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El interés de Irán por Asia Central y la Organización de Cooperación de Shanghái (OCS) como
instrumentos para reducir su aislamiento internacional
Belén del Río del Valle
1. INTRODUCCIÓN
El programa nuclear de Irán y la duda sobre su carácter civil es motivo de preocupación
internacional incrementando la tensión con Occidente y el aislamiento del país. El Estado persa es
consciente de ello y desde hace décadas muestra un gran interés en desarrollar relaciones bilaterales
y multilaterales con las repúblicas ex-soviéticas de Asia Central, con Rusia y con China.
Igualmente, Irán también baraja la posibilidad de conseguir la plena membresía en la Organización
de Cooperación de Shanghái (OCS), considerada como una organización regional basada en la
seguridad y la más anti-norteamericana.
El interés de Irán está claro. Su participación como pleno miembro sería interpretada
internacionalmente como el respaldo a su política nuclear por parte de la organización y de sus
países miembros, principalmente de China y Rusia. Sin embargo, los Estados regionales no están
dispuestos a mostrar un compromiso similar abiertamente. La OCS significa para China un
importante medio para construir una posición política fuerte entre las repúblicas de Asia Central por
las que los recursos energéticos del Golfo han de pasar. Pero la geografía obliga al gigante asiático a
desarrollar estrechas relaciones con Irán lo que puede ser interpretado por Estados Unidos como una
estrategia de ataque directo1.
La globalización incita a los Estados a establecer relaciones con un mayor grado de compromiso
que las derivadas de los acuerdos ya existentes para obtener ventajas económicas y de seguridad. La
forma y el desarrollo de este fenómeno en el que los Estados actuarían de manera conjunta, como
región, en vez de como Estados individuales con intereses particulares, no ha sido igual en todo el
mundo. Cada “región” tiene sus propias características y Asia Central no es una excepción. Las
relaciones entre los Estados no están libres de tensiones ni rivalidades y tampoco existen las
1
Tow, W.T., Security Politics in the Asia-Pacific. A regional – Global Nexus?, Cambridge, Cambridge University
Press, 2009, p. 97.
1
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Número 15, julio de 2012
El interés de Irán por Asia Central y la Organización
de Cooperación de Shanghái (OCS) como
instrumentos para reducir su aislamiento internacional
condiciones necesarias para establecer una unidad regional plena. Asia Central se caracteriza por el
celo con el que todos los Estados protegen su soberanía y sus intereses nacionales –tanto regional
como internacionalmente- sin olvidar la rivalidad entre Rusia e Irán y entre Rusia y China por
conseguir ser la mayor potencia regional. Además, por su situación geográfica, la región tiene una
gran relevancia e interés internacional tanto por sus recursos energéticos como en materia de
seguridad.
El objetivo de este trabajo es exponer cuál es la posición de Irán en la región, analizar su interés por
Asia Central, por participar en el proceso de regionalismo y por convertirse en miembro de pleno
derecho de la OCS.
Para ello expondremos la importancia de la región en el panorama internacional así como las
características de su regionalismo. Observaremos la posición de Irán ante el fenómeno del
regionalismo y la evolución de las relaciones y de su política exterior con el resto de actores.
También analizaremos la situación de Irán en la OCS y cómo ven los académicos iraníes el deseo
de sus gobernantes de convertirse en miembro permanente de la organización.
2. ASIA CENTRAL
La fragmentación de la Unión Soviética significó un nuevo marco regional en el sistema
internacional. Asia Central se ha convertido en el “tablero de un gran juego” en el que actores
internacionales compiten por ejercer la mayor influencia2. Los atentados del 11-S de 2001 y la
posterior guerra de Afganistán significaron un repunte en la importancia internacional de la región.
Como indica el profesor Roger Serra i Puig, “desde entonces, una de las principales preocupaciones
de las grandes potencias en esta región (Estados Unidos, Rusia y China) ha sido mantener su
estabilidad política e institucional”3. No hay que olvidar el alto valor estratégico y geopolíticoeconómico de la región por su situación geográfica -sin salida al mar- y sus recursos energéticos
concentrados en los Estados ribereños del Mar Caspio (Azerbaiyán, Turkmenistán, Kazajistán, Irán
y Rusia). Tanto la UE como Estados Unidos, China e India ven a Asia Central como una fuente de
2
López i Vidal, L., “La Cooperación en el espacio pos-soviético. ¿Hacia un regionalismo virtual?” ponencia recogida
en el documento Gobierno, regionalismo y recursos estratégicos en las repúblicas de Asia Central, Barcelona, CIDOB,
2008, p. 6, http://www.asiacentral.es/docs/Doc_AC_CUIMPB_des08.pdf.
3
Serra i Puig, R., “La ‘doble’ gobernanza de Asia Central: Instituciones clásicas y estabilidad política en Uzbekistán”,
Documentos CIDOB. Asia 18: Asia Central: Gobierno, cooperación y seguridad, nº 18, 2007, p. 16,
http://www.cidob.org/es/content/download/6309/63177/file/doc_asia_18.pdf.
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suministro de petróleo y gas a medio y largo plazo. Y todos, incluyendo a Rusia, deben hacer frente
a las aspiraciones de Turquía e Irán de convertirse en las potencias regionales de la zona4.
2.1. El regionalismo centroasiático
La cooperación entre Estados puede tomar diversas formas como acuerdos globales, alianzas
aduaneras, mercados únicos o alianzas de seguridad. Pero regionalización no es lo mismo que
regionalismo o cooperación regional. El primer término estaría relacionado con el proceso de la
formación de regiones (“a ‘bottom-up’ process”5) mientras que el segundo se asocia con el
compromiso o proyecto político (“a ‘top-down’ political process”6). Basándose en la obra de Björn
Hettne, el autor Lluc López i Vidal afirma que cuando se habla de regionalismo “nos referimos a
una tendencia, a un compromiso político basado en núcleos regionales en donde sus actores, gracias
a la cooperación política y/o económica, llegan a acuerdos sobre temas de común interés”7.
Además, gracias a la evolución de los procesos de cooperación regional los autores dividen al
regionalismo en “el viejo regionalismo” y el “nuevo regionalismo”, siendo el segundo más
multidimensional, con una pluralidad de actores y multiplicidad de niveles.
El regionalismo centroasiático se caracteriza por una combinación de acuerdos comerciales
bilaterales y multilaterales operando al mismo tiempo y que ha dado lugar a lo que se conoce como
“efecto de plato de spaghetti” y que tiene como consecuencia el que varias organizaciones
compartan los mismos objetivos y compitan unas con otras. Para López i Vidal “las grandes
potencias externas han esponsorizado las diferentes iniciativas de cooperación regional en función
de sus propios intereses egoístas, a pesar del menoscabo que ello produce en la incipiente identidad
pancentroasiática”8. Además, los gobiernos regionales son muy celosos de su soberanía y no se
muestran dispuestos a crear mecanismos que vinculen jurídicamente a los Estados. Es por esto que
el regionalismo centroasiático ha sido calificado como “regionalismo esponsorizado”,
4
Nasirossadat, A., “Asia Central: una mirada al panorama energético de la región”, ponencia recogida en el documento
Gobierno…, op.cit., p. 19, http://www.asiacentral.es/docs/Doc_AC_CUIMPB_des08.pdf.
5
Ribeiro Hoffman, A. y Anna van der Vleuten (Ed.), Cosing os Widening the Gap? Legitimacy and Democracy in
Regional Integration Organizations, Aldershot, Ashgate, 2007, p.5.
6
Ibídem.
7
Véase López i Vidal, L., “Regionalismo e Inserción de Asia Central en el concierto internacional”, Documentos
CIDOB. Asia 18…, op. cit., p. 78. Véase también Hettne, B., “Beyond the ‘new regionalism’”, New Political Economy,
Vol. 10, nº 4, 2005, pp. 543-557.
8
López i Vidal, L., “La Cooperación …”, op. cit., p. 7.
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“regionalismo selectivo a la carta” o “regionalismo virtual”9. Entre los factores que habrían
impedido la cooperación regional César de Prado destaca
las ambiciones de los líderes autoritarios surgidos sin apoyo popular tras la disolución de la Unión Soviética, el fomento de
los nacionalismos de estado a base de figuras históricas que a menudo se hicieron famosos a costa de pueblos vecinos, la falta
de sistemas económicos de mercado y de fronteras permeables, los recursos hídricos mal gestionados y repartidos, o las
malas experiencias a raíz de una serie de propuestas de integración regional generalmente emanadas desde Kazajstán en los
años noventa. Los objetivos contrapuestos de las proyecciones en la zona de un creciente número de potencias externas en
liza tampoco han venido favoreciendo la cooperación regional10.
A pesar de ello, el autor argumenta que el número de procesos de cooperación multilateral
impulsados por potencias interesadas en establecer relaciones con Asia Central ha aumentado. Entre
las principales se encuentran la Comunidad de Estados Independientes (CEI)11, la Organización
para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE),12 la Organización del Trabajo de
Seguridad Colectiva (OTSC)13, la Organización para la Democracia y el Desarrollo EconómicoGUAM14, la Comunidad Económica Euroasiática (CEEA)15 y la Organización para la
Cooperación de Shanghái (OCS).
9
Ibídem.
De Prado, C., “Multilateralismos pragmáticos en el vórtice de la geopolítica global” en Stelios Stavridis y César de
Prado (Coord.), Panorámica de Actores y Factores en Asia Central, Zaragoza, Prensas Universitarias de Zaragoza,
2010, (1ª ed.), p. 59.
11
La Comunidad de Estados Independientes se creó en diciembre de 1991 para facilitar la separación de las nuevas
repúblicas pero para López i Vidal, la CEI sigue siendo un instrumento al servicio de los intereses rusos convirtiéndose
en una plataforma para la negociación. López i Vidal, L., “La Cooperación…”, op. cit., pp. 7-8. Para información
adicional sobre esta organización se puede visitar http://www.cisstat.com/eng/cis.htm
12
La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) engloba a 56 países de tres continentes y “se
encarga de la alerta temprana, prevención de conflictos, gestión de crisis y rehabilitación posconflicto”,
http://www.osce.org/es/secretariat/35776. Las repúblicas centroasiáticas se incorporaron en 1992. Véase Sainz Gsell,
N., “Las repúblicas ex-soviéticas de Asia Central en el sistema internacional del siglo XXI. Balance de una década de
independencia”, Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, nº 43/44, Valencia, 2003, p. 16.
13
La Organización del Trabajo de Seguridad Colectiva (OTSC) se fundó en base a los acuerdos militares existentes
entre los países miembros de la CEI y es, según César de Prado, “el principal mecanismo multilateral ideado por Rusia
para mantener su influencia en Asia Central”. De Prado, C., op. cit., p. 60. Tras los atentados del 11-S se amplió su
agenda a otros temas de interés común como la seguridad medioambiental, el tráfico de estupefacientes y de personas y
el crimen organizado. Estados Unidos no ve bien las relaciones de esta organización con la Organización de Seguridad
de Shanghái e Irán por lo que para muchos autores “la organización ha retomado su valor estratégico precisamente
como contrabalanceo a las ambiciones norteamericanas”, Véase Sainz Gsell, N., op.cit., pp. 8-9. Para más información
sobre la organización se puede visitar: http://www.odkb.gov.ru/start/index_aengl.htm.
14
Si con la OTSC la influencia de Rusia en las repúblicas centro-asiáticas parecía afianzarse, la Organización para la
Democracia y el Desarrollo Económico-GUAM representó el alejamiento de esta postura y el acercamiento a Estados
Unidos. López i Vidal, L., “La Cooperación…”, op. cit., pp. 8-9. Para más información sobre la organización se puede
visitar: http://guam-organization.org/en/node.
15
Tanto la Organización de la Cooperación de Asia Central (OCAC) como la Comunidad Económica Euroasiática
(CEEA) se crearon para favorecer iniciativas de carácter económico. Ambas organizaciones se fusionaron en enero de
2006. También en esta organización, según el autor López i Vidal, se puede observar el deseo ruso de ejercer su
influencia convirtiendo a la CEEA en el brazo económico de la OTSC, siendo esta a su vez el brazo militar del espacio
10
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3. LA REPÚBLICA ISLÁMICA DE IRÁN
3.1. Irán y el regionalismo
La posición entre el Golfo Pérsico y el Mar Caspio brinda a Irán la oportunidad de destacar como
fuente de aprovisionamiento de energía y zona de paso de gasoductos y oleoductos para los
productos de Asia Central a los mercados consumidores de Occidente16.
También su política regionalista tiene una dimensión funcional. Desde el final de la guerra con Iraq
en 1988 y la muerte de Ayatolá Jomeini en 1989, la República Islámica de Irán ha concedido gran
importancia a las relaciones y coaliciones regionales. Fue con el presidente Ali Akbar Hashemi
Rafsanjani (1989-1997) cuando Irán cambió sus objetivos y estrategias en su política exterior. El
final de la guerra con Iraq puso de manifiesto la urgencia de una reconstrucción del país y de un
desarrollo social y económico que pudiera satisfacer las necesidades de la población joven y que se
manifestó en la expansión comercial y la atracción de inversiones mediante acuerdos bilaterales y
su integración en la economía global17. Áreas como la construcción de carreteras, ferrocarriles e
infraestructuras forman parte central de las actividades de la Organización de Cooperación
Económica (OCE)18, la única organización regional multilateral de cierto significado de la que Irán
es miembro pleno19.
En cuanto a su política internacional, Irán ha preferido mantener unas relaciones cordiales con los
países de su alrededor que intentar exportar su revolución islámica, privilegiando una visión
regionalista por la necesidad de romper su aislamiento y de mantener la estabilidad y seguridad de
las fronteras del norte y del este20. Y es que ni los países de Asia Central ni los del Cáucaso veían a
Irán como un aliado natural21. Luciano Zacarra sostiene que “las prioridades de la política exterior
iraní se han establecido a partir de áreas geográficas contiguas y basadas en una doble
pos-soviético. Ibídem, pp. 9-10. Para más información sobre la organización se puede visitar: http://guamorganization.org/en/node16
Véase Zacarra, L., “La política exterior de Irán en Asia Central” en Stelios Stavridis y César de Prado (Coord.), op.
cit., p. 97; y Herzig, E., “Regionalism, Iran and Central Asia”, International Affairs, Vol. 80, 2004, p. 506.
17
Herzig, E., op. cit., pp. 504-505.
18
La Organización de Cooperación Económica (OCE) se creó en 1985 y sufrió una ampliación en 1992 (véase N. 11).
Se basa en la igualdad soberana de los Estados miembros, la vinculación de la economía nacional con los planes de
desarrollo de la organización y el esfuerzo común para la realización de las estrategias de cooperación económica e
intercambios educativos, científicos, técnicos y culturales que permita alcanzar los objetivos marcados.
http://www.ecosecretariat.org/
19
Véase Herzig, E., op. cit., p. 509.
20
Véase Zacarra, L., op. cit., p. 97.
21
Herzig, E., op. cit., p. 503.
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consideración de percepción de amenaza y oportunidades geoestratégicas y económicas”22. Así, el
autor afirma que “la estrategia específica desarrollada por Irán hacia los países de Asia Central y
Cáucaso desde su aparición como estados independientes podría definirse como de regionalismo
pragmático”23.
Edmund Herzig explica el interés de Irán por el regionalismo en términos de áreas funcionales seguridad, comercio, energía, transporte e infraestructuras- más que en términos geopolíticos. De
este modo, Irán se ve a sí mismo como “an island of stability hemmed in by regional conflicts and
threats”24. Irán está interesado en la cooperación regional, no por la creciente dependencia con los
Estados vecinos -como ocurre en otras regiones del mundo- sino por el bajo nivel de
interdependencia que existió durante el dominio soviético.
3.2. Política exterior de Irán hacia Rusia
Las relaciones entre Rusia e Irán han sido históricamente tensas y cambiantes. Durante el siglo XIX
y la primera mitad del siglo XX el objetivo expansionista de Rusia sobre Asia Central y el Mar
Caspio y los intereses de Gran Bretaña por defender su imperio en la India marcaron decisivamente
la política exterior de Irán por ser, junto con Afganistán, un Estado tapón25. Durante ese tiempo
Rusia consiguió imponer su autoridad reflejada en varios tratados sobre zonas limítrofes. Esta
actitud expansionista de Rusia se relajó a partir de la revolución bolchevique de 1917. El ascenso al
poder de Lenin en la Unión Soviética y del golpista Reza Kahn en Irán en 1921 significó un nuevo
estadio en las relaciones e Irán integró en su política exterior los objetivos de mantenimiento
territorial e independencia.
La Segunda Guerra Mundial significará otro giro en las relaciones y el establecimiento de tropas
aliadas (rusas y británicas) en territorio iraní. Tras el fin de la guerra, Rusia no solo no se retiró sino
que promovió la creación de gobiernos pro-soviéticos en Kurdistán y Azerbaiyán. Stalin
permaneció en Irán hasta 1946.
El sistema bipolar surgido tras la Segunda Guerra Mundial no cambió las intenciones de Irán de
insertarse en la región aunque sí reforzó su objetivo de controlar la influencia y mantener su
independencia respecto a Rusia. Sin embargo, la decisión del Primer Ministro Mohamed
22
Zacarra, L., op. cit., p. 103.
Ibídem, p. 106.
24
Herzig, E., op. cit., p. 508.
25
Véase Savory, R., “Religios dogma and the Economic and Political Imperatives of Iranian Foreign Policy” en Rezun
Miron (Ed.), Iran at the Crossroad. Global Relations in a Turbulance Decade, citado en L. Zacarra, op. cit., p. 98.
23
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Mossadegh de nacionalizar el petróleo en 1951 fue entendida por Estados Unidos como un
acercamiento al bloque soviético. Estados Unidos promoverá la caída de Mossadegh y la
instauración del gobierno autoritario de Mohamed Reza Pahlevi quien firmó en 1955 el Pacto de
Bagdad con Turquía, Iraq y Pakistán para garantizar la defensa de la zona norte ante una expansión
soviética. Pero si lo que Estados Unidos quería era promover el alejamiento entre Teherán y Moscú
consiguió la reacción contraria. En la década de los cincuenta, el nuevo gobierno de Pahlevi firmó
varios acuerdos con Rusia por los que se resolvían viejas cuestiones limítrofes y se regulaba la
utilización de ríos comunes. La visión de Irán sobre su vecino del norte cambió, Rusia se convirtió
en un importante socio comercial y el gobierno del Sha firmó en 1962 con Moscú un tratado de no
agresión por el que se garantizaba la no instalación de armas nucleares estadounidenses en Irán.
Tras la revolución islámica de 1979 y la ideología anticomunista del Ayatolá Ruhollah Jomeini las
relaciones entre Irán y la Unión Soviética no se rompieron. Irán se preocupó de calmar la
percepción de amenaza de los rusos ante una posible expansión de la revolución islámica hacia las
provincias soviéticas de Asia Central y el Cáucaso y de evitar así un total aislamiento geográfico.
Actualmente las relaciones entre ambos países son buenas a pesar de que ambos compiten por ser
una potencia energética y de influencia en la región.
3.3. Relaciones de Irán y los nuevos Estados de Asia Central y del Cáucaso
La aparición de las nuevas repúblicas en Asia Central y el Cáucaso (Turkmenistán, Kirguistán,
Kazajstán, Uzbekistán y Tayikistán) tras la disolución de la Unión Soviética coincidió con una
crisis militar en Kuwait. Una vez más, la posición geográfica de Irán y la idea de privilegiar el
interés nacional a la expansión de la revolución serán clave para el desarrollo de su política exterior.
Irán se convertirá en una potencia regional autónoma con capacidad de influencia pero también
Turquía y Pakistán, socios de Irán en la organización de Cooperación y Desarrollo Regional
(CDR)26 desean convertirse en potencia regional. La CDR pasó a ser la Organización de
Cooperación Económica (OCE) en 1985 e incorporó en 1992 a los nuevos Estados de Asia Central,
26
La Organización para la Cooperación Regional y el Desarrollo (CDR) se creó en Estambul en julio de 1964 por Irán,
Turquía y Pakistán. La CDR era la dimensión económica de un pacto de seguridad denominado CENTO (Organización
del Tratado Central) que pretendía establecer una alianza militar entre Irán, Turquía, Pakistán, Gran Bretaña y Estados
Unidos (este último como observador), para crear un “cordón sanitario” entorno a las fronteras de la Unión Soviética,
con el fin de evitar el expansionismo soviética. Véase Osorio Arcilla, C., Diccionario de comercio internacional,
Bogotá, Ecoe Ediciones, 2006, (5ª ed.), p.105; y Pérez Martín, M.A., “Cooperación o Competición Económica en Asia
Central” http://www.uam.es/centros/economicas/doctorado/deri/publicaciones/WorkingPapers/DWP02-2001.pdf , p. 3.
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Afganistán y Azerbaiyán con la intención de atraerlos hacia la influencia económica de Irán,
Turquía y Pakistán y alejarlos de la influencia rusa27.
La aparición de quince nuevos Estados es todo un reto para la política exterior de Irán que adoptará
una respuesta flexible aunque no será coherente hasta 1993 cuando utilice la OCE para solucionar
las tensiones por la diferencia de postura hacia la región con Turquía28.
Para Elahe Koulaee “Irán no (fue) capaz de sacar gran beneficio de la relación con los países de
Asia Central y el Cáucaso por el desconocimiento de las lógicas internas de esos países, de sus
necesidades e identidades”29. Oliver Roy señala el poco peso de la herencia persa y shií en la región
como la principal razón del escaso éxito de la política exterior iraní hacia Asia Central30. Sin
embargo, Irán firmó entre 1991 y 1997, bajo la presidencia de Rafsanyaní, decenas de acuerdos
bilaterales relacionados con la construcción de infraestructuras ferroviarias y viales, oleoductos y
gasoductos, beneficiando principalmente a las tres repúblicas fronterizas con Irán: Turkmenistán,
Azerbaiyán y Armenia. La construcción del ferrocarril que unió Irán con Turkmenistán convirtió a
este país en “el nexo” con Kazajstán, Uzbekistán, Kirguistán y Tayikistán, Estados con los que Irán
firmó numerosos tratados de cooperación cultural, económica, industrial y energética.
A partir de 1997 y hasta el 2005, coincidiendo con la presidencia de Mohamed Jatamí, Irán realizó
grandes esfuerzos por estrechar los vínculos con los países del norte.
3.3.1. Objetivos de la política exterior iraní hacia Asia Central
Si se ordenasen por importancia las áreas prioritarias en la política exterior de Irán, según Luciano
Zacarra, la región de Asia Central, Cáucaso y Afganistán ocuparía la tercera posición, por detrás del
Golfo Pérsico y del Mar Caspio y por delante de Oriente Medio, el sudoeste asiático, los demás
países árabes y los otros países musulmanes. Además los objetivos para Asia Central y Cáucaso se
dividirían entre la seguridad territorial, la situación estratégica, el desarrollo económico y los
aspectos culturales y religiosos31. Irán buscaría el mantenimiento de la estabilidad regional y la
seguridad de las fronteras con Turkmenistán, Armenia y Azerbaiyán ya que las afinidades
lingüísticas, étnicas y religiosas podrían ser canales de contagio en caso de tensiones o conflictos en
otros Estados regionales.
27
Véase Pérez Martín, M.A., op.cit., p. 4 y nota 16.
Véase Zacarra, L., op. cit., p. 102.
29
Koulaee, E. , citada en Ibídem.
30
Roy, O. ,“The lranian foreign policy toward Central Asia” citado en Zacarra, L., op. cit., p. 102.
31
Zacarra, L., op. cit., p. 104.
28
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En cuanto a la situación estratégica, Zacarra afirma que Irán busca, en primer lugar, romper el
aislamiento internacional y el cerco militar en el que se encuentra por lo que las relaciones políticas
y estratégicas entre Teherán y Moscú se han incrementado notablemente a partir de la década de los
noventa. Ambos Estados comparten el interés de mantener la presencia de Estados Unidos y de su
aliado, Turquía, lejos de la región.
En cuanto al objetivo económico de Irán en Asia Central, el autor cree que pasa por reforzar su
papel de Estado productor y proveedor de hidrocarburos ya que está situado entre las dos cuencas
más ricas del mundo en reservas de estos productos: el Golfo Pérsico y el Mar Caspio. Los
argumentos utilizados son dos: la utilización de un único territorio para la creación de oleoductos y
gaseoductos a través del Golfo evitando la construcción de costosas instalaciones que cruzasen el
Cáucaso y Turquía o Afganistán y Pakistán; y ser un Estado estable en una región propensa a la
inestabilidad.
Los objetivos culturales y religiosos serían más un medio para consiguir una mayor influencia
política que para la exportación de la idea revolucionaria islamista.
Los mecanismos que Irán utiliza para esa política regionalista pragmática están encabezados por la
OCE. Para Zacarra, la importancia de esta organización no se debe tanto a los objetivos comerciales
y económicos que pueda tener, sino a la función que desempeña como foro internacional para
discutir problemas regionales de diversa índole como energía, migraciones, terrorismo y seguridad.
A pesar de que Irán ha rechazado la idea de la expansión revolucionaria y utiliza todos sus recursos,
adecuados a cada momento y relación, para desarrollar sus estrategias no ha conseguido convertirse
en una gran potencia en Asia Central.
3.4. Irán y China
Históricamente China e Irán han mantenido fuertes lazos comerciales. Según Edward Burman una
de las características de las políticas exteriores de ambos Estados es el deseo de crear un espacio
libre de la hegemonía norteamericana32. Así, China, centrada en acercarse a Rusia y a las repúblicas
de Asia Central, fue miembro fundador de los cinco de Shanghái (con Rusia, Kazakstán, Kirguistán
y Tayikistán en 1996) que se convertiría en la Organización de Cooperación de Shanghái (OCS) en
2001 con la unión de Uzbekistán.
32
Véase Burman, E., China and Iran: Parallel History, Future Threat?, Stroud, The History Press, 2009.
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La relación entre los dos Estados se basa en la conveniencia. En mayo de 1989 China dobla la
cantidad de petróleo que importa de Irán; unas semanas más tarde, Akbar Hashemi Rafsanjani
sustituye al Ayatolá Jomeini y se convierte en el nuevo Presidente de la República Islámica de Irán.
Rafsanjani, al igual que Deng Xiaoping, creerá
en las ventajas de una economía libre y se
convertirá en el “padre del plan de privatización de Irán” convirtiéndose en un nuevo mercado para
China. Por otro lado, tras los atentados terroristas del 11-S de 2001, Estados Unidos aumenta las
amenazas y sanciones a Irán. Y todo esto en un contexto donde existía un gran rechazo por parte de
occidente a las políticas chinas, las empresas de este país se veían fuera de los mercados
occidentales e Irán ya no contaba con la URSS como garante frente a la hegemonía de Estados
Unidos. El derecho de veto de China en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas añade un
valor extra a las relaciones entre el gigante asiático y el Estado persa manifestándose con el rechazo
chino a la intervención de Estados Unidos en asuntos internos de otros Estados, incluyendo razones
de derechos humanos y que a Irán le sirve para proteger su programa de desarrollo nuclear.
A mediados de los años 90, el pragmatismo y las necesidades llevaron a China a un acercamiento
hacia Estados Unidos y, como consecuencia, un distanciamiento con Irán. Para el gigante asiático
era más conveniente aceptar los límites implícitos en la relación con Estados Unidos y mantener así
una política que pudiera evitarle el aislamiento internacional y proporcionarle una imagen de
responsabilidad frente a la comunidad internacional que enfrentarse a occidente por Irán. Irán fue
sacrificado para garantizar la estabilidad de las relaciones con Estados Unidos33.
4. LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN DE SHANGHÁI (OCS)
La Organización para la Cooperación de Shanghái (OCS) se originó en 1996 cuando China, Rusia,
Kazajistán y Tayikistán se reunieron en Shanghái para tratar temas de interés común como el
terrorismo, el separatismo o el extremismo islámico aunque fue en 2001 con la unión de Uzbekistán
cuando se formó la organización. India, Pakistán e Irán se adhieren en 2005 con el estatus de
“observadores” lo que levantó la especulación internacional sobre el futuro de este grupo regional,
especialmente como reto a la hegemonía norteamericana.
Los autores otorgan a esta organización diferentes roles y ámbitos de actuación, desde ser una
organización dedicada a la seguridad a ser un foro económico regional. López i Vidal recoge todas
afirmando que la OCS es una organización de seguridad liderada por las dos grandes potencias
33
Zacarra, L., op. cit., p. 111.
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instrumentos para reducir su aislamiento internacional
regionales, China y Rusia, que sirve como polo para contrapoder a la hegemonía estadounidense al
tiempo que armoniza la política centroasiática de los países. Estos dos Estados se abrían repartido el
trabajo en la organización. Así, China estaría más presente en los aspectos económicos a través de
sus préstamos y su inversión en infraestructuras mientras que Rusia se centra en la conexión entre
los recursos naturales de petróleo y gas natural y las estructuras políticas autocráticas. Al mismo
tiempo, el resto de Estados miembros se benefician del menor coste que les supone las iniciativas
relacionadas con la seguridad dentro de esta organización que si tuvieran que ejercerlas por sí
solos34.
Aunque en occidente hay quien ve a la OCS como un reto al orden internacional occidental
dominante, Alexander Pikayev entiende que los principales objetivos de la organización son el
mantenimiento de la estabilidad en Asia Central y proporcionar un marco multilateral para la
cooperación de China35. Según la “Declaración sobre el Establecimiento de la Organización de
Cooperación de Shanghai” (15 junio 2001) los objetivos principales son: fortalecer la confianza
mutua y la amistad de buena vecindad entre los Estados Miembros; fomentar la cooperación
efectiva en materia política, económica y comercial, científica y tecnológica, cultural, educativa,
energía, comunicaciones, medio ambiente y otras; dedicarse conjuntamente a la preservación y
salvaguardia de la paz regional, la seguridad y la estabilidad; y el establecimiento de nuevo orden
político y económico internacional democrático, justo y racional. También recoge el respeto a la
soberanía e integridad territorial y a la no injerencia en los asuntos internos de los Estados
miembros y a no buscar la superioridad militar unilateral en las regiones contiguas. La OCS se
adhiere al principio de la no alineación y se muestra dispuesta al diálogo, intercambio y cooperación
con otros Estados y organizaciones regionales e internacionales36.
A través de la OCS China puede forjarse una posición política fuerte en Asia Central pero por
condiciones geográficas también tiene que mantener estrechas relaciones con Irán lo que puede
levantar sospechas en Estados Unidos.
34
Véase López i Vidal, L., “La Cooperación…”, op. cit., p. 11.
Pikayev, A., “Enlarging the Shanghai Cooperation Organization. Is Iran a Viable Member?”, PONARS Eurasia
Policy
Memo
nº
15,
2008,
p.
1,
http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=enlarging%20the%20shanghai%20cooperation%20organization&source=w
eb&cd=1&ved=0CCYQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.gwu.edu%2F~ieresgwu%2Fassets%2Fdocs%2Fpepm_015.
pdf&ei=FqR-T6CiLYKb1AXpwd2TBw&usg=AFQjCNFN1EqcNsZIoOABgAn7q7lF4Ia2kQ&cad=rja.
36
Véase la “Declaración sobre el Establecimiento de la Organización de Cooperación de Shanghai”, 15 junio 2001,
http://www.ecrats.com/en/normative_documents/2006.
35
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El interés de Irán por Asia Central y la Organización
de Cooperación de Shanghái (OCS) como
instrumentos para reducir su aislamiento internacional
4.1. Irán en la OCS
En 2005 Irán, India y Pakistán fueron invitados por la OCS a convertirse en miembros
observadores. Los tres Estados aceptaron. En junio de 2006 Irán participó en la cumbre de
Shanghái. En su discurso, el presidente persa Ahmadinejad expresó su apoyo a la organización al
tiempo que reiteraba la importancia de mantener su independencia de los Estados fundadores: China
y Rusia37.
Unos meses más tarde, en la conferencia organizada en Teherán “La OCS: Perspectivas y
Oportunidades”, el ministro de asuntos exteriores iraní, Manuchehr Mottaki proclamaba la
importancia de Asia Central como enlace entre occidente y oriente y el interés internacional por la
región debido a sus recursos energéticos. Por su parte, Kazem Sadjadpour, oficial de la misión
permanente de Irán en Naciones Unidas, hacía notar la atención internacional, sobre todo por parte
de Estados Unidos, que había despertado el acceso de Irán como observador en la organización si
bien apuntaba a las relaciones China-Estados Unidos para negar la posibilidad de convertir a la
OCS como una organización anti-americana38.
4.2. Posiciones ante el acceso pleno de Irán a la OCS
En marzo de 2008 Irán expresó su deseo de convertirse en miembro de pleno derecho. La respuesta
de China y Rusia a esta solicitud no era fácil por la implicación que esto supondría al desarrollo
nuclear de Irán y el carácter anti-estadounidense que otorgaría a la organización lo que
incrementaría el interés de Estados Unidos. La solución vendrá del documento aprobado en junio de
2010 en el que se recogen los requerimientos mínimos para los nuevos miembros entre los que
figura no estar bajo ninguna sanción de Naciones Unidas39.
Pero la negativa no parece haber contrariado a nadie. Las reacciones de los académicos persas, entre
los que se encuentra el Bahram Amir Ahmadian de la universidad de Teherán, defienden que ese
acceso significaría una contradicción en la política exterior de Irán e incluso podría ser motivo de
acciones anti-constitucionales. Un ejemplo serían las cuestiones de seguridad, ya que serían
incompatibles con las obligaciones de Irán con el Movimiento de los No-Alineados. Otros factores
influyentes son la no conexión geográfica de Irán con el resto de los Estados miembros (separados
37
Mafinezam, A. y Aria Mehrabi, Iran and its place among nations, Westport, Praeger, 2008, p. 51.
Ibídem, pp. 51-52.
39
Véase
Singh
Roy,
M.,
“Dynamics
of
Expanding
http://www.idsa.in/idsacomments/DynamicsofExpandingtheSCO_msroy_040411.
38
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the
SCO”
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instrumentos para reducir su aislamiento internacional
por Turkmenistán) y las tensiones existentes entre diferentes Estados permanentes y observadores,
como entre China e India, India y Pakistán, y entre Irán, Afganistán y Pakistán40.
Además, el profesor Amir Ahmadian también señala que la rivalidad entre Rusia e Irán se basa
principalmente en la energía seguida por la influencia en Asia Central y el Cáucaso. La presencia de
Irán en la organización no acabaría con esa rivalidad y sí produciría el desgaste energético de ambos
países. Por otra parte, el gobierno iraní no está interesado en delegar parte de su voluntad política de
toma de decisiones ni podría apoyar a gobiernos contrarios a formas radicales y políticas islamistas.
Además existe el riesgo de que tanto China como Rusia quisieran imponer sus políticas a Irán ya
que son los Estados que más aportan a la organización y, por tanto, gozan de mayor influencia en la
toma de decisiones.
También el experto en Asia, Mohsen Shariatina, se muestra contrario al acceso pleno de Irán a la
OCS. Además de apoyar las razones anteriormente expuestas, el principal motivo para este autor es
la postura indiferente que ha tomado la organización a lo largo de los años en crisis regionales que
afectaban a Irán, especialmente en cuestiones de seguridad. Esta imparcialidad se debería a que
China no quiere que la OCS tenga una identidad basada en cuestiones de seguridad que pueda
interpretarse como anti-oeste o anti-estadounidense. Y el establecimiento de alianzas antiestadounidenses es, precisamente, un factor esencial en la política exterior iraní41.
La principal razón por la que el gobierno de Irán desea entrar en la OCS es, según ambos autores, la
importancia de pertenecer a organizaciones internacionales. Otros expertos creen que Irán ve a la
OCS como una garantía para su seguridad y como protección ante la presión internacional contra su
programa de enriquecimiento de uranio42. A pesar de manifestarse en contra, Shariatina reconoce
que la membresía ofrece la oportunidad de prevenir las decisiones que pudieran ser contrarias a los
intereses nacionales. Por su parte, Amir Ahmadian considera que antes de pasar a formar parte
como miembro permanente Irán necesita revisar su política exterior para optimizar todo su
potencial regional.
40
Iran and Eurasia Research Center (IRAS), “Iran’s Accession to SCO: Conflicts and Threats”,
http://www.iranreview.org/content/Documents/Iran%E2%80%99s_Accession_to_SCO_Conflicts_and_Threats.htm.
41
Shariatinia, M., “Shanghai Cooperation Organization and Practical Capacities for Iran”, Iran and Eurasia Research
Center
(IRAS),
http://www.iranreview.org/content/Documents/Shanghai_Cooperation_Organization_and_Practical_Capacities_for_Ira
n_2.htm.
42
Beehner, L. y Preeti Bhattacharji, “The Shanghai Cooperation Organization”, The Council on Foreign Relations,
April 8, 2008, http://www.cfr.org/international-peace-and-security/shanghai-cooperation-organization/p10883#7 y
Pikayev, A., op. cit., p. 3.
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instrumentos para reducir su aislamiento internacional
5. CONCLUSIONES
A pesar de la relevancia de Irán en el sistema internacional por su posición geoestratégica como
Estado tapón o como puente de conexión y con la magnitud de los recursos energéticos tanto
propios como regionales, el gobierno de Irán carece de la legitimidad internacional necesaria que le
garantice una cooperación plena por parte de Rusia y China.
Las relaciones de Irán con el resto de actores regionales son complicadas, caracterizadas por una
necesidad mutua al tiempo que se mantienen las tensiones y los recelos. Se podrían describir como
irregulares y conflictivas a pesar de optar por una política pragmática en vez de expansionista de su
revolución islámica. Dos vertientes se pueden distinguir claramente: una anti-americana, cuya
expresión más regular es su desafío por la negativa a cancelar su programa de desarrollo nuclear; y
dos, la necesidad de buscar el apoyo de los Estados de Asia Central y el Cáucaso y de las otras dos
potencias regionales, China y Rusia, para contrarrestar el aislamiento internacional causada por la
primera vertiente.
Irán siente un gran interés en participar del regionalismo de la zona y convertirse en una potencia
regional, pero no es el único. Durante los primeros años de la post-guerra fría Asia Central se
caracterizó por la transición política, económica y social de las nuevas repúblicas pero tras los
atentados del 11-S el interés internacional por la región se acrecentó. Su posición geopolítica la
hacía susceptible de relaciones con potencias regionales como Rusia, China e Irán en temas
relacionados con la seguridad y terrorismo al tiempo que se hacía evidente la importancia
económica y estratégica proveniente de los recursos energéticos.
Históricamente Rusia siempre ha tenido un interés en la región centroasiática, pues gran parte de la
misma pertenecía a la antigua Unión Soviética, por lo que siente que es su área natural de
influencia. Las relaciones ruso-iraníes no se han caracterizado por una historia sin altibajos. Ambos
Estados, a pesar de que comparten algunos intereses comunes y que actualmente mantienen unas
relaciones acordes, son rivales en cuanto a convertirse en una potencia regional en temas de energía.
Por su parte, China tiene un interés especial en la zona ya que su intenso desarrollo de las últimas
décadas ha incrementado considerablemente su necesidad energética. Las relaciones entre Irán y
China se basan principalmente en el suministro de hidrocarburos y aunque Irán busca un aliado en
el gigante asiático, lo cierto es que China no está dispuesta a poner en peligro sus relaciones e
intereses con ningún Estado u organización internacional.
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Uno de los temas primordiales en la política exterior de Irán es su seguridad. Irán desea
contrarrestar la política de aislamiento al que lo tienen sometido Estados Unidos y la comunidad
internacional y valora la pertenencia a la OCS como una oportunidad ya que la considera como una
organización anti-estadounidense y basada principalmente en defensa. No hay que olvidar que tanto
Rusia como China tienen poder de veto en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y la
pertenencia a una misma organización regional podría significar un mayor apoyo en este órgano.
Sin embargo, los miembros permanentes de la organización no están dispuestos a tomar una
decisión que pueda ser entendida por Estados Unidos, Occidente e Irán como un apoyo total al
programa nuclear de este Estado y afecte de forma negativa a sus intereses. Además China está
intentando alejar la visión de que la OCS es una organización de defensa y anti-norteamericana
ampliando los temas de actuación.
La autora Martha Brill Olcott cree difícil predecir si esta organización se desarrollará más allá de
ser un foro de discusión y se convertirá en una organización que busque de forma activa los
objetivos comunes. Aunque para conseguirlo cree necesario que la organización debe mantener el
número de miembros actuales e integrar a Turkmenistán y, quizá, Afganistán43. Esto dejaría fuera a
Irán.
Otra dificultad a la que se enfrenta Irán para obtener el respaldo que busca radica en la propia
particularidad del regionalismo centroasiático. Este se encuentra en una fase incipiente, donde los
gobiernos regionales no se muestran dispuestos a crear mecanismos que vinculen jurídicamente a
los Estados, distintas organizaciones comparten objetivos y los Estados participan tanto de acuerdos
bilaterales como multilaterales como de las organizaciones regionales. Además, todos los países
protegen celosamente su soberanía. Irán no es una excepción y no está interesado en participar de
un regionalismo que implique una pérdida de soberanía o el cumplimiento de unas obligaciones que
no se ajusten a su política. Tampoco está dispuesta a permitir que ni China ni Rusia tengan la
posibilidad, mediante la pertenencia a una misma organización, de imponerle sus normas.
43
Brill Olcott, M., “Central Asia. Carving an Independent Identity among Peripheral Powers” en David Shambaugh y
Michael Yahuda, International Relations of Asia, Maryland, Rowman & Littlefield Publishers, 2008, p. 249.
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