Estructura y políticas de los gobiernos de Franco durante los

Estructura y políticas de los gobiernos de Franco durante los
años de guerra (1938-1945): análisis desde las lógicas
extractiva y represiva.
Miguel Jerez Mir (UGR) y Fco. Javier Luque Castillo (UGR)
“...resulta casi imposible que una facción disidente se haga con el poder en un Estado
europeo sin la colaboración activa de alguna sección de las propias fuerzas armadas
estatales”
(Charles Tilly, Coerción, capital y los Estados europeos, 990-1990)
1. Coerción, capital y los Estados europeos, 990-1990: una visión de conjunto
En Coerción, capital y los Estados europeos, 990-1990, Charles Tilly desarrolla
una original teoría general sobre la formación de los Estados nacionales en Occidente,
cuya tesis principal puede resumirse en dos ideas fundamentales: el Estado-nación fue
un producto secundario e impremeditado de la preparación para la guerra, y otras
actividades a gran escala relacionadas con ella; y sus diferentes variantes son resultado
de las distintas situaciones preexistentes en cada territorio, sobre todo en lo concerniente
a la distribución del poder coercitivo y el capital. Así –simplificando sus
planteamientos–, Tilly reconoce tres trayectorias arquetípicas en la formación del
Estado: la coercitiva, la capitalista y la de coerción capitalizada. La primera es propia de
las denominadas “regiones intensivas en coerción”, caracterizadas por una urbanización
débil y la dispersión de los recursos. La segunda se observa en la llamadas “regiones
intensivas en capital”, zonas de múltiples ciudades y predominio comercial, donde la
producción se orienta al mercado. Y la tercera, por su parte, comprende aquellos
procesos que acontecen en contextos definidos por un mayor equilibrio en las
concentraciones de capital y coerción.
En los tres casos, el estímulo para la formación de lo que hoy día se conoce
como Estado nacional es la guerra –ya sea para expulsar a un invasor, o con el fin de
obtener nuevos recursos–, sin embargo, mientras la trayectoria coercitiva se sustenta
sobre una alianza entre jefes guerreros y terratenientes armados, en la trayectoria
capitalista son los comerciantes, banqueros y fabricantes –en definitiva, los capitalistas–
quienes manejan los resortes del poder. En la fórmula intermedia que constituye la
trayectoria de coerción capitalizada, una precaria coalición entre comerciantes y
terratenientes fortalece al Estado mediante una receta que combina el fácil acceso a
capitales, con una fuerte dependencia de los terratenientes para el gobierno cotidiano del
reino. A juicio de Tilly, este último modelo, paradigmáticamente representado por
Reino Unido y Francia, acabó por conferir una abrumadora superioridad a ambos
territorios, en la medida que les permitió crear y mantener fuerzas militares grandes,
costosas y bien armadas1.
Diferentes situaciones de partida, pero un mismo principio motor (la guerra) y
un mismo horizonte: la preeminencia del Estado en el control de los medios de coerción
1
Dada la escala finalmente adquirida por la guerra, la apropiación directa de medios de coerción dejó
de ser rentable, resultando entonces preferible su producción directa, tarea que sólo pudo asumir una
organización –como el Estado nacional– capaz de movilizar y extraer ingentes recursos. Tilly lo
expresa de un modo más gráfico cuando afirma que “al hacerse la guerra progresivamente más
compleja e intensiva en capital, fueron disminuyendo las personas de la población civil que podían
costear las guerras; toda familia noble del siglo XIII tenía espadas, pero ninguna familia del siglo XX
posee un portaaviones” (1992: 133).
y el capital. En este sentido, Tilly delimita cuatro grandes fases en la secuencia que
conduciría a la cristalización de un Estado nacional:
1. Patrimonialismo. En un principio, los monarcas europeos, por lo general,
obtienen el capital que precisan, en forma de tributos o arrendamientos, de
las tierras y poblaciones bajo su inmediata autoridad; a menudo, con severos
límites contractuales en cuanto a las cantidades que pueden exigir. El mismo
esquema se reproduce para los servidores, vasallos y milicias que, obligados
por el deber de servicio personal, componen sus fuerzas armadas.
2. Mediación (entre 1400 y 1700 aproximadamente). En este período los
monarcas empiezan a recurrir cada vez más a capitalistas formalmente
independientes para sus préstamos, para la administración de empresas
productoras de rentas y para la recaudación de impuestos. Lo mismo ocurre
respecto a los medios de coerción, suministrados ahora en gran medida por
contratistas que gozan de un importante margen de maniobra.
3. Nacionalización (coincidente en líneas generales con el siglo XVIII). En esta
etapa muchos soberanos empiezan a incorporar el aparato fiscal directamente
a la estructura del Estado, reduciendo además drásticamente la participación
de contratistas independientes. Esta pauta tiene su correlato en el plano de la
coerción, con la absorción de ejércitos y armadas en el aparato estatal, y el
consecuente y progresivo reemplazo de mercenarios por hombres
contratados o reclutados entre la propia población.
4. Especialización (desde mediados del siglo XIX). Esta última fase se
caracteriza por una separación más nítida entre organización fiscal y
organización militar, así como por una mayor participación de los Estados en
la supervisión del capital fijo. Los Estados europeos fundamentan ahora su
defensa en ejércitos de ciudadanos respaldados por grandes burocracias
civiles.
En la perspectiva de Tilly, estas cuatro fases no sólo definen la secuencia de
acumulación y concentración de capital y coerción (necesaria para la estructuración
organizativa del Estado nacional), sino que también dan cuenta de la evolución seguida
por otros dos procesos inesperadamente imbricados a la formación del Estado moderno
en Europa: la institución del gobierno directo y la desmilitarización del poder político.
Tilly explica el primero de ellos como una consecuencia no buscada de la
nacionalización del poder militar, motivada a su vez por la necesidad de extraer cada
vez mayores recursos para hacer frente a guerras cuya escala no dejaba de aumentar.
Así, en cierto momento, conscientes de que el sistema de gobierno indirecto fijaba
serios límites a la cantidad de recursos que podían extraerse de la economía
circundante2, un buen número de soberanos pasaron por alto, suprimieron o cooptaron a
los antiguos intermediarios, y se dirigieron directamente a las comunidades y casas en
busca de los medios necesarios para la guerra. La implicación masiva de la población en
la defensa territorial y/o la consecución de recursos, generó nuevas obligaciones para
los gobernantes, que a partir de entonces debieron atender una amplia variedad de
demandas, relacionadas con funciones tradicionalmente ajenas a la actividad del
Estado3, con el objeto de asentar sobre bases sólidas las incipientes lealtades nacionales.
2
Expone Tilly que “antes del siglo XVII, todo gran Estado europeo gobernaba a sus súbditos con la
mediación de poderosos intermediarios que gozaban de considerable autonomía, obstaculizaban las
demandas del Estado que no iban en interés propio y se beneficiaban a cuenta propia del ejercicio
delegado del poder del Estado. Los intermediarios eran con frecuencia miembros privilegiados de la
población subordinada, que ascendían al garantizar a los gobernantes los tributos y la docilidad de dicha
población” (1992: 160).
El segundo proceso –de desmilitarización del poder político– está directamente
relacionado con el anterior. Y es que el hecho de que la esfera de actividad del Estado
sobrepasara el ámbito militar, acabó reorientando la atención de los gobiernos hacia las
crecientes exigencias de la vida civil, hasta el punto de que los gastos no militares
crecieron ininterrumpidamente en la fase de especialización –espoleados en parte por la
dinámica expansiva de la economía–, con la consiguiente merma en la autonomía del
estamento castrense. No obstante, advierte Tilly, “en Europa en general, estos procesos
no evitaron unos gastos militares sostenidamente ascendentes, ni unas guerras cada vez
más destructoras, pero sí contuvieron el poder militar en el interior en un grado que
habría asombrado a un observador europeo del 990 o el 1490 d.C.” (1992: 191).
2. Guerra civil española y primer franquismo (1936-1945): una interpretación
tentativa desde la teoría de Tilly sobre la formación del Estado nacional
Charles Tilly elaboró una teoría general para explicar la formación del Estado
nacional en Occidente, basada en gran medida –como se ha visto más arriba– en un
patrón evolutivo compuesto de cuatro fases sucesivas. El autor, que enmarca
temporalmente tal proceso entre 990 y 1990, admite desviaciones de esta secuencia
idealizada, mencionando concretamente a España y Portugal como ejemplos de países
que evitaron la conversión civil del gobierno “porque extraían de las rentas coloniales
una buena parte de los gastos militares, porque continuaron el reclutamiento de oficiales
entre la aristocracia española y de los soldados de a pie entre las clases más humildes y
porque mantuvieron a los oficiales del ejército como representantes de la Corona en
provincias y colonias. Todos estos factores minimizaron la negociación que, para
obtener los recursos para la guerra, se estableció con la población subordinada, y que en
otros lugares fue motor de derechos y restricciones” (1992: 189).
A partir de esta observación, y en adición a otros hallazgos realizados en el curso
de una investigación reciente sobre los años de guerra durante el régimen franquista4,
surgió la inquietud de explorar el potencial contenido en el utillaje conceptual
desarrollado por Tilly para avanzar en la comprensión de dicha dictadura y, más
exactamente, en el alcance de las transformaciones que conllevó su implantación.
Este ejercicio, además de altamente estimulante desde un punto de vista
intelectual, ha resultado satisfactorio en su primer ensayo –o al menos así lo perciben
los autores de estas páginas–, pues, como se tratará de argumentar a continuación, lo
acontecido en España entre 1938 y 1945 admite una lectura en la clave propuesta por
Tilly. Así al menos parece probarse tras un examen preliminar de ciertas evidencias
provistas por trabajos previos y documentación del período. En cualquier caso, no se
trata aquí de presentar conclusiones, sino tan sólo de apuntar algunas consideraciones
previas que se pretende rindan en su momento, tras un tratamiento sistemático y
exhaustivo de las fuentes de información, un enfoque alternativo de la cuestión
abordada.
3
Estas nuevas funciones se pueden resumir, grosso modo, en las cuatro categorías de protección,
arbitraje, producción y distribución (Tilly, 1992: 150).
4
El trabajo, a cargo de Miguel Jerez Mir, lleva por título “Executive, Single Party and Ministers during
the War Years of the Franco Regime, 1936-1945”, y se publicará próximamente en Portuguese Journal
of Political Science, en un número monográfico, Political elites, single parties and decision making in the
fascist era: Portugal, Spain, Italy and Germany, editado por A. Costa Pinto.
2.1 El pecado original: la incivilidad del poder en el Estado español
Si, como se destacó anteriormente, España representa un caso desviado en
relación al patrón evolutivo formulado por Tilly (1992:189), las reformas militares
iniciadas por Manuel Azaña5, en el primer bienio de la II República, deben interpretarse
entonces como el intento decidido de ajustar a posteriori la estructura del Estado
nacional español al modelo de organización estatal característico de la fase de
especialización. Así al menos parece colegirse de medidas tales como la creación, en
diciembre de 1931, de un cuerpo de suboficiales, con el que el Gobierno pretendía
ensanchar la base social de la oficialidad; o, meses después, del llamado Cuerpo
Auxiliar Subalterno del Ejército (CASE), a través del cual se procuraba un salario
regular y una seguridad de empleo para el personal administrativo de las fuerzas
armadas (armeros, mecanógrafos, mecánicos y obreros de la construcción encargados
del mantenimiento de los edificios). Estas políticas, orientadas al establecimiento de un
ejército de ciudadanos respaldado por una burocracia civil, se complementaban con
otras deliberadamente dirigidas a recortar la autonomía del estamento castrense
(subordinación de los tribunales militares a los tribunales civiles, reducción del número
de academias y obligatoriedad de realizar algunos cursos de artes liberales en una
Universidad regular, retiro forzado de los generales hostiles a la República, etc.),
confirmando así los peores temores de los uniformados (Jackson, 2005: 77; Ramírez,
1977: 43-89).
A pesar del malestar de una buena parte de los jefes y oficiales de los distintos
cuerpos, por lo que percibían como una relegación de la institución, cuando no un
ataque a la misma, la implementación satisfactoria de estas reformas habría coadyuvado
a impulsar la transición desde la fase de nacionalización a la de especialización. Sin
embargo, la concurrencia de dos circunstancias –históricamente enraizadas en la
desviación antes subrayada– dificultó notablemente el proceso de desmilitarización del
poder. Por un lado, las rentas coloniales desincentivaron durante mucho tiempo la
creación de un aparato extractivo eficaz que, a largo plazo, generara dinámicas
expansivas del capital. Por otro lado, y en relación directa con la anterior proposición, la
inexistencia de un amplio aparato de control y extracción impidió que se produjera una
“discrepancia geográfica” entre las actividades del Estado, favoreciendo la proximidad
de los militares al poder político6.
Así, como en un círculo vicioso, la incompleta civilidad del poder no sólo
impidió el éxito de las medidas encaminadas a su desmilitarización, sino que además
posibilitó una violenta reacción que devolvió a España a la etapa de patrimonialismo.
2.2. Fragmentación de la soberanía y retorno al patrimonialismo
Más allá de un golpe de Estado, o la interrupción violenta de un régimen
democrático, la sublevación militar contra la República significó el comienzo de una
reordenación en la distribución del poder coercitivo. Esto fue posible en la medida que
5
Manuel Azaña fue jefe del Gobierno (desde octubre de 1931 a septiembre de 1933) y Presidente (1936)
de la II República (1931-1939).
6
Según Tilly, “cuanto más grande es el establishment militar, mayor es su orientación hacia la guerra
fuera del propio territorio del Estado, y cuanto más amplio el aparato de extracción y control que se crea
para mantenerlo, mayor la discrepancia entre sus geografías”. En la perspectiva del autor, “la discrepancia
geográfica alienta la creación de organizaciones distintas para cada actividad”, y acaba haciendo
dependientes a los militares –para su supervivencia– “de civiles entre cuyas preocupaciones figura la
racionalidad fiscal, la eficiencia administrativa, el orden público y la observación de los acuerdos
políticos, así como (quizá incluso en lugar de) la eficacia militar” (Tilly, 1992: 190-192).
los generales sublevados no sólo se arrogaron la potestad de comandar de manera
autónoma las tropas bajo su responsabilidad, sino que además lo hicieron para
reemplazar al soberano (en este caso, un soberano democráticamente electo)7 por ellos
parcialmente desarmado.
No obstante, dado el esquema patrimonialista que regía entre los sublevados –en
el que cada hombre que controlaba medios de coerción, los empleaba para ampliar el
ámbito de población y recursos sobre los que ejercía su poder– a la situación de
“fragmentación de la soberanía”8 se sumó una de “fragmentación de dominio”, llegando
a coexistir en un principio, dentro del territorio controlado por el bando nacionalista, al
menos tres unidades autónomas: el “Estado campamental”, el Virreinato de Queipo de
Llano en Sevilla, y el protoEstado carlista en Navarra9 (Tusell, 2006)10. Esta situación
empezó a cambiar con el nombramiento de Franco como jefe del Estado, en septiembre
de 1936, con un decreto en cuya redacción original –luego modificada por iniciativa del
propio Franco o de alguno de sus allegados– se precisaba que la categoría de
Generalísimo llevaría anexo aquel cargo mientras durase la guerra, una reserva
particularmente importante para los monárquicos (Preston, 1995: 120-140 y 176-185).
Este último dato, si bien prueba que tal acontecimiento no estuvo exento de tensiones
dentro de la coalición sublevada, es ciego al hecho de que Franco, como diría Tilly de la
Europa medieval, acabó dictando a los demás los términos de la guerra, y forzando a los
gobernantes menores a optar entre ajustarse a sus exigencias, o realizar esfuerzos
excepcionales para confrontarlo.
A partir de comienzos de 1937 fue configurándose, al ritmo de las operaciones
militares, una concentración del mando político y militar en el bando nacionalista. Sin
embargo, sus fuerzas armadas llegaron a estar compuestas por una variopinta coalición
que incluía, entre otros, tropas procedentes de Marruecos (que sumaban 47.000
hombres, 33.000 españoles y 14.000 marroquíes)11, fuerzas italianas enviadas por
Mussolini, y milicias del Requeté y la Falange12, sin olvidar la contribución alemana
suministrando aviones para el transporte de las tropas del norte de África y con la
Legión Cóndor. En este sentido, junto a la apropiación directa de los medios de
coerción para su uso personalista, y la fragmentación de la soberanía, la utilización de
mercenarios y milicias sería el tercer rasgo que permitiría asimilar el escenario de la
Guerra Civil española a uno existente en la etapa del patrimonialismo.
7
Si bien es cierto que los sublevados no tenían en mente un proyecto político definido, parece fuera de
toda duda que su intención no era simplemente cambiar al gobierno republicano de turno. Una coalición
heterogénea de monárquicos, tradicionalistas, falangistas y católicos, hacía imprevisible la deriva
institucional ulterior, pero la hegemonía política del Ejército en la situación resultante parecía fuera de
toda duda.
8
Con la relativa excepción de la República de Saló, el régimen franquista es el único de los regímenes
fascistas que, durante un período significativo, coexistió con otro de muy distinta naturaleza en el
territorio del mismo Estado, lo que permitiría plantearse una comparación entre dos grupos de élites de
gobierno que reclaman para sí la soberanía sobre aquél.
9
Se dice que en torno al tradicionalismo no se llegó a la creación de un germen de Estado, sino de dos:
“uno en Navarra y otro de carácter nacional. El primero y claramente hegemónico y superpuesto a otras
autoridades; el del resto de España, subordinado a lo militar” (Tusell, 2006: 60).
10
Tusell afirma que en ambos bandos, nacionalista y republicano–, se dio un “acusado policentrismo”, si
bien en el segundo pareció más evidente y duradero (2006: 44).
11
Payne advierte que estas cifras corresponden a lo figurado sobre el papel, pudiendo ser probablemente
los efectivos reales menores en un veinte por ciento (Payne, 1987: 137).
12
Resulta llamativo que, aun quedando encuadradas en el curso de la guerra dentro de una Milicia
Nacional –luego Milicias de FET y de las JONS– bajo una misma jefatura, se les permitiera conservar sus
emblemas y signos exteriores.
2.3 La estructura de gobierno: un producto secundario e impremeditado de la
guerra
Como se apuntaba en la introducción, Tilly sostiene que el Estado-nación es un
producto secundario e impremeditado de la preparación para la guerra, y otras
actividades a gran escala relacionadas con ella; quedando reflejado además en su diseño
el estado previo de la distribución del poder coercitivo y el capital. Esta parece ser una
descripción sucinta del proceso seguido por el régimen franquista en su configuración
institucional inicial, lo cual constituiría un argumento más para aceptar la idoneidad del
enfoque propuesto por Tilly en la comprensión de lo acontecido entre 1936 y 1945. Y es
que, por un lado, la constitución de la Junta de Defensa Nacional –un tipo de
organismo de larga tradición en la historia contemporánea de España, formado
íntegramente por militares– no estaba prevista por los conspiradores, habiendo sido
decidida por el general Mola en los primeros días de la sublevación, sin consultar a
nadie de manera oficial, una vez que se hizo evidente que lo que había sido concebido
como un golpe de Estado se había convertido en una guerra civil (Tusell, 2006: 45)13.
Meses más tarde, la creación por parte de Franco de una Junta Técnica del Estado –
como órgano asesor del mando único y de la Jefatura Mayor del Ejército–, si bien
supuso un cambio sustancial en la organización política de la “zona nacional”, no hizo
desaparecer tampoco los rasgos “campamentales”, que permanecerían hasta el final de
la contienda. En definitiva, las estructuras políticas (gérmenes de Estado, en última
instancia) que fueron apareciendo en el territorio controlado por el bando nacionalista a
lo largo de la guerra, lo hicieron como consecuencia de ésta, dejándose además sentir tal
ascendencia en los diferentes modelos ensayados. Por otra parte, el perfil del personal
reclutado para ocupar los puestos dirigentes en esos embrionarios entramados
institucionales reflejó, primeramente, la elevada concentración de medios de coerción
en un segmento particular de la estructura social; y posteriormente, la coalición más
diversa de intereses representados por el bando sublevado14.
2.4 Política de masas: herencia inevitable del gobierno directo
Si, en términos históricos, la nacionalización del poder militar produjo un amplio
movimiento desde el gobierno indirecto hacia el directo (Tilly, 1992: 163), ¿qué
impacto tuvo sobre este último la involución a una situación de patrimonialismo?. La
observación de la experiencia histórica nos devuelve un panorama dual o híbrido como
respuesta a esta interrogante.
Por un lado, el recurso a mercenarios y milicias relativizó la importancia del
reclutamiento entre la población, desvinculando así a las incipientes estructuras políticas
de las personas bajo su jurisdicción. No siendo prescriptivos la negociación o el
compromiso entre las nuevas autoridades y el grueso de los gobernados, el ejercicio
delegado del poder a través de intermediarios recuperó entonces protagonismo, siendo
Iglesia católica y Falange las organizaciones depositarias de tal cometido. En este
sentido, el personal adscrito a dichas organizaciones eran miembros privilegiados de la
población subordinada encargados de garantizar la docilidad de sus congéneres,
justamente como ocurría en todo gran Estado europeo antes del siglo XVI (Tilly, 1992:
13
El desencadenante de esta iniciativa de Mola, con la colaboración de elementos civiles vinculados con
el monarquismo, fue la muerte en accidente, el 20 de julio, del general Sanjurjo, quien intentaba volar
desde Portugal para ponerse al frente de los sublevados.
14
Si bien todos los miembros de la Junta de Defensa Nacional eran militares, para la Junta Técnica del
Estado fueron cooptados ciertos individuos en virtud de criterios técnicos o políticos (monárquicos
alfonsinos, tradicionalistas y falangistas).
160). De modo parecido, el reloj de la Historia también se retrasó en lo relativo al vigor
que recobraron las políticas homogeneizadoras (en un triple sentido: lingüístico,
religioso y político), para cuya ejecución se emplearon elevadísimas dosis de violencia
sistemática.
Sin embargo, por otro lado, la estructura política nacida al calor de la guerra
tuvo que asumir pronto el desarrollo de políticas de represión proactiva, características
del gobierno directo, pues, al fin y al cabo, los españoles ya habían sido destinatarios de
experiencias homogeneizadoras –más o menos exitosas–, y el retorno temporal a un
esquema coercitivo patrimonialista no acabó con la percepción de que las demandas de
protección, arbitraje, producción y distribución seguían vigentes.
3. Perspectivas de investigación
Como se advertía al principio, estas páginas constituyen una reflexión preliminar
en torno a la potencialidad de la teoría de Tilly, sobre de la formación del Estado
nacional, para aprehender ciertas dinámicas ocurridas en España durante la Guerra Civil
y el primer franquismo. Aunque sería imprudente negar que las diferentes hipótesis aquí
formuladas precisan de un mejor contraste empírico (mediante el análisis controlado y
sistemático de la evidencia proporcionada por fuentes de información primarias), un
primer examen tentativo parece arrojar correlaciones prometedoras. Y, sin embargo, ni
siquiera se han abordado a lo largo de estas líneas –aunque sólo fuera de manera
superficial– cuestiones como la relativa a la distribución del capital, o a la influencia del
sistema internacional de Estados, cruciales en el esquema conceptual creado por Tilly.
En este sentido, resulta bastante plausible que la exploración de estos elementos, junto
al desarrollo de las dimensiones indagadas más arriba, produzca en el futuro un enfoque
diferente sobre el impacto de los años de guerra (1936-1945) en la configuración
institucional del Estado en España.
4. Bibliografía
Jackson, G. (2005): La República española y la Guerra Civil. Barcelona: RBA
Coleccionables.
Payne, S. (1987): El régimen de Franco. 1936-1975. Madrid: Alianza Editorial.
Ramírez, M. (1977): Las reformas militares de la II República. Madrid: Tucar.
Tilly, C. (1992): Coerción, capital y los Estados europeos, 990-1990. Madrid: Alianza
Universidad.
Tusell, J. (2006): Franco en la Guerra Civil. Una biografía política. Barcelona:
Tusquets Editores.