Mecanismo Europeo de Estabilidad: escrutinio jurisprudenciall

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ESTUDIOS Y NOTAS
MECANISMO EUROPEO DE ESTABILIDAD:
ESCRUTINIO JURISPRUDENCIAL*
ENRIqUE
DE
MIGUEL CANUTO
SUMARIO
1. Introducción.–2. Estructuración del MEDE.–3. Instrumentos de asistencia.–4. El
MEDE y el TECG.–5. Cuestión prejudicial.–6. No bail-out clause.–7. Prohibición de
asistencia financiera.–8. Ayuda financiera puntual.–9. Competencia sobre Política
monetaria.–10. Coordinación de las políticas económicas.–11. Aumento de competencias.–12. Cooperación leal.–13. Controles convencionales.–14. Resolución de controversias.–15. Necesidad de la reforma.–16. Programas de ajuste.–17. Seguimiento de los
progresos.–18. Posterior supervisión.–19. Supervisión reforzada.–20. Evaluación de las
medidas.–Bibliografía.
www.ief.es
INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES - MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Universidad de Valencia
RESUMEN. El 2 de febrero de 2012 los Estados de la zona euro firman el Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad, que es un intermediario financiero, configurado como una organización internacional. El presente trabajo estudia el MEDE, examinando
su normativa reguladora, es decir, su tratado constitutivo, que no es Derecho de la Unión.
Aborda la reflexión que sobre él efectuó, el TJUE, en el caso Pringle. Y añade el análisis de
la normativa de desarrollo que, en el marco de la Unión europea, ha regulado los programas de ajuste macro-económico.
Palabras clave: asistencia financiera, Mecanismo europeo de estabilidad, programa de
ajuste macro-económico.
ABSTRACT: On February 2, 2012 the States of the euro area have signed the treaty establishing the European Stability Mechanism, which is a financial intermediary, which is configured as an international organization. This paper studies the ESM, examining its
regulations, that is, its founding treaty, which is not EU law. Addresses the reflection that he
was effected, the ECJ, in the Pringle case. It adds the analysis of the implementing regulation that, in the framework of the European Union, has regulated the programs of macroeconomic adjustments.
Keywords: European Stability Mechanism, financial assistance, programs of macroeconomic adjustment.
*
Este trabajo se realiza en el marco del proyecto de investigación «El control del ordenamiento jurídico español desde la óptica constitucional y comunitaria», DER 2009-13199 del Ministerio de
Ciencia e innovación y del Proyecto Prometeo 2.013/054 «La globalización del fenómeno tributario: construcción metodológica, criminalización y derechos humanos».
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1. INTRODUCCION
La crisis relativa a la deuda pública ha traído que el Consejo europeo de 25 de
marzo de 2011 decida introducir en el TFUE el apartado 3 del artículo 1361, lo que
da base para que vea la luz el Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad2 (MEDE), firmado el 2 de febrero de 2012 por los Estados integrantes de la
Euro-zona3. El Tratado supone la puesta en juego de reglas sobre la asistencia financiera, con carácter permanente, a Estados de la Euro-zona distanciándose de las
prohibiciones recogidas en el TFUE. Estas reglas están al servicio de salvaguardar la
estabilidad financiera en la Euro-zona y en sus Estados miembros. Para ello el Tratado constituye un sujeto de Derecho internacional, una institución financiera internacional, de génesis intergubernamental y sin identidad supranacional: el European
Stability Mechanism. Recién constituido el MEDE ha sido cuestionado ante el Tribunal de la Unión en una cuestión prejudicial de validez elevada por la Supreme
Court de Irlanda, que afecta a toda la arquitectura del Tratado, y de la que ha salido airoso. Después, la Unión europea ha dictado reglas sobre las actuaciones de
supervisión reforzada a que deben ser sometidos aquellos Estados de la Euro-zona
en dificultad que siendo destinatarios de asistencia financiera deban aprobar un
programa de ajuste económico.
2. ESTRUCTURACIONDELMEDE
Es una institución financiera internacional, con sede en Luxemburgo, dotada de
personalidad jurídica y plena capacidad jurídica. Se trata de un intermediario financiero4 configurado como organización internacional. A efectos de comunicaciones
oficiales el MEDE es equiparado a un Estado miembro.
La finalidad del MEDE es movilizar fondos y proporcionar apoyo a la estabilidad, bajo
estrictas condiciones, adecuadas al instrumento de asistencia financiera elegido, para
1
El apartado 3 del artículo 136 del TFUE es el que contiene la regla de habilitación según la cual
«Los Estados miembros cuya moneda es el euro podrán establecer un mecanismo de estabilidad que
se activará cuando sea indispensable para salvaguardar la estabilidad de la zona del euro en su conjunto. La concesión de toda ayuda financiera necesaria con arreglo al mecanismo se supeditará a
condiciones estrictas.»
2
Véase BARDY (2012), LOUIS (2013), ORDóñEz SOLIS (2013), SERRANO PéREz (2013), CALVO VéRGEz
(2012a). Sobre la crisis de deuda pública, DE LA HUCHA CELADOR (2013).
3
4
El Instrumento de ratificación del Tratado fue publicado en el BOE nº 239, de 4 de octubre.
Como ha indicado BARDY (2012): «Schématiquement, le MES est un intermédiaire financier: il
emprunte pour prêter, avec la garantie des actionnaires. Très logiquement, l´essentiel des dispositions
opérationnelles du traité MES concerne l´assistance aux Etats en difficulté tandis que les dispositions
sur le volet «emprunts» sont plus limitées, le MES étant un émetteur comme un autre, usant en tout
cas des moyens de financement classiques» (pág. 742).
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los miembros del MEDE que experimenten o corran el riesgo de experimentar graves
problemas de financiación, si resulta indispensable para proteger la estabilidad financiera de la Euro-zona en su conjunto y de sus Estados componentes.
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Singulariza el estatuto del MEDE gozar del privilegio de inmunidad de jurisdicción
(artículo 32.3), de la inmunidad fiscal (artículo 36) y del privilegio de inembargabilidad (artículo 32.4). Además goza de exención de licencia bancaria (artículo 32.9).
Respecto a los miembros, todos los Estados integrantes de la zona del euro son
miembros del MEDE. Por ello, todo Estado miembro de la Unión europea cuando
lleve a cabo su adhesión a la zona del euro deberá convertirse en miembro del
MEDE, con plenos derechos y obligaciones. En tal sentido, el artículo 2 dice que
«1. La adhesión al MEDE estará abierta a los otros Estados miembros de la Unión
Europea a partir de la entrada en vigor de la decisión del Consejo de la Unión Europea que suprima la excepción relativa a la adopción del euro, tomada de conformidad con el artículo 140, apartado 2, del TFUE».
El MEDE es constituido por el Tratado constitutivo del MEDE, firmado en Bruselas
el 2 de febrero de 2012, que es un tratado intergubernamental. El MEDE sucede a
la Facilidad Europea de Estabilización Financiera y al Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera, asumiendo sus tareas y lo hace como mecanismo permanente. Respecto a la estructura orgánica el MEDE está organizado en el Consejo de
Gobernadores, el Consejo de Administración y el Director ejecutivo.
En cuanto a la estructuración de su capital, éste se ordena en acciones del MEDE.
El capital autorizado está dividido en acciones: acciones desembolsadas y acciones
exigibles. Su emisión debe ser a la par. No pueden ser gravadas y no pueden ser
transferidas por regla general. Además, ningún Estado integrante es responsable de
las obligaciones asumidas por el MEDE (artículo 8). Reparto de dividendos: pueden
ser distribuidos en el caso de que el capital desembolsado más el fondo de reserva
excedan de la disponibilidad de la capacidad de préstamo, y que el producto de la
inversión no sea necesario para reembolsar a los acreedores (artículo 23).
El MEDE puede ser prestamista y esa es su función central pero como sujeto de
Derecho internacional también puede ser prestatario. El MEDE, como prestamista,
puede conceder asistencia en forma de préstamo (artículo 16) puede adquirir deuda
soberana de los Estados en el mercado primario (artículo 17) y puede intervenir en
el mercado secundario de deuda soberana (artículo 18)5. Estos préstamos son compatibles con préstamos bilaterales de otros Estados.
5
La Exposición de motivos del Tratado añade al M E D E la condición de acreedor preferente respecto a sus préstamos: 1º los Jefes de Estado o de Gobierno han declarado que los préstamos del
MEDE gozarán de la condición de acreedor preferente de modo análogo a los del FMI, aceptando
no obstante que la condición del FMI prevalezca sobre la del MEDE. Este estatus será efectivo a partir de la fecha de entrada en vigor del presente Tratado 2º en el caso de que la asistencia financiera
del MEDE adopte la forma de préstamos de este mecanismo a continuación de un programa europeo de asistencia financiera existente en el momento de la firma del presente Tratado, el MEDE gozará de la misma preferencia que la de todos los demás préstamos y obligaciones del miembro del
MEDE beneficiario, con excepción de los préstamos del FMI (pto. nº 13)
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El MEDE, como prestatario, puede emitir empréstitos y puede tomar fondos prestados de entidades financieras en el mercado de capitales. Gozará de exención fiscal
de los intereses si el gravamen supone una discriminación por razón del origen, por
razón del territorio de emisión o por razón de la moneda de emisión (artículo 36.6).
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Puede también el MEDE utilizar instrumentos de gestión de riesgo. La norma habilita pues al MEDE para emitir futuros financieros, opciones financieras, permutas
financieras y otros instrumentos derivados, con vistas a transferir el riesgo implicado en las operaciones efectuadas. En este sentido el artículo 22.2 dice que las operaciones del MEDE cumplirán con los principios de buena gestión financiera y de
gestión de riesgos.
Referente a las fuentes de ingresos , se hace mención de la «cartera de inversión»
y su política de inversión (artículo 22), de los «bienes, activos y recursos financieros»(artículo 32.3 y 4) lo que incluye activos reales como locales , bienes inmuebles y bienes muebles (artículo 32.2,a), de las sanciones financieras en
procedimientos de supervisión multilateral, por desequilibrios macroeconómicos y
por déficit excesivo6 ( artículo 24,2) y también de la emisión de empréstitos (artículo 21).
Respecto a la cobertura de pérdidas está previsto acudir, primero, al fondo de reserva, segundo, al capital desembolsado y, por último, requerir el desembolso del
capital no desembolsado (artículo 25). El Fondo de reserva (artículo 24) es un fondo
separado integrado por los ingresos netos de las operaciones del MEDE junto a las
sanciones financieras en procedimientos de supervisión multilateral, desequilibrios
macroeconómicos y déficit excesivo, impuestas a los Estados miembros del MEDE.
Por último, por lo que respecta a las fuentes del Derecho reguladoras del MEDE,
debe subrayarse que el Tratado constitutivo solo prevé unos Estatutos para el MEDE7
y no prevé ninguna normativa como supletoria. Es este un defecto en la técnica normativa de ordenación del MEDE, cuya onda de consecuencias, derivada de la escasez de su regulación, irá expandiéndose.
3º los Estados miembros de la zona del euro garantizarán que el MEDE y los Estados que concedan
préstamos bilaterales en coordinación con el MEDE gocen, en su condición de acreedores, de estatus equivalente» (pto. nº 14). Tres anotaciones. que estos criterios de prelación o preferencia entre
créditos no están incorporados al articulado del MEDE, por lo que carecen de carácter vinculante.
que «los demás préstamos y obligaciones» puede suponer regímenes heterogéneos. que los préstamos bilaterales son materia ajena al MEDE.
6
7
Véase PéREz
DE VEGA
(2013).
Según el artículo 10.1 del Tratado, el Consejo de Gobernadores puede cambiar el importe del
capital autorizado y las consecuencias derivadas de ello en la ordenación de las acciones (artículo
8) y en su reparto entre Estados (Anexo II). Según los artículos 5.VI, j) y 19 el Consejo de Gobernadores puede revisar la lista de instrumentos financieros de los artículos 14 a 18 y decidir cambios.
Entiendo cabe añadir otros instrumentos financieros y cabe suprimir algún instrumento del texto original pero no cabe cambiar el contenido, porque no sería una modificación de la lista sino de los
instrumentos listados.
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3. INSTRUMENTOSDEASISTENCIA
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Los instrumentos8, vías o formas de asistencia que el MEDE puede desplegar son,
básicamente, cuatro: los préstamos a Estados, recapitalización de entidades financieras, compras en el mercado primario de deuda soberana e intervención en el
mercado secundario de dicha deuda. A ello se añaden los créditos precautorios.
Caben medidas innominadas de asistencia a decidir en el futuro. No se excluye
acudir a una pluralidad simultánea o sucesiva de instrumentos.
Préstamos a Estados: se puede conceder un préstamo a un Estado miembro del
MEDE. La competencia es del Consejo de Gobernadores. El Memorandum de
entendimiento deberá contener un programa de ajuste macroeconómico9. El Acuerdo del servicio de asistencia recogerá el instrumento elegido y las condiciones
financieras. Las directrices para la ejecución serán adoptadas por el Consejo de
Administración.
Recapitalización de entidades financieras: el Consejo de Gobernadores puede decidir una asistencia financiera mediante préstamos con la finalidad específica de
recapitalización de entidades financieras de un Estado miembro. La condicionalidad puede ser la ordinaria, un programa de ajuste macroeconómico o la condicionalidad reforzada, que exige un cumplimiento continuo de las condiciones. El
servicio de asistencia y las directrices sobre ejecución siguen las mismas pautas
antes indicadas.
Adquisición de deuda en el mercado primario: el Consejo de Gobernadores puede
disponer la adquisición de títulos de deuda soberana emitida por el Estado en el
mercado primario (artículo 17). El objetivo es maximizar la rentabilidad de la asistencia financiera. La función de este instrumento u operación es similar a la de un
préstamo (sentencia TJUE caso Pringle ap. nº 40). Se suscita la duda de si el Estado
beneficiario deberá abonar un tipo de interés en adición al MEDE, que cubra los
costes y un margen adecuado para éste. No hay reglas particulares respecto a las
operaciones ulteriores que el MEDE efectúe con esa deuda. Salvo el caso particular de intervención ulterior en el mercado secundario.
Operaciones de deuda en el mercado secundario: el supuesto es el reconocimiento por el Consejo de Gobernadores de circunstancias excepcionales que pongan en
riesgo la estabilidad financiera, partiendo de un análisis del BCE (artículo 18)10. La
finalidad es «evitar el contagio» en el mercado financiero. La norma habla de «ope8
Véase BARDY (2012), págs. 743 y 744.
9
Ut infra.
10
BARDY (2012) señala que, como complemento, «Le 6 septembre 2012 la BCE a annoncé qu´elle
se dotait d´un nouvel outil qui, lui, a un rapport direct avec le MES: les opérations monétaires sur
titres ou Outright Monetary transactions («OMT»). Avec ce nouvel outil la BCE pourra acheter, sur le
marché secondaire et sans limite quantitative, des titres de dette souveraine (de court terme) des Etats
de la zone euro» (pág. 744).
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raciones» con deuda soberana, lo que incluye la adquisición de títulos y la transmisión de títulos adquiridos en el mercado secundario y también la transmisión de
títulos adquiridos en el mercado primario.
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La norma da cobertura a la transmisión en el mercado de títulos de deuda soberana previamente adquiridos por el MEDE, en el contexto de la valoración de la operación desde el punto de vista de la estabilidad financiera de la Euro-zona o de un
Estado y en el marco de las «condiciones» propias de la asistencia financiera que
el MEDE supone.
Crédito precautorio: se puede conceder una línea de crédito, con condicionalidad
ordinaria, esto es, un programa de ajuste macroeconómico o con condicionalidad
reforzada, es decir, con el cumplimiento continuo de condiciones. La competencia
es del Consejo de Gobernadores. Las reglas sobre servicio de asistencia y las directrices para la ejecución son las mismas.
El procedimiento de concesión (artículo 13) sigue el esquema: solicitud del Estado,
evaluación de la Comisión, concesión en principio por el Consejo de Gobernadores y Memorandun de entendimiento por la Comisión y servicio de asistencia por
el Consejo de Administración. El procedimiento de ejecución sucesiva consiste en
esquema en: informe de la Comisión, propuesta del Director ejecutivo y desembolso por el Consejo de Administración.
Respecto al «Memorandum de entendimiento»: indicará el instrumento elegido y las
deficiencias a abordar. La Comisión negociará con el Estado, en coordinación con el
Banco Central Europeo y si es posible con el Fondo Monetario Internacional. Las
medidas deben ser compatibles con el Derecho de la Unión. Respecto al Acuerdo de
servicio de asistencia éste debe precisar los particulares del instrumento elegido y las
condiciones financieras. La competencia para su aprobación corresponde al Consejo de Administración, previa propuesta del Consejo de Gobernadores.
Por último, de conformidad con las prácticas del FMI, en casos excepcionales se
considerará una participación del sector privado, en una forma apropiada y proporcionada, en los supuestos en que el apoyo a la estabilidad se proporcione acompañado por la condicionalidad en la forma de un programa de ajuste
macroeconómico (Exposición de motivos pto. nº 12).
4. ELMEDEYELTECG
El tratado de Estabilidad Coordinación y Gobierno11 de 2012 es contemporáneo del
MEDE. El Tratado MEDE y el TECG de 2012 están en una relación de complementariedad, al promover la responsabilidad y la solidaridad presupuestarias en la
Unión económica y monetaria.
11
Véase MARTíNEz LAGO (2012), GARCIA ROCA (2013), CRAIG (2012).
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De un lado, el carácter complementario con que han sido concebidos tiene dos
proyecciones concretas: que la concesión de asistencia financiera en el marco de
los nuevos programas en virtud del MEDE estará condicionada a partir de 1 de
marzo de 2013 a la ratificación del TECG por el Estado beneficiario y que tras la
expiración del periodo de transposición del artículo 3.2 del TECG estará condicionada al cumplimiento de los requisitos de dicho artículo: la «regla de oro».
La «regla de oro del equilibrio presupuestario» integra tres elementos: primero, el
límite máximo del déficit público, expresado como objetivo nacional a medio
plazo del saldo estructural anual de las Administraciones públicas, con la excepcionalidad de sus desviaciones, segundo, un mecanismo automático de medidas
correctoras, según los principios propuestos por la Comisión y una institución independiente responsable a escala nacional, y tercero, la incorporación al Derecho
nacional de una norma con fuerza vinculante de carácter permanente, preferentemente de rango constitucional12, con la garantía de la atribución de competencia
al TJUE para conocer del incumplimiento de este deber de incorporación.
De otro lado, ninguna de las disposiciones del TECG de 2012 debe interpretarse
como alteración de las condiciones de Política económica en las que se haya concedido asistencia financiera a un Estado contratante en un programa de estabilización con participación de la Unión europea, un Estado miembro o el Fondo
monetario internacional (Exposición de motivos pto. nº 20).
Cabe añadir que el TECG de 2012 es estructurado con especial cuidado en coherencia con el Derecho de la Unión, en una triple dimensión: que el TECG será aplicable en cuanto sea compatible con el Derecho de la Unión, que el TECG se
interpretará de conformidad con el Derecho de la Unión y que el TECG no afectará a las competencias de la Unión europea al actuar en el ámbito de la Unión económica .
Por último, en cuanto a la cooperación reforzada13 es destacable que según el
TECG las Estados de la Euro-zona se declaran dispuestos a hacer uso activo de la
cooperación reforzada: 1º cuando proceda y sea necesario, 2º en cuestiones que
sean esenciales para el funcionamiento de la zona del euro, 3º sin perjudicar el
mercado interior, 4º de conformidad con las disposiciones de los Tratados en que
se fundamenta la Unión europea. Resulta llamativa esta declaración de estar dispuestos a esta cooperación, atendido que ni el tratado MEDE ni el TECG son fruto
de una cooperación reforzada.
12
Véase RODRíGUEz BEREIJO (2013), RIPOLLéS SERRANO (2013).
13
Puede verse ALCOCEBA GALLEGO (2013) y URREA CORRES (2002).
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5. CUESTIONPREJUDICIAL
En el caso Pringle, resuelto por sentencia del Tribunal de la Unión de 27 de noviembre de 201214, el objeto del recurso es la Decisión del Consejo europeo 2011/199,
de 25 de marzo que modifica el artículo 136 del TFUE , introduciendo una habilitación para constituir el European Stability Mechanism , el MEDE.
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Por una parte, se alega que no se dan condiciones para seguir el procedimiento de
revisión simplificado del Tratado (artículo 48.5 TUE) en cuanto el Tratado implica
alteración de competencias de Política monetaria y de coordinación de Política
económica pertenecientes a la Unión y en cuanto implica aumento de competencias de la Unión.
Por otra parte, se entiende que las obligaciones internacionales derivadas del MEDE
implican eludir prohibiciones y restricciones del TFUE relativas a la asistencia
financiera a Estados integrados en la Unión monetaria y que son incompatibles con
los principios generales del Derecho de la Unión como el de la tutela judicial efectiva.
El demandante dice que la habilitación comunitaria supone un aumento de competencias de la Unión que vulnera las competencias atribuidas en los Tratados y
también vulnera los principios generales del Derecho de la Unión. ¿Subyace la
intuición de que el MEDE altera la arquitectura de la Unión según el diseño del
TFUE?
Thomas Pringle ejerció su acción ante la Hight Court, en Irlanda, alegando que la
Decisión del Consejo europeo no era conforme a Derecho. Contra la resolución
desestimatoria, el actor después presenta recurso ante la Supreme Court y ésta eleva
cuestión prejudicial de validez ante el Tribunal de la Unión. Dos primeros óbices
relevantes deben ser sorteados para resolver la cuestión.
Primero: ¿Pueden impugnarse ante el Tribunal de la Unión las decisiones del Consejo europeo? El Tribunal contestará en sentido afirmativo que «toda vez que el
Consejo Europeo figura entre las instituciones de la Unión enumeradas en el artículo 13 TUE, apartado 1, y que, por otro lado, el Tribunal de Justicia es competente, en virtud del artículo 267 TFUE, párrafo primero, letra b), «para pronunciarse,
con carácter prejudicial [...] sobre la validez […] de los actos adoptados por las instituciones», el Tribunal de Justicia es competente, en principio, para examinar la
validez de una decisión adoptada por el Consejo Europeo»( ap. nº 31 ).
Segundo: ¿Puede el Tribunal de la Unión conocer acerca de la validez del Derecho
primario? Lo que en realidad se suscita en el caso es verificar el cumplimiento de
las condiciones del procedimiento de revisión simplificado introducido por el Tratado de Lisboa. También a ello contestará afirmativamente el Tribunal.
14
Sentencia TJUE de 27 de noviembre de 2.012, caso Thomas Pringle/Gobierno de Irlanda, causa
C- 370/12. Véase BARDY (2012), LOUIS (2013), ORDóñEz SOLíS (2013), SALINAS ALCEGA (2013).
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Comienza argumentando que «comoquiera que el control de la observancia de
esas condiciones es necesario para comprobar si puede aplicarse el procedimiento
de revisión simplificado, incumbe al Tribunal de Justicia, en su calidad de institución que, en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo primero, garantiza el
respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados, examinar la
validez de una decisión del Consejo Europeo fundada en el artículo 48 TUE, apartado 6.» (ap. nº 35) ¿qué es lo que el Tribunal debe analizar? «A ese efecto, corresponde al Tribunal de Justicia comprobar, por un lado, si se han cumplido las reglas
de procedimiento previstas en el referido artículo 48, apartado 6, y, por otro, si las
modificaciones decididas sólo afectan a la tercera parte del Tratado FUE, lo que
implica que no dan lugar a ninguna modificación de las disposiciones de otra parte
de los Tratados en los que se fundamenta la Unión y que no aumentan las competencias de ésta» (ap. nº 36).
A continuación vamos a analizar las prohibiciones y restricciones relativas a la asistencia financiera a los Estados de la Unión monetaria.
6.
NOBAIL-OUT CLAUSE
El recurrente plantea el menoscabo por el MEDE de la no bail-out clause o cláusula de no corresponsabilidad financiera del conocido artículo 125 TFUE que prohíbe a los Estados y no solo a la Unión asumir o responder de compromisos de otro
Estado15. El Tribunal acudirá a la técnica de identificar el objetivo a perseguir por la
norma.
¿Cuál es el objetivo perseguido? De los trabajos de elaboración del Tratado de
Maastricht se deduce que el ahora artículo 125 TFUE pretende asegurar que los
Estados miembros observen una política presupuestaria sana. «En efecto, la prohibición enunciada en el artículo 125 TFUE garantiza que, cuando contraigan deudas, los Estados miembros permanezcan sujetos a la lógica del mercado,16 la cual
debe incitarles a mantener una disciplina presupuestaria. El respeto de esa disciplina contribuye a escala de la Unión a la realización de un objetivo superior, a saber,
el mantenimiento de la estabilidad financiera de la Unión monetaria» (ap. nº 135).
Las reglas del MEDE, a juicio del Tribunal, se inscriben en esa línea de promover
una Política presupuestaria sana (sound budgetary policy). «En lo que atañe al Tra15
BARDY (2012) señala que «Ensuite , pour renforcer la compatibilité avec l´article 125, l´assistance
est subordonnée à une stricte conditionnalité et s´appuie largement sur l´expertise de deux institutions indépendantes des Etats, la BCE et le FMI. Concernant la deuxième difficulté, ce n´est pas la
BCE qui finance l´assistance» (pág. 733). Ver, también, LOUIS (2013), págs. 8 a 12 y 20, y sobre la
claúsula en sí, PALMSTORFER (2012), págs.771 a 784.
16
Desde el punto de vista antropológico observamos el juicio previo contra la organización política estatal: solo en el mercado está la salud.
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tado MEDE, hay que observar, en primer lugar, que los instrumentos de apoyo a la
estabilidad a los que puede recurrir el MEDE en virtud de los artículos 14 a 18 de
ese Tratado ponen de manifiesto que el MEDE no asumirá la garantía de las deudas
del Estado miembro beneficiario. Frente a sus acreedores, éste seguirá siendo responsable de sus compromisos financieros» (ap. nº 138). Por otra parte, el Estado
deberá reembolsar al MEDE el montante de la asistencia recibida.
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Acerca de los instrumentos de apoyo consistentes en compra de deuda soberana en
el mercado, se debe señalar, «por un lado, que la compra por el MEDE en el mercado primario de títulos de deuda soberana emitidos por un miembro del MEDE es
equiparable a la concesión de un préstamo (…) al comprar esos títulos el MEDE no
pasa a responder de la deuda del Estado miembro beneficiario» (ap. nº 140).
Por otro lado, en el caso de la compra en el mercado secundario de títulos de deuda
soberana emitidos por un miembro del MEDE se debe señalar que también en ese
supuesto el Estado miembro emisor sigue siendo el único responsable de las deudas en cuestión. «El hecho de que el MEDE, en calidad de adquirente en ese mercado de títulos de deuda soberana emitidos por un miembro del MEDE, pague un
precio al tenedor de esos títulos, acreedor del miembro del MEDE emisor, no significa que el MEDE asuma la deuda de ese miembro del MEDE frente a ese acreedor.
En efecto, el referido precio puede diferir sensiblemente del valor de los créditos
incorporados en esos títulos, porque depende de la ley de la oferta y la demanda
en el mercado secundario de los títulos de deuda soberana emitidos por el miembro del MEDE interesado»( ap. nº 141).
Por último cabe añadir que incluso en el supuesto del apartado 2 del el artículo 25
del Tratado MEDE que prevé que, cuando un Estado miembro, que sea integrante
del MEDE, no efectúe el pago requerido en virtud de un requerimiento de capital,
se dirigirá a todos los otros miembros un requerimiento para el desembolso de capital revisado al alza, incluso en ese caso a juicio del Tribunal «no obstante, en virtud de esa misma disposición el Estado miembro del MEDE en situación de impago
sigue estando obligado a desembolsar su parte de capital. Por tanto, los otros miembros del MEDE no asumen la garantía de la deuda del miembro que no haya desembolsado» (ap. nº 145).
En suma, el Tribunal de la Unión afirma la premisa de que el TFUE no prohíbe toda
forma de asistencia17 y razona que los Estados que resultan deudores del MEDE
siguen respondiendo por sí mismos de sus deudas.
17
La valoración de LOUIS (2013) es ésta: «La interpretación de la cláusula de no-bailout del artículo 125 TFUE y la definición consiguiente del papel del artículo 122, apartado 2, ofrecen una visión
basada racionalmente sobre el texto y el objetivo de esas disposiciones. Se aparta de una lectura
demasiado amplia de la prohibición de asistencia financiera que había demostrado su insostenibilidad. Al mismo tiempo, el Tribunal consagra un concepto autónomo de la prohibición dictada por el
artículo 125, apartado 1, con respecto a los análisis conducidos desde el ángulo de la ciencia económica» (pág. 20).
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7. PROHIBICIONDEASISTENCIAFINANCIERA
El artículo 123 TFUE prohíbe al Banco Central Europeo18 y a los Bancos centrales
de los Estados miembros la autorización de descubiertos (overdraft facilities) o la
concesión de cualquier otro tipo de créditos en favor de la Unión o en favor de los
Estados miembros, así como la adquisición directa a los mismos de instrumentos de
deuda19.
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El Tribunal de la Unión dice que la prohibición del artículo 123 TFUE está redactada en términos más estrictos que la no bail-out clause (ap. nº 132) en un pasaje
del que parece desprenderse que no cabe excepción alguna a dicha prohibición.
El recurrente se pregunta si el MEDE puede ser instrumento para eludir la triple prohibición de asistencia financiera por parte del Banco central europeo y los Bancos centrales a los Estados necesitados de ella que está prevista en el artículo 123 TFUE.
Se ha de señalar que la prohibición del artículo 123 TFUE está dirigida específicamente al Banco central europeo y a los Bancos centrales de los Estados miembros.
Se les prohíbe ser concedentes de crédito a los Estados. La concesión de una asistencia financiera por un Estado miembro o por un conjunto de Estados miembros a
otro Estado miembro no entra en el ámbito de esa prohibición.
«De los artículos 3, 12, apartado 1, y 13 del Tratado MEDE resulta que es el MEDE
quien concede una asistencia financiera a un miembro de ese mecanismo cuando
concurran las condiciones enunciadas en esas disposiciones. Por tanto, aun si los
Estados miembros actúan a través del MEDE, esos Estados no establecen una excepción a la prohibición enunciada en el artículo 123 TFUE, ya que éste no se refiere
a ellos» (ap. nº 126).
El precedente Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera fue establecido con
base en el artículo 122 del TFUE, en que la asistente es la Unión europea. Ahora el
MEDE asumirá las funciones de cara al futuro. Como se indica en otro pasaje de la
sentencia, la institución del MEDE tampoco supone una vulneración del artículo
122 del TFUE, atendido que, a diferencia de lo en él hipotizado, no hay previsión
alguna de que la Unión Europea conceda asistencia o ayuda al MEDE (ap. nº 104).
18
El Banco central europeo establece la Política monetaria de los mercados de la zona del euro. El
Banco central europeo no establece una Política monetaria para los Estados ubicados en la zona del
euro, sino una política monetaria (artículo 130 TFUE) que es ajena a las necesidades de los Estados
de la Euro-zona.
19
Desde el punto de vista lógico me pregunto por el acierto de desagregar la política monetaria del
euro y la asistencia financiera a los Estados de la zona euro. La realidad empírica no ha respaldado
el ensayo de ese modelo monetario puro. Fue un error identificar mecánicamente la unificación de
la moneda con el logro de la estabilidad financiera de los Estados. Se confundió la unidad de medida con el resultado de la dinámica de una de las magnitudes objeto de medición.
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Crónica
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ESTUDIOS Y NOTAS
8. AYUDAFINANCIERAPUNTUAL
Mecanismo Europeo de Estabilidad: escrutinio Jurisprudencial
Enrique de Miguel Canuto
En el ámbito del análisis de las normas relativas a la competencia sobre Política
económica el Tribunal de la Unión examina las previsiones del artículo 122
TFUE.20
Por una parte, según el apartado 1º del artículo 122 TFUE, el Consejo podrá decidir, con un espíritu de solidaridad entre Estados miembros, medidas adecuadas a la
situación económica, en particular si surgieren dificultades graves en el suministro
de determinados productos, especialmente en el ámbito de la energía. El Tribunal
concluye «que el artículo 122 TFUE, apartado 1, no constituye una base jurídica
apropiada para una eventual asistencia financiera de la Unión a los Estados miembros que experimenten o corran el riesgo de experimentar graves problemas de
financiación» (ap. nº 116).
Por otra parte, el apartado 2 del artículo 122 TFUE21 sólo tiene por objeto una
ayuda financiera concedida por la Unión y no las concedidas por los Estados miembros. En caso de dificultades o en caso de serio riesgo (seriously threatened) de dificultades graves en un Estado miembro, ocasionadas por catástrofes naturales o
acontecimientos excepcionales que éste no pudiere controlar, el Consejo podrá
acordar, en determinadas condiciones, una ayuda financiera a ese Estado miembro.
Será la Unión la concedente de la ayuda. Además, «nada hay en el artículo 122
TFUE que indique que únicamente la Unión es competente para conceder una asistencia financiera a un Estado miembro» (ap. nº 120 ). En suma, el artículo 122
TFUE, ad hoc financial assistence, no puede excluir la asistencia a los Estados por
una institución internacional distinta a la Unión europea.
En otro pasaje de la sentencia se puntualiza incluso que «es cierto que el artículo
122 TFUE, apartado 2, atribuye a la Unión la competencia de conceder una ayuda
financiera puntual a un Estado miembro en caso de dificultades o en caso de serio
riesgo de dificultades graves ocasionadas por catástrofes naturales o acontecimientos excepcionales que dicho Estado no pudiere controlar. Sin embargo, como pone
de relieve el Consejo Europeo en el cuarto considerando de la Decisión 2011/199,
el artículo 122 TFUE, apartado 2, no constituye fundamento jurídico apropiado
para el establecimiento de un mecanismo de estabilidad como el previsto en esa
Decisión. En efecto, tanto la naturaleza permanente del mecanismo previsto como
el hecho de que sus actividades pretenden preservar la estabilidad financiera en la
zona del euro en conjunto no permitirían que tal acción de la Unión se llevara a
cabo con fundamento en dicha disposición del Tratado FUE» (ap. nº 65).
20
21
Véase LOUIS (2013), págs. 12 a 14.
LOUIS (2013) señala que, precisamente, esta disposición había servido como base jurídica para la
adopción del Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera en virtud del Reglamento nº
407/2010 del Consejo, de 11 de mayo de 2010 (págs. 2 y 8).
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ESTUDIOS Y NOTAS
A continuación vamos a examinar la compatibilidad del M E D E con las competencias sobre política monetaria y competencia sobre coordinación de Políticas
económicas propias de la Unión europea.
9. COMPETENCIASOBREPOLITICAMONETARIA
Mecanismo Europeo de Estabilidad: escrutinio Jurisprudencial
Enrique de Miguel Canuto
El interrogante acerca de la pertenencia del MEDE al área temática de la Política
monetaria de la Unión22 es abordada por el Tribunal en el caso Pringle desde tres
perspectivas distintas.
En primer lugar al hilo del examen de la ubicación temática del MEDE en relación
con el Tratado surge la pregunta de si la constitución del MEDE supone una decisión que invada la Política monetaria de la Unión23. El Tribunal de la Unión acabará respondiendo en sentido negativo. Ante la ausencia de definición en el TFUE de
la Política monetaria el Tribunal de la Unión acude al método de hacer comparación de los objetivos pretendidos.
«Por un lado, en lo que atañe al objetivo pretendido por dicho mecanismo, que es
preservar la estabilidad de la zona del euro en su conjunto, éste se diferencia con
claridad del objetivo de mantener la estabilidad de los precios24 (price stability),
que constituye el objetivo principal de la política monetaria de la Unión. En efecto, aun si la estabilidad de la zona del euro puede tener repercusiones en la estabilidad de la moneda utilizada en esa zona, una medida de política económica no
puede equipararse a una medida de política monetaria por el solo hecho de que
pueda tener efectos indirectos en la estabilidad del euro» (ap. nº 56).
«Por otro lado, en lo referente a los medios previstos para lograr el objetivo pretendido, la Decisión 2011/199 únicamente precisa que el mecanismo de estabilidad
concederá toda ayuda financiera necesaria y no incluye ninguna otra indicación
sobre el funcionamiento de ese mecanismo. Ahora bien, evidentemente la concesión de una ayuda financiera a un Estado miembro no forma parte de la política
monetaria (ap. nº 57).
El Tribunal intenta apuntalar su argumentación diciendo que «es importante poner
de relieve a continuación que, según confirman además las conclusiones del Consejo Europeo de 16 y 17 de diciembre de 2010 a las que se refiere el cuarto consi22
Véase ORDOñEz SOLíS (2013), págs. 14 y 15.
23
Hay que preguntarse si, en rigor , cabe hablar de una Política monetaria en la Unión europea,
atendido que hay una política monetaria del Banco Central europeo que viene referida a los mercados de la Euro-zona y una pluralidad de políticas monetarias en los Estados que , como Reino Unido,
vagan fuera de la Unión monetaria.
24
Es evidente, por propio concepto, que la estabilidad de los precios, nuclearmente, no depende
de la moneda. Por lo demás, así ha quedado empíricamente confirmado en el devenir de los Estados de la Unión monetaria durante la Crisis 2007/2014.
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ESTUDIOS Y NOTAS
derando de la Decisión 2011/199, el mecanismo de estabilidad cuyo establecimiento prevé el artículo 1 de la Decisión 2011/199 constituye un aspecto complementario del nuevo marco normativo para el reforzamiento de la gobernanza
económica de la Unión» (ap. nº 58).
Mecanismo Europeo de Estabilidad: escrutinio Jurisprudencial
Enrique de Miguel Canuto
Anticipamos que el Tribunal de la Unión dirá a continuación que se trata de un
mecanismo de financiación , que atiende necesidades de financiación, sin embargo, ahora dice que es una «medida de política económica».
En segundo lugar, se alega vulneración por el MEDE de la competencia exclusiva
sobre la Política monetaria a cargo del Banco central europeo, en cuanto supondrá
un aumento de la masa monetaria y en cuanto afectará a la estabilidad de los precios por la influencia en la inflación, todo ello originado por la utilización de los
instrumentos del MEDE. El Tribunal de la Unión también alcanzará una contestación negativa.
«El MEDE no tiene como objetivo mantener la estabilidad de los precios sino que pretende satisfacer las necesidades de financiación de los miembros del MEDE –es decir,
los Estados miembros cuya moneda es el euro– que experimenten o corran el riesgo
de experimentar graves problemas de financiación, cuando ello sea indispensable
para salvaguardar la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto y de
sus Estados miembros. A tal efecto, el MEDE no está habilitado para fijar los tipos de
interés oficiales para la zona del euro25 ni para emitir euros, debiendo financiarse la
totalidad de la asistencia financiera que conceda, con observancia del artículo 123
TFUE, apartado 1, con capital desembolsado o mediante la emisión de instrumentos
financieros, según prevé el artículo 3 del Tratado MEDE» (ap. nº 96).
Anotamos que el Tribunal no contesta particularizadamente al argumento relativo a
la inflación sino que solo hace mención de los tipos de interés, que no son el único
campo donde puede manifestarse la inflación como consecuencia del aumento del
dinero en circulación.
En tercer lugar, se alega la vulneración de la competencia exclusiva de la Unión
para celebrar un acuerdo internacional que pueda afectar a las normas comunes
(artículo 3.2 TFUE) en materia de Política monetaria y política económica. El recurrente asocia la pregunta con la sucesión del MEDE en las tareas de la Facilidad
Europea de Estabilización Financiera y el Mecanismo Europeo de Estabilización
Financiera.
«Por un lado, toda vez que la Facilidad Europea de Estabilización Financiera26 se
había establecido por los Estados miembros cuya moneda es el euro fuera del marco
de la Unión, la prosecución por el MEDE de la función atribuida a esa facilidad no
puede afectar a reglas comunes de la Unión ni alterar su alcance» (ap. nº 102).
25
Sin embargo, el MEDE prevé la formulación de una política de fijación de los tipos de interés a
exigir a los Estados asistidos, que podrá ser revisada por el Consejo de Administración (artículo 20).
26
Así hay acuerdos entre el Estado irlandés y el Banco central de Irlanda con la FEEF y también
entre el Estado portugués y el Banco de Portugal con la FEEF.
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ESTUDIOS Y NOTAS
«Por otro lado, aunque del primer considerando del Tratado MEDE resulta que el
MEDE asumirá entre otras funciones las tareas hasta entonces desempeñadas temporalmente por el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera, establecido
con fundamento en el artículo 122 TFUE, apartado 2, esa circunstancia tampoco
puede afectar a reglas comunes de la Unión ni alterar su alcance» (ap. nº 103).
Mecanismo Europeo de Estabilidad: escrutinio Jurisprudencial
Enrique de Miguel Canuto
«En efecto, el establecimiento del MEDE no afecta a la competencia de la Unión
para conceder, basándose en el artículo 122 TFUE, apartado 2, una ayuda financiera puntual a un Estado miembro cuando se constate que éste se encuentra en dificultades o en serio riesgo de dificultades graves, ocasionadas por catástrofes
naturales o acontecimientos excepcionales que dicho Estado no pudiere controlar»
(ap. nº 104).
Cabe criticar que la calificación de la institución del MEDE como medida de política económica (economic policy measure: ap. nº 56) no está en plena armonía con
la ulterior negación de que el MEDE incida en la competencia sobre coordinación
de las Políticas económicas de los Estados miembros.
10. COORDINACIONDELASPOLITICASECONOMICAS
En el caso Pringle también es cuestionado el MEDE por su posible colisión con la
competencia de la Unión para la coordinación de Políticas económicas27.
Por una parte, se alega la vulneración de la competencia sobre coordinación de la
Política económica de la Unión europea. El Tribunal de la Unión rechazará el alegato. «Es preciso constatar que el MEDE no tiene por objeto la coordinación de las
políticas económicas de los Estados miembros sino que constituye un mecanismo
de financiación. En efecto, en virtud de los artículos 3 y 12, apartado 1, del Tratado MEDE, el MEDE tiene como finalidad movilizar fondos y proporcionar apoyo a
la estabilidad financiera de sus miembros que experimenten o corran el riesgo de
experimentar graves problemas de financiación» (ap. nº 110).
«Aunque, ciertamente, en virtud de los artículos 3, 12, apartado 1, y 13, apartado
3, párrafo primero, del Tratado MEDE, la asistencia financiera concedida a un Estado miembro, que sea miembro del MEDE, está sujeta a una estricta condicionalidad adaptada al instrumento de asistencia elegido, que podrá adoptar la forma de
un programa de ajuste macroeconómico, la condicionalidad prevista no constituye
sin embargo un instrumento de coordinación de las políticas económicas de los
Estados miembros, sino que trata de asegurar la compatibilidad de las actividades
del MEDE, en especial, con el artículo 125 TFUE [no bail-out clause] y con las
medidas de coordinación adoptadas por la Unión» (ap. nº 111).
27
Véase ORDOñEz SOLíS (2013), págs. 15 y 16.
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Subyace aquí la contraposición entre medidas económicas y medidas financieras y
la artificial disociación entre programa de ajuste macroeconómico y Política económica del Estado.28
Mecanismo Europeo de Estabilidad: escrutinio Jurisprudencial
Enrique de Miguel Canuto
Por otra parte, dentro del examen de la ubicación sistemática dentro del Tratado de las
reglas del MEDE se descartan tres posibles fundamentos normativos del MEDE en el
Tratado, que podrían guardar relación con la coordinación de la Política económica.
«Es cierto que el artículo 122 TFUE, apartado 2, atribuye a la Unión la competencia
de conceder una ayuda financiera puntual a un Estado miembro en caso de dificultades o en caso de serio riesgo de dificultades graves ocasionadas por catástrofes naturales o acontecimientos excepcionales que dicho Estado no pudiere controlar. Sin
embargo, como pone de relieve el Consejo Europeo en el cuarto considerando de la
Decisión 2011/199, el artículo 122 TFUE, apartado 2, no constituye fundamento jurídico apropiado para el establecimiento de un mecanismo de estabilidad como el previsto en esa Decisión. En efecto, tanto la naturaleza permanente del mecanismo
previsto como el hecho de que sus actividades pretenden preservar la estabilidad
financiera en la zona del euro en conjunto no permitirían que tal acción de la Unión
se llevara a cabo con fundamento en dicha disposición del Tratado FUE (ap. nº 65).
«Por otro lado, aun si el artículo 143 TFUE29, apartado 2, también permite, con ciertas condiciones, que la Unión conceda una asistencia mutua (mutual assistance) a
un Estado miembro, esa disposición sólo se refiere a los Estados miembros cuya
moneda no es el euro (ap. nº 66). Los miembros del MEDE están comprendidos en
la Euro-zona mientras que estas ayudas tienen por destinatarios a Estados a extramuros de la Euro-zona.
«En cuanto a la cuestión de si la Unión podría establecer un mecanismo de estabilidad análogo al previsto por la Decisión 2011/199 basándose en el artículo 352
TFUE30, basta constatar que la Unión no ha ejercido su competencia en virtud de
28
Esa tensión en el uso de los conceptos resulta aumentada cuando en las postrimerías de la sentencia se afirma que «las actividades del MEDE forman parte de la política económica. Pues bien, la
Unión no dispone de una competencia exclusiva en esa materia»(ap. nº 160).
29
Artículo 143. «1. En caso de dificultades o de amenaza grave de dificultades en la balanza de
pagos de un Estado miembro acogido a una excepción, originadas por un desequilibrio global de
dicha balanza o por el tipo de divisas de que disponga, que puedan, en particular, comprometer el
funcionamiento del mercado interior o la realización de la política comercial común, la Comisión
procederá sin demora a examinar la situación de dicho Estado, así como la acción que éste haya
emprendido o pueda emprender con arreglo a lo dispuesto en los Tratados, recurriendo a todos los
medios que estén a su alcance. La Comisión indicará las medidas cuya adopción recomienda al Estado interesado». No hay una norma similar que caso de desequilibrio global de la balanza de pagos
permita la mutua ayuda a un Estado de la Euro-zona.
30
Se trata de la conocida como cláusula de competencias implícitas o «cláusula de flexibilidad»: la
actual redacción del artículo 352 dice que «1. Cuando se considere necesaria una acción de la
Unión en el ámbito de las políticas definidas en los Tratados para alcanzar uno de los objetivos fijados por éstos, sin que se hayan previsto en ellos los poderes de actuación necesarios a tal efecto, el
Consejo adoptará las disposiciones adecuadas por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo».
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ese artículo y que en cualquier caso esa disposición no le impone ninguna obligación de actuar (véase la sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo,
«AETR», 22/70, apartado 95)» (ap. nº 67).
El fundamento del MEDE no puede encontrarse, ni en sí ni especularmente, en ninguno de los mencionados preceptos y en tal sentido el MEDE no ha invadido estos
dominios de la Unión Europea.
Mecanismo Europeo de Estabilidad: escrutinio Jurisprudencial
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11. AUMENTODECOMPETENCIAS
El interrogante acerca de si la institución del MEDE supone un aumento de competencias de la Unión , planteado en el caso Pringle, es relevante desde el punto de
vista de la validez de la reforma del artículo 137 del Tratado de Funcionamiento,
cuestión implicada en la constitución del MEDE.
El Tribunal de la Unión dará una respuesta negativa: la modificación del Tratado
habilitadora del MEDE no atribuye ninguna competencia nueva a la Unión. «En
efecto, la modificación del artículo 136 TFUE, que es el objeto de la Decisión
2011/199, no crea ninguna base jurídica con vistas a permitir que la Unión emprenda una acción que no fuera posible antes de la entrada en vigor de la modificación
del Tratado FUE» ( ap. nº 73). La Unión es la habilitante, no la habilitada.
A lo que se añade que «aunque el Tratado MEDE recurre a las instituciones de la
Unión, en especial la Comisión y el BCE, en cualquier caso esa circunstancia no
puede afectar a la validez de la Decisión 2011/199, que únicamente prevé el establecimiento de un mecanismo de estabilidad por los Estados miembros y guarda
silencio sobre cualquier posible función de las instituciones de la Unión en ese
marco» (ap. nº 74). El Tratado MEDE no puede aumentar las competencias de la
Unión porque no es Derecho de la Unión.
Resulta complejo precisar el estatuto de la actuación de la Comisión y del Banco
central europeo en el ámbito operativo del MEDE, porque si , por una parte, en su
actuación deben respetar el Derecho de la Unión, por otra, no pueden negar que
el MEDE es un sujeto distinto con reglas propias , que no puede ser entendido como
una mera copia o réplica de la Unión, porque no lo es. Se mueven así en el campo
propio de un agente o gestor de asuntos ajenos. En este sentido, el Tribunal dirá
que, en el contexto del MEDE, estas dos instituciones carecen de «potestad decisoria propia» en este campo (ap. nº 165).
Por último, reseñamos que el recurrente argumentó en el recurso que para asignar
a la Comisión y al Banco central europeo sus funciones en sede de MEDE hubiera
sido necesario acudir a una cooperación reforzada (enhanced cooperation) entre
los Estados, argumento que el Tribunal rechazó atendido que «it is clear from Article 20(1) TEU that enhanced cooperation may be established only where the Union
itself is competent to act in the area concerned by that cooperation» (ap. nº 167).
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La ausencia de competencia comunitaria excluye la cooperación reforzada. Cabe
añadir que la norma habilitadora del artículo 136.3 del TFUE en cuanto no exige
las condiciones propias de una cooperación reforzada, en tal sentido «libera» de
esta exigencia a los Estados implicados.
Mecanismo Europeo de Estabilidad: escrutinio Jurisprudencial
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12. COOPERACIONLEAL
El principio de cooperación leal es recogido en el TFUE y puede ser considerado
como la clave de bóveda de todo el Tratado de Funcionamiento. Dice el artículo
4.3 del TUE que «[1] Conforme al principio de cooperación leal la Unión y los Estados se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados. [2] Los Estados miembros adoptarán todas las medidas
generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los tratados o resultantes de actos de las instituciones de la Unión.
[3] Los Estados miembros ayudarán a la Unión en el cumplimiento de su misión y
se abstendrán de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los
objetivos de la Unión».
El recurrente en el caso Pringle planteaba la vulneración del principio de cooperación leal (sincere cooperation) como consecuencia derivada de la vulneración de
las competencias de la Unión sobre Política económica y Política monetaria. El Tribunal rechazará la alegación: «en efecto, de los apartados 93 a 98 y 108 a 147 de
la presente sentencia resulta que el establecimiento de un mecanismo de estabilidad como el MEDE no vulnera las disposiciones del Tratado F.U.E. relativas a la
política económica y monetaria. Por otra parte, según resulta de los apartados 111
a 113 de la presente sentencia, el Tratado MEDE contiene disposiciones que garantizan que el MEDE respetará el Derecho de la Unión en el ejercicio de sus funciones (in carrying out tasks)» (ap. nº 151).
Respecto a la Política monetaria y la Política económica, los objetivos de la Política monetaria, que tienen como centro la estabilidad de precios, son distintos a los
objetivos de las medidas de asistencia. Por otra parte hemos visto los argumentos
del Tribunal para excluir la colisión del MEDE con la competencia de coordinación
de la Política económica. Además, el Tribunal entiende que el MEDE está en la
misma línea que la no bail-out clause de promover una política presupuestaria sana
y que el MEDE no está en colisión con la prohibición de asistencia financiera del
Banco central europeo.
Respecto al respeto al Derecho de la Unión , su vértice está ubicado en el Memorandum de entendimiento pues, según las previsiones del MEDE, «el Memorándum
de Entendimiento será plenamente compatible con las medidas de coordinación de
la política económica previstas en el TFUE, en particular con cualquier acto del
Derecho de la Unión Europea, incluido cualquier dictamen, advertencia, recomendación o decisión que se haya dirigido al miembro del MEDE en cuestión» ( artícu-
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lo 13.III,2º). Su negociación está a cargo de la Comisión en coordinación con el
Banco Central europeo y si es posible el Fondo Monetario Internacional. Por todo
ello, como indica la sentencia, «al menos en parte las condiciones a las que se
somete la concesión de tal apoyo a un Estado miembro serán determinadas por el
Derecho comunitario» (ap. nº 174).
Mecanismo Europeo de Estabilidad: escrutinio Jurisprudencial
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Sin justificar el desafuero del histórico despilfarro, mi reflexión personal es que el
Tratado de Funcionamiento no hace realidad la esencia de la cooperación leal
como mutuo respeto y mutua ayuda en cuanto contiene la no bail-out clause y la
prohibición de ayuda crediticia por el Banco central europeo, por lo que los Estados, en caso de necesidad, no pueden ser asistidos por la Unión, como regla general, y ésta es la raíz y la causa de que haya debido acudirse a la constitución del
MEDE.
13. CONTROLESCONVENCIONALES
El Tratado MEDE esboza el esquema de los controles que se proyecta realizar sobre
el Estado beneficiario de la asistencia financiera.
En primer lugar, «el MEDE establecerá un sistema de alerta apropiado para garantizar que recibe a su debido tiempo cualquier reembolso de las sumas concedidas a
sus miembros en el marco del apoyo a la estabilidad» (artículo 13.6).
En segundo lugar, artículo 13.7, la Comisión debe velar por el cumplimiento de la
condicionalidad asociada al instrumento de asistencia financiera, en coordinación
con el BCE y, cuando ello sea posible, conjuntamente con el FMI. Según el artículo 15.5, el Consejo de Administración, de conformidad con el artículo 13, apartado 7, decidirá, de común acuerdo, el desembolso de los tramos de la asistencia
financiera siguientes al primero, y ello a propuesta del Director Ejecutivo y tras
haber recibido un informe de la Comisión.
La normativa de implementación31 ha previsto, cuando se haya aprobado un programa de ajuste macro-económico, que será la Comisión, la que en coordinación
con el Banco Central europeo y, cuando proceda, el Fondo Monetario Internacional, llevará a cabo el seguimiento de los progresos realizados por un Estado en la
aplicación de su programa de ajuste macroeconómico y, además, que cuando se
adopte una decisión por el Consejo que constate el incumplimiento, el Estado
incumplidor, en estrecha colaboración con la Comisión y en coordinación con el
Banco Central europeo y, cuando proceda, con el Fondo Monetario Internacional,
deberá adoptar medidas destinadas a estabilizar los mercados y a preservar el buen
funcionamiento de su sector financiero.
31
Ut infra.
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En tercer lugar, «los Estados miembros de la Unión Europea cuya moneda no es el
euro que participen sobre una base ad hoc, paralelamente al MEDE, en una operación de apoyo a la estabilidad en favor de Estados miembros de la zona del euro
estarán invitados a participar, en calidad de observadores, en las reuniones del
MEDE que traten de dicho apoyo a la estabilidad y su seguimiento. Dichos Estados
miembros tendrán acceso puntual a toda la información y serán debidamente consultados» (Exposición de motivos, pto. nº 9).
Mecanismo Europeo de Estabilidad: escrutinio Jurisprudencial
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Por último, la Exposición de Motivos en el pto. nº 17 dice que «la vigilancia posterior al programa será ejercida por la Comisión Europea y el Consejo de la Unión
Europea en el marco establecido en los artículos 121 y 136 del TFUE». El articulado no recoge esta competencia, porque refiere a la Unión y no a la regulación del
MEDE en sí.
La normativa de implementación32, cuando se haya aprobado un programa de ajuste macro-económico, ha previsto que la Comisión llevará a cabo, en coordinación
con el Banco Central Europeo, «misiones de evaluación» periódicas en el Estado
miembro sometido a una supervisión posterior al programa para valorar su situación económica, fiscal y financiera y, además, que el Consejo, a propuesta de la
Comisión, podrá recomendar al Estado sometido a una supervisión posterior al programa la adopción de medidas correctoras.
14. RESOLUCIONDECONTROVERSIAS
Cuestión decisiva es la competencia para resolver las controversias en relación con
el MEDE, que, según su Tratado constitutivo (artículo 37)33, es atribuida al Tribunal
de la Unión, previa decisión del Consejo de Gobernadores. En la norma atributiva
de competencia podemos distinguir dos supuestos.
Primer supuesto: controversia entre un Estado y el MEDE o entre dos Estados sobre
la compatibilidad entre el Tratado constitutivo y una decisión del MEDE, con exclusión de los Estatutos. El parámetro de enjuiciamiento será el Tratado MEDE. El objeto serán actos del Consejo de Gobernadores, actos del Consejo de Administración
y actos del Director ejecutivo.
Segundo supuesto: cuestión entre el MEDE y un Estado o entre dos Estados, sobre
la interpretación y aplicación del Tratado constitutivo y siempre con exclusión de
los Estatutos. El objeto serán actos de los Estados de ejecución de obligaciones ante
el MEDE.
32
33
Ut infra.
Si bien LOUIS (2013) en relación con el caso Pringle dice que el tratado MEDE es un acuerdo internacional que el TJUE no puede interpretar, a la vista del artículo 37 del propio Tratado en estudio,
esta afirmación no puede ser generalizada.
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Delimitación negativa: el Tribunal de la Unión carece de competencia para controversias acerca de interpretación y aplicación de los Estatutos del MEDE entre un Estado y
el MEDE o entre dos Estados, siempre que no envuelva una duda sobre la interpretación o aplicación del Tratado constitutivo. Solo el Consejo de Administración es competente para resolver esta controversia y ello sin ulterior recurso jurisdiccional.
Mecanismo Europeo de Estabilidad: escrutinio Jurisprudencial
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¿Cuál es el fundamento normativo de la competencia del Tribunal de la Unión para
resolver estas controversias? No es fácil encontrar la respuesta. Según la doctrina
jurisprudencial del caso Pringle, el fundamento está en el artículo 27334 del TFUE.
Por ello examina sus tres elementos componentes.
Elemento etiológico: «aunque es cierto que el artículo 273 TFUE subordina la competencia del Tribunal de Justicia a la existencia de un compromiso, nada impide,
dado el objetivo pretendido por esa disposición, que el acuerdo a ese efecto se
manifieste previamente, mediante referencia a una categoría de controversias definidas de antemano, en virtud de una cláusula como el artículo 37, apartado 3, del
Tratado MEDE» (ap. nº 172).
Elemento material: «debe señalarse al respecto que un litigio ligado a la interpretación o a la aplicación del Tratado MEDE también puede tener por objeto la interpretación o la aplicación de las disposiciones del Derecho de la Unión. En efecto,
en virtud del artículo 13, apartado 3, de ese Tratado, el Memorándum de Entendimiento que se negocia con el Estado miembro solicitante de un apoyo a la estabilidad debe ser plenamente compatible con el Derecho de la Unión y en particular
con las medidas adoptadas por la Unión en el ámbito de la coordinación de las
políticas económicas de los Estados miembros. Por tanto, al menos en parte, las
condiciones a las que se somete la concesión de tal apoyo a un Estado miembro
serán determinadas por el Derecho de la Unión» (ap. nº 174).
Elemento subjetivo: «es verdad que el artículo 273 TFUE subordina la competencia
del Tribunal de Justicia al requisito de que en la controversia de la que éste conozca sean parte exclusivamente Estados miembros. Siendo así, dado que el MEDE está
integrado exclusivamente por Estados miembros, una controversia en la que sea
parte el MEDE puede considerarse como (may be considered) una controversia
entre Estados miembros en el sentido del artículo 273 TFUE» (ap. nº 175). Este es
el talón de Aquiles de la argumentación, atendido que el MEDE tiene propia personalidad jurídica, que no puede ser orillada.
Por otra parte, el recurrente plantea si que el MEDE sea establecido fuera del ordenamiento de la Unión supone excluir al MEDE del ámbito de aplicación de la Carta
de Derechos35 fundamentales de la Unión. El Tribunal en su respuesta enuncia una
premisa mayor y una menor.
34
El artículo 273 del TFUE es el que dice que «El Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse sobre cualquier controversia entre Estados miembros relacionada con el objeto de los Tratados, si dicha controversia le es sometida en virtud de un compromiso».
35
Véase BOU FRANCH (2012).
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La premisa mayor es «que, conforme al artículo 51, apartado 1, de la Carta, las disposiciones de ésta se dirigen a los Estados miembros únicamente cuando apliquen
el Derecho de la Unión. En virtud del apartado 2 de ese mismo artículo, la Carta
no amplía el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión más allá de las competencias de la Unión (beyond the powers of the Union), ni crea ninguna competencia o misión nuevas para la Unión, ni modifica las competencias y misiones
definidas en los Tratados. Por tanto, el Tribunal de Justicia debe interpretar, a la luz
de la Carta, el Derecho de la Unión dentro de los límites de las competencias atribuidas a ésta (véanse las sentencias de 5 de octubre de 2010, McB., C-400/10 PPU,
apartado 51 y de 15 de noviembre de 2011, Dereci y otros, C- 256/11 apartado 71)
(ap. nº 179).
La premisa menor consiste en «pues bien, hay que observar que los Estados miembros no aplican el Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 51, apartado 1,
de la Carta, al instituir un mecanismo de estabilidad como el MEDE, para cuyo establecimiento los Tratados UE y FUE no atribuyen ninguna competencia específica a
la Unión, según resulta del apartado 105 de la presente sentencia» (ap. nº 180).
Estamos en los límites del Derecho de la Unión. El Tratado MEDE no es Derecho
supranacional.
Conclusión: «de cuanto antecede resulta que el principio general de tutela judicial
efectiva no se opone a la celebración entre los Estados miembros cuya moneda es
el euro de un acuerdo como el Tratado MEDE ni a su ratificación por éstos» (ap. nº
181). En rigor, de la premisa menor enunciada por el Tribunal se deduce que el
MEDE instituido está al margen de la Carta, porque no es Derecho de la Unión.
Consecuencia que se deriva es que el Tribunal de la Unión justifica así la infiscabilidad jurisdiccional de los Estatutos del MEDE, que solo pueden ser cuestionados
en «vía gubernativa» ante el Consejo de Administración (artículo 37.1 del Tratado),
teniendo cerrada la vía judicial ante el Tribunal de la Unión. Resulta llamativo que
apenas entrada en vigor la Carta de Derechos fundamentales de la Unión desde el
propio Tratado de Funcionamiento se dé pie a la creación de un sujeto de Derecho
internacional desvinculado de los derechos fundamentales de la Carta36. Lo que
evoca el mito de Sísifo y su continuo volver a empezar.
Por último, respecto a la jurisdicción nacional, la jurisdicción comunitaria y la relación entre ellas, en sede de Derecho de la Unión, dejamos anotado que el Tribunal
de la Unión al resolver el caso Pringle, efectúa dos puntualizaciones de interés.
36
ORDOñEz SOLíS ( 2013 ) señala que «probablemente, sea este aspecto del equilibrio institucional
de la Unión Europea el que más controversia suscite de esta sentencia ( …) en la medida en que
obliga a las instituciones de la Unión Europea y de la Unión Económica y Monetaria a someterse a
una cierta esquizofrenia, bien dentro, bien fuera de la Unión, si no fuera porque parece claro que la
finalidad y los objetivos de los países del euro, sea cual sea el instrumento al que se acojan, en
alcanzar una unión cada vez más estrecha y no cada vez más separada de los pueblos de la Unión»
(pág. 19).
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En primer lugar, en el contexto de la pregunta acerca de la vía comunitaria de recurso procedente, se pronuncia acerca de si procedía recurso de anulación o procedía
cuestión prejudicial en relación con la Decisión del Consejo. La respuesta enuncia
una relación de mutua exclusión entre una y otra vía de recurso.
«Hay que precisar, no obstante, que el reconocimiento del derecho de una parte a
invocar la invalidez de un acto de la Unión [en vía prejudicial] presupone que no
disponga del derecho a interponer un recurso directo contra dicho acto (action for
the annulment), con arreglo al artículo 263 TFUE (véanse en ese sentido las sentencias TWD Textilwerke Deggendorf, antes citada, apartado 23; E y F, antes citada,
apartado 46, y de 17 de febrero de 2011, Bolton Alimentari, C-494/09, apartado
22). En efecto, admitir que un justiciable, que habría estado legitimado, sin duda
alguna, conforme al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, para interponer un recurso
de anulación contra un acto de la Unión, pudiera impugnar ante el tribunal nacional la validez del mismo acto, concluido el plazo de recurso previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, equivaldría a reconocerle la facultad de eludir el
carácter definitivo (that act is final) que frente a él tiene ese acto una vez expirados
los plazos para recurrir (véanse en ese sentido las sentencias antes citadas TWD
Textilwerke Deggendorf, apartados 18 y 24; E y F, apartados 46 y 48, y Bolton Alimentari, apartados 22 y 23) (ap. nº 41). La conclusión es que « En el presente caso,
no se pone de manifiesto que el demandante en el litigio principal hubiera estado
legitimado sin duda alguna para interponer un recurso de anulación contra la Decisión 2011/199 en virtud del artículo 263 TFUE» (ap. nº 42).37 Lo que deja abierta la
puerta a la cuestión prejudicial.
En segundo lugar, el Gobierno demandado había esgrimido la extemporaneidad del
recurso nacional, y ello dio pie a que el Tribunal formulara dos precisiones de interés acerca de la temporaneidad el recurso nacional.
«Se ha de recordar acerca de ello que toda parte tiene derecho, en el marco de un
procedimiento nacional, a alegar ante el órgano jurisdiccional que conozca del litigio la invalidez de un acto de la Unión, instando a dicho órgano jurisdiccional, que
no es competente para declarar por sí mismo tal invalidez, a interrogar al Tribunal
de Justicia al respecto por la vía de una remisión prejudicial (véanse las sentencias
de 15 de febrero de 2001, Nachi Europe, C-239/99, apartado 35; de 25 de julio de
2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consejo, C-50/00 P, apartado 40, y de 29
de junio de 2010, E y F, C-550/09, apartado 45). Es importante poner de relieve en
este contexto que el artículo 267 TFUE, párrafo primero, letra b), no somete la
admisibilidad de una remisión prejudicial fundada en esa disposición a la observancia por la referida parte de un plazo (time-limit) antes de cuyo término deba promoverse ante el órgano jurisdiccional nacional competente el litigio en el que se
37
ORDOñEz SOLíS (2013) deriva la siguiente conclusión «Este pasaje de la sentencia Pringle permite
augurar que ni el Tribunal de Justicia ni el Tribunal General admitirán un recurso de anulación instada por un particular, un ciudadano, contra una Decisión del Consejo Europeo que lleve a cabo
una revisión constitucional» (pág. 11).
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impugna la validez del acto de la Unión de que se trate. En defecto de una normativa de la Unión, los plazos para el ejercicio de las acciones nacionales se determinan por las reglas procesales nacionales y corresponde exclusivamente a los
tribunales de los Estados miembros apreciar su observancia en el procedimiento
principal (ap. nº 39). Pues bien, de la resolución de remisión resulta que la High
Court desestimó el argumento de Irlanda basado en la extemporaneidad (out of
time) de la acción ejercida ante ese órgano jurisdiccional y que el tribunal remitente no juzgó necesario volver a examinar esa cuestión» (ap. nº 40).
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15. NECESIDADDELAREFORMA
¿Era realmente necesario38 reformar el Tratado de Funcionamiento39 para poder instituir el MEDE? En la tercera cuestión prejudicial planteada y en la respuesta del Tribunal40 de la Unión a ella subyace que la reforma del Tratado no era necesaria. Es
más, la reforma del Tratado y la decisión del Consejo cabe pensar suponen una
extralimitación de funciones, porque la celebración del MEDE no está subordinada
a su autorización por el Tratado41. Tal norma reformada solo tiene cierto sentido
como base legitimadora de las actuaciones de la Comisión y del Banco central
38
Véase ORDOñEz SOLíS (2013), págs. 4,14 y 19 a 20.
39
Recordemos se trata del artículo 136 TFUE. Algunos han opinado es una norma constitucional
que resulta de una cooperación reforzada, pero no es una norma constitucional sino una regla convencional y no es fruto de cooperación reforzada ninguna.
40
A lo largo de la sentencia el Tribunal de la Unión comienza señalando la competencia de los Estados «Por consiguiente, atendiendo a los artículos 4 TUE, apartado 1, y 5 TUE, apartado 2, los Estados miembros cuya moneda es el euro son competentes para celebrar entre ellos un acuerdo por el
que se establezca un mecanismo de estabilidad, como el previsto por el artículo 1 de la Decisión
2011/199 (véanse en ese sentido las sentencias de 30 de junio de 1993, Parlamento/Consejo y Comisión, C-181/91 y C-248/91, apartado 16; de 2 de marzo de 1994, Parlamento/Consejo, C-316/91,
apartado 26, y de 20 de mayo de 2008, Comisión/Consejo, C?91/05, apartado 61)» (ap. nº 68).
Continúa encontrando confirmación de su competencia en el artículo 136 TFUE: «Es oportuno
recordar al respecto que el apartado 3 del artículo 136 TFUE, cuya inserción prevé el artículo 1 de
la Decisión 2011/199, confirma la existencia de una competencia de los Estados miembros para
establecer un mecanismo de estabilidad y, además, al prever que la concesión de toda asistencia
financiera con arreglo a dicho mecanismo se supeditará a condiciones estrictas, pretende garantizar
que éste respetará en su funcionamiento el Derecho de la Unión» (ap. nº 72).
Y concluye el Tribunal reconociendo que es una competencia propia de los Estados, luego no derivada de los Tratados de la Unión: «Hay que observar al respecto que la modificación del artículo
136 TFUE por el artículo 1 de la Decisión 2011/199 confirma la existencia de una competencia propia de los Estados miembros (véanse los apartados 68, 72 y 109 de la presente sentencia). Así pues,
esa Decisión no atribuye ninguna competencia nueva a los Estados miembros» (ap. nº 184).
41
El actor, en un momento determinado, argumenta que el MEDE es instituido fuera del ordenamiento de la Unión (outside the EU legal order) (ap. nº 178) y la respuesta del Tribunal no desdice
esta premisa (ap. nº 179).
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europeo en relación con el objeto del MEDE. Entonces ¿qué razones había para
reformar el Tratado de Funcionamiento?
Con todo, cabe razonar que el precepto reformado permite evitar de antemano la
colisión del MEDE con la no baile-out clause del artículo 125 del TFUE, que prohíbe a los Estados asumir o responsabilizarse de los compromisos de otros Estados.
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También cabe dar como razón la justificación de la adscripción al «fondo de reserva» del MEDE de las sanciones financieras que son consecuencia de procedimientos de supervisión multilateral, desequilibrios macroeconómicos y déficit excesivo,
importes que, en otro caso, afluirían al Presupuesto de la Unión.
E incluso una cierta justificación de la atribución de competencia al Tribunal de la
Unión para dirimir conflictos entre MEDE y los Estados por causa del Tratado constitutivo, porque si bien el artículo 273 TFUE solo menciona a los Estados como partes en litigio, en cuanto el artículo 136 TFUE habilita la constitución del MEDE
entre los Estados de la Euro-zona, ofrece alguna conexión al MEDE con el Tratado
de Funcionamiento.
Lo bien cierto es que la Unión europea ha dictado normativa de implementación,
que es aplicable a los Estados beneficiarios de asistencia del MEDE. A ella dedicamos la última parte de este trabajo.
16. PROGRAMASDEAJUSTE
El Reglamento nº 472/201342, sobre supervisión reforzada de los Estados de la Eurozona en dificultad, ha regulado las actuaciones de supervisión a que deben ser
sometidos aquellos Estados de la Unión monetaria que, siendo destinatarios de una
ayuda financiera deban aprobar un programa de ajuste macroeconómico.
La Exposición de motivos (pto. nº 7) enuncia tres premisas. que para los Estados
miembros sometidos a un programa de ajuste macroeconómico debe reforzarse fuertemente la supervisión económica y presupuestaria. que los demás procesos de
supervisión presupuestaria y económica deben suspenderse o, si procede, canalizarse durante su período de vigencia, debido al carácter exhaustivo del Programa y ello
a fin de evitar una duplicación de las obligaciones de información y de garantizar la
coherencia de la supervisión de la política económica. que, con todo, al elaborarse
el programa de ajuste macroeconómico deben tenerse en cuenta todas las recomendaciones que hayan sido dirigidas al Estado miembro en un procedimiento de déficit
excesivo o en un procedimiento de desequilibrio macroeconómico excesivo.
Ambito: el supuesto supone la presencia de un Estado miembro comprendido en la
Euro-zona que solicite ayuda financiera al MEDE, al MEEF, a la FEEF, o al Fondo
42
Reglamento nº 472/2.013, de 21 de mayo, del Parlamento y del Consejo (DO L 140 de
27.5.2013). Ver PéREz DE VEGA (2013).
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Monetario Internacional, a uno o a varios Estados miembros o a Estados terceros y
deba aprobar un programa de ajuste macroeconómico. Por ello se comprende que
las reglas no sean de aplicación a «los instrumentos que proporcionan ayuda financiera con carácter preventivo, a los préstamos concedidos para la recapitalización
de entidades financieras ni a cualquier otro nuevo instrumento financiero europeo
de estabilización respecto del cual las reglas del MEDE no hayan previsto un programa de ajuste macroeconómico» (artículo 7.XII). A estos efectos la Comisión elaborará, con fines informativos, una lista de los instrumentos financieros de
asistencia implicados y en la aplicación de esta normativa actualizará la lista para
incluir los posibles cambios de la política de apoyo financiero del MEDE.
El programa de ajuste tendrá por finalidad restablecer rápidamente una situación
económica y financiera sólida y sostenible y restaurar la capacidad del Estado
miembro para financiarse totalmente en los mercados financieros. Para ello abordará los riesgos específicos procedentes de dicho Estado miembro para la estabilidad financiera de la zona del euro.
Corresponde al Consejo aprobar mediante una decisión cuyo destinatario será el
Estado miembro en cuestión, los principales requisitos de política económica, que
el MEDE o el FEEF tienen previsto incluir en la condicionalidad de su apoyo financiero, en la medida en que el contenido de dichas medidas esté comprendido en el
ámbito de competencias de la Unión definido por los Tratados. Ello sobre la base
de una recomendación de la Comisión. Además, la Comisión velará por que el
Memorando de entendimiento firmado por ella en nombre del MEDE o del FEEF sea
plenamente coherente con esta decisión del Consejo.
En el ciclo de actuaciones originadas en relación con los programa de ajuste, a los
efectos pedagógicos, cabe señalar tres etapas: actuaciones para la aprobación del
programa, actuaciones de seguimiento de los progresos y actuaciones de «supervisión posterior».
En la primera etapa de actuaciones se destacan el proyecto de programa y su aprobación por el Consejo. El Estado miembro que solicite ayuda financiera al MEDE,
al MEEF, a la FEEF, al Fondo Monetario Internacional a uno o varios Estados miembros o a Estados terceros, debe elaborar un proyecto de programa de ajuste macroeconómico, de acuerdo con la Comisión (artículo 7.I).
El proyecto de programa de ajuste macroeconómico, por una parte, deberá basarse en la evaluación de la sostenibilidad de la deuda pública (artículo 6), evaluación
que será actualizada para integrar las repercusiones de las propias medidas correctoras previstas negociadas con el Estado miembro en cuestión. Programa que, por
otra parte, se basará en, y sustituirá a, cualesquiera «programas de asociación económica» establecidos, en el contexto del procedimiento de déficit excesivo, de
acuerdo con el reciente Reglamento nº 473/201343, y que también incluirá objetivos presupuestarios anuales.
43
Reglamento nº 473/2013, de 21 de mayo de 2013, del Parlamento y del Consejo, (DO L 140 de
27.5.2013) sobre planes presupuestarios.
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El proyecto deberá tener en cuenta las recomendaciones que hayan sido dirigidas
al Estado miembro en dificultad con base en los artículos 121 [Política económica],
126 [déficit excesivo], 136 [Euro-zona] o 148 [empleo] del TFUE, y de las medidas
adoptadas por el Estado para cumplir con tales recomendaciones, velando al
mismo tiempo por la ampliación, el reforzamiento y la profundización de las medidas que resulten necesarias. El proyecto de programa de ajuste macroeconómico
deberá tener en cuenta, además, las prácticas y las instituciones en lo referente a la
formación de salarios, así como el programa nacional de reforma del Estado miembro en cuestión en el contexto de la estrategia de la Unión para el crecimiento y el
empleo.
Respecto a la aprobación del programa de ajuste macroeconómico elaborado por
el Estado miembro que solicita ayuda financiera la competencia corresponde al
Consejo, pronunciándose por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión
(artículo 7.II).
La Comisión actuará en coordinación con el Banco Central europeo y, cuando proceda, el Fondo Monetario Internacional. La Comisión velará por que sea plenamente coherente con el programa de ajuste macroeconómico aprobado por el Consejo
el Memorando de entendimiento firmado por ella en nombre del MEDE o del MEEF.
Además, la Comisión informará al Presidente y a los vicepresidentes de la Comisión
competente del Parlamento Europeo sobre los avances en la elaboración del proyecto de programa de ajuste macroeconómico. Dicha información tendrá carácter
confidencial.
Modificaciones del programa: La aprobación del programa no excluye su ulterior
modificación. «La Comisión deberá examinar con el Estado miembro las modificaciones y actualizaciones que pueda resultar necesario introducir en su programa de
ajuste macroeconómico» (artículo 7.V). La finalidad de la modificación es tomar en
consideración debidamente, entre otros aspectos, cualquier brecha importante entre
las previsiones macroeconómicas y las cifras finales, incluyendo las posibles consecuencias del programa de ajuste macroeconómico, los efectos-desbordamiento
adversos, así como las perturbaciones macroeconómicas y financieras. Cualquier
cambio que deba introducirse en dicho programa exige decisión del Consejo, pronunciándose por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión. El previo examen
de la Comisión se efectuará en coordinación con el Banco Central europeo y, cuando proceda, con el Fondo Monetario Internacional. Para la modificación se sigue
pues, como es lógico, las mismas actuaciones que para la aprobación.
17. SEGUIMIENTODELOSPROGRESOS
Hay previsión de actuaciones de seguimiento de los progresos realizados. Es la
Comisión, la que en coordinación con el Banco Central europeo y, cuando proce-
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da, el Fondo Monetario Internacional, llevará a cabo el seguimiento de los progresos realizados por un Estado miembro en la aplicación de su programa de ajuste
macroeconómico44.
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La Comisión informará cada tres meses al Comité Económico y Financiero de
dichos progresos. Además, la Comisión informará verbalmente al presidente y a los
vicepresidentes de la comisión competente del Parlamento Europeo de las conclusiones de la supervisión del programa de ajuste macroeconómico. Dicha información será considerada confidencial.
El Estado miembro de que se trate deberá ofrecer a la Comisión y al Banco Central
europeo su total cooperación, para que estos puedan llevar a cabo el seguimiento de
los progresos realizados. En particular, deberá facilitar a la Comisión y al BCE toda la
información que estos consideren necesaria para la aplicación de la supervisión del
programa de ajuste macroeconómico, en cumplimiento de los deberes de información del artículo 3, apartado 4, que después examinaremos en pormenor.
Respecto de las consecuencias del seguimiento, cuando el seguimiento revele desviaciones significativas de un Estado miembro respecto del programa de ajuste
macroeconómico, el Consejo, pronunciándose por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, podrá decidir que el Estado miembro no cumple con las exigencias contenidas en su programa (artículo 7.VII). La Comisión evaluará
explícitamente en su propuesta si dicha desviación significativa se debe a razones
que están fuera del control del Estado miembro de que se trate.
Cuando se adopte una decisión por el Consejo que constate el incumplimiento, el
Estado miembro incumplidor, en estrecha colaboración con la Comisión y en coordinación con el Banco Central europeo y, cuando proceda, con el Fondo Monetario Internacional, deberá adoptar medidas destinadas a estabilizar los mercados y a
preservar el buen funcionamiento de su sector financiero.
Los esfuerzos de consolidación presupuestaria establecidos en el programa de ajuste macroeconómico deben tener en cuenta la necesidad de garantizar recursos suficientes para las políticas fundamentales, como la educación y la salud (artículo
7.VII,2). Se establece la garantía de suficiencia pero no se establece ningún parámetro para su medición.
Por otra parte, desde el punto de vista de la intendencia está previsto que la Comisión puede prestar «asistencia técnica» al Estado necesitado. La hipótesis de partida es que un Estado miembro sometido a un programa de ajuste macroeconómico
que tenga una capacidad administrativa insuficiente o sufra problemas importantes
en la aplicación de su programa de ajuste podrá solicitar la asistencia técnica de la
Comisión (artículo 7.VIII). Los objetivos y los medios de la asistencia técnica deben
describirse de forma explícita en las versiones actualizadas del programa de ajuste
macroeconómico y se centrarán en el ámbito en que se hayan detectado las mayores necesidades. Respecto a la organización del apoyo técnico, la Comisión podrá
44
Ut supra, 13.Controles convencionales.
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constituir, para dicho propósito, grupos de expertos compuestos de miembros de
otros Estados miembros y otras instituciones de la Unión o de instituciones financieras internacionales idóneas. La asistencia técnica podrá incluir la designación de
un representante in situ y de personal de apoyo con la misión de asesorar al Estado en cuestión acerca de la aplicación del programa. El programa de ajuste macroeconómico se hará público, incluidos sus objetivos y el reparto previsto del
esfuerzo de ajuste. Las conclusiones de la evaluación acerca de la sostenibilidad de
la deuda pública serán adjuntadas al programa de ajuste macroeconómico.
En cuanto a las sanciones en juego, la Exposición de motivos del Reglamento dice
que «a raíz de una petición debidamente motivada del Estado miembro en cuestión
o, si procede, cuando se considere que concurren circunstancias económicas
excepcionales, la Comisión puede recomendar que se reduzcan o cancelen los
depósitos que existan, tanto con devengo de intereses como sin ellos, o las sanciones impuestas por el Consejo en el marco de la vertiente preventiva o correctora
del Pacto de Estabilidad y Crecimiento para los Estados miembros sometidos a programas de ajuste macroeconómico»45. Pero esta posibilidad no está enunciada en
el texto del Reglamento.
18. POSTERIORSUPERVISION
La realización del programa de ajuste macroeconómico por parte del Estado en dificultad no excluye la continuación de la supervisión reforzada, mediante actuaciones de «supervisión posterior»46. Prolongada además de intensa es la supervisión.
Supuesto: todo Estado miembro será sometido a una supervisión con posterioridad
a la realización del programa en tanto no haya reembolsado como mínimo el 75%
de la ayuda financiera recibida del MEDE del MEEF o de la FEEF o de uno o varios
Estados miembros (artículo 14.I). E incluso, caso de riesgo persistente para la estabilidad financiera o la sostenibilidad presupuestaria del Estado miembro, el Consejo, previa propuesta de la Comisión, podrá prorrogar la duración de la supervisión
posterior al programa. Esto es, aunque ya se haya cumplido con el umbral mínimo
de ayuda devuelta. Forma: se considerará que el Consejo ha adoptado la propuesta de la Comisión, a menos que éste decida rechazarla por mayoría cualificada dentro de un plazo de diez días a partir de la fecha en que la adoptó la Comisión.
Controles a efectuar: a petición de la Comisión, un Estado miembro, en virtud de la
supervisión posterior al programa deberá facilitar la información presupuestaria
mencionada en el artículo 10, apartado 3, del contemporáneo Reglamento nº
473/2013, sobre planes presupuestarios, y también deberá cumplir los deberes
recogidos en el artículo 3, apartado 3, del Reglamento nº 472/2013 en estudio.
45
Punto nº 15 de la Exposición de motivos del Reglamento nº 472/2013.
46
Ut supra, epígrafe 13.controles convencionales.
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De un lado, efectivamente, el Estado miembro deberá informar periódicamente a la
Comisión y al Comité Económico y Financiero de la ejecución presupuestaria a lo
largo del ejercicio, de los efectos presupuestarios de las medidas discrecionales
tomadas tanto en materia de gastos como de ingresos y de los objetivos de gastos e
ingresos, en lo que respecta a las Administraciones públicas y sus subsectores, así
como de las medidas adoptadas y la naturaleza de las medidas previstas para alcanzar los objetivos. Dicho informe se hará público. Se otorgan a la Comisión poderes
para adoptar actos delegados (artículo 14)47 que especifiquen el contenido de la
información periódica a cumplimentar.
De otro lado, a partir del análisis de los resultados de las pruebas de resistencia y
los análisis de sensibilidad y tomando en cuenta las conclusiones de la evaluación
de los indicadores del cuadro de indicadores de los desequilibrios macroeconómicos ocurrentes, según lo establecido en el Reglamento nº 1176/2011, se elaborará,
en coordinación con la Junta Europea de Riesgo Sistémico, una evaluación de los
posibles puntos vulnerables del sistema financiero propio del Estado. La elaboración de la evaluación está a cargo del BCE, en su calidad de supervisor, y las Autoridades Europeas de Supervisión competentes y esa evaluación deberá ser remitida
a la Comisión con la frecuencia que esta requiera, así como al BCE.
Medidas correctoras: la Comisión llevará a cabo, en coordinación con el Banco
Central europeo, «misiones de evaluación» periódicas en el Estado miembro sometido a una supervisión posterior al programa para valorar su situación económica,
fiscal y financiera. Cada seis meses comunicará su evaluación a la comisión competente del Parlamento Europeo, al CEF y al parlamento del Estado miembro, y evaluará, en particular, si se necesitan medidas correctoras (artículo 14.III).
El Consejo, a propuesta de la Comisión, podrá recomendar al Estado miembro
sometido a una supervisión posterior al programa la adopción de medidas correctoras. Se considerará que el Consejo ha adoptado la propuesta de la Comisión, a
menos que este decida rechazarla por mayoría cualificada dentro de un plazo de
diez días a partir de la fecha en que la adoptó la Comisión.
La comisión competente del Parlamento Europeo podrá ofrecer al Estado miembro
y a la Comisión la oportunidad de participar en un intercambio de puntos de vista
sobre los progresos realizados durante la supervisión posterior del programa. A su
vez, representantes de la Comisión podrán ser invitados por el parlamento del Estado miembro a participar en un intercambio de puntos de vista sobre la supervisión
posterior al programa.
47
Según el artículo 14.V del Reglamento nº 473/2013 los actos delegados adoptados «entrarán en
vigor» únicamente si, en un plazo de dos meses desde su notificación al Parlamento y al Consejo,
ni el Parlamento ni el Consejo formulan objeciones o si, antes del vencimiento de dicho plazo, tanto
el uno como el otro informan a la Comisión de que no las formularán. El plazo se prorrogará dos
meses a iniciativa del Parlamento o del Consejo.
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19. SUPERVISIONREFORZADA
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La explicación y comprensión de los programas de ajuste macroeconómico exige
examinar lo esencial de las actuaciones de supervisión reforzada reguladas en el
Reglamento nº 472/2013, contexto dentro del cual deben ser situados. Si un Estado ubicado en la Euro-zona es beneficiario de una ayuda financiera entonces será
preceptivamente sometido a actuaciones de supervisión reforzada. Deberes de
información, medidas para atajar las causas, recepción de recomendaciones y
actuaciones presupuestarias entrarán en escena.
Supuesto: «la Comisión someterá a una supervisión reforzada a los Estados miembros que reciban una ayuda financiera con carácter preventivo de uno o varios
otros Estados miembros o terceros países, del MEEF, del MEDE, de la FEEF o de otra
institución financiera internacional pertinente, como el FMI.» (artículo 2.III). La
Comisión hará públicas las decisiones que adopte. A estos efectos, con fines informativos, la Comisión hará pública una lista de los instrumentos de ayuda financiera con carácter preventivo y la mantendrá actualizada para tener en cuenta posibles
cambios en la política de ayuda financiera no solo del MEDE, sino también del
MEEF, de la FEEF o de otra institución financiera internacional. Sin embargo es dejado fuera del ámbito de aplicación de estas reglas el caso de un Estado miembro que
reciba una ayuda financiera de carácter preventivo en forma de una línea de crédito que no esté supeditada a la adopción de nuevas medidas por el Estado miembro
en cuestión, en tanto la línea de crédito no sea utilizada.
La Exposición de motivos del Reglamento nº 472/201348 dice que «la intensidad
de la supervisión presupuestaria y económica deberá ser proporcional y acorde a
la gravedad de las dificultades financieras encontradas y tener debidamente en
cuenta la naturaleza de la ayuda financiera recibida, que puede ir desde una mera
ayuda concedida con carácter preventivo sobre la base de condiciones de elegibilidad hasta un programa completo de ajuste macroeconómico que implique unas
estrictas condiciones de política económica. Todos los programas de ajuste macroeconómico deben tener en cuenta el programa nacional de reformas del Estado
miembro en cuestión en el contexto de la estrategia de la Unión para el crecimiento y el empleo».
Deberes de información del Estado: El Estado miembro sometido a una supervisión
reforzada, por razón de ser beneficiario de una ayuda financiera, a petición de la
Comisión, tiene , conforme al artículo 3.IV, los siguientes deberes en relación con
su sector financiero y su equilibrio macroeconómico:
– debe realizar las pruebas de resistencia49 o los análisis de sensibilidad que sean
necesarios para evaluar la capacidad de recuperación del sector financiero frente a diversas perturbaciones macroeconómicas y financieras, con arreglo a lo
48
49
Punto nº 4 de la Exposición de motivos del Reglamento nº 472/2013.
Véase CALVO VéRGEz (2012b).
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especificado por la Comisión y el BCE en coordinación con las Autoridades Europeas de Supervisión competentes y la Junta Europea de Riesgo Sistémico, y
comunicarles los resultados pormenorizados. Ello bajo la supervisión del BCE,
cuando tenga encomendadas funciones de supervisión o, cuando proceda, bajo
la supervisión de las AES competentes
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– debe comunicar a la Comisión, al Banco Central europeo y, cuando proceda, a
las Autoridades Europeas de Supervisión competentes, información desagregada
relativa a la evolución de su sistema financiero, incluido un análisis de los resultados de las pruebas de resistencia y los análisis de sensibilidad efectuados , de
conformidad con el artículo 35 de los Reglamentos nº 1093/2.010, nº 1094/2010
y nº 1095/2010 y con la frecuencia requerida
– debe responder a los requerimientos para presentar evaluaciones periódicas de
su capacidad de supervisión del sector financiero en el marco de una revisión
específica inter pares realizada por el BCE, en su calidad de supervisor, o, cuando proceda, por las AES competentes
– debe comunicar a la Comisión cualquier información que sea necesaria para el
seguimiento de los desequilibrios macroeconómicos de conformidad con el
Reglamento nº 1176/2011.
La Comisión, el BCE y las AES implicadas tratarán como confidenciales los datos
desagregados que se les haya comunicado.
El Estado sometido a supervisión no solo debe de informar sino que debe también
tomar las medidas que sean congruentes con los resultados de estos controles. Además de derivarse de su propia lógica así se desprende de la atribución de competencia de evaluación a la Comisión sobre medidas relativas a estos deberes a cargo
del Estado (artículo 3.V).
Medidas y recomendaciones: «un Estado miembro sometido a una supervisión
reforzada deberá, adoptar medidas dirigidas a atajar las causas reales o potenciales
de las dificultades» (artículo 3.I). Ello presupone el análisis de las circunstancias que
han conducido a la situación de dificultad. El Estado miembro al mismo tiempo
deberá tener en cuenta las recomendaciones que le hayan sido dirigidas con arreglo al Reglamento nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, sobre supervisión de las situaciones presupuestarias y supervisión y coordinación de las políticas
económicas, al Reglamento nº 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, sobre
procedimiento de déficit excesivo o al Reglamento nº 1176/2011, sobre desequilibrios macroeconómicos, relativas a su programa de reforma nacional y a su programa de estabilidad50. El Estado deberá tomar la decisión de adoptar medidas tras
consultar, y en cooperación con la Comisión, que actuará en coordinación con el
Banco Central Europeo, las AES, la JERS y, cuando proceda, el Fondo Monetario
Internacional. Por su parte, la Comisión informará de las medidas adoptadas por el
50
Es ésta una regla de integración entre las actuaciones de los procedimientos precedentes y las
actuaciones propias de la supervisión reforzada de los Estados en dificultad.
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Estado a la comisión competente del Parlamento Europeo, al CEF, al Grupo de trabajo del Euro-grupo y al parlamento del Estado miembro de que se trate, cuando
proceda y de conformidad con las prácticas nacionales.
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Actuaciones presupuestarias: a los Estados sometidos a una supervisión reforzada,
se aplicará el seguimiento más estrecho de la situación presupuestaria ahora establecido en el artículo 10, apartados 2, 3 y 6, del Reglamento nº 473/2.013 de 21
de mayo de 2013, sobre seguimiento y evaluación de los proyectos de planes presupuestarios de los Estados miembros de la zona del euro, «independientemente de
que presenten o no un déficit excesivo en dicho Estado miembro» (artículo 3.II).
Ello supondrá la exigencia de realización de las siguientes actuaciones.
que el Estado miembro deberá realizar sin demora una evaluación global de la ejecución presupuestaria de las Administraciones públicas y de sus subsectores a lo
largo del ejercicio (artículo 10.II). Los riesgos financieros asociados a pasivos contingentes que puedan incidir de manera significativa en los presupuestos públicos51,
también se abordarán en la evaluación en la medida en que puedan contribuir a la
existencia de un déficit. El resultado de esta evaluación se incluirá en el informe
sobre las medidas adoptadas para corregir el déficit que debe ser presentado52.
que el Estado miembro deberá informar periódicamente a la Comisión y al Comité Económico y Financiero de la ejecución presupuestaria a lo largo del ejercicio,
de los efectos presupuestarios de las medidas discrecionales tomadas tanto en
materia de gastos como de ingresos y de los objetivos de gastos e ingresos, en lo
que respecta a las Administraciones públicas y sus subsectores, así como de las
medidas adoptadas y la naturaleza de las medidas previstas para alcanzar los objetivos ( artículo 10.III) . Dicho informe se hará público. El informe elaborado de conformidad con el artículo 10, apartado 3, de dicho Reglamento se presentará con
periodicidad trimestral.
que el Estado miembro objeto de un procedimiento de déficit, a petición de la
Comisión y en el plazo fijado por ésta: a) deberá realizar una auditoría independiente y completa de las cuentas públicas de todos los subsectores de las Administraciones públicas, preferentemente en coordinación con las máximas instituciones
nacionales de fiscalización de cuentas, con el fin de evaluar la fiabilidad, la integridad y la exactitud de dichas cuentas a los efectos de la aplicación del procedimiento de déficit, y b) deberá proporcionar la información adicional disponible
para el seguimiento de los progresos hacia la corrección del déficit (artículo 10.VI).
La Comisión, por medio de Eurostat, evaluará la calidad de los datos estadísticos
comunicados por el Estado miembro afectado recogido en la letra a) de conformidad con el Reglamento nº 479/2009, del Consejo, de 25 de mayo de 2009, relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit
excesivo, anejo al Tratado.
51
52
A que se hace referencia en el artículo 14, apartado 3, de la Directiva 2011/85.
De conformidad con el artículo 3, apartado 4 bis, o el artículo 5, apartado 1 bis, del Reglamento nº 1467/97.
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20. EVALUACIONDELASMEDIDAS
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Corresponde a la Comisión la evaluación de las medidas adoptadas por los Estados
derivadas de las actuaciones de supervisión reforzada.
Actuaciones: la Comisión llevará a cabo misiones periódicas de evaluación en el
Estado miembro sometido a supervisión reforzada para verificar los progresos realizados por dicho Estado miembro en la aplicación de las medidas adoptadas (artículo 3.V).La Comisión actuará en coordinación con el BCE y las AES competentes
y, cuando corresponda, con el Fondo Monetario Internacional. La Comisión, con
periodicidad trimestral, comunicará sus evaluaciones a la comisión competente del
Parlamento Europeo y al Comité Económico y Financiero. En tales evaluaciones,
examinará, en particular, si son necesarias más medidas. Estas misiones de evaluación, en estos supuestos, sustituirán el seguimiento sobre el terreno previsto en el
artículo 10 bis, apartado 2, del Reglamento nº 1467/97, sobre procedimiento de
déficit excesivo.
Contenidos: la Comisión cuando elabore la evaluación tendrá en cuenta los resultados de un posible «examen exhaustivo» efectuado con arreglo al Reglamento nº
1176/2011, incluidos los efectos-desbordamiento adversos de las políticas económicas nacionales en el Estado miembro sometido a supervisión reforzada, de conformidad con los principios establecidos en el artículo 5, apartado 2, de dicho
Reglamento de 2011 sobre desequilibrios macroeconómicos.
Consecuencias: finalmente, será el Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta
de la Comisión, quien podrá recomendar al Estado miembro de que se trate que
adopte medidas correctoras preventivas o elabore un proyecto de programa de
ajuste macroeconómico. Ello si, partiendo de las misiones de evaluación efectuadas, la Comisión concluye que se necesitan nuevas medidas y que la situación
financiera y económica del Estado supervisado tiene importantes consecuencias
negativas para la estabilidad financiera de la zona del euro o de sus Estados componentes. El Consejo podrá decidir hacer públicas sus recomendaciones.
Si bien de la regulación del Reglamento nº 472/2013, sobre supervisión reforzada
de Estados en dificultad, se desprende y la Exposición de motivos enuncia, la preferencia aplicativa de las reglas relativas a los programas de ajuste macroeconómico respecto a las reglas sobre supervisión reforzada, podemos señalar que las
segundas están en armonía con las primeras.
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