1. Contraloría General del Estado. ECUADOR.

COL ABO RACI ON T ECNICA DE LA CONTRAL ORIA GENERAL DEL EST ADO DE
LA REP UBLI CA DEL ECUADO R, P ARA L A REUNI ON P REPARATO RI A DEL
SEMI NARIO INT ERNACIO NAL “T RANSP ARENCI A CO NT RA L A CO RRUP CI ON”
Introducción:
En la República del Ecuador existen varios organismos e instituciones encargados
de luchar contra el fenómeno de la corrupción desde distintas ópticas: el Ministerio
Público, la Comisión de Control Cívico de la Corrupción y la Contraloría General del
Estado. Desde luego que la Función Judicial, la Procuraduría General del Estado y
las Superintendencias de Bancos, Compañías y Telecomunicaciones, desempeñan
en esta materia un papel complementario preponderante. Todos estos organismos
están obligados a orientar su accionar, en pos de “Garantizar la vigencia del sistema
democrático y la administración pública libre de corrupción”, como lo dispone el
artículo 3 de la Constitución Política de la República del Ecuador.
Los deberes y atribuciones de estos organismos están definidos en la Constitución
Política y en sus leyes orgánicas. Así tenemos que en el caso de la Contraloría
General del Estado, la Carta Fundamental le confiere competencia “para controlar
ingresos, gastos, inversión, utilización de recursos, administración y custodia de
bienes públicos …” y “potestad exclusiva para determinar responsabilidades
administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal…”, sin perjuicio
de otras facultades.
En cuanto al Ministerio Público, la Constitución Política le confiere la trascendental
atribución de coordinar y dirigir “la lucha contra la corrupción, con la colaboración de
todas las entidades que, dentro de sus competencias, tengan igual deber”. Además,
le faculta para prevenir en el conocimiento de las causas, así como dirigir y
promover la investigación preprocesal y procesal penal, y acusar “a los presuntos
infractores ante los jueces y tribunales competentes…”, e impulsar “la acusación en
la sustanciación del juicio penal…”.
Respecto de la denominada Comisión de Control Cívico de la Corrupción, la
Constitución Política le confiere atribuciones para promover, en representación de la
ciudadanía, “la eliminación de la corrupción”; para receptar “denuncias sobre hechos
presuntamente ilícitos cometidos en las instituciones del Estado, para investigarlos y
solicitar su juzgamiento y sanción…”. Agrega la norma constitucional que cuando
esta Comisión “haya finalizado sus investigaciones y encontrado indicios de
responsabilidad, pondrá sus conclusiones en conocimiento del Ministerio Público y
de la Contraloría General del Estado”.
A nivel legal, la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, promulgada en el
registro oficial No. 595 de 12 de junio de 2002, confiere a este Organismo, entre
otras, la facultad para ejercer el control externo, componente del sistema de control,
fiscalización y auditoría del Estado, a través de la auditoría gubernamental.
Por otra parte la mencionada Ley confiere al Organismo Superior de Control
competencia para “Identificar y evaluar los procedimientos internos de prevención
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contra actos de corrupción en las entidades sujetas a su control” y “Actuar
coordinadamente con el Ministerio Público para iniciar y proseguir los juicios
penales, relacionados con delitos en el manejo de los recursos públicos…”.
La Ley de la Comis ión de Control Cívico de la Corrupción otorga a ésta amplias
facultades en materia de lucha contra la corrupción en diversas fases , tales como:
“Formular programas y dirigir campañas contra la corrupción, así como diseñar un
plan nacional de prevención que será puesto en conocimiento de las más altas
autoridades de las funciones del Estado…”; “Promover la participación y
organización de la ciudadanía en la creación de una cultura de la legalidad y
honestidad”; “Conocer e investigar las denuncias de corrupción que hayan sido
presentadas y proceder de oficio ante datos suficientes que hagan presumir
corrupción”.
La Ley Orgánica del Ministerio Público, por su parte, ratifica la atribución
constitucional y prevé, entre las facultades de ese Organismo, que se ejercen a
través del Ministro Fiscal General, de los Ministros Fiscales de Distrito y de los
agentes fiscales, la de “Coordinar y dirigir la lucha contra la corrupción, en
colaboración con la Comisión de Control Cívico de la Corrupción y demás entidades
relacionadas con el tema, en el ámbito de sus competencias…”.
Luego de esta breve alusión al marco normativo ecuatoriano en materia de
competencias otorgadas a varios organismos del Estado para enfrentar la
corrupción, podemos concluir en primer término que, si bien a nuestra EFS le han
sido atribuidas importantes facultades a nivel constitucional y legal para coadyuvar
en la denominada “lucha contra la corrupción”, existen otras instituciones del Estado
que en ese mismo ámbito tienen también un rol preponderante, lo que nos lleva a la
consideración de que para lograr efectividad en esa tarea, es indispensable
coordinar adecuadamente los esfuerzos que deben desplegar el Ministerio Público,
la Comisión de Control Cívico de la Corrupción y la Contraloría General del Estado,
protagonistas principales en esta cruzada, sin olvidar a la Función Judicial, instancia
sin cuyo aporte y decisión pueden diluirse todos los esfuerzos realizados por los
organismos mencionados. Por tanto, el objetivo básico que debemos alcanzar es
complementar los esfuerzos que cada una de las entidades involucradas puede
generar en este ámbito, tarea que no es fácil debido a varios factores, entre ellos, la
tendencia general de las instituciones y funcionarios públicos, de actuar
aisladamente por temor a ceder posiciones o atribuciones y a un mal entendido
sentido de preservación de la autonomía administrativa.
Con esta aproximación al tema, a continuación trataremos de dar respuesta al
cuestionario formulado:
1.
¿Cuáles han sido los principales esfuerzos que su EFS ha realizado en
los últimos años para avanzar en la conceptualización del fenómeno de la
corrupción?
La EFS ecuatoriana no ha efectuado trabajos relacionados con la conceptualización
del fenómeno de la corrupción, entendiendo por tales el desarrollo de un marco
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teórico – conceptual en el que se describan elementos que identifiquen actividades o
conductas que conlleven la calificación de corruptas .
Sin embargo, todas las normas, reglamentos, acuerdos, resoluciones y en general
disposiciones expedidas y políticas impartidas por la EFS, se han sustentado,
implícitamente, en un marco teórico cuya piedra angular ha sido encaminar el
accionar de la institución y sus funcionarios, en contra del fenómeno de la
corrupción, entendida como la antítesis de “la exactitud aplicada a la valoración ética
de las acciones”, en los términos propuestos por el doctor Rodrigo Borja Cevallos 1,
ex Presidente constitucional de la República, de quien transcribimos a continuación
algunas de sus ideas sobre ese fenómeno y su lamentable incidencia en la vida
pública:
“Escribió José Ortega y Gasset (1883-1955) que la moral es una cualidad matemática: es la exactitud
aplicada a la valoración ética de las acciones. Ésta es, sin duda, una magnífica definición, como todas
las que solía hacer el filósofo español.
Aquella exacta valoración ética de las acciones humanas es lo que falta con frecuencia en la vida
pública… Si hay una acción humana que, por su trascendencia social, debe estar rigurosamente
sometida a la moral, ésa es la política. Todas las acciones humanas deben estarlo. Pero con mayor
razón la de conducir los destinos de los pueblos…
Para gobernar se requiere una credencial ética, una legitimidad. Sólo así puede nacer en los
gobernados la obligación mo ral de la obediencia.
Mandar es hacerse creer, tener crédito, suscitar confianza. El poder descansa sobre un sistema de
creencias. La corrupción gubernativa –que lamentablemente es un signo de los tiempos- erosiona la
autoridad, afecta la credibilidad de los órganos del poder y se convierte en una de las acechanzas
más peligrosas contra la gobernabilidad democrática de un pueblo porque corroe los valores ético sociales sobre los que descansa la organización comunitaria. La sociedad, entonces, puede entrar en
una suerte de anomia, es decir, de descomposición global, de ausencia de normas éticas y jurídicas
e, incluso, de referencias morales para el comportamiento de las personas, de modo que no puedan
distinguir lo lícito de lo ilícito, lo bueno de lo malo, lo permitido de lo prohibido. Esta confusión total de
valores, a su vez, alimenta una corrupción generalizada y contagiosa, gravemente desestabilizadora
del régimen político. La inmoralidad suele expandirse en una forma de metástasis y toma cada vez
mayores partes del cuerpo social.
No es fácil hablar de la etiología de la corrupción. Puede ser un problema educativo y cultural.
La precaria formación ética que ofrece el sistema educacional, el egoísmo exacerbado, el afán por el
dinero fácil, la ley del menor esfuerzo, el desconocimiento de que el trabajo deber ser la única fuente
del patrimonio, todo esto –en el marco de una sociedad hedonista, en la cual el dinero es la medida
de todas las cosas- son seguramente algunas de las causas de la inmoralidad admi nistrativa. Y en la
medida en que ésta va tornándose crónica puede convertirse en un problema de idiosincrasia muy
grave.
A veces los regímenes políticos se convierten en cleptocracias. En ellos la corrupción se
institucionaliza. Forma su propia cultura, con sus códigos, sus usos y sus jerarquías, con sus honores
y su distinción social. Y la honestidad es vista casi como una extravagancia.
En ocasiones la corrupción alcanza también a los partidos políticos, esto es, a las alternativas de
gobierno, lo cual acaba con toda esperanza de regeneración, porque si los que están en el poder y
los que aspiran a estarlo forman parte de la cultura de la corrupción, entonces las posibilidades de
revertir una situación tan negativa se tornan muy escasas.
1
Rodrigo Borja Cevallos, Enciclopedia de la Política, Fondo de Cultura Económica, México, primera
reimpresión, 1998, págs. 176, 177.
CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR
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Es curioso observar que, paralelamente a la corrupción como realidad fáctica de muchos sistemas
políticos, ha florecido el gran negocio político de la “denuncia” contra la corrupción real o supuesta.
Esta conducta es tan corrompida como cualquier otra. Es el próspero negocio político de la
“moralización” con que ciertos pillastres pretenden movilizar en su beneficio voluntades políticas. Hay
que estar en guardia contra esta nueva industria que ha surgido al socaire de la corrupción…”.
Es indudable que estos razonamientos pueden servir de orientación para el
desarrollo de cualquier investigación relacionada con la conceptualización del
fenómeno de la corrupción, pues aquellos recogen la esencia misma del problema y
la gravedad de su incidencia en la sociedad.
2.
¿Recientemente su EFS ha diseñado políticas, estrategias o
instrumentos dirigidos a combatir la corrupción? ¿Cuáles? ¿Cómo valora su
eficacia? Explique y documente.
A.
Marco normativo:
Nuestra Entidad Fiscalizadora Superior (EFS), desplegó en su oportunidad múltiples
acciones y gestiones de coordinación con varias agrupaciones políticas,
organizaciones y asambleístas , en las instancias previas a la expedición de la
Constitución Política vigente desde el 10 de agosto de 1998, a efectos de que en la
Carta Política se reconozca la plena y total autonomía de la Contraloría General del
Estado; que se determine que la acción de control pueda extenderse a las entidades
de derecho privado que manejan recursos públicos; y, que se incluya una
disposición que declare imprescriptibles la acción y la pena de los delitos que
afectan a los recursos públicos , y que los procesos penales puedan iniciarse y
sustanciarse aun cuando los acusados se encuentren prófugos . Las gestiones
arrojaron un magnífico resultado, con la inclusión en el texto constitucional de los
artículos 211 y 121, que en su parte pertinente disponen lo siguiente:
“Art. 211.- La Contraloría General del Estado es el organismo técnico superior de control, con
autonomía administrativa, presupuestaria y financiera, dirigido y representado por el Contralor
General del Estado, quien desempeñará sus funciones durante cuatro años.
Tendrá atribuciones para controlar ingresos, gastos, inversión, utilización de recursos, administración
y custodia de bienes públicos. Realizará auditorías de gestión… Su acción se extenderá a las
entidades de derecho privado, exclusivamente respecto de los bienes, rentas u otras subvenciones
de carácter público de que dispongan…”.
“Art. 121.- Los dignatarios elegidos por votación popular, los delegados o representantes a los
cuerpos colegiados de las instituciones del Estado y los funcionarios y servidores públicos en general,
estarán sujetos a las sanciones establecidas por comisión de delitos de peculado, cohecho,
concusión y enriquecimiento ilícito. La acción para perseguirlos y las penas correspondientes serán
imprescriptibles y, en estos casos, los juicios se iniciarán y continuarán aún en ausencia de los
acusados. Estas normas también se aplicarán a quienes participen en estos delitos, aunque no
tengan las calidades antes señaladas; ellos serán sancionados de acuerdo con su grado de
responsabilidad”.
Estas disposiciones constituyen un avance notable en materia legislativa, ya que por
un lado, reconocen la independencia y autonomía de nuestra EFS, atributos que
garantizan que su accionar pueda ser efectivo y oportuno. Por otra parte, el artículo
121 de la Carta Política, provee al Estado y a los órganos judiciales en general, de
CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR
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una magnífica herramienta para la lucha contra la corrupción y la impunidad
generada inclusive en los más altos niveles públicos, al punto que, en virtud de su
vigencia y aplicación, están sustanciándose algunos juicios penales en contra de ex
Presidentes constitucionales de la República, en ausencia de éstos, por la presunta
comisión del delito de peculado, cuando en sus respectivos períodos ejercieron la
primera magistratura.
¿Cuál podría ser el escenario si no existiese a nivel constitucional esta disposición?
Que los ex Presidentes y otros ex funcionarios públicos, se mantendrían
temporalmente prófugos de la justicia en distintos países que los acogen a través del
asilo político u otros mecanismos , hasta que opere la prescripción de la acción penal
y se extinga la facultad del Estado ecuatoriano de enjuiciarlos . Una vez que esto
ocurra, podrían retornar tranquilamente al país como que nada hubiese ocurrido. En
contraste, actualmente esto no es posible en ningún momento, pues en caso de que
los acusados retornasen al país, serían aprehendidos inmediatamente si existiese
orden de prisión preventiva -como es usual en estos casos - y continuaría el proceso
de juzgamiento o, simplemente se ejecutaría el cumplimiento de la condena
impuesta.
Complementario con lo anterior, desde el año 2000, la Contraloría General del
Estado realizó múltiples gestiones ante el Congreso Nacional y la Presidencia de la
República, para hacer realidad la expedición de una ley actualizada en la que se
vean reflejadas las nuevas competencias otorgadas a esta EFS por la Constitución
Política, en materia de control y auditoría el sector público, y que viabilice la
aplicación al sistema de control, fiscalización y auditoría, de los principios de
legalidad, responsabilidad financiera, transparencia, economía, eficiencia y eficacia,
así como los criterios de equidad y ética y las políticas de descentralización y
desconcentración operativas.
El nuevo instrumento, denominado Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado, fue expedido el 12 de junio de 2002.
A pesar de la claridad de las disposiciones de esta Ley, concordantes con el
mandato constitucional, en materia de competencia de la EFS para efectuar
actividades de control en las entidades y organizaciones de derecho privado,
respecto de los recursos públicos de que dispongan, fue necesario promover un
proyecto de reformas para ratificar esta facultad, debido a que en forma inexplicable
y debido a oscuros intereses, se emitieron pronunciamientos jurídicos que
pretendieron desconocer esta atribución, con el objetivo de impedir el ingreso de la
EFS a dichas entidades privadas, en franco desconocimiento y violación de
preceptos constitucionales y legales.
Posteriormente, el 23 de agosto de 2004, luego de una campaña intensa
desarrollada por la EFS, se consiguió la expedición de la Ley Orgánica reformatoria,
que ratificó y disipó toda duda respecto a la facultad constitucional y legal atribuida a
la Contraloría General del Estado, para efectuar el control de las personas jurídicas y
entidades de derecho privado, que cuentan con bienes, rentas o subvenciones de
índole pública, cualquiera sea su monto. Esta precisión legal ha permitido que
nuestra EFS intervenga en varias empresas que tienen a su cargo la prestación de
servicios públicos de telecomunicaciones y energía eléctrica, entre otros.
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Para efectos de aplicación de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado,
se consideran recursos públicos, “todos los bienes, fondos, títulos, acciones,
participaciones, activos, rentas, utilidades, excedentes, subvenciones y todos los
derechos que pertenecen al Estado y a sus instituciones, sea cual fuere la fuente de
la que procedan, inclusive los provenientes de préstamos, donaciones y entregas
que, a cualquier otro título, realicen a favor del Estado o de sus instituciones,
personas naturales o jurídicas u organismos nacionales o internacionales”. La
mencionada Ley agrega que dichos recursos no pierden la calidad de públicos “al
ser administrados por corporaciones, fundaciones, sociedades civiles, compañías
mercantiles y otras entidades de derecho privado, cualquiera hubiere sido o fuere su
origen, creación o constitución, hasta tanto los títulos, acciones, participaciones o
derechos que representen ese patrimonio, sean transferidos a personas naturales o
personas jurídicas de derecho privado, de conformidad con la ley”.
B.
Base de datos de declaraciones patrimoniales juramentadas :
En otro ámbito, nuestra EFS desarrolló a partir del mes de agosto del año 2000, una
base de datos para ingresar y procesar las declaraciones patrimoniales
juramentadas que deben ser presentadas por los dignatarios, funcionarios y
servidores públicos determinados en el artículo 122 de la Constitución Política y en
la Ley que regula las declaraciones patrimoniales juramentadas (Ley No. 2003-4),
tanto al inicio de su gestión como a la finalización de la misma y, en ciertos casos,
cada cierto plazo o período intermedio.
La referida base de datos cuenta en la actualidad con información detallada de
46.068 dignatarios y funcionarios públicos a nivel nacional, que incluye: el detalle de
las cuentas y depósitos en bancos nacionales y extranjeros; descripción y valor de
bienes inmuebles; descripción y valor de los muebles, especialmente vehículos,
maquinarias y equipos , obras de arte, colecciones, joyas y similares; detalle de
inversiones en papeles fiduciarios, títulos valores, acciones y participaciones;
créditos por cobrar y obligaciones por pagar; detalle de tarjetas de crédito y los
consumos realizados , entre otros rubros.
Un punto esencial de la referida Ley es que exige que la declaración contenga
información de los bienes de propiedad exclusiva del declarante, así como de los
pertenecientes a la sociedad conyugal o a la sociedad de hecho, según el caso y, de
los de propiedad de los hijos menores de edad.
Con la información constante en esta base de datos, la Contraloría General está en
capacidad de examinar las declaraciones patrimoniales juramentadas presentadas
en diversos tiempos, y compararlas a fin de investigar posibles casos de
enriquecimiento ilícito u otros delitos. Desde luego que la omisión de información o
su ocultamiento al rendir la declaración patrimonial juramentada, implica una
conducta dolosa tipificada como delito (perjurio), sin perjuicio de la responsabilidad
que se derive en caso de enriquecimiento ilícito u otras conductas dolosas .
La Ley No. 2003-4 amplió y precisó el espectro de los sujetos obligados a presentar
declaración patrimonial juramentada y que son: los ciudadanos elegidos por votación
popular, los funcionarios de libre nombramiento y remoción, los funcionarios elegidos
o designados para período fijo; los miembros de la Fuerza Pública, a su ingreso a la
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institución, previamente a la obtención de ascensos y a su retiro; terceras personas
vinculadas con quien ejerza o haya ejercido una función pública, si existen indicios
graves de testaferrismo; los servidores públicos encargados de la recepción, control,
custodia e inversión de los fondos públicos, o del manejo de bienes públicos ; los
integrantes de cuerpos colegiados que funcionen como órganos directivos de las
instituciones del Estado; los integrantes de comités de contrataciones y otros
cuerpos colegiados encargados de resolver sobre contratos a ser celebrados por las
instituciones del Estado; los directivos y autoridades de los institutos de seguridad
social; los directivos y autoridades de entidades y empresas sometidas al derecho
privado, que manejen participaciones o fondos públicos en cualquier porcentaje; las
autoridades y directivos de las universidades e institutos de educación superior, que
se financien en todo o en parte con fondos públicos; los funcionarios de cuerpos
colegiados, fundaciones y corporaciones bajo cuya responsabilidad se encuentre la
administración y gobierno de instituciones de derecho público y privado, con
finalidad social o pública, que se financien en todo o en parte con recursos públicos;
los magistrados y jueces de la Función Judicial; las autoridades y directivos de los
organismos de control y de las instituciones que ejerzan potestades de regulación;
los funcionarios y trabajadores de la Corporación Aduanera Ecuatoriana.
La falta de presentación de declaración patrimonial juramentada al finalizar la
gestión del obligado, implica la presunción de enriquecimiento ilícito y da lugar a que
la Contraloría General inicie un examen especial y emita la resolución pertinente,
estableciendo si existen o no indicios de responsabilidad penal, en cuyo caso
remitirá la documentación pertinente al Ministerio Público para la iniciación de la
instrucción fiscal.
La aplicación de esta facultad que le compete a la EFS de la República del Ecuador,
ha viabilizado la sustanciación de varias acciones penales e investigaciones en
contra de algunos jueces y funcionarios públicos, que se encuentran actualmente en
trámite tanto a nivel del Ministerio Público, como de la Función Judicial.
C.
Sistema integrado de juicios :
En otro plano, esta EFS desarrolló un sistema integrado de u
j icios , que es un
sistema automatizado que utiliza herramientas de última tecnología y permite la
integración de toda la información que se genera en unidades jurídicas a nivel
nacional, sobre el trámite que siguen los juicios en los que interviene o participa la
Contraloría General del Estado.
El sistema está instalado y funcionando desde el año 2004 en el Departamento de
Patrocinio de la Matriz y en las Direcciones Regionales de Guayas, Azuay,
Tungurahua y Loja, integrado mediante la red institucional a la base de datos
centralizada y a los sistemas automatizados de control (SISCON) y de
responsabilidades (SIRES).
El sistema dispone de los siguientes módulos: módulo de creación de expedientes ,
módulo de avance del proceso y módulo gerencial.
Con el primer módulo se abren virtualmente los expedientes para cada uno de los
juicios de acuerdo a la materia procesal y Dirección Regional, y se registran los
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datos del antecedente que dan origen al expediente.
El módulo de avance procesal permite registrar toda la información histórica de las
providencias, las acciones de impulso durante el proceso, el detalle de las acciones
procesales que han afectado a cada uno de los implicados en el juicio, los cambios
de abogado responsable del control y supervisión del juicio en el Departamento de
Patrocinio, cambios de fiscal, de juez, número de expediente en cada instancia del
proceso, así como las fases por las que va atravesando el juicio, además de la
inclusión de nuevos sujetos en cualquier fase del proceso.
Con el módulo gerencial, la información registrada en los otros módulos del sistema,
proporciona información para el control y toma de decisiones a los ejecutivos de las
unidades jurídicas y a las autoridades de la Contraloría General.
Los principales beneficios de este sistema son los siguientes:
1.
La información está almacenada en la base de datos institucional, integrada
con los datos de los sistemas de control y responsabilidades , lo que permite
mediante consultas gerenciales , conocer la información sobre el avance procesal de
los juicios que se derivan del proceso de control, en cualquier instante.
2.
Las máximas autoridades de la entidad disponen de información detallada e
inmediata de cada una de las fases del avance procesal de los juicios atendidos por
las unidades jurídicas, sin necesidad de acudir al expediente físico, a las tarjetas
individuales de los procesados ni al abogado responsable del expediente y desde
cualquier punto de red a nivel nacional, lo cual facilita el mecanismo de toma de
decisiones en materia de juicios y de adopción de las estrategias más adecuadas,
con base en información veraz y confiable registrada en línea por los usuarios que
son fuente de los datos.
3.
La EFS cuenta con información estadística inmediata.
4.
Se obtiene máxima seguridad en los accesos a la información del sistema e
información nacional centralizada en la base de datos institucional, lo que permite a
las autoridades el conocimiento de datos sobre los juicios a nivel de la matriz y de
las regionales incorporadas al sistema.
En la actualidad el sistema integrado de juicios cuenta con información de 5.580
procesos.
D.
Convenios de cooperación interinstitucional:
En lo que se refiere a convenios interinstitucionales relacionados con la lucha contra
la corrupción, debemos destacar los siguientes:
D.1 Convenio de Cooperación celebrado el 20 de mayo de 2004 entre la
Contraloría General del Estado y el proyecto “Sí se puede”, con el objeto de brindar
colaboración recíproca para llevar a cabo acciones concretas en apoyo a la lucha
contra la corrupción y la impunidad en el país, a través de los siguientes
mecanismos: coauspiciar eventos para mejorar las condiciones de prevención e
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investigación de ilícitos, y de capacitación y desarrollo profesional, tales como
cursos, seminarios, talleres y conferencias orientados a fortalecer la lucha
institucional contra lo corrupción y la impunidad; coauspiciar un “Foro Anticorrupción”
mensual orientado a esas mismas finalidades; colaborar con la Presidencia de la
República, el Ministerio Público, la Comisión de Control Cívico de la Corrupción, la
Procuraduría General del Estado y la Función Judicial, en el análisis de los
mecanismos de coordinación interinstitucional vigentes, para proponer medidas de
perfeccionamiento; colaborar en el mapeo de las áreas críticas que, entre las
competencias asignadas a esta EFS, ofrezcan mayores oportunidades de acción y
éxito.
El proyecto “Sí Se Puede” es un programa sin fines de lucro auspiciado por las
Agencia Internacional para el Desarrollo y su aporte a la Contraloría General del
Estado en su empeño de coadyuvar en la lucha contra la corrupción y la impunidad,
ha sido de gran importancia y ha arrojado excelentes resultados .
En el marco del referido convenio de cooperación, destacaremos a continuación
algunas de las principales actividades desarrolladas conjuntamente:
1.
Curso Internacional: “El Marco Integrado de Control Interno Latinoamericano –
MICIL”, realizado del 11 al 14 de enero de 2005, con el objeto de difundir los criterios
definidos en el Marco Integrado de Control Interno Latinoamericano que se
fundamenta en el informe COSO y bajo la premisa de que la Contraloría General
debe impulsar mecanismos que coadyuven a una eficiente y eficaz gestión de los
administradores del Estado, lo que implica un permanente perfeccionamiento de los
sistemas componentes del control interno de las entidades y organismos sujetos a
vigilancia, para lo cual lidera acciones encaminadas a la modernización de los
elementos constitutivos del control interno, toda vez que las mismas contribuyen a
desarrollar fortalezas dirigidas a contrarrestar la corrupción.
El curso se llevó a cabo bajo la modalidad de teleforo; fue dictado por instructores
mexicanos y estuvo dirigido a 17 ciudades de la República del Ecuador.
2.
Seminario Taller “Criterios para una gestión seccional y local eficaz y
transparente”. El Taller realizado el 9 de marzo de 2005, fue dirigido a 22 prefectos,
219 alcaldes, 91 consejeros y 893 concejales, con la convicción de que el desarrollo
de la República del Ecuador se logrará con la participación de todos los sectores, y
principalmente de las comunidades que integran los gobiernos seccionales y locales,
y que es una verdad sin cuestionamiento que la transparencia de estos gobiernos se
obtendrá fundamentalmente con la voluntad política y el compromiso para un manejo
correcto de los recursos públicos a ellos encomendados.
El Taller se efectuó como una primera fase de capacitación del sector público, en el
marco del cumplimiento de la misión de la EFS y en aplicación a sus facultades de
asesorar y capacitar a los funcionarios gubernamentales, contando desde luego con
el valioso apoyo del Proyecto “Sí se puede” y el respaldo financiero de la USAID, así
como con el despliegue tecnológico de la Universidad Técnica Particular de Loja,
que permitió difundirlo a nivel nacional.
CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR
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3.
Curso de auditoría forens e, realizado en Quito y Guayaquil, del 20 al 24 de
junio de 2005 y del 13 al 17 de los mismos mes y año, respectivamente, dirigido a
funcionarios de: la EFS, auditorías internas del sector público y asociación de
bancos privados.
D.2 Convenio de Cooperación Interinstitucional para la Investigación y/o Examen
de Actos de Corrupción, celebrado el 19 de enero de 2001, por las siguientes partes:
Ministerio Fiscal General, Contraloría General del Estado, Procuraduría General del
Estado, Superintendencia de Bancos, Superintendencia de Telecomunicaciones,
Superintendencia de Compañías, Subsecretaría General de la Administración
Pública, Secretaría Nacional de Comunicación y Dirección Nacional de la Policía
Judicial.
El objetivo básico del convenio es planificar y ejecutar en forma conjunta, proyectos
específicos de combate a la corrupción y a la impunidad, complementarios a las
acciones que les corresponde ejercer a las partes intervinientes, en áreas como las
siguientes: obtener y procesar información relativa a las acciones de lucha contra la
corrupción y a sus resultados; indagaciones especiales y seguimiento de áreas y
procesos críticos dentro de la administración pública; aprobación de un código de
ética para los funcionarios de los organismos de control; coordinación con la Función
Judicial, para establecer mecanismos de seguimiento de los procesos instaurados
por presuntos delitos de corrupción; elaboración y tramitación de proyectos de ley y
reglamentos para evitar prácticas de corrupción en la administración pública.
Si bien este instrumento ha permitido una mayor interrelación entre las partes en la
investigación de determinados casos de trascendencia, los resultados alcanzados
con la ejecución del convenio no han sido evaluados en su integridad.
E.
Código de Ética:
En octubre de 2002 se expidió el Código de Ética de los Servidores de la Contraloría
General del Estado y del Auditor Gubernamental. Ese instrumento contiene los
principios y valores que deben caracterizar a los funcionarios de la institución, con el
objeto de contribuir al buen uso de los recursos públicos y al combate a la corrupción
y a la impunidad.
Si bien este hecho fue importante, más trascendencia tuvo y tiene su difusión a nivel
nacional, a través de talleres realizados en el año 2004, dirigidos a todo el personal
de la institución, sin distinción jerárquica ni de otra naturaleza, “como un medio para
fortalecer las competencias individuales relacionadas con los principios éticos…,
para promover los valores morales como sustento del trabajo para que el Código…
sea siempre una realidad práctica…”2.
F.
Planificación estratégica3
El nuevo papel de nuestra EFS para vigilar efectivamente el uso de los recursos
públicos en más de 4.500 entidades públicas y aproximadamente en 10.000
2
Informe a la Nación 2004, Contraloría General del Estado, Quito, p. 16-17.
Información y texto de este acápite proporcionados por la Dirección de Planificación y Evaluación Institucional
de la Contraloría General del Estado.
3
CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR
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privadas, exigido por su Ley Orgánica así como por la competitividad establecida
como política del Estado ecuatoriano, le obligan a constituirse, en materia de
excelencia organizacional, en el referente dentro del sector público y privado sujeto
a su control, tarea difícil, en especial en un país como el nuestro, caracterizado por
una estructura socioeconómica desigual, con administradores públicos ineficientes y
una creciente, rápida e insostenible ola de corrupción e impunidad.
Ante este panorama, nuestra EFS ha determinado que el planeamiento estratégico
institucional (PEI), debe constituir una herramienta técnica para mantener una
visualización del futuro institucional y determinar los escenarios de trabajo en los
que la EFS debe priorizar sus acciones para responder a las competencias que le
asigna su marco normativo, así como a las demandas de la población enmarcadas
en ese mismo contexto.
Este planeamiento estratégico con una orientación hacia la modernización de la
Contraloría General del Estado, fue visualizado en cinco sistemas claramente
definidos que se pueden ejecutar en forma independiente o en una gradual
simultaneidad, a base de proyectos identificados como necesarios para alcanzar los
objetivos previstos.
La identificación de cada uno de los cinco sistemas y sus correspondientes objetivos
estratégicos son los siguientes:
Sistema de gestión de calidad: Diseñar e implantar el sistema de gestión basado en
las normas ISO 9001 - 2000 Y 14000; lograr la certificación de los procesos claves
por una entidad acreditada, para entregar servicios de calidad a las partes
interesadas.
Sistema de control y asesoría: Actualizar y fortalecer el sistema de control externo e
interno de los entes para mejorar la eficiencia, eficacia, calidad y cobertura de las
acciones de control, lograr credibilidad institucional y consolidar el sistema de
control gubernamental participativo.
Sistema de desconcentración: Desconcentrar las competencias hacia las
direcciones regionales y delegaciones provinciales, para mejorar la eficiencia y
oportunidad en la prestación de los servicios institucionales .
Sistema de gestión del talento humano: Diseñar e implementar el sistema de gestión
del talento humano, para fortalecer el clima y la cultura organizacional basados en
valores; potenciar sus habilidades y competencia a través de una estrategia de
capacitación externa e interna permanente, orientando la acción al cumplimiento de
la misión institucional.
Sistema de tecnología de la información: Dotar a la EFS de la plataforma
tecnológica que permita desarrollar y mantener sistemas de información y análisis
para atender de una manera ágil, segura y oportuna, los requerimientos de sus
usuarios internos y externos.
Los sistemas se encuentran debidamente respaldados con los proyectos,
cronogramas de actividades y costos . Su implementación definitiva está sujeta a la
obtención del financiamiento respectivo en alrededor de US $ 6.000.000.
CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR
11
G.
Ejercicio de la acción coactiva:
En otro ámbito, la denominada Ley de Racionalización Tributaria que entró en
vigencia el 18 de noviembre de 1999, otorgó a la Contraloría General del Estado la
facultad para ejercer la acción coactiva a efectos de recaudar las obligaciones
derivadas de resoluciones ejecutoriadas emitidas por el Contralor General, a favor
del gobierno central y de las instituciones y empresas que no tienen capacidad para
ejercer la coactiva, provenientes de responsabilidades civiles culposas, multas y
órdenes de reintegro, así como también las obligaciones en general, establecidas a
favor de las entidades y organismos sujetos al control de nuestra EFS, que no
tengan capacidad legal para ejercer la coactiva, aun cuando aquellas no provengan
de resoluciones expedidas por el Contralor General, sino de otros órganos
administrativos. Esta facultad fue ratificada por la Ley Orgánica de la Contraloría
General del Estado.
Para poder ejecutar esta nueva competencia asignada a la EFS, el Contralor
General creó en el año 2000, la Dirección de Recaudación y Coactivas (hoy
denominada Dirección de Patrocinio, Recaudación y Coactivas) con ámbito nacional,
y expidió las normas reglamentarias correspondientes para viabilizar el ejercicio de
la acción coactiva.
Desde la creación de la Dirección de Recaudación y Coactivas, hasta la presente
fecha, a través del ejercicio de la acción coactiva, se ha recaudado la suma de US $
500.000, en tanto que, cuando el ejercicio de esta acción no estaba en manos de la
EFS, el monto de la recaudación anual llegaba solamente a US $ 3.0004.
La nueva atribución conferida a nues tra EFS implicó diseñar y desarrollar una serie
de mecanismos tendientes a ejecutar el procedimiento administrativo de ejecución,
con eficacia y observancia de los preceptos constitucionales y legales , y más allá
del monto efectivamente recaudado, consideramos que su principal aporte a la
causa pública es haber logrado concienciar a los funcionarios y servidores públicos
en general y a los administrados, que la EFS tiene la potestad de ejecutar
coactivamente el cobro de las obligaciones no tributarias que se adeuden a las
entidades y organismos del sector público, lo cual constituye, sin duda, una
herramienta que permite resarcir los perjuicios ocasionados al Estado, derivados de
una administración incorrecta de los recursos públicos 5.
H.
Acciones de control
Finalmente, a través de las acciones de control permanentes que realiza la EFS en
ejercicio de sus facultades básicas, es evidente que se ha coadyuvado en el proceso
de lucha contra la corrupción, a través del establecimiento de responsabilidades
administrativas y civiles culposas, así como de indicios de responsabilidad penal,
4
Datos proporcionados por la Jefatura del Departamento de Coactivas de la Dirección de Patrocinio,
Recaudación y Coactivas.
5
Para ampliar sobre el tema, se puede consultar: Francisco Guerrero Celi; La Acción Coactiva de la Contraloría
General del Estado; Dirección de Comunicación Institucional de la C.G.E., Quito, 2004.
CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR
12
que han derivado en la iniciación de las acciones correspondientes por parte del
Ministerio Público6.
3.
¿Su EFS ha efectuado mediciones de la corrupción en su país? ¿Qué
metodología ha empleado? ¿Qué resultados ha obtenido? Explique y
documente.
No existe constancia ni antecedentes de que nuestra EFS haya realizado
“mediciones ” de la corrupción, lo que quizá se explica tomando en cuenta que,
como se señaló en el acápite introductorio, de conformidad con el marco normativo
vigente, el rol preponderante en materia de lucha contra la corrupción, no le
corresponde precisamente a la Contraloría General del Estado sino al Ministerio
Público y a la Comisión de Control Cívico de la Corrupción.
En todo caso, una apreciación general, ampliamente compartida por la ciudadanía y
recogida por el editorialista César Montúfar7, es que el modelo imperante en el
Ecuador de lucha contra la corrupción, está ya agotado, y que luego de todos estos
años, “El resultado no ha sido la disminución de los niveles de corrupción, sino un
aumento geométrico de protagonismos inocuos y de la impunidad, pues mientras
los escándalos han crecido no ha ocurrido lo mismo con la capacidad del sistema
para investigar y sancionar. Más aún, el resultado ha sido la pérdida casi total de la
confianza entre los ciudadanos y las autoridades…”. Concluye el editorialista que
“…hasta ahora, el único logro cierto de la llamada lucha “anti corrupción” ha sido el
haber transform ado la vida pública nacional en una cloaca de destrucción. Por ello,
la “anti corrupción” ha de desaparecer para que germine en el Ecuador una práctica
renovada y genuina de ética pública”.
4.
De acuerdo con su experiencia, ¿cuáles nuevas modalidades de
corrupción han surgido de los procesos de internacionalización de las
economías? Explique y documente. En la opinión de su EFS, en el proceso de
globalización han surgido nuevas facilidades para ocultar y lavar las rentas
originadas en actos de corrupción? ¿Cuáles? Explique y documente.
Para ubicarnos en el tema propuesto en esta pregunta, conviene partir del concepto
de corrupción propuesto por Alí Lozada Prado, según el cual es “…la conducta
consistente en la violación limitada de un deber posicional por parte de uno o más
decisores con el objeto de obtener un beneficio personal extraposicional y/o
beneficiar a un tercero”8.
Para una mejor comprensión del concepto, se ha de entender por decisor al sujeto
que tiene la potestad y la responsabilidad de tomar decisiones atendiendo al interés
común de un colectivo de personas., por ejemplo, el dirigente de una organización
6
Datos estadísticos y montos relativos a determinación de responsabilidades pueden consultarse en la página
www.contraloria.gov.ec
7
César Montúfar; Diario “El Comercio”, 14 de septiembre de 2005, p. A4.
8
Alí Lozada Prado; Mecanismos anticorrupción en el sistema constitucional andino, (Monografía presentada
para la obtención del Título de Diplomado Superior en Derecho Constitucional), Universidad Andina Simón
Bolívar, 2002, p. 8.
CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR
13
gremial o un funcionario público. Por deber posicional se ha de entender la
obligación o prohibición impuesta a una persona en cuanto decisor, es decir, es un
deber inherente a la posición que ocupa como gestor o garante del interés común de
un colectivo de personas. Por beneficio extraposicional se ha de entender el
provecho, económico o no, que obtiene el decisor corrupto, obviamente al margen
de los beneficios legítimos a los que puede aspirar en razón de su posición de gestor
o garante de un interés colectivo.
Partiendo de lo anterior y siguiendo a Lozada Prado9, podemos señalar que la
“internacionalización de la corrupción” se refleja en los siguientes fenómenos:
1.
Internacionalización de la conducta violatoria del deber posicional. El proceso
de globalización, que lleva consigo la transnacionalización de las operaciones
mercantiles gracias al desarrollo de las nuevas tecnologías de la información, hace
posible y cada vez más frecuente que los actos (conducta) de los decisores, tengan
un ámbito geográfico bastante más amplio que las estrechas fronteras nacionales.
Por ejemplo, si el funcionario competente de un determinado país , a cambio de un
soborno, otorga a una compañía extranjera una concesión para explotar el servicio
público de telefonía, es fácil suponer que el delito no se habrá ejecutado
exclusivamente en ese país , sino internacionalmente.
2.
Internacionalización del deber posicional. El deber inherente al funcionario
público en razón de la posición de autoridad que ocupa, viene dado,
tradicionalmente, por la ley. No obstante, es cada vez mayor el número de
funcionarios de organismos supranacionales , que deben acatar los deberes
impuestos por éstos, cuya inobservancia está sujeta a la imposición de sanciones.
Así, un funcionario de la Comunidad Andina o de la Organización de Estados
Americanos (OEA), puede incurrir en actos de corrupción derivados del
quebrantamiento de deberes posicionales no impuestos por una ley nacional sino
internacional.
3.
Internacionalización del beneficio extraposicional. Todo acto de corrupción
supone, para el decisor, un beneficio indebido, cuya obtención y disfrute se trata de
ocultar tanto como sea posible. Desde antaño, una forma considerada eficaz para el
ocultamiento del beneficio extraposicional ha sido mantenerlo fuera de las fronteras
nacionales y depositarlos en los llamados “paraísos financieros”, en los que se
brinde sigilo respecto de las cuentas; de este modo, el disfrute del beneficio ilícito se
ha internacionalizado.
La internacionalización de la corrupción es un fenómeno que forma parte de un
proceso más amplio de internacionalización del delito, en cuyo contexto, la
corrupción, lejos de operar sola, se integra en una dinámica compleja que la vincula
a las nuevas formas de criminalidad organizada.
La “nueva delincuencia”, al decir de Carlos Castresana Fernández10, presenta las
siguientes características:
9
Alí Lozada Prado; Notas de clase (Módulo de combate contra la corrupción en el plano internacional),
Diplomado Superior en Estudios en Prevención de la Corrupción, Pontificia Universidad Católica del Ecuador.
CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR
14
1.
Al igual que los sistemas económicos estatales, las actividades delictivas han
llegado a ser interdependientes (se han internacionalizado).
2.
Tales actividades se han profesionalizado, aprendiendo las características de
las institucionales financieras, de los instrumentos jurídicos y de los mecanismos de
control, lo que les permite optimizar sus beneficios y reducir sus riesgos.
3.
Han desarrollado estructuras de carácter empresarial
formalizadas en lo aparente y suficientemente organizadas en lo real.
debidamente
4.
Han irrumpido masivamente en los mercados lícitos, sin que por eso hayan
abandonado su actividad ilícita.
Así se explica que, en palabras de Castresana Fernández, “…aquellos grupos se
han introducido de grado o por la fuerza en los mercados lícitos, incrementando
notablemente la cantidad y la gravedad de los actos de corrupción. Entre las
actividades “modernas” de la delincuencia organizada, las instituciones
internacionales señalan el tráfico de mujeres y de niños, el tráfico y transporte ilegal
de emigrantes, la fabricación y tráfico de armas, municiones y explosivos, el tráfico
de recursos naturales (flora y fauna, hidrocarburos, minerales, joyas y metales
preciosos), el control de las entidades financieras y de crédito, el control de las
compañías de seguros, las obras públicas y demás contratos de las
Administraciones públicas, el control de las privatizaciones de bienes y servicios
públicos”11.
La referida problemática se ha manifestado, en ocasiones dolorosamente en la
realidad ecuatoriana, aunque no se cuenta con cifras oficiales. Principalmente, las
nuevas actividades delictivas que se vinculan peligrosamente con la corrupción se
relacionan con el tráfico de personas emigrantes (coyoterismo), el tráfico de
menores de edad para fines de adopción o sexuales, el abuso de especies en
peligro de extinción (pesca ilegal y tráfico de animales silvestres), el narcotráfico y el
lavado de activos.
Aunque el país cuenta con legislación punitiva respecto de estas prácticas, cuya
operatividad supone la corrupción de funcionarios públicos , los incentivos
económicos exceden a los riesgos, por lo que resulta difícil su control.
Una nueva modalidad de corrupción que se enmarca en el planteamiento formulado
en el cuestionario constituye, sin duda, el denominado lavado de activos, a través
de la “conversión o transferencia de capitales de origen ilícito de un país a otro y su
reinserción en el sistema económico…”, mecanismos que tienen incidencia directa
“en el incremento de la delincuencia organizada transnacional…”, y que producen
efectos nefastos “en la economía, en la administración de justicia y la
gobernabilidad de los Estados…”, como lo plantea en su parte considerativa el
proyecto de ley para reprimir el lavado de activos, que el Congreso Nacional de la
República del Ecuador aprobó el 27 de septiembre de 2005, y que se encuentra en
10
Carlos Castreseña Fernández; “Corrupción, globalización y delincuencia organizada”, en La corrupción en un
mundo globalizado: análisis interdisciplinar, Ratio Legis, Salamanca, 2004, pp. 214 y 215 (citado por Alí
Lozada Prado en documento de análisis y colaboración para el desarrollo de este acápite).
11
Ibídem, p. 215.
CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR
15
consideración del Presidente de la República para su sanción.
Dicho proyecto de ley contempla nuevos tipos de delitos , como los que se describen
a continuación:
1.
Tener, adquirir, transferir, poseer, administrar, utilizar, mantener, resguardar,
entregar, transportar, convertir o ser beneficiario, de cualquier manera, de activos de
origen ilícito; así como asociarse para ejecutar esas actividades, organizar
empresas o sociedades que tengan esos propósitos; gestionar, financiar o asistir
técnicamente para hacerlos posibles .
2.
Realizar por sí mismo o a través de terceros, operaciones y transacciones
financieras o económicas, con el objeto de dar apariencia lícita a actividades de
lavado de activos.
3.
Ingres ar al país dinero de procedencia ilícita por los distritos aduaneros .
5.
En la opinión de su EFS, han sido eficaces los instrumentos
internacionales de lucha contra la corrupción (Convenio de Naciones Unidas,
Convención Interamericana, OCDE, MERCOSUR, CAN? ¿En qué casos han
mostrado su eficacia? ¿Ha recibido su EFS apoyo internacional para combatir
la corrupción? Explique y documente.
La internacionalización de la corrupción –en el contexto del desarrollo y globalización
de la nueva criminalidad organizada- demanda, como es lógico, la
internacionalización del combate contra la corrupción, proceso relativamente
reciente.
Según las Naciones Unidas, “el ambiente político y económico de principios del
decenio de 1970, que se caracterizó por la tirantez política y por el antagonismo
entre las empresas privadas extranjeras y los países en desarrollo, no era un
ambiente propicio para que hubiera un acuerdo internacional sobre una forma
común de enfocar el problema de las prácticas corruptas en las transacciones
comerciales internacionales”12.
La situación no cambió demasiado hasta el segundo lustro de la década de los
noventa cuando, decididamente y sin perjuicio de algunos antecedentes, la lucha
contra la corrupción fue asumida por la Comunidad Internacional como un tema
relevante.
En 1996 se aprobó en Caracas la Convención Interamericana contra la Corrupción
(CICC), en cuya virtud los Estados Partes asumieron obligaciones de carácter
internacional tanto en el nivel de las medidas internas como en el de la asistencia y
cooperación interestatales. Algunas de las prescripciones de la CICC resaltan la
emergente dimensión internacional del fenómeno de la corrupción:
12
Naciones Unidas, Consejo Económico y Social; Informe de la comisión de empresas transnacionales sobre su
17º período de sesiones, E/1991/31/Add.1;E/C.10/1991/17Add.1 de 4 de julio de 1991, p.2. (Citado por Jorge
Malem Seña, La corrupción. Aspectos éticos, económicos, políticos y jurídicos, Gedisa, Barcelona, 2002, p.
186).
CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR
16
1.
En el Preámbulo, se reconoce que, “a menudo, la corrupción es uno de los
instrumentos que utiliza la criminalidad organizada con la finalidad de materializar
sus propósitos” y que “la corrupción tiene, en algunos casos, trascendencia
internacional, lo cual exige una acción coordinada de los Estados para combatirla
eficazmente”.
2.
Los Estados se comprometen a implementar medidas que impidan el soborno
de funcionarios públicos nacionales y extranjeros (Art. III) y a sancionar tales
prácticas ilícitas (Art. VIII).
3.
Los Estados se obligan a sancionar penalmente la ocultación de bienes
provenientes de actos de corrupción (Art. VI).
4.
Los Estados Parte convienen en prestarse la más amplia asistencia judicial
recíproca para la investigación y juzgamiento de los actos de corrupción (Art. XIV.1),
particularmente, en materia de extradición (XIII), medidas sobre bienes (Art. XV) y
secreto bancario (Art. XVI).
Si bien esta normativa americana luce como un avance, en la práctica no ha
arrojado frutos apreciables , por cuanto los mecanismos de asistencia jurídica mutua
continúan fuertemente vinculados a la existencia de tratados específicos sobre las
distintas materias, como extradición o práctica de diligencias judiciales en el
extranjero, lo que limita sustantivamente las posibilidades de actuar con la misma
eficacia y “plasticidad globalizada” que las operaciones corruptas . Quizá por ello, el
Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento a la CICC (MESICIC) ha
reportado la inexistencia, hasta el momento, de solicitudes de cooperación
internacional con fundamento en la mencionada Convención, lo que permite deducir
su escas a efectividad práctica.
La Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC), aprobada en el
año 2003, pretender constituir un instrumento internacional innovador en materia de
lucha contra la corrupción, al haber incorporado normas como las siguientes:
1.
El Preámbulo, de manera más explícita que la CICC, manifiesta su
preocupación “por los vínculos entre la corrupción y otras formas de delincuencia, en
particular la delincuencia organizada y la delincuencia económica, incluido el
blanqueo de dinero”, al tiempo que se expresa categóricamente la convicción de que
“la corrupción ha dejado de ser un problema local para convertirse en un fenómeno
transnacional que afecta a todas las sociedades y economías, lo que hace esencial
la cooperación internacional para prevenirla y luchar contra ella”.
2.
El mismo Preámbulo enuncia uno de los propósitos primordiales que inspiran
la CNUCC: “prevenir, detectar y disuadir con mayor eficacia las transferencias
internacionales de activos adquiridos ilícitamente y a fortalecer la cooperación
internacional para la recuperación de activos”.
3.
En congruencia con lo anterior, se determinan deberes relacionados con
medidas para prevenir y sancionar el blanqueo de dinero (Art. 14 y 23), soborno de
funcionarios públicos extranjeros y de funcionarios de organizaciones
internacionales públicas (Art. 16), así como una muy desarrollada y extensa
CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR
17
normativa sobre cooperación internacional, tanto en materia de cooperación
prejudicial y judicial (Capítulo IV) como en lo relativo a la recuperación de activos
(Capítulo V) asistencia técnica e intercambio de información (Capítulo VI).
4.
En lo relativo a la cooperación prejudicial y judicial, se regulan principalmente
materias como la extradición (Art. 44), el traslado de personas condenadas a cumplir
una pena (Art. 45), la remisión de actuaciones penales (Art. 47), investigaciones
conjuntas (Art. 49) y las técnicas especiales de investigación (Art. 50).
5.
Respecto de la recuperación de activos, se contempla prevención y detección
de transferencias del producto del delito (Art. 52), medidas para la recuperación
directa de bienes (Art.53), mecanismos de recuperación de bienes mediante la
cooperación internacional para fines de decomiso (Art. 54), cooperación
internacional para fines de decomiso (Art. 55), restitución y disposición de activos
(Art. 57).
6.
En cuanto a la asistencia técnica e intercambio de información, los Estados de
comprometen a compartir métodos y técnicas eficaces para la prevención,
detección, juzgamiento y sanción de la corrupción, así como información sobre el
fenómeno.
Como puede apreciarse, este instrumento desarrolla importantes normas tendientes
a combatir la corrupción; sin embargo, su eficacia práctica aun no ha podido ser
determinada, pues si bien la República del Ecuador ratificó la CNUCC, está en
espera de que entre en vigencia a través de la publicación de su texto íntegro en el
registro oficial.
Conclusiones:
1.
La EFS ecuatoriana tiene un importante papel complementario que cumplir
dentro del proceso de lucha contra la corrupción; mas, los organismos a los cuales
les compete constitucional y legalmente coordinar ese proceso y ejecutar acciones
directas en ese campo, son el Ministerio Público y la Comisión de Control Cívico de
la Corrupción.
2.
En general, para que las EFS de la región puedan ejercer eficazmente las
atribuciones que les compete en materia de lucha contra la corrupción, es
indispensable que se fortalezca su independencia y autonomía en todos los
ámbitos , a fin de asegurar que su accionar no esté sujeto a influencia alguna.
En este ámbito, es conveniente que la designación de los titulares de la EFS se
realice a base de un concurso público de oposición y merecimientos y que su
período de actuación no coincida con el del Ejecutivo. Además, en cuanto al
período para el ejercicio de la titularidad de las EFS, debería regularse para que sea
de al menos seis años, a fin de que las políticas y lineamientos de cada
administración, puedan ser razonablemente implementados y ejecutados.
CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR
18
3.
Siendo como es el fenómeno de la corrupción sumamente complejo, se
requiere de una importante coordinación permanente entre las instituciones y
organismos encargados de combatirlo, a fin de que no se diluyan los esfuerzos que
individualmente pueden realizarse, sino que se consolide un gran esfuerzo nacional
e internacional. Para el efecto, es necesario que en el ámbito interno se actualicen
los convenios celebrados entre dichas instituciones y organismos, introduciendo en
ellos cláusulas más rigurosas para su ejecución y seguimiento; y, en el ámbito
internacional, es preciso que los instrumentos ya existentes, sean perfeccionados y
aplicados de tal forma que, la implementación de medidas como la extradición, sea
más ágil y oportuna y no, como en la actualidad, un proceso legal lleno de
incidentes y resultados inciertos y casi siempre nulos .
4.
Aun cuando suene retórico, es necesario que el sistema educativo imperante
en nuestros países, sea rediseñado y que, como elemento esencial se imparta
formación ética en todos los niveles, a fin de que los niños y jóvenes, cuando
lleguen a la edad adulta y asuman la conducción del destino de nuestros pueblos,
dirijan su accionar en función de los valores éticos y morales y no de intereses
personales o de grupo. Por tanto, la lucha contra la corrupción es un proceso de
largo plazo, para cuya implementación deben adoptarse medidas ahora, aun
cuando sus resultados no puedan ser perceptibles material u objetivamente.
5.
Como hemos visto, la corrupción se ha internacionalizado y por tanto, es
preciso que la lucha contra ella también se internacionalice, para lo cual los estados
tienen que buscar nuevos mecanismos a través de los cuales se logre arrebatar a
los corruptos extranjeros los bienes y recursos que han llevado consigo a otras
latitudes, y restituirlos a los respectivos países de origen; y, sobre todo, que sea
posible juzgar a los ciudadanos acusados de actos de corrupción. En este sentido,
es evidente la necesidad de crear un organismo o tribunal jurisdiccional de carácter
internacional, que tenga capacidad de llevar a cabo ese juzgamiento. Desde luego
que para llegar a concretar esta idea, se debe contar con la voluntad de los
gobiernos de los países “grandes”, para desterrar prácticas corruptas que
usualmente son ejercidas por empresarios, representantes y agentes de
importantes compañías transnacionales, quienes generan en niveles de
funcionarios y dignatarios públicos de países “pequeños”, el interés por percibir
frutos ilegítimos a cambio de determinadas gestiones, acciones o conductas.
Quito, octubre de 2005.
CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR
19