unión europea - Repositori UJI

UNIÓN EUROPEA
EL FUTURO DE LA POLÍTICA DE COHESIÓN:
ESTADO DEL DEBATE
Isabel Barrios Bel
Técnico en Asuntos Europeos
Delegación del Gobierno de Canarias en Bruselas
SUMARIO
I.Introducción.
II.
Lanzamiento del debate: el Cuarto informe de la cohesión eco-
nómica y social.
III.
Documentos importantes.
A)
El Quinto informe de situación sobre la cohesión econó-
mica y social
B)
“Regiones 2020”
C)
El informe BARCA
D) El Sexto informe de situación sobre la cohesión económi-
ca y social
El “non paper” de la Comisión sobre el futuro marco pre-
E)
supuestario
IV.
Debates paralelos.
A)
El nuevo concepto de “cohesión territorial”
B)
Las estrategias macroregionales: Báltico y Danubio.
- Una estrategia para el Atlántico
V.
La estrategia “Europa 2020” y la Política de Cohesión.
VI.
Un primer esbozo de propuestas: el Quinto informe de la cohe-
sión económica, social y territorial.
VII.Conclusiones.
hacienda
canaria
279
El
futuro de la política de cohesión: estado del debate
I. INTRODUCCIÓN
acrecentada cuando se trata de la política
de cohesión, de la que dichos entes son
En el año 2007, cuando comienzan a
sus principales actores. En efecto, a tra-
desarrollarse los programas en el marco de
vés de sus contribuciones a las consultas
la política de cohesión correspondientes al
abiertas por la Comisión, pueden influir en
vigente período 2007-2013, se inicia, asi-
el contenido ulterior de la propuesta legis-
mismo, el debate sobre lo que será la futu-
lativa. Evidentemente, las contribuciones
ra política de cohesión, esto es, la política
que recibe la Comisión no son vinculantes
de cohesión para el período post-2013. El
a la hora de redactar su propuesta, pero no
primer esbozo de propuestas legislativas
cabe duda de que constituyen inputs de ca-
no aparece hasta finales de 2010; las pro-
rácter orientativo de gran valor, al provenir
puestas legislativas propiamente dichas se-
de los actores más cercanos al terreno en
rán adoptadas por la Comisión Europea (en
que será finalmente aplicada la política.
adelante Comisión), durante el segundo semestre de 2011.
Por otra parte, no hay que olvidar
que el debate sobre la política de cohesión
Los debates a nivel comunitario se ca-
post-2013 se enmarca en otro debate más
racterizan, así, por ser períodos de reflexión
amplio; el debate sobre las futuras pers-
largos. Se trata de dar la oportunidad a los
pectivas financieras europeas o debate pre-
diferentes actores implicados, desde las
supuestario. Ambos discurren en paralelo y
Instituciones comunitarias hasta los entes
finalmente, lo que se decida en torno a los
regionales y locales pasando por los Esta-
presupuestos condicionará en gran medida
dos miembros y hasta el ciudadano de a
a la futura política de cohesión. Los deba-
pie, de expresar su opinión y de contribuir
tes presupuestarios no suelen ser fáciles,
al debate. Desde hace ya unos años y cada
dado que los Estados miembros que más
vez más, la Comisión Europea lanza con-
aportan al presupuesto comunitario suelen
sultas públicas en relación con las diferen-
quejarse de no beneficiarse de las políticas
tes políticas para recabar los comentarios y
europeas en la misma medida. Se trata de
observaciones de aquéllos. Con ello, la Co-
negociaciones muy sensibles donde de-
misión persigue hacer efectiva la llamada
ben buscarse puntos de equilibrio cuando
gobernanza multinivel, que, superando el
casi nadie está dispuesto a ceder. Para el
tradicional trílogo (Comisión-Estado miem-
próximo período post-2013, además, la si-
bro-Consejo), tiene en cuenta al resto de
tuación de crisis económica y de estrictas
actores concernidos y, muy especialmente,
restricciones presupuestarias a nivel nacio-
a los entes regionales y locales, a la hora de
nal, dificulta aún más estas negociaciones y
negociar la normativa europea.
anuncia un presupuesto europeo claramente restrictivo.
Esta fase de debate pre-legislativa,
tiene, así, una especial importancia para
Teniendo en cuenta lo anteriormente
los entes regionales y locales, importancia
dicho, el presente artículo trata de exponer
280
hacienda
canaria
Unión Europea
los principales momentos del debate sobre
Asimismo, proporciona una primera
la política de cohesión post-2013, hacien-
evaluación del impacto de la política de co-
do un repaso de las consultas que han sido
hesión europea en el anterior período de
abiertas por la Comisión y de los documen-
programación 2000-2006, haciendo hinca-
tos más relevantes. Hacemos referencia,
pié sobre el valor añadido real de dicha po-
también, a dos cuestiones especialmen-
lítica, al tiempo que identifica una serie de
te importantes que surgen dentro de este
desafíos a los que los Estados miembros y
debate y que constituyen, en sí mismos,
las regiones se verán confrontados en los
debates paralelos. Finalmente, hemos que-
próximos años. El informe cita los siguien-
rido hacer referencia, en cada uno de los
tes: a) la globalización y la necesidad de
apartados, a las contribuciones aportadas
desarrollar la economía del conocimiento,
por Canarias junto al resto de regiones ul-
b) el cambio climático, c) el aumento de los
traperiféricas.
precios de la energía, d) los desequilibrios
demográficos y las tensiones sociales, en-
II. LANZAMIENTO DEL DEBATE: EL
tre los que destaca el envejecimiento de la
CUARTO INFORME SOBRE LA CO-
población y el fenómeno de la inmigración.
HESIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
De este modo, el Cuarto informe va
Según el artículo 175 del Tratado de
preparando el terreno con vistas al debate
Funcionamiento de la Unión Europea (en
del futuro de la política de cohesión. El in-
adelante TFUE), la Comisión debe redactar
forme constata que la política de cohesión
un informe sobre la cohesión económica y
tiene un valor añadido real en cuanto a su
social cada tres años .
contribución al desarrollo económico y so-
1
cial de la Unión, lo que resulta esencial para
El 30 de mayo de 2007, la Comisión
la defensa del mantenimiento de dicha po-
aprobaba su Cuarto informe sobre la
lítica. Asimismo, delimita el contexto en el
cohesión económica y social . Dicho in-
que deberá aplicarse la política de cohesión
forme presentaba, por primera vez, datos
futura, caracterizado por nuevos desafíos
sobre la situación económica, social y te-
de alcance mundial.
2
rritorial de la Unión ampliada de veintisiete
Estados miembros y sus 268 regiones3. El
El Cuarto informe supone el punto
informe contiene un análisis pormenorizado
de partida del debate sobre el futuro de
de la situación de las regiones en términos
la política de cohesión; el lanzamiento de
de PIB, productividad y empleo.
una consulta pública que, oficialmente, se
1
Artículo 175 (antiguo artículo 159 TCE)
“… Cada tres años, la Comisión presentará un informe al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y
Social y al Comité de las Regiones sobre los avances realizados en la consecución de la cohesión económica, social y territorial
y sobre la forma en que los distintos medios establecidos en el presente artículo hayan contribuido a ellos. En caso necesario,
dicho informe deberá ir acompañado de propuestas adecuadas. …”.
2
COM (2007) 273 final, de 30.05.07.
3
La nomenclatura estadística que determina el nivel regional a la hora de recibir fondos en el marco de la política de
cohesión (NUTS 2) fue modificada por última vez en 2010. Como consecuencia de dicha modificación, el número de regiones
se elevó a 271.
hacienda
canaria
281
El
futuro de la política de cohesión: estado del debate
producirá en el mes de septiembre, con la
más flexible del desarrollo/crecimiento y el
celebración el Cuarto Foro de la cohesión.
empleo en este nuevo contexto?
Dicha consulta pública concierne todos los
actores relacionados con la política de co-
2.1. ¿Cómo puede la política de cohe-
hesión: las Instituciones comunitarias y el
sión promover mejor un desarrollo armo-
resto de actores a nivel nacional, regional
nioso, equilibrado y sostenible teniendo en
y local.
cuenta la diversidad de los territorios de
la UE, tales como las zonas menos favo-
Con objeto de abrir este importante
recidas, las islas, las zonas rurales y zonas
debate, el Cuarto informe propone las
costeras, pero también las ciudades, las re-
siguientes cuestiones:
giones industriales en declive u otras zonas
con características geográficas particula-
1. ¿Qué lecciones se extraen de la ex-
res?
periencia de preparación de los programas
2007/2013? En este contexto, y a la luz
2.2. Qué efectos tienen los retos
del análisis que se realiza en este informe,
identificados en el informe sobre elemen-
¿cómo se adapta la política de cohesión a
tos clave para la cohesión social como la
los nuevos retos que las regiones europeas
inclusión, la integración y la igualdad de
deberán afrontar en los próximos años? Por
oportunidades? ¿Se necesitan mayores es-
ejemplo:
fuerzos para anticipar y contrarrestar estos efectos?
1.1. ¿Cómo pueden reaccionar las regiones frente a las presiones reestructura-
2.3. ¿Cuáles son las cualificaciones
doras de competidores dinámicos en secto-
futuras clave que resultan esenciales para
res de alta tecnología y tecnología de nivel
que nuestros ciudadanos puedan enfren-
medio?
tarse a nuevos retos?
1.2. Teniendo en cuenta las marcadas
2.4. ¿Qué competencias críticas de-
diferencias en cuanto a las tasas de nata-
ben desarrollarse a escala regional para
lidad, las tasas de mortalidad y los flujos
que las regiones sean globalmente com-
migratorios a escala regional, ¿qué papel
petitivas?
puede ejercer la política de cohesión para
responder al cambio demográfico?
3. Una vez analizadas las anteriores
cuestiones, ¿cómo se evalúa el sistema de
1.3. ¿En qué medida el cambio climático supone un reto para la política de co-
gestión de la política para el periodo 20072013?
hesión?
3.1. Teniendo en cuenta la necesidad
2. ¿Cómo puede la política de cohe-
de una gestión eficaz de los programas de
sión elaborar un planteamiento integrado y
la política de cohesión, ¿cuál es el reparto
282
hacienda
canaria
Unión Europea
óptimo de responsabilidades entre los nive-
la cohesión económica y social4, arroja, en
les comunitario, nacional y regional en un
su primera parte, las primeras conclu-
sistema de niveles múltiples de gobernan-
siones de la consulta pública lanzada
za?
por el Cuarto informe de la cohesión.
3.2. ¿Cómo puede hacerse más eficaz
Cabe decir que, aparte de los informes
la política de cohesión a la hora de apoyar
sobre la cohesión que deben elaborarse
las políticas públicas de los Estados miem-
cada tres años por mandato del Tratado,
bros y las regiones? ¿Qué mecanismos de
todos los años, salvo el año en el que se
aplicación podrían hacer que la política se
aprueba un informe de la cohesión, y tal
basara más en el rendimiento y fuera más
y como se decidió por acuerdo político del
sencilla de manejar?
Consejo, la Comisión elabora un informe
llamado “de situación”.
3.3. ¿Cómo se puede reforzar más la
relación entre la política de cohesión y otras
El Quinto informe de situación com-
políticas comunitarias y nacionales para
pendia las más de cien contribuciones re-
lograr más y mejores sinergias y comple-
cibidas por la Comisión con ocasión del
mentariedades?
debate abierto por el Cuarto informe. Dichas contribuciones provienen de autori-
3.4. ¿Qué nuevas posibilidades exis-
dades nacionales, regionales y locales, de
ten de cooperación entre regiones, tanto
interlocutores económicos y sociales, de
dentro como fuera de la UE?
instituciones académicas y de centros de
investigación. Por su parte, Canarias, jun-
III. DOCUMENTOS IMPORTANTES
to al resto de regiones ultraperiféricas (en
adelante RUP), presentó su contribución
Presentamos a continuación una se-
conjunta el 31 de enero de 2008.
rie de documentos de trabajo de la propia
Comisión o estudios independientes encar-
Las primeras conclusiones presen-
gados por ésta, que sirven de soporte al
tadas por el Quinto informe de situación
debate y pretenden irlo enriqueciendo y
podrían resumirse como sigue:
nutriendo.
- Existe consenso sobre la necesidad
A) EL QUINTO INFORME DE SITUA-
de una política de cohesión europea ambi-
CIÓN SOBRE LA COHESIÓN ECO-
ciosa para el futuro, de la que puedan be-
NÓMICA Y SOCIAL
neficiarse todas las regiones de la UE. Hay,
por tanto, un rechazo firme a la idea de una
Aprobado por la Comisión en junio de
2008, el Quinto Informe de situación sobre
4
posible «renacionalización» de la política de
cohesión;
COM (2008) 371 final, de 18.06.2008.
hacienda
canaria
283
El
futuro de la política de cohesión: estado del debate
-Apoyo generalizado al “earmar-
Gobierno de Canarias, incluye en el texto
king” , esto es, la necesidad de dedicar un
dos menciones específicas a las RUP: una
porcentaje dado de los recursos financieros
que hace referencia a la necesidad de te-
de la política de cohesión para la consecu-
ner en cuenta las características geográ-
ción de los objetivos de la estrategia de Lis-
ficas particulares de las RUP a la hora de
boa -la innovación, la educación, el apoyo a
encontrar criterios complementarios al del
las pequeñas y medianas empresas, etc.-;
PIB cuando se pretende medir el grado de
5
desarrollo de dichas regiones, y otra que se
- Llamamiento a una mayor «ecologización» de la política de cohesión;
refiere a la especial vulnerabilidad de las
RUP y regiones insulares, en relación con
los desafíos del cambio climático y de la
- Llamamiento a una mayor coordi-
energía, así como el hecho de que dichas
nación entre la política de cohesión y otras
regiones, al mismo tiempo, representan
políticas sectoriales de la UE a la luz de la
una oportunidad para la UE al ser verda-
complejidad de los retos y, en este contex-
deros laboratorios naturales para el estudio
to, invitación a la Comisión a que potencie
del impacto de dichos desafíos.
los vínculos entre la política de cohesión y
las políticas de desarrollo rural;
B) “REGIONES 2020”
- Demanda de mayor simplificación
En noviembre de 2008, la Comisión
de las políticas y una mayor participación
hace
de las autoridades locales y regionales en
2020” – Evaluación de los desafíos a los
la elaboración y desarrollo de las mismas;
que se enfrentarán las regiones de la UE -.
público
su
documento
“Regiones
- Refuerzo de la cooperación terri-
En dicho documento la Comisión trata
torial: los intercambios transfronterizos,
de examinar el impacto que dichos desa-
transnacionales e interregionales en el
fíos tendrán en las distintas regiones de la
marco de la cooperación territorial consti-
Unión, con el fin de poder diseñar y poner
tuyen uno de los mejores ejemplos del va-
en práctica las políticas más adecuadas
lor añadido de la política de cohesión. Se
para evitar o contrarrestar los efectos no
pide la asignación de más recursos a este
deseados derivados de dichos desafíos.
ámbito.
Se trata de los desafíos que ya haEl día 26 de noviembre el Pleno del
bían sido anunciados en el Cuarto informe
Comité de Regiones aprobó su dicta-
de la cohesión: a) la mundialización, b) la
men sobre dicho Quinto Informe de si-
evolución demográfica, c) el cambio climá-
tuación, que, gracias a las gestiones del
tico, d) el desafío energético.
5
El Consejo Europeo de diciembre de 2005, en que se aprobó el marco financiero comunitario para 2007-2013, acordó
determinar metas de gasto a fin de alcanzar los objetivos de la estrategia de Lisboa. Así, en el caso de las regiones pertenecientes al objetivo “convergencia”, el tope era un 60% de la financiación disponible. Para las regiones integradas en el objetivo
“competitividad”, se trataba del 75%.
284
hacienda
canaria
Unión Europea
Para determinar cómo impactarán
se trata de una cuestión específica ligada a
dichos desafíos en las distintas regio-
la situación de cada país, dado que son los
nes, la Comisión utiliza una serie de indica-
Estados miembros, a nivel nacional, quienes
dores que miden el índice de vulnerabilidad
deciden acerca de su modelo energético, lo
de las mismas respecto de cada desafío.
que determina la seguridad interna y exter-
6
7
na del aprovisionamiento.
Con carácter general, el documento
señala las siguientes conclusiones:
El informe contiene una mención específica sobre las regiones ultraperiféricas: “las
Los desafíos anteriormente señalados
Regiones ultraperiféricas se enfrentarán en
afectarán a todas las regiones europeas sin
primera línea a muchos de estos desafíos.
embargo, cada uno de éstos lo hará de ma-
Su experiencia será importante para sus ve-
nera distinta según en qué regiones. Tam-
cinos geográficos y para el resto de la UE”.
bién se presentarán de manera acumulada
en ciertas regiones. Por lo que respecta a la
Sin embargo, el análisis que contiene
mundialización, las regiones del sur y sur-
este informe a propósito de las RUP es fuer-
este son más vulnerables. En cuanto a la
temente criticado por éstas en el sentido
evolución demográfica, existen variaciones
en que “la mayoría de las RUP no fueron
importantes entre regiones, aunque, una
estudiadas y, cuando fueron citadas, los in-
vez más, la vulnerabilidad de las regiones
dicadores de vulnerabilidad utilizados con-
del sur y sur-este es superior. Cabe señalar
dujeron a resultados incoherentes que no
que en los nuevos Estados miembros, se ob-
reflejan en ningún caso la realidad de estas
serva un retraso en la transición demográ-
regiones”8.
fica, y que los efectos para la próxima generación serán muy parecidos a los que se
Según la Comisión, Canarias, por
observan hoy en el resto de Estados miem-
ejemplo, será una de las regiones europeas
bros. Por lo que se refiere al cambio climá-
más vulnerables a la globalización, pero
tico, se observa un modelo centro-periferia
enfrentará con mucho más desahogo que
importante donde la periferia resulta más
casi todas las regiones españolas y muchas
afectada. En cuanto al desafío energético,
europeas el resto de desafíos9.
Los indicadores para medir el índice de vulnerabilidad de las regiones para cada uno de los desafíos son:
- la mundialización – Indicadores: productividad regional en 2020, tasa empleo regional en 2020, empleados de nivel
educativo superior en 2020, empleados de nivel educativo bajo en 2020;
- la evolución demográfica – Indicadores: índice regional de personas de 65 y más años en 2020, envejecimiento de la
población entre 2004-2020, índice regional de población en edad de trabajar en 2020;
- el cambio climático – Indicadores: zonas climáticas, cambios en la población regional por razón de inundaciones en
2001-2100, población regional en áreas 5 m por debajo del nivel del mar en 2001, parte de la economía regional representada
por la agricultura y la pesca en 2005, índice regional de empleo en hoteles y restaurantes en 2005-2006;
- el desafío energético – Indicadores: consumo energético regional de los hogares en 2006, consumo energético regional
de la industria, agricultura, servicios y transporte de mercancías en 2006, dependencia energética de importaciones en 2006.
7
El índice de vulnerabilidad se mide en una escala de 0 a 100, de menor (0) a mayor impacto (100).
8
Párrafo contenido en el Memorándum conjunto de las RUP “Las RUP en el horizonte 2020”, de 14 de octubre de 2009.
9
En una escala de menor (0) a mayor (100) impacto, la Comisión establece los siguientes índices de vulnerabilidad
para Canarias: a) globalización (74), b) cambio climático (34), c) energía (39), d) cambios demográficos (10), e) múltiples
desafíos (40).
6
hacienda
canaria
285
El
futuro de la política de cohesión: estado del debate
En su contribución conjunta sobre el
justifican la necesidad de una política co-
futuro de la política de cohesión de enero
munitaria de la cohesión y trata, en defini-
de 2008, en respuesta a la consulta lan-
tiva, de defender el valor añadido de dicha
zada por el Cuarto informe de la cohesión,
política.
las RUP expresaban que “las RUP son las
regiones más vulnerables de la UE frente
El resto del informe desarrolla una
a circunstancias externas tales como la
serie de premisas sobre las que de-
mundialización, el aumento del precio de
bería basarse la futura política de co-
la energía así como los efectos del cambio
hesión renovada y termina proponiendo
climático”.
diez pilares en torno a los que debería operarse esta reforma.
C) EL INFORME BARCA
De entre las premisas, cabe destacar:
El 27 de abril de 2009, Fabricio BARCA, Director General dentro del Ministerio
- La necesidad de una política de de-
de Economía italiano, presentó el estudio
sarrollo económico y social para Europa ba-
sobre el futuro de la política de cohesión,
sada en un enfoque territorial, la llamada
que le había encargado la entonces comi-
“place based development policy”. Esta es
saria responsable de la política regional,
una de las ideas centrales del informe;
Danuta HÜBNER.
- La política de cohesión es la única
Se trata de un informe de expertos,
capaz de llevar a la práctica dicho enfoque,
independiente, que no compromete la opi-
eso sí, debe ser reformada de manera sus-
nión de la Comisión, pero que aporta nue-
tancial y perseguir dos objetivos principa-
vas ideas al debate sobre cómo podría re-
les: lograr más eficiencia y la inclusión so-
formarse la política de la cohesión para el
cial;
período post-2013. El informe es el resultado de una serie de seminarios y talleres en
- La reforma de la política de cohe-
los que participaron expertos universitarios
sión debe ser profunda y basarse en: la
y funcionarios de los Estados miembros a lo
concentración de prioridades, cambios ra-
largo de 2008.
dicales en la gobernanza - esto es, las relaciones entre los actores en juego -, un nue-
La primera parte del informe se diri-
vo compromiso político al más alto nivel,
ge a reforzar el propio concepto de la po-
condicionalidades para la concesión de las
lítica de cohesión y a clarificar lo que se
ayudas y especificación de metas y objeti-
consideran como malentendidos en torno
vos cuantificables;
a la misma, tales como la idea de que la
política de cohesión consiste en una mera
- Sólo una política de cohesión ambi-
redistribución de fondos, por ejemplo. Di-
ciosa y dirigida a todo el territorio de la UE
cha primera parte ofrece argumentos que
es capaz de lograr dichos objetivos.
286
hacienda
canaria
Unión Europea
Partiendo de las anteriores premisas,
e innovación como ámbitos clave capa-
la reforma propuesta se basa en diez
ces de ayudar a la Unión a salir de la
pilares:
crisis económica con más rapidez y más
fortalecida.
- Pilar1: Concentración en unas pocas prioridades básicas;
- Pilar2: Un nuevo marco estratégi-
Junto al Plan Europeo de Recuperación
Económica, aprobado por la Comisión y refrendado por los Estados miembros por las
co;
- Pilar3: Renovación de la relación
mismas fechas, la política de cohesión, debe
contractual, la implementación y la comu-
centrarse y redirigirse hacia inversiones que
nicación;
potencien la competitividad a largo plazo de
- Pilar4: Refuerzo de la gobernanza
para las prioridades básicas;
- Pilar5: Fomento de un gasto adicional, innovador y flexible;
- Pilar6: Fomento de la experimentación y movilización de los actores locales;
la UE. Se trata de promover aspectos tales
como el espíritu empresarial, el acceso de las
PYME a financiación, el capital humano, las
tecnologías de la información y comunicación, las tecnologías “verdes” y la eficiencia
energética.
- Pilar7: Fomento del proceso de
aprendizaje: evolución hacia una evaluación anticipada del impacto;
- Pilar8: Refuerzo del papel de la CE
como centro de competencia;
Asimismo, este informe afirma que la
creatividad y la innovación poseen una dimensión regional fundamental. El principal
objetivo del informe es mostrar qué factores
- Pilar9: Gestión financiera y control;
pueden impulsar la creatividad y la innovación
- Pilar10: Refuerzo del sistema de
en las regiones, independientemente de su
contrapoderes institucionales a alto nivel
grado de desarrollo. El informe abarca tanto
político.
la innovación tecnológica, como otras variantes en campos distintos, tales como la innovación social, artística, cultural, de procesos
D) EL SEXTO INFORME DE SITUACIÓN
y de servicios. El informe incluye once fichas
SOBRE LA COHESIÓN ECONÓMICA
que exponen y analizan los indicadores clave
Y SOCIAL
en relación con la creatividad y la innovación.
Adoptado por la Comisión en el mes de
Por último, el Sexto informe de situa-
junio de 2009, en pleno contexto de crisis
ción también incluye una síntesis del
financiera y económica mundial, el Sexto
debate en torno a la cohesión territo-
informe de situación sobre la cohesión eco-
rial, lanzado por el Libro Verde de la cohe-
nómica y social , se centra en el desa-
sión territorial, que analizaremos con detalle
rrollo de los conceptos de creatividad
más adelante en este artículo.
10
10
COM (2009) 295 final, de 25.06.09.
hacienda
canaria
287
El
futuro de la política de cohesión: estado del debate
E) EL “NON PAPER” DE LA COMISIÓN
política de cohesión aplicada a las regiones
SOBRE EL FUTURO MARCO PRESU-
más prósperas no es evidente y puede ser
PUESTARIO
cuestionado. Sin embargo, la cooperación
transfronteriza y transnacional debería re-
En octubre de 2009 se hizo público
forzarse.
el primer borrador de la Comisión sobre la revisión del presupuesto comu-
Dicho “non paper” - en jerga comuni-
nitario para el período post-2013. Se
taria-, provocó la rápida reacción en contra
trataba de un documento de trabajo, un
de la práctica totalidad de las represen-
documento, por tanto, no oficial, al que tu-
taciones regionales en Bruselas, avaladas
vieron acceso todas las representaciones
por sus respectivos Gobiernos regionales.
regionales en Bruselas, cuyo contenido era
La Comisión recibió, así, una avalan-
altamente preocupante en cuanto a la in-
cha de
terpretación enormemente restrictiva
que produjo que dicho “non paper” no
que contenía de la futura política de
prosperara.
documentos de protesta, lo
cohesión.
Por su parte, las Comunidades AutóEl documento hacía hincapié en que,
nomas españolas enviaron a la Comisión
dado el nuevo contexto mundial caracteri-
su documento de posición al respecto11.
zado por los nuevos desafíos, así como las
Dicho documento hacía hincapié en la ne-
actuales circunstancias de estrictas restric-
cesidad de que la UE cuente con un pre-
ciones presupuestarias derivadas de la cri-
supuesto ambicioso capaz de enfrentar los
sis económica, el futuro presupuesto de la
nuevos desafíos al tiempo que defendía
UE debía centrarse en las actividades que
con firmeza, el mantenimiento del enfoque
aportan un verdadero valor añadido a nivel
regional de la política de cohesión en el
europeo y en dichos desafíos (sobre todo,
futuro.
la competitividad y la innovación, el cambio
climático y la seguridad energética). Por lo
IV. DEBATES PARALELOS
que respecta a la política de cohesión, el
documento proponía introducir exigencias
de condicionalidad más estrictas que en
A) EL NUEVO CONCEPTO DE “COHESIÓN TERRITORIAL”
la actualidad y una mayor focalización en
los resultados. Expresaba que la política de
En octubre de 2008, la Comisión pre-
cohesión tiene un gran potencial para de-
sentó su Libro Verde sobre la cohesión
sarrollar los objetivos de la UE en ámbitos
territorial12, concepto que aparece, por
como la lucha contra el cambio climático,
vez primera, de manera explícita, en el Tra-
la energía o los objetivos medioambien-
tado de Lisboa, como un objetivo de la UE,
tales. Afirmaba que el valor añadido de la
junto a la cohesión económica y social. La
11
12
288
Reflexiones de las Comunidades Autónomas ante la revisión del presupuesto comunitario, de noviembre de 2009.
COM (2008) 616 final, de 6.10.2008.
hacienda
canaria
Unión Europea
cohesión será, a partir de dicho Tratado,
Verde de la cohesión territorial, la Comisión
económica, social y territorial.
organizaba un encuentro con una serie de
actores invitados, entre los que se encon-
Dicho documento respondía a las de-
traba el Gobierno de Canarias, en repre-
mandas expresadas en este sentido por el
sentación de la Conferencia de Presiden-
Parlamento Europeo y la reunión de mi-
tes de las RUP, para recabar inputs de los
nistros de la UE sobre Desarrollo urbano y
participantes, de cara a la redacción de su
Cohesión territorial, celebrada en mayo de
Libro Verde. Junto al Gobierno de Canarias,
2007 en Leipzig, así como a las contribucio-
también participaron en esta reunión: los
nes que muchos interesados realizaron du-
representantes de las ciudades europeas
rante el período de consulta pública con mo-
-EUROCITIES -, la asociación de regiones
tivo del Cuarto informe sobre la cohesión.
transfronterizas europeas –EUROMONTANA- , la asociación europea de montaña,
El Libro Verde lanzaba, así, un am-
entre otros.
plio debate público, que se prolongaría
hasta el 28 de febrero de 2009 –fecha de
El debate en torno a la cohesión te-
cierre de la consulta- y más allá de esta
rritorial crea grandes expectativas en las
y que perseguía alcanzar una mejor
distintas regiones y territorios de la Unión,
comprensión en torno a la “cohesión
que ven en ésta una manera de que se ten-
territorial” y sus implicaciones para las
gan más en cuenta las particularidades de
políticas de la UE, de cara al próximo
cada uno.
período de programación.
Por su parte, Canarias junto con el
Para muchos, la noción de cohesión
resto de RUP, presentó su contribución
territorial estaba contenida ya en la cohe-
conjunta al Libro Verde de la cohesión
sión económica y social de manera implícita
territorial, en febrero de 2009. Las RUP
y, por tanto, no aportaba nada nuevo. Para
manifiestan que la cohesión territorial es
otros, el hecho de que el Tratado de Lisboa
para ellas un tema esencial. De hecho, des-
expresara de manera explícita este objeti-
de hace ya unos años, la estrategia comu-
vo, implicaba que debía acordarse un valor
nitaria a favor de estas regiones consiste
añadido a dicha mención. El debate lanzado
precisamente en la aplicación de un enfo-
sobre el contenido y alcance de la cohesión
que territorial de la política de cohesión y
territorial trata, precisamente, de determi-
del resto de políticas europeas. Se trata, en
nar si la mención explícita de la cohesión
primer lugar y antes de todo, de tener en
territorial contenida en el Tratado de Lisboa
cuenta la específica realidad de estos te-
aporta un verdadero valor añadido y si es
rritorios y, después y a partir de esa cons-
así, cuál.
tatación, aplicar las medidas pertinentes,
específicas y adaptadas a dicha realidad.
Cabe decir que, el 15 de abril de 2008,
Las RUP entienden la cohesión territorial
meses antes de la publicación del Libro
como “coherencia” territorial, o lo que es lo
hacienda
canaria
289
El
futuro de la política de cohesión: estado del debate
mismo, como la necesidad de aplicar políti-
– Política Agrícola Común, Política Común
cas adaptadas a una determinada realidad
de Transportes y
y coherentes entre sí. Esta concepción de
biente-. Considera que hay que reforzar
la “coherencia” territorial ha sido reiterada
la complementariedad entre la política de
por las RUP en otros documentos, como el
cohesión y dichas políticas sectoriales. En
Memorándum conjunto de las RUP de oc-
este sentido, considera necesario realizar
tubre de 2009 o la contribución conjunta
una evaluación ex ante, desde la fase de
de las RUP al Quinto informe sobre la co-
concepción de éstas, del impacto territo-
hesión.
rial de dichas políticas sectoriales. El valor
Política de Medio am-
añadido de la cohesión territorial es, así,
Asimismo, las Presidencias del Consejo de la UE que tuvieron lugar coincidien-
no tanto una cuestión de contenido como
de metodología;
do con la publicación del Libro Verde y su
- La cohesión territorial se basa en el
seguimiento, otorgaron una importancia
principio de solidaridad y exige la aplicación
clave a este asunto, como lo demuestra la
de mecanismos que garanticen un desarro-
inclusión de este punto en los programas
llo armonioso de la Unión en su conjunto;
de trabajo de todas ellas y la realización
de numerosas conferencias y seminarios en
torno a este tema.
- La cooperación territorial es de vital
importancia y debe ser reforzada;
- Se pide a la Comisión que, una vez
acabado el período de consulta, elabore un
Por su parte, el Parlamento Europeo y el Comité de las Regiones aprobaron sus respectivos informes sobre
Libro Blanco.
- Incluye mención a la específica
realidad de las RUP.
el Libro Verde de la cohesión territorial
en el mes de febrero de 2009.
Por lo que se refiere a la resolución
del Parlamento Europeo, se destacan
En cuanto al dictamen del Comité
las siguientes ideas:
de las Regiones, cabe destacar las siguientes ideas:
- Mediante la cohesión territorial se
debe asegurar que los ciudadanos puedan
- Necesidad de llegar a consensuar
aprovechar y desarrollar plenamente los
una definición más precisa, dado que la Co-
valores y oportunidades de sus respectivas
misión no aporta ninguna y deja muchas
regiones;
cuestiones abiertas en relación con el concepto de cohesión territorial;
- La cohesión territorial es un concepto horizontal;
- La cohesión territorial es un ob-
- La cohesión territorial es un con-
jetivo transversal y, por tanto, debe ser
cepto propio que debería ofrecer un valor
tenido en cuenta, no sólo por la política
añadido tangible a la cohesión económica
de cohesión, sino también por todas las
y social;
políticas comunes con impacto territorial
290
hacienda
canaria
- Uno de los principales objetivos de
Unión Europea
la cohesión territorial es asegurar que
Unión Europea sino centrarse también en
el progreso y el crecimiento alcanzados
la dimensión territorial de otras políticas
en un territorio específico resulten bene-
sectoriales con un destacado impacto te-
ficiosos para el conjunto de la región y
rritorial.
para todo el territorio de la Unión Europea;
En junio de 2009, el Sexto informe
- El concepto de cohesión territo-
de situación sobre la cohesión pre-
rial también comprende la cohesión en el
senta el estado del debate en torno al
seno de los territorios y propone que se
concepto de cohesión territorial, tal y
dé prioridad a las políticas que promueven
como resulta de las contribuciones reci-
un auténtico desarrollo policéntrico de los
bidas al Libro Verde. Dicho informe hace
territorios;
referencia a las siguientes cuestiones: a)
- El mercado interior contribuye de
definición, ámbito y alcance de la cohe-
manera vital a la cohesión económica, so-
sión territorial, b) una mejor coordinación
cial y territorial;
y nuevas asociaciones territoriales, c) me-
- En el Libro Verde se reconocen los
grandes retos de desarrollo de tres tipos
jorar la cooperación, d) mejorar la comprensión de la cohesión territorial.
específicos de regiones con factores específicos geográficos: las regiones monta-
Aparte de la realización de varios se-
ñosas, las regiones insulares y las regio-
minarios sobre este tema, el Comité de
nes con escasa densidad demográfica; sin
las Regiones, puso en marcha, asimis-
subestimar la importancia que tiene la co-
mo, un grupo de trabajo integrado por
hesión territorial a la hora de abordar los
algunos de los miembros de la comisión
problemas de esas regiones, la política de
de política de cohesión territorial (CO-
cohesión territorial no debería centrarse
TER), para contribuir a los debates sobre
únicamente en las regiones con desventa-
el futuro de la política de cohesión y la
jas geográficas;
cohesión territorial.
- También otras regiones afrontan
desafíos específicos en materia de desa-
La Comisión ha organizado, asimis-
rrollo económico y social, accesibilidad y
mo, seminarios en torno a esta cuestión.
competencia y esos desafíos afectan a las
Cabe destacar el que tuvo lugar en Bru-
regiones ultraperiféricas mencionadas en
selas el 25 de septiembre de 2009, sobre
el apartado 2 del artículo 299 del Tratado
“La cooperación territorial y la cohesión
CE, a las regiones fronterizas, a las regio-
territorial”. Se trataba de un seminario
nes periféricas, a las regiones costeras y
restringido en cuanto que se accedía úni-
a las regiones afectadas por pérdida de
camente con invitación. El Gobierno de
población;
Canarias fue invitado y participó activa-
- La cohesión territorial no debería
mente en el mismo dejando constancia de
circunscribirse a los efectos de la política
la importancia de este tema para las re-
regional de la UE en el territorio de la
giones ultraperiféricas.
hacienda
canaria
291
El
futuro de la política de cohesión: estado del debate
En diciembre de 2009, la Comisión
El programa ESPON se inserta den-
publica un nuevo documento recapitu-
tro de la cooperación territorial de la po-
sobre los debates mantenidos has-
lítica de cohesión y la mayor parte de su
ta el momento en torno a la cohesión terri-
financiación –un 75%- proviene del Fondo
torial. Dicho documento fue elaborado con
Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).
vistas a la conferencia sobre “Política de co-
Su objetivo es llevar a cabo estudios a fin
hesión y desarrollo territorial” organizada
de recabar información fiable y comparable
por la Presidencia sueca, que tuvo lugar los
a nivel regional de todo el territorio de la
días 10 y 11 de diciembre. El documento
UE y de los cuatro países de la Asociación
resume las reflexiones elaboradas hasta el
Europea de Libre Comercio14, que también
momento en cuatro grandes ámbitos: a) La
participan en el programa, y ello, como
cooperación entre territorios al servicio de
apoyo al desarrollo de las políticas comu-
la integración europea, b) el apoyo al de-
nitarias. En el programa ESPON para 2007-
sarrollo de comunidades urbanas y rurales
2013, la temática de la cohesión territorial
agradables para vivir, c) la coordinación de
es fundamental.
lativo
13
políticas, buscando el objetivo de coherencia, d) la colecta y el análisis de datos para
La Agenda Territorial de la UE – Ha-
una toma de decisiones basada en elemen-
cia una Europa más competitiva y soste-
tos fehacientes de prueba.
nible de regiones diversas-, acordada con
ocasión de la reunión informal de ministros
El Quinto informe sobre la cohe-
sobre desarrollo urbano y cohesión terri-
sión, de noviembre de 2010, que esboza
torial en Leipzig (Alemania), los días 24
las primeras líneas de lo que podría ser la
y 25 de mayo de 2007, emplea y explica,
política de cohesión post-2013, y que exa-
por primera vez, el nuevo concepto de la
minaremos más adelante en el presente
cohesión territorial.
artículo, consagra un apartado a la co-
se basa en documentos anteriores, el más
hesión territorial, identificando tres gran-
relevante de los cuales es la Perspectiva
des apartados: a) la cuestión urbana, b) los
Europea de Ordenación Territorial (PEOT)
aspectos geográficos y demográficos, c) las
aprobada en 1999. Las directrices norma-
macro-regiones.
tivas de ésta, encaminadas a conseguir un
La Agenda Territorial
desarrollo equilibrado y sostenible en EuPor último, y al margen del debate so-
ropa, se amplían en la Agenda Territorial
bre el alcance de dicho concepto, al hablar
a seis ámbitos prioritarios de medidas de
de cohesión territorial no podemos dejar de
ordenación territorial: a) reforzar el desa-
referirnos, aunque sea muy brevemente, al
rrollo policéntrico y la innovación a través
programa ESPON y a la Agenda Territorial
de redes de regiones urbanas y de ciuda-
de la UE.
des, b) crear nuevas formas de asociación
13
Documento de trabajo – “La cohesión territorial: desbloqueando el potencial de los distintos territorios”; Kiruna,
10-11 de diciembre de 2009. El documento puede encontrarse en la siguiente dirección: http://ec.europa.eu/regional_policy/
consultation/terco/kiruna_20091211.pdf.
14
Suiza, Noruega, Liechtenstein e Islandia.
292
hacienda
canaria
Unión Europea
y de gobernanza territorial entre áreas ru-
y Polonia- y tres países terceros limítrofes
rales y urbanas, c) promover agrupaciones
- Rusia, Bielorrusia, Noruega-. Todos ellos
–clusters- regionales para la competencia y
se han unido para hacer frente, entre otros,
la innovación , d) fortalecer y extender las
al acuciante problema de los altos niveles
redes transeuropeas, e) promover la ges-
de contaminación en el mar Báltico. La con-
tión transeuropea de riesgos, incluidas las
creción de la estrategia se prevé en un Plan
repercusiones del cambio climático. En la
de acción17, que contiene 80 proyectos con-
actualidad, el Consejo de la UE trabaja en
cretos en una serie de áreas prioritarias.
la revisión de la Agenda Territorial, que podría ser aprobada bajo Presidencia húngara
A través de dicha estrategia se pretende coordinar la acción de todos los actores
– que finalizará en junio de 2011-.
de la zona: los Estados miembros, las regioB) LAS ESTRATEGIAS MACROREGIO-
nes, la Unión Europea, las organizaciones
NALES: BÁLTICO Y DANUBIO.
que operan en el Báltico, las instituciones
- UNA ESTRATEGIA PARA EL ATLÁN-
financieras y las ONGs, con el objetivo de
TICO
promover un desarrollo más equilibrado del
Báltico, basándose en cuatro grandes obje-
En junio de 2009, la Comisión aproba-
tivos: a) la sostenibilidad medioambiental,
ba su Comunicación sobre “La estrategia
sobre todo, pero también, b) un desarrollo
para el mar Báltico” . El origen de dicha
más próspero de la zona – promoviendo la
Comunicación se encuentra en el manda-
innovación de las PYMES, por ejemplo-, c)
to que el Consejo Europeo de diciembre de
mayor accesibilidad – desarrollo de las co-
2007 dirige a la Comisión en este sentido .
nexiones de transporte- , d) mayor seguri-
Con vistas a la elaboración de dicha estrate-
dad –mejorando la capacidad de respuesta
gia, la Comisión abrió, acto seguido, una con-
en caso de accidente, por ejemplo-.
15
16
sulta pública dirigida a todos los actores de la
zona sobre el contenido de dicha estrategia,
consulta que finalizó en diciembre de 2008.
El 29 y 30 de octubre de 2009, bajo
Presidencia sueca, los jefes de Estado y de
gobierno adoptaron la estrategia e invita-
En esta estrategia participan ocho Es-
ron a la Comisión a presentar un informe
tados miembros - Suecia, Dinamarca, Esto-
sobre su aplicación en junio de 201118. Por
nia, Finlandia, Alemania, Letonia, Lituania
su parte, el Parlamento Europeo aprobaba
COM (2009) 248/3, de 10.06.2009.
Conclusiones del Consejo Europeo de 14 de diciembre de 2007 – Punto 59 “sin perjuicio de la política marítima integrada, el Consejo Europeo invita la Comisión a presentar una estrategia para el Mar Báltico a más tardar para junio de 2009.
Esta estrategia debería, entre otras cosas, ayudar a superar los urgentes retos medioambientales ligados al Báltico. El marco de
la dimensión nórdica proporciona las bases para los aspectos externos de la cooperación en el Báltico”.
17
SEC (2009) 712
18
Conclusiones del Consejo Europeo de 29 y 30 de octubre de 2009 – Punto 35. “El Consejo Europeo adopta la estrategia de la UE para el mar Báltico. Esta estrategia constituye un marco integrado para enfrentar retos comunes tales como el
urgente reto medioambiental y contribuye al éxito económico de la región, a su cohesión social y territorial así como a la competitividad de la UE. Punto 36. “El Consejo Europeo invita a que todos los actores relevantes actúen rápidamente y garanticen
el desarrollo de la estrategia, que constituye un ejemplo de una estrategia macro-regional. Invita a la Comisión a presentar un
informe de progresos para junio de 2011”..
15
16
hacienda
canaria
293
El
futuro de la política de cohesión: estado del debate
su resolución sobre las macro-regiones y el
diferentes o de regiones, asociadas en
papel que éstas deberían desarrollar en la
torno a una o más características o desa-
futura política de cohesión, el 6 de julio de
fíos comunes”;
2010.
- No debe tratarse necesariamente
de una escala específica – nivel nacional,
La importancia de esta estrategia re-
regional, etc.-. Podría darse una macro-
side en que, por vez primera, la Comi-
región en el territorio de un único país.
sión aprueba una estrategia que im-
Tampoco debe necesariamente cubrir el
plica a varias políticas comunitarias
país en su totalidad;
y a distintos niveles de gobernanza
- Lo que realmente importa es que
para lo que, también por primera vez,
los Estados y regiones deseen comprome-
identifica el documento como una
terse en la definición y el desarrollo de la
“macro-región”.
del
estrategia. En primer lugar es necesario
Báltico abre, así, un amplio debate
que exista una razón para trabajar jun-
sobre el nuevo concepto de “macro-
tos que vayan más allá de la cooperación
región” y lo que ésta podría implicar en
transfronteriza – la lucha frente a la con-
el diseño de la futura cooperación territo-
taminación en el Báltico, por ejemplo- .
rial en el marco de la política de cohesión
También es esencial que exista consenso
post-2013.
en el desarrollo de la estrategia. Cada Es-
La
estrategia
tado o región se centrará más en el deLos días 17 y 18 de septiembre, el
sarrollo de un tema que más le interese,
entonces comisario de Política Regio-
lo que, al final, repercute en beneficio de
nal, Pawel SAMECKI, asistió en Estocol-
todos;
mo (Suecia) a una conferencia ministe-
- La palabra “estrategia” es clave.
rial sobre la estrategia de la UE para la
Se trata de diseñar y llevar acabo una
Región del Báltico. En este contexto, el
estrategia integrada, que abarque nume-
comisario presentó un nuevo documento
rosos aspectos -medioambientales, de
de reflexión sobre las macro-regiones,
transporte, de innovación, etc.-;
que contiene propuestas de definición, de
- Son de aplicación los llamados
campo de aplicación y de objetivos para
“tres noes”: 1. no financiación adicional,
otras posibles estrategias macro-regiona-
la cuestión es coordinar mejor los recur-
les.
sos existentes, sin necesidad de crear
nuevos instrumentos financieros, 2. no
Las ideas centrales de dicho docu-
mento pueden resumirse como sigue:
nuevas instituciones, 3. no legislación
nueva.
- No existe una definición formal
Siguiendo el mismo procedimiento
propiamente dicha de macro-región. El
que para la estrategia del Mar Báltico,
documento SAMECKI habla de “un área
la Comisión aprueba, en diciembre
que incluye el territorio de varios países
de 2010, su Comunicación sobre una
294
hacienda
canaria
Unión Europea
estrategia para el Danubio 19, acompañada de su Plan de acción .
20
De este modo, la estrategia para el
Mar Báltico y para el Danubio son las dos
estrategias
El Consejo Europeo de junio de 2009
es quien mandata a la Comisión para que
macro-regionales
aprobadas
por la Comisión existentes hasta el momento.
elabore dicha estrategia . La Comisión
21
lanza su consulta pública el 2 de febrero
Por último, cabe destacar que, en sus
de 2010, con fecha de cierre el 14 de abril
conclusiones de 14 de junio de 2010, el
del mismo año. Se prevé que los Estados
Consejo Europeo pide a la Comisión que
miembros confirmen dicha estrategia bajo
elabore una estrategia para la región
la actual Presidencia húngara.
atlántica, para antes de junio de 2011.
Los Estados ribereños, España, Portugal,
La estrategia para el Danubio impli-
Francia e Irlanda, presentan una contribu-
ca a ocho estados miembros –Alemania,
ción conjunta a la consulta lanzada por la
Austria, Hungría, República checa, Eslo-
Comisión de cara a la elaboración de esta
venia, Bulgaria y Rumanía – y a 6 países
estrategia. En dicha contribución, los Esta-
terceros – Croacia, Serbia, Bosnia Herze-
dos firmantes expresan que dicha estrate-
govina, Montenegro, Ucrania y Moldavia-.
gia ha sido concebida para añadir valor a
Se trata de mejorar la coordinación y la
la Política Marítima Integrada de la UE, que
cooperación entre todos los actores im-
comienza su andadura en 2007, mediante
plicados a todos los niveles y hacer frente
el refuerzo de la coordinación en los pro-
a los desafíos presentes en la zona como
gramas y políticas existentes o bien para
son las amenazas medioambientales, las
brindar la oportunidad de compartir objeti-
insuficientes conexiones energéticas, un
vos comunes y prácticas hasta ahora par-
desarrollo socioeconómico desigual, sis-
ticulares de cada Estado, y para promover
temas de educación, investigación e in-
un marco coherente. Resaltan la inmensi-
novación descoordinados, insuficiencias
dad, complejidad y diversidad del Atlánti-
desde el punto de vista de la seguridad,
co y expresan que son factores que deben
etc.
tomarse en cuenta a la hora de definir y
poner en marcha la estrategia. Reconocen
La Comisión ha identificado once áreas
la existencia de regiones geográficamente
prioritarias que se focalizarán en mejorar
confinadas o subzonas específicas, como la
los siguientes ámbitos: las conexiones de
Macaronesia22. La estrategia para el atlánti-
transporte, el medio ambiente, el desarro-
co identifica cuatro líneas de acción23 y tres
llo socio-económico y la seguridad.
áreas estratégicas24.
COM (2010) 715, de 8.12.2010.
SEC (2010) 1489, de 8.12.2010.
21
Conclusiones del Consejo de 19 de junio de 2009. Punto 34 “El Consejo Europeo invita a la Comisión a que presente una estrategia europea para la región del Danubio antes de finales de 2010”.
22
Forman parte de la Macaronesia las regiones ultraperiféricas de Canarias, Madeira y Azores, así como Cabo Verde.
23
I+D, planificación espacial, seguridad y protección y conectividad.
24
Exploración de los recursos naturales, conservación del medio ambiente y sostenibilidad, los usos económicos del océano.
19
20
hacienda
canaria
295
El
futuro de la política de cohesión: estado del debate
Por su parte, el Parlamento europeo
absolutamente indispensable asociar los
aprueba su Resolución sobre dicha estra-
diferentes niveles –europeo, nacional y re-
tegia el 9 de marzo de 2011, donde, entre
gional- al proceso de elaboración y pues-
otras cosas, pide que la estrategia se abra
ta en marcha de la futura estrategia para
a todas las regiones del atlántico, incluidas
garantizar su éxito. Asimismo, las RUP re-
las regiones ultraperiféricas de la Macaro-
cuerdan que es primordial que, en las pro-
nesia.
puestas de acción de la Comisión, se tengan en cuenta las especificidades de estas
V. LA ESTRATEGIA “EUROPA 2020” Y
LA POLÍTICA DE COHESIÓN
regiones y se pongan en práctica políticas
adaptadas dotadas de medios e instrumentos apropiados a fin de garantizar la igual-
En marzo de 2010, la Comisión aprue-
dad de oportunidades, lo que conllevará a
ba su Comunicación “Europa 2020”: Una
que los resultados sean mucho más positi-
estrategia para un crecimiento inteligente,
vos que los obtenidos por la estrategia de
sostenible e integrador . El Consejo confir-
Lisboa.
25
ma dicha estrategia en junio de 2010, bajo
Presidencia española.
La estrategia “Europa 2020” ofrece una visión de lo que debería ser la
Dicha Comunicación es el resultado de
economía social de mercado europea
un proceso que se inicia en noviembre de
del siglo XXI. Consiste en una hoja de
2009, cuando la Comisión lanzaba una con-
ruta dinámica que pasa revista a las polí-
sulta pública sobre el futuro de la estrategia
ticas e iniciativas necesarias para sacar a
“UE 2020” , unas orientaciones políticas
Europa de la crisis, en primer lugar, pero
del Presidente BARROSO que constituían
también, y a más largo plazo, para promo-
el punto de partida para la continuación y
ver un nuevo tipo de economía, en el
revisión de la estrategia de Lisboa, que lle-
marco de una so ciedad más inteligen-
gaba a su término a finales de 2010.
te - desarrollo de una economía basada
26
en el conocimiento y la innovación-, más
Cabe decir que las RUP aportaron su
sostenible - promoción de una economía
contribución conjunta a dicha consulta, el
más eficaz, más verde y más competitiva-,
15 de enero de 2010. Desde un punto de
e integradora –promoción de una econo-
vista general, las RUP acogen favorable-
mía con altas tasas de empleo donde par-
mente la nueva estrategia europea, cuyas
ticipen y prosperen todas las comunidades
orientaciones generales se asemejan, con-
y regiones-.
siderablemente, a las de su memorándum
conjunto “Las RUP en el horizonte 2020”
Se trata de una estrategia global que
y comparten globalmente las priorida-
fija cinco objetivos de la UE que, a su vez,
des esenciales de la futura estrategia. Sin
deben repercutirse, asimismo, en objetivos
embargo, las RUP expresan que resulta
nacionales, en el marco de los Programas
25
26
296
COM (2010)2020 final, de 3.03.2010.
COM (2009) 647 final, de 24.11.2009.
hacienda
canaria
Unión Europea
Nacionales de Reforma. Se identifican una
- La iniciativa “Una agenda digital
serie de prioridades comunes que cada ac-
para Europa”, que debe favorecer la crea-
tor, a su nivel, se compromete en perseguir.
ción de un mercado digital único, caracterizado por un alto nivel de seguridad y un
Los cinco objetivos perseguidos
son los siguientes:
marco jurídico claro. Además, toda la población debe poder acceder a Internet de
banda ancha (después, de velocidades su-
- Alcanzar una tasa de empleo del
75% de la población entre 20 y 64 años;
periores);
- La iniciativa “Una Europa que utilice
- Invertir un 3% del PIB en I+D;
eficazmente los recursos”, que debe apoyar
- Conseguir una serie de objetivos
la gestión sostenible de los recursos y la
medioambientales: la reducción del 20%
reducción de emisiones de carbono, man-
de las emisiones de carbono, así como el
teniendo la competitividad de la economía
aumento del 20% del uso de las energías
europea y su seguridad energética;
renovables;
- La iniciativa “Una política indus-
- Aumentar hasta el 40% los titula-
trial para la era de la mundialización”, que
dos de enseñanza superior así como reducir
debe ayudar a las empresas del sector a
la tasa de abandono escolar a menos del
superar la crisis económica, integrarse en
10%;
el comercio mundial y adoptar modos de
- Reducir en 20 millones el número
de las personas que viven por debajo del
umbral de la pobreza.
producción más respetuosos con el medio
ambiente;
- La iniciativa “Una agenda para nuevas cualificaciones y empleos”, que debe
Dichos objetivos se desarrollarán en
permitir mejorar el empleo y la viabilidad
siete iniciativas llamadas “emblemáti-
de los sistemas sociales. Trata, especial-
cas” que son:
mente, de fomentar las estrategias de flexiseguridad, la formación de trabajadores y
- La iniciativa “Unión por la innova-
estudiantes, así como la igualdad entre
ción”, que debe apoyar la producción de
hombres y mujeres, y el empleo de perso-
productos y servicios innovadores; en par-
nas mayores;
ticular, los relativos al cambio climático, la
- La iniciativa “Plataforma europea
eficiencia energética, la salud y el envejeci-
contra la pobreza”, que debe aumentar la
miento de la población;
cooperación entre los Estados miembros, y
- La iniciativa “Juventud en movi-
tener en cuenta el método abierto de coor-
miento”, que debe permitir en especial me-
dinación en materia de exclusión y de pro-
jorar el rendimiento del sistema educativo,
tección social. El objetivo de la plataforma
el aprendizaje no formal e informal, la mo-
debe ser la cohesión económica, social y
vilidad de los estudiantes e investigadores,
territorial de la UE, así como la inclusión
así como la entrada de jóvenes en el mer-
social de las personas que se encuentran
cado de empleo;
en una situación de pobreza.
hacienda
canaria
297
El
futuro de la política de cohesión: estado del debate
Uno de los elementos clave de la es-
Cabe destacar, en este sentido, la
trategia “Europa 2020” es la necesidad de
Comunicación de la Comisión, de no-
que exista una visión global de la economía
viembre de 2010, “La contribución de
y la sociedad europeas. No se trata de crear
la política de cohesión al crecimiento
un fondo único que financie la realización
inteligente en Europa 2020”27. Dicha
de la estrategia, sino de que exista un alto
Comunicación define el papel de la política
nivel de coordinación.
de cohesión en la aplicación de la estrategia
“Europa 2020” en el ámbito del crecimien-
La apropiación de sus objetivos por
to inteligente y, en particular, la iniciativa
todos los niveles implicados -UE, nacional,
emblemática «Unión por la innovación». La
regional y local- es requisito indispensable
política de cohesión puede desbloquear el
para el éxito de dicha estrategia. La pues-
potencial de crecimiento de la UE, impul-
ta en práctica de una efectiva gobernanza
sando la innovación en todas las regiones
multinivel, esto es, la acción coordinada de
y velando por la complementariedad entre
todos los actores implicados desde un enfo-
las ayudas europeas, nacionales y regiona-
que integrado, resulta, asimismo, esencial.
les a la innovación, el I+D, el espíritu empresarial y las tecnologías de la información
Como veremos en detalle en el apar-
y la comunicación. De hecho, la política de
tado siguiente de este artículo, la futura
cohesión constituye un medio fundamental
política de cohesión deberá estar alineada
para la transformación de las prioridades
con la estrategia “Europa 2020”. El respal-
de la iniciativa «Unión por la innovación»
do de la política de cohesión a inversiones
en medidas prácticas sobre el terreno. Para
en prioridades europeas no es algo nuevo.
ello, crea condiciones propicias para la in-
En el actual período de programación 2007-
novación, la educación y la investigación.
2013, la política de cohesión ha afectado
El documento se detiene en primer lugar a
numerosos recursos a los objetivos de la
valorar la situación en las regiones con res-
estrategia de Lisboa, el llamado “earmar-
pecto al I+D y la innovación, así como los
king”. Es en dicho actual período cuando la
recursos que las regiones tienen previsto
política de cohesión da un viraje decisivo
invertir en estos ámbitos. A continuación,
hacia la financiación de objetivos de cre-
se describen los principales elementos de
cimiento. Precisamente sobre la “lisboniza-
un esfuerzo más intenso por respaldar el
ción” de la política de cohesión trataba mi
I+D y la innovación en el marco de la polí-
artículo aparecido en febrero de 2007, en el
tica de cohesión. Por último, el documento
número 19 de esta misma revista. De cara
presenta ideas concretas para materializar
al futuro, la Comisión propone que la polí-
ese esfuerzo.
tica de cohesión siga orientándose, y cada
vez más, a los objetivos de crecimiento,
desarrollo sostenible y empleo.
27
298
COM (2010) 553 final, de 12.11.2010.
hacienda
canaria
Asimismo, cabe señalar la Comunicación de la Comisión, de enero de 2011,
Unión Europea
sobre “La contribución de la Política
conseguir un desarrollo armonioso de la UE
Regional al crecimiento sostenible en
en su conjunto, ha demostrado ser el me-
el marco de Europa 2020” . Dicha Co-
dio por excelencia del que dispone la UE
municación expone el cometido de la polí-
para hacer realidad el principio de solidari-
tica de cohesión en apoyo de la estrategia
dad. Asimismo recuerda que, aparte de la
“Europa 2020”, y en particular, de la inicia-
búsqueda de reducción de disparidades, la
tiva emblemática «Una Europa que utilice
política de cohesión no olvida la promoción
eficazmente los recursos». El documento
del crecimiento y la prosperidad en el con-
formula recomendaciones en cuanto a la
junto de la UE.
28
manera en que los Estados miembros, responsables de la gestión de los fondos re-
De este modo, el Quinto informe parte
gionales, podría sacar mejor partido de las
de la base de la superación de la visión ob-
inversiones de la UE para alcanzar una eco-
soleta de la política de cohesión como una
nomía competitiva, que use eficazmente
mera “máquina de redistribuir”. La política
los recursos, con pocas emisiones de car-
de cohesión no consiste en una mera re-
bono y resistente al cambio climático. En el
distribución de fondos de las regiones más
documento de trabajo adjunto a la Comu-
prósperas a las menos avanzadas, sino
nicación
que, al invertir en todas las regiones y par-
se incluyen ejemplos de buenas
prácticas.
ticularmente en las menos avanzadas, promueve el desarrollo de todo el territorio de
VI. UN PRIMER ESBOZO DE PROPUES-
la UE, lo que es rentable para todos.
TAS: EL QUINTO INFORME SOBRE
LA COHESIÓN ECONÓMICA, SOCIAL Y TERRITORIAL
Teniendo en cuenta el contexto actual
de lucha contra la crisis económica y de
nuevos desafíos mundiales, el Quinto in-
El Quinto informe sobre la cohe-
forme propugna que la política de cohesión
tiene
debe centrarse, cada vez más, en una lógi-
una especial relevancia porque esboza
ca de crecimiento en línea con la estrategia
las primeras pistas de reflexión de lo
“Europa 2020”y propone, así, un enfoque
que será la futura política de cohesión
mucho más estratégico y la concentración
post-2013. Abre un período de consulta,
en unas pocas prioridades.
sión económica, social y territorial
29
que finaliza el 31 de enero de 2011, coincidiendo con la celebración del Quinto Foro
de la cohesión.
Asimismo, el Quinto informe también
propone introducir condiciones mucho más
estrictas, además de incentivos, para ga-
El Quinto informe defiende el papel
rantizar el uso eficaz de los fondos desti-
desempeñado por la política de cohesión
nados a la política de cohesión, así como
hasta el momento, que, con el objetivo de
una mayor focalización en los resultados.
28
29
COM (2011) 17 final, de 26.01.2011.
COM (2010) 642 final, de 9.11.2010.
hacienda
canaria
299
El
futuro de la política de cohesión: estado del debate
En cuanto a estos últimos, se propone la
de prioridades mayor. En todo caso, ciertas
definición de objetivos e indicadores que
prioridades serían obligatorias.
permitan evaluar los progresos realizados
y el cumplimiento de los objetivos fijados.
En cuanto a la condicionalidad, se
ponen de manifiesto una serie de condicio-
La Comisión propone establecer un
nes básicas previas como son, unas políti-
marco estratégico global y exhaustivo
cas macroeconómicas sanas, un medioam-
en el que se traducirían los objetivos de la
biente microeconómico favorable y un
estrategia “Europa 2020” en prioridades de
marco institucional fuerte. A través de este
inversión. Este marco remplazaría el mé-
tipo de condicionalidad se trata de incitar
todo actual de las orientaciones estratégi-
a los Estados miembros a llevar a cabo las
cas distintas para cada política y engloba-
reformas necesarias para la consecución de
ría el Fondo de cohesión, el Fondo Europeo
esos requisitos previos. Otras condiciones
de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo
pueden ser introducidas en los programas
Social Europeo (FSE), el Fondo Europeo
nacionales/regionales caso por caso. Del
Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y el
respeto de dichas condiciones depende la
Fondo Europeo de Pesca (FEP). La Comisión
concesión de la financiación comunitaria al
propone un enfoque integrado multifondos,
principio del período de programación, o su
frente a la actual programación monofon-
continuación tras un examen intermedio de
do.
la eficacia de las reformas desarrollas. Las
reformas institucionales – el llamado capaSeguidamente,
se
establecería
un
city building- son especialmente decisivas,
contrato llamado “de asociación”, entre
ya que de la existencia de unos organismos
los Estados miembros y la Comisión, que
eficaces y capaces depende, en gran medi-
sería la plasmación de las negociaciones
da, la buena ejecución de los programas.
entre ambos, sobre la base de los Progra-
Nos referimos a las capacidades institucio-
mas Nacionales de Reforma. Más tarde, los
nales del sector público a nivel nacional, re-
Programas Operativos, seguirían siendo los
gional y local ya que, para poder absorber
principales documentos de gestión y trans-
eficazmente los recursos, es indispensable
pondrían el contenido de los documentos
que se tenga las capacidades técnica y ad-
estratégicos en prioridades concretas de
ministrativa adecuadas.
inversión, estableciendo objetivos claros y
cuantificables.
Por otra parte se prevé la aplicación
de sanciones e incitaciones financieras li-
Los recursos se concentran en un
gadas al Pacto de Estabilidad, hasta ahora
número reducido de prioridades fun-
sólo aplicadas en el marco del Fondo de co-
damentales. Las regiones más avanzadas
hesión. Los Estados miembros que infrinjan
estarían invitadas a asignar sus recursos a
las reglas del Pacto de Estabilidad serán in-
dos o tres prioridades, mientras que las me-
citados a conformarse a las mismas a tra-
nos desarrolladas podrían tener un abanico
vés de la suspensión o anulación de una
300
hacienda
canaria
Unión Europea
parte de sus créditos. Los recursos anulados volverían al presupuesto de la UE.
En cuanto a la dimensión de la cohesión territorial, el Quinto informe identifica tres aspectos centrales:
Por otra parte, una parte de los recursos podría ser asignada a una “reserva
-La cuestión urbana: propugnando
de eficacia” a la que serían elegibles to-
la puesta en marcha de un ambicioso pro-
dos los Estados miembros y Regiones. Los
grama que trate la problemática de las ciu-
fondos de dicha “reserva de eficacia” serían
dades;
asignados sobre la base de los progresos
-Los aspectos geográficos y demo-
realizados en vistas a la realización de los
gráficos: incluyendo en este apartado a
objetivos de la estrategia “Europa 2020”.
las regiones ultraperiféricas, a las regiones
septentrionales con escasa densidad de
El Quinto informe realza la importan-
población, a las regiones insulares, a las
cia de los instrumentos de ingeniería
transfronterizas y a las montañosas. Reco-
financiera , lanzados en el actual perío-
noce la necesidad de prever disposiciones
do de programación 2007-2013.
Así, en
adaptadas para tener en cuenta sus espe-
un contexto de crisis económica y restric-
cificidades, sin multiplicar inútilmente los
ción presupuestaria, dichos instrumentos
instrumentos y los programas.
30
cobran una relevancia especial. El futuro
-Las estrategias macroregionales:
presupuesto deberá “hacer más con me-
estableciendo que deberían basarse en un
nos” con lo que se hace más importante el
análisis profundo de las estrategias exis-
“efecto palanca” del mismo y la desmulti-
tentes y que deberían ser instrumentos in-
plicación de los recursos. Los instrumentos
tegrados de amplio alcance, centrados en
de ingeniería financiera tienen la ventaja de
retos clave y respaldados por una corriente
permitir la re-utilización de la financiación
transnacional reforzada, si bien la mayor
de manera perenne. Además logran atraer
parte de los fondos debería proceder de
más financiación, alcanzando el objetivo
programas nacionales y regionales cofinan-
desmultiplicador. La Comisión propone una
ciados por la política de cohesión y de otros
mayor utilización de estos instrumentos en
recursos nacionales.
el futuro así como la mejora de los mismos
tal y como existen en la actualidad; aumen-
La contribución conjunta de las
tando su alcance -ámbitos de intervención
regiones ultraperiféricas al Quinto in-
ampliados- y su oferta -no sólo préstamos
forme:
o garantías-. El Quinto informe llega a proponer que, frente a los regímenes de ayuda
Por último, cabe decir que las RUP
específicos, los instrumentos de ingenie-
participaron en la consulta lanzada por el
ría financiera sean la fuente principal de la
Quinto informe de la cohesión, aportando
ayuda financiera destinada a las empresas.
su contribución conjunta. En la elaboración
30
JASPERS, JEREMIE, JESSICA, JASMINE.
hacienda
canaria
301
El
futuro de la política de cohesión: estado del debate
de dicha contribución conjunta, las RUP tu-
dado deben ser adaptadas a su realidad par-
vieron muy presentes las ideas contenidas
ticular y coherentes entre sí. La coherencia
en su Memorándum de octubre de 2009
entre la política de cohesión y las políticas
y en el Memorándum de España, Francia y
sectoriales resulta, por tanto, esencial.
31
Portugal, de mayo de 2010 .
32
Reforzar el concepto de cohesión terriSe exponen a continuación los puntos
torial se hace cuanto más importante dada
principales de dicha contribución conjunta.
la interpretación restrictiva hecha por la
Comisión en el Quinto informe al identificar
Las RUP expresan que la reforma de
tres temas bien precisos dentro de la cohe-
la política de cohesión preconizada en este
sión territorial, por un lado: a) la cuestión
Quinto informe constituye una cuestión de
urbana, b) los territorios con especificida-
vital importancia para ellas, en la perspec-
des geográficas y c) las macro-regiones,
tiva de la futura estrategia europea renova-
así como al encasillar a las RUP dentro de
da en beneficio de estas regiones.
la cuestión de los territorios con especificidades geográficas, junto a las islas, las zo-
Las RUP defienden una política de
nas montañosas, las zonas poco pobladas
cohesión que debe integrar la estrate-
del norte de Europa y las transfronterizas33,
gia “Europa 2020” pero no debe limi-
por otro lado. De este modo, las RUP se
tarse a ella. La política de cohesión debe
preguntan sobre el lugar que les ha reser-
continuar siendo una política independien-
vado el Quinto informe, dado que la reali-
te con sus propios objetivos inscritos en el
dad de las RUP es, de hecho y de Derecho,
Tratado, a saber, la reducción de dispari-
diferente a los territorios citados y cuenta
dades económicas, sociales y territoriales
con su propia base jurídica, plasmada en el
entre las regiones de la UE.
artículo 349 del TFUE.
Las RUP insisten en que el concepto
En coherencia con las ideas expresa-
de cohesión territorial debe ser entendi-
das más arriba, las RUP se posicionan
do en sentido amplio, siendo esencial que
desde un enfoque que tiene en cuenta
todas las políticas comunitarias se integren
la dimensión regional, esto es, un en-
en una lógica de coherencia territorial.
foque “bottom-up”, frente a las propues-
Como ya hemos tenido la ocasión de expo-
tas de la Comisión que propugnan el enfo-
ner más arriba en este artículo, la cohesión
que contrario, “top down”, amenazando con
territorial es un concepto transversal, que se
apartarse cada vez más del nivel regional y
aplica no sólo a la política de cohesión, sino
que, en cierta manera, acaba renacionali-
también al resto de políticas. De este modo,
zando la política de cohesión, no expresa-
las políticas que se apliquen a un territorio
mente pero sí en la práctica.
Memorándum conjunto de las Regiones Ultraperiféricas “Las RUP en el horizonte 2020”, de 14 de octubre de 2009.
Memorándum de España, Francia, Portugal y las Regiones Ultraperiféricas “Una visión renovada de la estrategia
europea hacia la ultraperiferia”, de 7 de mayo de 2010.
33
Artículo 174 (antiguo artículo 158 TCE)
31
32
302
hacienda
canaria
Unión Europea
Así, las RUP piden la integración de
Asimismo, las RUP piden el manteni-
sus especificidades en el Marco estratégico
miento de la asignación específica para
común, que constituirá el documento es-
la compensación de los sobrecostes deriva-
tratégico inicial así como en los contratos
dos de la ultraperiferia.
de asociación, que serán negociados entre la Comisión y los Estados miembros y
Por otro lado, las RUP destacan la im-
desarrollarán el citado Marco estratégico.
portancia clave que tiene para ellas la
Se trata de que la Comisión y los Estados
cooperación territorial. En efecto, la po-
miembros, a la hora de escoger las priorida-
sición geográfica de las RUP, alejadas del
des de inversión y de diseñar la estrategia
continente europeo y vecina de países ter-
de desarrollo, tengan en cuenta y asocien
ceros, hace que la cooperación no sea tanto
de manera efectiva y adecuada a las RUP.
una cuestión de voluntad como de necesidad. Las RUP se caracterizan, entre otras
Las RUP solicitan un tratamiento
cosas, por encontrarse enclavadas en áreas
conjunto y equitativo de todas ellas en
geográficas muy precisas y que tienen su
la política de cohesión post-2013. Hasta
propia dinámica de desarrollo -Atlántico,
el período de programación actual 2007-
Caribe, índico-.
2013, todas las RUP tenían un PIB inferior
al 75% de la media comunitaria, con lo
Cabe destacar dos peticiones de las
que se encontraban entre las regiones me-
RUP en este ámbito clave de la cooperación
nos avanzadas, integradas en el entonces
territorial:
“objetivo 1”. En la actualidad, dos de ellas
-Canarias y Madeira- han abandonado di-
- Que se reconozca la condición
cho grupo de regiones, el actual “objetivo
de todas las RUP como fronteras exte-
convergencia” y han pasado a integrar el
riores de la UE. Sólo las islas Canarias y
grupo de regiones más avanzadas, el “ob-
sólo en este período 2007-2013, gozan de
jetivo competitividad y empleo”. Con vistas
esta consideración y pueden participar en
al próximo período post-2013, es previsible
la cooperación transfronteriza.
que también Martinica pase a integrar el
general de los 150 Km para ser elegible a
grupo de regiones más avanzadas. De este
la cooperación transfronteriza no es el ade-
modo, las RUP reiteran que la ultraperiferia
cuado en el caso de las RUP;
El criterio
no se reduce a una cuestión de renta sino
que es una situación estructural y compleja
- Que se desarrolle el “Plan de ac-
que va más allá de ésta y afecta profunda-
ción de gran vecindad”, aprobado por la
mente a sus ciudadanos y a la competitivi-
Comisión en su Comunicación de 2004 con
dad de sus empresas.
el objetivo de lograr una mejor inserción
“A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica, social y territorial. La Unión se propondrá, en particular, reducir las diferencias
entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas. Entre las regiones afectadas se prestará especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones
que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes como, por ejemplo, las regiones más septentrionales
con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña”.
hacienda
canaria
303
El
futuro de la política de cohesión: estado del debate
regional de las RUP en sus contextos geo-
Esto podría conducir a nacionalizar dicho
gráficos propios. Se pide la creación de un
fondo. La contribución de las RUP recoge
instrumento financiero único a ambos la-
la necesidad de que el Fondo Social Euro-
dos de la frontera (comunitaria – de país
peo permanezca en el marco de la política
tercero), que permita hacer efectiva dicha
de cohesión y para ello, pide que o bien
cooperación. En la actualidad. La ausencia
se mantengan las disposiciones actuales o
de un tal instrumento único dificulta y en
bien que el reparto financiero se produzca
muchas ocasiones hace imposible cualquier
a nivel comunitario.
tipo de proyecto de cooperación.
VII. CONCLUSIONES
En cuanto a la condicionalidad, las
RUP piden flexibilidad en su aplicación a las
El punto de partida del debate so-
RUP. Expresan que su aplicación en la prác-
bre la política de cohesión post-2013
tica no resulta fácil. Los indicadores euro-
ofrecía posiciones muy dispares en
peos y/o nacionales tendrían dificultad en
cuanto a la necesidad de mantener dicha
tomar en cuenta las potencialidades y las
política en el futuro.
desventajas de las RUP.
Los tradicionales defensores de la poEn cuanto a la focalización en resul-
lítica de cohesión entre los que cabe citar
tados, las RUP exponen que resulta difícil
la DG REGIO de la Comisión, el Parlamento
comprometerse en la consecución de re-
Europeo, el Comité de las Regiones y, por
sultados en ciertos ámbitos. La fijación de
supuesto, las Regiones y entes locales de
los indicadores no debería ser demasiado
la Unión, han ido avanzando una serie de
global y debería tener en cuenta la especi-
argumentos para defender el mantenimien-
ficidad RUP.
to y fortalecimiento de dicha política, frente
a los detractores de la misma que aboga-
Ante la propuesta de la Comisión de
ban por su renacionalización, entre los que
privilegiar la utilización de los instrumen-
se encuentran, sobre todo, ciertos Estados
tos de ingeniería financiera frente a las
miembros.
ayudas directas cuando se trata de apoyar
a las empresas, las RUP piden que sus em-
Cabe resaltar que, dentro de la propia
presas puedan seguir recibiendo subven-
Comisión existían en un principio posiciones
ciones directas cofinanciadas por el FEDER
enfrentadas y, mientras la DG REGIO como
para aumentar su competitividad.
jefe de fila defendía el mantenimiento y refuerzo de la política de cohesión desde un
Además, el Quinto informe plantea la
enfoque regional y transversal, otros servi-
necesidad de aportar mayor visibilidad y
cios con una visión más restrictiva, propo-
volúmenes de financiación predecibles en el
nían un enfoque alternativo, que privilegia-
caso del Fondo Social Europeo, y de cen-
ba la financiación de ámbitos sectoriales,
trarlo en garantizar los objetivos de 2020.
en especial, los nuevos desafíos (cambio
304
hacienda
canaria
Unión Europea
climático, desafío energético, etc.). Dicha
En segundo lugar, también existe con-
visión restrictiva desvirtuaba la política de
senso en propugnar que la política de
cohesión tal y como se conoce desde sus
cohesión necesita ser reformada, en
principios, limitándola a financiar a las re-
primer lugar para adaptarse a los tiempos
giones menos avanzadas, la cooperación
actuales en que aparecen nuevos desafíos
territorial, y poniéndola al servicio de los
de carácter mundial y, además, para ayu-
nuevos desafíos mundiales.
dar a la UE a salir de la crisis económica
más severa que haya conocido nunca.
De los resultados del debate y teniendo en cuenta el primer esbozo de propues-
De este modo, la Comisión plantea
tas de la Comisión, contenidas en el Quinto
una reforma donde la política de co-
informe sobre la cohesión, caben destacar
hesión debe alinearse a la estrategia
las siguientes ideas:
“Europa 2020”, basada en los siguientes
puntos clave:
En primer lugar, hay consenso en
considerar que se ha superado la visión
- Concentración en unas pocas prio-
obsoleta de la política de cohesión que
ridades relacionadas con la estrategia “Eu-
la consideraba una mera “máquina
ropa 2020”.
de redistribuir”. Hoy día la gran mayoría comparte que la política de cohesión
En el actual período de programación
no consiste en una mera redistribución de
2007-2013, la política de cohesión viene
fondos de las regiones más prósperas a las
afectando numerosos recursos a los obje-
menos avanzadas, sino que, al invertir en
tivos de la estrategia de Lisboa, lo que se
todas las regiones y particularmente en las
la llamado el “earmarking”. Se trata que,
menos avanzadas, promueve el desarrollo
de cara al futuro, la política de cohesión
de todo el territorio de la UE, lo que es
se oriente en mayor medida a los objeti-
rentable para todos. De este modo, la po-
vos de crecimiento, desarrollo sostenible y
lítica de cohesión tiene un valor aña-
empleo, en línea con la estrategia “Europa
dido real en cuanto a su contribución
2020”.
al desarrollo económico y social de la
Unión.
- Condicionalidad y focalización en
los resultados:
Partiendo de dicha premisa, existe
amplio consenso en considerar que la fu-
Se establecen condiciones más estric-
tura política de cohesión debe man-
tas que en el presente para la concesión y
tenerse y debe beneficiar a todas las
mantenimiento de las ayudas. Además, se
regiones de la UE, frente a las posiciones
hace hincapié en una mayor focalización en
más restrictivas que abogaban por mante-
los resultados. En cuanto a estos últimos,
nerla tan sólo en relación con las regiones
se propone la definición de objetivos e indi-
menos avanzadas.
cadores que permitan evaluar los progresos
hacienda
canaria
305
El
futuro de la política de cohesión: estado del debate
realizados y el cumplimiento de los objeti-
dolo a tres temas concretos: a) la cuestión
vos fijados.
urbana, b) los aspectos geográficos y demográficos, donde incluye a las RUP y c) las
- Enfoque más estratégico:
estrategias macro- regionales. Sobre estas
últimas establece que deberían basarse
La Comisión que propone un enfoque
en un análisis profundo de las estrategias
“top down” en el diseño de esta política. El
existentes y que deberían ser instrumentos
Marco estratégico común constituye el do-
integrados de amplio alcance, centrados en
cumento inicial y traducirá los objetivos de
retos clave y respaldados por una corrien-
la estrategia “Europa 2020” en prioridades
te transnacional reforzada, si bien la ma-
de inversión. A partir de éste se elaborarán
yor parte de los fondos debería proceder de
los contratos de asociación, negociados en-
programas nacionales y regionales cofinan-
tre la Comisión y los Estados miembros y
ciados por la política de cohesión y de otros
finalmente los Programas operativos.
recursos nacionales.
En cuanto al debate en torno a la co-
En lo que concierne a Canarias y al
hesión territorial que, en un principio,
resto de RUP, cabe insistir en la importan-
había creado tantas expectativas en las
cia clave que dichas regiones otorgan a di-
distintas regiones de la UE, la Comisión fue
cho concepto. De hecho, en cierta manera,
orientando el tema hacia la cooperación te-
la estrategia comunitaria a favor de estas
rritorial y la necesidad de mantenerla y re-
regiones, que la Comisión viene aplicando
forzarla, dado el valor añadido europeo in-
desde hace años, constituye un ejemplo
discutible que aporta. En este sentido, hace
“piloto” de aplicación práctica del concepto
hincapié en el nuevo modelo de estra-
de cohesión territorial, tal y como lo en-
tegia macro-regional, que, implicando, a
tienden las RUP. Para estas regiones, el
varias políticas comunitarias y a distintos
concepto de cohesión territorial debe ser
niveles de gobernanza desde un enfoque
interpretado de la manera más amplia, en
integrado de programas e instituciones ya
tanto que “coherencia” territorial,
existentes, es un ejemplo a seguir de utili-
dida como la necesidad de aplicar políticas
zación eficiente de los recursos disponibles
adaptadas a una determinada realidad y
y de efectiva gobernanza multinivel.
coherentes entre sí.
enten-
Asimismo, identifica la cohesión te-
No existe por el momento un balance
rritorial con cuestiones más bien de for-
oficial del resultado de la consulta abierta
ma que de fondo, esto es, la necesidad de
por el Quinto informe sobre la cohesión en
una mayor coordinación entre los diversos
relación con las propuestas mencionadas;
programas y actores o el intercambio de
por su parte, el Comité de las Regiones
buenas prácticas. Finalmente, el Quinto in-
aprobará su dictamen sobre el Quinto in-
forme sobre la cohesión, realiza una inter-
forme en el Pleno de 31 de marzo y 1 de
pretación restrictiva del concepto, limitán-
abril.
306
hacienda
canaria
Unión Europea
Sin embargo, con carácter general, ya
Europa. Además, muchas son las voces que
podemos adelantar que las regiones se
destacan que política de cohesión no es la
felicitan que la Comisión propugne el
única que debe servir a financiar dichos
mantenimiento de la política de cohe-
nuevos desafíos.
sión para todas las regiones de la UE.
Comparten, asimismo, la necesidad de
Asimismo, muchas regiones, entre las
actualizar la política de cohesión y re-
que se encuentran las RUP, reafirman el en-
formarla, aunque muchas coinciden en
foque regional “bottom-up” que siempre ha
que las propuestas de reforma deben
caracterizado a esta política, enfoque, que
ser matizadas.
se ve amenazado por las propuestas de la
Comisión que, sobre la base de un enfoque
Así, muchas regiones, entre ellas las
más estratégico del tipo “top-down”, en
RUP, hacen hincapié en que, si bien es de-
cierta medida, acaba re-nacionalizando, en
seable que la política de cohesión se actua-
la práctica, la política de cohesión.
lice y tenga en cuenta el nuevo contexto
mundial y los nuevos desafíos, también es
Por último, cabe decir que las propues-
cierto que la política de cohesión no debe
tas legislativas propiamente dichas, serán
limitarse a ello, olvidando sus propios ob-
adoptadas por la Comisión durante el se-
jetivos. La política de cohesión es y debe
gundo semestre de 2011. En último térmi-
seguir siendo el instrumento europeo por
no, y teniendo en cuenta lo que finalmente
excelencia, que pone en práctica el princi-
se adopte como próximas perspectivas fi-
pio de solidaridad. La política de cohesión
nancieras, serán el Consejo y el Parlamento
apoya de manera solidaria a las regiones
europeo quienes decidirán, conforme a los
más débiles, al tiempo que contribuye a im-
procedimientos legislativos previstos para
pulsar el crecimiento y bienestar en toda
cada reglamento.
hacienda
canaria
307