boletín de información - Ministerio de Defensa

BOLETÍN DE INFORMACIÓN
CENTRO SUPERIOR DE ESTUDIOS DE LA DEFENSA NACIONAL
SUMARIO
Colaboraciones
— Aproximación al concepto de moral militar ..............
7
— Perspectivas de la aplicación del modelo europeo
de defensa en las relaciones de seguridad en el
Cono Sur de América................................................. 21
— Bioterrorismo.............................................................. 49
— De fuerzas de mantenimiento de la paz a ejército azul 73
— Perseverando para servir ........................................... 95
— Resumen de las Jornadas sobre el Diálogo Mediterráneo entre la Fundación Konrad AdenauerCESEDEN................................................................... 113
Actividades del Centro
Las ideas contenidas en estos trabajos son de responsabilidad de sus autores, sin que reflejen necesariamente el pensamiento del CESEDEN, que
patrocina su publicación.
CORREO ELECTRÓNICO: [email protected]
[email protected]
PÁGINA WEB: www.cesedem.es
CATÁLOGO GENERAL DE PUBLICACIONES OFICIALES
http://www.060.es
Edita:
NIPO: 076-07-123-X (edición en papel)
ISSN: 0213-6864
Depósito Legal: M-4350-1987
Imprime: Imprenta Ministerio de Defensa
Tirada: 900 ejemplares
Fecha de edición: mayo de 2007
NIPO: 076-07-122-4 (edición en línea)
COLABORACIONES
APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE MORAL MILITAR
Antonio Moliner González
Coronel del Ejército del Aire.
Introducción
La guerra es un fenómeno social pero de tan gran repercusión en el ser humano que la
simple reflexión sobre ella genera en éste sentimientos y sensaciones radicales, por lo
que su conocimiento y comprensión ha sido y es objeto de numerosos estudios y análisis. La guerra es un fenómeno en el que más que en ningún otro, el alma humana se ve
involucrada antes, durante y después.
En los albores del siglo XXI, una parte significativa de la humanidad ha alcanzado unas
cotas de desarrollo cultural y social que, sin embargo, no han impedido eliminar el
fenómeno bélico que surge una y otra vez de esas mismas relaciones políticas, sociales
y culturales.
De las muchas profesiones que existen en las sociedades, la militar es una más. Eso sí,
con sus peculiaridades y características propias. En esta profesión es claro que hay que
estar preparado para hacer la guerra y después, llegado el caso, hacerla. El ejercicio de
una profesión avala plenamente el preguntarse por ella y las cuestiones básicas que
constituyen su esencia, por lo que indagar en la legitimidad del ejercicio de la fuerza y la
violencia en grado sumo se estima que es no sólo adecuado, sino necesario para los que
tienen una profesión en la que seres humanos matan y mueren.
Además, está en la propia esencia del hombre intentar comprender y dar un sentido a
los fenómenos que le afectan como ser social, y entre ellos el conflicto bélico ocupa un
lugar preferente.
Lo humano está dotado de sentimientos que predisponen a la acción (1) y aquellos cuya
conducta profesional más específica es el empleo de la fuerza con la finalidad de imponerse en el enfrentamiento y para ello, si llega el caso, eliminar a otros, deberían estar
amparados en sólidas razones y firmes convicciones que legitimaran dicha conducta. El
soldado no es un elemento material más de los que intervienen en una guerra, es un individuo dotado de razón y emoción, y que como todo ser humano intenta encontrar unos
sólidos fundamentos morales y éticos a su profesión.
(1) MARINA, J. A. y LÓPEZ PENAS, M.: Diccionario de los sentimientos, editorial Anagrama, Madrid, 2001. En la
p. 431 se define sentimiento: «Experiencias que integran múltiples informaciones y evaluaciones positivas y negativas, implican al sujeto, le proporcionan un balance de su situación y provocan una predisposición a actuar.»
— 7 —
Al igual que otras profesiones, la militar tiene un código moral que, dada la especificidad
del poder de destrucción y letalidad que tiene en sus manos el profesional de la milicia,
exige una reflexión ética serena que culmine en una justificación muy exigente de su legitimidad y legalidad.
Por todo esto, el militar profesional tiene que recibir una adecuada formación para ser
competente también en la esfera moral y así, capaz de que sus decisiones, conociendo
las obligaciones y restricciones morales a las que debe someter su conducta en paz y
en guerra, estén justificadas desde el punto de vista ético.
La búsqueda de justificación ética
El principio reiteradamente expuesto desde Carl von Clausewitz de la instrumentalización del fenómeno bélico por principios políticos se ha utilizado como criterio de racionalidad de la guerra, y ante esto hay autores que encuentran en la subordinación de la
guerra a la política el elemento justificador y otros para quiénes no constituye un proceso de racionalización.
¿En dónde encuentra, entonces, el militar la justificación y razón de su profesión desde
el punto de vista ético?, ¿Qué principios morales deben guiar su conducta desde el conflicto hasta las misiones de mantenimiento de la paz? y ¿Por qué debe extremar la adecuación de su comportamiento en paz?
Aunque se parte de la evidencia histórica de la existencia de un fenómeno: conflictos
bélicos que se han dado reiteradamente a través de la historia de la humanidad; y de una
realidad actual que nos viene dada: existen militares y Fuerzas Armadas, no serán la búsqueda del origen o de las causas del fenómeno bélico los asuntos a qué se dirigirán
estas reflexiones que más que dar soluciones pretenden desvelar los problemas que hay
que considerar.
Habrá que analizar las razones legitimadoras a la conducta específica de los profesionales de la milicia tanto en paz, instruyéndose y adiestrándose, como en guerra, llevándola a cabo. Habrá que estudiar aquello que legitima la «conducta bélica», puesto que
si nada legitimara la guerra, en ninguna circunstancia, nada podría haber que legitimara
a quiénes tienen como trabajo llevarla a cabo. En consecuencia, habría que intentar, también, plantear aquellas circunstancias precisas que permiten hablar de guerra legítima,
además de legal, o sea de guerra justa.
Cuando se exponen opiniones sobre lo que se debe y no se debe hacer, sobre lo que
está bien y mal, uno tiene que dar su propia opinión. Por ello, como una primera hipótesis, se apunta que la justificación moral que tiene el militar profesional ante la guerra es
lograr, a través de ella y mediante la derrota del enemigo, la paz, cuando, ante la imposibilidad absoluta de hacer valer la legítima causa propia por otras instancias legales,
aquélla ha estallado.
Se encontraría, así, la justificación ética de que determinadas personas elijan esta profesión en el convencimiento de que los ejércitos son un medio de evitar las guerras y preservar la paz.
— 8 —
Primera aproximación al concepto de moral militar
Quizá sea conveniente intentar establecer en primer lugar una distinción entre los términos de moral y ética, pues frecuentemente se utilizan ambos como sinónimos.
Aunque ambas palabras se utilizan como sinónimos en la vida corriente, moral y ética se
refieren a distintos niveles de reflexión. Moral tiene un valor normativo para orientar nuestra conducta, para que sea buena y justa, y se le suele atribuir un contenido próximo a
creencias religiosas. Ética es la reflexión sobre los problemas que se plantean a la conducta cuando pretende ser moral.
La moral afecta a lo cotidiano, al desarrollo de la propia vida, al «quehacer» y por ello de
los distintos conceptos atribuidos al término moral, interesa aquí remarcar el que considera la moral como:
«Un conjunto de principios, preceptos, mandatos, prohibiciones, permisos, patrones de conducta, valores e ideales de vida buena que en su conjunto conforman un
sistema más o menos coherente, propio de un colectivo humano concreto en una
determinada época histórica» (2).
En cuanto conducta humana efectiva de individuos y grupos, se habla de comportamiento práctico-moral. Ante la conducta a seguir en una situación concreta, al ser humano se le plantea un problema que es práctico y es moral, mientras que definir lo que es
bueno con carácter general es un problema teórico y ético.
La conducta moral existe porque quién la ejecuta es responsable de sus actos y por
tanto es una dimensión propia de individuos y colectividades, que permite al considerar
ese sistema, ese código de conducta adoptado por un grupo humano, el que se pueda
decir que una conducta ha sido, correcta o incorrecta. La conducta habrá sido moral o
inmoral y el juicio que determina esta cualidad es un juicio ético.
Por tanto, la conducta de un individuo que pertenece a un colectivo en cuanto miembro
y componente profesional del mismo, en nuestro caso un militar, será moral o inmoral si
se ajusta al código moral vigente en la profesión militar y a las normas, principios y valores en él contenidos.
Distinción entre moral y ética militar
De estos últimos conceptos: normas, principios y valores, interesa reflexionar un poco
sobre el último: los valores. La importancia del estudio de los mismos en un determinado entorno social es algo que afecta no sólo a la ética, sino a todos los saberes sobre la
conducta humana, por su presencia e intervención en todos los fenómenos sociales y
por su influencia en las emociones y conflictos.
Es claro que no todos los valores son morales, pero éstos son los únicos que son exclusivos de los seres humanos y a los que pueden aspirar todos los individuos.
(2) CORTINA, A.: Ética, p. 14, editorial Akal, Madrid, 1998.
— 9 —
La moral en referencia a un código que se acepta como guía de conducta, hace que
hablemos de moral militar cuando nos referimos al código propio de la profesión militar,
el que orienta el ejercicio de esta profesión y que se desarrolla y evoluciona históricamente al mismo tiempo que los códigos morales de otras profesiones y grupos humanos y en el marco general de los principios morales de una sociedad determinada.
Respecto a la ética, que se torna filosofía moral en cuanto reflexión sobre la coherencia
propia y los valores sociales, sobre los problemas que la aplicación cotidiana de esos
códigos morales trae consigo con el objetivo de dar una fundamentación a las conductas morales, sería ética militar la entendida como reflexión y racionalización en torno al
código moral que a modo de principios, normas, valores, preceptos y actitudes guían la
conducta del que ejerce la profesión de las armas.
Parece que podrían plantearse tres grandes cuestiones a las que dirigir esta reflexión filosófica-ética: ¿qué es la moral y la ética militar?, ¿cuáles son sus fundamentos? y ¿cómo
se traslada lo anterior a la realidad profesional del militar?
Puede objetarse que mejor que hablar de ética militar debería serlo de eticidad del militar o de ética del militar, si se parte del supuesto de que:
«La ética es la conciencia individual de cada miembro de las Fuerzas Armadas en
consonancia con a) los principios y objetos de la Institución militar, así como con b)
los de la sociedad en su conjunto y los de las instituciones políticas y sociales de
las que las Fuerzas Armadas forman parte y a las cuales sirven» (3).
Ante la cuestión de si la profesión militar debe tener un código que integre en un cuerpo
coherente el orden moral al que se han de ajustar los militares, la respuesta que se da es
claramente afirmativa. En nuestro país existe tal código debidamente promulgado: Ley
85/1978 de 28 de diciembre de 1978, de las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, actualmente en proceso de revisión. Esta regulación permite acomodar la conducta del militar, individual y colectivamente, en paz y en guerra al conjunto de valores y principios vigentes en nuestra sociedad y ello favorece, en última instancia, que las Fuerzas
Armadas puedan cumplir la misión que la Constitución les encomienda. Aún más, en su
ar-tículo uno se establece:
«Estas Reales Ordenanzas constituyen la regla moral de la Institución militar y el
marco que define las obligaciones y derechos de sus miembros. Tienen por objeto
preferente exigir y fomentar el exacto cumplimiento del deber inspirado en el amor
a la Patria y en el honor, disciplina y valor» (4).
Pero jerárquicamente anterior, en el plano de los valores, a las Reales Ordenanzas está
la Constitución, que en su Preámbulo establece unos principios de justicia, legalidad,
protección de derechos humanos y fortalecimiento de relaciones pacíficas, a los que
deberán esforzarse todos los ciudadanos, incluidos los militares. En su artículo uno
enuncia los valores de libertad, justicia, igualdad y pluralismo político y en el 10 estable-
(3) BARBEITO IGLESIAS, R.: «Los valores y las instituciones como principios de autoridad ética», Monografías
del CESEDEN, número 46, p. 168, Madrid, abril de 2001.
(4) Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, Ley Orgánica 85/1978, de 28 de diciembre de 1978.
— 10 —
ce como valores fundamentales la dignidad de la persona y la conformidad a la Declaración Universal de Derechos Humanos.
Cuando nos aproximamos a los conceptos de ética y moral militar también es necesario
considerar que entre los varios significados sustantivos que se atribuyen al término moral
hay uno que parece muy relevante para el que ejerce la profesión militar.
Este significado es, en palabras de su autora:
«Aquí la moral es sinónimo de “buena disposición de ánimo”, tener fuerzas, coraje
o arrestos suficientes para hacer frente –con altura humana– a los retos que nos
plantea la vida» (5).
En esta acepción aún se nos aclara:
«La moral no es sólo un saber, ni un deber, sino sobre todo una actitud y un carácter,
una disposición de la persona entera que abarca lo cognitivo y lo emotivo, las cre e ncias y los sentimientos, la razón y la pasión, en definitiva, una disposición de ánimo
(individual o comunitario) que surge del carácter que se ha forjado previamente» (6).
Es la acepción de moral referida a la disposición de ánimo de las tropas, al impulso psicológico con que se acometen los combates, a ese espíritu que hay que reforzar y mantener en las Fuerzas Armadas y que éstas se exigen a sí mismas:
«Mantendrá y elevará la moral de sus subordinados... (artículo 71). Ha de sentirse
[el oficial] responsable de la moral, instrucción y adiestramiento de la unidad a que
pertenece,... (artículo 73). El prestigio del mando es fruto de su entrega, entereza
moral,... (artículo 78). Hará cuanto pueda por mantener y elevar la moral de las unidades... (artículo 115). Los mandos con decidida y constante atención a la acción
psicológica del enemigo. No permitirán elogios al adversario, actos o conversaciones ensalzando al enemigo cuando tales hechos puedan desmoralizar a las fuerzas
a sus órdenes (artículo 130)» (7).
Ética militar
Así como sobre esta concepción se tratará con posterioridad, además de recoger a continuación algunos de los presupuestos iniciales que deben tenerse en cuenta, podemos
establecer que aunque habitualmente empleamos el término de moral militar, hablar de
estas cuestiones en el ámbito militar es, posiblemente, hablar de ética militar.
Entre esas consideraciones previas están las cuestiones de la universalidad y la historicidad de los valores morales. Robert Cooper dice que «los valores morales no son universales». Para este autor lo que sí pueden surgir son «valores regionales», de aquí que
la imposición de una determinada moralidad, de unos valores que no todos comparten
puede llevar al conflicto, incluso:
(5) CORTINA, A.: opus citada, p. 16.
(6) CORTINA, A.: opus citada, p. 17.
(7) Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, Ley Orgánica 85/1978, de 28 de diciembre de 1978.
— 11 —
«A que las guerras se libren sin límites, como las de religión, o las nacionalistas en
el siglo XX. El momento en que se dice mejor rojo que muerto (better red than dead)
es el final» (8).
Consecuencia de ello es que no sería pues correcto hablar del concepto de ética de las
Fuerzas Armadas como universal en el tiempo y en el espacio:
«Hay una ética de lo militar, hoy y ahora, y en un contexto determinado» (9). Lo que
en un momento histórico es éticamente asumido por una colectividad, puede no serlo
por la misma unos años después... Lo mismo cabría decir de la ética en el seno de
las Fuerzas Armadas, siendo en un momento dado y en un ejército concreto aceptable una conducta éticamente, y no serlo en otras circunstancias o lugares» (10).
Pero por muy relativista moral que sea la postura adoptada, hoy en día tenemos, por un
lado los derechos humanos con creciente aspiración de universalidad y por otro, frente
al choque de culturas los intentos de fundar un diálogo intercultural.
La humanidad no parece aceptar que se produzcan transgresiones sistemáticas de los
derechos básicos del hombre y el antiguo principio de la no injerencia se cuestiona ante
estas realidades, pues no se puede aceptar que se vulneren fuera de las fronteras nacionales lo que se respeta dentro, a pesar del problema que presenta el que diferentes culturas pueden interpretar de forma distinta la dignidad de los hombres. Pero el ser humano tiene en su dimensión moral unos rasgos comunes a todas las culturas: unos
«mínimos culturales» que deberían valer para cualquier persona. Entre ellos, no sólo la
justicia, sino los derechos humanos básicos, son elementos básicos que se deben promover como valores comunes interculturales.
Otro elemento previo a considerar es el referido a la transformación del Estado moderno
y la cesión de parte de su soberanía a entes políticos multilaterales. La defensa de la
soberanía, la inviolabilidad de las fronteras, ha estado amparada por un principio básico:
el de no injerencia en los asuntos internos de los Estados.
Al cuestionarse ahora ese principio en el campo de las relaciones multilaterales, se re p l a ntea el sistema de valores de las organizaciones militares y cuando no son solamente los
valores e intereses nacionales los que se defienden, sino otros geográficamente más
alejados de índole cosmopolita, como la defensa de los derechos humanos, el mantenimiento de la paz y la libertad política, habría que pensar si no se debería dotar de nuevos contenidos a conceptos tan importantes al militar como los de disciplina, cohesión
o espíritu de cuerpo.
Como última consideración en esta exposición de problemas se plantea la cuestión de
la identidad entre los valores de nuestra sociedad y los de las Fuerzas Armadas formadas por individuos de la misma. ¿Está inspirada la ética que guía el comportamiento del
militar en esos valores? Para Samuel P. Huntington:
(8) COOPER, R.: «Valores y guerra», El País, 12 de enero de 2003.
(9) COOPER, R.: «Valores y guerra», El País, 12 de enero de 2003.
(10) FERNÁNDEZ LÓPEZ, J.: «Ética, derecho y nuevas misiones para las Fuerzas Armadas», Monografías del
CESEDEN, número 46, p. 61, Madrid, abril de 2001.
— 12 —
«La ética profesional militar, más aún, existe sin fecha ni ubicación, al igual que la
profesión de la cual es la expresión intelectual. En la medida que no hay alteración
básica en la naturaleza propia de la función militar, no habrá cambio alguno en el
contenido de la ética profesional... La ética militar, en consecuencia, es un patrón
constante por el cual es posible juzgar el profesionalismo de cualquier Cuerpo de
Oficiales en cualquier momento y lugar» (11).
Con esos elementos inicialmente planteados sobre la existencia o no de una universalidad e historicidad de los valores morales, de un conflicto o un diálogo entre culturas, de
unos posibles derechos esenciales a la dignidad de cualquier ser humano, de una globalización que afecta a la propia naturaleza del Estado-Nación, se llega a la consideración de la especificidad de la moral del militar y por tanto de la ética militar.
Valores y especificidad de la ética militar
Al aplicar la reflexión ética al ámbito de la vida social que constituye una profesión, hay
que tener en cuenta que todas las profesiones, incluida la militar, tienen sus propias exigencias morales y sus valores específicos. Para ello:
«Es menester averiguar cuáles son los bienes internos que cada una de esas actividades debe aportar a la sociedad y qué valores y hábitos es preciso incorporar
para alcanzarlos» (12).
En el artículo 15 de las Reales Ordenanzas se establece:
«Las Fuerzas Armadas darán primacía a los valores morales que, enraizados en
nuestra secular tradición, responden a una profunda exigencia de la que sus miembros harán norma de vida.»
Al considerar la moral militar como la específica de una profesión especialmente vinculada
a tareas comunitarias (a lo que también se dedican otras profesiones), sus peculiaridades,
si las hay, no deberían ocupar posiciones dominantes ni mucho menos trascendentales
para la consecución de esos fines públicos. También esos otros sectores profesionales y
sociales pudieran reclamarlas, por lo que el código moral de la profesión militar debe estar
plenamente armonizado con otros de la sociedad y aún de la humanidad.
Incluso los cambios de valores que se vayan produciendo en la sociedad deberían ser
analizados para ver si están o no en consonancia con esos del código moral del militar.
El someter a fundamentación y crítica los valores que forman parte de ese código moral
debe tener en cuenta que ellos también son tenidos en consideración, y en algunos
casos son referentes esenciales, en el ejercicio de otras profesiones y organizaciones
sociales relacionadas con la consecución de fines e intereses generales. El valor (no el
concepto moral, sino la cualidad basada en la fuerza y energía y que desprecia el miedo,
el entendido por María Moliner como capacidad para emprender o realizar esfuerzos físicos o morales), la disciplina o la obediencia, que tan significativo, y debe decirse que
(11) HUNTINGTON, Samuel P.: El soldado y el Estado, p. 73, G.E. Latinoamericano, Buenos Aires, 1995.
(12) CORTINA, A.: opus citada, p. 151.
— 13 —
imprescindible, papel representan en la profesión militar, no son virtudes exclusivas del
militar ni fines en sí mismas, sino que se constituyen, junto a otras, en pautas de conducta para la acción profesional que persigue un bien común y que en el campo de la
seguridad y defensa tampoco es exclusiva del militar profesional hoy que, más que
nunca, reivindica e intenta transmitir el principio de que la «defensa es tarea de todos».
Las anteriores consideraciones están en la línea de afirmar que no debiera haber distinción entre los valores y principios que inspiran los códigos morales del militar y los de
otros colectivos de la sociedad.
Pero aparecen opiniones que ante esa cuestión afirman que sí existe una ética militar
distinta de la de otras profesiones:
«A nuestro juicio la respuesta es afirmativa; la formación recibida por los soldados
profesionales en sus academias, promueve una especial cosmovisión, una singular
“tabla de valores”, que genera una “ética” diferente a la que es usual en otras parcelas estrictamente civiles. El militar suele tener una concepción “moral” de la vida
más desarrollada que en otras esferas; quizás convenga tener presente que la existencia de la profesión militar supone, como apunta Samuel P. Huntington, intereses
humanos en conflicto y el uso de la violencia para defender y mantener todos esos
intereses» (13).
A esta posición se suman también Fernández Segado y Martínez Paricio:
«La milicia posee un sistema propio de relaciones morales que informa su conducta y que viene a constituir, en línea con el pensamiento orteguiano, una ética propia, una verdadera ética militar, sin la que en realidad será imposible hablar de verdaderos ejércitos» (14). «Las Fuerzas Armadas, como institución y organización
compleja que es, tiene su propio sistema de valores que exige a sus miembros y
enseña a los nuevos... No cabe duda que de esta manera se “imprime carácter”, y
se forma una mentalidad profesional» (15).
La reflexión ética sobre el código moral del militar debe alejarse de consideraciones tradicionales basadas en «concepciones eternas», de fe religiosa u otras de componentes
míticos. A este respecto expresa Delgado Cobos:
«En este sentido la deontología habría recurrido a veces a ser el código moral abstracto y poseedor de esencia eterna que permitiría al militar no responder más que
“ante Dios y la Historia” desligándose cuando le ha parecido oportuno del poder y
la organización estatal temporal» (16).
Un código moral del militar adaptado a los tiempos en los que la convivencia se basa en
un pluralismo político, moral y religioso sólo puede constituirse:
(13) BLANCO ANDE, J.: «Rasgos del militar profesional», Cuadernos de Estrategia del CESEDEN, número 19,
p. 155, Madrid, junio de 1990.
(14) FERNÁNDEZ SEGADO, F.: «El perfil diferencial de la escala de valores del militar profesional», Revista de
Estudios Políticos (Nueva Época), número 51, p. 93, mayo-junio de 1986.
(15) MARTÍNEZ PARICIO, J. y SÁNCHEZ NAVARRO, E.: opus citada, p. 232.
(16) DELGADO COBOS, J. M.: «La deontología profesional», Cuadernos de Estrategia del CESEDEN, número
19, p. 165, Madrid, junio de 1990.
— 14 —
«Como aplicación concreta en el ámbito de una profesión, de un código general de
moral social y cívica» (17).
Código en el que de forma creciente juegan un importante papel de legitimidad de las
intervenciones armadas los valores universalistas y cosmopolitas como el respeto a los
derechos humanos, las libertades individuales y la promoción de la democracia (18).
Pero la reflexión que se viene planteando sobre la ética militar no puede perder nunca de
vista, por mucho que interese su armonía y coherencia con los planteamientos de la
sociedad civil, que los ejércitos son una Institución que se preparan para la guerra y su
organización y actividades van encaminadas a cumplir dicha función.
Deontología profesional
También ocurre que deontología y ética, referidas al ámbito de las profesiones, son palabras que se utilizan como sinónimos intercambiables. Parece útil establecer el significado de la primera e intentar posteriormente ver su aplicación asociada a la profesión de
militar, situando las normas deontológicas en el horizonte de las aspiraciones éticas.
Deontología procede del la palabra griega deon: algo que es necesario, preceptivo o
debido, y se ocupa de lo que es vinculante para todos los que ejercen la misma profesión (19), contribuyendo a la consolidación de la misma.
La deontología profesional pretende que los miembros de una profesión sepan que
deberes y obligaciones tienen en el ejercicio de su profesión, para lo cual se recogen en
un código escrito y de cumplimiento exigible desde instancias jurídicas o propiamente
profesionales. Plantea las cuestiones éticas, sobre todo, como normas y deberes.
Aunque el término aparece por primera vez con el utilitarista Jeremy Bentham en su obra
Deontología. Ciencia de la Moral (París, 1832 y Londres, 1834), según A. Hortal:
«Los códigos de ética profesional tienen su origen a partir de la obra de Thomas
Percival, Medical Ethics, or a Code of Institutions and Precepts, Adapted to the Professional Conduct of Physicians and Surgeons (1803)» (20).
En la obra de Bentham la deontología se presenta como una disciplina científica y descriptiva, empírica y normativa que, estudiando las ventajas de los comportamientos,
determina los deberes, lo que se debe hacer porque con un cálculo utilitarista de tal o
cual manera de obrar, establece aquella que tiene más ventajas entendidas como experiencias de bienestar.
Cuando un individuo se incorpora como profesional a las Fuerzas Armadas, formado en
la cultura moral de una sociedad, se encuentra con un código profesional elaborado y
definido, con unos valores que tendrá que interiorizar y en relación con los cuales desarrollará sus actuaciones y comportamientos.
(17) DELGADO COBOS, J. M.: opus citada, p. 166.
(18) Sobre la aceptación de los llamados «valores universalistas» en el conjunto de los países europeos
puede verse BARBEITO IGLESIAS, R.: opus citada.
(19) HORTAL, A.: opus citada, p. 194.
(20) HORTAL, A.: opus citada, p. 196.
— 15 —
Puede ocurrir que en la organización encuentre, en ocasiones, inconvenientes y obstáculos a la hora de compatibilizar su papel como profesional y lo que la organización
espera de quién trabaja en ella y para ella. La cuestión es si no se plantearán situaciones en las que se le exijan actuaciones profesionales que deberá compatibilizar con su
responsabilidad moral.
Lo que no podría hacer el profesional, de la milicia es no aceptar el código deontológico
de la profesión, cuya revisión y crítica siempre podrá promover. Lo que podrá hacer, junto
a los demás miembros del colectivo, es tender a la excelencia en los quehaceres profesionales apoyándose en dicho código y contribuir desde ese colectivo al bien común de
la sociedad, que en su caso son la paz, la seguridad y la defensa militar.
Establecidas como fuentes de la ética profesional la ética general y la competencia profesional, su aspiración será establecer criterios, reglas, métodos y normas que sirvan de
guía o pauta para un comportamiento ético en el ejercicio profesional.
Nos debemos preguntar ahora por el origen de esos criterios, ¿de dónde salen?:
«De unos criterios superiores o principios que permiten orientarnos acerca de lo
que, en términos éticos, es deseable o aceptable y lo que no lo es» (21).
Si bien esos principios están mediados por las épocas históricas, las diferentes culturas
y la diversidad de circunstancias en que se llevan a cabo las actuaciones profesionales,
se podrían considerar como principios de la ética profesional:
— Respeto a la dignidad, la igualdad y los derechos humanos.
— Proceder siempre conforme a la justicia.
— Poner los conocimientos y habilidades profesionales al servicio del bien de los clientes o usuarios.
— Proceder siempre con conciencia y responsabilidad profesionales (22).
También hay que dejar claro la dependencia de los principios de la teoría ética desde la
que se formulan y de la práctica en que se aplican, por lo que hay que considerarlos
como provisionales, como algo que se puede y debe revisar y cuestionar:
«Para evitar problematizaciones procedentes de las concreciones y aplicaciones se
reclama para ellos una mera validez prima facie (a primera vista o “de salida”), es
decir mientras no entren en colisión con otros principios o su aplicación literal no
traiga consecuencias inaceptables» (23).
Sobre la justificación de la conducta bélica
Se suele argumentar que lo moral no es natural al fenómeno guerra y que éste no puede
incluir como justificación a sus productos razones morales. Los que hacen la guerra
hacen algo que no tiene justificación moral en sí, sino que la tiene fuera de sí.
(21) HORTAL, A.: opus citada, p. 92.
(22) COBO SUERO, J. M.: Ética profesional en Ciencias Humanas y Sociales, pp. 74 y siguientes, Huerga Fierro
ediciones, Madrid, 2001.
(23) HORTAL, A.: opus citada, p. 100.
— 16 —
Al tratar de buscar las bases morales de la conducta del que hace la guerra hay que
enmarcarla en el contexto situacional en que se produce.
Con la denominación de «conducta bélica» entenderemos el desarrollo de operaciones
militares en las que se dan órdenes para utilizar sistemas de armas que se sabe van a
producir muertes entre las filas del enemigo y entre las propias. Las órdenes, en cuanto
sean legales y legítimas, están ahí para ser cumplidas con eficacia y al mínimo coste
humano y material. No son puntos para iniciar una discusión.
En una organización jerarquizada como son las Fuerzas Armadas, se postula que el éxito
en el cumplimiento de sus misiones en época de paz, pero sobre todo en guerra, tiene
uno de sus fundamentos en la subordinación de gran parte del derecho y la libertad personal de cada combatiente individual al del grupo. El problema está en identificar con
claridad que derechos de la colectividad tienen preeminencia sobre los del individuo.
El dilema moral para el responsable del grupo: su jefe militar, es conjugar adecuadamente hechos que suelen entrar en conflicto. Por un lado, la responsabilidad por la vida
de sus soldados y por otro, la necesidad de cumplir la misión encomendada, lo que acarreará muertes entre los soldados enemigos.
También puede haber un conflicto entre la lealtad a sus compañeros y el principio de
humanidad y en guerra, el militar profesional suele dar más prioridad a esa lealtad que al
principio de humanidad y las restricciones morales que conlleva.
Un elemento relativamente reciente y que también hay que considerar es el hecho de las
nuevas misiones que en el marco actual de las relaciones internacionales de seguridad
se encomiendan cada vez más a los militares, las denominadas «misiones humanitarias»,
«de mantenimiento de la paz» o similares. En estas acciones «cívico-militares» (24), el
uso de las armas no es determinante, pues en algunos casos incluso se prohíbe.
Los ejércitos de nuestros días tienen otras misiones no estrictamente militares, misiones
que son diferentes a la tradicional de combatir a otros ejércitos. Los riesgos y amenazas
a la seguridad global no son específicamente militares y la percepción de las mismas por
parte de la sociedad es mucho más intensa que la que se tiene ante la posible agresión
armada a las fronteras nacionales.
La consideración de esas nuevas misiones, en cuanto significa un nuevo replanteamiento de la tradicional función guerrera del ejército, es pertinente, pues podría llegarse al caso
de que un militar no tuviera ningún reparo moral en considerar legitimadas sus actuaciones en ciertas misiones, llamémoslas no armadas y en las que tiene mandatos muy re strictivos sobre el empleo de las armas (exclusivamente defensa propia), y si tuviera esos
reparos cuando tuviera que emplear la violencia en las guerras tradicionales.
Este elemento también contribuye a la crisis en la identidad profesional del militar de
carrera, que en este mundo de la globalización deberá acostumbrarse al cambio permanente de su «mentalidad militar». La que lleva implícito aceptar que hay unas misiones
(24) JAR COUSELO, G.: «Las misiones de las Fuerzas Armadas en el siglo XXI», Monografías del CESEDEN,
número 46, p. 139, Madrid, abril de 2001.
— 17 —
no convencionales para las cuales, a lo peor, el militar no ha sido suficientemente preparado. Sin duda, éste es un elemento más de ese concepto que desde los últimos años
del siglo XX se ha acuñado como «revolución de los asuntos militares» y que si es verdaderamente una revolución producirá cambios profundos en todas las estructuras a las
que afecte.
Todas estas consideraciones no pueden hacer que se pierda de vista el referente y la
especificidad de las Fuerzas Armadas: prepararse para llegado el caso hacer la guerra.
Conclusiones
Y se llega así, otra vez, a la guerra. El fenómeno bélico reclama ocupar su puesto central y la reflexión tiene que volver a centrarse en la guerra a pesar de que en este fenómeno lo frecuente es que la emoción se introduzca en el discurso y enturbie el intento
de racionalización.
Cuando los militares hacen la guerra, matan y causan bajas al enemigo. Lo que se justifica en la consecución por parte del Estado de un fin ideal, si ello permite conseguir un
bien superior al daño que se causa.
Como en muchos otros comportamientos, en la situación extrema que es guerra donde
se puede usar la violencia hasta la eliminación del adversario, legítimo no es lo mismo
que legal. Esto es lo establecido por ley y conforme a ella; legítimo, además de ser conforme a leyes, debe ser lo cierto, genuino y verdadero en cualquier línea.
Max Weber expresa que el Estado es quien monopoliza el «uso legítimo de la violencia»,
con lo que está indicando que la utilización de la fuerza no sólo debe estar basada en una
ley, sino en una razón de ser. Además de su ajuste al Derecho, mediante la aplicación de
normas legales, los guerreros han de basarse en principios, normas y valores morales,
que declarados explícitamente constituyen una garantía de sujeción al poder civil.
A veces se ha postulado que ciertas acciones ilegales pueden ser legítimas si se dirigen
a alcanzar principios fundamentales del Derecho Internacional, aunque para ello obvien
ciertas normas indicadas en ese mismo Derecho Internacional. No se debe olvidar que
la legitimidad es una noción multifacética conectada con el Derecho Internacional, la
política internacional, la ética internacional, la opinión pública y la idea de justicia.
A este respecto es muy interesante la corriente de pensamiento que plantea una «ética
internacional», una «ética mundial», a modo de valores morales que inspiren el derecho
que regula las relaciones entre las naciones y entre los que el respeto a la paz ocupa un
papel primordial.
Aunque es difícil plantear la discusión sobre la justicia o injusticia de la guerra si nos referimos a sus finalidades, algunos autores desde Maimónides y Santo Tomás o Vitoria y
Grocio hasta Walzer, mantienen el que se puede defender determinados valores a través
de la violencia, si el ejercicio de aquélla está sujeto a reglas coherentes con los valores
defendidos. En la búsqueda de la felicidad los humanos tienen que defender ciertos principios, incluso con la guerra.
— 18 —
Hoy en día hay una corriente en el Derecho Internacional que justifica las intervenciones
armadas protectoras de los derechos humanos, algo así como una versión moderna de
la «guerra justa» que incluye en la legítima defensa la reivindicación de los derechos y la
reparación de las injusticias, siempre que haya «proporcionalidad» y que la intervención
sea necesaria, útil y segura ante violaciones extremas y gravísimas de los derechos
humanos.
Nos encontramos ante una especie de «guerra moral» emprendida en nombre de los
derechos humanos y sus caracteres de universalismo y prioridad en su protección, aunque no siempre aquellos que tenían la capacidad de intervenir para conseguir tan nobles
fines lo han hecho, puesto que a pesar de las informaciones de que disponían los occidentales, en la primavera de 1994 dejaron que tuviera lugar el genocidio de cerca de un
millón de civiles tutsis.
Ahora bien, el que esa intervención sea de moralidad permisible no implica, la obligación
de que sea moralmente exigible, ya que los costes de la misma pueden ser mayores que
los beneficios probables y aún no existe en el Derecho Internacional doctrina sobre la
necesidad humanitaria irresistible.
Si se busca una razón moral en la conducta bélica del que hace de la guerra una profesión, no se debe excluir el que la guerra misma responda a una razón moral. Pero la fundamentación moral última de la conducta bélica del combatiente reside en ella misma,
pues incluso aceptando la justicia y legitimidad moral de una guerra, las conductas que
los individuos desarrollan en ella, a lo peor no la tienen.
Por eso hay que analizar la cuestión desde una perspectiva que no pierda de vista la
ética y entonces se tratarán de encontrar pautas, directrices y principios de la tal «conducta bélica del combatiente profesional». Aún más y como se ha dicho, también de su
comportamiento en la paz.
Una vez establecidos, y todo este trabajo solamente responde al intento de plantear los
problemas que su búsqueda enfoca, debería lograrse su conocimiento e interiorización
desde las academias y centros militares de enseñanza y formación.
— 19 —
PERSPECTIVA DE LA APLICACIÓN DEL MODELO
EUROPEO DE DEFENSA EN LAS RELACIONES
DE SEGURIDAD EN EL CONO SUR DE AMÉRICA
Renato Valenzuela Ugarte
Contralmirante de la Armada de Chile (R).
Introducción
En Europa ha prevalecido la construcción de un sistema de seguridad colectiva para
afrentar amenazas comunes, primero por el escenario propio de la guerra fría; luego por
los sucesos relacionados con la primera guerra del Golfo; después por el resurgimiento
de los nacionalismos, principalmente por la amenaza que originó la desintegración de la
antigua Yugoslavia y finalmente; por la irrupción del terrorismo a gran escala y la respuesta generada por Estados Unidos para atacar a Irak y derrocar del poder a Sadam
Hussein.
En este contexto internacional, la realidad europea se vio seriamente afectada y la agenda de seguridad recobró alta prioridad para los actores políticos al constatarse la inestabilidad para la condición de seguridad del Viejo Continente. Al enfrentar las nuevas
amenazas, que han tenido un carácter común se generaron riesgos bastantes similares
y pese a que los Estados manifestaron respuesta disímiles, la seguridad europea ha ido
logrando crear instrumentos y mecanismos colectivos para contrarrestarlas.
Cabe destacar que en Europa, uno de los principales pilares del nuevo modelo de seguridad forjado a raíz del término de la guerra fría ha sido la Organización del Tratado del
Atlántico Norte (OTAN) que actuó como instrumento de la defensa en beneficio de la
seguridad tanto en la primera guerra del Golfo como durante los ataques a Kosovo en el
año 1999. Lo anterior ha cobrado gran relevancia este año cuando la Alianza Transatlántica asumió gran parte de la responsabilidad en la estabilización de Afganistán.
En este artículo destacaremos que en Suramérica –y particularmente en el Cono Sur,
declarado zona de paz– hay una realidad muy diferente a la existente en Europa ya que
en nuestro subcontinente, a pesar de la inexistencias de guerras entre los Estados y sin
la amenaza terrorista de carácter transnacional que se manifiesta en Europa, se reconoce la validez de las antiguas amenazas, pero también se presta atención a las nuevas
amenazas y a otros desafíos y preocupaciones que los Estados deben enfrentar surgiendo la necesidad de repensar los modelos tradicionales de seguridad en que la respuesta incluya soluciones que transcienden al ámbito estrictamente militar.
En este trabajo destacaremos la arquitectura de seguridad en Suramérica y en este contexto recogeremos la conceptualización que hace la Conferencia Especial de Seguridad
de las Américas celebrada en México el año 2003, señalando los conflictos existentes
— 21 —
como producto de las amenazas de carácter tradicional; también indicaremos la atención que se les debe prestar a las nuevas amenazas como asimismo, a las otras preocupaciones y desafíos que concitan la atención de la agenda de seguridad subregional
para alcanzar mayores índices de bienestar y progreso en esta parte del continente.
El trabajo continuará con la propuesta internacional en que Chile está empeñado y que
viene desarrollando en las últimas décadas, tanto en lo que respecta a la relación con los
países de América como en el escenario internacional a fin de lograr una amplia y completa inserción en un mundo que avanza, cada vez más, en forma interdependiente.
Posteriormente, esbozaremos una propuesta para adoptar un modelo de seguridad
desde el Cono Sur que recoja las inquietudes, preocupaciones y otros desafíos de los
Estados de Suramérica.
Creemos firmemente que desde la defensa y la seguridad se puede contribuir significativamente a darle un nuevo impulso al proyecto de integración de Suramérica y en alguna medida emular el ejemplo de España que desde hace algunos años ha venido siendo uno de los países que ha liderado la Política Exterior de Seguridad Común (PESC) de
la Unión Europea, considerada hoy uno de sus tres pilares.
Evolución del concepto estratégico de la Unión Europea
En el Viejo Mundo, desde primero de enero de 2002, doce países disponen de un merc ado y una moneda únicos y desde entonces el debate prioritario de la Unión Europea ha
sido el disponer de una PESC a todos sus miembros. Esta realidad que se hace cada vez
más necesaria dado que su poderío, requiere de una consistencia en política exterior más
definida como también de un instrumento de intervención política que sea realmente eficaz. Las sucesivas crisis de los Balcanes pusieron de manifiesto esta realidad (1).
Como lo señala Vicente Pérez Gil:
«La PESC es una estructura de cooperación en materia de asuntos exteriores creada por los Estados miembros de la Unión Europea y jurídicamente diferenciada de
las Comunidades Europeas, pero vinculada como ellas al objetivo de la consecución de una Europa unida» (2).
Y en este sentido la PESC además de ser un instrumento para la cooperación contribuye al fortalecimiento de la Unión Europea en el ámbito internacional.
Ya en el nuevo milenio, la Unión Europea parece dispuesta a adoptar un proceso de integración comunitario en el ámbito de la seguridad y la defensa, siguiendo la iniciativa que
(1) Desde la entrada en vigor del Tratado de Maastricht en noviembre de 1993 los Estados miembros de la
Unión Europea inscribieron el objetivo de la PESC; nuevas disposiciones fueron incluidas en el Tratado
de Ámsterdam en 1999. El Tratado de Niza de 2003 contiene nuevas disposiciones en torno a la PESC
versus PESC en: http://www.consilium.europa.eu/showPage.asp?lang=es&id=248&mode=g&name=,
fecha de consulta 20 de octubre de 2006.
(2) PÉREZ GIL, Luis V.: Supranacionalidad y cooperación en materias de política exterior y seguridad común
entre los Estados miembros de la Unión Europea, p. 19, Imprenta Grafiexpress, S. L., Santa Cruz de Tenerife (España), 2001.
— 22 —
impulsara en 1954, y pese al fracaso de la Comunidad Europea de Defensa, en los últimos 15 años ha modificado la institucionalidad instrumental para enfrentar los desafíos
del volátil escenario que perdura desde el término de la guerra fría. Como señala José
María Santé:
«Especialmente por la carencia en materias defensivas y de seguridad que las
sucesivas crisis de los Balcanes, y máxime si tenemos en cuenta que en un futuro
sin guerra fría, un enemigo, una amenaza o una crisis puedan no ser consideradas
tales por nuestro gran aliado, Estados Unidos» (3).
En este contexto, un hito significativo constituyó el acuerdo de enero de 1988 entre la República Federal de Alemania y Francia cuando se acordó formar una Brigada franco-alemana
lo que permitió en el año 1992 la creación de un Cuerpo de Ejército Europeo, también conocido como Eurocuerpo, fuerza organizada con la participación de otros países europeos.
Otro hito significativo ocurrió el 4 de septiembre de 1990 cuando los países miembros
de la Unión Europea Occidental (UEO) acordaron coordinar sus operaciones navales en
el golfo Pérsico a fin de reforzar el embargo internacional contra Irak (4).
En la Cumbre del Consejo del Atlántico del Norte, celebrado en Roma el 8 de noviembre
de 1991 se hace público el Nuevo Concepto Estratégico de la OTAN, mediante el cual se
cambia la constitución de la fuerza como también el objetivo de su empleo; por otra
parte, los sucesos del Golfo aceleraron los acuerdos políticos de la Unión Europea culminando los esfuerzos integradores mediante la firma del Tratado de la Unión Europea,
más conocido como Tratado de Maastricht y que entró en vigor en noviembre de 1993.
La inestabilidad de los Balcanes, que dominó la preocupación del mundo hizo crisis en
1998 y entonces se inicia la acción militar de la OTAN el 23 de marzo de 1999, con lo
que se dio paso de la «diplomacia preventiva» de Boutros Boutros-Ghali a una «diplomacia coercitiva».
Después de marzo de 1999 emergió un nuevo sistema político y jurídico. En lo político
se ha fortalecido un bloque de características marcadamente monolíticas formado por
Estados Unidos, la Unión Europea y los países recientemente integrados a la OTAN; en
lo jurídico, con un marco de referencia que si bien es cierto tuvo su origen en las resoluciones 1160 del Consejo de Seguridad de marzo de 1998 y la 1199 de septiembre de
1998, en estricto rigor carece de legalidad para respaldar el empleo de la fuerza.
La consecuencia inmediata para el sistema internacional fue que la OTAN emergió como
órgano no sólo militar, sino además político, con atribuciones para imponer el establecimiento de la paz, otrora responsabilidad exclusiva de Naciones Unidas lo que ha quedado refrendado por la decisión de Washington cuando en la celebración del cincuentenario de la Organización, justamente cuando se traspasaba el umbral del siglo, se acord a r a
un Nuevo Concepto Estratégico ampliando su área de responsabilidad hasta el Cáucaso
y Asia Central para ejecutar acciones como las desarrolladas en Bosnia y Kosovo.
(3) SANTÉ RODRÍGUEZ, J. M.: «Un concepto estratégico para la Unión Europea», Monografías del CESEDEN,
p. 21, Ministerio de Defensa de España, 2004.
(4) SANTÉ RODRÍGUEZ, J. M.: opus citada, p. 34.
— 23 —
En la Cumbre de Helsinki del 11 de diciembre de 1999 se dota a la Unión Europa de
capacidades militares y de estructuras que le permitieran disponer de una capacidad
autónoma para iniciar y conducir operaciones de gestión de crisis y se define la creación
de una Fuerza de Respuesta Rápida con la intensión de contar con un ejército de hasta
15 brigadas para el año 2003 (5).
Sin embargo, fuera de Europa es la OTAN quien ha asumido crecientes compromisos en
la seguridad. En Afganistán, tomó la responsabilidad de la Fuerza Internacional (ISAF),
conformada por 32.000 efectivos de 37 potencias ocupantes autorizadas por la Organización de Naciones Unidas (ONU), para controlar las cuatro regiones geográficas en que
está dividido el país (6).
Según Alberto J. García, la seguridad europea está fundamentada en dos plataformas,
por un lado la Unión Europea con su pilar, la PESC y la UEO que le da el sustento y por
otro la OTAN. Ésta sería el núcleo de la segunda plataforma, el «trasatlántico» dentro del
cual se desarrolla la Identidad Europea de Seguridad y Defensa (IESD) (7).
Para Santé, la Unión Europea está fundada sobre tres pilares:
«Las Comunidades Europeas (primer pilar) y las formas intergubernamentales de
cooperación en la PESC (segundo pilar) y de cooperación en los ámbitos de la Justicia y de los Asuntos de Interior (tercer pilar)» (8), y más adelante agrega: «La PESC
abarcará todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión Europea, incluida la definición en el futuro de una política de defensa común que pudiera conducir en su momento a una defensa común» (9).
Al observarse la arquitectura de seguridad que se ha venido construyendo en Europa,
surgen al menos tres elementos o hechos que nos parecen muy relevantes de señalar:
el primero es que a contar de firma del Tratado de Maastricht se produce una significativa transformación en la Unión Europea al institucionalizarse una PESC que le otorga a
esta asociación política un carácter no sólo económico sino además en el ámbito de la
seguridad, otrora responsabilidad de la OTAN; un segundo elemento necesario de destacar es que España se ha constituido en un verdadero motor de esta PESC y tercero,
aunque en un nivel diferente, los países de la Unión Europea han debido desarrollar una
estructura de fuerza con unidades capaces de interoperar y actuar en forma separable,
pero no separada con respecto de la OTAN.
De este modo la arquitectura de seguridad que se ha venido desarrollando con la Unión
Europea, permite afrontar con la OTAN, tareas de seguridad en el marco de la defensa
colectiva que incluye operaciones fuera de su espacio geográfico y además, desarrollar
una capacidad para intervenir en misiones de paz y en la prevención de situaciones
de crisis.
(5) SANTÉ RODRÍGUEZ, J. M.: opus citada, p. 45.
(6) «Afganistán persiste sumido en el caos a cinco años de la invasión», Diario el Mercurio, p. A6, Santiago
de Chile, 7 de octubre de 2006.
(7) En: http://militar.org/sedeur.htm, fecha de consulta 25 de septiembre de 2006.
(8) SANTÉ RODRÍGUEZ, J. M.: opus citada, p. 35.
(9) SANTÉ RODRÍGUEZ, J. M.: opus citada, pp. 36-37.
— 24 —
La arquitectura de seguridad en las Américas
La Organización de Estados Americanos (OEA)
La OEA, creada el 30 de abril de 1948 constituye un organismo regional en los términos
contemplados en el Capítulo VIII de la Carta de la ONU y sus propósitos son: afianzar la
paz y seguridad del continente; promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de no intervención; prevenir las posibles causas de dificultades y asegurar la solución pacífica de controversias que surjan entre los Estados miembros; organizar la acción solidaria de éstos en caso de agresión; procurar la solución de
los problemas políticos, jurídicos y económicos que se susciten entre ellos; promover,
por medio de la acción cooperativa, su desarrollo económico, social y cultural; erradicar
la pobreza crítica, que constituye un obstáculo al pleno desarrollo democrático de los
pueblos del hemisferio, y alcanzar una efectiva limitación de armamentos convencionales que permita dedicar el mayor número de recursos al desarrollo económico y social
de los Estados miembros.
Sobre la base de los propósitos y principios enunciados, la OEA contribuye al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, con especial énfasis en el continente americano, se proyecta en las atribuciones del Consejo Permanente de la Organización, en
los mecanismos contemplados en el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas y en los
establecidos en la Carta para la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, así como en el Tratado Interamericano sobre Asistencia Recíproca (TIAR).
La Carta de la OEA contempla también el funcionamiento de un Comité Consultivo de
Defensa que asesora al Órgano de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores en
problemas de colaboración militar que puedan suscitarse con motivo de la aplicación de
tratados especiales sobre seguridad colectiva, básicamente el TIAR, pero en la práctica,
este Comité Consultivo de Defensa nunca ha sido convocado ni se le ha encomendado
trabajo alguno estimándose que su trabajo podría ser realizado por la Junta Interamericana de Defensa (10) que es un organismo militar interamericano, que presta apoyo
la OEA y a sus Estados miembros en servicios de asesoramiento técnico, consultivo y
educativo sobre temas relacionados con asuntos militares y de defensa en el hemisferio
para contribuir al cumplimiento de la Carta de esta Organización.
El sistema de la Carta de la OEA para afianzar la paz y la seguridad en el continente, se
fundamenta en que la seguridad colectiva se apoya en el principio de solidaridad que
supone que una amenaza a un Estado miembro debe producir el apoyo solidario del
resto.
Sin embargo, la tarea de la OEA vinculada al afianzamiento de la paz y de la seguridad
en el continente ha estado marcada por la evolución de las propias relaciones hemisféricas. Así, la primera etapa de la OEA coincide con una época en la que Estados Unidos,
por su propia dimensión, desarrolla una política destinada a expandir su poder en el
(10) FIGUEROA PLÁ, U.: Organismos internacionales: funcionamiento y actividades, p. 654, editorial Lexis Nexis
Conosur, Santiago de Chile, 2002.
— 25 —
hemisferio. Por su parte, las naciones latinoamericanas se afanan en buscar mecanismos destinados a limitar tal expansión (11).
A medida que América Latina toma conciencia de sus valores y de la importancia de la
acción conjunta, precisamente para convivir con Estados Unidos, empieza poco a poco a
usar la Organización como instrumento de equilibrio apoyado en el Derecho Internacional.
Éste es el momento en que se afirma la plena vigencia de los principios de no intervención
y de la proscripción del uso de la fuerza unidos a la instauración del sistema de seguridad
colectiva para el mantenimiento de la paz, el respeto de los tratados y el establecimiento
de mecanismos de consulta y de solución de controversias (12). Posteriormente y siguiendo una tendencia mundial, los países latinoamericanos se esfuerzan por incorporar la cooperación económica y social al reconocer que la paz y el desarrollo son indivisibles (13).
La acción de la OEA, en los últimos años, y, en particular su relación con la ONU, ha estado marcada por la defensa de la democracia al tenor de la resolución 1080. La mencionada resolución de 1991 considera a la democracia como condición indispensable para
la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región (14) y ha sido utilizada en situaciones de
desmoronamiento institucional interno en Haití, Perú y Guatemala.
En lo que se refiere a la aplicación de medidas de fuerza y específicamente de aquellas
contempladas en el TIAR, cabe tener presente, a vía de ejemplo, que en mayo de 1982,
el Plenario de Cancilleres, reunido a petición del Estado argentino, en plena guerra de las
Malvinas, adoptó una resolución por la cual instaba a poner en funcionamiento los mecanismos previstos en el artículo 8 de dicho Tratado, pero dejando entregada, a cada Estado miembro, la decisión de prestar a Argentina el apoyo que estimasen apropiado junto
con deplorar la actitud asumida por el Reino Unido. En la práctica, los mecanismos del
TIAR nunca se pusieron en funcionamiento lo que ha llevado a plantear la duda acerca
de la viabilidad de un mecanismo como el señalado con posterioridad al término de la
guerra fría y de la amenaza extracontinental que ella llevaba implícita.
Junta Interamericana de Defensa (JID)
La JID, desde su creación en el año 1942, hasta el 15 de marzo del año 2006, fecha en
que el Consejo Permanente de la OEA aprobó su condición de entidad de la OEA y su
nuevo Estatuto, se ha desempeñado como un órgano de asesoría a la OEA en cuestiones de índole militar, actuando como entidad de planificación y preparación para la
defensa y seguridad del continente americano y su propósito consiste en prestar a
la OEA y a sus Estados miembros servicios de asesoramiento técnico, consultivo y educativo sobre temas relacionados con asuntos militares y de defensa en el hemisferio para
contribuir al cumplimiento de la Carta de la OEA (15).
(11)
(12)
(13)
(14)
DAZA VALENZUELA, P.: «Visión de la OEA», Revista Diplomacia, número 25, p. 20, Santiago de Chile, 1982.
DAZA VALENZUELA, P.: «Visión de la OEA», Revista Diplomacia, número 25, p. 20, Santiago de Chile, 1982.
DAZA VALENZUELA, P.: «Visión de la OEA», Revista Diplomacia, número 25, p. 20, Santiago de Chile, 1982.
Resolución de la Asamblea General de la OEA número 1080, aprobada el 5 de junio de 1991 (Documento
XXI-0/91), en: http://www.oas.org/juridico/spanish/Res-1080.htm, fecha de consulta 7 de octubre de 2006.
(15) Artículo 2, inciso 1, Estatuto de la JID, marzo de 2006.
— 26 —
Actualmente la JID, concentra sus actividades en el Programa de Desminado, Asistencia a Desastres e Informes sobre Medidas de Confianza y Seguridad, Educación para la
Paz, además de elaborar programas en materias de seguridad regional.
Las acciones se materializan a través del Consejo de Delegados, que constituye un foro
internacional de defensa y seguridad que representa los intereses de los países miembros. También promueve los intereses relacionados con la cooperación en materias de
seguridad hemisférica. Cabe señalar que en el nuevo Estatuto no se ha establecido ningún órgano con funciones permanentes de planeamiento de la defensa continental (16).
El TIAR
El TIAR, adoptado el 2 de septiembre de 1947, fue el primer Tratado de defensa colectivo permanente en el que intervino Estados Unidos y sirvió como guía para otros acuerdos celebrados durante la guerra fría (17).
Distingue entre el ataque armado y otras formas de agresión, y entre la agresión que ocurra dentro y fuera de una zona geográfica designada, especificando las respuestas
colectivas requeridas bajo las diversas circunstancias. Su creación obedeció a la necesidad de rechazar cualquiera agresión proveniente de un país extracontinental y es un
acuerdo sobre seguridad colectiva continental basado en tres postulados básicos: proscripción del uso de la fuerza, solución pacífica de controversias y defensa colectiva; a
nivel continental y bajo la dirección de Estados Unidos tiene como fin de prevenir, especialmente una agresión contra el hemisferio.
Ante situaciones que afecten a la seguridad, es el Órgano de Consulta del Sistema Interamericano (18) quien adoptará las medidas y acordará las de carácter colectivo que
convenga adoptar, lo anterior en la medida que el Consejo de Seguridad de la ONU
no haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales (19).
De acuerdo al artículo 8 del TIAR, las medidas que el Órgano de Consulta acuerde, comprenden desde la ruptura de las relaciones diplomáticas hasta el empleo de la fuerza
armada. Las consultas a que se refiere el Tratado se realizarán por medio de la Reunión
de Ministros de Relaciones Exteriores de las Repúblicas Americanas que lo hayan ratificado, o en la forma o por el órgano que en lo futuro se acordare (20).
Para materializar las acciones, se debe dar cumplimiento al artículo 20 del TIAR, que
señala:
«Las decisiones que exijan la aplicación de las medidas mencionadas en el artículo 8 serán obligatorias para todos los Estados signatarios del presente Tratado que
(16) Ibídem, p. 15
(17) ATKINS, G. Pope.: América Latina en el sistema político internacional, p. 358, Biblioteca de Ciencias Políticas, tomo 3, editorial Gernika, México, 1979.
(18) Se refiere a las Reuniones de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores.
(19) En: http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b-29.html, artículo 3 del TIAR.
(20) En: http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b-29.html, artículo 11 del TIAR.
— 27 —
lo hayan ratificado, con la sola excepción de que ningún Estado estará obligado a
emplear la fuerza sin su consentimiento. Como se ha mencionado, el TIAR se originó para rechazar toda agresión proveniente de un país extracontinental. No creó
ni el Estado Mayor Conjunto ni otros cuerpos militares permanentes, tuvo alcance
geográfico acotado al continente americano.»
El TIAR se ha aplicado en varias oportunidades, siendo reconocidas en algunos casos
por su utilidad y valor, como también fuertemente cuestionadas sus acciones. Se puede
indicar que la mayoría de los casos en donde ha intervenido el TIAR, de una u otra manera han correspondido a disputas interamericanas y ninguna se ha relacionado con
hechos producidos fuera del rango de acción del TIAR (hemisferio). La excepción ha sido
el caso de las Malvinas.
En la mayoría de los casos, el Consejo de la OEA ha actuado como órgano de consulta
de acuerdo al artículo 12 del Tratado, que señala que es el Consejo Directivo de la Unión
Panamericana quien podrá actuar provisionalmente como órgano de consulta, en tanto
se reúna el Órgano de Consulta a que se refiere el artículo anterior. Ello se refiere a Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de las Repúblicas Americanas que hayan ratificado el Tratado.
Se convocaron en cuatro ocasiones Reuniones de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores convocándose a otras dos reuniones para considerar la eliminación de
sanciones adoptadas en reuniones anteriores. En cuanto a sanciones aplicadas, ello
ocurrió en cuatro oportunidades: contra la República Dominicana en el año 1960 y contra Cuba en 1962, 1964 y 1967. En repetidas ocasiones las aplicaciones del Tratado de
Río, estuvieron estrechamente relacionadas con la intención de Estados Unidos de convertir el Sistema Interamericano en una alianza anticomunista.
El Sistema Interamericano, no ha tenido la suficiente capacidad para solucionar diferencias entre litigantes. La excepción podría ser en el caso del conflicto entre El Salvador y
Honduras, con ocasión de la llamada guerra del fútbol.
Este instrumento, no ha sido un buen aporte como mecanismo regional ante el surgimiento de las nuevas democracias y al cambio experimentado respecto a los nuevos sistemas de seguridad cooperativa. Tampoco ha sido un instrumento efectivo para contener a Estados Unidos que ha actuado de manera inconsulta en diferentes países de la
región, como por ejemplo, la invasión a Grenada en 1983, Honduras en 1988, Panamá
en 1989, entre otras.
Las diferentes transformaciones políticas, económicas y sociales que ha experimentado
el continente en las últimas décadas –transformaciones que incluso ha llevado a los países a opciones o modelos ideológicos contrapuestos al sistema occidental– han socavado la cohesión del Sistema Interamericano y, por ende, de sus instrumentos, en este
caso el TIAR (21).
(21) BULO, J.: Revista Política y Estrategia, número 5, pp. 65 y 66, editorial Universitaria, Santiago de Chile,
1989.
— 28 —
El TIAR fue creado bajo una concepción mundial distinta a la que hoy vivimos. Las amenazas asimétricas no se preveían; los Estados buscaban no verse nuevamente involucrados en conflictos de naturaleza mundial.
Mercado Común del Sur (Mercosur)
Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay suscribieron el 26 de marzo de 1991 el Tratado de
Asunción (22), creando el Mercosur, que constituye el proyecto de cooperación más relevante en que están comprometidos estos países.
El objetivo principal del Mercosur es la integración de los Estados, a través de la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, el establecimiento de un arancel
e x t e rno común y la adopción de una política comercial común la coordinación de políticas
macroeconómicas y sectoriales y la armonización de legislación en las áreas pertinentes
para lograr el fortalecimiento del proceso de integración y desde la Cumbre Presidencial
de Ouro Preto, de diciembre de 1994 (23), se establece la estructura institucional y se le
dota de personalidad jurídica internacional.
Otro hito de importancia para el Mercosur, lo constituyó la X Reunión de Interconsulta del
Consejo del Mercado Común en San Luis, Argentina el 25 de junio de 1996, oportunidad
en que se firmó el Protocolo de Adhesión de Chile y Bolivia.
En el contexto señalado, los Estados-Partes y Asociados han constituido el «Mecanismo
de Consulta y Concertación Política», en el cual se consensúan posiciones comunes en
materias de alcance subregional que superan lo estrictamente económico y comercial.
En efecto, por la «Declaración Política del Mercosur, Bolivia y Chile como zona de paz» (24)
firmada en Ushuaia el 24 de julio de 1998, los seis países manifiestan que la paz constituye el principal deseo de los pueblos, conforma la base del desarrollo de la humanidad
y representa la condición esencial para la existencia y continuidad del Mercosur como
también que, un sistema de seguridad eficaz constituye un elemento esencial para el
desarrollo de sus pueblos y en este mismo sentido, los gobiernos acordaron fortalecer
los mecanismos de consulta y de cooperación sobre temas de seguridad y defensa existentes entre sus miembros y promover su progresiva articulación así como avanzar en la
cooperación en el ámbito de las Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad
promoviendo su implementación.
De este modo el Mercosur, que se constituyó en un comienzo en una Unión Aduanera,
recoge el reto y manifiesta la intención de constituirse en un foro para la seguridad desde
el Cono Sur aún cuando hasta la fecha no ha logrado concretar este objetivo, entre otros
motivos por carecer de la institucionalidad para ello.
(22) El texto completo del Tratado puede verse en: http://www.rau.edu.uy/mercosur/tratasp.htm, fecha de
consulta 10 de octubre de 2006.
(23) El Protocolo Adicional conocido como Protocolo de Ouro Preto puede verse en: http://www.mercosurcomisec.gub.uy/documentos/dec_pres/DeclPresidenciales/VIIcumbrePteMdic94/Ouro94.htm, fecha de
consulta 11 de octubre de 2006.
(24) La declaración del Mercosur como zona de paz puede verse en: http://www.oas.org/csh/spanish/c&tdeclaracmercosurzonapaz.asp, fecha de consulta 30 de septiembre de 2006.
— 29 —
En el año 2003 se incorpora como miembro asociado el Perú; Colombia, Ecuador y
Venezuela lo hace el 2004; este último país, a partir del mes de julio de 2006, lo realiza
en calidad de miembro pleno.
Comunidad Andina de Naciones (CAN)
La CAN, tuvo su origen el 26 de mayo de 1969, cuando se suscribió en Bogotá por parte
de Colombia, Bolivia, Chile, Ecuador y Perú, el Acuerdo de Cartagena (Pacto Andino)
conocido también como Acuerdo de Integración Subregional (25).
En el año 1973 se incorpora al Pacto Andino la República de Venezuela. Posteriormente, en 1976, se produce el retiro de Chile. Por el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de
Integración Subregional Andino suscrito en Trujillo el 10 de marzo de 1996, el Pacto
Andino pasó a denominarse Comunidad Andina de Naciones. Su funcionamiento se inició en agosto de 1997. La primera reunión de este nuevo foro se produjo en Quito el 15
de enero de 1998 generándose una nueva institucionalidad.
La CAN sienta las bases fundamentales para la consolidación de las relaciones entre los
Estados miembros y adquiere un carácter político, a pesar de haberse iniciado como un
asunto de orden estrictamente comercial. Su evolución, ha experimentado un proceso
similar a la del Mercosur.
Ahora bien, en el aspecto de seguridad subregional, la CAN ha dado pasos más consistentes que los efectuados por el Mercosur. En efecto, en la declaración política suscrita
por los Estados-Partes en Cartagena con fecha 28 de mayo de 2003, los países signatarios se comprometen a establecer con la Unión Europea un conjunto de medidas en
materia de cooperación en la lucha contra las drogas ilícitas mediante el fortalecimiento
de los mecanismos para su combate. Asimismo el diseño de estrategias nacionales para
combatir la producción y el tráfico de los precursores y sustancias químicas utilizadas en
la fabricación de la droga.
En este mismo orden de ideas, la CAN por acuerdo del Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores suscrito el 10 de julio de 2004, en la ciudad de Quito, aprueba los
lineamientos de una PESC andina (26). La Decisión 587, contiene los lineamientos de
una PESC andina, y fija sus objetivos, principios, fundamentos, criterios, mecanismos,
instrumentos y modalidad, así como una agenda para su implementación.
Entre los lineamientos que se señalan para dicha política se encuentran el de enfrentar
de manera cooperativa y coordinada las amenazas a la seguridad subregional; desarrollar y considerar una zona de seguridad subregional, como un área libre de armas nucleares, químicas y biológicas, promoviendo mecanismos que aseguren la solución pacífica
de controversias, fomenten la confianza recíproca y contribuyan a superar los factores
susceptibles de generar controversias entre los países miembros.
(25) El texto original de Acuerdo de Cartagena puede verse en Revista Geosur editada por la Asociación
Suramericana de Estudios Geopolíticos e Internacionales, pp. 8-30, número 31, Montevideo (Uruguay),
marzo de 1982.
(26) La PSEC andina puede verse en: http://www.comunidadandina.org/normativa/dec/D587.htm, fecha de
consulta 29 de septiembre de 2006.
— 30 —
Los principios de la política de seguridad consideran la preservación del Estado de Derecho y otros tales como la abstención del uso o la amenaza del uso de la fuerza, en sus
relaciones recíprocas; la solución pacífica de las controversias; el respeto a la integridad
territorial y a la soberanía de cada uno de los países miembros; la no intervención en los
asuntos internos; el respeto al Derecho Internacional y a las obligaciones internacionales; la observancia de los sistemas de seguridad colectiva de la ONU y de la OEA; la cooperación para el desarrollo y la seguridad; el fortalecimiento del proceso de integración;
la prohibición del desarrollo, la fabricación, posesión, despliegue y utilización de todo
tipo de armas de destrucción en masa, así como su tránsito por territorio de los países
miembros.
Un tercer mecanismo para promover la seguridad en la subregión andina, surge a raíz de
la Declaración del 12 de julio de 2004, también firmada en Quito, oportunidad en que los
presidentes de los Estados-Parte establecen una zona de paz en la subregión, señalando las líneas directivas para la aplicación de la política de seguridad externa diseñada
por el instrumento referido en el párrafo precedente (Decisión 587). Esta política de seguridad no ha sido puesta en práctica por los países integrantes de la CAN.
En abril de 2006, Venezuela anuncia su retiro de la CAN por discrepancias con Perú,
Ecuador y Colombia. El Gobierno de Venezuela no acepta que estos países suscriban un
Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. La decisión adoptada por el Gobierno
de ese país, ha puesto a prueba la consistencia de la CAN. Como contrapunto, cabe
señalar que desde septiembre de 2006 Chile ha pasado a formar parte de la CAN.
Los restantes miembros de la CAN, en una iniciativa impulsada por el presidente del
Perú, en el marco de la IV Cumbre de la Unión Europea con América Latina, realizada en
Viena en mayo de 2006, acordaron iniciar a partir de este mismo año, las negociaciones
para establecer un Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea.
La Comunidad Suramericana de Naciones (CSN)
El 8 de diciembre de 2004 en el marco del CLXXX aniversario de las batallas de Junín y
Ayacucho, doce presidentes de los países que conforman América del Sur, firmaron el
Acta Fundacional de la Comunidad Suramericana de Naciones, en Cuzco. La unión se
haya integrada por los bloques nacionales ya existentes: CAN, Mercosur, más Guyana y
Surinam, en tanto que Panamá y México asistieron en calidad de Estados observadores.
Dentro de las condiciones que motivaron su creación, se encuentran: la convergencia de
sus intereses políticos, económicos, sociales, culturales y de seguridad como un factor
potencial de fortalecimiento y desarrollo de sus capacidades internas para su mejor
inserción internacional.
En este contexto, debe considerarse que asumieron compromisos tales como su identificación con los valores de la paz y la seguridad internacionales, a partir de la afirmación
de la vigencia del Derecho Internacional y de un multilateralismo renovado y democrático que integre decididamente y de manera eficaz el desarrollo económico y social en la
agenda mundial; la común pertenencia a sistemas democráticos de gobierno y a una
concepción de la gobernabilidad; su determinación de desarrollar un espacio surameri— 31 —
cano integrado en lo político, social, económico, ambiental y de infraestructura, que fortalezca la identidad propia de América del Sur.
La integración física, energética y de comunicaciones en Suramérica sobre la base de la
profundización de las experiencias bilaterales, regionales y subregionales existentes, con
la consideración de mecanismos financieros innovadores y las propuestas sectoriales en
curso, habrán de permitir una mejor realización de inversiones en infraestructura física
para la región.
La II Cumbre Presidencial de la CSN que se debía realizar el 8 y 9 de diciembre de 2006
se efectuó en Cochabamba, y no en Santa Cruz como estaba anunciado; dicho cambio
obedeció a razones de orden interno que adujo el presidente de Bolivia, Evo Morales.
La Conferencia Especial de Seguridad de las Américas
Uno de los acontecimientos más destacados en el ámbito de las relaciones internacionales de la última década en las Américas ha sido la celebración de la Conferencia Especial sobre Seguridad, desarrollada por la OEA, en México en octubre de 2003, oportunidad en que los Estados miembros de las Américas, se comprometieron a promover y
fortalecer la paz y la seguridad en el hemisferio.
La Declaración sobre Seguridad en las Américas es una explicitación de principios, valores y enfoques compartidos por las Partes, y asimismo es una manifestación de compromisos y acciones de cooperación. Esta Declaración manifiesta la voluntad de avanzar en la institucionalización de un esquema de seguridad, basado en la OEA y en sus
organización; asimismo que la Comisión de Seguridad Hemisférica se reúne como «Foro
para las Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad» a efectos de revisar y evaluar las medidas de fomento de la confianza y seguridad existente.
La Declaración sobre la Seguridad en las Américas define los lineamientos de la arquitectura de seguridad en la región, señalando que dicha condición es de alcance multidimensional, incluye a las amenazas tradicionales y a las nuevas como también a otras
preocupaciones y desafíos, incorporando las prioridades de cada Estado y que los enfoques tradicionales deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales,
que incluyan aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales.
Tal como se constató en la última Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas (27),
los países del hemisferio tienen intereses generales comunes en materias de seguridad
y defensa, pero al mismo tiempo, cada país y cada subregión enfrentan desafíos que le
son propios y requieren de enfoques e instrumentos específicos para resolverlos.
La Asamblea General de la OEA, celebrada el 8 de junio de 2004 también reconoció la
importancia de los resultados emanados de la Conferencia Especial sobre Seguridad,
especialmente en lo referido al nuevo enfoque de la seguridad:
(27) VI Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, Quito (Ecuador), 16-29 de noviembre de 2004,
en: http://www.icj.org/IMG/pdf/MoDdec.pdf, fecha de consulta, 3 de octubre de 2006.
— 32 —
«Una nueva concepción de la seguridad en el hemisferio, es de alcance multidimensional, que incluye las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad de los Estados del hemisferio e incorpora
las prioridades de cada Estado» (28).
El Plenario de la Asamblea de la OEA no sólo reconoce enfoques frescos sobre seguridad, sino también resuelve entre otras materias al instar a todos los Estados miembros
a implementar la Declaración de México con miras a consolidar la paz, la estabilidad y la
seguridad en el hemisferio y solicitar al Consejo Permanente que, a través de la Comisión de Seguridad Hemisférica, la coordinación de la cooperación entre los órganos,
organismos, entidades y mecanismos de la OEA relacionados con los diversos aspectos
de la seguridad y defensa en el hemisferio.
No es un tema menor el hecho que el Plenario de la Asamblea haya indicado que la
Comisión de Seguridad continúe el proceso de examen y evaluación del TIAR y del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá), así como de otros instrumentos hemisféricos vigentes en materia de seguridad colectiva y solución pacífica de
controversias, teniendo en cuenta las realidades de la seguridad en el hemisferio y la
naturaleza distinta de las amenazas tradicionales y no tradicionales a la seguridad, así
como los mecanismos de cooperación para hacerles frente.
Escenario que la seguridad encuentra en Suramérica
Análisis global de conflictos que representan
amenazas tradicionales en Suramérica
En Suramérica persisten una cantidad significativa de conflictos de carácter limítrofe
tales como el que afecta a Colombia y Nicaragua por la delimitación marítima en el Caribe; el existente entre Venezuela y Colombia por la disputa de orden territorial en relación
al dominio de la cuenca petrolera y control del lago Maracaibo; el que involucra a Venezuela, Guyana y Gran Bretaña donde se argumenta que la línea demarcatoria no se
encuentra claramente definida y otros que se explicarán más detalladamente por afectar
a Chile.
CONFLICTO PERÚ-ECUADOR
Los actores principales son Ecuador y Perú y como actores secundarios son los países
garantes del Protocolo de Río de Janeiro (Estados Unidos, Argentina, Brasil y Chile).
El conflicto surge en la época en que en Hispanoamérica las antiguas colonias se independizan de España y se producen enfrentamientos ocurridos justo al nacer ambas
Repúblicas. En los últimos 65 años, ambas naciones han mantenido roces produciéndose enfrentamientos armados. En el año 1941, después de interminables conatos de
acciones bélicas y negociaciones a nivel bilateral se produce una guerra a la que se pone
(28) En: http://www.oas.org/xxxivga/spanish/docs_approved/agdoc4360_04corr2.pdf. p. 101, fecha de consulta 7 de octubre de 2006.
— 33 —
término por el Tratado de Talara, firmándose al año siguiente el Protocolo de Paz y Amistad, llamado también Tratado de Río de Janeiro, que consideró el nombramiento de una
comisión de peritos para delimitar la frontera común.
El trabajo de los peritos no pudo concluir porque los referentes geográficos considerados no se podían identificar por existir serias discrepancias entre la realidad geográfica
y la cartografía. Entre el año 1949 y hasta 1980 no hubo grandes avances a pesar de
numerosos intentos de las Partes hasta que en los primeros meses de 1981 se produjo
un importante enfrentamiento que reavivó el diferendo, pero sin que se registraran mayores repercusiones gracias a la intervención de los países garantes.
La situación más crítica entre Perú y Ecuador, se produjo entre el 14 de diciembre de
1994 y el 17 de febrero de 1995 con participación de medios terrestres y aéreos en la
zona de la cordillera del Cóndor.
El Perú señala que no es posible modificar los límites por cuanto están vigentes distintos instrumentos de carácter jurídico, mantiene bajo su soberanía la región amazónica en
disputa y le niega a Ecuador la aspiración a ser un país de carácter amazónico.
Cuando se puso término al último enfrentamiento bélico, ambos Gobiernos firmaron la
Declaración de Paz de Itamary y aceptaron el envío de una misión de observadores de
los países garantes del Protocolo de Río (Estados Unidos, Argentina, Brasil y Chile).
Otras medidas tomadas al amparo de los países garantes (29) han logrado disminuir la
tensión y evitar la repetición de nuevos enfrentamientos.
CONFLICTO CHILE-BOLIVIA
En virtud del Tratado de Paz, Amistad y Comercio de 1904 quedaron reconocidos a perpetuidad para Chile los territorios ocupados por éste en la guerra de 1879. Chile se comprometió a construir a su costa un ferrocarril entre Arica y La Paz y asumió otras obligaciones pecuniarias por la construcción de líneas ferroviarias interiores de Bolivia por la
suma de 595.000 libras esterlinas. Además entregó 300.000 libras esterlinas en efectivo.
A raíz de lo estipulado en este Tratado, Chile canceló créditos reconocidos por Bolivia a
empresas mineras particulares por 4,5 millones de pesos oro de 18 peniques y otras
deudas por dos millones de pesos oro. Asimismo, reconoció a favor de Bolivia, y a perpetuidad, el más amplio y libre derecho de tránsito comercial por su territorio y puertos
del Pacífico (30).
Durante la negociación del Tratado y los años inmediatamente posteriores, la solución
negociada contó con un fuerte respaldo en Bolivia (31) y sólo bajo el gobierno de Villazón se inicia el interés de Bolivia por Tacna y Arica, debido a que dichos territorios se
(29) Para ver las medidas adoptadas al amparo de los países garantes en CHEYRE, J. E.: Medidas de Confianza Mutua, pp. 42-44, Centro de Estudio de Investigaciones Militares, Santiago de Chile, 2000.
(30) HARRIS FERNÁNDEZ, J.: Derecho Internacional Marítimo, Documentos, pp. 130-135, Imprenta de la Academia de Guerra Naval, Valparaíso (Chile), 1996.
(31) FIGUEROA PLA, U.: La demanda marítima boliviana en los foros internacionales, p. 17, editorial Andrés
Bello, Santiago de Chile, 1992.
— 34 —
encontraban en una condición incierta porque la definición de su soberanía entre Chile y
Perú había quedado pospuesta por el Tratado de 1883 (32).
La situación incierta en que quedó Tacna y Arica después del Tratado de 1883 va a ser
para Bolivia un objetivo político e insistirá en recuperar un acceso al Pacífico. Después
del Tratado de 1929 de Chile con Perú, cuando el territorio de Tacna quedó bajo el dominio de ese país, surgirá en varios momentos la idea de un posible corredor por el norte
de Arica como eventual acceso marítimo.
En el año 1936, en la Conferencia de Consolidación de la Paz en que Bolivia y Paraguay
firmaron la paz, y Bolivia cedía como resultado de la guerra del Chaco 215.000 kilómetros cuadrados, el canciller boliviano se refirió al problema marítimo y pidió el interés del
continente sobre su situación.
Después de la Segunda Guerra Mundial, en muchas oportunidades los gobernantes o
sus enviados han conversado bilateralmente acerca de alternativas e ideas para satisfacer la demanda boliviana de un acceso al Pacífico, pero han sido realmente en cuatro
oportunidades en las que seriamente se ha abordado el tema; ello ocurrió en los años
1950, 1976, 1985 y 2002 como se indica.
En 1950 durante el gobierno del presidente Gabriel González Videla hubo conversaciones formales, con el acuerdo de mantenerlas a nivel reservado mientras éstas no maduraran. El Gobierno de Chile ofreció a Bolivia, al norte de Arica, una faja de terreno del 10
kilómetros contigua a la frontera peruana. A cambio de ello, Chile podría utilizar las aguas
del lago Titicaca para generar energía hidroeléctrica y para regadío beneficiando a Tarapacá y Antofagasta. Las gestiones se vieron frustradas al hacerlas públicas el presidente Truman el que había sido consultado acerca del financiamiento de tales obras.
Durante el gobierno de Augusto Pinochet (1976) ha sido la negociación que más próxima estuvo para materializar el anhelo boliviano ya que hubo un ofrecimiento formal. Esta
negociación se frustró, primero y principalmente, por la negativa indirecta de Perú para
ceder territorios que fueron peruanos antes de la guerra y, por parte de Chile, el no haber
llegado a un acuerdo en materia de compensaciones. Al fracasar el esfuerzo negociador,
hubo una fuerte reacción boliviana en contra de Chile en circunstancias que la negativa
formal vino del Perú (33).
En el año 1985, Víctor Paz al llegar a la Presidencia boliviana se pronunció a favor de
un «enfoque fresco» en las relaciones bilaterales primando la cooperación económica
con Chile. El tema marítimo debía ser resuelto como efecto de una creciente relación
de intereses y ante el ambiente propicio, el gobierno de Augusto Pinochet respondió
favorablemente y se configuró un proceso de acercamiento, primero, con contactos
(32) Después de la guerra del Pacífico que ocurrió entre Chile, Bolivia y Perú, se restableció la paz con Perú
por el medio de un tratado firmado en Lima el año 1883; posteriormente en 1929 se firmó con Perú un
nuevo tratado para resolver la soberanía de las ciudades de Tacna y de Arica.
(33) Un contrapunto muy interesante para ver las versiones chilenas y boliviana relativas al asunto entre
estos dos países véase en: MAIRA, L. y MURILLO DE LA ROCHA: El largo conflicto entre Chile y Bolivia, dos
visiones, Aguilar Chilena de ediciones, 196 páginas, Santiago de Chile, 2004.
— 35 —
exploratorios informales y, segundo, con la consideración de una agenda para mejorar
las vinculaciones económicas, comerciales, culturales y de tránsito de Bolivia por territorio chileno.
Para Bolivia cuatro meses de conversaciones acerca de cooperación eran suficientes
para dar paso ahora al inicio de las negociaciones de fondo y reinicia su ofensiva para
multilaterlizar su mediterraneidad logrando que en la Asamblea de la OEA del año 1986
obtuviera una resolución en la cual se formulaban votos por el éxito del proceso.
Representantes de Chile se reunieron con los de Bolivia el 21 y 23 de abril de 1987 en
Montevideo para escuchar el planteamiento marítimo boliviano y Bolivia sometió a la
consideración de Chile dos alternativas; en la primera Chile cedería a Bolivia una franja
territorial al norte de Arica con costa propia, soberana y útil. En materia de compensaciones, esta alternativa consideraba comisiones mixtas que estudiarían el aprovechamiento racional de los recursos hídricos, energéticos, minerales y agropecuarios existentes. No hubo nada concreto en compensaciones.
Una segunda alternativa trataba de un enclave territorial unido a Bolivia por vías férreas,
carreteras y poliductos cuyo uso sería acordado a favor de Bolivia. Este enclave podría
estar ubicado en la Caleta de Camarones (1.680 kilómetros cuadrados); Tocopilla (1.238
kilómetros cuadrados) o en la Caleta de Michilla (Mejillones con 1.500 kilómetros cuadrados). En las negociaciones no se llegó a un acuerdo.
En años más recientes y según relata el ex ministro de Defensa de Chile ex cónsul general en La Paz, Edmundo Pérez Yoma (34), a contar del año 2001 Chile y Bolivia estuvieron a punto de ponerse de acuerdo para comenzar a mirar el futuro y las desconfianzas
parecieron disiparse luego de décadas de desencuentro. En su relato el ex cónsul general en La Paz asegura que el acuerdo incluía las facilidades necesarias para que Bolivia
exportara libremente por territorio chileno petróleo, gas y sus derivados recibiendo por
un periodo de 50 años prorrogables una superficie de 600 hectáreas ampliables de
común acuerdo a las necesidades sin recibir nada a cambio. Pérez Yoma relata que razones de política interna de Bolivia impidieron llegar a un acuerdo.
Durante el último año, los gobiernos de la presidenta Bachelet y del presidente Morales
han iniciados conversaciones a fin de seguir avanzado en todos los temas atingentes a
la relación chileno-boliviana.
CONFLICTO LIMÍTROFE CHILENO-ARGENTINO
Los orígenes de este conflicto se remontan al año 1881 con motivo del tratado celebrado entre Chile y Argentina en que se acuerda el límite continental hasta el paralelo 52º
de latitud sur siguiendo las altas cumbres de la cordillera de los Andes que dividen las
aguas (35). El Tratado de 1881, no se pudo cumplir a cabalidad debido a la difícil geografía y al hecho que no siempre la existencia de las más altas cumbres coincidía con la
división de las aguas (hacia el Pacífico o hacia el Atlántico).
(34) PÉREZ YOMA, E.: Una misión, las trampas de la relación chileno-boliviana, Random House Mondadori, 185
páginas, Santiago de Chile, 2004.
(35) El texto del Tratado puede verse en: Jaime Harris, 1996.
— 36 —
En el año 1902 se recurrió al arbitraje de la Corona británica quien estableció a través de
un laudo arbitral una línea limítrofe que seguía parcialmente la divisoria de aguas locales
y en parte la línea divisora continental, pasando por algunos lagos y cuencas hidrográficas. Por dificultades, climáticas e inexistencia de cartografía adecuada, el trazado no
pudo ser completado y faltó delimitar el sector entre el hito número 62 y el monte Fitz
Roy, área que incluye Laguna del Desierto.
Más tarde en el año 1941, mediante una comisión binacional se intentó definir la situación pendiente en la zona continental, sin que se llegara a ningún resultado hasta que en
1965, con motivo de un grave incidente en Laguna del Desierto fue muerto un teniente
de carabineros de Chile y:
«Ante la gravedad de los hechos ambos Gobiernos acordaron congelar la situación
en la zona de límites en la zona y retirar en forma permanente las respectivas fuerzas a 40 kilómetros a ambos lados se la zona fronteriza, medida que sólo fue cumplida por Chile, ya que Argentina, lejos de retirar sus tropas, las aumentó» (36).
Más al Sur, en la zona insular, a contar de 1904 Argentina comenzó a plantear la tesis de
que el eje del canal Beagle pasaba al sur de las islas Picton, Lennox y Nueva reclamándolas para sí. Sucesivos intentos para someter el diferendo al arbitraje de Su Majestad
Británica, o al del procurador general de Estados Unidos fracasan por la negativa de
Argentina. Tras múltiples negociaciones el 22 de julio de 1971, Argentina acepta una iniciativa de Chile y por medio de un acuerdo de arbitraje ambos Estados aceptaron la
constitución de una corte formada por cinco jueces de la Corte Internacional de Justicia
de La Haya para que tratara el tema de las diferencias en el canal Beagle, cuya decisión
sería definitiva y sólo debía ser sancionada por el Gobierno británico.
El 2 de mayo de 1977 el Gobierno británico comunicó el fallo arbitral, éste determinaba
que el eje del canal Beagle corría al norte de las islas en disputa y decretaba que las islas
Picto, Lennox y Nueva pertenecían a Chile. Ese mismo día Chile expresó que acataba el
fallo. Después de varios meses de dilación, el 25 de enero de 1978, el Gobierno de
Argentina declaró «insanablemente nulo» el fallo y comenzó una intensa preparación
de sus Fuerzas Armadas y un continuo hostigamiento hacia Chile en la región austral.
Durante el año 1978 la crisis entre Argentina y Chile en la zona austral tiene diversos
periodos de escalada siendo su punto más alto el 22 de diciembre, cuando se estuvo a
punto de alcanzar el nivel de no retorno. Sólo se logró la distensión, cuando el esfuerzo
disuasivo de Chile contuvo la ofensiva de Argentina y la diplomacia logró la intervención
de la Santa Sede para que mediara.
En enero de 1979, re p resentantes de los dos países reunidos en la ciudad de Montevideo,
solicitan al Papa Juan Pablo II para que medie en el conflicto, iniciándose un largo proceso que sólo culmina –y después de haber ocurrido la derrota ante Gran Bretaña por las
islas Malvinas– en 1984 con la firma del Tratado de Paz y Amistad entre los dos países.
El resultado de la mediación papal, dejó la totalidad de las Islas en disputa para Chile,
pero otorgó a Argentina soberanía en la boca oriental del estrecho de Magallanes y en
(36) CHEYRE, J. E.: opus citada, p. 31.
— 37 —
partes de la zona marítima adyacentes a las Islas en disputa como también, le entregó a
Argentina acceso de navegación, bajo ciertas condiciones, en algunos canales del territorio chileno.
Durante los gobiernos de los presidentes Alwyn y Menem, sin que se hubieran pro d u c idos incidentes en la zona continental o insular, Argentina y Chile deciden dar solución a
los 24 puntos que estaban pendientes y en 1991, se concreta un acuerdo para 22 de
los puntos quedando pendientes de solucionar el caso de Laguna del Desierto y el
de los Campos de Hielo.
Con respecto a la delimitación en Laguna del Desierto, Chile aceptó el arbitraje de un tribunal latinoamericano, el cual por fallo definitivo de 22 de octubre de 1994, entregó a
Argentina la totalidad del territorio en disputa entre el hito número 62 y el monte Firz Roy.
En los Campos de Hielo, referente al tramo limítrofe comprendido entre el monte Fitz Roy
y el cerro Duet, que correspondía al único asunto pendiente, los Gobiernos de ambos
países no lograron establecer una línea poligonal única para la totalidad del sector,
lográndose un entendimiento sólo en el sector sur quedando sin acuerdo el sector norte
de Campos de Hielo Sur, que se delimitaría mediante el trabajo de una comisión binacional cuando se haya completado los trabajos cartográficos del sector.
Este año, medios de prensas chilenos y argentinos dieron a conocer que Argentina había
roto el acuerdo de 1999 al reclamar para sí los territorios que estaban en disputa al
haberse hecho pública cartografía oficial de la república Argentina.
CONFLICTO CHILENO-PERUANO
La delimitación del territorio nacional con Perú quedó completamente establecida por el
Tratado de 1929 faltando solamente la entrega de un muelle construido para el servicio
del Perú en conformidad artículo quinto de dicho Tratado. El compromiso que indica el
artículo quinto del Tratado de 1929 fue finiquitado en diciembre de 1999 mediante la
firma del Acta de Ejecución del Tratado de Lima del 3 de junio de 1929, acta que no
expresó un desacuerdo por parte de Perú con materias de orden limítrofes.
Pese a que desde hace algún tiempo diversos sectores de Perú venían señalando la
necesidad de delimitar los espacios marítimos con Chile, recientemente en el año 2002
esta idea tomó fuerza en sectores oficiales tanto por declaraciones efectuadas por autoridades de Gobierno como por lo establecido en el Libro de Defensa Nacional publicado
últimamente (37).
Con motivo de la visita que hiciera a Chile el presidente Toledo a fines de agosto del año
2003, el diario El Comercio de Lima en su edición del 19 de ese mes señalaba que el primer mandatario de Perú trataría con el de Chile el tema de la delimitación marítima que
estaba pendiente y que de esta manera se eliminaría la posibilidad de una guerra con
nuestro país.
(37) En el Libro de la Defensa del Perú se relata detalladamente la controversia sobre la delimitación marítima con Chile desde la perspectiva de dicho país en: http://www.mindef.gob.pe/lb_2005/index.htm, pp.
36 a 39, fecha de consulta 20 de octubre de 2006.
— 38 —
También en forma bastante reciente, en octubre de 2004 el almirante Palacios, ex
comandante general de la Marina de Guerra, señalaba la necesidad de que el Perú ratificara la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar para así poder impetrar los derechos marítimos en el diferendo con Chile.
Con respecto a la delimitación marítima entre Chile y Perú, cabe señalar que ambos
países tienen firmados tres acuerdos de carácter histórico (38) en que señalan que el
límite marítimo entre ambos países es el paralelo que pasa por el hito número 1. El primer instrumento jurídico corresponde a la declaración tripartita de Chile Perú y Ecuador firmada el 18 de agosto de 1952 por los re p resentantes de los tres países para la
p rotección, hasta las 200 millas, de lo que hoy denominamos zona económica exclusiva; el segundo instrumento data de 1954, es extremadamente explícito y fue cre a d o
para evitar la violación al límite marítimo por parte de pesqueros y se denomina Convenio sobre Zona Especial Fronteriza que en su artículo primero establece una zona
especial a partir de las 12 millas marinas de la costa, de 10 millas de ancho a cada
lado del paralelo que constituye el límite marítimo entre los dos países; el tercer instrumento es de 1969 y se denomina Acta de Comisión chileno-peruana encargada de
verificar la posición del hito número 1 y señalar el límite marítimo y que en su inciso
i n t roductorio señala que el objeto del trabajo es verificar la posición primigenia del hito
n ú m e ro 1 de la frontera común y de fijar los puntos de ubicación de las marcas de enfilación que han acordado instalar para señalar el límite marítimo y materializar el paralelo que pasa por el citado hito.
Cabe señalar que la posición argumental de Chile es coincidente con lo señalado por la
Convención de Naciones Unidas del Derecho del Mar de 1982. En efecto la Convención
reconoce los derechos históricos (39) y no la línea de la equidistancia como sostiene
Perú. En este caso, Chile y Perú por más de 50 años han respetado el límite marítimo
que pasa por el paralelo del hito terrestre número 1. Este antecedente histórico está respaldado por centenares de hechos de distintas relevancia en los cuales naves pesqueras, que han transgredido las facilidades acordadas para la zona marítima fronteriza, han
sido sancionadas por las autoridades judiciales chilenas conforme a Derecho, acto
amparado por la propia Convención de Naciones Unidas.
Durante la presidencia de Alan García en el Perú, este mandatario ha optado por privilegiar los acuerdos de cooperación con Chile y dejar pendiente la demanda de la revisión
de la delimitación marítima (40).
(38) Los tres acuerdos pueden verse en: Jaime Harris, 1996.
(39) En su parte pertinente la Convención del Derecho del Mar establece que la línea de la equidistancia no
será aplicable...: «... No obstante esta disposición no será aplicable cuando por la existencia de derechos históricos o por otras circunstancias especiales sea necesario delimitar el mar territorial de ambos
Estados en otra forma», en: Jaime Harris, p. 208, 1996.
(40) El ex canciller del gobierno de Toledo, Carlos Ferrero, periodistas y otros líderes de opinión llaman la
atención a la opinión pública peruana sobre los intentos hegemónicos de Chile y piden la intervención
del Congreso para que ese país no firme un Acuerdo de Complementación Económico sin antes resolver la controversia marítima, en: http://www.cpnradio.com.pe/html/2006/10/04/6/17.htm y también en
http://www.rpp.com.pe/portada/economia/51595_1.php, fecha de consulta 6 de octubre.
— 39 —
Las nuevas amenazas como fuentes de conflictos no tradicionales
Las percepciones de los países suramericanos sobre las potenciales nuevas amenazas
tienden a variar y dependen en gran medida de los temas que priorizan las respectivas
agendas de seguridad interna. La pobreza es un flagelo común a todos los países de la
región, pero afecta en distinta medida a la marginación social y las respuestas son dadas
en forma independiente por los países que la sufren a través de mecanismos y soluciones manifestadas en políticas públicas (41).
El terrorismo no está generalizado en la región y no puede ser considerado como una
amenaza común a la totalidad del territorio. Sin embargo, la situación interna en Colombia es considerada como una de las mayores preocupaciones en el continente, no sólo
por su condición interna sino también porque a algunos países les preocupa la transnacionalización de los actores que participan. Venezuela ha visto afectada la relación bilateral por los intentos de los grupos subversivos colombianos de establecer vínculos en
el país (42). El conflicto se encuentra en pleno desarrollo aunque durante la administración del presidente Uribe se han logrado éxitos estratégicos y políticos de envergadura,
pero sigue siendo una preocupación regional.
Los Gobiernos de la Triple Frontera, Argentina, Paraguay (43) y Brasil han estado desde
un tiempo preocupados por el contrabando de armas y de drogas, falsificación de documentos, lavado de dinero, y la fabricación y transporte en el contrabando de mercaderías a través de esa región. A comienzos de los años noventa, los Gobiernos de estos
países establecieron un mecanismo para enfrentar estas actividades ilícitas y en el año
2002, por invitación de ellos se les unió Estados Unidos y se formó el Grupo 3+1 para la
seguridad en la Triple Frontera. La mayor preocupación de Estados Unidos es que Hezbolá y Hamás estuvieran reuniendo fondos entre comunidades musulmanas de la región
y en cualquier otro territorio de los tres países, aún cuando no ha habido información
comprobada de que éstos u otros grupos extremistas islámicos tuvieran una presencia
operacional en el área.
Además de las amenazas de transnacionales hay otros riesgos y desafíos que afectan a
la seguridad de Suramérica tales como la fragilidad de los gobiernos democráticos, los
abusos de los derechos humanos, los desastres naturales y la degradación del medio
ambiente, como asimismo la inestabilidad económica, la corrupción y enfermedades
como el sida. Muchos de estos riesgos y amenazas a pesar de ser comunes no siempre
requieren una respuesta colectiva y un instrumento formal de seguridad para contenerlas, pero en todo caso es indispensable, en mucho de los casos, contar con un alto
grado de cooperación entre las partes.
(41) Las graves desigualdades que presenta la región han hecho de América Latina el continente menos
equitativo del mundo, en: CLAUDIO Y ÁLVAREZ, D.: «América Latina, ¿América Latina en la encrucijada?»,
Revista Nueva Sociedad, p. 81, Caracas (Venezuela), julio-agosto 2005.
(42) VALENZUELA, R.: «El conflicto interno de Colombia», número 83, enero-abril, pp. 91-109, Santiago de
Chile, 2001.
(43) Según informa el Diario Clarín de Buenos Aires, «recientemente Estados Unidos financió la construcción
de una base antidrogas en territorio paraguayo de la Triple Frontera», en: http://www.clarin.com/diario/2006/08/29/elmundo/i-01901.htm, fecha de consulta 8 de octubre de 2006.
— 40 —
En cuanto a la producción y tráfico de drogas, todos los países de Suramérica están
afectados por este flagelo. Bolivia, Colombia y Perú son los principales países productores de drogas y, Brasil, Argentina y Chile los preferidos por narcotraficantes para
comercializar la producción a Estados Unidos y Europa especialmente. La respuesta de
cada país para combatir la producción y tráfico de drogas es diferente. Por ejemplo
en Brasil existe la Ley de Derribo que autoriza a la fuerza aérea al uso de la fuerza letal
en la interdicción de arenonaves sospechosas de estar involucradas en el tráfico de
drogas, Ley que fue implementada en octubre de 2004.
Cuando se analizan las nuevas amenazas en la subregión suramericana no debe olvidarse la importancia que tiene para Estados Unidos el mantener la articulación de la
seguridad hemisférica los pilarse básicos que la sostienen: democracia, prosperidad y
mantenimiento de la paz y de la seguridad; en este sentido es esencial mantener la
democracia para promover la solución pacífica de las controversias y el control político
de las Fuerzas Armadas, así como también fortalecer las institucionalidad de los respectivos aparatos estatales.
Las Medidas de Confianza Mutua impulsadas por Chile
Chile ha sido un referente en la aplicación de Medidas de Confianza Mutua en Suramérica las que nacieron como un instrumento para incrementar la seguridad actuando en
forma preventiva sobre las causas de potenciales conflictos y originalmente destinadas
a evitar que acciones beligerantes puedan desencadenarse por reacción a accidentes
militares, o por percepción errónea de actividades que no tienen un propósito hostil,
tales como cierto tipo de maniobras o despliegue de fuerzas.
Por iniciativas de orden castrense y debido a las crisis del año 1974 con Perú y 1978 con
Argentina, Chile desarrolló un conjunto de iniciativas asumidas en el ámbito militar orientadas a disminuir la tensión originada por la presencia de factores de tensión en dichas
crisis. Con el transcurso del tiempo, las Medidas de Confianza Mutua fueron acogidas,
alentadas e incorporadas a la política exterior del país y utilizadas como instrumento de
apoyo de dichas políticas.
A grandes rasgos, las Medidas de Confianza Mutua son condiciones que pueden o no generar un régimen internacional. En la medida en que las V Medidas de Confianza Mutua no son
un mecanismo supletorio de la defensa, ellas no pueden concebirse de manera tal que se
debilite el efecto disuasivo del aparato defensivo propio y que, como consecuencia, mengüe la capacidad de la defensa para cautelar los intereses nacionales: para que ellas tengan
un efecto útil se requiere concebirlas como un medio y no como un fin en sí misma. Además, se debe fortalecer su naturaleza especial, aplicables a realidades concretas, que se
orienten a enfrentar los nuevos factores de desestabilización, como son –entre otros– las
amenazas no convencionales: Previo análisis y evaluación de sus resultados, estas medidas
deberían concurrir a generar un régimen internacional de seguridad por el que los Estados
se sometan a reglas universales y vinculantes para enfrentar conflictos (44).
(44) Medidas de Confianza Mutua, Libro de la Defensa de Chile, Imprenta de la Armada, pp. 52 y 53, Valparaíso, 1997.
— 41 —
El origen del establecimiento de Medidas de Confianza Mutua entre Chile y Perú se
remonta a la Declaración de Ayacucho, firmada el 9 de diciembre de 1974, como respuesta a la grave crisis internacional entre los dos Estados que se encontraron muy
cerca de llegar a una escalada.
La grave situación internacional dio origen a consecuentes comunicados conjuntos de
Arica y Lima, declaraciones que significaron el primer paso a establecimiento de Medidas de Confianza Eventuales, esporádicas o permanentes a nivel fronterizo o nacional
entre las instituciones para que a contar de 1986 éstas se desarrollaran en rondas de
conversaciones de los altos mandos con representantes de todas las instituciones de las
Fuerzas Armadas como también de los respectivos Ministerios de Defensa Nacional.
Cabe señalar que el propósito inicial de esta iniciativa fue dar inicio al proceso de consultas y negociaciones, con la finalidad de establecer las condiciones para propiciar un
proceso gradual de limitación a los gastos en adquisiciones de armamentos, a fin de reasignar recursos, basados en el fomento de la confianza mutua y al desarrollo de una concepción de seguridad dentro de un marco regional adecuado, estableciéndose que los
entendimientos a que se llegue en el campo de la confianza mutua y el desarrollo de
dicha concepción de seguridad regional, deben permitir el logro de acuerdos que respondan a necesidades crecientes de cooperación e integración.
El objeto de las rondas de conversaciones es concretar un conjunto de acciones y medidas, las cuales aplicadas progresiva y sostenidamente, ayuden a incrementar la confianza, amistad y cooperación entre ambas Fuerzas Armadas, con el fin de contribuir al
desarrollo y fortalecimiento de las relaciones a nivel general entre ambos países lo que
se ha logrado en 21 «rondas de conversaciones» habiéndose alcanzado diversos entendimientos que han contribuido, a consolidar la confianza mutua y la cooperación bilateral en el ámbito de la defensa.
Las Medidas de Confianza Mutua consideradas entre Chile y Perú son nueve: ejercicios
combinados entre fuerzas navales; conferencia bilaterales de inteligencia; intercambio de
personal militar en cursos, cruceros de instrucción, efemérides históricas y otras actividades profesionales; reuniones de carácter protocolar, profesional y de inteligencia entre
los comandantes de guarniciones fronterizas y de zonas navales; invitación recíproca a
participar en eventos de carácter cultural, artístico, profesional y deportivo; intercambio
de revistas y publicaciones de interés para las Fuerzas Armadas; facilidades para estimular el turismo del personal militar de ambos países; cooperación técnico-logística;
desarrollo ejercicios, seminarios, actividades y/o juegos de guerra que trascienden el
marco del ámbito militar y que asociada al cumplimiento de las misiones subsidiarias de
las Fuerzas Armadas, contribuyan al desarrollo y bienestar de ambos países.
Las rondas de conversaciones entre los altos mandos de Chile y Perú, han permitido
acrecentar un clima de estabilidad en las relaciones bilaterales entre las Fuerzas Armadas de Perú y Chile y han eliminado las tensiones entre las Fuerzas Armadas, disminuyendo considerablemente las sensaciones de inseguridad.
Las Medidas de Confianza Mutua bajo la premisa mencionada, se han constituido como
herramientas válidas que debidamente implementadas permiten prevenir y anticipar la
— 42 —
ocurrencia de tensiones o conflictos que nadie quiere. De la misma manera han constituido un válido y efectivo instrumento de cooperación y estas medidas constituyen un
ejemplo único en la región entre países que se necesitan mutuamente para progresar
bajo un ambiente de seguridad.
Con respecto a Argentina las Medidas de Confianza Mutua se han venido desarrollando
por casi dos décadas (45) y al igual que con Perú, primero se establecieron entre instituciones de las Fuerzas Armadas a nivel local o nacional y sólo desde 1997 con el nombre de reuniones de interconsultas entre los altos mandos.
Inicialmente se establecieron las mismas Medidas de Confianza Mutua que con Perú
habiéndose agregado en el año 2003 dos adicionales, una que se refiere a la cooperación antártica y la otra a la cooperación en el ámbito de las operaciones militares de paz
y ayuda humanitaria.
El Gobierno de Chile ha considerado que con Argentina es posible avanzar más rápido
en el establecimiento de acuerdos de carácter estratégico ya que estima que habiéndose superado con el Tratado de Paz y Amistad de 1984 y después con los acuerdos
de Menem-Frei de 1999 la gran mayoría de los litigios de índole limítrofe ambas naciones se encuentran en un escenario muy favorable respecto a profundizar el proceso de
integración.
Los esfuerzos de Chile han quedado de manifiesto en los siguientes acuerdos de cooperación que en el ámbito propio de la defensa ha suscrito con Argentina desde 1991:
declaración conjunta sobre la prohibición completa de las armas químicas y biológicas;
compromiso de Mendoza (1991); establecimiento de reuniones de ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa (2x2); entendimiento para el fortalecimiento de la cooperación en materia de seguridad de interés mutuo (COMPERSEG 1995); acuerdo relativo a
vuelos humanitarios (1999); acuerdo sobre cooperación en materia de catástrofes (1997);
acuerdo sobre coproducción de unidades navales (1999); metodología estandarizada
común para la medición de los gastos de defensa (2001); entendimiento de cooperación
técnica, científica y de desarrollo logístico en materias de defensa (2005); acuerdo para
la creación de una fuerza de paz combinada (2005).
La propuesta de Chile en el nuevo escenario del siglo XXI
En los últimos 35 años Chile ha vivido un acontecer internacional y nacional muy complejo y doloroso. A través de estos años, el Estado-Nación ha madurado y desarrollado
una capacidad para enfrentar las complejidades surgidas en el entorno mundial que surgió después del término de la guerra fría.
En efecto, antes de que se diera término a la guerra fría y desaparecieran los bloques
políticos de carácter ideológico, en el contexto nacional Chile comenzó a experimentar
tres procesos: uno de carácter económico, otro de índole política y finalmente el último
de tipo cultural.
(45) FLACSO Chile, Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, año 12, número 2, Santiago de Chile, abril-junio
de 1997.
— 43 —
En lo económico, a poco de haberse iniciado el gobierno militar de Augusto Pinochet, el
gobernante asumió una concentración absoluta del poder, adoptó la economía de libre
mercado, impulsó el desarrollo económico del país fomentando las exportaciones y se
redujeron los aranceles en forma progresiva para permitir un mayor intercambio de bienes y servicios. La política económica adoptada a contar de 1973 implicó un cambio
radical en el modelo económico imperante en América del Sur ya que entonces se estimaba que la protección del Estado y la industrialización era condición indispensable para
el progreso de las naciones; dicho cambio sólo pudo ser realizado debido a la fuerte concentración del poder en la autoridad de la época.
Dejando de lado toda consideración que se apartara de los objetivos económicos fijados, el gobierno militar no cedió en sus esfuerzos modernizadores e implantó un modelo liberal el que pese la resistencia inicial y a la crisis del año 1982 nunca fue abandonado, por el contrario, profundizado. En lo económico, cuando caía el muro de Berlín,
desaparecían los totalitarismos y se habrían los mercados, Chile tenía ya una experiencia y anticipación de 17 años en la aplicación de una economía liberal, ventaja que aprovecharon los sucesivos Gobiernos a contar de 1990 especialmente mediante políticas
basadas en el establecimiento de Tratados de Libre Comercio con las principales economías del mundo, políticas que se han mantenido hasta estos días.
En lo político, todos los sectores debieron superar la grave crisis político-institucional de
1973. Hoy en día, el país muestra una institucionalidad consolidada, con organizaciones
estatales y privadas firmemente asentadas en un Estado de Derecho, con Fuerzas Armadas plenamente comprometidas con sus funciones profesionales y debidamente subordinadas al mandato político de las autoridades según demanda la legislación vigente.
En lo cultural, la nación chilena ha asimilado la dura lección que dejaron los sucesos que
se iniciaron hacia fines de la década de los años sesenta y que terminaran abruptamente con la caída del presidente Allende; durante la transición –especialmente en los actos
recordatorios a los 30 años del pronunciamiento militar– la nación revivió los sucesos del
gobierno militar, pero la sociedad se ha reencontrado y en el presente existe un grado de
convivencia más armónico y tolerante aún cuando de vez en tanto grupos minoritarios
hacen recordar amargas experiencias del pasado.
A la luz de los tres procesos vividos por Chile, en 1990 el país se encontraba en una favorable situación interna y muy fortalecido para enfrentar los cambios político y económicos que se desencadenaron en Europa y el mundo; entonces el país potencia su
estrategia nacional la que, por estar basada en la apertura al mundo global y en la
cooperación internacional, permite aprovechar la feliz coincidencia y acentuar el multilateralismo y también el regionalismo abierto y activo.
En el ámbito de la defensa el país había logrado superar gran parte de la situación de
conflicto con Argentina que perdurara casi 100 años y la agenda bilateral ya no quedaba supeditada a la controversia limítrofe y por otro lado las Fuerzas Armadas se encontraban empeñadas en profundizar el fomento a las Medidas de Confianza Mutua con sus
vecinos, concebidas no para que se debilite el efecto disuasivo del aparato defensivo
sino que para fortalecer su naturaleza de modo que puedan contribuir a generar un régimen de seguridad en la región.
— 44 —
Dada la favorable coyuntura internacional y nacional que encontró el país a contar de
1990, se potencia la estrategia nacional y Chile se abre definitivamente al mundo; comercialmente está inserto en todas las regiones del mundo y tiene Tratados de Libre Comercio (46) con más de 15 países, entre otros, Estados Unidos, Canadá, México, Corea,
Centro América y China; Acuerdos de Asociación con la Unión Europea, Mercosur y el
Grupo P4; Acuerdos de Complementación Económica con Argentina, Bolivia, Colombia,
Ecuador, Perú y Venezuela y Acuerdo de Alcance Parcial con la India. Además, Chile participa en la APEC, OMC y OCDE (47). Lo anterior refleja una plena reinserción en el sistema internacional, pero también advierte la necesidad de atender a los nuevos desafíos, riesgos y amenazas no sólo en un ámbito regional sino en la totalidad del entorno
mundial ya que para que el país continúe su desarrollo necesariamente requiere de un
régimen internacional en paz y estable.
Al contar Chile con un poder nacional limitado, no puede proteger su comercio internacional en forma aislada re q u i e re comprometerse fuertemente con la sociedad internacional y con otros actores que propician el libre comercio, la paz y la seguridad
internacional y desarrollar capacidades para reaccionar conjuntamente en defensa de
i n t e reses comunes.
Dada las responsabilidades reseñadas es que Chile ha suscrito con la ONU en 1999 el
Acuerdo de Stand By Forces por el cual se compromete con fuerzas militares a los
esfuerzos colectivos; del mismo modo ha aumentado su participación en operaciones
de paz y en el caso de la recuperación de Haití, es también una prueba de la capacidad
de las Américas en la efectividad de las alianzas cooperativas de seguridad.
En forma paralela a la participación de las decisiones adoptadas en el seno de Naciones
Unidas, Chile participa en el fomento de la seguridad en la región y promueve iniciativas
para identificar intereses comunes buscando y apoyando la forma de brindar seguridad
actuando en esfuerzos combinados. En este contexto, participa activamente entre otros,
en los ejercicios Panamax que desde el año 2003 se realizan en la zona del canal de
Panamá dado que su seguridad es vital para el desarrollo no sólo de Chile sino de toda
la región.
Hacia un modelo de seguridad en el Cono Sur de América
A partir de las organizaciones en las que Chile está inserto y teniendo en consideración
el nuevo escenario de la seguridad internacional y muy especialmente la experiencia
europea, el país está en condiciones de contribuir a generar respuestas múltiples y variadas que responda a los lineamientos de su política exterior que privilegia la cooperación
internacional a través de una concepción de regionalismo abierto.
En efecto, en Suramérica hay proyectos de integración regionales, pero al revisar sus
procesos hemos constatado que sin una fuerte voluntad política no basta con avanzar
(46) En: http://www.direcon.cl/index.php?accion=cuadro_resumen.
(47) Estas siglas corresponden a: Asia Pacific Economic Cooperetion, Organización Mundial de Comercio y
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico respectivamente.
— 45 —
en la integración económica sino que además se hace necesario expandirla hacia otras
áreas como puede ser a la de seguridad. En lo que se refiere a la seguridad internacional, los organismos regionales tales como el TIAR o los que podría acoger el Mercosur
no han proporcionado mecanismos efectivos que permitan optimizar la inserción internacional de Chile.
En efecto, la CAN, y el Mercosur, han sido iniciativas que nacieron a fin de alcanzar una
integración económica entre sus miembros, pero poco a poco han ido ampliando sus
objetivos hacia otras áreas de interés sin haber logrado aún desarrollar proyectos que
identifiquen plenamente a estas asociaciones dentro del contexto subregional, ni tampoco en un ámbito más global. Chile es integrante de la CAN y del Mercosur, sin embargo, esta asociación no ha proporcionado mecanismos efectivos que permitan optimizar
la inserción del país ni tampoco han generado una institucionalidad relativa a la seguridad o a la defensa.
La CSN podría ser el referente subregional, pero actualmente se encuentra fracturada
por frecuentes declaraciones con la intención de reidiologizar su accionar. No todos los
países integrantes de la Comunidad de Naciones tienen la misma visión frente a la
modernidad y Brasil que pudiera ser el mayor impulsor y hasta el líder que generaría
menos rechazo para ejercer un rol hegemónico se ha concentrado en su combate interno a la pobreza dejando algo de lado su política exterior.
En el ámbito de la seguridad y de la defensa, la ausencia de proyectos regionales creíbles no ha sido impedimento para que Chile profundice el proceso de inserción global
avanzando simultáneamente en dos direcciones: en el ámbito mundial propiciando iniciativas internacionales en los foros internacionales, participando en operaciones de paz
según mandato del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas e interviniendo en la realización de ejercicios militares de carácter multinacional; en el contexto regional, dando
solución a las controversias de carácter vecinal y generando un conjunto de iniciativas
relativas al incremento y profundización de las medidas de confianza mutua.
En cuanto a las nuevas amenazas, no hay una posición común en América del Sur y
Chile entiende que es difícil darles respuesta en forma colectiva ya que para algunos será
más importante el terrorismo, para otros el narcotráfico la corrupción o el lavado de activos; sin embargo el eje primordial pasa por fortalecer la democracia y acentuar la cooperación internacional para contrarrestar coordinadamente en forma especial las amenazas transnacionales y al mismo tiempo aprovechar las oportunidades que ofrece el
mundo globalizado.
En el plano vecinal, el proyecto regional que Chile promueve, sin pretender imponer a
Estado alguno su voluntad, consiste en avanzar en la construcción de un sistema que
permita la reinserción global, desarrollando un esfuerzo conjunto con Argentina, pero sin
desanimarse al verlo retardado por razones de carácter coyuntural; con Perú, tenemos
la firme voluntad política de superar la dificultad de carácter cultural e históricas que
impiden avances significativos, y con Bolivia esperamos que este país supere el rechazo al proceso globalizador y que no supedite la inclusión al proceso de integración a la
condicionante de su mediterraneidad.
— 46 —
Si bien la integración económica de Chile ha sido exitosa, el país requiere una región y
un mundo más estable y en paz; en este escenario no basta la voluntad política del país
sino también tener los medios para proteger los intereses nacionales donde ellos se
encuentren y la ruta natural es a través del Pacífico lo que no implica darle la espalda a
Suramérica, sino por el contrario impulsando el fortalecimiento del Mercosur y de la
CAN, organizaciones que una vez hayan madurado den cabida a una Comunidad Suramericana donde se recojan los intereses comunes y la región pueda ser un verdadero
aporte regional en el sistema internacional que se está forjando.
La proyección de un modelo de seguridad común a América del Sur muy bien puede
seguir el ejemplo que iniciara el libertador Bernardo O’Higgins hace casi 200 años cuando logró concitar el apoyo de Argentina y pese a las dificultades internas que encaraba
el Gobierno de las Provincias Unidas del Plata, logró generar un proyecto común que
bajo el amparo del Estado de Chile le dio la libertad al sur de América a la vez que promovió la temprana inserción de Chile hacia el Pacífico alcanzado las costas de California por el norte y las lejanas tierras de Australia hacia el oriente.
A modo de conclusión
Durante los últimos años el mundo ha cambiado más velozmente que nuestra capacidad
para asimilar los nuevos escenarios que se presentan. En Europa el mapa político se
redibujó y la Unión Europea y los países que la integran han ofrecido al sistema internacional que se está forjando respuestas que incluyen el ámbito de la seguridad y la defensa diseñando mecanismos, e instrumento a partir de acuerdos que se gestaron en torno
a la integración económica.
En Europa, al no existir controversias entre los Estados por asunto de carácter territorial
los países de la Unión Europea, superando las deferencias que la asolaron durante la última Gran Guerra, han tenido la capacidad para identificar intereses y oportunidades
comunes y dado pasos muy concretos para diseñar una PESC que se ha venido forjando –más allá del cuestionamiento que se pudiera hacer a la efectividad de su aplicación–
a través de acuerdos para actuar colectivamente tanto para contener las amenazas
como para conseguir objetivos comunes a la Unión Europea. En el proceso desarrollado, la participación de España ha sido clave, y su contribución al esfuerzo integrador
constituye un elemento a tener en cuenta desde la realidad de Suramérica.
En las Américas, tenemos una arquitectura de seguridad extremadamente compleja y su
diseño obedece a los requerimientos de la seguridad existente durante la guerra fría, y
es sólo a contar de la Conferencia Especial de Seguridad de México el año 2003 en que
los Estados miembros de la OEA toman el compromiso de adoptar nuevos enfoques en
que reconociendo la vigencia de las amenazas tradicionales, se identifican otros tipos de
amenazas como también desafíos y preocupaciones que requieren respuestas muy diferentes a las previstas en los antiguos esquemas de seguridad.
En este contexto, Chile a la luz de la experiencia europea, puede profundizar los acuerdos que atañen a su defensa con la de Argentina y desde el Mercosur y de la CAN avanzar en el diseño de una política de seguridad que recoja los lineamiento ya establecidos
— 47 —
para que en el tiempo sean adoptados por la CSN. La profundización de las Medidas de
Confianza Mutua con Argentina y la decisión del año 2005 de crear una fuerza combinada de paz pueden ser los pilares que den sustento a esta iniciativa, la que en todo caso,
debe ser al amparo de la OEA y, contar con el beneplácito de Estados Unidos.
— 48 —
BIOTERRORISMO
Cipriano Pereira Hernández
Teniente de navío.
Saber no es suficiente, debemos aplicarlo.
Desear no es suficiente, debemos hacer.
GOETHE
Introducción
El 11 de septiembre del 2001 (11-S) se ha convertido, desgraciadamente en una fecha
histórica en el campo de la seguridad internacional. Los atentados de las torres gemelas
en Nueva York y del Pentágono, dispararon todas las alarmas en relación a la seguridad
de Estados Unidos y por extensión al resto de los países potenciales objetivos del nuevo
terrorismo internacional de carácter islámico radical (1). Poco después de esta fatídica
fecha, el redactor de un periódico de Florida, Robert Stevens se convertía en la primera
víctima (2) de los atentados con ántrax que aterrorizaron a la sociedad norteamericana
mediante cartas, enviadas a distintas personas relacionadas con los medios de comunicación y políticos de Washington.
Pese a que éste no ha sido el primer intento por parte de organizaciones terrorista de utilizar agentes biológicos o químicos para perpetrar sus atentados (3), la continuidad de
ambos hechos y la sensación de vulnerabilidad creada, han aumentado considerablemente el miedo a un ataque biológico. Temor que ha generado demandas de información de las sociedades a sus Estados y que han provocado en éstos y en determinados
foros internacionales la necesidad de rediseñar las hasta ahora insuficientes medidas de
prevención, contención y reacción ante la amenaza que supone la posible utilización
de agentes biológicos con fines terroristas o lo que es cada vez más conocido como
bioterrorismo.
A continuación se presentan una pequeña introducción a la guerra biológica, el posible
empleo de este tipo de armas por parte de grupos terroristas, qué agentes biológicos tie-
(1) A los atentados de 11-S en Estados Unidos (2.986 víctimas), les seguirían los del 14 de marzo de (14-M)
de 2004 en Madrid (190 víctimas) y los del 7 de junio (7-J) de 2005 en Londres (56 víctimas).
(2) Estos atentados con ántrax del tipo Ames, común en el noroeste de Estados Unidos causaron cinco víctimas. Originalmente aislado en la década de los años treinta, es ampliamente utilizado para cultivos de
laboratorio.
(3) En marzo de 1995 la secta de la Verdad Suprema atentó en el metropolitano de Tokio empleando gas
sarín, causando 11 víctimas mortales y cerca de 5.000 afectados.
— 49 —
nen más probabilidades de ser empleados en atentados terroristas, una evaluación de la
amenaza bioterrorista actual y por último, una relación de las medidas adoptadas o propuestas para combatir dicha amenaza.
Conceptos previos
Antes de continuar, es necesario definir una serie de conceptos de manera que se clarifiquen y unifiquen ciertas acepciones de vital importancia para comprender el fenómeno
del bioterrorismo.
Por bioterrorismo se entiende el uso ilegítimo, o la amenaza de uso, de micoorganismos
o toxinas obtenidas de organismos vivos, para provocar enfermedades o la muerte en
humanos, animales o plantas, con el objeto de intimidar a gobiernos o sociedades para
alcanzar objetivos ideológicos, religiosos o políticos. De esta definición puede extraerse
que los atentados bioterroristas comparten con la «guerra biológica» el uso de las conocidas como armas biológicas, armas no convencionales y que basan su potencialidad en
la capacidad de infectar y causar enfermedades mediante el empleo de microorganismos o toxinas derivadas de ellos.
Las particularidades tan específicas que distinguen a las armas biológicas de las convencionales son fundamentales para comprender la naturaleza y magnitud de la amenaza bioterrorista. Así, el arma biológica ideal sería aquella capaz de diseminarse rápida y
fácilmente en una gran población, fuese altamente contagiosa, causara altas tasas de
morbilidad y mortalidad, requiriese de grandes recursos para combatirla, causando con
ello un gran pánico social y confusión.
El empleo de la enfermedad como arma ha sido un recurso ampliamente utilizado por el
hombre, por lo que está aparentemente «nueva» amenaza es más antigua de lo que
parece y que su desarrollo ha ido parejo con la evolución de los conocimientos y la tecnología disponible.
La guerra biológica
Se sospecha que alguna de las siete plagas de Egipto, descritas en el Antiguo Testamento, no fue otra cosa que el ántrax, zoonosis que acabó con gran parte del ganado y
diezmó a la población. Los romanos arrojaban cadáveres en los pozos con la intención
de contaminar el agua y forzar el traslado de la población de una determinada zona. En
el año 1346 d.C., durante el asedio de Kaffa, los tártaros sufrieron un brote de peste en
sus campamentos y decidieron deshacerse de los cadáveres infectados lanzándolos
mediante catapultas en la ciudad sitiada con el objeto de infectar a los defensores genoveses y conseguir su capitulación (4).
(4) Se cuenta que fueron los genoveses los que trajeron la peste a Europa en el siglo XIV, pandemia que
entonces acabó con la cuarta parte de la población europea.
— 50 —
A estos usos primitivos de armamento biológico, les sigue su empleo de una forma más
deliberada al comienzo del siglo XVIII, cuando el general británico Jeoffrey Amherst (5)
entregó mantas infectadas con viruela a una tribu de indios norteamericanos que defendían el fuerte Pitt. Hay que esperar hasta la Primera Guerra Mundial, para documentar el
siguiente intento de empleo de armas biológicas, esta vez por parte de Alemania
mediante el empleo de espías con cultivos microbianos del carbunco y de la fiebre Q
(muermo) con el objeto de infectar caballos, ganado y alimentos previamente a su envío
al frente. Finalizada la Gran Guerra, en 1925 tiene lugar la firma el Protocolo de Ginebra,
que prohíbe el empleo de las armas biológicas.
Durante la Segunda Guerra Mundial, países de los bandos enfrentados desarrollaron y
experimentaron con arsenales biológicos. En el bando del Eje, los japoneses fueron los
más activos, y durante su ocupación de Manchuria (1931-1945) realizaron experimentos
de armas biológicas con pacientes humanos bajo la dirección del teniente general Ishii
Shiro y su tristemente célebre «Unidad 731». En este caso fueron otra vez el carbunco,
el muermo y la peste los patógenos elegidos, estimándose en 3.000 el número de víctimas ocasionadas por estos experimentos. La Alemania nazi no realizó avances importantes en este campo pese a realizar esfuerzos, según avanzaba la guerra, para dotarse
de un arma de tipo biológico. En el bando aliado, tanto ingleses (6), canadienses y norteamericanos trabajaron con el carbunco, pero no se tiene constancia de su empleo
como arma biológica durante la contienda.
Finalizada la Segunda Guerra Mundial, tanto la Unión Soviética, el Reino Unido (7) y Estados Unidos continuaron con sus programas de armamento biológico y es en el contexto de la guerra fría, donde se produce una escalada en los programas de armamento biológico por parte de las dos superpotencias.
Estados Unidos, finalizada la guerra, mantuvieron instalaciones e incluso fábricas como
la de Pine Bluff (Arkansas) en las que se prepararon armas biológicas de carácter ofensivo. Entre los años 1949 y 1969 se realizaron más de 200 pruebas con agentes «inocuos» sobre distintas poblaciones de Estados Unidos y la ciudad de Panamá. Estos
experimentos tenían por objeto evaluar riesgos y estudiar medidas defensivas ante un
posible ataque con armamento biológico. No fue hasta el año 1969, bajo la Presidencia
de Richard Nixon, cuando oficialmente Estados Unidos paralizaron sus programas de
armas biológicas ofensivas, promoviendo en el seno de la Organización de Naciones
Unidas (ONU) la Convención de Armas Biológicas (CAB) de 1972, BWC (Biological Weapons Convention), manteniendo instalaciones de carácter «defensivo» como el Instituto
de Investigación Médica sobre Enfermedades Infecciosas del Ejército, USAMRIID
(5) «Hará bien con tratar de inocular a los indios por medio de mantas, como también trate de utilizar cualquier otro método que pueda servir para extirpar esa aborrecible raza». Comunicación del general
Amherst al coronel Bouquet (al mando del sitiado fuerte Pitt) en FENN, E. A: Biological warfare in eighteenth-century North America: Beyond Jeffery Amherst, pp. 1.552-1.580, J. Am Hist 2000.
(6) La isla de Gruinard, en aguas escocesas, fue campo de experimentación para armamento consistente en
bombas de carbunco, como consecuencia de estas pruebas la isla se mantuvo inhabitable hasta 1990.
(7) El Reino Unido abandonó sus programas de armamento biológico a finales de los años cincuenta, manteniendo los de carácter defensivo.
— 51 —
(United States Army Medical Research Institute for Infectious Diseases) en Fort Detrick
(Maryland) con la misión de:
«Llevar a cabo investigación básica y aplicada sobre amenazas biológicas conducentes a obtener soluciones médicas para la protección de las tropas» (8).
Por su parte y durante el periodo de la guerra fría, la Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas (URSS) investigó con distintos agentes (ántrax, tularemia, fiebre Q, viruela, el
virus de Marburg, Ébola y otras fiebres hemorrágicas) y pese a ratificar la CAB en 1972,
continuó con sus programas ofensivos de armas biológicas utilizando como tapadera el
complejo industrial Biopreparat (9). La violación rusa de la CAB se hizo evidente a raíz
del incidente de Sverdlovsk (10) y pese a que durante años las autoridades de la URSS
argumentaron que la epidemia fue originada por el consumo de carne contaminada de
ántrax, el propio Boris Yeltsin, en mayo de 1992, admitió que en Sverdlovsk se estaban
desarrollando armas biológicas, el ántrax entre ellas. Ese mismo año emigró a Estados
Unidos el doctor Ken Alibek, quien fuera científico en jefe de 1988 a 1992 del Biopreparat, confirmando lo que ya era un secreto a voces y es que Rusia poseía armas para una
guerra biológica a gran escala (11).
El peligro de la proliferación del arsenal biológico
Pese al intento de prohibir la posesión y el desarrollo de este tipo de armas, mediante la
CAB de 1972, Tratado al que se han adherido 150 naciones (a los que hay que añadir 14
Estados más firmantes), se sospecha que China, Cuba, Egipto, India, Irán, Irak, Israel,
Libia, Corea del Norte, Pakistán, Rusia, Sudán, Siria, Taiwan y Estados Unidos están en
posesión o desarrollan armamento biológico o se les supone capacidad para desarrollar
armas biológicas (12), fígura 1.
Se puede afirmar que, pese al Tratado de Prohibición de Armas Biológicas, existe un
claro riesgo de proliferación de este tipo de armas (13) y aunque, hasta la fecha, este
armamento estaba exclusivamente bajo el control de Estado, que siempre han refrenado su uso en conflictos por los siguientes motivos:
(8) Información disponible en: http://www.usamriid.army.mil/
(9) Una red de centros de investigación biotecnológica, en última instancia dependientes del Ministerio de
Defensa, que aglutinaba 18 institutos, seis plantas de producción de bacterias así como varios complejos de almacenamiento de patógenos en Siberia y la isla de Vozrozhdeniye para pruebas.
(10) El 2 de abril de 1979 en el complejo militar número 19 de Sverdlovsk (hoy Ekaterimburgo), hubo una
explosión que accidentalmente liberó unos cuantos miligramos de esporas de Bacillus Anthracis. Pocos
días después, 96 personas enfermaron de ántrax; 69 de las cuales murieron.
(11) El entonces presidente ruso, Boris Yeltsin, anunció en el año 1992, el abandono por parte de Rusia del
programa ofensivo de armas biológicas, 20 años después de haber ratificado el BWC.
(12) BRUGGER, S.: «Briefing Paper on the Status of Biological Weapon Nonproliferation» septiembre 2002,
actualizado por Kerry Boyd en mayo 2003. Arms Control Association, disponible en: www.armscontrol.org
(13) Véase resumen del Seminario Biological Threat Reduction: Opportunities and Obstacles preparado por
Jeffrey Read del Consejo Asesor de Seguridad Nuclerar Ruso Americano (RANSAC) disponible en:
http//www.ransac.org/Projects.
— 52 —
— 53 —
— Su carácter indiscriminado (no distingue combatientes de no combatientes).
— Su poca utilidad en el campo de batalla (sus efectos no son inmediatos).
— Su carácter impredecible (no se puede determinar su efectividad y alcance).
La posibilidad de que el armamento biológico estuviese al alcance de organizaciones o
grupos terroristas, les daría una capacidad de provocar daños difícilmente imaginables.
Las declaraciones de Osama ben Laden a la revista Time el 11 de enero de 1998 manifestando que:
«No considero un crimen haber intentado contar con armas nucleares, químicas y
biológicas. Si hubiéramos adquirido esas armas, hubiese dado gracias a Alá»,
deben hacernos reflexionar.
Y es que si hasta la fecha, y en relación al empleo de armamento biológico por parte de
los Estados, fue el mecanismo de la disuasión el que evitó su empleo, la entrada en
escena de nuevos actores no estatales (sectas, grupos radicales, científicos desafectos,
grupos terroristas, etc.) así como su creciente capacidad para usar el espectro biológico para la consecución de sus fines, ha hecho que la amenaza biológica se haya diversificado entre la correspondiente a los Estados y la que suponen otros actores no
estatales. Existen precedentes que nos hacen ser cautos al respecto, como el descubrimiento en Japón en 1995 que el culto Aum Shinrikyo (Verdad Suprema), responsable del
ataque al metropolitano de Tokio con el gas neurotóxico sarín, también desarrolló armamento biológico (14) e intentó usarlo en, al menos. ocho ocasiones. Más recientemente,
los ataques con ántrax en Estados Unidos poco después del 11-S y de los que todavía
se desconoce su autoría, son algunos ejemplos destacados.
Y si la guerra biológica es per se una amenaza nada desdeñable, la posibilidad siniestra
de una amenaza terrorista combinada con la que suponen las armas de destrucción masiva es todavía mayor, verdadero marco de re f e rencia cuando hablamos del bioterrorismo.
El bioterrorismo
Existen más armas biológicas potenciales que enfermedades que afecten a los seres
humanos, animales, cultivos industriales o de alimentos y a los sistemas biológicos que
soportan nuestro entorno. Las armas biológicas son, por tanto, infinitas, por lo que la
elección de un agente para ser empleado como arma biológica hasta la fecha, se ha
hecho en función de que tuviese ciertas características útiles desde la perspectiva del
atacante.
Desde el punto de vista terrorista, entre las características que las hacen tan atractivas,
se pueden destacar: su letalidad, su facilidad de ocultación y transporte y su relativa
accesibilidad.
La letalidad viene definida como su capacidad de causar la muerte. En el caso de las
armas biológicas éstas son altamente letales, capaces de causar la muerte a miles de
(14) En octubre de 1992, su líder, Shoko Asahara, y otros 40 miembros viajaron a Zaire supuestamente para
ayudar a las víctimas del Ébola pero probablemente su objetivo fuera obtener muestras del letal virus.
— 54 —
Cuadro 1.– Comparativa de los efectos de distintas armas.
Arma
Cantidad
Gas sarín (química)
Bacilus Antracis (biológica)
Bomba atómica (nuclear)
300 kilogramos
30 kilogramos
12,5 kilotones
Área
(kilómetros cuadrados)
0,22
10,00
7,8
Número de bajas
60-200
30.000-100.000
23.000-80.000
Fuente: Proliferation of Weapons of Mass Destruction: Assessing the Risks (OTA-ISC-559).
personas por la propia características de los agentes biológicos, que pueden llegar a ser
varios cientos de veces más letales que sus equivalentes a las armas químicas e incluso las nucleares. El cuadro 1, compara la referida letalidad en un supuesto de empleo
de una misma arma (tipo misil) de tipo biológico, químico o nuclear sobre una misma
población (3.000 a 10.000 habitantes) en las mismas condiciones de uso (día nublado,
con viento moderado) (15).
En relación a la facilidad de ocultación y transporte, ésta se define como la capacidad
de ser movilizadas secretamente. Su propia naturaleza y por tratarse de productos que
se confunden fácilmente con otros materiales del tráfico comercial legal, las hacen difícilmente detectables. En el caso de organismos vivos, la conservación de agentes patógenos supondría la necesidad de disponer de ciertas instalaciones en los que el armamento biológico se pudiese mantener «activo» y una vez decidido su empleo y bajo la
forma de llamémosle «bombas biológicas», se transportase a la localización elegida para
llevar a cabo el ataque. Ataque que podría tener lugar en prácticamente cualquier parte
del mundo, con poca o ninguna alerta previa, debido al desarrollo de los medios de
transporte actuales (principalmente la aviación).
La tercera y última de sus características es su accesibilidad, esto es, que se tratan de
materiales (organismos vivos o sustancias patógenas) que están en la propia naturaleza
y, por tanto, al alcance de grupos interesados, en este caso organizaciones terroristas
con recursos financieros para poder invertir tiempo, personal y dinero en la obtención de
ciertas capacidades que les permitiese obtener, aún en una forma poco sofisticada, cierto arsenal bioterrorista. Si bien hasta la fecha, los recursos y conocimientos necesarios
para la obtención y desarrollo de armas de este tipo estaban limitados al nivel de los
Estados, cada vez, la mayor diversificación de las actividades clandestinas de las organizaciones terroristas, unido a su creciente capacidad de reclutar personal con conocimientos y experiencia en el campo de la biotecnología y el mayor acceso a la información favorecido por el fenómeno de la globalización; hacen que lo que hasta poco años
atrás eran simples conjeturas pueda convertirse en una triste realidad. Y es que un ataque bioterrorista puede adoptar varias formas dependiendo de los medios tecnológicos
a disposición del terrorista, la naturaleza del problema político que motiva el ataque, los
puntos débiles del blanco y la determinación del propio terrorista.
(15) Oficina de Valoración Tecnológica: «Proliferation of Mass destruction, assesing the risk», Washintong
D.C. 1993, disponible en: http://www.wws.princeton.edu/ota/ns20/year_f.html
— 55 —
Pero antes de entrar a valorar el bioterrorismo como amenaza considero que se debe
conocer un poco más en profundidad la raíz del problema: la naturaleza y propiedades
de los agentes biológicos que se emplean como armas.
Agentes biológicos. Valoración del riesgo
El Centro para el Control y la Prevención de Enfermedades (CDC) de Atlanta dependiente del Departamento de Salud y Servicios Humanos del Gobierno de Estados Unidos ha
clasificado los agentes biológicos en tres categorías de acuerdo al criterio de riesgo que
plantean para la seguridad nacional de Estados Unidos (16). Así, establece las categorías A, B y C ordenadas de mayor a menor riesgo basándose en los criterios que se
relacionan a continuación:
— En la categoría A, estarían englobadas todos los agentes biológicos que son fáciles
de diseminar, que pueden contagiarse de persona a persona, tienen los mayores índices de mortalidad y, por tanto, tienen una mayor probabilidad de causar un mayor
impacto en el sistema de salud pública, ya que su aparición puede provocar pánico
o desórdenes sociales, además de requerir de la adopción de unos protocolos específicos. Dentro de esta categoría se encuentran el carbunco o ántrax, el botulismo, la
peste, la varicela, la tularemia y las fiebres hemorrágicas (Ébola, Marburg, Dengue,
fiebre del Valle del Rift o la fiebre de Lassa.)
— La categoría B comprendería los agentes biológicos que son relativamente fáciles de
diseminar, que pueden contagiarse de persona a persona, que tienen unos índices de
morbilidad (17) moderados y de mortalidad (18) bajos y que requieren una mejora en
la capacidad de diagnóstico del CDC y de una mayor vigilancia. En esta categoría se
encuentran, entre otros: la brucelosis, la meliodosis, la fiebre Q, la ricina, la fiebre tifoidea, las encefalitis víricas y la salmonela.
— Por último, en la categoría C entrarían aquellos agentes incluidos los patógenos
emergentes y que en un futuro pueden ser alterados genéticamente debido a factores como el avance tecnológico, la facilidad de producción y diseminación y su
potencial para obtener unos índices altos de morbilidad y mortalidad. Entre estos se
destacan el virus Nipah y el antavirus.
Atendiendo a esta clasificación, y si bien todos estos agentes biológicos se consideran
como riesgos para la salud, es desde el punto de vista de la inteligencia y en relación a
la amenaza que éstos representan, o lo que es equivalente: que a los riesgos presentes
se añada la existencia de motivos o indicios como para hacer creer que éstos puedan
materializarse; lo que hace que los candidatos más peligrosos para ser empleados como
armas bioterroristas y, por tanto, se evalúan como de mayor riesgo, sean los clasificados
como agentes A. En el siguiente apartado veremos, en relación dichos agentes, una des-
(16) CDC (Centers for Disease Control and Prevention, Biological Diseases/Agents List), disponible en:
http://www.bt.cdc.gov/Agent/agentlist.asp.
(17) Morbilidad es la proporción de personas que enferman en un sitio y tiempo determinado.
(18) Mortalidad es la tasa de muertes producidas en una población durante un tiempo dado, en general o
por una causa determinada.
— 56 —
cripción de sus características, de los efectos que ocasionan así como los medios disponibles en la actualidad para contrarrestarlos.
EL CARBUNCO O ÁNTRAX
Esta enfermedad es causada por la bacteria Bacilus Antracis, y era una dolencia mortal para el ganado, hasta la aparición de vacunas efectivas. El contagio de la enfermedad se produce por la contaminación del suelo debido a la muerte de animales infectados, sustrato en el que el patógeno permanece latente bajo la resistente y vegetativa
forma de espora hasta ser ingerida o inhalada por un animal sano, momento en el que
se vuelve a «activar», desarrollándose y generando toxinas que acaban con la vida del
animal.
Esta enfermedad también puede afectar al hombre, que puede contraerla de tres formas:
a través de la piel (ántrax cutáneo), por la ingesta de carne infectada (ántrax gastrointestinal) o por la inhalación de esporas (ántrax pulmonar). Esta última forma de contagio
es la más idónea para emplearla como arma biológica, ya que el reducido diámetro de
las esporas (la millonésima parte de un metro) hace fácil su dispersión, generalmente
cubiertas con un aditivo para facilitar su suspensión e inhalación (19), incrementando así
su capacidad de contagio.
La enfermedad tiene un periodo de desarrollo de entre uno y siete días durante el cual
puede tratarse eficazmente con antibióticos. En este periodo, se manifiestan los primeros síntomas (similares a los de una gripe), y si el paciente no recibe tratamiento el proceso se agrava, sobreviniendo la muerte en un periodo de unos tres días (20). Esta enfermedad no es contagiosa por lo que no se requiere mantener en cuarentena a los
afectados, pudiéndose diagnosticar mediante análisis específicos en laboratorio. La
terapia con antibióticos es eficaz si se comienza a aplicar lo bastante temprano, siempre
antes de haber desarrollado los síntomas.
Existe una vacuna recomendada para el personal con riesgo a contraer la enfermedad
(personal de laboratorios que mantengan cepas de la enfermedad, personal militar en
zonas de riesgo de empleo de armamento biológico, etc.) pero re q u i e re de inyecciones de re c u e rdo durante un prolongado periodo de tiempo para mantener su eficacia.
Se tienen dudas de si la vacuna sería efectiva ante un ataque intenso bajo la forma de
a e rosol (21).
La preparación del ántrax como arma bioterrorista no es una tarea exenta de dificultades
técnicas. El esfuerzo que para una organización o grupo terrorista supondría replicar el
proceso seguido por distintos países durante el pasado siglo para perfeccionarla como
arma biológica, –principalmente recursos y años de experimentación– no sería nada
desdeñable.
(19) Como fue el caso de los ataques terroristas con ántrax en Estados Unidos en el año 2001.
(20) La tasa de mortalidad para pacientes no tratados es del 90%.
(21) DANDO, M.: «Bioterrorism: What is the real threat?», Informe de Ciencia y Tecnología, número 3, p. 10,
Universidad de Bradford (Reino Unido), marzo de 2005, disponible en: www.carnegieendowment. org/
static/npp/ST_Report_No_3.pdf
— 57 —
LA VIRUELA
Esta enfermedad, que afecta sólo al hombre, puede ser causada por dos virus (Variola
Major y Variola Minor) (22). Considerada como una verdadera plaga, la viruela se ha
manifestado bajo la forma de epidemia durante toda la historia de la humanidad. Los
intentos por aplacarla dieron origen al proceso de la vacunación, siendo el médico inglés
Edward Jenner el creador, a finales del siglo XVIII, de una incipiente vacuna mediante la
infección deliberada por medio de la aplicación de material infectado en la piel. Esta incipiente vacuna con el tiempo se perfeccionó y a raíz de una campaña mundial de erradicación promovida por la Organización Mundial de la Salud, se declaró erradicada en
1979, fecha desde la cual tanto Estados Unidos como la entonces URSS mantienen
cepas vivas de la misma (23), ante la posibilidad de necesitarlas en un futuro como base
para producir vacunas.
La viruela es altamente contagiosa (24), transmitiéndose bien por contacto físico (de persona a persona o a través de material infectado como la misma ropa) o a través de las
vías respiratorias. El enfermo, tras un periodo de incubación de 7 a 17 días, experimentaría fiebre alta y fuertes dolores de cabeza y espalda para seguidamente, manifestar una
erupción cutánea en forma de sarpullido rojizo al que, en un par de días, seguiría la aparición de vesículas y luego pústulas, heridas que de sobrevivir a la enfermedad le dejarían unas cicatrices permanentes. Aunque el 90% de los casos manifestarían estos
síntomas, existen otras dos formas de enfermedad: la viruela hemorrágica (25) y la viruela maligna (26), variantes de difícil diagnóstico y más letales (27). En la actualidad y debido a que hace más de 25 años que no se administra la vacuna, poca gente está eficazmente protegida frente a enfermedad, por lo que su reaparición la convertiría en una
auténtica amenaza para la humanidad. El único tratamiento disponible es el ingreso hospitalario (aislado) y la administración de antibióticos para prevenir infecciones secundarias. No existen antivirales efectivos contra esta enfermedad, pero la administración de
la vacuna durante los primeros días de exposición, pudiera prevenirla o, al menos, incre-
(22) El Variola Major con una mortalidad del 30% y la producida por una cepa del mismo virus empleada para
vacunas llamada Variola Minor con una mortalidad del 1%.
(23) Existen muestras de virus variólico en el CDC de Atlanta en Estados Unidos con unas 400 muestras y
en el Insitituto Nacional de Virología y Biotecnología de Koltsovo en Rusia, con 200 muestras, aproximadamente, ABC, 25 de febrero de 2004.
(24) El índice de morbilidad es del 90% (9 de cada 10 personas expuestas contraería la enfermedad). En
enero de 1960, un ciudadano de Moscú afectado por la viruela contagió a 46 personas, tres de las cuales murieron. Las autoridades movilizaron inmediatamente 5.500 equipos de vacunación que atedieron
en una semana a 6.372.376 personas. Dispusieron asimismo que se mantuviera vigilado a cualquiera
que hubiese estado en contacto con alguna persona infectada. Esto supuso registrar una amplia zona
del país. Se localizó a 9.000 personas con necesidad de ser sometidas a supervisión médica, de las cuales 662 tuvieron que ser hospitalizadas, WENDY, B.: Fabricantes de epidemias. El mundo secreto de la
guerra biológica, editorial Siglo XXI de España Editores, Madrid, 2002.
(25) La variante hemorrágica se caracteriza además de por la erupción cutánea, por la aparición de una cada
vez mayor hemorragia cutánea y de las membranas mucosas.
(26) En el caso de la viruela maligna, ésta se caracteriza porque la piel del paciente adquiere un aspecto
gomoso de color rojizo y no aparecen las pústulas.
(27) Desde la aparición de los primeros síntomas hasta la muerte del paciente transcurre un periodo de cinco
días.
— 58 —
mentar las probabilidades de superarla. La posibilidad de que grupos terroristas puedan
utilizarla como arma pasa por que éstos dispongan de acceso a las cepas de viruela que
se mantienen en Estados Unidos y Rusia en instalaciones de alta seguridad.
LA PESTE
Está causada por la bacteria Yersina Pestis, un patógeno natural de roedores como la
rata negra o marrón, transmitiéndose entre roedores o de éstos a los humanos a través
de su mordisco o por la picadura de pulgas infectadas.
Hasta la fecha, se conocen tres casos de pandemias de la enfermedad. La primera a
mediados del siglo VI d.C., la segunda, a mediados del siglo XIV, y fue conocida como
la Muerte Negra (28), arrasando Asia, Extremo Oriente, Europa y el norte de África, causando un porcentaje de víctimas estimadas entre el 30 y el 50% de la población y la tercera, que comenzó en China en el año 1855, mató a 12 millones de personas en China
y la India. Esta plaga todavía constituye un problema sanitario en algunas partes del
mundo, registrándose brotes en humanos en Asia, África y América durante la década
de 1990 (29). Por lo general, estos brotes surgieron en ciudades del Tercer Mundo con
poblaciones numerosas de roedores infectados y con escasas medidas sanitarias que
facilitaron la transmisión de esta enfermedad al hombre.
Existen dos variantes de la enfermedad, la primera, conocida como «peste bubónica», se
origina cuando el patógeno entra en el organismo por el mordisco de un animal infectado
(pulga o roedor) o a través de una herida en la piel (agua o suelo contaminado con la bacteria), y la segunda, más peligrosa para el hombre, conocida como «peste neumónica» (al
ser los pulmones los primeros órganos infectados por la inhalación de las bacterias en forma
de aerosol), es la variante que origina un índice de mortalidad mayor y por ello es la variante de la enfermedad que ha sido preparada para su empleo como arma biológica (30).
Tras un periodo de incubación de entre dos y ocho días, el enfermo experimentaría fiebre alta y debilidad. Al día siguiente de estos primeros síntomas, y en el caso de tratarse de su variante bubónica, le aparecerían los característicos bultos o bubones (abultamientos dolorosos en cuello, axilas e ingles) y en el caso de tratarse de la variante
neumónica, el paciente tendría expectoraciones sanguinolentas.
En la actualidad no se disponen de sistemas rápidos de diagnóstico y las vacunas disponibles son de eficacia limitada (31), sobre todo ante su variante neumónica. El único
tratamiento efectivo consiste en la administración de antibióticos dentro de las 24 horas
de manifestarse los primeros síntomas (32), el retraso en su administración lleva aso(28) La aparición de hemorragias cutáneas de color negro azulado es lo que ha dado origen al nombre de
Peste Negra o Muerte Negra.
(29) En el año 1994 en la ciudad india de Surta, se detectarón varios casos de la enfermedad generándose
una ola de pánico colectivo y la huida de la ciudad de 500.000 de sus habitantes.
(30) Entre los años 1950 y 1970 tanto Estados Unidos como la URSS desarrollaron programas de aerosolización de la peste en partículas respirables, calculándose que la dispersión de 50 kiligramos de esta
bacteria mediante aerosoles en una población de 5.000.000 de habitantes originaría 150.000 casos de
infección, 36.000 muertes y 100.000 hospitalizaciones.
(31) La vacuna tarda un mes en proporcionar la inmunidad ante la enfermedad.
(32) La no administración de antibióticos supone unos índices de mortalidad del 100%.
— 59 —
ciado una menor eficacia ante el avance de la enfermedad y unos mayores índices de
mortalidad. Pese a que las actuales condiciones sanitarias hacen improbable una nueva
pandemia de peste como las conocidas en distintos momentos de la Historia, los intentos de Japón por utilizarla como arma biológica durante la Segunda Guerra Mundial y
los programas de armas biológicas de la extinta URSS durante la guerra fría, que cons i g u i e ron la producción en masa de la bacteria Yersina Pestis, deben hacernos re f l e x i onar sobre su potencial para ser empleada como arma bioterrorista. Primero, por existir
reservas naturales del patógeno en las poblaciones de ratas infectadas, segundo, por
tratarse de una bacteria que puede cultivarse y por tanto obtenerse en grandes cantidades y terc e ro porque de disponer de una forma de liberarla en la atmósfera ocasionaría la variante neumónica de una enfermedad que originaría una alta mortalidad. Un
escenario más aterrador al expuesto sería la obtención, mediante técnicas de ingeniería genética, de una variante del patógeno resistente a los actuales tratamientos con
antibióticos.
EL BOTULISMO
Está causado por una toxina extremadamente potente producida por una bacteria que
se desarrolla en ambientes anaerobios llamada Clostridium Botulinum, de hecho la toxina botulímica, es la sustancia conocida más tóxica (33). La bacteria se desarrolla de
forma natural en el suelo y se reproduce en forma de esporas, obteniéndose la toxina del
cultivo de la bactería en un ambiente privado de oxígeno. Se conocen siete tipos distintos de esta toxinas (de la A a la G). En el caso del hombre, el botulismo es causado por
las variantes A, B, E o F y aunque existen antígenos (antídotos) para cada una de esas
variantes, éstos son específicos (el antígeno A no neutraliza las toxinas B a F). La piel es
impermeable a la toxina pero ésta puede ser absorbida por inhalación, por ingestión o a
través de heridas abiertas. Las toxinas actúan sobre el sistema nervioso causando la disfunción de los nervios motores, siendo el periodo de incubación de la enfermedad de 12
a 72 horas, en los que se manifiestan los primeros síntomas de la enfermedad (visión
borrosa, dificultad para hablar y tragar). De no tratarse de manera inmediata, los síntomas se agudizan (pérdida de la visión, náuseas y vómitos) llegándose a la paralización
muscular general (incluidos los músculos que intervienen en la respiración), ocasionando la muerte (34).
Aunque existen unos antídotos específicos, su costosa producción en cantidades suficientes para llevar a cabo una inmunización masiva, así como el corto periodo de dicha
inmunización (un mes), hace que la posibilidad de una inmunización masiva se restrinja
a periodos de alto riesgo. Si a estos factores le añadimos que sus síntomas son fácilmente confundibles con otras alteraciones del sistema nervioso y que la confirmación de
la enfermedad necesita de pruebas de laboratorio que tardan días en completarse, nos
llevan a evaluar que su empleo como arma bioterrorista tendría unas consecuencias
catastróficas.
(33) Véase nota 11, p. 52.
(34) En el campo de la medicina, se emplea una versión autorizada de la toxina botúlica para tratar ciertos
espasmos musculares y también para eliminar arrugas (botox).
— 60 —
LA TULAREMIA
Está causada por una bacteria denominada Franciscella Turalensis y es una causa normal
de muerte en el mundo animal. Fue identificada por primera vez como una potencial amenaza para la humanidad en el año 1911, registrándose posteriormente epidemias a gran
escala en Europa y la URSS durante las décadas de 1930 y 1940. Investigada por Japón
en la Segunda Guerra Mundial y posteriormente por Estados Unidos y la URSS durante
la guerra fría, su potencial como arma biológica radica en su capacidad de infección (35).
Existen dos variantes del patógeno (subtipo A y el B), siendo el primero mucho más virulento que el segundo. La bacteria puede mantenerse activa en forma de esporas, en condiciones de baja temperatura y por varias semanas, en el agua, en los suelos húmedos,
los pastos o en los cadáveres de animales infectados; produciéndose el contagio bien a
través de la piel (variante ulceroglandular) (36) o bien por vía respiratoria. No se contagia
de persona a persona, y los agentes transmisores son insectos, agua, suelo o alimentos
contaminados. El enfermo, tras un periodo de incubación de entre tres y cinco días,
experimentaría los primeros síntomas que son similares a los de una gripe. Aunque existen vacunas contra esta enfermedad desde el año 1930, la falta de conocimientos sobre
como la enfermedad ataca al organismo dificulta la obtención de otras mejores. El tratamiento con antibióticos es eficaz (37) supeditado éste a su pronta administración tras un
dificultoso diagnóstico confirmatorio, al carecer en la actualidad de un método rápido y
eficaz para su detección y diagnóstico.
LAS FIEBRES HEMORRÁGICAS VÍRICAS
Este término engloba distintas afecciones que producen fiebres y hemorragias a resultas de infecciones víricas de una de las cuatro familias de virus, cuadro 2.
Cuadro 2.– Famila de fiebres hemorrágicas víricas.
Familia
Virus
Enfermedad
Filoviridae
Ébola
Marburg
Fiebre hemorrágica Ébola
Fiebre hemorrágica Marburg
Arenaviridae
Lassa
Fiebre de Lassa
Bunyaviridae
Fiebre del Valle del Rift
Fiebre del Valle del Rift
Flaviviridae
Dengue
Fiebre Amarilla
Fiebre Dengue
Fiebre Amarilla
Fuente: ROTZ, L. D. y otros: «Public health assesment of potential biological terrorism agents», capítulo 8 «Emerging infectious diseases», pp.
225-230, 2002.
(35) La inhalación de tan sólo 10 células, bastan para causar la enfermedad.
(36) Caracterizada por la presencia de una úlcera en el punto de entrada y una hinchazón de los nódulos linfáticos.
(37) Reduciendo la mortalidad del 60% al 2%, en el caso de la variante más virulenta (la causada por el subtipo A).
— 61 —
Estas enfermedades son ocasionadas por virus que se transmiten al hombre a través del
contacto con animales infectados o por medio de picadura de artrópodos infectados.
Son enfermedades endémicas en el continente africano (38) y debido su alta mortalidad,
despertaron el interés de Estados Unidos y la URSS que las incluyeron dentro de sus
programas de armas biológicas (39).
De todas ellas, tan sólo existe vacuna efectiva contra la Fiebre Amarilla y ésta, debe
administrarse con tiempo de antelación antes de viajar a zonas de riesgo. Esa misma
vacuna no sería efectiva en caso de un ataque bioterrorista por el tiempo que tarda en
conseguir la inmunización frente al virus y porque no se dispone de ésta en cantidad suficiente para llevar a cabo una inmunización general de la población. Experimentos realizados a primates sometidos a los virus del Ébola, Lassa y Marburg bajo la forma de aerosol y que confirmaron una infección positiva, confirman la potencialidad de los mismos
en relación a su posible utilización como armas bioterroristas.
Amenaza bioterrorista, heredera de la guerra biológica
Es una realidad la potencialidad y el daño que el armamento biológico puede ocasionar.
Por ello, la mera posibilidad de que grupos terroristas pudiesen emplear armamento de
este tipo para cometer sus atentados, hace plantearse la necesidad de evaluar dicha
amenaza desde una perspectiva realista, sin dejarse llevar por el miedo que sacude
nuestras mentes cuando se dé plantea la posibilidad de emplear una enfermedad como
arma.
La tecnología del bioterrorismo
La preparación de un ataque bioterrorista necesita de la resolución de tres problemas
técnicos que les permita completar el ciclo de obtención, desarrollo y empleo de armamento biológico y que estaría compuesto de las siguientes fases:
1. Obtención de las cepas letales.
2. Producción del agente con la calidad suficiente, en cantidad y con garantías de mantenerlo en condiciones de infectividad.
3. Diseño y producción de un arma que permita la diseminación del agente biológico, en
condiciones óptimas de patogenicidad.
Respecto de la obtención de cepas infecciosa por parte de grupos terroristas, estos disponen de cuatro alternativas para hacerse con agentes patógenos:
1. A través de las fuentes naturales de los mismos (animales domésticos o salvajes).
2. A través de las colecciones de cultivos que existen en distintos países (40).
(38) Sirva como ejemplo el caso de distintos brotes del Ébola: 1976 Sudán 148 muertes (índice de mortalidad del 52%), 1977 Zaire 288 muertes (índice de mortalidad del 90%) o 1979 otra vez Zaire sin datos
de muertes (índice de mortalidad del 66%).
(39) Estados Unidos hicieron estudios sobre la Fiebre Amarilla y la Fiebre del Valle del Rift y la URSS experimentaron con el Marburg, el Ébola y el Lassa.
(40) En la actualidad existen más de 500 registradas en más de 50 países.
— 62 —
3. Por medio de Estados que faciliten el acceso de grupos terroristas a sus programas
de desarrollo de armas biológicas.
4. A través de personal que tenga acceso a material de esta índole y que pueda ser
reclutado o extorsionado para facilitarles dicho material.
De las cuatro fuentes potenciales, excepto la primera (de libre acceso, con el condicionante de un posible contagio entre sus filas), el resto considero que son de limitado
acceso por la cada vez mayor seguridad e incremento de las medias de control de las
instalaciones y laboratorios depositarios de cultivos de patógenos, por el mayor control
acerca de las actividades biotecnológicas de aquellos Estados que se consideran proclives a facilitar el acceso a sus programas de armamento biológico y sobre los que, en
caso de una transferencia a terceros, las represalias podrían llegar a tener consecuencias difícilmente asumibles por sus gobernantes (41).
Superado el primer paso (obtención) y respecto a la producción del agente, el diseño y
obtención de un arma que permita la diseminación del agente en condiciones óptimas
de patogenicidad, es donde debemos remitirnos, entre otros, al informe realizado por la
Oficina de Asesoramiento Tecnológico, OTA (Office of Technology Assessment) al
comienzo de la década de 1990, relativo a la tecnología relacionada con las armas de
destrucción masiva (42). En dicho informe, se establece que el costo por año para el
d e s a r rollo de arsenal biológico era de alrededor de 10 millones de dólares de la época
y que la fase de producción y diseminación del agente son los dos puntos críticos del
proceso, fases condicionadas a la superación de numerosas dificultades técnicas. Si
bien para el caso de la obtención del ántrax, ese mismo informe determinaba que tan
sólo se necesitaba una muestra y medios para el cultivo y re p roducción de la misma
semejantes a los utilizados en otras industrias en los que se llevan a cabo procesos de
fermentación (elaboración del yogurt, de la cerveza o la industria farmacéutica); podemos concluir que para el caso del cultivo de bacterias dicha tecnología es accesible
para una posible organización bioterrorista con ciertos recursos. Sin embargo, es en el
proceso de la efectiva distribución del agente para causar bajas masivas (o lo que es
equivalente, a su posible empleo como arma de destrucción masiva), donde las barreras tecnológicas, y según ese mismo informe, re p resentan un freno, evaluando como
« e x t remadamente dificultosa» la elaboración de un arma bioterrorista por los siguientes
motivos:
1. La propia arma bioterrorista o su sistema de diseminación debe generar una nube de
partículas en forma de aerosol de un tamaño adecuado que permita su inhalación por
el personal blanco del ataque.
(41) El 19 de enero de 2006, el presidente francés Jacques Chirac declaró que: «El arma nuclear no está para
combatir el terrorismo internacional de un grupúsculo fanático, pero los dirigentes de Estados que recurriesen a medios terroristas contra nosotros, como aquellos que pretendan utilizar de una u otra manera armas de destrucción masiva, deben comprender que se exponen a una respuesta firme y adecuada», advirtiendo que Francia está dispuesta a utilizar su armamento nuclear para responder a un ataque
terrorista que provenga de determinadas potencias regionales.
(42) U.S. Congress, Office of Technology Assessment, Technologies Underlying Weapons of Mass Destruction, OTA-BP-ISC-115, Washington, D.C.: U.S., Government Printing Office, December 1993, disponible
en: bibliografía asignatura Armamento, Tecnología y Defensa.
— 63 —
2. El agente empleado necesita ser estabilizado para que pueda sobrevivir lo suficiente
después de la fase de diseminación como para infectar a la población víctima.
3. El agente debe ser diseminado de forma lenta, garantizando su viabilidad y toxicidad.
4. El tamaño y forma de la nube así como la concentración del agente, deben ser razonablemente predecibles como para poder realizar un ataque efectivo sobre la población blanco.
Por tanto, y en relación a estos condicionante técnicos, podemos concluir que si bien
para los programas estatales de armamento biológico, éstos no constituyen un obstáculo, en el caso de actores no estatales (grupos criminales o terroristas) parecen estar
todavía por encima de sus capacidades evaluando que dichos grupos, sin embargo,
pueden causar graves daños a través de ataques bioterroristas puntuales (43). Esta información se refuerza en el año 2004 con un informe del Servicio de Investigación del Senado de Estados Unidos (44) en relación a la posibilidad de ataques terroristas a pequeña
escala empleando agentes biológicos o químicos, en el que se recoge que:
«... para la distribución de un agente químico o biológico por terroristas, muchos de
los pasos necesarios que entrañan un gran dificultad práctica (caso de un ataque a
gran escala, como arma de destrucción masiva) pueden ser inexistentes en el caso
de que grupos terroristas, a costa de exponer su propia seguridad, quisiesen lanzar un ataque a pequeña escala...».
En el seno de la Unión Europea, un informe de la Asamblea Parlamentaria de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) (45) del año 2003, acerca de la valoración
de la Protección Civil contra el terrorismo en su componente de carácter Radiológico,
Químico o Biológico (RCB), establece las principales líneas políticas de aproximación a
este fenómeno y examina las actuales políticas de protección civil y su tendencia en distintos países de la OTAN, finalizando con un análisis de las actuaciones que esa Organización y la Unión Europea llevan a cabo en relación a la Protección Civil en el campo de
la prevención frente al terrorismo RCB, evaluando que:
«Las armas RCB están dentro del alcance intelectual, financiero y tecnológico de
muchos grupos e individuos» (46).
Personalmente opino que la probabilidad de un ataque terrorista en el que se empleasen
agentes biológicos como armas de destrucción masiva es, a día de hoy poco probable,
sin embargo, el rápido desarrollo de la biotecnología y la cada vez mayor difusión de los
conocimientos a nivel mundial, pueden favorecer la consecución por parte de terroristas
de un arma de este tipo en un futuro.
(43) Como desgraciadamente se confirmó en septiembre de 2001 con los atentados con ántrax en Estados
Unidos.
(44) SHEA, Dana A.: Terrorism: Background on Chemical, Biological, and Toxin Weapons and Options for Lessening Their Impact, CRS Report for Congress, Document RL31669, actualizado el 1 diciembre 2004,
disponible en la web del National Memorial Institute for the Prevention of Terrorism disponible en:
htpp://www.mipt.org/Chemical-Weapons.asp, sección «Reports».
(45) WOHLLEBEN, V.: «Civil Protection, a general overview» Documento 143 CC03 E rev.1 NATO Parliamentary
Assembly, 8 noviembre de 2003, disponible en: http://www.nato-pa.int (Publications, Committee
Reports, 2003 Annual session).
(46) WOHLLEBEN, V.: Civil Protection, a general overview, p. 2.
— 64 —
Aprender del pasado para no repetir errores en el futuro
La aproximación al fenómeno del bioterrorismo debe partir de la base de que el terrorismo es una amenaza multidimensional, en la que se conjugan cuatro factores que en última instancia, determinarán el alcance de un posible ataque:
1. El quién (persona, organización o grupo que atenta).
2. El qué (el arma empleada).
3. El dónde (blanco de su ataque).
4. El cómo (modo de ataque).
El alcance lo podemos traducir por el daño intencionado y que a mayor daño buscado,
más exigentes para el terrorista serán los condicionantes impuestos por su elección.
Analizando diversos atentados, vemos que la secta de tintes apocalípticos Aum Shinrikyo (Verdad Suprema) empleó el gas sarín (47) en el metropolitano de Tokio mediante unos
dispensadores causando sólo 15 víctimas mortales; que en los atentados con ántrax en
Estados Unidos de 2001, de los que todavía se desconoce su autoría, cinco cartas
enviadas por correo a particulares causaron cinco víctimas mortales. Ambos ejemplos
confirman que el impacto de un ataque terrorista estará siempre condicionado por la
interacción de esos cuatro factores.
En el caso particular del bioterrorismo, la dificultad que encierra la mejora del «qué» y el
«cómo» son factores que dificultan de manera exponencial la consecución de un mayor
nivel de daños. Por lo que podemos afirmar que el nivel de riesgo de un ataque bioterrorista, disminuye en proporción al número de víctimas que se desean causar, simplemente por el hecho de que las probabilidades de un ataque de esas características son
menores.
Los ataques analizados no desencadenaron un escenario de bajas masivas como se
temía, pero sí generaron una ola de temor generalizada en la población, además de
graves trastornos ocasionados por la sensación de vulnerabilidad ante esta amenaza.
Los atentados con ántrax en Estados Unidos en 2001, con un resultado de cinco víctimas mortales, causaron además (48) 4.000 falsas alarmas en Estados Unidos (con un
costo estimado de 100 millones de dólares) y un masivo impacto mediático que se
considera responsable de dos fenómenos altamente dañinos para la misma sociedad
norteamericana:
1. La difusión por parte de los medios de comunicación social de información sensible
acerca de capacidades disponibles para limitar este tipo de ataques y de otra información relacionada con el empleo de medios para la dispersión de agentes biológicos, información que socava la posición propia proporcionando una ventaja gratuita
al contrario.
(47) El gas sarín es un agente neurotóxico y entra dentro de la categoría de agentes de la guerra química.
(48) LEITENBERG, M.: «Biological Weapons and Bioterrorism in the First Yeras of the 21st Century», Center for
International and Security Studies, University of Maryland 16 abril 2002, disponible en: htpp//
www.cissm.umd.edu/papers/.
— 65 —
2. Un incremento notable de consumo masivo e incontrolado de antibióticos que a la
larga ocasionará un incremento de la ya creciente mortalidad (49) debido a un incremento de la resistencia de ciertos patógenos a la acción de los antibióticos.
Se comprueba que los efectos no letales de un atentado bioterrorista pueden tener consecuencias económicas y sociales que sobrepasan con creces sus efectos letales. La
posibilidad de generar un terror desproporcionadamente elevado en relación con el
número de víctimas causado, lo que se conoce como su vertiente psicológica, puede
causar el pánico, aunque el número de víctimas no sea muy grande.
La clave para enfrentarse con las mayores garantías de éxito, ante futuros incidentes bioterroristas, reside en una buena preparación ante diversos posibles escenarios. En el
actual escenario internacional, donde el terrorismo tiene un efecto mediático mayúsculo, el bioterrorismo se ha convertido en un recurso táctico tremendamente tentador por
parte de organizaciones y grupos terroristas, traspasando las fronteras de la seguridad y
convirtiéndose en un problema multidisciplinar en el que se conjugan aspectos de seguridad e inteligencia, de salud pública, de aplicación de las leyes y de la propia comunidad científica.
Medidas para combatir el bioterrorismo
Aún siendo el bioterrorismo una amenaza global y potencial para la humanidad, los países la cuantifican de mayor o menor gravedad en base a su evaluación como blanco de
posibles ataques bioterroristas. Estados Unidos la valoran como una amenaza grave y
reaccionan en consecuencia, otros la consideran menos grave y obran otro tanto, por lo
que la aproximación a una solución a la amenaza bioterrorista difiere sustancialmente en
base a estas apreciaciones. Sin embargo, existe unanimidad en la apreciación de que la
biodefensa y la bioseguridad es un problema internacional que se sustenta sobre dos
patas: la seguridad y la salud pública.
Por ello y en distinto grado, todas las medidas implementadas para combatir el bioterrorismo se han hecho agrupadas en cuatro frentes principales: disuasión, negación del
acceso a capacidades o materiales relacionadas con armamento biológico, defensa contra posibles ataques bioterroristas y respuesta a dichos ataques.
Así, se establecen dos aproximaciones globales y complementarias al problema del bioterrorismo, fundamentos sobre la que debe asentarse una efectiva estrategia contraterrorista: la prevención y la reacción.
Medidas preventivas
En lo referente a la prevención, este concepto englobaría todas aquellas medidas que
pueden establecerse para evitar que organizaciones terroristas desarrollasen la capacidad para perpetrar atentados bioterroristas, para lo cual es imprescindible, desde mi
(49) Se estima que la mortalidad actual debida a infecciones resistentes a tratamientos en Estados Unidos
es de 14.000 (datos CDC) a 20.000 muertes al año, fuente: Organización Mundial de la Salud.
— 66 —
punto de vista, mejorar las medidas disuasorias existentes y la puesta en marcha de una
serie de nuevas medidas para incrementar la capacidad de respuesta ante un posible
atentado.
En el campo de la contraproliferación y la disuasión, podemos destacar la CAB de
1972 (50), limitada en su efectividad por la ausencia de regímenes formales de verificación para controlar su cumplimiento, tendencia que se está tratando de corregir.
Conducente como el primero a reducir el riesgo de proliferación de armas biológicas,
la resolución 1540 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, solicita a sus Estados miembros que hagan frente a las amenazas no estatales en su ámbito de jurisdicción. Por último, los programas de subvención para facilitar la reconversión de los antiguos programas de armas biológicas de la ya desaparecida URSS en nuevos
p rogramas de investigación han ido encaminadas a disminuir el riesgo de acceso a
« t e rc e ros» a la tecnología, los conocimientos y los materiales empleados en el desar rollo de armas biológicas.
Pese a que el bioterrorismo se trata de un fenómeno de difícil predicción descrito en
numerosas ocasiones como «de poca probabilidad y graves consecuencias», cualquiera que sea su probabilidad y debido a que las consecuencias de estos ataques pueden
ser devastadoras, es necesario implementar todas las medidas a nuestro alcance
para hacer que la su probabilidad no aumente a la vez que se mejora la preparación para
hacerle frente, por lo que además de las anteriores medidas, se considera que deben
realizarse esfuerzos encaminados a la consecución de los siguientes objetivos:
— Una adecuada inteligencia que permita la obtención y el intercambio de información
acerca de grupos terroristas, sus motivaciones y actividades.
— Fomentar una fluida coordinación interagencias entre los distintos países (51).
— Mejorar el adiestramiento (52) de los llamados first responders (cuerpos o personal
que serían los que actuarían en el caso de un atentado bioterroristas –como es
n u e s t rocaso– como los policías, bomberos, personal sanitario y el sistema de salud
pública).
— Incrementar el control y vigilancia por parte de la industria química e industrias proveedoras de productos biológicos de sus instalaciones para dificultar el posible acceso de los terroristas a materiales «peligrosos».
— Establecer unas medidas de control, en relación a materiales biológicos y su tecnología asociada, encaminadas a incrementar el control sobre materiales susceptibles
de doble uso.
(50) Primer Tratado de desarme multilateral que prohíbe la producción y el empleo de una categoría entera
de armas que entró en vigor en 1975
(51) Como es el caso del Departamento de Seguridad Naciona, DHS (Department of Homeland Security)
creado en enero de 2003 y que engloba 22 diferentes agencias federales, principal centro de intercambio de información que tiene como misión principal evaluar las vulnerabilidades y las amenazas de la
sociedad norteamericana
(52) Adiestramiento que se considera fundamental para evaluar los protocolos de actuación y que se basa
principalmente en la realización de simulacros de determinados incidentes, como el ejercicio TopOff 2,
realizado por el DHS durante 5 días de mayo de 2003, en las áreas metropolitanas de Chicago y Seattle con un coste de 16 millones de dólares.
— 67 —
Medidas reactivas
Si en la prevención veíamos que la de seguridad tenía un mayor peso específico, en el
caso de que tenga lugar un atentado bioterrorista, esta componente pasará a un segundo plano (centrándose en la identificación y detención de los culpables, evitando así
posibles nuevos atentados), tomando un mayor protagonismo la componente sanitaria del problema ya que, al fin y al cabo, contra lo que se combatiría sería contra una
enfermedad.
Una efectiva gestión médica de un posible atentado bioterrorista se compondría de los
siguientes procesos:
1. Una rápida identificación del agente y un rápido diagnóstico de aquellos brotes de
enfermedades que se sospechen pueden ser producidos de una manera artificial.
2. Un seguimiento del agente y medio empleado para poder establecer zonas contaminadas y zonas seguras.
3. Establecimiento de unos puestos iniciales de reunión donde las víctimas del ataque
fuesen descontaminadas previamente a la fase de tratamiento.
4. Tratamientos normalizados específicos para el agente en cuestión y su disponibilidad
para poder administrarlos en grandes cantidades.
5. Evaluación de las víctimas de acuerdo con su gravedad (triage) y su traslado a centros hospitalarios o a otras localizaciones que se determinen.
6. Fase de descontaminación del personal, material y edificios.
Examinando cada una de las fases, hay dos de ellas que en la actualidad se considera
que tienen carencias y que por tanto son mejorables: la identificación de agentes biológicos, su diagnóstico y los tratamientos disponibles para combatir ciertas enfermedades. Se estima que una mejora en estos dos aspectos cruciales incrementaría sustancialmente la eficacia de la gestión médica de un atentado de este tipo, lo que ayudará
en última instancia a salvar vidas, independientemente del añadido efecto disuasorio que
cualquier avance en estos campos tendría sobre posibles bioterroristas, al saberse limitados en el alcance de sus acciones.
En relación a la detección e identificación de agentes biológicos y, al contrario que en el
campo de los detectores de agentes químicos, validados y ampliamente utilizados por
las Fuerzas Armadas de muchos países incluida España, los detectores de agentes biológicos disponibles son mucho menos efectivos. Esto es debido a la complejidad que se
requiere de estos dispositivos (53) y a que, hasta ahora, la tecnología disponible y la
inversión necesaria para su desarrollo, no se consideraba prioritaria. Con el bioterrorismo la amenaza se diversifica entre multitud de posibles agentes, aumentando así la
incertidumbre, por lo que la necesidad de sistemas de detección de agentes biológicos
se ha convertido en una prioridad para muchos gobiernos, destacando en el caso de
(53) De lo que se trata es de introducir una unidad de diagnóstico de un hospital en un dispositivo portátil
que trabaje casi en tiempo real y con una fiabilidad y especifidad muy alta.
(54) Un biosensor es un dispositivo compuesto por dos elementos fundamentales: el sensor, en este caso
microelectrónico, y el receptor biológico, por ejemplo una proteína o una cadena de ADN. Esos dos
componentes, más otros de funcionamiento y conversión de señal forman el biosensor, que puede
medir todo tipo de sustancias, no sólo biológicas.
— 68 —
Estados Unidos, un programa basado en biosensores (54) en desarrollo por la Agencia
de Proyectos de Investigación Avanzada de Defensa, DARPA (US Defence Advance
Research Project Agency) que persigue disponer de «un laboratorio en un chip» con el
objeto de permitir la detección temprana de agentes biológicos en el ambiente, facilitando la actuación de las autoridades, proporcionando información a la población e iniciando los protocolos de tratamiento adecuados. En este aspecto, la industria nacional,
en concreto la relacionada con la biotecnología, tiene cada vez un mayor protagonismo
como lo demuestra la creación en el año 2003 de una spin-off, Sensia, S. L., empresa
que comercializará un biosensor de resonancia de plasmón superficial para aplicación
general (55) que tal como explica la doctora doña Laura Lechuga Gómez del Centro
Superior de Investigaciones Científicas, una de las fundadoras de Sensia y en relación a
dichos dispositivos «según lo que quiera medir el usuario habrá de usar el receptor biológico específico», dispositivos «especialmente útiles para la detección selectiva y cuantitativa de sustancias químicas y bioquímicas de forma directa (sin necesidad de marcadores)» (56) y que tendrán cuando finalicen su fase de investigación y desarrollo, una
más que probable aplicación en la detección rápida de agentes contaminantes en caso
de guerra química y bacteriológica.
En relación a la segunda carencia destacada, la disponibilidad de tratamientos adecuados para hacer frente a ciertas enfermedades, una solución ideal sería la de poder disponer de vacunas (57) que proporcionasen inmunidad frente a las enfermedades que
pudiesen ser empleadas por bioterroristas, pero esta solución es un reto formidable.
Hasta la fecha la investigación y producción de vacunas relacionadas con agentes biológicos estaba limitada a iniciativas militares siendo un campo vetado para la industria
farmacéutica por condicionantes de seguridad y rentabilidad de costes.
El refuerzo en la apreciación de la amenaza bioterrorista ha ocasionado, por parte de
algunos países, un incremento de los recursos disponibles para hacerle frente. La actual
Administración norteamericana ha puesto en marcha el proyecto Bio-shield (Escudo biológico) con un presupuesto cercano a los seis billones de dólares para los próximos 10
años, con el fin de investigar, obtener, producir y almacenar las vacunas y antídotos
necesarios para proteger a Estados Unidos de un ataque biológico (58). Por su parte, la
Unión Europea en la Comunicación de la Comisión al Consejo de 2 junio de 2003 relativa a la cooperación en la Unión Europea en materia de preparación y respuesta ante
atentados con agentes biológicos establece que:
(55) Según lo que quiera medir el usuario habrá de usar el receptor biológico específico.
(56) Consultar la memoria Biosensores, Sección Prototipo de Biosensor de Resonancia de Plasmón Superficial de Doble Canal para la Medida de Interacciones Biomolecurales Específicas en: PRIETO, F.; SEPÚLVEDA, B.; C ALLE, A. y L ECHUGA, L. M.: p. 66 disponible en: http://www.imm.cnm.csic.es/castell/memoria2000/l7.pdf
(57) Se han registrado un total de 19 enfermedades de las que no existen tratamientos fiables, estimándose
que la prevención, diagnóstico y tratamiento de las mismas, necesitará de un desarrollo farmacéutico
de 100 nuevos productos. Misma fuente que cita 45, p. 64.
(58) El esfuerzo inicial del Programa Bio-Shield se ha centrado en disponer cuanto antes de antídotos contra la viruela, el ántrax y el botulismo, información disponible en: http://www.whitehouse.gov/infocus/
bioshield/
— 69 —
«Es preciso contar con laboratorios que dispongan de los conocimientos y la capacidad necesaria para hacer frente a agentes de alto riesgo y a una tecnología y unos
métodos complejos, así como a un repentino aumento de la demanda en caso de
amenazas o atentados múltiples» (59).
En este mismo informe el Comité acordó crear un programa de cooperación en materia
de preparación y respuesta en caso de atentados con agentes biológicos y químicos
(Programa Bichat) y que entre sus 25 acciones comprende:
«Crear una base de datos sobre la reserva de medicamentos y los servicios sanitarios y contar con un establecimiento que ponga a disposición medicamentos y
especialistas en atención sanitaria en caso de atentados.»
Después de los atentados terroristas en Estados Unidos, se hizo patente el carácter crucial de la disponibilidad de medicamentos en la Unión Europea y la capacidad de la
industria de paliar toda deficiencia en términos de producción y suministro (60).
Como colofón a las medidas mencionadas, hay que añadir otro factor determinante en
estos casos y es el de la gestión de la psicosis social que un atentado bioterrorista puede
ocasionar. Situación que demandaría de una política informativa clara así como de equipos de psicólogos y otro personal especializado en el tratamiento de las víctimas y afectados, por lo que el establecimiento, ensayo y mejora de los protocolos de actuación y
comunicación son fundamentales.
Conclusiones
La capacidad del hombre para emplear enfermedades como armas ha venido pareja al
desarrollo tecnológico. El desarrollo de los arsenales biológicos ha conseguido elevarlas
a la categoría de armas de destrucción masiva.
Las infinitas variables que afectan a los agentes patógenos y el potencial de destrucción
que encierran, motivó por parte de la comunidad internacional, el intento de prohibir
mediante la CAB de 1972 su desarrollo, producción y almacenamiento así como la destrucción de las ya existentes. Pese a la ratificación de esta Convención por parte de 150
países, el riesgo de proliferación de este tipo de armas se evalúa alto por el creciente
número de países que se sospecha disponen o tienen capacidad para desarrollar arsenales biológicos.
Los condicionantes que hasta ahora impidieron su empleo como arma por parte de los
Estados (carácter indiscriminado de las mismas y la exposición a unas represalias masivas) no son aplicables a ciertas organizaciones o grupos terroristas. La perpetración de
atentados terroristas en los que se han empleado agentes biológicos, unido al cada vez
(59) Información disponible en: http://europa.eu.int/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod! Doc
Number&lg=es&type_doc=COMfinal&an_doc=2003&nu_doc=320.
(60) En diciembre de 2001 se creó un grupo operativo conjunto «Servicios de la Comisión-industria farmacéutica» con el fin de explorar la disponibilidad, las capacidades de producción, almacenamiento y distribución de medicamentos que puedan emplearse en respuesta a atentados bioterroristas.
— 70 —
mayor desarrollo tecnológico, pueden derribar las hasta ahora barreras que separaban a
los actores no estatales del acceso a la tecnología y los conocimientos necesarios para
la obtención de un arsenal bioterrorista.
Pese a considerarse como «improbable» el empleo por parte de organizaciones o grupos terroristas de agentes biológicos como armas de destrucción masiva, los incidentes
registrados y los deseos manifiestos de algunos de estos grupos por dotarse de medios
para causar bajas masivas, hace que se estén implementando medidas a nivel estatal y
mundial para reducir el riesgo asociado al bioterrorismo. Medidas que se desarrollan en
dos frentes principales: el de la seguridad y el de la sanidad.
Aún evaluando la amenaza de un atentado bioterrorista a gran escala como poco probable, se considera la preparación frente a este riesgo, la mejor medida para combatirlo. Así, en el campo de la seguridad, se consideran como prioritarias todas las mediadas que fomenten la cooperación internacional frente al terrorismo. La puesta en
m a rcha de un Protocolo de Verificación a la Convención sobre Armas Biológicas y To x ínicas, se considera una de las medidas contraproliferación más efectivas, y permitiría
disminuir el riesgo asociado al bioterrorismo. Por otro lado, en el campo de la sanidad,
es prioritario la mejora de la red de vigilancia epidemiológica y de la capacitación del
personal sanitario para reconocer y detectar los posibles agentes biológicos. El desarrollo,
práctica y continua mejora de los protocolos de actuación frente a un atentado donde
se empleen agentes biológicos, ayudará a salvar vidas en caso de un atentado bioterrorista. Además, la mejora de los dispositivos que permitan la detección temprana de
agentes biológicos y de tratamientos efectivos contra los agentes bioterroristas
de mayor riesgo, se consideran fundamentales para mitigar el alcance de un posible
ataque bioterro r i s t a .
Como conclusión última, y si bien a la enfermedad (la esencia de un ataque biológico),
tal y como nos enseña la misma naturaleza día tras día, no pueda nunca llegársela a vencer; al menos debe quedarnos el consuelo de saber que hemos hecho todo lo que estaba a nuestro alcance por intentarlo.
Bibliografía
Publicaciones
BARNABY, W.: Fabricantes de epidemias. El mundo secreto de la guerra biológica, editorial Siglo
XXI, Madrid, 2002.
BRUGGER, S.: «Briefing Paper on the Status of Biological Weapon Nonproliferation», septiembre
2002, actualizado por Kerry Boyd en mayo 2003. Arms Control Association, disponible en:
www.armscontrol.org.
DREXLER, R.: Engines of creation: The coming era of Nanotechnology, descargado del Foresight
Nanotech Institute, disponible en: http://www.foresight.org/EOC/.
LAQUER, W.: The new terrorism: fanaticism and the arms of mass destruction, Oxford University
Press, Nueva York, 1999.
— 71 —
Información Internet
Center for Biological Defense, en: www.bt.usd.edu
Consejo Superior de Investigaciones Científicas. Centro de Microbiología, en: http://www.csic.es
Convención para la Prohibición de Armas Biológicas y Toxínicas, en: http://disarmament.un.org/
TreatyStatus.nsf/
IBÁÑEZ FERRANDIZ, I.: Bioterrorismo: la amenaza latente, Universidad San Pablo CEU, Instituto de
Estudios Europeos, disponible en: http://www.idee.ceu.es/index.php?item=898&lang=esp
DANDO, M.: «Bioterrorism: What is the real threat?», Informe de Ciencia y Tecnología, número 3,
Universidad de Bradford (Reino Unido), marzo, 2005, disponible en: www.carnegieendowment.
org/ static/npp/ST_Report_No_3.pdf
LEITENBERG, M.: «Biological Weapons and Bioterrorism in the First Years of the 21st Century», Center for International and Security Studies, University of Maryland, 16 de abril de 2002, disponible en: htpp://www.cissm.umd.edu/papers/.
Office of Technical Assessment, «Technologies Underlying Weapons of Mass Destruction», OTABP-ISC-115, Washington, D.C.: U.S., Government Printing Office, diciembre de 1993, disponible en: http://www.wws.princeton.edu/ota/ns20/year_f.html
Organización Mundial de la Salud, Sección Bioterrorismo, en: http://www.who.int/topics/bioterrorism/es/
OTAN. Sección Terrorismo, en: http://www.nato.int/issues/terrorism/index.html
Proyecto Bioshield, en: http://www.hhs.gov/ophep/bioshield.
Report of the Center for Counterproliferation Research, «Toward a National Biodefense Strategy.
Challenges and Opportunities», Center for Counterproliferation Research, National Defense
University, Fort Lesley J. McNair, Washington, D.C., abril del 2003, disponible en:
http://www.ndu.edu/centercounter/prolif_publications.htm
ROTZ, L. D. y otros: «Public Health Assesment of Potential Biological Terrorism Agents», capítulo 8
«Emerging Infectious Diseases», 2002 disponible en: http://www.cdc.gov/ncidod/EID/vol8
no2/01-0164.htm
Seminario Biological Threat Reduction: Opportunities and Obstacles, preparado por Jeffrey Read
del Consejo Asesor de Seguridad Nuclerar Ruso Americano (RANSAC) disponible en:
http//www.ransac.org/Projects.
SHEA, Dana A.: «Terrorism: Background on Chemical, Biological, and Toxin Weapons and Options
for Lessening Their Impact», CRS Report for Congress, document RL31669, actualizado en
diciembre 2004, disponible en: htpp://www.mipt.org/Chemical-Weapons.asp, sección «Reports».
University of Pittsburgh Medical Center, Center for Biosecurity, en: http://www.upmc-biosecurity.
org
Virogilogy Journal, en: http://www.virology.net/garryfavwebbw.html
— 72 —
DE FUERZAS DE MANTENIMIENTO DE LA PAZ
A EJÉRCITO AZUL
Ignacio Pérez García
Abogado.
En cuanto a lo que ordinariamente se denomina derecho de gentes, es cierto que,
sin sanción, sus leyes no son más que quimeras y todavía más débiles que la ley de
la naturaleza, por lo menos ésta habla al corazón de los particulares mientras que las
decisiones del derecho de gentes, que no tiene más garantía que la utilidad del que
a él se somete, sólo son respetadas cuanto el interés las confirma (1).
J. ROUSSEAU
As Kofi Annan once said, the UN is the only fire brigade in the world that has to
acquire a fire engine after the fire has started (2).
Introducción
El motivo de este artículo es poner en evidencia, la falta de desarrollo por parte del Consejo de Seguridad de la Organización de Naciones Unidas (ONU), de las Fuerzas Armadas de
la ONU, previsto en los artículos 43 y 47 de la Carta. Los problemas a los que el sistema
de seguridad colectiva de la ONU ha tenido que hacer frente, sobre todo en las últimas dos
décadas, ha alcanzado las 47 misiones de mantenimiento de la paz. Esto ha sido debido a
fenómenos como la globalización, el fin de la guerra fría, la incorporación de nuevos actores a las relaciones internacionales, los enfrentamientos nacionalistas, religiosos y étnicos,
el crimen organizado y otros factores de índole transnacional, que han dado lugar a complejas transformaciones en el mundo. Para superar los nuevos retos, sería de gran utilidad
el desarrollo de estas Fuerzas Armadas azules, las cuales deberían aprender de las experiencias obtenidas en las operaciones de mantenimiento de la paz, y mecanismos como la
acción preventiva para evitar conflictos, por lo que pasaré a desarrollar el funcionamiento de
las operaciones de paz actuales, para constatar sus virtudes y limitaciones; concluyendo
con una proposición de desarrollo y futuro de unas verdaderas Fuerzas Armadas de la ONU.
Las Fuerzas de Mantenimiento de la Paz
Las Fuerzas de Mantenimiento de la Paz (FMP) de Naciones Unidas no son las Fuerzas
Armadas de los artículos 43 y 47 de la Carta que el propio Consejo de Seguridad puede
(1) ROUSSEAU, J. J.: Escritos sobre la paz y la guerra, p. 61, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid,
1982.
(2) Preface Sir BRIAN URQUHART: A United Nations Emergency Peace Service to Prevent Genocide and Crimes
Against Humanity 1. Discussion Draft: UNEPS Conference, febrero, 5-6 de 2005.
— 73 —
constituir, ni las fuerzas organizadas por los Estados miembros, sobre una recomendación del Consejo (véase la resolución de 27 de junio de 1950 con ocasión de la guerra
de Corea «a los miembros de Naciones Unidas que proporcionen a la República de
Corea la ayuda que pueda ser necesaria para repeler el ataque armado y restablecer la
paz y seguridad internacionales en la región»), o de una autorización, como en la resolución 678 de la guerra en el Golfo, a utilizar todos los «medios necesarios» para hacer
cumplir resoluciones anteriores, que amparó la intervención militar aliada contra Irak, y
que habilita a utilizar acciones coercitivas no institucionalizadas, es decir, no llevadas a
cabo por la propia ONU a fin de restablecer la paz internacional y la seguridad.
Las FMP al contrario de las fuerzas nacidas fruto de las recomendaciones y autorizaciones mencionadas, se diferencia, por su acción ejecutiva institucional con naturaleza preventiva para mantener la paz a través de dos grandes tipos de operaciones; la primera
consiste en el envío de una misión de observación –ejemplos: ONU para la Vigilancia de
la Tregua (ONUVT) en Palestina en 1948 y el Grupo de Observadores Militares de Naciones Unidas en la India y el Pakistán (UNMOGIP) en 1949–. En este caso, los miembros
de la misión sólo cumplen la función de observar, excluyéndose toda posibilidad de
desempeñar un cometido activo. El personal no porta armas. El otro gran tipo de operación es aquel en el que las fuerzas de la ONU tienen el cometido específico de mantener la paz, supervisando los acuerdos de armisticio o de alto el fuego, condición previa
para el despliegue de esas fuerzas. Una operación de mantenimiento de la paz es un
acuerdo provisional, que permita lograr unas mínimas condiciones de paz y de seguridad que impidan las hostilidades, para facilitar las negociaciones sobre el arreglo del
conflicto. El concepto es que la presencia in situ de una fuerza legitima, multinacional,
neutral e imparcial tiene un importante efecto disuasorio sobre los combatientes. Este
tipo de FMP se formó por primera vez el 5 de noviembre de 1956, amparándose en la
resolución 1000 (Ex 1) de la Asamblea General respondiendo a la crisis del canal de Suez
y creando la primera Fuerza de Emergencia de Naciones Unidas (FENU I, en el Sinaí y en
Gaza) y que continúan constituyéndose hoy Fuerza de Protección de Naciones Unidas
(UNPROFOR) en la antigua Yugoslavia, Autoridad Provisional de Naciones Unidas en
Camboya (APRONUC).
El Consejo de Seguridad configura la misión de mantenimiento de la paz a través de un
mandato, que llena de contenido la misión. Para establecer una nueva misión o modificar un mandato dado, es necesario contar con nueve votos favorables de los 15 con los
que cuenta el Consejo de Seguridad. De todas maneras si uno de los cinco miembros
permanentes vota en contra, la misión no prospera o el mandato no se modifica. Los
cascos azules participan en las misiones bajo unas condiciones pactadas con sus respectivos gobiernos de los que dependen completamente en la autorización para el despliegue de las fuerzas pacificadoras así como la responsabilidad en las retribuciones,
disciplina y personal.
Origen de las misiones de paz
El término de «mantenimiento de la paz» se menciona específicamente en el Preámbulo
de la Carta de Naciones Unidas:
— 74 —
«Unir nuestras fuerzas para el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales
[…] mediante la aceptación de principios y la adopción de métodos que no se usará
la fuerza armada sino en servicio del interés común.»
Desarrollándose en el articulado de la Carta al formular en el punto uno del artículo prim e ro que el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales es el propósito de la
ONU. La primera operación, como organismo de la ONU fue la ONUVT en Palestina, establecida en el año 1948 para supervisar la tregua a petición del Consejo de Seguridad.
Paz y seguridad internacional
El contexto internacional ha cambiado; por lo tanto los modelos de solución de los conflictos han tenido que adaptarse a la evolución de los mismos. El principal cambio se
produjo en los años noventa con el fin de la guerra fría, originándose a partir de ese
momento el 90% de los conflictos en el interior de los Estados en vez de enfrentarse
entre ellos. El Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DPKO) de
Naciones Unidas fue creado en 1992 para apoyar esta demanda creciente de operaciones de mantenimiento de la paz complejas. En el ámbito de las operaciones de mantenimiento de la paz, se incrementó la participación de organizaciones regionales y el reconocimiento de la importancia de programas de consolidación de la paz que garantizan a
largo plazo el mantenimiento de la paz. En el Informe del Grupo sobre las Operaciones
de Paz de Naciones Unidas, Informe Brahimi (3), ya se propone como necesidad una
estrategia y apoyo para la consolidación de la paz, proponiendo un cambio en la doctrina del uso de la policía civil y en los aspectos conexos del imperio de la ley en las operaciones de paz en las que se insiste en un enfoque de equipo para la promoción del
imperio de la ley y el respeto de los derechos humanos y en la necesidad de ayudar a
las comunidades que salen de un conflicto a lograr la reconciliación nacional.
Así se añaden la incorporación de los programas de desarme, desmovilización y reintegración en los presupuestos de las operaciones de paz complejas desde la primera
etapa; la flexibilidad para que los jefes de las operaciones de paz de la ONU puedan
financiar proyectos de efecto rápido que mejoren efectivamente las condiciones de vida
de la población de la zona de la misión y una mejor integración de la asistencia electoral en una estrategia más amplia de apoyo de las instituciones de gobierno. En conflictos civiles, el Consejo de Seguridad ha autorizado operaciones de mantenimiento de la
paz, con un sentido innovador y complejo, tales como las operaciones desempeñadas
en El Salvador, Guatemala, Camboya y Mozambique.
La ONU es el instrumento más adecuado para realizar estas funciones de mantenimiento y consolidación de la paz por diversas razones; entre otras su experiencia multilateral
de más de 60 años, su legitimidad derivada por su composición de 191 Estados miembros, su capacidad de coordinación y la imparcialidad necesarias para prestar asistencia en estas esferas, especialmente a través del Consejo de Seguridad, la Asamblea
General y el secretario general. Para reafirmar lo anterior, contamos con el examen
(3) Examen amplio de toda la cuestión de las operaciones de mantenimiento de la paz en todos sus aspectos, A/55/305-S/2000/809.
— 75 —
realizado por Rand Corporation (4) de ocho misiones finalizadas de mantenimiento de la
paz en el Congo Belga, Namibia, El Salvador, Camboya, Mozambique, Slavonia del Este,
Sierra Leona y Timor del Este. El estudio concluye que dos tercios de dichas misiones
fueron exitosas. Los autores dictaminaron que la ONU aporta el marco institucional más
apropiado para las mayores y más exigentes misiones de reconstrucción nacional,
debido al comparativamente bajo coste de estructura, el alto nivel de éxito y legitimidad
internacional.
Evolución del mantenimiento de la paz
El fin de la guerra fría provocó un cambio impresionante en la labor de mantenimiento
de la paz que realizan la ONU y las coaliciones multilaterales. En un nuevo espíritu
de cooperación, el Consejo de Seguridad estableció misiones de mantenimiento de la
paz más grandes y complejas, a menudo para ayudar a hacer cumplir acuerdos de paz
generales entre protagonistas en conflictos en el interior de los Estados. Además, el
mantenimiento de la paz llegó a incluir cada vez más elementos no militares para asegurar la sostenibilidad. En El Salvador y Mozambique, por ejemplo, las operaciones de
mantenimiento de la paz pro p o rcionaron formas de lograr la paz autosostenida. Exist i e ron fracasos por una evaluación excesivamente optimista de lo que podría lograr el
mantenimiento de la paz por parte de Naciones Unidas. Al tiempo que se llevaban a
cabo complejas misiones en Camboya y Mozambique, el Consejo de Seguridad despachó FMP a zonas de conflictos como Somalia, donde no se había logrado el cese del
fuego ni el consentimiento de todas las partes en el conflicto. Esas operaciones no tenían el potencial humano necesario ni estaban apoyadas por la voluntad política necesaria para cumplir sus mandatos. Los fracasos –en particular la matanza de Sbre n i c a
(Bosnia-Herzegovina) en el año 1995 y el genocidio de Ruanda en 1994– condujeron a
un periodo de reducción de las operaciones y de auto examen en relación con las operaciones de Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz que culminó con el Informe Brahimi.
Funciones de las FMP. Cometidos del personal militar
Acuden a las misiones de paz como observadores o portando armas ligeras para su legítima defensa y sus principales cometidos pueden así resumirse:
— Supervisar la retirada de tropas, observar el cumplimiento de acuerdos y evitar las
violaciones de cese al fuego.
— Patrullar zonas desmilitarizadas.
— Establecer zonas de amortiguación entre fuerzas rivales.
— Vigilar el mantenimiento del orden y la ley.
— Prestar servicios médicos de emergencia.
— Hacer cumplir embargos.
— Investigar incidentes.
— Ayudar a reasentar a los refugiados.
(4) DOBBINS, J. et al.: «The UN’s role in Nation-Building: from the Congo to Iraq», Rand Publications, 2005.
— 76 —
— Apoyar el restablecimiento de actividades civiles normales en zonas asoladas por
conflictos.
— Limpiar los campos minados.
— Desarmar las facciones en pugna.
— Observar y supervisar el buen desarrollo de elecciones.
— Verificar el respeto a los derechos humanos.
— Proporcionar socorro humanitario.
— Controlar físicamente las zonas de seguridad fijadas en las operaciones de paz.
— Controlar los movimientos de armamento y personal armado en zonas de conflicto.
Requisitos para constituir una operación de paz
Una operación de paz puede formarse a solicitud de un Estado, un grupo de Estados miembros, o a propuesta del secretario general o el Consejo de Seguridad. Para que una
operación de paz se lleve a efecto debe de reunir una serie de requisitos básicos, como son:
— La propuesta debe contar con el explícito consentimiento del país o todos los países
interesados.
— Debe ser ampliamente respaldada por la comunidad internacional (tiene que tener
como mínimo nueve votos afirmativos de los miembros del Consejo de Seguridad y
ningún voto negativo de los cinco miembros permanentes del citado Consejo (China,
Francia, Federación Rusa, Inglaterra y Estados Unidos).
— Que algún o algunos Estados miembros estén dispuestos a contribuir con tropas,
fondos y equipos necesarios.
Plazos y procedimientos para el establecimiento de una operación de paz
Las misiones de mantenimiento de paz en la época de la guerra fría disponían de un plazo
para desplegarse de tres a seis meses, con un complejo sistema de financiación. En la
actualidad, con la guerra fría superada y con la apremiante necesidad de responder con
rapidez a situaciones de confrontación cada vez más numerosas, complejas e inmediatas,
el secretario general y la propia Asamblea General, estudian formas para agilizar los pro c edimientos y reducir el tiempo de despliegue como se puede constatar con la creación de la
Brigada de Reserva con Alto Estado de Alistamiento (SHIRBRIG, en sus siglas en inglés).
El plazo de puesta en marcha de una operación varía sustancialmente en cada caso, y
depende de factores tales como, la voluntad de los Estados miembros por apoyar una
determinada operación, de la complejidad del mandato asignado a cada misión por el
Consejo de Seguridad, de los fondos dispuestos y del grado de dificultad logística.
El procedimiento, se inicia cuando el secretario general informa al Consejo de Seguridad
acerca de cómo puede iniciarse o ejecutarse una operación y deberá, a continuación,
acometer las siguientes tareas:
— Seleccionar al comandante en jefe de la fuerza.
— Solicitar a los Estados miembros que suministren fondos y contribuyan con equipos,
material de comunicación, repuestos, transporte, apoyo logístico, tropas, policía civil
y demás personal civil especializado, bien cedido por las naciones o reclutado localmente; además del personal designado dentro del sistema de la ONU a tal efecto.
— 77 —
— Asignar el seguimiento administrativo de la operación al DPKO, una vez que haya
sido puesta en marcha.
Brigada Multinacional de Despliegue Rápido
de las Fuerzas de Reserva de Naciones Unidas
Se constituyó el 15 de diciembre de 1996 a instancias del secretario general de Naciones Unidas, que el año anterior en el Supplement to an Agenda for Peace aconsejó considerar la idea de una fuerza de rápido despliegue. Dinamarca convocó un grupo de trabajo con Estados, de larga experiencia y solvencia en el campo de misiones de paz y
sondeó la posibilidad de crear una fuerza de despliegue rápido en el marco de la ONU,
UNSAS (United Nations Stand-by Arrangement System).
SHIRBRIG no es una unidad permanente. Las unidades no están ubicadas en el mismo
lugar, sino que permanecen en sus respectivos países. El entrenamiento homogéneo y
equipo estándar, así como una doctrina y disposiciones comunes para el control operacional de la fuerza proporcionan a cohesión a las unidades, que son responsabilidad de
cada país, pero que participan en actividades conjuntas de entrenamiento y ejercicios
de puesto de mando con el comandante y el estado mayor. El único personal permanente es un pequeño grupo, o elemento de planificación, con base en Dinamarca.
La SHIRBRIG tuvo su bautismo operativo en el año 2000, cuando unidades de la Brigada –de Canadá, Holanda y Dinamarca– se desplegaron exitosamente como fuerza fundamental de la operación UNMEE en Etiopía y Eritrea.
En el Informe Brahimi, se considera que la SHIRBRIG podría transformarse en el modelo de aporte regional para lograr mayor eficacia en la capacidad de respuesta rápida de
la ONU, sin que exima a los Estados de su responsabilidad de participar activamente en
las operaciones de paz o que impida a los Estados pequeños a participar.
En la actualidad 16 naciones (15, ya que Argentina es un miembro en suspenso) son
miembros, entre ellas España que en el año 2006 ostentó la Presidencia, han firmado uno
o más documentos de la SHIRBRIG, con siete naciones adicionales (Croacia, República
Checa, Hungría, Irlanda, Jordania, Senegal y Chile) como observadores. Los Estados
miembros deciden caso por caso su participación en cualquiera de las misiones planteadas, respetando así la soberanía nacional.
El concepto SHIRBRIG:
— Los gastos de las unidades de la SHIRBRIG, de entrenamiento y preparación para el
despliegue, son asumidos por cada país.
— A partir del despliegue, la ONU corre con todos los gastos de la SHIRBRIG, conforme la normativa de la ONU.
— La Brigada solamente se va a desplegar en casos puntuales para operaciones de
paz, a instancias del secretario general con el mandato del Consejo de Seguridad
de Naciones Unidas. En misiones tales como despliegue preventivo, comprobación
del alto el fuego, supervisión de separación de fuerzas, así como apoyo a operaciones de ayuda humanitaria, pero siempre como la primera unidad en llegar a
t e r re n o .
— 78 —
— Con una duración máxima de seis meses, o bien la misión llega a su fin o bien SHIRBRIG es reemplazada.
— El tiempo de reacción de la Brigada será de 15 a 30 días después que los países participantes tomen la decisión de desplegar efectivos a petición de la ONU.
— SHIRBRIG debe contar con capacidad propia de autodefensa prolongada, así como
de retirar sus elementos de situaciones insostenibles. Si fuera necesario, la Brigada
será autosuficiente, en términos logísticos, durante un periodo de 60 días.
— Una vez completamente desplegada, la Brigada contará con entre 4.000 y 5.000
efectivos, incluyendo cuartel general dotado de elementos de comunicación, batallones de Infantería, unidades de reconocimiento, apoyo médico, de Ingenieros y de
apoyo logístico, así como helicópteros y policía militar.
— Las autoridades de cada país participante son responsables del apoyo logístico a sus
respectivas unidades en la SHIRBRIG, lo que es coordinado por el Centro de Operaciones Logísticas de la Brigada (BLOC).
— La existencia de una reserva de la Brigada, que consiste de unidades similares que
exceden el requerimiento de fuerza, normalmente garantiza el despliegue de la Brigada, incluso si un participante decide abstenerse de contribuir con efectivos para
una misión específica.
Crítica a la SHIRBRIG
«El valor militar de una Brigada formada por 12 nacionalidades diferentes es esencialmente cero.» «Una Brigada es una fuerza pequeña para comenzar una misión y
formando parte de una coalición es aún más débil. Así, la única manera de ser operativa es acudir a cualquier lugar sin resistencia por fuerzas locales, por lo que si el
ejército local coopera, ¿por qué enviar a la Brigada en primer lugar? Bill Liad pondría definitivamente este esfuerzo directamente en una categoría simbólica» (5).
El analista militar continúa que «simbólico» no significa «sin importancia». El simbolismo
es importante, según Bill Liad, porque el «gobierno mundial» no es un gobierno representativo, por lo que es concebible que la ONU pudiera reflotar un régimen impopular
contra los deseos de su propia población. Otra posibilidad es que la población pudiera
ser dependiente de una autoridad no elegida y distante para preservar su bienestar no
generando sus propias defensas.
Otros analistas como Mickey Craig, del Departamento de Política de Hillsdale Collage,
no está seguro que la SHIRBRIG permanezca como una fuerza simbólica. Históricamente, los imperios siempre han confiado en fuerzas de diferente origen étnico que el
autóctono para patrullar sus provincias, debido a que éstas son más proclives a usar la
violencia contra civiles.
Mando de una fuerza de paz
Las operaciones de mantenimiento de paz de la ONU son responsabilidad del Consejo de Seguridad, y es éste el encargado de establecerlas. El orden jerárquico en
(5) Bill Lind, analista militar del Washington-Based Free Congress Foundation.
— 79 —
una operación de paz se establece según las reglas que marca la Organización y son
las siguientes:
— Del Consejo de Seguridad, máximo responsable de una operación, depende del
secretario general, quien a su vez rinde cuentas al Consejo en relación al cumplimiento del mandato y al seguimiento de la dirección de la fuerza.
— El comandante en jefe de las fuerzas, es el máximo responsable en el terreno y tiene
la autoridad plena sobre los efectivos. Entre sus cometidos está el de informar al
secretario general sobre el desenvolvimiento de las operaciones.
— Los efectivos constituyen la fuerza propiamente dicha. Están bajo el mando superior
del comandante en jefe y le informan sobre la marcha de una misión.
— Los contingentes, por tanto, mientras se desarrolla una misión de paz, están bajo el
mando de Naciones Unidas, y no bajo la autoridad del país que aporta las tropas. Por
ello sólo pueden recibir instrucciones de la Organización y no del gobierno del país
origen de los soldados asignados a una determinada misión.
— Con este sistema de funcionamiento las operaciones de paz tienen garantizada la
imparcialidad y el servir a intereses de la comunidad internacional y no a intereses
particulares.
Prevención de conflictos
Naciones Unidas utilizan diversos instrumentos:
DIPLOMACIA PREVENTIVA
Evita que surjan las controversias o las resuelve antes de que den lugar a un conflicto.
De no impedir un conflicto, limita su alcance. La diplomacia preventiva se materializa en
forma de mediación, conciliación y negociación. La alerta temprana es un elemento
esencial de la prevención y la ONU vigila atentamente la evolución de la situación política en todo el mundo con el fin de detectar amenazas para la seguridad y la paz internacionales, que permitirá al Consejo de Seguridad adoptar medidas preventivas.
Los enviados del secretario general practican la diplomacia preventiva y la mediación en
todo el mundo. Especialmente, en zonas problemáticas, los enviados del secretario
general pueden prevenir el aumento de las tensiones y trabajan estrechamente con organizaciones regionales.
DESPLIEGUE PREVENTIVO
Consiste en el envío de una FMP para prevenir un conflicto probable, por medio de la
creación de una «barrera», entre las partes en disputa, al tiempo que ayudan a frenar los
conflictos creando confianza en las zonas de tensión. Hasta ahora, los únicos casos concretos de despliegue preventivo son las misiones de Naciones Unidas en la antigua
República Yugoslava de Macedonia y en la República Centroafricana.
DESARME PREVENTIVO
El desarme preventivo consiste en la reducción del número de armas pequeñas (también
conocidas como armas ligeras o convencionales) presentes en zonas propensas a con— 80 —
flictos, tales como El Salvador y Mozambique, donde además de desmovilizar a las fuerzas en conflicto también se destruyen las armas para evitar que se utilicen en conflictos
futuros.
Junto con el despliegue preventivo, el desarme preventivo complementa la diplomacia
preventiva.
IMPOSICIÓN DE LA PAZ (MEDIDAS COERCITIVAS)
De acuerdo al Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad
puede tomar medidas coercitivas para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales, entre las que figuran las siguientes:
— Sanciones: son obligatorias y se aplican cuando la paz está amenazada y fracasan
los esfuerzos diplomáticos. Algunos países que recibieron sanciones de este tipo en
la década de los años noventa fueron Irak, antigua Yugoslavia, Libia, Haití, Liberia,
Ruanda, Somalia, las fuerzas de la UNITA en Angola, Sudán, Sierra Leona, República Federal de Yugoslavia (incluido Kosovo), Afganistán, Etiopía y Eritrea.
— Las sanciones se establecen con el fin de que el Estado o entidad que amenace la
paz y la seguridad internacionales sea presionado para cumplir con los objetivos fijados por el Consejo de Seguridad sin que se tenga que recurrir a la fuerza. Las sanciones a utilizar pueden abarcar una amplia gama de actividades las cuales incluyen
sanciones económicas y comerciales, embargos de armas, restricción o prohibición
de viajes y restricciones financieras y diplomáticas.
— La ONU es la más indicada para aplicar estas sanciones debido a su carácter universal. Asimismo, a los criterios para la imposición de las sanciones se han sumado
las preocupaciones de muchos Estados y organizaciones humanitarias por las posibles consecuencias negativas de las sanciones para los segmentos más vulnerables
de la población, tales como las mujeres y los niños, así como los efectos que puedan resultar en las economías de terceros países que se vean obligados a interrumpir las relaciones comerciales y económicas con el Estado sancionado.
— Los efectos negativos de las sanciones, se reducen en gran medida incorporando
directamente en las resoluciones del Consejo de Seguridad excepciones de carácter
humanitario, así como con el establecimiento de «sanciones inteligentes», que son
aquellas que presionan a quienes ostentan el poder y no a la población en general,
reduciendo el costo humanitario.
En caso de que fracasen las iniciativas de establecimiento de la paz, el Capítulo VII de la
Carta de Naciones Unidas permite a los Estados tomar medidas más enérgicas. El Consejo de Seguridad ha autorizado a coaliciones de países a usar todos los medios necesarios, incluyendo los militares, para hacer frente a un conflicto.
Ejemplos de la autorización de medidas militares son los siguientes:
— Para restablecer la soberanía de Kuwait después de la invasión de Irak (1990).
— Para establecer un entorno seguro para las operaciones de socorro humanitario en
Somalia (1992).
— Para contribuir a la protección de los civiles en Ruanda (1994).
— Para restablecer el gobierno elegido democráticamente en Haití (1994).
— 81 —
— Para proteger operaciones humanitarias en Albania.
— Para restaurar la paz y la seguridad en Timor Oriental.
Aunque las medidas anteriores fueron sancionadas por el Consejo de Seguridad, su aplicación estuvo bajo el control de los Estados participantes. No son operaciones de mantenimiento de la paz ya que estas operaciones además de ser establecidas por el Consejo de Seguridad deben estar dirigidas por el secretario general.
Consolidación de la paz. Mantenimiento de la paz
El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas es consciente del aumento de la necesidad de establecer más y mejor equipadas misiones de mantenimiento de la paz. En la
actualidad, el DPKO de la ONU gestiona 18 operaciones sobre el terreno y 11 misiones
políticas, que ocupan a unos 84.409 efectivos alcanzando los 100.000 si se incluye personal civil. Los cascos azules directamente inciden en la vida de más de 200 millones de
personas e indirectamente sobre más de 1.000 millones.
Estas demandas en aumento pondrán a prueba la capacidad de la ONU en la esfera del
mantenimiento de la paz como nunca antes, y exigirán cuantiosos recursos adicionales
para poderlas satisfacer. El mantenimiento de la paz es una forma de ayudar a los países asolados por los conflictos a crear condiciones favorables para la paz sostenible.
Los integrantes de las FMP —soldados y oficiales militares, funcionarios de policía y personal civil procedentes de muchos países— supervisan y observan los procesos de paz
que surgen con posterioridad a las situaciones de conflicto y prestan asistencia a los
excombatientes en la aplicación de los acuerdos de paz que se han firmado. Esa asistencia se presenta de diversas formas, incluidas las Medidas de Fomento de la Confianza, las disposiciones para compartir el poder, el apoyo electoral, el fortalecimiento del
imperio de la ley, y el desarrollo económico y social.
La Carta de Naciones Unidas otorga al Consejo de Seguridad la atribución y la responsabilidad de adoptar medidas colectivas para mantener la paz y la seguridad internacionales. La comunidad internacional generalmente se dirige al Consejo de Seguridad para
que autorice operaciones de mantenimiento de la paz. La mayoría de esas operaciones
se establecen y llevan a cabo por las propias Naciones Unidas con tropas que desempeñan sus funciones bajo el mando operacional de la ONU. Cuando no se considera
apropiada o viable la participación directa de la ONU, el Consejo autoriza a organizaciones regionales, como la Organización del Tratado del Atlántico del Norte (OTAN), la
Comunidad Económica de Estados del África Occidental (CEDEAO), o a coaliciones de
países dispuestos a hacerlo a que lleven a cabo determinadas funciones relacionadas
con el mantenimiento de la paz o la imposición de la paz. El número de operaciones está
alcanzando un nivel inusitado. El despliegue de tropas sigue una progresión ascendente
y la necesidad de disponer de más especialistas civiles será pronto extrema.
La consolidación de la paz comprende una gama de actividades políticas institucionales
y de desarrollo a largo plazo abordando las causas de fondo de los conflictos, para evitar que resurjan éstos, es decir busca una paz sostenible y duradera. Para consolidar la
paz se realizan las siguientes actividades, cuadro 1.
— 82 —
Cuadro 1.– Actividades para consolidar la paz.
Esfera militar y de seguridad
Desarme.
Desmovilización.
Reintegración de combatientes.
Destrucción de armas.
Actividades humanitarias
Repatriación de refugiados.
Asistencia a individuos afectados por el conflicto.
Medidas políticas
Creación de instituciones y fomento del buen gobierno.
Reformas constitucionales.
Elecciones.
Derechos humanos
Vigilancia de la situación de los derechos humanos.
Reforma del poder judicial y de la policía.
Investigación de los abusos.
Medidas económicas y sociales
Reconstrucción de la infraestructura destruida durante el conflicto.
Mitigación de las injusticias sociales y económicas.
Creación de condiciones propicias para el buen gobierno.
Desarrollo económico.
La consolidación de la paz también puede ser preventiva para evitar conflictos y estabilizar las regiones o Estados en disputa. Ejemplos de consolidación de la paz preventiva
se han dado en Guinea-Bissau y la República Centroafricana, donde se han logrado evitar disputas civiles.
La consolidación de la paz ha tenido una función prominente en las operaciones de paz
de Naciones Unidas, en lugares tales como Camboya, El Salvador, Guatemala, Mozambique, Liberia, Bosnia-Herzegovina, Sierra Leona, Kosovo y Timor Oriental. En algunos
casos su labor ha ayudado a integrar a las partes en conflicto en la vida política, a través de su transformación en partidos políticos, tales como Mozambique, El Salvador y
Guatemala.
Asimismo, el secretario general tiene la facultad de nombrar representantes para que
coordinen las medidas de consolidación de la paz y dirijan oficinas de apoyo a la consolidación de la paz.
La ONU se ha llegado a encargar de la supervisión de elecciones desde el año 1989,
cuando supervisó en su totalidad el proceso electoral que logró la independencia de
Namibia, ha supervisado elecciones en países como Nicaragua (1990), Haití (1990),
Angola (1992), Camboya (1993), El Salvador (1994), Suráfrica (1994), Mozambique
(1994), Eslovenia Oriental (1997), Croacia (1997), Liberia (1997), República Centroafricana (1998-1999). Además, participó como observador en el referéndum sobre la independencia en Eritrea (1993) y la consulta popular celebrada en Timor Oriental (1999).
Para ayudar a los Estados a preparar y celebrar elecciones libres e imparciales la ONU
cuenta con una División de Asistencia Electoral, aunque otras entidades de la Organización participan en esta actividad.
— 83 —
Además la ONU colabora con asistencia para el desarrollo a través de muchas de sus
entidades como el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Fondo de
Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y
la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) trabajan directamente en la fase de recuperación posterior a los conflictos, en el ámbito
económico y social, así como en algunas actividades humanitarias.
Revisión crítica
Nueva doctrina de los principios básicos de las operaciones de mantenimiento de la paz
a la luz del Informe Brahimi.
El 7 marzo del año 2000, el secretario general solicitó un grupo de alto nivel presidido
por Lakhdar Brahimi (antiguo ministro de Exteriores de Argelia) un examen a fondo de las
operaciones de paz de la ONU y determinara dónde y cuándo podían ser más eficaces
y cómo podían mejorarse.
El consentimiento de las partes locales, la imparcialidad y el uso de la fuerza únicamente en legítima defensa, siguen siendo los principios fundamentales del mantenimiento de
la paz.
La ONU se rige por el principio básico de que:
«La utilización de las armas no es la mejor fórmula para arreglar una controversia.»
Partiendo de la premisa que las operaciones de mantenimiento de la paz son idóneas
para recordar a las partes en conflicto que la comunidad internacional está observando
sus actos y la legalidad de los mismos, forzando a las partes implicadas a arreglar pacífica y negociadamente sus controversias. Las operaciones de mantenimiento de la paz
de la ONU no se basan en el principio de enviar fuerzas que luchen para poner fin a un
conflicto, como se reconoce explícitamente en el Informe Brahimi, la ONU no se dedica
a la guerra. Cuando ha hecho falta intervenir activamente, siempre se ha confiado esa
acción a coaliciones de Estados dispuestos a hacerlo con la autorización del Consejo de
Seguridad, en cumplimiento del Capítulo VII de la Carta.
Las operaciones y actividades que desarrollan los soldados en las operaciones de mantenimiento de paz de la ONU son más amplias que las actividades propias de los soldados, ya que los cascos azules necesitan diplomacia y habilidad para el combate. De
hecho, el arma más potente de un integrante de las fuerzas de paz radica en su imparcialidad. El concepto de imparcialidad ha evolucionado en las operaciones de la ONU
implicando la adhesión a los principios de la Carta; cuando una parte en un acuerdo de
paz viola sus condiciones claramente, no se puede seguir tratando a las partes de la
misma manera, puesto que un trato igualitario produce inoperancia y complicidad con el
violador del acuerdo, por lo que los miembros militares o policía civil de mantenimiento
de la paz de la ONU que sean testigos de actos de violencia contra civiles estarían autorizados a intervenir, con los medios a su disposición, en apoyo de los principios básicos
de Naciones Unidas. De esta manera, se alejaría el desprestigio y se ganaría la credibilidad perdida por la renuencia a distinguir entre víctimas y agresores de las operaciones
— 84 —
de la ONU de los años noventa, como ejemplo en la mente de todos está la pasividad de
los cascos azules en Sbrenica.
Para que una operación de mantenimiento de paz resulte provechosa, necesita de un mandato claro, convincente y viable, donde debe especificarse que la operación está facultada para utilizar la fuerza sobre la base de unas normas para entablar combate sólidas, de
quienes incumplan con violencia los acuerdos de paz, por lo que deben ser más numerosos los contingentes, estar mejor equipados representando los cascos azules una verd adera amenaza disuasiva, en lugar de una presencia simbólica. A su vez, deben contar con
un permanente apoyo político y financiero por parte de los Estados miembros, y, lo que es
más importante, de la continua cooperación de las partes en el conflicto. La misión de paz
no debe utilizarse, para favorecer a una parte en detrimento de la otra. Los cascos azules,
deben tender siempre que sea posible la persuasión siendo la última ratio el uso de la fuerza. Por ello las fuerzas de paz de la ONU se rigen por estas normas básicas:
— Portan sólo armas ligeras.
— El uso de la fuerza se limita, exclusivamente, a la legítima defensa o en caso de impedimento del cumplimiento de las órdenes.
En el año 1999, habiendo decidido que era imperativo reformar las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU, el secretario general, Kofi Annan, emprendió una evaluación amplia de los acontecimientos que condujeron a la caída de Sbrenica y encomendó la realización de una investigación independiente (Informe Brahimi) de la
actuación de Naciones Unidas durante el genocidio de Ruanda en 1994. Esas evaluaciones pusieron de relieve la necesidad de mejorar la capacidad de la ONU para llevar a
cabo operaciones de mantenimiento de la paz y, en particular, para garantizar el despliegue rápido y mandatos que atiendan las necesidades sobre el terreno. Era necesario
establecer normas claras para entablar combate, una mejor coordinación entre la Secretaría de la ONU en Nueva York y los organismos de la ONU en la planificación y el despliegue de las operaciones de mantenimiento de la paz, y una mejor cooperación entre
la ONU y las organizaciones regionales. Naciones Unidas también necesitaban reforzar
las actividades para proteger a los civiles en los conflictos.
Por la misma época, comenzaron a aumentar nuevamente, tanto en cuanto al tamaño
como al alcance, las solicitudes de intervención de la ONU. Las operaciones de mantenimiento de la paz se ampliaron para incluir el imperio de la ley, la Administración civil, el
desarrollo económico y los derechos humanos. En el año 1999, se encomendó a la ONU
la tarea de establecer una administración provisional en Timor Oriental para preparar el
camino hacia la independencia. El mismo año, las FMP de la ONU emprendieron una
misión de administración provisional en Kosovo, tras la conclusión de los bombardeos
de la OTAN sobre la República Federal de Yugoslavia. En los años 1999 y 2000, el Consejo de Seguridad decidió establecer tres nuevas operaciones en África (en Sierra Leona,
la República Democrática del Congo, Eritrea y Etiopía).
El Informe Brahimi
Como resultado del Informe, las Naciones Unidas y los Estados miembros adoptaron
una serie de medidas para mejorar las operaciones de Naciones Unidas para el mante— 85 —
nimiento de la paz. Se autorizó al DPKO a aumentar su personal en la sede en apoyo
de las misiones sobre el terreno. El Departamento fortaleció las oficinas de los asesores militares y de policía, creó una Dependencia de Prácticas Recomendadas de Mantenimiento de la Paz para analizar la experiencia adquirida y asesorar a las misiones en
cuestiones de género, conducta del personal de mantenimiento de la paz, planificación
de los programas de desarme, desmovilización y reintegración, el imperio de la ley y
o t ros asuntos. Se estableció un mecanismo de financiación anterior al establecimiento
del mandato para garantizar que se contara con un presupuesto para el inicio de la
nueva misión, y la base logística del DPKO en Brindisi (Italia) recibió fondos para adquirir medios para el despliegue estratégico. Se fortaleció el adiestramiento permanente
para aumentar la capacidad de respuesta rápida.
El DPKO reorganizó el sistema relativo a las fuerzas de reserva de la ONU, una enumeración de los recursos concretos de los Estados miembros, que incluía el personal militar y civil especializado, el material y el equipo disponible para las misiones de mantenimiento de la paz de la ONU. En el nuevo sistema relativo a las fuerzas de reserva se
dispone que, para el establecimiento de una nueva operación, las fuerzas deben poder
activarse en un periodo de 30 a 90 días. También ha avanzado la labor relacionada con
el establecimiento de mandatos claros y realistas por parte del Consejo de Seguridad.
Los desafíos que encara la ONU en el mantenimiento de la paz son inmensos. En la
República Democrática del Congo, por ejemplo, la ONU está apoyando un gobierno
de transición en un país de gran extensión con una infraestructura mínima y poca
cohesión nacional, está preparando las conversaciones sobre el estatuto definitivo de
Kosovo con la participación de las partes, está fortaleciendo su misión en Liberia y
ocupándose de la gestión de la reducción de sus operaciones en Timor-Leste y Sierra
Leona. Al mismo tiempo, han estallado nuevas crisis y se han firmado nuevos acuerdos de paz. Algunas de las fuerzas militares más competentes del mundo están en Irak
y Afganistán, mientras que los países en desarrollo, que tienen medios limitados, incluyen a los 10 principales contribuyentes de las operaciones de mantenimiento de
la paz.
En julio de 2004, el DPKO gestionaba 17 operaciones sobre el terreno (16 operaciones
de mantenimiento de la paz y una misión política) en todo el mundo, con inclusión de
una operación ampliada en Costa de Marfil y de dos nuevas misiones establecidas en
Burundi y Haití. Además, Naciones Unidas se encontraban en Sudán. En consecuencia,
se preveía que el contingente de personal uniformado desplegado en operaciones de
mantenimiento de la paz aumentaría de 51.000 efectivos a unos 78.000 en el transcurso del año con la adición de 25.000 soldados, 2.500 agentes de policía civil y 1.500
o b s e r v a d o res militares. Podrían necesitarse 42 altos funcionarios –civiles, militares y del
Cuerpo de Policía– para gestionar esas operaciones sobre el terreno, así como 6.500
civiles (que se agregarían a los aproximadamente 9.700 que ya se desplegaron), además de los indispensables recursos materiales, como vehículos y equipo de oficina y
comunicaciones. Por consiguiente, se duplicó el presupuesto de las operaciones de
mantenimiento de la paz; las misiones adicionales re q u i r i e ron otros 2.380 millones de
d ó l a res que se sumaron a los 2.650 millones asignados en el presupuesto de los años
2004-2005.
— 86 —
El desarrollo de las operaciones de mantenimiento de la paz en África ha sido notable y
podría indicar que tras decenios de intensos conflictos en el continente éstos están llegando a su fin. Actualmente, en África hay siete operaciones de mantenimiento de la paz
de Naciones Unidas y prosiguen los planes para iniciar otra en Sudán. En Somalia también se está avanzando hacia la conclusión de acuerdos de paz que podrían requerir
operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas. En su informe del 2005 el
Comité Especial de Operaciones de Mantenimiento de la Paz pidió al secretario general
que le presentara un Informe (véase A/60/640) sobre los progresos alcanzados en la aplicación de las recomendaciones contenidas en el llamado Informe Brahimi, proponiéndose un programa para hacer frente a esos retos sobre las bases de cinco esferas prioritarias para la reforma: alianzas, doctrina, personas, organización y recursos.
Procedimiento de envío de una operación de Naciones Unidas
para el mantenimiento de la paz
El Consejo de Seguridad normalmente establece y define las operaciones de mantenimiento de la paz. Para ello asigna un mandato a la misión, es decir, una descripción de
sus tareas. Para establecer una nueva misión de mantenimiento de la paz o modificar el
mandato de una misión existente, nueve de los 15 Estados miembros del Consejo tienen
que votar a favor.
Sin embargo, la propuesta fracasa si alguno de los cinco miembros permanentes del
Consejo de Seguridad –China, Estados Unidos, Rusia, Francia y el Reino Unido– vota en
contra.
El secretario general dirige y administra las operaciones de mantenimiento de la paz e
informa al Consejo de Seguridad sobre la evolución de la situación. Las misiones más
numerosas están encabezadas por un representante especial del secretario general. El
DPKO presta asistencia al secretario general en la formulación de políticas y procedimientos para las operaciones de mantenimiento de la paz, y formula recomendaciones
sobre el establecimiento de nuevas misiones y la gestión de las misiones en curso. El
Departamento también apoya un pequeño número de misiones políticas, como la misión
de Naciones Unidas en Afganistán.
Los oficiales militares de alto grado, los oficiales de Estado Mayor y los observadores
militares que desempeñan funciones en misiones de la ONU son empleados directamente por Naciones Unidas, a menudo como adscriptos por sus Fuerzas Armadas
nacionales. Los soldados de las FMP, popularmente conocidos como los cascos azules,
participan en operaciones de la ONU para el mantenimiento de la paz en condiciones
que son negociadas cuidadosamente por sus gobiernos y permanecen bajo la autoridad
de esos gobiernos. Las tropas y sus comandantes se despliegan en contingentes nacionales, que están bajo las órdenes del comandante de la misión en lo concerniente a las
cuestiones operacionales y, por su conducto, del representante especial del secretario
general.
La autoridad para enviar o retirar a los contingentes de mantenimiento de la paz está en
manos del gobierno que los aporta, al igual que la responsabilidad en relación de retribuciones y cuestiones disciplinarias y de personal.
— 87 —
Los oficiales de la policía civil también son aportados por los Estados miembros y
desempeñan sus funciones sobre la misma base que los observadores militares, es decir
como expertos en misión pagados por Naciones Unidas.
El Consejo de Seguridad puede autorizar operaciones de mantenimiento de la paz llevadas a cabo por otros órganos. Esas operaciones no están bajo el mando de la ONU. En
el año 1999, por ejemplo, una vez concluida la campaña de bombardeo de la OTAN, el
Consejo autorizó a la OTAN a mantener la paz en Kosovo. Al mismo tiempo, el Consejo
estableció la Misión de Administración Provisional de Naciones Unidas en Kosovo
(UNMIK) –una operación de mantenimiento de la paz– y le encomendó la administración
del territorio, el aseguramiento del orden público y la creación de instituciones democráticas de gobierno propio, incluida una policía civil eficaz. El mismo año, el Consejo
autorizó una fuerza internacional encabezada por Australia para restablecer la seguridad
en Timor Oriental, que se denomina Timor-Leste. Esa fuerza fue reemplazada al año
siguiente por una operación de la ONU para el mantenimiento de la paz. El Consejo autorizó que una coalición internacional mantuviera una presencia militar en Afganistán, al
tiempo que estableció una misión política de Naciones Unidas para apoyar al gobierno
de transición.
Costo del mantenimiento de la paz
Las operaciones de Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz son altamente
rentables. Como medida comparativa, las operaciones de mantenimiento de la paz en
todo el mundo, cuesta menos que lo que dedica la ciudad de Nueva York en los pre s upuestos anuales a su Departamento de Policía. Por lo demás, la labor de Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz es mucho más barata que la opción alternativa,
que es la guerra. El costo de las operaciones de la ONU para el mantenimiento de la
paz fue de cerca de 2.600 millones de dólares en el año 2002. En el mismo año, los
gobiernos del mundo gastaron más de 794.000 millones de dólares en armas, cifra que
re p resenta el 2,5% del producto interno bruto del mundo y no hay indicios de que esa
cifra vaya a reducirse.
En el año 1993, los costos anuales de Naciones Unidas en sus operaciones de mantenimiento de la paz alcanzaron su nivel más alto al situarse en unos 3.600 millones de dólares, cifra que incluía los gastos de las operaciones en la antigua Yugoslavia y Somalia.
Para el año 1998, los costos se habían reducido a menos de 1.000 millones de dólares.
Con el resurgimiento de las operaciones en gran escala, los costos de las operaciones
de Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz ascendieron a 3.000 millones de
dólares en 2001.
Para el año comprendido entre el 1 de julio del 2005 al 30 de junio del 2006, el presupuesto aprobado fue de 5.000 millones de dólares, que representa un 0,5% del gasto
militar global. Todos los Estados miembros tienen la obligación legal de pagar la parte
que les corresponde del costo de las actividades de mantenimiento de la paz en el marco
de una fórmula que ellos mismos establecieron. A 1 de enero del 2006 España era el
octavo mayor contribuyente a las operaciones de paz. A pesar de esa obligación, a 31
de enero del 2006, los Estados miembros adeudaban aproximadamente 2.600 millones
— 88 —
de dólares en concepto de operaciones de mantenimiento de la paz realizadas. Cabe
destacar un estudio (6) llevado a cabo por la Oficina Gubernamental del Congreso de
Estados Unidos que calculó que el coste, para Estados Unidos, de llevar una misión
de mantenimiento de la paz análoga a la ejecutada por la ONU en Haití (MINUSTAH), le
hubiera supuesto al contribuyente americano el doble, es decir la ONU, en los 14 meses
que duró la misión, destino 428 millones de dólares, cuando a Estados Unidos le hubiera supuesto, en un calculo estimado, 876 millones de dólares, dejando de lado que la
contribución de Estados Unidos en MINISTAH fue de 116 millones de dólares. Se concluye en el informe que la ONU cuenta con una participación multinacional, larga experiencia y una estructura para coordinar la construcción de un país y da acceso a una
plantilla de funcionarios con experiencia y bien entrenados, incluyendo personal con
idiomas.
Quién aporta personal
En la Carta de la ONU se estipula que para contribuir al mantenimiento de la paz y la
seguridad en el mundo, todos los Estados miembros deben poner a disposición del Consejo de Seguridad las Fuerzas Armadas y las facilidades necesarias. Desde el año 1948,
cerca de 130 naciones han aportado personal militar y de policía civil a las operaciones
de paz. Se calcula que hasta un millón de soldados, oficiales de policía y civiles han estado bajo la bandera de la ONU en los últimos 56 años. A pesar del gran número de países que aportan contingentes, la mayor carga sigue recayendo en un grupo básico de
países en desarrollo. A fecha de 30 de abril del 2006 los 10 principales países que aportaban contingentes a las operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas
eran Bangladesh, Pakistán, India, Jordania, Nepal, Etiopía, Ghana, Nigeria, Uruguay y
Suráfrica. Aportando estos 10 países el 67% de todo el personal militar y policial. Alrededor del 5,8% de los contingentes y de los agentes de la policía civil desplegados en
las misiones de mantenimiento de la paz de la ONU proceden de la Unión Europea y el
0,5% de Estados Unidos.
Jean-Marie Guéhenno, secretario general adjunto y jefe del DPKO, ha recordado a los
Estados miembros que el aporte de personal militar y de policía civil bien equipado, bien
adiestrado y disciplinado a las operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones
Unidas constituye una responsabilidad colectiva de los Estados miembros y que no
cabría esperar que los países del Sur deban ni tengan que llevar solos esa carga sobre
sus hombros. En el Informe Brahimi se pone el dedo en la llaga al poner de manifiesto
que los países desarrollados no aportan tropas en las operaciones más arriesgadas y
(6) 2006 February Peacekeeping Cost and Hypothetical U.S. Operations in Haiti, United States GAO
(Government Accountability Office), Report to the Subcommittee on Oversight and Investigations, Committee on International Relations, House of Representatives. La Oficina de la responsabilidad del Gobierno (GAO) es una agencia que trabaja para el congreso que solicita a la GAO, que estudie los programas
y los gastos del Gobierno Federal. GAO, comúnmente llamado el brazo investigador del Congreso o el
p e r ro guardián del Congreso, es independiente. La GAO aconseja al Congreso y a los jefes de las agencias ejecutivas tales como el Departamento de la Defensa sobre maneras de hacer el Gobierno más eficaz y responsable.
— 89 —
pone como ejemplo la UNAMSIL en Sierra Leona y MONUC en la República de Democrática del Congo (7). Los motivos son el desgaste político por parte de los Ejecutivos
nacionales para convencer a los respectivos parlamentos por la falta de interés estratégico y la poca comprensión de la opinión pública nacional ante bajas en países lejanos.
Ejemplo de ello tenemos la rápida movilización de países europeos a la llamada de la
ONU en Líbano en verano del 2006, se trata de un teatro de operaciones más cercano
geográfica y políticamente para los gobiernos europeos y menos peligroso que, por
ejemplo, Afganistán o Darfur. Todo lo anterior se traduce en que los países occidentales
establecen los mandatos y los financian, mientras que la ejecución recae en las tropas
de países tercermundistas, por lo que reciben una paga que les ayuda a mantener sus
Fuerzas Armadas y al mismo tiempo les sirve como entrenamiento.
Las FMP y el uso limitado de la fuerza
Con arreglo al concepto tradicional de las operaciones de mantenimiento de la paz, los
miembros de esas operaciones están desarmados o provistos de armas ligeras y sólo en
defensa propia pueden hacer uso de la fuerza. Sin embargo, en los últimos años los
acontecimientos han dado lugar a un debate sobre la forma en que se puede aumentar
la eficacia de las FMP en misiones peligrosas y complejas, sin dejar de garantizar su
imparcialidad.
Las operaciones de mantenimiento de la paz que no cuentan con los recursos y el tamaño suficientes y cuyas normas para entablar combate sean endebles han resultado ser
poco adecuadas para contener a las facciones armadas que surgen en el periodo posterior a las guerras civiles. En algunos casos, las propias FMP han sido blanco de ataques y han sufrido bajas. El Consejo de Seguridad ha establecido en número creciente
operaciones de mantenimiento de la paz sobre la base del Capítulo VII de la Carta de
Naciones Unidas en que permite a los miembros de esas operaciones adoptar una posición firme con armamento para crear un efecto de disuasión. Se han fortalecido las normas para entablar combate que rigen el uso de la fuerza para que los integrantes de las
FMP puedan utilizar todos los medios necesarios en las misiones en que se justifique a
fin de proteger a los civiles que estén en su entorno inmediato y prevenir la violencia contra los funcionarios y el personal de la ONU. Las misiones de la ONU en la República
Democrática del Congo, Liberia, Sierra Leona, Kosovo, Timor-Leste, Burundi, Haití y
Costa de Marfil realizan o han realizado sus operaciones en el marco de mandatos con
arreglo al «Capítulo VII».
Sin dejar de afirmar el derecho de los cascos azules a defenderse y defender a los que
deben proteger con arreglo a su mandato, el secretario general ha destacado que esta
nueva «doctrina» no debe interpretarse como un medio de transformar la ONU en un
(7) Existen honrosas excepciones: una fuerza de la Unión Europea garantizo la seguridad durante las elecciones, la llamada EUFOR en la República Democrática del Congo estaba compuesta por tropas de Alemania, Francia, Bélgica, España, Portugal y Suecia, instalando su cuartel general en el aeropuerto de
Kinshasa, la duración de la misión fue de cuatro meses. La participación española se compuso de 130
militares españoles, principalmente legionarios.
— 90 —
mecanismo para pelear en guerras y que el recurso a la fuerza siempre deberá considerarse una medida de última instancia (8).
Cooperación de Naciones Unidas con otras organizaciones
A partir del decenio de 1990, la ONU ha participado cada vez más en asociaciones con
organizaciones regionales para llevar a cabo su labor de mantenimiento de la paz. Esas
asociaciones fueron particularmente importantes en el año 2004, pues la ONU emprendió nuevas operaciones que pusieron a prueba su capacidad actual.
Naciones Unidas establecieron su primera operación de despliegue conjunto con una
fuerza regional de mantenimiento de la paz en Libera en el año 1993. Esa fuerza regional fue desplegada por la CEDEAO. En el año 1994, la operación de la ONU en Georgia
comenzó a trabajar con la FMP de la Comunidad de Estados Independientes. En la
segunda mitad del decenio de 1990, operaciones como la UNMIBH en Bosnia-Herzegovina y la UNMIK en Kosovo trabajaron conjuntamente con la OTAN, la Unión Europea y
la Organización para la Cooperación y la Seguridad en Europa. En Afganistán, la Fuerza
Internacional de Asistencia para la Seguridad encabezada por la OTAN trabaja estrechamente con la misión de apoyo político de Naciones Unidas.
Otros asociados en el mantenimiento de la paz han comenzado a prestar asistencia a la
ONU en esa esfera en momentos críticos, para satisfacer las necesidades no atendidas
en materia de despliegue y efectivos y contribuir a la creación de capacidad de respuesta rápida. En julio de 2003, la operación Artemis, una fuerza de la Unión Europea
encabezada por Francia, estabilizó la situación en Bunia, en la provincia de Ituri de la
República Democrática del Congo, donde las facciones enfrentadas estaban atacando a
los civiles. La fuerza, que fue autorizada por el Consejo de Seguridad, contuvo la violencia, retiró las armas de las calles y salvó a miles de civiles. Más recientemente la Unión
Europea envió una operación militar en apoyo de la MONUC (United Nations Organisation Mission in the Democratic Republic of the Congo) durante las elecciones (operación
EUFOR de la República Democrática del Congo). El 25 de abril del 2006, el Consejo de
Seguridad de la ONU adoptó la resolución 1671 (2006), autorizando el despliegue temporal de una fuerza europea de apoyo a la MONUC durante el periodo de las elecciones
en la República Democrática del Congo. La operación militar fue desarrollada de acuerdo con las autoridades congoleñas y en coordinación con la MONUC. Esta operación
autónoma encabezada por la Unión Europea fue llevada a cabo en el marco de la Política Europea de Seguridad y Defensa. La operación finalizó exitosamente el 30 de noviembre del 2006. La EUFOR de la República Democrática del Congo oficialmente se declaró totalmente neutral y sus fuerzas sólo podrían intervenir a petición de la MONUC.
La MONUC tiene el mandato de desarmar a las milicias extranjeras en el Congo y aquellas que combaten en la región de Ituri, pero no va a intentar desarmar las distintas mili-
(8) El Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas se titula «Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión». El Capítulo VI se refiere al «Arreglo pacífico de controversias». En el Capítulo VII se explica someramente cuándo puede el Consejo de Seguridad autorizar las
Fuerzas Armadas para «hacer efectivas sus decisiones» en relación con las amenazas a la paz, los quebrantamientos de la paz o actos de agresión.
— 91 —
cias (o servicios de seguridad) de Kabila y de los vicepresidentes. Altos mandos de la
MONUC han emitido duras advertencias contra el Ejército Regular (FARDC) por cometer
reiterados abusos contra los derechos humanos.
Esos acuerdos de cooperación con organizaciones regionales y otras organizaciones
internacionales para el fomento de la seguridad han fortalecido los esfuerzos de la comunidad internacional para poner fin a los conflictos en algunas zonas y contribuyendo a
restablecer la confianza internacional en la utilidad de la labor que realizan Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz. También ponen de manifiesto la necesidad de
seguir consolidando y apoyando la paz con posterioridad a los conflictos.
Conclusiones
Como hemos explicado en el desarrollo de las FMP, la primera debilidad del sistema es
que las fuerzas, son cedidas ad hoc por los Estados miembros de la Organización. Esto
limita la posibilidad de ofertar las fuerzas a los Estados más potentes económicamente
que, o bien directamente, las aportan o financian el despliegue de fuerzas de terceros
países, con las suspicacias que puede provocar, al saber que no se realiza por altruismo
en la mayoría de los casos. El 29 de noviembre de 1990, el Consejo de Seguridad, aprobó la resolución 678, que autorizaba a los Estados que cooperan con el Gobierno de
Kuwait a utilizar todos los medios necesarios para devolver el territorio de aquel país a
la soberanía primitiva. El uso de la fuerza contra Irak no fue institucional por ONU.
La acción coercitiva fue llevada a cabo de manera descentralizada, por algunos Estados
miembros fundamentalmente Estados Unidos y Reino Unido, siendo considerado en el
mundo árabe y no árabe que era una War Oil. La aplicación de la resolución se ejecutó
prácticamente sin seguimiento ni control alguno del Consejo de Seguridad, lo que hizo
afirmar al entonces secretario general, Pérez de Cuellar, que: «Ésta no es la guerra de
Naciones Unidas». De la misma manera estas potencias que ceden tropas las pueden
retirar. A pesar de que los mecanismos de activación, despliegue y logísticos han mejorado enormemente, pueden resultar no lo suficientemente ágiles para atajar conflictos en
fase embrionaria. Otro punto débil es el hecho que para que se desplieguen estas fuerzas deben estar de acuerdo los actores participantes en el conflicto, ya se traten de Estados, insurgentes o facciones. Por lo que excluye campos de conflicto candentes, reacios
a publicidad e intervención internacional. El principio de imparcialidad clásico, que
puede resultar positivo en muchas ocasiones, se demuestra inoperante en otras. Y se
debe dar solución a todos los conflictos. Véase el caso de la matanza de Sbrenica en
contraposición con la acción contundente de los bombardeos aéreos de la OTAN que
trajo el inicio del fin de la guerra en la antigua Yugoslavia.
Teniendo en cuenta, que nada es perfecto en el mundo actual ni en el pasado, la única
alternativa viable, a pesar de todo con cierto prestigio y solvencia son Naciones Unidas (9).
(9) UN Peacekeeping has helped maintain stability abroad: In 2005, The Human Security Report, the 80%
decline in the most deadly civil conflicts numbers that has taken place since the early 1990s […].45
Here the evidence suggests the main driver of change has been the extraordinary upsurge of activism
— 92 —
Sólo Naciones Unidas tienen las experiencia multilateral, la capacidad de coordinación y
la imparcialidad necesarias para prestar asistencia en los más diversos conflictos, como
se recoge en el Informe de Rand Corporation (10).
Partiendo de todo lo expuesto, considero que la opción que puede solventar todas las
c a rencias citadas, sería el desarrollo previsto de un ejército azul permanente, a disposición inmediata del secretario general y el Consejo de Seguridad, que estuviera financiado y mantenido por la caja de Naciones Unidas. Que en el eventual mandato de re stablecer la legalidad internacional y los derechos humanos pudieran usar la fuerza
mínima pero suficiente para atajar conflictos, sin ser conditio sine quae non, la aceptación de las partes beligerantes de la intervención. Estas fuerzas serían la última r a t i o
en la solución de conflictos, pero su mera existencia y real operatividad e inmediata
activación, servirían como elemento disuasorio de primera magnitud. Serían los nuevos gendarmes mundiales, sin estar supeditados a intereses económicos o de geopolítica estatal, su objetivo sería restaurar el orden y legalidad auspiciado en la Carta de
Naciones Unidas. Esta proposición no es nueva, entre otros, Kofi Annan, ex secretario
general, explicaba de manera gráfica, como cita sir Brian Urquhart ex subsecretario de
la ONU, en su propuesta de un Emergency Peace Service para prevenir genocidios y
crímenes contra la humanidad, que la ONU es el único cuerpo de bomberos que debe
salir a comprar un camión antes de responder a una emergencia. Personalmente yo
continuaría con el ejemplo dado, afirmando que también se debe realizar un re c l u t amiento de bomberos, un curso común de extinción, etc. De momento aunque pueda
p a recer una osadía la propuesta y en el Informe Brahimi se reconozca que muchos
m i e m b ros se han manifestado en contra de establecer un ejército permanente, por
diversas razones: respeto a la soberanía, por el alto coste económico entre otras,
resulta más viable esta propuesta que otras tendencias, como las que apunta The Economist (11), en el que se abre la posibilidad de realizar un leasing del camión de bomb e ros alquilándolo a una compañía de seguridad privada para realizar parte del trabajo, aunque como reconoce el mismo autor, la posibilidad está aún lejos, a pesar que
los americanos hayan iniciado el camino de la privatización de la guerra.
y the international community that has been directed toward conflict prevention, peacemaking and
peace building.
(10) According to a 2005 study sponsored by the Rand Corporation, the UN may have the ability to compensate for its relatively small military presence with its reputation of international legitimacy and local
impartiality. Furthermore, its multinational character likely lends the UN a reputation for impartiality that
a single nation may not enjoy. The study concluded that this has afforded the UN a degree of success
with relatively small missions that include both security and nation-building components. MINUSTAH
represents a multinational effort that is not dominated by any single country 17. DOBBINS, J. et al.: The
UN’s Role in Nation-Building, From the Congo to Iraq (Arlington, VA, 2005).
(11) «A chance for a safer World», Economist 1 de junio de 2007.
— 93 —
Bibliografía
Aplicación de las recomendaciones del Comité Especial de Operaciones de Mantenimiento de la
Paz (véase A760/640).
Biblioteca de Naciones Unidas, Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona.
En: www.humansecurityreport.info
Informe Brahimi, del Grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas de 17 de agosto del 2000 (véase A755/305-S/2000/809), fue el primer examen general de las capacidades y
los procedimientos de la Organización para planificar y ejecutar operaciones de paz en más de
50 años de actividades de la paz.
PASTOR RIDRUEJO, J. A.: Curso de Derecho Internacional Público y organizaciones internacionales,
editorial Tecnos.
Published Forthehuman Securtit y Report 2005, Warandpeace in the 21st Century University of
ritish Columbia, Canadá, Nueva York, Oxfordox for Duniversity Press, 2005.
SOLA, M. de: Naciones Unidas y el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales en ONU:
año XL, pp. 107 y siguientes.
Web de Naciones Unidas acerca de mantenimiento de la paz ofreciendo perspectiva general de
las actividades del mantenimiento de la paz y de operaciones culminadas y en curso se
encuentra en: http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/index.asp y http:/www.un.org/News/
Web de la OTAN.
WOODARD, Joe A.: Report/ Newsmagazine, volumen 26 Issue 39, p. 8, 10 de noviembre de 1999.
— 94 —
PERSEVERANDO PARA SERVIR
Ana Belén Álvarez Luquero
Licenciada en Periodismo y Magíster en Seguridad y Defensa.
Introducción
La Unidad Militar de Emergencias (UME), nacida con la misión de intervenir, en cualquier
lugar del territorio nacional, para contribuir a la seguridad y bienestar de los ciudadanos,
ante las situaciones de grave riesgo, catástrofe y calamidades está encuadrada orgánicamente en el Ministerio de Defensa, pasando en febrero de 2006 a depender de
su Secretaría de Estado de Defensa. Su estructura orgánica y despliegue debe permitir
su intervención rápida en todo el territorio nacional. Asimismo, la UME deberá ser capaz
de absorber y emplear los recursos humanos y materiales disponibles en las Fuerzas
Armadas que se le asignen. Se prevé que las actuaciones de la Unidad se integren en el
actual sistema de Protección Civil y su coordinación con las Administraciones autonómicas, en el marco de un Protocolo de Actuación. Detrás de todas estas directrices está
el núcleo de constitución de la UME, cuya ubicación física se encuadró inicialmente en
la sexta planta del Ministerio de Defensa y se integra por oficiales y suboficiales bajo el
mando del teniente general Fulgencio Coll Bucher. Además, este núcleo se ha ocupado
de definir en detalle las plantillas de personal, su plan de formación, especificando las
características de cada puesto y de definir las capacidades operativas que deberá tener
la nueva Unidad para afrontar con eficacia sus misiones.
La UME constituye toda una novedad en España, ya que anteriormente no había existido un aparato militar de estas características. Este trabajo tiene como objetivo conocer
el presente, pasado y futuro de la nueva Unidad.
Antecedentes de la UME
El día 13 de noviembre de 2002, el petrolero Prestige, un buque de 26 años de antigüedad, monocasco y cargado con más de 77.000 toneladas de fuel-oil, seguía su ruta a una
distancia aproximada de 27 millas del territorio español. De repente, algo falló, el casco
del petrolero se rompió y éste empezó a ladearse; la tripulación mandó un SOS por radio.
A partir de ahí, innumerables manchas negras inundaron las costas gallegas y una parte
importante de su inmensa riqueza. Galicia vivió una de las peores catástrofes económicas y medioambientales de su historia. Lo único positivo de todo este desastre fue la
movilización, espontánea y solidaria, de decenas de miles de voluntarios procedentes de
toda España y de otros países, que eran unas 4.500 personas diariamente. A ellos se
sumaron trabajadores contratados, y unos 2.200 militares acompañados de una Unidad
Médica Avanzada de la Armada llegada a bordo del buque Galicia, completaban una jornada de limpieza en las costas gallegas.
— 95 —
El 11 de marzo de 2004, una serie de bombas, golpeaban Madrid a bordo de unos trenes de cercanías, causando más de 200 muertos. De nuevo la solidaridad y las Fuerzas
Armadas actuaron conjuntas en esos difíciles momentos.
Recientemente, desde el 4 al 15 de agosto de 2006, una serie de incendios forestales
calcinó Galicia. La presencia militar se hizo patente en esta zona. Por un lado, patrullas
militares realizaron misiones de vigilancia y tareas de apoyo y auxilio, abriendo cortafuegos o desalojando viviendas amenazadas por las llamas; por otro lado, el 43 Grupo de
las Fuerzas Aéreas ayudaba en la extinción de incendios con hidroaviones. La colaboración de las Fuerzas Armadas en la lucha contra los incendios forestales está regulada en
la Directiva 14/2005 emitida por el Jefe de Estado Mayor de la Defensa (JEMAD) en
noviembre de 2005, en el que las Fuerzas Armadas actúan ejerciendo una presencia
disuasoria y de labores auxiliares sin actuación directa sobre las personas, y por el que
tienen la obligación de notificar si divisan un incendio. También se regula la utilización
conjunta de los aviones del 43 Grupo para luchar contra los incendios forestales. Hay
que señalar que desde el año 2001, entre la Xunta de Galicia y el Ministerio de Defensa
existía un acuerdo-marco de colaboración en este sentido y que, por razones presupuestarias, para el 2006 no se había renovado. Para que los militares participen directamente en las tareas de extinción requieren una formación específica con la que no cuentan. Este aspecto se arreglará con la nueva UME. Pero, ¿estamos preparados para poder
actuar de una manera organizada y coordinada ante este tipo de situaciones? La respuesta negativa a dicha pregunta incita a trabajar en este sentido.
Anteriormente, el Gobierno definió el concepto de Defensa Civil en la Ley Orgánica 6/80
en su artículo 21 como:
«La disposición permanente de todos los recursos humanos y materiales, no propiamente militares, al servicio de la Defensa Nacional, y también en la lucha contra
todo tipo de catástrofes extraordinarias.»
Por otro lado, la citada Ley 6/1980 ordena elaborar una Ley de Defensa Civil que está
todavía sin desarrollar.
Aunque el término «Defensa Civil» nace oficialmente en España con la publicación de la
Ley Orgánica 6/1980, no se le prestó demasiada importancia hasta el ingreso de España en la Alianza Atlántica, el 30 de mayo de 1982. En diciembre de ese mismo año se
aprobó el Plan de Refuerzo Rápido para Europa, elaborado por el Comandante Supremo Aliado en Europa (SACEUR), que propugnaba la utilización de buques mercantes y
aviones civiles de transporte, para el traslado de tropas procedentes de Estados Unidos
y Canadá a Europa en los comienzos de cualquier crisis o conflicto armado que pudiera
afectar a algún país miembro de la Alianza.
La Directiva de Defensa Nacional 1/1986 indica, concretamente en su línea de acción
general número 10: «Desarrollar un Sistema de Defensa Civil». Asimismo, en la citada
Directiva, y según lo establecido en el artículo 13 de la Ley Orgánica 6/1980, se asigna
originariamente la coordinación inmediata de esta acción al Ministerio de Defensa, aunque posteriormente se asigna dicha función coordinadora a la Presidencia del Gobierno,
para poder afrontar situaciones de crisis y emergencia sobrevenidas, actuando de una
manera oportuna y acertada. Al fin de desarrollar el Sistema de Defensa Civil (SDC), sus
— 96 —
funciones son desplegadas por la Subdirección General de Cooperación y Defensa Civil
que, entre otras, se pueden citar las siguientes:
— Actuar como órgano permanente de trabajo de la autoridad nacional para el planeamiento general de la defensa.
— Proponer la normativa, planear y gestionar la colaboración de las Fuerzas Armadas
con las autoridades civiles en situaciones de emergencia en el ámbito nacional.
El principal respaldo legal para la colaboración de las Fuerzas Armadas en situaciones
de emergencia viene reflejado en la Ley Orgánica 6/1980 en su artículo 22, donde se cita
lo siguiente:
«Las Fuerzas Armadas, a requerimiento de la autoridad civil, podrán colaborar con
ella en la forma que establezca la ley para casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad u otra necesidad pública de naturaleza análoga.»
Este artículo rezaba en el Decreto de creación de el SAR (siglas que corresponden a
Search and Rescue, pero que en español frecuentemente se confunden con Servicio
A é reo de Rescate) de 17 de junio de 1955, cuya función principal es localizar a las
a e ronaves siniestradas dentro del espacio aéreo español. Además de esta misión, el
SAR desarrolla otras, tales como la búsqueda de barcos, evacuaciones de enfermos y
heridos, lucha contra la contaminación marina o transportes de órganos para transplantes. En estas últimas misiones se considera fundamental la cooperación con distintos organismos. Los primeros protocolos de colaboración se firmaron con la Guardia Civil, la Cruz Roja y el Instituto Social de la Marina. El SAR no sólo colabora con
o rganismos civiles a nivel nacional sino también a escala mundial; los servicios SAR
están coordinados por las Organizaciones Internacionales de Aviación Civil (OACI) y
Marítima (OMI), cuyo objetivo es asegurar que las aeronaves y buques dispongan de
un sistema eficaz de auxilio en caso de accidente. Para ello, el mundo está dividido en
regiones de búsqueda y salvamento, cada una de las cuales es responsabilidad de un
Estado y dispone de un centro coordinador de salvamento, servicios de búsqueda y
rescate asociados.
La participación de las Fuerzas Armadas con la autoridad civil también queda reflejada
en la Ley 2/1985 de Protección Civil en el apartado dos del artículo segundo:
«Cuando la gravedad de la situación de emergencia lo exija, las Fuerzas Armadas,
a solicitud de las autoridades competentes, colaborarán en la protección civil,
dando cumplimiento a las misiones que se les asignen.»
Posteriormente, en el Real Decreto 1123/2000, de 16 de junio, por el que se regula la creación e implantación de unidades de apoyos ante desastres mediante Orden del Ministro
de Interior, se determina en su disposición adicional tercera que:
«La participación del Ministerio de Defensa en las unidades de apoyo ante desastres tendrá lugar de conformidad con las normas aplicables a la colaboración de las
Fuerzas Armadas con las autoridades civiles.»
Teniendo en cuenta los objetivos de la Directiva de Defensa Nacional 1996, y con el propósito de facilitar la colaboración de las Fuerzas Armadas, a requerimiento de la autoridad civil, en situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, el JEMAD ela— 97 —
boró un Plan de Contingencia denominado Tormenta Negra, en el año 2000. Éste será
uno de los primeros pasos para avanzar en la creación de la UME.
Posteriormente, la Ley Orgánica 5/2005 de la Defensa Nacional siguiendo a la del año
1980, establece que:
«Las Fuerzas Armadas deben preservar la seguridad y bienestar de los ciudadanos en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades
públicas.»
Siguiendo en esta línea, en marzo de 2005 se celebró en Madrid, la Cumbre Internacional sobre Democracia, Terrorismo y Seguridad. En ella, además de abordar el uso de las
Fuerzas Armadas en materias que no son de su competencia, tales como la amenaza
terrorista, se habló de la cooperación de las Fuerzas Armadas con las autoridades civiles en la gestión de atentados de grandes dimensiones y especialmente si se realiza con
armas de destrucción masiva. A este respecto, el que en ese momento era secretario
general de la Organización de Naciones Unidas (ONU), Kofi Annan, indicó que un atentado con armas nucleares no es descartable, y solicitó medidas eficaces para la prevención de un ataque de estas características mediante la agrupación, custodia y, si es posible, la eliminación de los materiales peligrosos, estableciendo controles a las
exportaciones de todo material susceptible de ser empleado en la fabricación de armas
de destrucción masiva.
Finalmente, mediante Acuerdo de Consejo de Ministros, de 7 de octubre de 2005, se
c reó la UME, con la misión de intervenir, en cualquier lugar del territorio nacional, para
contribuir a la seguridad y bienestar de los ciudadanos, ante las situaciones de grave
riesgo, catástrofe y calamidades. Con ello se atiende la demanda de la sociedad española de una respuesta eficaz por parte de las Administraciones públicas para tales
casos.
Distintivo y permanencia
Como toda unidad nueva, la UME, precisa de un uniforme y un distintivo. Este aspecto
fue publicado en el Boletín Oficial de Defensa número 197 de 9 de octubre de 2006. En
el mencionado Boletín, se expresa que el uniforme de trabajo común a todos los miembros de la UME será enteramente negro. La camisola tendrá una banda reflectante a la
altura del pecho, la cual se interrumpe en la parte central de la espalda para dejar lugar
a las letras UME. El pantalón será amplio, y dispondrá de una banda reflectante a la altura de la pantorrilla.
En cuanto al uniforme de instrucción o campaña y los uniformes de etiqueta y gran
etiqueta, los componentes de la Unidad usarán los de su ejército o cuerpo común de
p rocedencia. También usarán sus uniformes anteriores de gala y diario, salvo la pre nda de cabeza que será una boina de color amarillo mostaza con el vuelo a la izquierda
y el distintivo de la UME en el lateral derecho con tres ménsulas: una con la voz
de guerra Perseverando, otra con el lema o divisa Para Servir y otra con el nombre de
la Unidad: Unidad Militar de Emergencias, todas ellas de oro con las letras de sable,
figura 1.
— 98 —
Fuente: Boletín Oficial de Defensa, número 197, p. 10.971, 2006.
Figura 1.– Escudo de la UME.
12 de octubre
La puesta de largo de la nueva Unidad, fue con motivo del día de la Fiesta Nacional (12 de
octubre). Ésta se estableció hace 18 años, para recordar solemnemente momentos de la
historia colectiva que forman parte del patrimonio histórico, cultural, y social común.
Posteriormente, el Día de las Fuerzas Armadas que consistía en una parada militar y en
un homenaje a la Bandera, coincidiendo con la festividad de San Fernando, se trasladó
al 12 de octubre para así resaltar la identificación de las Fuerzas Armadas con la sociedad a la que sirven.
La última parada militar, tuvo varias novedades: por primera vez, desfilaron a bordo de
16 vehículos ligeros, veteranos encuadrados en distintas hermandades y asociaciones:
de la Guardia Civil, de las milicias universitarias, soldados de montaña, tropas nómadas
del Sáhara, de operaciones especiales, caballeros legionarios, unidades de regulares,
paracaidistas, tropa de Intendencia, marineros y soldados del Ejército del Aire, así como
asociaciones de caballeros inválidos y mutilados que acogen a miembros de los dos
bandos de la guerra civil. Todos ellos precedidos, en el vehículo de mando, por el presidente nacional de la Hermandad de Veteranos de las Fuerzas Armadas y de la Guardia
Civil, teniente general Agustín Muñoz Grandes.
— 99 —
Como otra novedad, desfiló sobre seis camiones descubiertos una Compañía de Reservistas Voluntarios.
Otra Compañía, la de la UME, constituyó la última novedad. Ese día, estrenó su uniforme de trabajo anteriormente descrito, acompañado de su boina característica de color
amarillo mostaza, así como el pañuelo de cuello del mismo color. Los oficiales desfilaron
con su armamento reglamentario: pistola Llama, 9 milímetros Parabellum. Los suboficiales y tropa portaron el fusil de asalto HK G-36.
Desfilaron con las Unidades de a pie, una Compañía compuesta de:
— Mando. Un capitán del I Batallón de Intervención en Emergencias (I BIEM).
— Banderín. De la I Compañía del I BIEM.
— Compañía de desfile. Tres oficiales; nueve suboficiales y 72 de tropa, pertenecientes
todos ellos a los distintos Batallones de Intervención en Emergencias, así como a la
Unidad de Cuartel General de la UME.
Inauguración de la UME
El pasado 19 de diciembre, el ministro de Defensa, José Antonio Alonso, acompañado del
jefe de la UME, teniente general Fulgencio Coll Bucher, inauguró el Cuartel General de la
Unidad ubicado en la Base Aérea de Torrejón de Ardoz (Madrid), que previamente se había
trasladado desde el Ministerio de Defensa. Esta Base Aérea, es una de las más importantes del país, no sólo por su situación geográfica sino porque también es la sede de importantes organismos tanto militares como civiles; así acoge entre otros, el Ala 12 integrada
por diversos escuadrones con los caza F-18, el Grupo 47 de Transporte y Guerra Electrónica y el Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial. Creada en 1957, la Base Aérea de
Torrejón debe su nombre a un antiguo torreón fronterizo construido por los habitantes
de Alcalá de Henares, y al arroyo Ardoz que fluye a través de su término. La Base, que
tardó cuatro años en construirse, ocupa una superficie de 1.300 hectáreas. En un principio
su uso fue conjunto para las Fuerzas Armadas españolas y las norteamericanas. Estas últimas dejaron la Base en el año 1992 y actualmente depende del Ejército del Aire. En cuanto al Cuartel General, está emplazado en un edificio que perteneció a la Policía Aérea de la
Base en la década de los años setenta y que consta, además de despachos y salas de re uniones, de un laboratorio de montaje de audio y vídeo, gimnasio y un centro de mando y
control desde el que se gestionarán todas las emergencias en las que participe la UME.
Además, se ubican las distintas secciones de Estado Mayor y todos los órganos auxiliares
y asesores del mando de la Unidad, como son la asesoría jurídica, intervención, servicios
sanitarios, oficina de prensa, etc. En este inmueble principal el ministro de Defensa, además de felicitar a todos los componentes de la UME, por su trabajo para poner en funcionamiento la nueva Unidad, justificó su creación, argumentando que entre los fines de las
Fuerzas Armadas están los de proveer la seguridad, la defensa, y la tranquilidad que quieren los ciudadanos ante la eventualidad de un siniestro, una catástrofe, una situación de
emergencia o de calamidad colectiva, sea por obra humana o por causas naturales.
La visita concluyó con un simulacro de ejercicio de una situación de emergencia a cargo
de la Sección de Operaciones y la de Sistemas de Información y Telecomunicaciones del
Estado Mayor.
— 100 —
La UME podrá estar implantada totalmente en el 2008. Para la primera fase, terminada
en diciembre de 2006, ya se cuenta con el 25% del total de la Unidad y se compone de:
— Embrión de mando, Estado Mayor y Unidad de Cuartel General, en condiciones de
organizar una determinada operación de intervención ante riesgos naturales (incendios forestales principalmente) y organizar el enlace con el resto de las instituciones
del Estado.
— Agrupación de Medios Aéreos tal y como se encuentra en la actualidad (43 Grupo de
las Fuerzas Aéreas, hidroaviones apaga fuegos).
— Una Compañía de Intervención de Emergencias Naturales en cada uno de los Batallones de Madrid, Sevilla, Valencia, Zaragoza y León.
— La Sección de Intervención de Emergencias Naturales de Gando (Canarias).
— Elementos mínimos del Regimiento de Apoyo General.
En la segunda fase, antes de finales de 2007, se amplia la Unidad hasta el 75% aproximadamente contando con los siguientes elementos, y que en su mayoría estarían en
condiciones de intervenir en la campaña de incendios forestales en labores de apoyo:
— Mando, Estado Mayor y Unidad de Cuartel General, al 80%, en condiciones de organizar y controlar más de una intervención simultáneamente, y de controlar posibles
refuerzos de otras instituciones y de las propias Fuerzas Armadas.
— Tres Batallones de Intervención contra Riesgos Naturales al 50% en Madrid, León y
Sevilla.
— Dos Batallones de Intervención de Emergencias Naturales disminuidos a una Compañía reforzada en Valencia y Zaragoza.
— Incremento de la dotación del Regimiento de Apoyo General a un 100%.
La tercera fase, antes de finales de 2008, permitirá disponer del 100% de la Unidad. En
todas las etapas se seguirán los siguientes principios de actuación:
— La UME actuará dirigida por sus mandos propios y acomodando sus intervenciones
a lo previsto por la legislación vigente.
— La UME actuará siempre con mandato expreso o delegado del presidente del Gobierno.
— El tiempo de reacción mínimo exige un sistema eficaz de prealertas con simulacros
frecuentes.
— La seguridad de las fuerzas será primordial y no serán utilizadas en cometidos para
los que, entrañando un riesgo grave, no hayan sido previamente preparadas.
— Para asegurar la eficacia de las actuaciones habrá un sistema de oficiales de enlace
que con carácter permanente y en los niveles que se consideren necesarios, apoyen
a las diferentes instituciones y administraciones en los asuntos que afecten a la UME.
Personal
La UME seleccionó a sus primeros 175 integrantes de tropa y marinería, tras la primera
convocatoria extraordinaria efectuada y publicada en el Boletín Oficial de Defensa de 7
de abril de 2006. Este primer contingente cubrió los llamados «núcleos de constitución»:
el Cuartel General, Regimiento de Apoyo y Batallón de Intervención de Emergencias
en Torrejón de Ardoz (Madrid), Batallones de Intervención de Emergencias ubicados en
Bétera (Valencia), Zaragoza, San Andrés de Rabanedo (León) y Morón (Sevilla), así como
— 101 —
para el Destacamento del Batallón de Intervención de Sevilla en Gando (Las Palmas de
Gran Canaria). Estos «núcleos de constitución» son los embriones a partir de los cuales
se irán formando en su totalidad las distintas Unidades que forman la UME, hasta
diciembre de 2008, fecha prevista de finalización de la creación y puesta en marcha de
esta Unidad. Las condiciones generales que debieron reunir los posibles solicitantes
eran las siguientes:
— Tener cumplido el compromiso inicial (dos años de contrato).
— Acreditar un nivel de estudios igual o superior al graduado escolar o segundo Curso
de Enseñanza Secundaria Obligatoria.
— En determinadas vacantes disponer de algún tipo de carnet militar.
— Tener cumplido el tiempo mínimo de permanencia en su actual destino.
— No estar seleccionado para cursos de ascenso o de cambio de especialidad.
Analizadas sus peticiones, se realizó una preselección valorando el conocimiento de
idiomas, particularmente francés, cursos de especialización, y todas aquellas aptitudes
de aplicación en la UME.
Las pruebas de selección se realizaron en las instalaciones de la Academia de Infantería
(Toledo), designada por el Estado Mayor del Ejército para apoyar a la UME en este proceso. Entre los días 22 y 26 de mayo de 2006, 252 cabos primeros, cabos y soldados de
los tres Ejércitos realizaron las pruebas físicas, consistentes en 50 metros de natación
de estilo libre y 8 kilómetros de carrera continua. Aquellos que aportaban el certificado
de haber superado estas pruebas correspondiente a los años 2005 o 2006 no les hacía
falta realizarlas de nuevo. También se les practicó un reconocimiento médico, pruebas
psicológicas y una entrevista personal, tratando de buscar aquellos que más se adecuaran al perfil psicofísico exigible en la UME.
Durante cinco semanas, antes de incorporarse a sus destinos en las distintas bases que
va a ocupar la UME, este personal recibió una formación elemental básica en emergencias, consistente en teóricas y prácticas sobre primeros auxilios, lucha contra incendios
forestales, actuaciones en caso de derrumbes, inundaciones, grandes nevadas, ambiente nuclear, biológica y química y procedimientos de organización y control en emergencias. Además, de un módulo de Instrucción Físico Militar. En el proceso de formación
interviene personal de la UME, del Ejército de Tierra, que dirige los módulos de desescombro y de inundaciones; empresas civiles expertas en el campo de las emergencias,
así como bomberos profesionales de las localidades próximas al campamento. Aunque
en el futuro, todos los instructores serán de la propia Unidad.
En estas semanas, los módulos de Lucha Contra Incendios y de Sanidad son aquellos
en los que se profundiza más, ya que el fuego es lo primero a lo que va a tener que
enfrentarse la UME.
Para preparase, entrenan con autobombas, bate fuegos y todas las herramientas
manuales que se emplean en las tareas de extinción.
El adiestramiento se realiza además con la equipación reglamentaria que se va utilizar en
las misiones, para que la conozcan y manejen a la perfección cuando tengan que afrontar un fuego real. El equipo de protección consta de casco rojo y amarillo, gafas, guantes y traje ignífugo de alta visibilidad.
— 102 —
El módulo de Sanidad es fundamental en el caso de que haya víctimas. En él se enseña
cómo estabilizar a un herido con fracturas, parada cardiorrespiratoria, heridas, o quemaduras. Y si no se dispone de instrumental sanitario, saber utilizar cualquier material,
como un cartón, un pedazo de madera o cualquier tipo de cinta adhesiva para elaborar
un cabestrillo o inmovilizar a una persona.
Para socorrer a las víctimas primero hay que encontrarlas, y si es posible en el menor
tiempo posible. Por ello, la UME cuenta con otros «efectivos»: perros adiestrados para
rastrear la búsqueda de supervivientes en un derrumbe. Junto a ellos, los soldados de la
UME realizan los ejercicios de simulacro.
De instruir en otro tipo de rescate se ocupa la Brigada de Cazadores de Montaña: se
encarga de iniciar a los hombres y mujeres de la UME en temas relacionados con la
escalada y el rescate en sitios elevados. «La mayoría no ha tenido contacto previo con
este tipo de prácticas, y las alturas son complicadas de afrontar», comenta uno de los
instructores. Por eso realizan prácticas de rapel e izados de nivel básico, que sirven para
simular rescates de heridos en escenarios elevados, como por ejemplo, de un edificio a
otro cercano, en el caso de que no se pudiera acceder a la planta baja y fuera necesario tender cuerdas de una fachada a otra.
Esta fase, denominada Campamento Básico de Emergencias, se desarrolló en la Base
«General Álvarez de Castro» del Ejército de Tierra, en San Clemente de Sasebas (Figueras-Gerona). Al finalizar el campamento, recibieron la calificación de Técnico en Extinción
de Incendios Forestales.
El personal seleccionado al que no se le asigne vacante se reincorporará a su unidad de
origen. Todas las vacantes serán asignadas por el procedimiento de libre designación y
tendrán una gratificación por disponibilidad, ya que la UME exige cuatro meses de dedicación exclusiva durante el verano, en la época de mayor riesgo de incendio forestal. Eso
significa que no habrá vacaciones en ese periodo y, de momento, el personal no podrá
rotar como una unidad más para participar en misiones en el extranjero.
Junto a estos primeros militares de tropa, se encuentran los 110 cuadros de mando destinados el 22 de mayo de 2006. Sus vacantes fueron publicadas en el Boletín Oficial de
Defensa de 28 de marzo. Las condiciones para acceder a estas plazas eran no pertenecer a determinadas especialidades (según el tipo de vacante) y tiempo mínimo de permanencia si estaba destinado en el extranjero.
En el Campamento Básico de Emergencias, recibieron la formación necesaria para obtener la calificación de Capataz Técnico en Extinción de Incendios Forestales.
Una vez finalizada esta formación, tanto el personal de tropa como los cuadros de
mando pueden acceder a diversos cursos de especialización, impartidos por empresas
civiles.
En total, durante el ejercicio 2006, se han publicado tres convocatorias de vacantes para
cuadros de mando y tropa, más una extraordinaria para estos últimos. Unos 1.100 efectivos (el 5% son mujeres), que corresponde al 25% de la plantilla, el total de la plantilla se
prevé alcanzarla a finales del 2008, cifrada en 4.310 militares. De ellos, dos serán oficiales
generales, 432 oficiales, 822 suboficiales y 3.054 militares de tropa; por Ejércitos el 82%
— 103 —
de estas personas serán del Ejército de Tierra, un 12% del Ejército del Aire, otro 4% de la
Armada y el 2% restante de los Cuerpos Comunes, distribuidos de la siguiente manera:
— Base Aérea de Torrejón (Madrid): 1.920 efectivos.
— Base Aérea de Morón (Sevilla): 522 efectivos.
— Base de Bétera (Valencia): 576 efectivos.
— Base Aérea de Zaragoza: 555 efectivos.
— San Andrés del Rabanedo (León): 657 efectivos.
— Base Aérea de Gando (Las Palmas de Gran Canaria): 80 efectivos.
Al mando de esta fuerza conjunta, integrada por miembros de todos los Ejércitos, está
el teniente general Fulgencio Coll Bucher (promovido a este empleo por Real Decreto
319/2006 de 17 de marzo) nombrado jefe de la UME por acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de enero de 2006. El cual, recibió la noticia como «un honor y una gran responsabilidad».
Como jefe de la UME, una de sus funciones es supervisar el desarrollo de la Unidad. Así,
visitó el II Campamento Básico de Emergencias junto al ministro de Defensa, José Antonio Alonso. Los dos, presenciaron una demostración de las diversas técnicas de Intervención en Emergencias Naturales.
Durante la visita, el ministro de Defensa confirmó que hasta 2010 el Gobierno ha tomado las medidas necesarias para que la UME cuente con 10 aviones anfibios, 19 helicópteros, 180 autobombas, más de 100 máquinas de ingenieros, 68 embarcaciones ligeras
fuera borda y otros 1.068 vehículos de diferentes características, para hacer posible que
en poco más de 60 minutos sus efectivos estén desplegados sobre el terreno donde sea
necesaria la intervención, figura 2.
Instalaciones y equipamiento
Las construcciones, que en principio serán provisionales, acogen a los miembros de la
UME, el equipo, y material que se vayan incorporando, y poco a poco serán reemplazadas por otras definitivas. Hay que señalar que toda la infraestructura necesaria ha sido
diseñada por la Dirección General de Infraestructura del Ministerio de Defensa. El coste
previsto de las futuras instalaciones es de unos 48 millones de euros. A ellos hay que
sumar 384 millones más, que engloban vehículos, material específico, armamento,
medios de transmisiones, equipo de dotación y arrendamiento de aeronaves. Hay que
señalar, que el Gobierno aprobó en diciembre de 2006 la adquisición de 79 camiones
pesados de 10 toneladas Iveco (70 camiones carrozados de carga general, 8 camiones
grúa y un camión cisterna) y que serán entregados a la UME entre los años 2007 y 2008.
También está previsto adquirir 19 helicópteros de transporte medio y 10 aviones anfibios
de lucha contra incendios entre el periodo 2006-2016. En julio de 2006 se entregó el primer hidroavión, un CL-415 Canadair, integrándose en el 43 Grupo de Fuerzas Aéreas de
la Base Aérea de Torrejón que ya cuenta con 14 aeronaves para la extinción de incendios forestales. Para este conjunto de adquisiciones se prevé un coste de 900 millones
de euros. Todo este presupuesto está recogido en el Acuerdo del Consejo de Ministros
por el que se aprueba la financiación necesaria para la implantación de la UME, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 20 de enero de 2006.
— 104 —
— 105 —
Concretamente, la situación de las Bases será la siguiente:
1. Base Aérea de Torrejón (Madrid). Contará con 14 edificios y tendrá las siguientes Unidades:
— Mando superior de la UME: constituido por un Cuartel General y Centro de Control conectado entre otros con el Instituto Nacional de Meteorología, Centro Sismológico Nacional, Cuerpo Nacional de Policía, Guardia Civil, servicios 112 de las
comunidades autónomas, etc. En relación con estos últimos, hay que señalar que
el 112 de Madrid, cuenta con un sistema de localización de llamadas de teléfonos
móviles y de fijos que es pionero en Europa, un sistema de frenada de avalancha
y otro de aviso masivo de población.
— Servicios de Información del Centro Nacional de Inteligencia.
— Agrupación de Medios Aéreos bajo un mando único (apagafuegos y helicópteros).
— Regimiento de Apoyo General: dispondrá de vehículos y materiales; tales como
ambulancias de carretera, cisternas, alojamientos provisionales (tiendas, grupos
electrógenos) cocinas de campaña, puestos de socorro y farmacias móviles.
— Compañía de Intervención de Emergencias Naturales: contará con vehículos y
materiales; tales como vehículos ligeros, autobombas todoterreno, equipos de
buceo y quitanieves. Además de una Compañía de Ingenieros y una Compañía de
Intervención de Emergencias Tecnológicas: que se dedicará al análisis de posibles
zonas contaminadas, así como el aislamiento, evacuación y descontaminación de
personas y material afectado por elementos nucleares, bacteriológicos o químicos.
2. Base Aérea de Morón (Sevilla). Contará con 13 edificios y tendrá dos Compañías de
Intervención de Emergencias Naturales y una de Ingenieros.
3. Base de Bétera (Valencia). Contará con 14 edificios y tendrá lo que la Base de Sevilla: dos Compañías de Intervención de Emergencias Naturales y una de Ingenieros.
4. Base Aérea de Zaragoza. Contará con 13 edificios y tendrá la Compañía de Intervención de Emergencias Naturales, además de una de Ingenieros y otra de Intervención
contra Riesgos Tecnológicos.
5. San Andrés del Rabanedo (León). Contará con 16 edificios y tendrá dos Compañías
de Intervención de Emergencias Naturales y dos de Ingenieros.
6. Base Aérea de Gando (Las Palmas de Gran Canarias). Contará con cinco edificios y
tendrá un Destacamento del Batallón de Intervención de Sevilla. Asimismo dispondrá
de medios aéreos para operar entre Islas.
La UME se desplegará por toda la geografía española, de forma que pueda responder a
cualquier emergencia en un tiempo breve y con toda su efectividad.
Visitas
Las visitas tienen como objetivo prioritario conocer la formación y la integración de las
unidades militares en el marco de la defensa civil en distintos lugares.
El jefe de la UME español, general Fulgencio Coll Bucher, visitó la Primera Unidad de Instrucción e Intervención de la Seguridad Civil (UIISC), situada a 150 kilómetros de París,
— 106 —
el Centro de Mando de las Formaciones Militares de la Seguridad Civil y el Cuartel General de la Brigada de Zapadores Bomberos de París cuyas misiones de actuación son
similares a las funciones de la nueva Unidad española. Además, observadores españoles han participado en distintas situaciones de emergencias para conocer las técnicas y
los procedimientos de actuación.
Con la finalidad de dar un carácter legal y continuo en el tiempo a estas visitas y futuras
colaboraciones, el asesor jurídico de la UME español se desplazó a Francia para participar en una reunión con representantes del Ministerio de Defensa francés para concretar
detalles de la redacción del texto definitivo del «Acuerdo Técnico en materia de Cooperación en el ámbito de Emergencias y Protección Civil», que se suscribirá entre los Ministerios de Defensa español y francés.
Esta estrecha colaboración entre España y Francia merece que dediquemos un apartado a la «UME francesa».
Francia
El papel de la Defensa Nacional francesa es el de asegurar la integridad del territorio, la
seguridad de sus ciudadanos, así como garantizar el respeto de las alianzas, tratados y
acuerdos internacionales.
La Constitución francesa del 4 de octubre de 1958 reparte de este modo las responsabilidades: el presidente de la República, jefe del Ejército, define la política de defensa,
ejercida por el ministro de Defensa. El primer ministro, responsable de la Defensa Nacional, ejerce la dirección general, coordinando igualmente la actividad de defensa de los
departamentos ministeriales. El Parlamento vota las leyes relativas a esta materia.
Las Fuerzas Armadas se componen de:
— El Ejército de Tierra, el Ejército de Aire, la Marina Nacional.
— La Gendarmería Nacional.
— Servicios de apoyo general.
Como complemento de la Defensa Militar, la Defensa Nacional está constituida por otros
dos elementos: la defensa económica, caracterizada por los actos e iniciativas tomadas
por la potencia pública, con el fin de proteger, por un lado, la economía y las empresas
de un ataque de cualquier naturaleza y, por otro lado, con el fin de satisfacer las necesidades de la Defensa Nacional; y la Defensa Civil, que participa en las misiones de prevención, de investigación, de formación y de ayuda que requiera la salvaguardia de las
poblaciones, de los bienes y del medio ambiente tales como la alerta ante catástrofes
naturales, la información a las poblaciones sobre los riesgos, el refugio de las poblaciones, la organización de las ayudas, etc.
En febrero de 1996, se inicia la reforma de la defensa con el objetivo de un trabajo de
planificación, en el que se tienen en cuenta las cuatro principales orientaciones del presidente de la República: la completa profesionalización de las fuerzas; una definición de
sus medios nucleares, un esfuerzo de reducción de gastos que contribuya al objetivo
general de disminución de los gastos públicos y un acercamiento a la defensa europea.
Esta última acción confirma la necesidad de fuerzas preparadas durante mucho tiempo
— 107 —
para determinadas misiones, que estén listas para intervenir de forma rápida, fundamentalmente en Europa, y que dispongan de los medios más modernos y sean capaces
de agregarse en los conjuntos europeos o atlánticos.
La reforma de la defensa, sobre las bases mencionadas, se ha construido en torno al
modelo de las Fuerzas Armadas 2015. La reforma se ha llevado a cabo en dos etapas:
la primera, marcada por la Ley de Programación Militar 1997-2002, con la puesta en marcha de la profesionalización del ejército, que puso fin al servicio militar obligatorio desde
finales del 2002 y por otro lado por la Ley de Programación Militar 2003-2008, con la
recuperación de los créditos, la búsqueda de la profesionalización de las Fuerzas Armadas, cuyo número de efectivos se ha fijado en 446.653 para el año 2008 y la modernización de los equipos. El objetivo es el de alcanzar el modelo de Ejército 2015, tal y como
ha sido actualizado en la Ley de Programación Militar 2003-2008.
En este nuevo contexto en el que la distinción entre seguridad interior y seguridad exterior tiende a desdibujarse, Francia delimita así, su estrategia de defensa en torno a estos
cuatro pilares:
1. La disuasión nuclear como garantía de supervivencia de la Nación frente a una amenaza de sus intereses vitales.
2. La prevención en la lucha contra el terrorismo y la proliferación de las armas.
3. La protección de las poblaciones, de las instituciones, de los territorios, de los valores culturales esenciales, de las principales actividades económicas.
4. La proyección-acción, asegurando el respeto de sus compromisos internacionales y
permitiendo que sus fuerzas asuman aquellas responsabilidades específicas en el
plano internacional.
La que podíamos denominar «UME francesa», se encuadra en la Dirección de Defensa y
Protección Civiles (DDSC), que se ocupa de unos 450 expedientes al año. Algunos de
ellos fueron el incendio en el túnel del Mont-Blanc o inundaciones en el sur de Francia.
Para intervenir sobre el terreno, la DDSC cuenta con seis Estados Mayores de zona y sus
correspondientes centros operativos (Burdeos, Lyón, Marsella, Metz, París y Rennes), 18
centros de limpieza de minas, 20 bases de helicópteros, una de aviones, cuatro establecimientos que proporcionan equipos de socorro (mantas, estación de depuración de
agua, etc.) y tres Unidades de UIISC que reúnen a 1.500 militares desde su creación en
1968, capaces de intervenir en cualquier circunstancia y en cualquier punto del territorio
francés. Estos recursos pueden ser solicitados por los prefectos (representante del Estado a escala de la región) cuando los medios locales no bastan. Estas Unidades son las
más próximas a la misión de la UME española.
Pero los primeros actores de la protección civil en Francia siguen siendo los bomberos,
a quienes la Ley de 3 de mayo de 1996 atribuye amplias competencias:
«Los servicios de incendio y auxilio quedan encargados de la prevención, protección y lucha contra los incendios. Contribuyen, junto con los demás servicios y profesionales a la protección y la lucha frente al resto de accidentes, siniestros y catástrofes, a la evacuación y la prevención de los riesgos tecnológicos o naturales, así
como a los auxilios urgentes.»
— 108 —
Por ello, aquellos cuyo lema es Salvar o Morir están en todos los frentes: la ayuda a víctimas representa el 36% de sus intervenciones, los accidentes de tráfico el 13%, las operaciones medioambientales el 3% y la prevención el 23%.
Aunque dependen de Protección Civil, los Cuerpos de Bomberos están organizados por
establecimientos públicos subvencionados por los Consejos Generales (entidad local) y
los municipios, y cuentan con sus propios medios. Una particularidad: 200.000 de los
227.000 bomberos franceses –entre los cuales hay 8.000 mujeres– son voluntarios.
Existen además dos Cuerpos de Bomberos Militares: la Brigada de Bomberos de París
(7.400 hombres) que interviene en la capital y sus departamentos limítrofes, y el Batallón
de los Marinos-Bomberos de Marsella (1.700 hombres).
Las habilidades de estos «soldados del fuego» son reconocidas internacionalmente ya
que llevan a cabo numerosas intervenciones, tanto de cooperación como de emergencia, en el extranjero. Un ejemplo es en Turquía, tras el terremoto de 1999; gracias al
carácter mixto de sus equipos (bomberos, militares de las UIISC), consiguieron enviar, en
un tiempo récord, a 172 socorristas especializados y auxiliar a cientos de personas.
Suiza
Además de Francia, el teniente general Coll Bucher, jefe de la UME, se desplazó a Suiza
para asistir en visita oficial, invitado por su homólogo el general de división Meter Stutz,
jefe de la Región Territorial IV, al ejercicio Rheintal 06.
En jornada de mañana y tarde, ambas autoridades comprobaron en el campo de adiestramiento de Bemhardzell, cerca de la ciudad de San Gallen, un primer simulacro de ejercicio en una operación de rescate en una zona devastada por una catástrofe natural en
la que se están produciendo todas las condiciones necesarias: derrumbes, rescate de
personas sepultadas, delimitación de zona catastrófica, etc. Finalizada esta primera
actuación, se realizó una visita a una exposición conjunta del Ministerio de Defensa y de
Protección Civil y Deportes, en particular, a un simulador para situaciones de terremoto.
A continuación, se mostró cómo funciona una célula de crisis y una célula operativa de
emergencias.
La práctica del segundo ejercicio consistió en el desarrollo de una operación de extinción de fuego en unos depósitos de carburante.
Las Fuerzas Armadas suizas cuentan entre sus misiones apoyar a las autoridades suizas
en caso de catástrofe. Se trata de unidades militares especializadas que acuden, a petición de las autoridades del cantón, para proporcionar medios de refuerzo o específicos
de los que aquellos carecen cuando son requeridos.
España
Ya en nuestro país, el jefe de la UME viajó a las consejerías responsables de las emergencias en distintas comunidades autónomas durante el año 2006 para conocer la organización y procedimientos de actuación ante emergencias ya que se coordinará con
bomberos y Protección Civil para extinguir un fuego. España ha perdido aproximada— 109 —
mente un millón de hectáreas de superficie arbolada en los últimos diez años, y registra
la mitad de los incendios forestales que se producen en la Unión Europea. Por eso,
desde el pasado verano se ha contactado con las distintas comunidades autónomas y
se ha acudido en calidad de observadores a varias actuaciones. Éstos son sólo algunos
ejemplos:
GALICIA
El teniente general Coll Bucher acompañado de una comisión de oficiales del Cuartel
General de la UME, se entrevistó con José Luis Méndez Romeu, consejero de Presidencia, Administraciones públicas y Justicia de la Xunta de Galicia. De esta Consejería
depende la Dirección General de Protección Civil, con cuyo director general también se
ha reunido el jefe de la UME. El director ha ofrecido una explicación sobre los planes y
procedimientos con que cuentan los servicios de emergencia gallegos para actuar en
caso de necesidad. Seguidamente, los miembros de la UME realizaron una visita a las
instalaciones del Centro de Emergencias 112. La comisión de la UME, por su parte,
explicó la organización, misiones, material y equipos, formación específica y procedimientos de actuación de la citada Unidad. La visita finalizó con una comida de trabajo
ofrecida por el consejero de Presidencia en la que se siguieron tratando temas relacionados con el campo de las emergencias, de interés para ambas Instituciones.
BALEARES
Al igual que en Galicia, el jefe de la UME, acompañado por una representación de oficiales del Cuartel General de la UME, se entrevistó en Palma de Mallorca con el director
general de Emergencias del Gobierno Balear, Joan Pol Pujol. Allí, visitaron las instalaciones del nuevo Centro de Emergencias SEIB 112, conocieron el sistema de telecomunicaciones digital TETRA y el sistema de Ordenación de Emergencias EMERNET. La jornada se completó por parte de la comisión de la UME, con una explicación sobre la
organización y procedimientos de actuación de la UME.
Además la UME ha estado presente en diferentes ámbitos relacionados con su materia.
FOROS ACADÉMICOS
El día 14 de septiembre de 2006, el teniente general Coll Bucher, jefe de la UME, impartió una conferencia sobre: La UME, creación, misiones y previsiones futuras a los asistentes al Seminario sobre: El papel de las Fuerzas Armadas y de Seguridad en la Defensa de la Naturaleza que la Universidad Menéndez Pelayo organizó en Cuenca.
SALONES INTERNACIONALES
La UME participó en el I Salón Internacional Homeland Security, HOMSEC 2007.
Se trata de un salón profesional donde se dan cita todos los organismos públicos y privados relacionados con el equipamiento de seguridad y protección civil.
La UME participó en este I Salón con una caseta en la que se muestra las misiones que
se le han encomendado, su despliegue en todo el territorio nacional, la estructura de un
batallón tipo, etc. Además, como muestra de parte de los materiales con que contará la
— 110 —
UME, se mostraron varios equipos de comunicación TETRAPOL con microteléfono; dos
uniformes completos, uno de trabajo y otro específico contra incendios (casco, equipo
de respiración, etc.); una célula completa del campamento de damnificados; y dos autobombas, una ligera y otra media.
En una de las mesas redondas que se llevaron a cabo, la UME estuvo representada en
la titulada «Tecnologías de apoyo para la dirección y el control de situaciones de crisis».
PRESENCIA EN INSTITUCIONES
Para una mayor eficacia en cada intervención que haga la UME y una mejor preservación de bienes, se está trabajando en estrecha colaboración con otras instituciones entre
las que se encuentran el Ministerio del Interior, el de Medio Ambiente, Industria, el Instituto Nacional de Meteorología o la Dirección General para la Biodiversidad; además de
los Cuarteles Generales de los Ejércitos y de la Armada.
Por otro lado, las bases militares donde se ubican los Batallones de Intervención en
Emergencias de la UME han sido objeto del 7 al 27 de septiembre de 2006 de una visita informativa por parte del jefe de la UME, acompañado de parte de su Estado Mayor.
Durante estas visitas, se comprobó el punto de situación de las obras de las nuevas edificaciones que se están construyendo para alojar al personal y material de las Unidades
de la UME en las bases de Torrejón de Ardoz (Madrid), Morón (Sevilla), Bétera (Valencia),
Zaragoza, El Ferral de Bernesga (León) y Gando (Las Palmas).
El Cuartel General de la UME de la Base Aérea de Torrejón fue visitado, además de por
el ministro de Defensa y el teniente general Coll Bucher con motivo de su inauguración,
por el personal de la Escuela de Protección Ciudadana de Castilla-La Mancha en enero
de 2007. En representación de la Escuela asistió su director, el coordinador académico
de dicho Centro y 17 bomberos del Consorcio Provincial de Guadalajara (pertenecientes
al VI Curso de Formación Inicial de la Escuela). Allí, se les hizo una presentación de la
Unidad. Posteriormente visitaron el Centro de Operaciones Conjunto, ubicado en el
mismo edificio, donde se les dio una breve descripción del sistema de gestión y conducción de emergencias de que dispondrá la Unidad. A continuación se les mostró un
hidroavión Canadair CL-215 empleado para las tareas de extinción de incendios. Finalmente visitaron el I BIEM situado en la misma Base Aérea donde pudieron ver parte del
material de que dispone para la actuación en emergencias.
Conclusiones
Tras esta exposición genérica, se puede deducir que se está invirtiendo mucho en esta
nueva Unidad tanto en medios materiales como personales. La UME prevé estar operativa para el verano de 2007, y aunque seguramente llegue a este objetivo, la inexperiencia le podría jugar una mala pasada; por eso es conveniente que siga en la dire cción que lleva: la de dejarse aconsejar por las autoridades civiles en esta materia y
cooperar juntas.
España se ha convertido en un país frágil debido a los fenómenos metereológicos que
estamos sufriendo últimamente, tales como inundaciones o incendios. Por ello, es nece— 111 —
sario implicar a todos los sectores (incluido el militar) para preservar lo más valioso que
tenemos: la Naturaleza. Hay que señalar, que el medio ambiente es un tema que preocupa e interesa cada vez más a los ciudadanos, incluidos los militares.
Por otro lado, nuestras Fuerzas Armadas cuentan con un valioso material y personal para
hacer frente a catástrofes del tipo de terremotos, accidentes graves de cualquier índole,
donde el ser humano esté en peligro. Agrupando y especializando los medios con los
que cuentan las Fuerzas Armadas en una Unidad, la respuesta y eficacia para responder
serán mucho mayores. Todas estas cuestiones quedan cubiertas con la UME.
El futuro de la UME se augura optimista; con el paso del tiempo y la experiencia, se
podrá convertir en un referente de otras unidades que se creen de este tipo en otros países. Su actividad nos indicará si se ha acertado en apostar en este reto.
Bibliografía
Boletín Oficial de Defensa número 17 de 2006.
Boletín Oficial de Defensa número 32 de 2006.
Boletín Oficial de Defensa número 61 de 2006.
Boletín Oficial de Defensa número 69 de 2006.
Boletín Oficial de Defensa número 197 de 2006.
Boletín Oficial del Estado número 66 de 2006.
Boletín Oficial del Estado número 70 de 2006.
Boletín Oficial del Estado número 136 de 2006.
CORCHERA, Álvaro: El País, edición Madrid, 2006.
Dossier prensa de la Unidad Militar de Emergencias, Ministerio de Defensa, Madrid, 2006.
LUCAS, Raphaëlle: Label France, Ministerio de Asuntos Exteriores francés, 2006.
LUC MATHIEU, Jean: Preses Universitaires de France, París, 2003.
MAZÓN, Diego: La Razón, edición Madrid, 2006.
Nota de prensa: Ministerio de Defensa, Madrid, 2006.
Publicación de vacantes en la Unidad Militar de Emergencias, Ministerio de Defensa, Madrid,
2006.
Revista Española de Defensa, pp. 14-15, Madrid, marzo de 2006.
Revista Española de Defensa, pp. 34-37, Madrid, septiembre de 2006.
Revista Española de Defensa, pp. 22-29, Madrid, diciembre de 2006.
SOL GARCÍA, Antonio: «El sistema de defensa civil en España», Monografía de la Escuela Superior
de las Fuerzas Armadas, Madrid, 2004.
VOUGNY, Philippe: Defense Nationale, París, 1996.
Páginas web
En: http://www mde.es/ume
En: http://www realinstitutoelcano.org
— 112 —
RESUMEN DE LAS JORNADAS SOBRE EL DIÁLOGO
MEDITERRÁNEO ENTRE LA FUNDACIÓN KONRAD
ADENAUER-CESEDEN
Felicísimo Aguado Arroyo
Comandante de Caballería.
Se celebraron los pasados días 14 y 15 de diciembre de 2006 unas Jornadas sobre el
Dialogo Mediterráneo en las instalaciones del Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN). La organización del acto corrió a cargo de la Oficina en Madrid
para España y Portugal de la Fundación Konrad Adenauer y del CESEDEN. La Fundación Konrad Adenauer desarrolla actividades en España desde el año 1977 con el objetivo inicial de apoyar la consolidación de las jóvenes democracias ibéricas en el proceso de integración europeo, fomentando el intercambio democrático bilateral entre
Alemania y los países de la Península. Para ello la Fundación Konrad Adenauer organiza
actos de información, seminarios, talleres y otras actividades que cuentan con la participación de expertos en el campo de la política, comunicación, defensa, etc. En este
marco se encuadran las Jornadas, que con el título de: Valores comunes y principios
como base para el Diálogo Mediterráneo en el marco de la cooperación euromediterránea, se desarrollaron en el CESEDEN. En estas actividades han participado, como
ponentes, expertos de ocho países de Europa y de la orilla sur del Mediterráneo. Además participaron como asistentes más de 50 personas pertenecientes a diferentes organismos del mundo político, universitario, periodístico y diplomático. El método de trabajo consistió en paneles en los que los expertos hicieron sus presentaciones, seguido de
un coloquio entre los asistentes.
La apertura de las Jornadas corrió a cargo de Michael Däumer (1) y del teniente general
Bernal en representación de la Fundación Konrad Adenauer y CESEDEN respectivamente. El teniente general Bernal hizo hincapié en la importancia de estas Jornadas ya
que constituye un foro de debate e intercambio e ideas adecuado, en una tarea, como
es la seguridad y la defensa, en la que es preciso una unidad de acción del Estado, una
implicación de la sociedad y en la que día a día, incluso, se está perdiendo la dimensión
nacional para encontrar soluciones válidas a los nuevos retos. Por su parte Michael Daümer, agradeció a los participantes su presencia, resaltando la gran variedad de países
representados en estas Jornadas.
A continuación se inició el primer panel con el título «La universalidad de los derechos
humanos: la base de los valores comunes, principios y percepciones». La primera exposición fue realizada por Steffen Erdle (2), que realizó un repaso a la historia y a la impor-
(1) Director de la Oficina para España y Portugal de la Fundación Konrad Adenauer, Berlín.
(2) Fundación Konrad Adenauer, Berlín.
— 113 —
tancia de los derechos humanos en la construcción europea. Compartir los mismos valores es el elemento central de la Unión Europea. En los diferentes tratados que se han firmado en el proceso de creación de la Unión Europea, los derechos humanos han tenido
siempre un papel muy importante. Los ejemplos más significativos han sido el Tratado
de Ámsterdam, donde se articula el establecimiento de sanciones para los países que no
cumplan con el respeto a los derechos del hombre, y el Tratado de Niza, en el que el respeto a los derechos humanos se establece como un aspecto prioritario en la política
europea. Por esta razón los derechos humanos son un área que se trata con profundidad en el Proceso de Barcelona, que después de trágicos acontecimientos se encuentra en una fase de politización, en la que están adquiriendo más importancia las áreas de
justicia, cultura, educación y juventud.
El señor Erdle resaltó que cuando se tiene relaciones con los países de la orilla sur, es
preciso tener en cuenta las diferentes situaciones y necesidades de ellos, proponiendo
realizar un trato individualizado según las circunstancias de cada país. A continuación,
hizo un repaso histórico de la evolución de los derechos humanos, finalizando con una
explicación de sus tres generaciones y de sus características esenciales. Volviendo a la
política que sobre los derechos humanos realiza la Unión Europea, Erdle resaltó dos
cuestiones: la institucionalización de estos derechos y la posibilidad de reclamar por
ellos, ya sea social o individualmente. En la Unión Europea hay un sentimiento de aceptación generalizada de los derechos humanos, formando parte de la conciencia colectiva de los europeos. Pero también hay problemas, y entre éstos resaltó los de competencias entre los distintos órganos de la Unión Europea y la desigual aplicación de la
cláusula de los derechos humanos en los acuerdos que firma la Unión Europea.
La siguiente intervención fue la del doctor Taieb Baccouche (3). En ella manifestó que los
derechos humanos tienen un componente de universalidad del que no se puede prescindir, aunque, por razones culturales y sociales, puedan ser interpretados y percibidos
de modo diferente. Por ello, en el mundo árabe hay quien ha entendido los derechos del
hombre como una colonización de Occidente. Esta errónea interpretación debe ser
corregida con una adecuada actividad pedagógica que tenga como finalidad explicar y
enseñar su verdadera dimensión universal. En definitiva, lo específico no puede oponerse a lo universal; ésta es una equivocada interpretación, ya que, en realidad, lo específico complementa y no se opone a la universalidad. A continuación el doctor Baccouche
explicó como, desde su punto de vista, ha habido determinadas interpretaciones religiosas que han promovido una visión específica o particular por encima de la dimensión
universal de los derechos humanos. Ha habido quien ha opuesto la especificidad y el
derecho a la identidad cultural a la unificidad. Esto se debe solucionar con la capacidad
de asimilar y comprender otras culturas, haciendo una revisión de los propios principios
con espíritu critico. A continuación hizo un repaso a algunos aspectos que muestran la
dificultad de la aplicación real del concepto de universalidad de los derechos humanos.
Entre otros, resaltó los rituales de algunas sociedades africanas (mutilación sexual femenina, el repudio o la poligamia), los problemas de las sociedades desarrolladas en relación a países menos desarrollados (inmigración, globalización o dictadura de mercado)
(3) Director del Instituto Árabe para los Derechos Humanos, Túnez.
— 114 —
o la aplicación que se ha hecho desde Occidente de la universalidad de los derechos del
hombre, que, en ocasiones, pone de manifiesto una doble «vara de medir». Para ilustrar
esta afirmación, puso como ejemplo la guerra de Irak y la situación de la pena de muerte en Occidente.
El doctor Baccouche se refirió a los progresos tangibles que se han realizado gracias a
la creación y al papel desarrollado por la Organización de Naciones Unidas (ONU) y otras
Instituciones de carácter internacional como el Tribunal Penal Internacional.
Para concluir, expresó su convencimiento de que el Mediterráneo puede y debe ser un
espacio donde se es capaz de llevar un mensaje universal de esperanza y colaboración
en el campo de los derechos humanos, proponiendo la redacción, entre todos los países del Mediterráneo, de un manual sobre estos derechos, donde se pueda exponer una
visión conjunta de este tema y sirva como base para poder estudiar en las escuelas un
enfoque común que sirva para educar y divulgar una visión universal de los derechos
humanos desde el Mediterráneo.
Antes de dar paso al coloquio, José Carlos Correia Nunes (4) resumió las intervenciones
realizadas durante el panel. Desde su punto de vista, lo más significativo fue la explicación histórica de la evolución de los derechos humanos en Europa, donde han constituido un elemento esencial de la política europea; y la visión de universalidad de estos
derechos. Referente al primer punto es de resaltar la institucionalización de los derechos
humanos en Europa. Referente a su universalidad y sus diferentes interpretaciones, el
señor Correia manifestó que estas divergencias se han ido acrecentando en las sucesivas generaciones. Así, no hay prácticamente interpretaciones contradictorias en lo que
se refiere a la primera generación, existiendo grandes desacuerdos cuando se trata de
interpretar la segunda y tercera generación.
En el turno de preguntas se suscitaron muchas cuestiones. Se preguntó por la diferente
percepción que los cuatro grupos hegemónicos del mundo (Unión Europea, Estados
Unidos, China y Rusia) tienen de los derechos humanos, y de cómo esta diferencia se
percibe cuando mantienen relaciones bilaterales con otros países y en las que, el asunto de los derechos humanos es tratado de manera absolutamente desigual. El doctor
Baccouche respondió a esta pregunta diciendo que son Estados Unidos, como mayor
potencia mundial, quien distorsiona esta cuestión. Citó el no reconocimiento por parte
de Estados Unidos del Tribunal Penal Internacional, afirmando que este tipo de actitudes
y posiciones son un mal ejemplo para la comunidad internacional y señalando que este
aspecto es más difícil, cuando quien tiene estas posiciones es una potencia mundial.
También se preguntó por la dificultad de encontrar unos valores comunes que den
sustento a una posición común en la universalidad de los derechos humanos en el Mediterráneo.
A este respecto, el doctor Baccouche expresó la debilidad que tiene Europa como entidad política, que se ha puesto especialmente de manifiesto en grandes crisis de política
internacional como la guerra de Irak, donde Europa ha mostrado posiciones enfrentadas
(4) Director Gerente del Centro Europeo para la Independencia Global y Solidaridad, Lisboa.
— 115 —
entre sus miembros. Esta situación crea desconfianza en la ribera sur del Mediterráneo,
que percibe una división difícil de comprender. Una mayor unión política europea en el
Mediterráneo fortalecerá indiscutiblemente el avance de los derechos humanos en los
países de la orilla sur. Otra pregunta trató sobre la situación política en los países del sur
del Mediterráneo y su implicación con los principios democráticos. Se afirmó que sin
democracia no había respeto a los derechos del hombre, y en estos países, donde el
radicalismo islámico está ganando posiciones, cómo y quién puede apoyar el desarrollo
de estos derechos.
El doctor Baccouche dijo que no podía ser solamente el poder político o la sociedad
civil quien puede modificar esta situación. Es preciso realizar un esfuerzo común entre
todos para avanzar en este reto. La falta de democracia en los países del sur es un factor negativo en este campo. En este sentido queda mucho por hacer, y Europa puede
ser un catalizador importante, ya que tiene acuerdos de asociación con todos los países del sur del Mediterráneo en los que se incluye una cláusula relativa a los derechos
humanos que, en muchas ocasiones, no se respeta y que Europa no presiona para que
se cumpla. La razón, según, es, una vez más, la debilidad política de la Unión Euro p e a ,
que está más volcada y preocupada en los aspectos económicos que en los políticos.
Respecto al islamismo político, afirmó que, en su opinión, esto no existe. Lo que hay es
políticos que aprovechan la religión y el islam para tener una cobertura en su acción.
Con un debate serio, estos grupos desaparecerían de la escena política de los países
del Magreb. Para ello sería importante impulsar la democracia y el debate público en
los países del sur del Mediterráneo y aumentar la democracia y los derechos humanos
en la escena internacional.
El panel se cerró con el comentario final del señor Correia, en el que quiso hacer hincapié en el vínculo entre democracia y derechos humanos, afirmando que la democracia
es el vehículo que conduce la defensa de los derechos del hombre, ya que éstos sólo
pueden se defendidos y garantizados desde un punto de vista político. Por ello es importante «institucionalizar» la defensa de los derechos humanos, como ocurre en Europa
con el Tribunal de Derechos Humanos, donde un ciudadano puede dirigirse para elevar
una queja o petición contra un Estado. Este tipo de Instituciones no existen en la ribera
sur, lo que representa una importante carencia en la defensa de los derechos humanos
en estos países.
Durante la cena que la Fundación Adenauer dio a los asistentes se pudo escuchar la presentación de Álvaro Iranzo Gutiérrez (5). En su exposición quedó de manifiesto el compromiso histórico de España en relación al Mediterráneo, zona que es considerada como
primera prioridad en la política exterior.
La jornada del viernes comenzó con el panel «Paz, estabilidad y bienestar en la región
mediterránea: los retos para la Unión Europea». La primera intervención fue la de Josep
María Pelegrí (6). Desde el punto de vista del conferenciante, España debe tener un papel
proactivo en la política mediterránea impulsando la apertura de Europa hacia el Medite-
(5) Director General de Política Exterior para el Mediterráneo, Oriente Próximo y África.
(6) Presidente del Grupo de UDC en el Parlamento de Cataluña, Barcelona.
— 116 —
rráneo, ya que no se puede concebir una acción aislada de España en este escenario.
Ésta es una ocasión que presenta riesgos, pero también oportunidades que es preciso
aprovechar. A continuación, el señor Pelegrí expuso la visión de Samuel P. Huntington
sobre el choque de civilizaciones. Si efectivamente éste se va a producir, el escenario en
el que puede tener lugar es el Mediterráneo. Entre otras, para evitar este choque se creó
el Proceso de Barcelona, cuyo resultado después de diez años no ha sido del todo positivo. Para ello se ha articulado la iniciativa de la Alianza de Civilizaciones, que debe servir
como instrumento para desactivar el choque de civilizaciones en el Mediterráneo. Por
eso, el Proceso de Barcelona es alianza de civilizaciones con sus aspectos de interc a mbio y cooperación cultural y conocimiento mutuo. Y dentro de este contexto se debe
incluir la Política Europea de Vecindad y la incipiente política exterior de la Unión Europea,
buscando el diálogo en vez de la confrontación, en un diálogo que precisa de talante, pero
también de contenidos, para deshacer el «nudo gordiano» de las relaciones mediterráneas: las diferencias culturales. Y dentro del diálogo cultural, ocupa un papel muy importante el reto de la inmigración, donde Europa debe implicarse a fondo, no considera que
la multiculturalidad sea una solución, ya que ha fracasado en experiencias anteriores, pero
sí cree en el diálogo cultural sobre la base de un esfuerzo de integración bidireccional.
Elmar Brock (7) comenzó su exposición con una referencia a las metas comunes que se
trataron de impulsar en el Proceso de Barcelona, donde, por parte de la Unión Europea,
se pretendía cerrar las relaciones de su entorno con la finalidad de impulsar la paz y la
seguridad, animando los diferentes aspectos que engloban estos conceptos. La Unión
Europea percibió este Proceso como el mejor instrumento de su política de vecindad.
Pero en esos diez años, se han producido nuevos acontecimientos que han influido en
las relaciones entre la Unión Europea y los países del sur del Mediterráneo. La negociación de la Unión Europea con Turquía y Croacia, los problemas que se han reavivado en
Oriente Medio, la guerra de Irak y sus consecuencias y, principalmente, el terrorismo
internacional, han provocado la separación entre Occidente y el Mundo Islámico. A partir del año 2005, parece que hemos entrado en un nuevo periodo en el que se pueden
relanzar las relaciones con el Mundo Islámico.
Hay nuevas perspectivas socioeconómicas en el norte de África donde el desarrollo
positivo, la apertura y el desarrollo económico están siendo impulsados de manera
importante. Las relaciones bilaterales deben impulsarse tanto con los países euro como
con los países no euro y entre los países de la región. Para el año 2010 se podría hablar
de una zona de comercio libre en el área mediterránea, excepto Siria e Irán, que no están
realizando esfuerzos en este sentido. Para llegar a este punto se está potenciando
importantes acuerdos con Egipto, Jordania, Marruecos o Túnez y que están incrementando sus infraestructuras y se debe potenciar el comercio interregional. Incrementando
la cooperación en ciencia, formación, economía, sanidad y derechos humanos, activando medidas contra la corrupción y criminalidad, especialmente contra el terrorismo, se
proporcionará mayor estabilidad al área. En cuanto a la inmigración, afirmó que no es un
problema policial o de control de fronteras; se debe regular controlando sus causas en
(7) Presidente de la Comisión de Asuntos Exteriores del Parlamento Europeo, Alemania.
— 117 —
el punto de origen. En cuanto a las relaciones culturales, es preciso olvidar los prejuicios
coloniales y religiosos entre musulmanes, judíos y cristianos.
Durante el coloquio se hizo hincapié en aspectos citados en las exposiciones. Sobre el
papel de Europa en el Mediterráneo se volvió a citar la división política que se ha puesto de manifiesto en las últimas grandes crisis mundiales. Esto hace que los países árabes no consideren a Europa un interlocutor creíble. A esto se une la posición de Estados
Unidos, a quien no le interesa que Europa tenga un papel preponderante en la escena
mundial. Por todas estas razones el peso de Europa en el Mediterráneo es muy pequeño. Respecto al choque de las civilizaciones se expresó que más que una alianza de civilizaciones se debería hablar de una alianza de culturas e intereses, ya que, hay quien
opina que solamente hay una civilización mundial, que se manifiesta en culturas diferentes. Se explicó las dificultades que existen en el seno de la Unión Europea para encontrar un consenso en los recursos dedicados a los países del sur del Mediterráneo. Se
habló de los fondos destinados a estos países y la dificultad de mantenerlos por la
ampliación de la Unión Europea. En otra intervención se expuso la idea de que la Unión
Europea debe tener el objetivo de impulsar la prosperidad de la orilla sur con una perspectiva de futuro. En este sentido se deben orientar los esfuerzos a desarrollar el comercio en los grandes mercados (Europa, Asia y Estados Unidos) más que en el comercio
regional. Respecto al choque de civilizaciones, hay también una frontera económica en
términos de renta y otra política en la carencia de instituciones democráticas.
No es el desarrollo económico el que debe llevar a la democracia, si no al revés; con instituciones eficientes se podrán crear las condiciones para generar riqueza. Posteriormente se expuso que la debilidad de Europa, ya manifestada anteriormente, parte de un
indefinición de la propia Europa sobre su ambición e identidad y de su complejo para
invertir en su propia seguridad, que recae en Estados Unidos. Otro de los temas más
debatido en el coloquio fue el de la inmigración, que puede ser la gran característica y el
gran tema de esta centuria. Europa no ha hecho lo suficiente en la cooperación con los
países del sur. Las sociedades europeas no han estado preparadas para recibir el flujo
de inmigración que se ha producido en los últimos tiempos. Pero también los países del
sur deben hacer autocrítica. Los fondos económicos que la Unión Europea ha dedicado
a los países del Mediterráneo no han dado los resultados previstos. Y esto ha podido
ocurrir porque no sólo se debe tratar el aspecto económico; es necesario evitar la
corrupción, la violación de los derechos humanos y eliminar la falta de oportunidades en
los países del sur.
El siguiente panel tuvo como título «El diálogo de las culturas: el papel de respeto y tolerancia en el Diálogo Mediterráneo». El primer ponente fue Ranier Fsadini (8), que comenzó expresando las dificultades que tiene el Diálogo Mediterráneo, donde todavía no
están claramente definidos los parámetros sobre los que debe girar. Pese a todos los
esfuerzos hechos, aún hoy persisten la desconfianza, la radicalidad y el desacuerdo. Así
cuando se habla de tolerancia, acuerdo o partenariado, nos encontramos que no hay,
aún dentro de la misma cultura, acuerdo sobre la definición y alcance de estos princi-
(8) Presidente AZAZ, Centro para Estudios Políticos, La Valetta (Malta).
— 118 —
pios. A continuación el señor Fsadini, se refirió a la dificultad que se aprecia cuando se
trata de la cultura de seguridad, que abarca y se relaciona con otros campos como el
económico, militar, ecológico, etc., ya que, además, este concepto cultural tiene una
fuerte percepción personal e individual. Seguidamente, hizo un repaso histórico en el que
se resaltó los momentos en los que en el Mediterráneo ha vivido en tolerancia, afirmando que es imposible encontrar grandes civilizaciones que no hayan sido influidas por
otras anteriores. Ilustró esta afirmación con el ejemplo del monoteísmo en el campo religioso. Los momentos de mayor tolerancia, coincidieron con la «era de los imperios»
donde el autoritarismo era la forma política preponderante y donde, a pesar de la tolerancia, existía una cultura por encima de las demás. En nuestros días, con los conceptos de multiculturalidad, democracia y derechos humanos, sería ofensivo y absolutamente imposible mantener esto posicionamientos. En lo que se refiere al diálogo en la
actualidad el señor Fsadini explicó los problemas que, desde su visión, tienen la Unión
Europea y los países del sur. La Unión Europea es una identidad que aún debe explicarse a sus ciudadanos, que la perciben como un proyecto o experimento pero no como
una realidad política. Por ello, Europa está en crisis, entendida ésta como un momento
de cambio y de importantes reformas. La Constitución Europea es un claro ejemplo de
esto. Hay otra cuestión que influye en contra de Europa y es el legado del colonialismo,
que, en ocasiones, se expresa con un sentimiento de superioridad y con el que se dificulta mucho una percepción positiva de los países del sur. En la otra orilla, el problema
es de libertades políticas. Sin libertad de expresión es imposible el diálogo. La relación
Iglesia-Estado, mejor dicho, Mezquita-Estado, no ha tenido la misma evolución que
sufrió Europa en los últimos siglos, y esto se hace patente en los campos político y
social, donde las tradiciones tribales suponen otro obstáculo más en tener un ambiente
propicio al diálogo. Pese a todo, el señor Fsadini afirmó que hay esperanza en conseguir
unas relaciones fructíferas en el Mediterráneo y apuntó, como aspecto a tener en cuenta, la importancia de la educación como medio para alcanzar los fines que el Diálogo
Mediterráneo propone.
Baker al-Hiyari (9) expuso a continuación su ponencia. Comenzó diciendo que no creía
en el choque de civilizaciones, sino en el choque de los hombres, que son los que provocan los conflictos y los que, también, pueden solucionarlos. Según el señor Al-Hiyari
las claves del choque serán la cultura y la religión, aunque ambos factores no son nuevos como motivos de conflicto. Para evitar estos conflictos aparece como fundamental
el diálogo cultural, que es la mejor manera de evitar que el islam sea percibido como una
religión de fanáticos, autoritarios y terroristas. Es importante reconocer las diferencias e
impulsar los vínculos comunes, como es el hecho que las tres grandes religiones del
Mediterráneo sean monoteístas con su origen en Abraham. Hay dificultades en este diálogo, como es la diferente percepción de los valores democráticos, aunque también hay
que reconocer el papel importante de los países musulmanes en su oposición al comunismo durante la guerra fría y su crítica a determinadas actitudes del capitalismo como
son la desigualdad y el hedonismo.
(9) Director del Real Instituto para Estudios Internacionales de Ammán (Jordania).
— 119 —
El Mediterráneo debe ser un espacio de moderación, pese a que ha sido percibido como
la tierra donde se ha producido la fractura entre cristianos y musulmanes. Pero la Historia tiene ejemplos de momentos en que las grandes civilizaciones que han dominado el
Mediterráneo han practicado la tolerancia y que debe ser modelo en estos momentos.
Además, en la actualidad, tenemos herramientas de fomento del diálogo de las que no
se disponían en la Antigüedad (Proceso de Barcelona, Alianza de Civilizaciones, Parlamento de las Culturas, Centro Mediterráneo, etc.). Haciendo un análisis de la relaciones
en el Mediterráneo hay que decir que después de diez años, los resultados del Proceso
de Barcelona no ha tenido resultados sustanciales, a esto tampoco ha ayudado las relaciones bilaterales y multilaterales. Con ello, los países de la ribera sur no han percibido
una actuación de conjunto, lo que ha tenido un efecto negativo en la idea del Proceso
de Barcelona. En lo que se refiere al futuro del Proceso, Al-Hiyari señaló que los problemas tienen una dimensión mundial (terrorismo, calentamiento global, pobreza) y no pueden ser solucionados más que en este marco.
A este respecto, las diferencias entre países ricos y pobres siguen creciendo de una
manera exponencial, y esto debe ser solucionado. Concretando sobre el ámbito mediterráneo, la cuestión más sensible es la islamofobia. Y esta cuestión entra de lleno dentro
del proceso de identidad europeo, ya que se debe aceptar el islam como parte integrante
de Europa, tanto por su historia como por el peso que tiene hoy en día como consecuencia de la inmigración, y es que la religión musulmana va a ser en breve la segunda
religión de Europa. Hechos como la negociación de Turquía para su adhesión a la Unión
Europea o el discurso del Papa Benedicto XVI en Ratisbona no contribuyen a facilitar el
Diálogo Mediterráneo. El sur percibe estos hechos como un nuevo intento de colonización de Europa. En definitiva, es preciso retomar el concepto de crear un escenario de
entendimiento que contenga todos los aspectos de un verdadero diálogo (político,
social, económico, cultural, etc.) para hacer frente en común a los problemas de seguridad que se planteen.
José Luis Herrero (10) inició su charla diciendo lo difícil que es aportar ideas nuevas,
debido al gran número de reuniones, seminarios, etc. que se realizan con este tema del
Diálogo Mediterráneo. Un diálogo que se centra, en estos momentos en los aspectos de
seguridad. Parece que hay un acuerdo sobre los valores de tolerancia, parternariado,
etc. que deben regir estas conversaciones, pero el problema aparece cuando se quiere
dar contenido a estos principios. Los valores no son percibidos ni han sido desarrollados del mismo modo entre los países europeos y musulmanes. Incluso dentro de las
sociedades no hay un acuerdo sobre el significado y dimensión de los valores, por eso,
en Occidente existe más un acuerdo sobre instituciones que sobre valores.
Lo que sí se ha determinado son los límites de los valores y, dentro de este marco, las
posturas pueden ser muy diferentes o, incluso, antagónicas. Hay un problema cuando
se verifica que estas posturas no son aceptadas por igual en todos los países. Así es evidente que las posturas de los países musulmanes son aceptadas en Occidente, pero no
se puede decir lo mismo de las posturas occidentales en los países árabes. Sin embar-
(10) Analista de asuntos internacionales, Madrid.
— 120 —
go, estos problemas de «cultura democrática» no son exclusivos de los países islámicos,
también han aparecido en los países del norte de Europa durante sus transiciones a la
democracia, donde se ha apreciado una falta de «interiorización de la democracia por
parte de la población». Finalmente, el conferenciante habló del futuro del Diálogo Mediterráneo, que debe producirse entre «bloques», que son, ya de por sí, plurales en su
composición y posicionamientos.
Durante el coloquio se debatieron temas como el sentido de identidad en Europa,
poniendo de manifiesto que, en estos momentos, la población europea no está totalmente convencida del futuro de la Unión Europea, incluso dentro de la Unión no se percibe con claridad los valores y principios sobre los que se debe fundamentar el futuro
europeo. En otra intervención se hizo referencia, nuevamente, al choque de civilizaciones. Se expuso como en esta concepción el islam está opuesto a Occidente, esto es un
error, ya que se opone una religión a una realidad geopolítica, y no es razonable enfrentar dos entes de naturaleza diferente. Otra crítica a esta teoría es la de que, en la actualidad, no se puede hablar de «civilizaciones» sino de una civilización que es mundial, y
que se refleja en diferentes culturas. La última crítica en esta intervención se refirió al
concepto de «choque», que en sí mismo, no tiene una connotación negativa, pero que el
concepto de Huntington sólo se expresa en el sentido de guerra. En lo que se refiere a
la violencia islámica, es preciso tener en cuenta que en su mayor parte es debida a la
desesperanza. Nunca antes en la Historia ha habido ejemplos de «terroristas suicidas»
como en la actualidad. Se debe hacer hincapié en las razones profundas de estas actitudes y combatir los problemas en su raíz y no en sus consecuencias. También se abordó el tema de los derechos humanos. Se planteó el hecho de que exista un acuerdo
sobre los derechos humanos, pero que su orden o prelación sea diferente en Occidente
y en los países musulmanes. A esto se respondió diciendo que la percepción es la misma
en ambas orillas.
El tercer panel del viernes se dedicó a «Good Governance y el Estado de Derecho: crear
estabilidad y bienestar en la región mediterránea». La primera ponente fue Carmen
Coll (11). En su disertación, expuso el crecimiento demográfico que está teniendo lugar
en el Mediterráneo y su evolución en los años venideros. Además de las diferencias que
hay en los campos cultural y religioso, la diferencia de riqueza entre ambas orillas es de
una dimensión enorme. Sin embargo, hay factores que se interrelacionan como es que
la Unión Europea concentra el 49% del comercio exterior de la región, o el hecho de
que un 39% de la inmigración europea tiene como origen la orilla sur del Mediterráneo.
El Proceso de Barcelona, que se creó con el convencimiento que la cooperación en los
diversos campos traería consigo un aumento del dinamismo democrático en la región,
no ha obtenido los objetivos propuestos ni ha servido para desactivar los conflictos que
hay en el Mediterráneo. En lo que se re f i e re a la cooperación y gobierno, es de señalar
la idea de que el desarrollo de la democracia lleva consigo el desarrollo económico y
social, y esto solamente se podrá lograr reforzando los sistemas legislativos y electorales y creando instituciones que garanticen la tutela de los derechos de los ciudadanos.
(11) Directora del Departamento «Programas de Gobernabilidad», IEMED.
— 121 —
Dentro del Proceso de Barcelona estos parámetros fueron fijados como un tema prioritario. Para ello se ha hecho hincapié en la coordinación entre las diferentes dimensiones,
integrando este concepto en todos los programas sectoriales. Para que estas iniciativas
sean efectivas es necesario que estos cambios no sean impuestos desde fuera; sólo si
responde a posiciones internas, estos cambios pueden tener éxito. Además en estos
cambios debe participar también la sociedad civil. España ha liderado varios programas
con estas iniciativas, donde nuestra Nación puede ser un referente y ejemplo a seguir.
Finalmente la señora Coll explicó como la Unión Europea está tratando de trabajar en
común con todos los países y en todos los campos para obtener una coordinación y una
sinergia en la tarea de la cooperación euromediterránea.
Bakhtiar Amin (12) comenzó su exposición hablando de la «Fundación para el Futuro»,
una organización en la que se trabaja para promover la democracia y la libertad y que
está formada por personas pertenecientes a 15 países musulmanes. A continuación, realizó una reflexión de la dificultad que tienen las minorías para hacer sentir su voz dentro
de un colectivo que, como el Mundo Islámico, tiene más de 300 grupos raciales diferentes. En relación al tema del panel, resaltó la importancia que tiene la educación, que
puede influir desde la creación de un clima pacífico a crear un terrorista suicida. Hay, y
ha habido, muchas iniciativas para potenciar el desarrollo en el Mundo Islámico donde
se ha invertido mucho dinero para ayudar al desarrollo democrático, pero no siempre se
han empleado estos fondos con la finalidad prevista. Incluso, de los recursos generados
por los propios países ha habido una pequeña parte que han sido dedicados a la mejora de las condiciones de vida de la población. Por ello es una tarea importante luchar
contra la corrupción, buscando la transparencia como medio para poder erradicar la
pobreza, el desempleo, el analfabetismo y la situación de la mujer. Europa y Estados Unidos tiene dos áreas en las que deben actuar: en la democratización de los países árabes y en la lucha contra el terrorismo. En este aspecto hizo especial referencia al apoyo
al proceso de Irak. Continuó Bakhtiar Amin señalando la importancia que en estos procesos tiene la sociedad civil, ya que la democratización no es un problema que afecte
sólo a los gobiernos. Finalmente subrayó la dificultad que tiene el pueblo kurdo de expresarse, diseminado en tres países (Turquía, Irak y Siria) y su confianza en encontrar, a través del los valores universales de tolerancia y respeto, formas de diálogo que colaboren
a tener un mundo más seguro.
En el turno de debate se abordó en repetidas ocasiones el problema de la necesidad de
atacar la corrupción en los países árabes y de impulsar la democracia en ellos. Se manifestó la importancia de tener instituciones con fundamentos democráticos que protejan
efectivamente al ciudadano. En este punto hubo opiniones que manifestaron la necesidad de tener «calidad» en estas instituciones más que cantidad. Dentro del aspecto político, también se manifestó que el principal problema de los países de la orilla sur que son
la falta de división de los poderes, donde el ejecutivo domina todos los demás. Y esto
se debe a que aún hay reticencias en las élites dominantes, que perciben la llegada de
la democracia como una pérdida de su posición política o social. En lo que respecta a
las costumbres democráticas se explicó como es preciso que la democracia sea un con-
(12) Ex ministro de Derechos Humanos de Irak.
— 122 —
vencimiento de la propia sociedad y no una imposición exterior, para ello, una vez más,
se insistió en la importancia de la participación de la población y la sociedad civil. A este
respecto, se expresó el importante papel que tienen las organizaciones que promueven
los valores democráticos en el interior de las sociedades islámicas. Se suscitó el debate de si la ayuda que la Unión Europea proporciona a los países del sur del Mediterráneo
es adecuado o no. Hubo opiniones que manifestaron que el apoyo mediante microcréditos no obtenía los mismos resultados que si esos fondos hubieran sido empleados en
grandes inversiones o infraestructuras. Otras opiniones expresaron la bondad de este
procedimiento, ya que hace que toda la sociedad se vaya beneficiando e impregnando
de las ideas de libertad y democracia. Otro aspecto que se volvió a suscitar fue el de las
condiciones de estabilidad en el Mediterráneo. Aquí, se comentó que la cooperación
equilibrada sin dominantes ni dominados y la aplicación justa de las leyes y las resoluciones de la ONU son los aspectos claves. Otros participantes dijeron que para obtener
este equilibrio es preciso que la Unión Europea apoye sin cortapisas los procesos democráticos, como es el caso de Irak y oponerse, del mismo modo, a los neofascismos que
aparecen en el Mundo Islámico.
El último panel trató de «La cooperación euromediterránea y las relaciones trasatlánticas». En primer lugar, Sharom Pardo (13) expuso su visión de cómo la realidad contradice la teoría cuando se trata de ver la cooperación de la Unión Europea y Estados Unidos
en los países del Mediterráneo. Manifestó su creencia que determinadas partes del Proceso de Barcelona relativos a seguridad están equivocados. Las diferencias culturales y
políticas son tan grandes que no se puede tratar la seguridad como se está haciendo
hasta ahora. Hay otro aspecto importante y es que Europa carece de estrategia para
Oriente Medio, y para demostrarlo basta ver los resultados de la iniciativa europea propuesta por Francia, Italia y España en el conflicto del Líbano. En este conflicto, según el
señor Pardo, quedó de manifiesto la inutilidad o incapacidad del Proceso de Barcelona,
ya que no se utilizó ningún mecanismo ni institución de las previstas, por parte dos países que forman parte de él. Respecto al papel de Estados Unidos en la zona, afirmó que
se trata del actor principal en la región y que se percibe una cierta competencia con la
Unión Europea. Sin embargo, tampoco la política americana en el Mediterráneo ha conseguido los objetivos pretendidos, que van más enfocados a los objetivos del milenio
que a los establecidos en el Proceso de Barcelona. Seguidamente, abogó por una coordinación entre la política de Estados Unidos y de la Unión Europea para mejorar la situación política y económica de los países del sur del Mediterráneo, terminando por proponer un nuevo diálogo con nuevos actores, entre los que se debe incluir a la sociedad civil,
para buscar un futuro de estabilidad en esta zona.
Gustavo de Arístegui (14) expuso su convencimiento de que el Mediterráneo debe ser un
mar de paz y entendimiento, haciendo, a continuación, una breve referencia a la historia del
Proceso de Barcelona, del que destacó el papel sobresaliente que tuvo Felipe González,
presidente del Gobierno de España en aquellos momentos, que consiguió convencer a sus
socios europeos para que un 70% de los fondos que se iban a dedicar a los países que pre-
(13) Director del Centro de Estudios de Política y Sociedad de la Universidad Ben Gurion, Negev (Israel).
(14) Portavoz de política exterior del PP, España.
— 123 —
tendían entrar en la Unión Europea, fueran destinados a los países de la ribera sur del Mediterráneo. Esto debe entenderse como un esfuerzo generoso para catalizar los procesos de
paz que se habían iniciado en el Mediterráneo, especialmente, en Oriente Medio. A este respecto se han producido confusiones entre el proceso de paz palestino-israelí, la política
euromediterránea y la política de vecindad. Es cierto que en estas dos últimas se han duplicado esfuerzos y han tenido aspectos coincidentes, pero esto, en ningún caso, desacre d ita la validez de ambas, que deben ser definidas mejor para evitar esfuerzos recurrentes o
baldíos. En lo que se refiere al Proceso de Barcelona y su génesis, el señor Arístegui comentó que ha tenido una buena intención y un desarrollo desigual por culpa de circunstancias y
voluntades políticas ajenas a Europa. En su intención se refirió a las diferentes opiniones que
aparecieron cuando se quiso desligar el conflicto árabe-israelí de la política euromediterránea. Finalmente, prevaleció la idea de que lo que se pretendía crear era una política con el
Mediterráneo en su conjunto y no reeditar una política euromagrebí, explicó que, desde su
visión, no es justo pensar que el Proceso de Barcelona ha sido un problema en el proceso
de paz de Oriente Medio, lo que sí ha ocurrido es que los acuerdos y relaciones bilaterales,
que se crearon como una ayuda a la iniciativa de paz, finalmente la han retardado, evitando
llegar a las raíces del problema, que es donde se puede solucionar. Pero pese a todo esto
y a las críticas que ha recibido, el Proceso de Barcelona es una iniciativa que hay que preservar, ya que puede ser un esfuerzo político que catalice el proceso de paz, pero que en
ningún caso tiene que ser un proceso de paz bis. El Proceso de Barcelona debe servir para
crear un conocimiento mutuo y una red de intereses comunes que obtengan como re s u l t ado la estabilidad en el Mediterráneo, haciendo de este mar un centro dentro del globo, evitando que el centro de gravedad del mundo estratégico se deslice hacia otros actores mundiales. Finalmente, en su conclusión, el señor Arístegui expresó su convencimiento de que
Europa tiene mucho que aportar en Oriente Medio, ya que es un actor equilibrado e imparcial, que tiene que aportar elementos esenciales sin los que una paz efectiva y fructífera en
Oriente Medio no puede ser completa.
En su intervención, Juan Prat (15) explicó como el Proceso de Barcelona nace intentando estar por encima de los problemas regionales del Mediterráneo, aprovechando el
comienzo del proceso de paz en el conflicto árabe-israelí, tras las Cumbres de Madrid y
Oslo. Se trataba de repartir «los dividendos de la paz» entre los países del sur del Mediterráneo, intentando que el progreso en los campos político, económico y social provocara los cambios necesarios en la región para alcanzar un desarrollo estimable. Europa
ofrecía una osmosis para alcanzar la estabilidad y prosperidad en esta área. Pero el Proceso de Barcelona encontró problemas en la radicalización del conflicto de Oriente Próximo, que ha tenido su peor momento cuando dos países que forman parte del Proceso
de Barcelona (Israel y Líbano) entran en guerra. Este momento parece poner fin al Diálogo Mediterráneo.
Sin embargo, también en esta crisis ha habido vías de comunicación abiertas gracias
al Proceso de Barcelona, que avanza basándose en crisis de las que puede salir reforzado. El Proceso de Barcelona avanza lentamente y en profundidad y en todos los campos que abarca, pero es necesario ser pacientes para ver los resultados que el Proceso
(15) Embajador especial para el Mediterráneo del Ministerio de Asuntos Exteriores de España.
— 124 —
de Barcelona está dando y que dará en el futuro. Respecto a la relación del vínculo trasatlántico con el Proceso de Barcelona, el embajador Prat expresó su idea de que la
Unión Europea y Estados Unidos deben trabajar juntos ya que como aliados y miembros
de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) tienen intereses comunes. La
OTAN tiene dos orillas y que una de ellas sea fuerte beneficia al conjunto de la Alianza,
por eso una política europea de seguridad fuerte es positivo para Estados Unidos. Pero
el Proceso de Barcelona es una iniciativa regional para los miembros de esta área. Se
puede y debe colaborar con Estados Unidos en otras iniciativas, como es el proceso de
paz en Oriente Medio, pero el Proceso de Barcelona tiene una dimensión regional que se
debe respetar por una potencia global como es Estados Unidos. Por tanto, no es acertado pensar que en el Mediterráneo, Europa y Estados Unidos compiten como actores
contrapuestos. Estados Unidos y Europa comparten y defienden los mismos valores y
principios, pero desde el 11 de septiembre de 2001, los gobiernos y las opiniones públicas europeas y americanas han cambiado en el modo de percibir estos valores y principios y de cómo luchar por ellos. Unos lo ven como la lucha frente a un peligro y otros lo
entienden como el enfrentamiento a una complejidad. Además el orden de prelación
entre los valores más importantes como son los de seguridad y libertad es diferente en
Europa y en Estados Unidos. Estos aspectos no deben ser vistos como contraposiciones, si no más bien como diferentes sensibilidades, y esto entre aliados es bueno que
ocurra para fomentar el diálogo entre ellos.
Muchas fueron las cuestiones que se suscitaron durante el coloquio. Entre ellas hubo
quien se mostró de acuerdo con la idea de que el Proceso de Barcelona está inexorablemente contaminado por el proceso de paz de Oriente Medio. También se abordó la
compleja relación euromediterránea con el vínculo trasatlántico; a este respecto se volvió a citar la falta de cohesión política en la Unión Europea, que es un «enano político»,
sin embargo, otras opiniones señalaban que la Unión Europea no es débil, lo que realmente ocurre es que no es lo suficientemente fuerte como para influir en Oriente Medio
como debería. En este escenario, Europa comparte valores con Estados Unidos, pero no
se ha encontrado una vía adecuada para encauzar a todos los actores internacionales
que tienen alguna influencia en la región. Se continuó comentando la necesidad de que
tanto Estados Unidos como Europa sigan siendo actores en este escenario, aunque es
preciso superar la percepción que se tiene en la región de que están en bandos separados, para proporcionar el equilibrio y objetividad que el proceso de paz exige. Con relación al papel de Europa en el área se añadió que su aportación ha sido única e importante y es justo reconocerlo así. Otro punto interesante fue el papel de la OTAN en
Oriente Medio. Es cierto que la Alianza fue reacia a implicarse en la política mediterránea, pero una vez que inició su Diálogo Mediterráneo ha hecho importantes actividades
encaminadas a crear Medidas de Confianza y Cooperación, principalmente en el campo
militar. Estas actividades deben potenciarse, pero su papel está fuera del Proceso de
Barcelona, aunque pueda contribuir a la mejora de la situación en esta zona.
Las Jornadas finalizaron con una conferencia de Bernardino León (16) en la que expuso
su punto de vista sobre la propuesta de la Alianza de Civilizaciones. La Alianza de Civi-
(16) Secretario de Estado del Ministerio de Asuntos Exteriores de España.
— 125 —
lizaciones es una iniciativa creada para producir resultados, es más que un simple planteamiento académico. Su sentido es de carácter universal y ésta es su principal diferencia con otras iniciativas de carácter regional como es el Proceso de Barcelona. Su objetivo es crear un consenso, buscando fórmulas concretas para evitar una mala
comunicación entre diferentes culturas, que sólo benefician a grupos radicales que utilizan los elementos más diferenciadores de las culturas en beneficio propio. La singularidad de la Alianza de Civilizaciones es su carácter político, y la vocación que tiene de llenar ese espacio en el que existe un vacío importante. Ha habido importantes iniciativas
globales que han abarcado algunos aspectos, pero nunca se había trasladado al campo
político. España ha tenido un papel crucial en la gestación de esta iniciativa, que ha sido
copatrocinada por Turquía, lo que demuestra la importancia que el espacio euro-mediterráneo tiene en la Alianza de Civilizaciones. Como resultado de la iniciativa, se creó el
Grupo de Alto Nivel con la misión de identificar amenazas, identificar acciones para
abordarlas y proponer programas de acción. Como consecuencia, se han hecho recomendaciones en los campos de educación, donde se ha puesto el mayor énfasis, migración, juventud y medios de comunicación.
Las conclusiones de estas Jornadas fueron expuestas por Ingo Wetter, por parte de la
orilla norte, y el señor Baker al-Hirayi, por parte de los países de la ribera sur. Este último empezó su exposición poniendo de relieve el gran compromiso de España en el
Mediterráneo y el papel especial que desempeña, aunque, desgraciadamente, resulta
muy difícil para muchos de los actores percibirlo con claridad. En su opinión, el Proceso
de Barcelona se ve envuelto en una gran ambigüedad. Diez años después del su inicio,
el sentimiento reinante en la parte meridional y oriental del Mediterráneo es que el Proceso se está muriendo, y aunque las circunstancias políticas en la zona no han ayudado
y siguen sin ayudar, los países de la ribera sur esperaban mucho más. Para poder darle
un nuevo impulso al Proceso de Barcelona, es preciso abandonar el contexto oficial en
el que se lleva a cabo y hacer un planteamiento más general, para que esta iniciativa sea
más extensiva y comprensible para la población, y, para que pueda tener éxito, tiene que
estar cerca de la comunidad. Por tanto se necesita otro tipo de asociación para hacer
avanzar el Proceso. Este esfuerzo, que debe ser desarrollado por la sociedad civil, no se
está realizando correctamente por parte de los países del sur y del este ni por sus organizaciones cívicas. Ingo Wetter hizo un sumario de las principales ideas expuestas
durante las sesiones. Como aspectos más importantes subrayó que se considera que la
cuenca mediterránea es una zona de estabilidad y seguridad compuesta por un entramado de intereses políticos, sociales y económicos, donde el Diálogo Mediterráneo tiene
que mantenerse a flote para garantizar la paz, la estabilidad y la seguridad de los Estados ribereños. Resaltó que el Proceso de Barcelona se ha modificado debido a la
ampliación de la Unión Europea, la violencia del Medio Oriente, la guerra de Irak y los
enfrentamientos entre religiones. Respecto al campo económico expresó que hay que
aspirar a unos mercados domésticos estables, ya que son la condición básica para
lograr la posterior participación en el comercio mundial. El diálogo cultural tuvo también
su comentario en este resumen, y se señaló su peso específico. Resaltó que se constata una falta de respeto en el trato entre los países asociados y que respetar la identidad
cultural es un elemento que contribuye a la seguridad, y así es percibido por parte de las
naciones. El respeto de la identidad cultural es la gran clave para la comprensión y la
— 126 —
convivencia pacífica. La dificultad de encontrar una base común para el diálogo, fue otro
de los puntos mencionados, y señaló que la disposición al diálogo depende de un entorno económico estable. No podía faltar la referencia al problema de la inmigración. Para
solucionar este problema, instrumentos como el Proceso de Barcelona pueden ser buenas herramientas. El siguiente punto resaltado fue la democratización de los países del
sur, que ofrece buenas oportunidades en la búsqueda de instrumentos para superar los
conflictos. En la práctica, habrá que vincular las ayudas y las subvenciones que reciben
a la configuración de estructuras democráticas. Es la única vía para que las sociedades
civiles del la ribera sur se emancipen y se desliguen de las élites dirigentes, que intentan
boicotear este paso para que su posición de privilegio no peligre. A continuación, Wetter habló de que como consecuencia de los acontecimientos que han ocurrido en el
mundo, se ha desencadenado una discusión en Occidente sobre los valores fundamentales: la seguridad y la libertad. En este campo, Estados Unidos parten de otras premisas que los llevan a ejecutar políticas diferentes a las que la Unión Europea lleva a cabo.
Como última conclusión, se constató que durante estas Jornadas todos los participantes están de acuerdo en que la paz, la democracia y el Estado de Derecho constituyen
unas bases estables para el crecimiento económico. Adicionalmente, hay que fomentar
la educación y la formación para conseguir un nivel mínimo de bienestar económico, que
es la única forma de hacer frente a los problemas del mar Mediterráneo.
— 127 —
ACTIVIDADES DEL CENTRO
REUNIÓN DE LA JUNTA DIRECTIVA DE LA ASOCIACIÓN
DE AGREGADOS EN ESPAÑA
El día 16 de enero de 17:00 a 19:00 horas, se desarrolló en el paraninfo y en el comedor
«Hernán Cortés» de este Centro la Reunión de la Junta Directiva de la Asociación de
Agregados en España.
REUNIÓN DE LA JUNTA DIRECTIVA
DE LA ASOCIACIÓN DE DIPLOMADOS DE ANTIGUOS
ALUMNOS DE LA DEFENSA NACIONAL (ADALEDE)
El día 6 de febrero a las 18:30 horas, en la biblioteca de este Centro, se desarrolló la Reunión de la Junta Directiva de ADALEDE.
— 131 —
VI JORNADAS DE SEGURIDAD DE LA INFORMACIÓN
EN DEFENSA
Entre los días 26 de febrero al 1 de marzo de 9:00 a 14:15 horas, tuvo lugar en el aula
magna de este Centro, las VI Jornadas de Seguridad de la Información en Defensa, organizadas por la Inspección General del Centro de Información Sociológica y por el Estado Mayor Conjunto.
III JORNADAS UNIVERSIDAD SALAMANCA
(USAL)-CENTRO SUPERIOR DE ESTUDIOS
DE LA DEFENSA NACIONAL (CESEDEN)
Durante los días 27 y 28 de febrero, se desarrollaron en el parador nacional de turismo
de Ciudad Rodrigo las III Jornadas USAL-CESEDEN.
Las Jornadas estuvieron presididas por el excelentísimo señor rector magnífico de la
USAL y del excelentísimo señor teniente general director de CESEDEN.
— 132 —
I CICLO DE CONFERENCIAS DE HISTORIA Y CULTURA
AERONÁUTICA Y ASTRONÁUTICA
Durante los días 22, 23, 24 y 25 de enero a las 18:30 horas, en el paraninfo de este Centro, se desarrolló el I Ciclo de Conferencias de Historia y Cultura Aeronáutica y Astronáutica, organizado por la «Cátedra de Historia y Cultura Aeronáutica y Astronáutica
Emilio Herrera».
— 133 —
REUNIÓN DE VICARIOS CASTRENSES
Y JEFES DE SERVICIO DE ASISTENCIA RELIGIOSA
Durante los días 1 y 2 de febrero en el aula 21 de este Centro, se desarrolló la Reunión
de Vicarios Castrenses y Jefes de Servicio de Asistencia Religiosa.
— 134 —
MÓDULO 4 DEL II CURSO DEL COLEGIO EUROPEO
DE SEGURIDAD Y DEFENSA
Entre los días 5 y 9 de febrero en la Escuela de Altos Estudios de la Defensa de este Centro, se desarrolló el módulo 4 perteneciente al Curso Piloto del Colegio Europeo de Seguridad y Defensa, abarcando conferencias, trabajos de grupo, visitas y actividades sociales en los que participaron 60 oficiales superiores y civiles, pertenecientes a los países
miembros de la Unión Europea.
— 135 —
INAUGURACIÓN DEL VI CURSO DE ALTOS ESTUDIOS
ESTRATÉGICOS PARA OFICIALES SUPERIORES
IBEROAMERICANOS (AEEOSI)
El día 12 del de febrero a las 17:00 horas, tuvo lugar en el paraninfo de este Centro, la
inauguración del VI Curso AEEOSI, el acto fue presidido por el excelentísimo señor general de Ejército, jefe del Estado Mayor de la Defensa quien efectuó la inauguración oficial
del citado Curso.
— 136 —
JORNADAS SOBRE AFGANISTÁN
PARA LAS COMISIONES DE DEFENSA
Y ASUNTOS EXTERIORES
El día 13 del pasado mes de febrero, tuvo lugar en el paraninfo de este Centro, la Jornada sobre Afganistán para las Comisiones de Defensa y de Asuntos Exteriores, organizada por el Instituto Español de Estudios Estratégicos.
— 137 —
VISITA DE INFORMACIÓN DE ALUMNOS DEL COLLÉGE
INTERARMÉES DE LA DÉFENSE (CID) AL CESEDEN
Entre los días 14 y 15 del febrero, visitó España alumnos del CID. La delegación estuvo
compuesta por unos 15 oficiales alumnos franceses del Ejército de Tierra y OTAN de la
XIV Promoción, acompañados por el coronel Guillamo que encabezaba el grupo.
Durante su estancia, asistieron a la exposición CESEDEN-Escuela Superior de las Fuerzas Armadas y visitarion el CESEDEN, el Mando de Operaciones y el Estado Mayor del
Ejército.
— 138 —
PRESENTACIÓN DEL LIBRO GUERRA Y SOCIEDAD
EN LA MONARQUÍA HISPÁNICA 1500/1700
El día 15 de febrero a las 19:00 horas, en el paraninfo de este Centro, se desarrolló la
presentación del libro Guerra y Sociedad en la Monarquía Hispánica 1500/1700, el Consejo Superior de Investigaciones Científicas, MAPFRE y Ediciones Laberinto. En dicho
libro colaboran cuatro miembros de la Comisión Española de Historia Militar: don Hugo
,
O Donnell; vicepresidete, don José María Blanco Núñez, secretario general y don Enrique García Hernán y don Guillermo Calleja Leal, vocales.
— 139 —
ACTO DE TOMA DE POSESIÓN DEL GENERAL
JEFE DE ESTUDIOS DE LA ESCUELA SUPERIOR
DE LAS FUERZAS ARMADAS (ESFAS)
El día 28 de febrero a las 13:15 horas, en el pasillo norte de la primera planta tuvo lugar
el acto de toma de posesión del general de brigada (Ejército del Aire) excelentísimo señor
don Tomás Ramos Gil de Avalle como jefe de estudios de la ESFAS.
El acto estuvo presidido por el teniente general director del CESEDEN.
— 140 —
• Se ruega a los suscriptores de este Boletín de Información que consignen los cambios
de dirección postal que se produzcan a: Sección de Planes y Programas (Publicaciones) del CESEDEN en paseo de la Castellana 61, 28071 Madrid, o bien mediante fax
a los números 91-3482553 o 91-3482554.
• Las personas interesadas en la adquisición de algunas Monografías del CESEDEN y
Boletín de Información pueden hacerlo en la librería que para tal efecto dispone el
Ministerio de Defensa, situada en la planta baja de la entrada al mismo por la calle
Pedro Texeira.defexa
— 141 —
— 142 —