La obligación democrática del asio. Cátedra Nansen, XVI Curso

XVI CURSO INTERDISCIPLINARIO EN DERECHOS HUMANOS
ACNUR
San José, Costa Rica
20 junio de 1998
CÁTEDRA NANSEN:
LA OBLIGACION DEMOCRATICA DEL ASILO
Guilherme da Cunha,Representante Regional
para el Sur de América Latina del
Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados.*
Mi país no está en la geografía, está en el tiempo Aquéllos que viven cuando yo vivo son mis
compatriotas y lo que hagamos de ese tiempo será a nuestra medida
Roberto Matta, pintor chileno radicado en París
I. INTRODUCCION
La reflexión de Matta ilustra perfectamente la visión macro o perspectiva de las Naciones Unidas
sobre los problemas que afectan al conjunto de la humanidad. Ella destaca la importancia de la
responsabilidad de los ciudadanos y de los gobiernos frente a los problemas transnacionales del
mundo contemporáneo.
El final de la guerra fría y la bipolaridad del poder mundial ha significado un cambio radical en
las relaciones internacionales. Vivimos hoy un período de ruptura histórica, de transición entre un
orden internacional que dejó de existir y uno nuevo cuya naturaleza, valores y proyecto de
civilización desconocemos. En este viaje interminable navegamos, por así decirlo, en aguas
desconocidas, con poca visibilidad y mucha turbulencia. Debemos evitar al mismo tiempo los
arrecifes de un triunfalismo que nos invadió con la caída del muro de Berlín y los de un
pesimismo excesivo que parece caracterizar el presente y el futuro de las relaciones
internacionales. La impresión inmediata y mediática que recibimos sobre la coyuntura
internacional actual es como si ella resultase de una combinación extraña y, a veces explosiva, de
movimientos simultáneos de aceleración, estancamiento y repetición.
Una reflexión crítica sobre el actual estado del mundo supone comprender los avances y
retrocesos ocurridos en los útimos años durante el permanente combate que entablamos contra la
barbarie para preservar y consolidar el Estado de Derecho democrático que heredamos de
nuestros antepasados. A respecto es dable destacar los logros obtenidos en esta última década
tales como la desaparición de estados totalitarios, el avance del proceso de democratización en el
*
Las ideas expresadas en este artículo no representan necesariamente la política oficial del ACNUR, sino
sólo las de su autor.
Deseo agradecer a la abogada Marcela Celia Alejandra Rodríguez por su colaboración en la traducción y
revisión del texto.
1
mundo, el final del régimen del apartheid, un relativo progreso en la política mundial de desarme
y una consideración progresiva de la temática del género. Dichos avances se sustentan en las
distintas Declaraciones y Programas de Acción adoptados por la Comunidad Internacional
durante las cumbres mundiales organizadas por la ONU sobre diversos temas relacionados con el
desarrollo humano1
II. SOBRE EL FENOMENO MIGRATORIO
La población mundial ya supera la marca de los 5.6 billones de personas y, según las
proyecciones de las Naciones Unidas, alcanzará los II billones a mediados del próximo siglo. El
95% de ese aumento ocurrirá en los países del Tercer Mundo. En el año 2000, 8 de cada 10
ciudades con más de 15 millones de habitantes estarán localizadas en países del Tercer Mundo.
En el año 2025 la población del mundo industrializado -Europa, Norte América, Australia y
Japón- crecerá de 1.2 a 1.35 billones de personas en tanto que la población del Tercer Mundo
crecerá de 4.1 billones a 7.2 billones de personas. Por cierto, este crecimiento demográfico
desproporcional supone un rejuvenecimiento de la población en los países del Tercer Mundo en
los cuales los jóvenes difícilmente encuentren trabajo. Esta situación coincide con la política de
inmigración cero de los países ricos que se debaten con la recesión económica y el fantasma del
desempleo.
Según las Naciones Unidas existen más de 100 millones de inmigrantes en el mundo. El número
de refugiados y otras personas que se encuentran bajo la competencia del ACNUR, es decir las
víctimas de persecución, de guerras y de la intolerancia, se aproxima a los 23 millones de
personas en tanto que el número de desplazados internos en sus países sobrepasa los 30 millones.2
El poeta y filósofo mexicano Octavio Paz al considerar el flujo migratorio procedente de América
Central y México en dirección a los Estados Unidos lo compara con el viento y las corrientes
marinas, como si fueran fenómenos naturales y por lo tanto, imparables. La misma reflexión
puede aplicarse a otras regiones del planeta que funcionan como corredores de flujos migratorios
tales como la frontera Oderneisse entre Polonia y Alemania, el Mediterráneo Occidental entre los
países magrebinos y sub-saharianos y la frontera sur de la Unión Europea, y el mar del sur de
China entre los países más pobres y los considerados "tigres del Sudeste Asiático". El fenómeno
migratorio ha acompañado la historia de la humanidad y la mayoría de las veces ha significado
modernización y progreso humano. En este sentido amplio somos todos, salvo los autóctonos, el
resultado de los desplazamientos de población que nos antecedieron.
Desde un punto de vista histórico debemos desdramatizar el fenómeno migratorio e impedir que
en momentos de crisis como el actual sean los movimientos nacionalistas radicales, xenófobos y
racistas, los inspiradores de políticas públicas sobre migración. Atribuir al otro distinto del
nosotros la responsabilidad de todos nuestros males es lo que da origen a las tensiones y
conflictos entre los diferentes grupos étnicos. Denunciar sin tregua ni silencio la manipulación
política de los movimientos migratorios y el pretexto del "chivo expiatorio" contribuye a formar
una conciencia ciudadana democrática.
1
Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (Río de Janeiro, 1992); Derechos Humanos (Viena, 1993);
Población y Desarrollo (El Cairo, 1994); Desarrollo Social (Copenhagen, 1995); Situación de la Mujer
(Beijing, 1995); Habitat / Desarrollo Urbano (Estambul, 1996).
2
Según estadísticas gubernamentales recopiladas por el ACNUR.
2
Naturalmente, en esta época de crisis económica, turbulencia política y crecimiento demográfico
desigual en la que vivimos, los intereses objetivos de los Estados afectados deberán ser atendidos
siempre y cuando los flujos migratorios fueren masivos y atenten contra la seguridad nacional y
estabilidad económica de los países de acogida. Alcanzar este equilibrio, que implica
necesariamente el respeto de los derechos humanos de los migrantes, forzados o no, dependerá de
una política regional y concertada entre los Estados miembros de la Comunidad Internacional. Es
imperativa una política global fundada en el principio del reparto de la carga -"burden sharing"- y
orientada básicamente a eliminar las causas del atraso económico y político que afecta a los
Estados más vulnerables o periféricos del planeta en donde las personas, más que ciudadanos, son
individuos que deambulan entre la supervivencia violenta y la emigración3.
III. LAS NORMAS JURIDICAS RELATIVAS
A LA PROTECCION DEL SER HUMANO
La intolerancia, la persecución de los disidentes, la violación de los derechos humanos, las
guerras, la violencia generalizada, la extrema pobreza o el caos económico y político que parece
haberse instalado en algunas regiones del planeta generan los desplazamientos masivos de la
población. Entre las personas afectadas por estos flagelos se encuentran los refugiados cuyo
estatuto migratorio está reglamentado por el Derecho Internacional Público. Contrariamente de lo
que sucede con los migrantes económicos que se desplazan legítimamente en busca de mejores
condiciones de vida, los refugiados se desplazan para preservar sus vidas, libertad y seguridad.
El artículo 3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece que:
"Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona"
Cuando estos valores fundamentales que están protegidos legalmente por el Estado de Derecho
democrático son amenazados o constituyen objeto de discriminación por motivos de raza,
religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas, están
dadas las condiciones para que una persona recurra a la protección sustitutiva de un tercer país.
El artículo 14 de la misma Declaración Universal precisa en ese sentido que:
"En caso de persecución toda persona tiene derecho a buscar asilo,
y a disfrutar de él, en cualquier país"
y recuerda en su párrafo 2 que:
"Este derecho no podrá ser invocado contra una acción judicial
realmente originada por delitos comunes o por actos
opuestos a los Propósitos y Principios de las Naciones Unidas".
En el plano regional, el artículo 22 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos
-Pacto de San José de Costa Rica de 1969- al tratar el derecho de circulación y de residencia,
precisa con mayor rigor aún el derecho de asilo en caso de persecución e impone a los Estados
signatarios el respeto absoluto del principio de no devolución (párrafos 7 y 8).
3
"Our world cannot survive one-four rich and three-forths poor, half democratic and half authoritarian,
with oases of human development surrounded by deserts of human deprivation". Cf.lnforme del PNUD
sobre el Desarrollo Humano, 1994.
3
Es necesario aclarar que, a pesar de las semejanzas de propósitos, existe una diferencia sustancial
entre los institutos jurídicos de asilo y refugio. El derecho internacional de los refugiados
reconoce el asilo en su sentido amplio de protección, acceso al territorio y respeto al principio de
"non-refoulement" o de no devolución, expulsión o extradición de un refugiado a su país de
origen donde su vida, libertad y seguridad estén en peligro.
El derecho de asilo, sea político, territorial o diplomático, existe tan sólo en América Latina en
donde los Estados signatarios de dichos tratados están obligados a otorgar protección a aquellas
personas perseguidas por razones políticas o porque hubieran cometido un delito común conexo
con la política4.
Esta costumbre o práctica regional es secular y está relacionada con la turbulencia histórico
política del continente. No por ello es menos significativa la contribución de los juristas
latinoamericanos al tema de la protección internacional de los refugiados, cuya reglamentación es
posterior a la Segunda Guerra mundial5. En esta presentación utilizo el concepto de asilo como
equivalente a la concesión del estatuto de refugiado según aquélla reglamentación.
El Derecho Internacional Público contempla tres conjuntos de normas destinadas a la protección
de la persona humana: (i) el Derecho Internacional Humanitario conformado por las cuatro
Convenciones de Ginebra y supervisado por el Comité Internacional de la Cruz Roja -CICRestablece un régimen de protección del ser humano en situaciones de conflicto armado
internacional o no internacional; (ii) el Derecho Internacional de los Derechos Humanos
conformado básicamente por la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los dos Pactos
Internacionales sobre derechos civiles y políticos y sociales, económicos y culturales de 1967, las
Convenciones regionales sobre derechos humanos, las Convenciones contra la tortura y la
Convención contra todo tipo de discriminación de la mujer , (iii) el Derecho Internacional de los
Refugiados conformado básicamente por la Convención de la ONU de 1951 relativa al Estatuto
de los Refugiados y su Protocolo Adicional de 1967 supervisados por el Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).
El Prof. Dr. Antonio Augusto Cançado Trindade analiza con detalle, en su profundo y utilísimo
Tratado de Derecho Internacional de los Derechos Humanos6, las similitudes y convergencias
entre las tres vertientes de la protección internacional de la persona humana y concluye afirmando
que ellas constituyen un "corpus juris" consistente y complementario. La co-existencia normativa,
conceptual y operacional de estas normas que persiguen el mismo objetivo, a saber la protección
del ser humano en todas y en cualquier circunstancia, permiten su aplicación simultánea sobre
todo en situaciones de emergencia humanitaria tan común en este aparentemente caótico final de
milenio.
El jurista y filósofo italiano Norberto Bobbio, al reflexionar sobre el reconocimiento progresivo
de los derechos humanos dice: "Derechos humanos, democracia y paz son tres momentos
necesarios del mismo movimiento histórico: sin derechos humanos reconocidos y protegidos, no
hay democracia; sin democracia, no existen las condiciones mínimas para l a solución pacífica de
4
Artículo Asilo y Refugio - Diferencias y Similitudes, de C.Bettocchi, ACNUR, Ed. ¡El, Universidad de
Chile, 1996.
5
Recopilación de Instrumentos Jurídicos Interamericanos Relativos al Asilo Diplomático, Asilo Territorial,
Extradición y Temas Conexos. Ed. ACNUR, 1992.
6
A.A.Can~ado Trindade, Tratado de Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Vol. I, Cap. VIII,
Ed. Sérgio Antonio Fabris.
4
los conflictos". Al enfatizar sobre el ideal kantiano de la "paz perpetua", Bobbio postula que el
progreso moral y político de la humanidad así como el carácter democrático de nuestras
sociedades depende en gran medida de la correcta y eficaz observancia de esos derechos7.
IV. LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS REFUGIADOS
El refugiado es ante todo una víctima de la violación de sus derechos humanos. La concesión del
asilo le permite recuperar la dignidad ciudadana ignorada en su país de origen. Los refugiados son
seres humanos desesperados, inmersos en una situación que los supera una vez roto el vínculo de
pertenencia a su comunidad de origen. Como los inmigrantes, ellos pueden contribuir al cambio,
al desarrollo y a la innovación cultural de los países que les conceden asilo. Abundan en la
historia ejemplos de estas almas a la deriva que contribuyeron al progreso humano.
El ACNUR fue creado tras la finalización de la Segunda Guerra mundial, y su Mandato8 consiste
en promover, conjuntamente con los Estados y los organismos no gubernamentales, la protección
internacional y asistencia a los refugiados, entendiendo por tal la búsqueda de soluciones a sus
problemas. El Mandato o Estatuto del ACNUR precisa que sus actividades son de carácter
estrictamente humanitario y apolítico. La creación del ACNUR suscitó a la Comunidad
Internacional a elaborar una Convención que determinara los derechos y obligaciones de los
refugiados a través de un estatuto migratorio propio. De ese encuentro, ocurrido en julio de 1951
en Ginebra, resultó la Convención de las Naciones Unidas relativa al Estatuto de los Refugiados.
La Convención de Ginebra de 1951 es conocida como la Carta de los Derechos de los
Refugiados. Ella reglamenta la situación jurídica de los refugiados en un marco migratorio
determinado, otorgándoles los derechos de residencia, trabajo remunerado, propiedad, asociación,
acceso a los tribunales, educación y asistencia social, documento de identidad y de viaje, y por
sobre todo, el derecho a no ser devuelto contra su voluntad a su país de origen donde su vida,
libertad y seguridad estén en peligro. Algunos autores, como Héctor Gros Espiell, consideran el
principio de "non-refoulement" (Art. 33 de la Convención) como parte integrante del jus cogens9.
En su artículo 1, A, 2) la Convención define el término "refugiado" indicando que el mismo se
aplicará a cualquier persona que:
"... como resultado de los acontecimientos ocurridos en Europa antes del 1° de enero de
1951 y debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión,
nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre
fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera
acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a
consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia
habitual, no pueda o, a causa de dichos terrores, no quiera regreasr a él. "10
Esta definición constituye el concepto jurídico clásico de refugiado orientada a la protección del
individuo que, temiendo ser víctima de persecución por los motivos indicados, abandona su país
en busca de asilo. La concesión del estatuto de refugiado por el Estado signatario deberá observar
7
N.N.Bobbio, La era de los Derechos, Ed. Campus, 1992.
8
Res. de la Asamblea General de las Naciones Unidas N° 428 (V) del 14 de Diciembre de 1950.
9
Artículo "Repatriación de Refugiados" Héctor Gros Espiell, Memorias del Coloquio en Cartagena de
Indias 1983-ACNUR-Centro Regional de Estudios del Tercer Mundo Univ.Nac. de Colombia, 1986.
10
Convención de Ginebra de la ONU, Recopilación de Instrumentos Jurídicos Internacionales: Principios y
Criterios relativos a Refugiados y Derechos Humanos, ACNUR, 1992.
5
las causas, los criterios geográficos y temporales de la definición, así como también evaluar un
justo equilibrio entre el temor fundado de persecución (elemento subjetivo) y las condiciones
existentes en el país de origen del solicitante de asilo (elemento objetivo).
No cabe duda alguna que la definición del término "refugiado" y la codificación internacional de
sus derechos y obligaciones ha significado una conquista importante para la humanidad en
general y para el Estado de Derecho democrático en particular. Sin embargo, esta definición
contempla algunas limitaciones debido al contexto histórico político en que fue elaborada. Dichas
limitaciones son de orden geográfico (acontecimientos ocurridos en Europa), temporal (antes del
1° de enero de 1951) y político-ideológica (guerra fría).
El Protocolo Adicional de 1967 ha procurado subsanar algunas de esas limitaciones al suprimir la
fecha límite de 1951 (reserva temporal), como así también la referencia explícita al espacio
geográfico europeo (reserva geográfica), concediendo de este modo carácter universal a la
Convención de Ginebra de 1951. Era evidente que el problema de los refugiados no se restringía
tan sólo a la Segunda Guerra mundial ocurrida en Europa, sino que la protección de los
refugiados debía imponerse igualmente en otros continentes escenarios de nuevos conflictos y
convulsiones.
El continente africano, en pleno proceso de descolonización y guerras de liberación nacional
durante los años '60, fue el primero en ser afectado por los desplazamientos masivos de la
población. Los Estados africanos conscientes del desafío que representaba esta nueva situación,
decidieron adoptar en 1969 la Convención de la Organización de la Unidad Africana (OUA) para
tratar los aspectos específicos del problema de los refugiados en África. Esta Convención
preserva en su totalidad el articulado de la Convención de 1951 y de su Protocolo Adicional de
1967, pero innova en el sentido de extender el beneficio de la protección internacional a otra
categoría de personas que, según la Convención de 1969, merecían igualmente el estatuto de
refugiados.
En efecto, el artículo 1 °, párrafo 2 de la Convención establece que:
"El término refugiado se aplicará también a toda persona que, a causa de una agresión
exterior, una ocupación o una dominación extranjera, o de acontecimientos que
perturben gravemente el orden público en una parte o en la totalidad de su país de
origen, o del país de su nacionalidad, está obligada a abandonar su residencia habitual
para buscar refugio en otro lugar fuera de su país de origen o del país de su
nacionalidad".11
La Convención de la OUA representa un claro avance en relación a la Convención de 1951 por
extender la protección internacional a aquellas personas que cruzan una frontera internacional por
motivos adicionales de los indicados en esta última en su artículo 1, A, 2), tales como causales de
agresión externa, ocupación, dominio extranjero u acontecimientos que perturben gravemente el
orden público. Decimos que se trata de un avance toda vez que amplía el ámbito de aplicación de
un instrumento de Derecho Internacional de los Refugiados a todos aquéllos que necesitan ser
protegidos.
Igualmente, en otro contexto geográfico, el de América Central de los años '80, un grupo de
juristas latinoamericanos reunidos en un Coloquio organizado por el ACNUR en 1984 en
11
Convención de Ginebra de la ONU, Recopilación de Instrumentos Jurídicos Internacionales: Principios y
Criterios relativos a Refugiados y Derechos Humanos, ACNUR, 1992.
6
Cartagena de Indias, Colombia, amplió aún más el concepto de refugiado previsto en la
Convención de 1951 y en la Convención de la OUA de 1969. Resultado de ello es lo que ha dado
en conocerse como la definición de Cartagena, contenida en la conclusión tercera de la
Declaración, al proponer que el concepto de refugiado debería también extenderse a todas
aquellas personas que:
"... han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazads por
la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación
masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado
gravemente el orden público. "12
Es importante reiterar que tanto la definición contenida en la Convención de la OUA de 1969,
como en la Declaración de Cartagena de 1984 no sustituyen la definición del artículo 1, A, 2) de
la Convención de Ginebra de 1951 y tampoco excluyen el régimen jurídico de tratamiento de los
refugiados allí establecido. Ambas definiciones incorporan y al mismo tiempo amplían el
concepto clásico de refugiado a otros beneficiarios, adaptándolo a las nuevas realidades históricopolíticas del mundo contemporáneo, sin renunciar al marco jurídico de la Convención de Ginebra
de 1951 y su Protocolo Adicional de 1967.
La definición ampliada del concepto de refugiado que figura en la Convención de la OUA y en la
Declaración de Cartagena pretende responder a las nuevas situaciones creadas por los conflictos
étnico-nacionales que se intensificaron con el final de la guerra fría. La desintegración de los
Estados, las guerras, la violencia generalizada y la violación sistemática de los derechos humanos
constituyen las principales causas de los desplazamientos masivos de población. El
reconocimiento de la condición de refugiado deja de ser individualizado y las condiciones
objetivas existentes en los países de origen de los solicitantes priman sobre el criterio subjetivo
relativo al temor fundado de persecución. Al respecto, es dable mencionar la reflexión del jurista
brasilero Antonio Cançado Trindade al afirmar que: "...dentro de esta misma evolución, el
criterio subjetivo clásico de calificación de los individuos -que abandonan sus lugares en busca
de refugio- se muestra en nuestros días anacrónico, habiendo cedido lugar al criterio objetivo
centralizado preferentemente en las necesidades de protección".13
Tal enfoque es compatible con la práctica de protección internacional ejercida por el ACNUR en
todo el mundo donde la gran mayoría de los refugiados reconocidos lo son teniendo presente la
magnitud y complejidad de las actuales crisis de emergencia humanitaria que afectan los distintos
continentes. Así por ejemplo, en situaciones de conflicto y violencia generalizada existentes en
África Central (región de los Grandes Lagos), en los Balcanes (ex-Yugoslavia y Albania) o en
Asia Central (Estados de la antigua Unión Soviética como Chechenia, Arzeibajan, Armenia,
Tajikistan o Georgia), es prácticamente imposible proceder al reconocimiento individualizado o
evaluar el temor fundado de persecución de cada persona que abandona su país en busca de
refugio. Son millares y algunas veces millones de personas afectadas en su mayoría mujeres,
niños y ancianos que no participan de los combates y que necesitan ser protegidos.
Aplicar la noción de "refugiado" en su sentido amplio significa en la práctica extender el
Mandato original del ACNUR y además ampliarlo a otras categorías de beneficiarios como las
víctimas de guerra, de la violencia generalizada o de la violación sistemática de los derechos
humanos y algunas veces las personas desplazadas en sus propios países que se encuentran en una
12
Convención de Ginebra de la ONU, Recopilación de instrumentos Jurídicos Internacionales: Principios y
Criterios relativos a Refugiados y Derechos Humanos, ACNUR. 1992
13
Ver A.A. Caneado Trindade, op., cit. cap.IX, para 92.
7
situación similar a la de los refugiados sin que hubieran cruzado una frontera internacional
(Bosnia Herzegovina, Colombia, Perú, República Democrática de Congo, Ruanda, Somalía, Sri
Lanka Sudán, entre otros ejemplos). En el caso particular de Colombia y a solicitud de su
gobierno, el ACNUR, previa autorización del Secretario General, creó una Oficina de Encargado
de Misión en Bogotá. Según las informaciones disponibles el número de desplazados internos,
víctimas de la violencia desencadenada en este país entre los años 1985 y 1996, se estima en
900.000 personas.
Sobre esta materia es dable destacar la Declaración de San José sobre los Refugiados y Personas
Desplazadas de 1994, que fue adoptada en el marco del décimo aniversario de la Declaración de
Cartagena. La Declaración de San José actualiza, reitera y amplía el ámbito de aplicación de la
Declaración de Cartagena al enfatizar la importancia de los derechos humanos de los refugiados y
de las personas desplazadas en América Latina y en el Caribe, incluyendo los movimientos
migratorios forzados provocados por causas distintas de las previstas en la Declaración de
Cartagena. La nueva Declaración afirma que la plena observancia de los derechos económicos,
sociales y culturales constituyen la base del desarrollo humano sostenible, de la construcción de
la paz y de la consolidación de la democracia en el continente. La Declaración de San José innova
asimismo al considerar la importancia del enfoque de género, de los derechos de las poblaciones
indígenas y de los niños, así como también de las personas que emigran por razones económicas,
recordándonos que ellas son en primer lugar "titulares de derechos humanos que deben ser
respetados en todo momento, circunstancia y lugar".14
V. LA CRISIS DEL DERECHO DE ASILO
El derecho de asilo está en crisis e incumbe a la ciudadanía organizada, a los gobiernos de los
Estados miembros impedir por todos los medios que esta importante conquista de la humanidad
se debilite o lo que es peor aún, desaparezca del marco jurídico-institucional del Estado de
Derecho democrático.15
El aumento considerable del número de refugiados y de personas desplazadas en estos últimos
años llegó a alarmar a la Comunidad Internacional y a su expresión político-institucional, las
Naciones Unidas, ambas preocupadas o poco aptas para hacer frente a las causas políticas y
económicas que han dado origen a este grave problema humanitario.
La crisis del derecho de asilo se ha agravado con el fin de la guerra fría y la desintegración del
mundo comunista. La desaparición de la ex-Unión Soviética ha anulado la ventaja ideológica o
geopolítica que representaban los refugiados para ambos bloques del poder mundial.
Actualmente, la mayoría de las crisis humanitarias, con excepción de la Guerra del Golfo y hasta
un cierto punto, la desintegración de la ex-Yugoslavia, no amenazan directamente los intereses
estratégicos de las grandes potencias.
En los países desarrollados parece consolidarse una tendencia restrictiva en el tratamiento
otorgado a la situación migratoria de los extranjeros en general y de los refugiados en particular.
La crisis económica que nos afecta, particularmente el fenómeno del desempleo, conlleva a los
gobiernos, apoyados por la opinión pública, a restringir la entrada de extranjeros pobres y pocos
calificados en sus territorios. Imposición de visas, sanciones a compañías aéreas que transportan
14
Ver Declaración de San José y A.A. Cantado Trindade, op.cit. cap.IX
Ver Celso Lafer, La reconstrucción de los derechos humanos. Un diálogo con el pensamiento de Hannah
Arendt, Ed. Schwarcz Ltda., San Pablo, 1991.
15
8
extranjeros indocumentados, severos controles de frontera, procedimientos de elegibilidad
acelerados, detenciones, limitación al derecho de reunión familiar, y aplicación restringida del
concepto de refugiado (Art. 1, A 2) de la Convención de Ginebra de 19 51) y tantas otras medidas
de carácter administrativo, conducen a relacionar indiscriminadamente migrantes económicos y
solicitantes de asilo. Dicha tendencia es aún más peligrosa cuando se extiende a terroristas. En
ese mismo contexto, los movimientos sociales de carácter racista y xenófobo, que imaginábamos
enterrados, resurgieron con fuerza y en algunos países son los que sostienen políticas públicas
anti-inmigrantes y refugiados. Es bueno recordar que políticas públicas de esa naturaleza
debilitan el Estado de Derecho democrático en general y el derecho de asilo en particular. Al
respecto, vale citar la profunda y oportuna reflexión del filósofo español Fernando Savater sobre
la "Obligación Democrática del Asilo", donde dice:
"Una de las mentes más lúcidas y vigorosas del pensamiento contemporáneo, Hannah
Arendt, profetizó que nuestro siglo acabaría marcado por la existencia masiva de
refugiados, fugitivos, gente desposeída de todos sus derechos y obligada a buscarlos
lejos de su patria. Acertó plenamente, por desdicha, las imágenes de los que huyen de la
guerra, del racismo, de la intolerancia religiosa o ideológica, o simplemente del hambre,
de los que huyen arrastrando como pueden sus escasas pertenencias, de esos hombres y
mujeres que se apresuran sin saber hacia dónde, jóvenes, viejos o niños, con la bruma
del espanto y del despojo en la mirada, las imágenes de los que atraviesan a pie los
montes y las brasas de los desiertos, de los que duermen sueños de acosados en el lodo,
de los que atiborran embarcaciones precarias que a veces se hunden en las olas, las
imágenes de los que cruzan alambradas y sortean como pueden los disparos de
guardianes implacables, esas imágenes son hoy el equivalente moral de lo que fueron en
su día las escenas de los reclusos famélicos y aterrorizados en los campos de
concentración nazis y comunistas. Si ante películas como "La lista de Schindler" nos
sentimos obligados a sollozar "¡nunca más!"', lo sincero de ese movimiento de justicia y
compasión se medirá por nuestra actitud ante los perseguidos y hostigados de ahora
mismo: ayer era imperativo liberarles de sus cárceles, hoy lo es acogerles en nuestros
países, bajo nuestras leyes y compartir nuestras libertades".
"La historia ha sido siempre una catástrofe, cuyos logros positivos han sólido pagarse a
precios terribles de lágrimas y sangre. Nuestro siglo no ha constituido una excepción,
todo lo contrario: las ideologías científicamente exterminadoras en nombre de la raza o
de la clase, las armas de destrucción masiva, el propio aumento de la población humana,
han contribuido a aumentar sus semejantes. La obligación del asilo es una de las pocas
tradiciones que podemos calificar sin disputa como realmente civilizada. Y es también el
gran desafío actual que se plantea a nuestras democracias. Los y las suplicantes, lo
sabemos desde Esquila, deben ser acogidos: la barbarie que les persigue es su carta de
ciudadanía ante quienes nos tenemos por diferentes y mejores que los bárbaros. No hay
excusa, apenas cortapisas prudenciales. A fin de cuentas, la condición del desterrado nos
recuerda, no ya a todo demócrata sino a todo ser humano reflexivo, la nuestra propia
Pues, como dijo Empédocles, "el alma también está exilada: nacer es siempre viajar a un
país extranjero". De nosotros depende que el acoso y el desasosiego de esta condición
común se conviertan en fraternidad cívica".16
16
Fernando Savater, texto sujeto a la Delegación del ACNUR en Madrid, España, con motivo de la
creación en ese país en 1994 de la Organización no-Gubernamental "España con ACNUR", de la cual es
miembro. Sobre el mismo tema, ver Celso Lafer, La reconstrucción de los derechos humanos. Un diálogo
con el pensamiento de Hannah Arendt, Ed. Schwarcz Ltda., San Pablo, 1991, op.cit.
9
Por otro lado, se verifica en la práctica una dificultad cada vez mayor en distinguir un inmigrante
económico de un solicitante de asilo. En verdad, considerando el contexto económico, social y
político del país de donde proceden, ambas categorías de personas se confunden y ambas
necesitan protección internacional. Se impone por lo tanto evitar que un refugiado genuino sea
devuelto a su país de origen donde su vida, libertad y seguridad estén en peligro. Las personas
que se desplazan lo hacen fundamentalmente por razones económicas o políticas y en la mayoría
de los casos, teniendo en cuenta la coyuntura internacional actual, no pretenden llegar a ningún
paraíso sino más bien escapar del infierno existente en sus países. Los ciudadanos bosnios,
albaneses, liberianos, zaireños, angolanos, haitianos, congoleños y tantos otros se encuentran en
esa categoría de individuos a la deriva y sería poco humano o democrático denegarles protección.
Como dice la Señora Sadako Ogata, actual Alta Comisionada de las Naciones Unidas, el
problema de los refugiados es un problema de humanidad y de la humanidad.
En el plano regional, América Latina siempre ha sido una tierra abierta a los inmigrantes y
refugiados. La consolidación progresiva del Estado de Derecho democrático permitió la
repatriación voluntaria de sus refugiados. Así por ejemplo, en los países del cono sur pasamos de
ser países emisores de refugiados a países de asilo.
La labor que la oficina Regional para el Sur de América Latina ha desarrollado en el marco del
Derecho Internacional de los Refugiados puede ser resumida como sigue:
Argentina: A partir de la creación del Comité de Elegibilidad para los Refugiados, CEPARE, por
Decreto N° 464/85 del 11 de marzo de 1985, el reconocimiento de la condición de refugiado es
determinada por este órgano gubernamental dependiente del Ministerio del Interior. El CEPARE
se encuentra integrado por el Director Nacional de Migraciones, y los Directores de Asuntos
Jurídicos y de Admisión de Extranjeros de la Dirección Nacional de Migraciones, un
representante del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y un representante del ACNUR. El
ACNUR participa en las decisiones del CEPARE con derecho a voz pero sin voto. La
determinación del reconocimiento de la calidad de refugiado es tomada por el CEPARE por
simple mayoría y sin plazos preestablecidos. Sus resoluciones son recurribles ante el Ministerio
del Interior. Desde que el/la solicitante de refugio presenta su solicitud obtiene su residencia
temporaria, materializada a través del un Certificado de Residencia Precaria, que le permite
permanecer y trabajar en el país temporariamente. Una vez reconocido su status de refugiado/a,
obtiene el Documento Nacional de Identidad para Extranjeros.
Bolivia: Con la finalidad de cumplir la Convención de 1951 de las Naciones Unidas sobre el
Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967, por Decretos Supremos N° 19.639 y 19.640
del 4 de julio de 1983 se dio creación y competencia para la determinación del reconocimiento de
la condición de refugiado a la Comisión Nacional para los Refugiados, CONARE. La Secretaría
Nacional de CONARE es un órgano gubernamental dependiente del Ministerio de Justicia, por
Decreto Supremo 23.763 del 21 de abril de 1994. Las decisiones de CONARE son tomadas sin
plazo alguno determinado por mayoría absoluta de su Comité Ejecutivo, el cual está integrado por
delegados del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, del Ministerio del Interior y del
ACNUR, teniendo este último derecho a voz y voto. Las resoluciones del Comité Ejecutivo de
CONARE son recurribles ante la Comisión misma en pleno. Desde su presentación el/la
solicitante de refugio obtiene un documento provisional de admisión que le permite permanecer
en el país. Una vez reconocido su status, el/la refugiado/a obtiene su Cédula de Identidad para
Extranjeros, categoría refugiado.
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Brasil: La Ley 9.474 del 22 de julio de 1997 define los mecanismos para la implementación del
Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967. Por esta ley, cuya reglamentación aún
se encuentra pendiente, se creó el Comité Nacional para los Refugiados, CONARE. El CONARE
es un órgano gubernamental dependiente del Ministerio de Estado de Justicia que tiene a su cargo
la determinación del reconocimiento de la condición de refugiado. Está integrado por un
representante de los Ministerios de Estado de Justicia, quien lo preside, de Relaciones Exteriores
y Culto, de Salud, de Educación y Deporte, del Departamento de Policía Federal, de una
organización no gubernamental dedicada a la protección y asistencia a los refugiados y del
ACNUR. Este último tiene derecho a voz pero sin voto. La decisión del CONARE respecto de la
determinación del reconocimiento de la condición de refugiado, es recurrible ante el Ministerio de
Estado de Justicia. El/la solicitante de refugio al presentar su solicitud, recibe una Cédula de
Identidad Provisoria la cual le permite permanecer y trabajar en el país temporariamente. Una vez
reconocida su calidad de refugiado/a, recibirá su Cédula de Identidad de Extranjero con categoría
de Refugiado.
Chile: Por Ley 19.476 del 14 de octubre de 1996 modificatoria de la Ley de Extranjería (Dto. Ley
N° 1.094/75) y Decreto Supremo Reglamentario N° 2518 de 1998 se ha establecido el
procedimiento regulatorio en materia de asilo y refugio. Por este último decreto se creó la
Comisión de Reconocimiento del Estatuto del Refugiado, órgano gubernamental dependiente del
Ministerio del Interior, integrada por miembros del Ministerio del Interior y del Ministerio de
Relaciones Exteriores. Ante una solicitud de refugio, la Comisión podrá requerir informes al
representante local del ACNUR, quien tiene derecho a ser escuchado. El reconocimiento de la
condición de refugiado y el otorgamiento de asilo territorial, así como el rechazo de la solicitud,
será declarado mediante resolución firmada por el Subsecretario del Interior. Durante el
procedimiento de elegibilidad, los solicitantes obtienen una visa de refugiado/a, que les permite
permanecer y trabajar en el país de manera temporaria. Una vez reconocida la condición de
refugiado/a, obtienen una Cédula de Identidad para Refugiados.
Uruguay: Si bien todavía no hay legislación en materia de asilo y refugio, se aplica la normativa
migratoria vigente y se encuentra reconocido el Mandato del ACNUR. Por medio de un
procedimiento ad hoc el ACNUR formula las recomendaciones pertinentes al Ministerio del
Exterior. En el caso de una decisión positiva el/la solicitante de refugio obtiene el reconocimiento
de su status y la residencia que le permite, al igual que todo migrante, permanecer y trabajar en el
país. El ACNUR actúa subsidiariamente en el proceso de elegibilidad. En la actualidad se
encuentra con tratamiento parlamentario un Proyecto de Ley sobre Asilo y Refugiados para el
cual el ACNUR ha aportado sus comentarios y sugerencias.
Quisiera finalizar expresando que en este proceso de consolidación de un espacio humanitario en
el Sur de América Latina, el ACNUR espera que los Estados asuman cabalmente sus
responsabilidades en materia de refugiados, tanto en lo que respecta a la protección efectiva de
sus derechos como en la integración social y económica en los países de acogida.
Sabemos que, como regla general, un Estado democrático no produce refugiados aunque existen
excepciones. Sin embargo, parafraseando a Hannah Arendt podría decirse que la naturaleza
democrática de nuestras sociedades es directamente proporcional a la vigencia de un
procedimiento justo y efectivo del otorgamiento de asilo.
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