REGULACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES EN ARGENTINA

INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
REGULACIÓN DE LAS
TELECOMUNICACIONES EN ARGENTINA
Algunos criterios conceptuales para su abordaje
Informe de Investigación
Autores
Instituto Nacional de la Administración Pública
Andrea López - Ruth Felder
Universidad de Belgrano
Edgardo Cenzon - Carlos Galperin
Javier Milei - Guillermo Rozenwurcel
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
DIRECIÓN DE ESTUDIOS E INVESTIGACIÓN
UNIVERSIDAD DE BELGRANO
Buenos Aires 1998
Introducción
La Dirección de Estudios e Investigaciones del INAP y el Departamento de Investigación de la
Universidad de Belgrano han encarado un proyecto conjunto de investigación sobre la regulación de las
telecomunicaciones en Argentina.
La investigación comprende un análisis de la política regulatoria del servicio público telefónico (básico y
celular) y de las capacidades institucionales de la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC)
apuntando a demostrar dos hipótesis:
•
•
Los avances tecnológicos y las regulaciones permiten y favorecen la conformación de un mercado
disputable en el sector telefónico.
Las capacidades institucionales de la agencia reguladora condicionan la efectividad de la política de
regulación y control.
En primer término, el estudio de la conformación del mercado y de las regulaciones respectivas es de
importancia para determinar el grado de disputabilidad del sector, lo que aportará información relevante
para la toma de decisiones de los actores públicos y privados involucrados en el servicio.
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A su vez, el análisis de las capacidades institucionales en el ámbito de las agencias regulatorias permite
avanzar hacia la configuración de un “mapa” que distribuya los puntos fuertes y débiles del aparato
estatal para la realización de sus objetivos regulatorios.
La elaboración de este “mapa” constituye un insumo relevante para el desarrollo de la política de
telecomunicaciones. En la actualidad se carece de información sobre los niveles de la capacidad estatal en
las distintas áreas, y ello puede constituir un obstáculo para el afianzamiento de la política de regulación y
control de los servicios públicos de gestión privada.
La confluencia de dos grupos de investigación multidisciplinarios que han puesto énfasis, uno en el
estudio de las condiciones del mercado de los servicios públicos privatizados y otro en los cambios en el
rol del Estado y en el funcionamiento de las instituciones regulatorias, se orienta a complementar las
diferentes perspectivas o enfoques que han guiado los trabajos desarrollados por cada uno de los equipos.
Este primer documento de trabajo presenta una síntesis de los aspectos conceptuales más relevantes para
el abordaje de la investigación. En su primera parte se incluyen algunas de las discusiones en torno a los
nuevos presupuestos de la intervención del Estado en la economía y, para el caso concreto de la
regulación de los servicios públicos de gestión privada, se exponen las problemáticas más generalizadas
que enfrenta el funcionamiento de las instituciones regulatorias. Se destacan también un conjunto de
consideraciones básicas para analizar la política de regulación y las capacidades institucionales de las
agencias reguladoras.
En la segunda parte quedan planteadas las nociones fundamentales de la teoría de los mercados
disputables y, centrándose en el caso específico de la industria de las telecomunicaciones, se exponen las
perspectivas tecnológicas y de desarrollo del sector, recorriendo además cuestiones tales como las
condiciones de interconexión, el servicio universal, el rol de la autoridad regulatoria y los métodos de
regulación.
Es de esperar que esta primera aproximación conjunta a la problemática de la regulación del servicio
telefónico pueda aportar a los debates actuales acerca de los nuevos roles del Estado, las prácticas
deseables en materia de regulación y los impactos asociados a éstas.
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Primera Parte
1.
El Estado Regulador: Hacia una Nueva Forma de Intervención Institucional
1.1. Los nuevos presupuestos de la intervención del Estado en la economía
En términos generales, la mayoría de los países que iniciaron procesos de reforma estatal a partir de la
década de los ´80 se plantearon objetivos similares. Durante esa primera etapa los ejes rectores de las
políticas de reestructuración del Estado fueron la reducción del tamaño del aparato estatal y el
reordenamiento del gasto público, acompañados de medidas tendientes a la estabilización económica.
Dicha orientación en los procesos de cambio se impuso fundamentalmente a partir de la crisis de las
formas tradicionales de intervención estatal y encontró sustento teórico en un conjunto de perspectivas
que postulan el imperativo de restringir al máximo el accionar del Estado, en favor de la revalorización de
los mercados.
Para autores como Crozier, Huntington y Watanuki (1973) la sobrecarga de demandas impuestas al
Estado, en un contexto signado por el agotamiento de las fuentes de recursos genuinos para su sustento,
derivó en el problema de la “ingobernabilidad de las democracias contemporáneas”.
En otro orden, la teoría de las expectativas racionales critica los mecanismos de intervención anticíclica
del Estado, basándose en el supuesto de que los agentes económicos poseen elementos para procesar las
señales de los mercados y anticiparse a las intenciones de las autoridades económicas, neutralizando las
políticas.
El argumento llevado al extremo por perspectivas como las de la elección pública, pone también de
manifiesto la incapacidad estatal para influir en la dirección que las autoridades públicas desean. Centrada
en una visión de la economía como ciencia de los intercambios y en el postulado del homo economicus
(Buchanan,1990) se plantea que mientras los agentes económicos son coherentes en su sistema de
preferencias individuales y decisiones, en la formación de expectativas y en la capacidad de anticipar
efectos futuros de decisiones actuales, no existe posibilidad de una racionalidad colectiva expresada a
través de la acción estatal. Se asume, entonces, que la política distorsiona la asignación óptima de
recursos e introduce ineficiencias.
Estas perspectivas han brindado elementos interesantes para el análisis de las elecciones colectivas y del
comportamiento de las instituciones y actores políticos. Sin embargo, aunque las visiones más
radicalizadas nieguen cualquier posibilidad de ventajas del Estado sobre el mercado, generalmente se
reconocen situaciones en las que el mercado no es el asignador óptimo, por el carácter indivisible de los
bienes, la presencia de ext ernalidades o la condición de monopolio natural.
Cuando estas situaciones afectan a muchos agentes es prácticamente imposible asignar compensaciones a
través de los propios mecanismos de mercado y es necesaria alguna forma de acción colectiva (Muñoz,
1996). Stiglitz (1989) 1 plantea que las situaciones en las que los mercados fallan son tan generalizadas
que deben ser consideradas la norma y no la excepción y concluye que una asignación eficiente de
recursos requiere la intervención del Estado .
Incluso en ausencia de fallas “tradicionales”, las ineficiencias originadas en la carencia de algunos
mercados y en la información imperfecta son más profundas que las imperfecciones reconocidas por la
economía neoclásica. Estas dos circunstancias hacen que los precios no resuman únicamente los costos de
oportunidad y puedan a veces desinformar.
La mayoría de las acciones individuales produce externalidades, la información es a menudo asimétrica,
el poder del mercado es ubicuo y abundan las “rentas”. No se trata de “imperfecciones”, no hay nada
externo que pueda empañar, ni “mercado” único, sino múltiples posibilidades de arreglos institucionales,
cada uno con consecuencias diferentes (Przeworski, 1996). 2
1
STIGLITZ, J (1989) On the Economic Rol of the State. En HEERTJE, A. (ed) The Economic Rol of the
State. Basil Blackwell. Citado por Muñoz (1996).
2
Cabe destacar que, partiendo de otros presupuestos la teoría de la regulación -desarrollada desde
mediados de la década de los 70 por los economistas franceses (Aglietta, 1976; Boyer y Mistral, 1978,
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Desde este encuadre teórico -más centrado en la problemática de la gestión estatal- se plantea la
necesidad de configurar diseños institucionales adecuados que funcionen como complemento
indispensable del funcionamiento eficiente del mercado. Esto no significa una vuelta a un Estado
interventor-planificador, sino más bien la construcción de un nuevo Estado que se oriente a una gestión
estratégica de las políticas públicas (Flisfisch, 1993).
Desde esta óptica, escogida como marco de referencia principal para nuestro trabajo de investigación, la
nueva responsabilidad estatal supone la construcción de un espacio público en el que los agentes
privados asumen responsabilidades (Muñoz, 1996). En tanto el mercado representa una instancia de lo
público que permite el intercambio por parte de agentes privados, debe contar con alguna malla de
sustentación que permita generar previsibilidad y evite posibles abusos por parte de los actores más
poderosos.
En el caso específico del mercado de servicios públicos, este carácter es particularmente significativo, ya
que las decisiones de prestación de este tipo de servicios generan efectos sobre el conjunto de la sociedad
y es en este sentido que las decisiones privadas tienen una dimensión pública.
La calidad del desempeño estatal depende de diseños institucionales que induzcan a que la intervención
del Estado sea más favorable que su prescindencia. Se trata de que los diseños institucionales contribuyan
a resolver el tipo de problemas conocido como de principal-agente que caracterizan a las relaciones entre
el Estado y los agentes económicos privados, entre políticos y burócratas, tanto como entre ciudadanos y
Estado.
Las relaciones entre actores son de principales y agentes cuando los mercados son incompletos o cuando
los individuos particulares tienen acceso diferencial a la información. Los agentes tienen cierta
información que los principales no observan directamente: conocen su propia motivación, tienen un
conocimiento privilegiado de sus capacidades y pueden tener una chance de observar algunas cosas que
los principales no pueden. También pueden realizar algunas acciones que están, al menos parcialmente,
ocultas para el principal. El problema genérico que enfrenta el principal es cómo inducir al agente para
actuar en interés del principal, sin contar con información relevante sobre las actividades del agente
(Przeworski, 1996).
En síntesis, en la medida en que el mercado no se autosustenta, la institucionalidad sobre la que se apoya
debería permitir que las decisiones que se toman en su ámbito sean transparentes y se encaucen de manera
tal que puedan armonizarse intereses públicos y privados. Particularmente en el caso de los servicios
públicos, los prestadores tienen capacidad de manipular información relevante y adquieren un poder que
les permite que sus precios no reflejen adecuadamente los costos (Przeworski, 1996).
Estas asimetrías de información restan transparencia al funcionamiento de los mercados e impiden que
todos los agentes que participan de él tomen decisiones con suficiente conocimiento. En consecuencia, se
requiere una trama institucional que garantice la accountability, una dimensión central en toda sociedad
democrática que valore la autonomía de los actores sociales en la toma de sus decisiones.
La definición de reglas de juego y sistemas de incentivos para la expansión de los mercados requieren un
auge de la institucionalidad política y económica, que incluye la regulación estatal. Las estructuras,
marcos normativos y modalidades de gestión y organización heredadas del Estado prestador presentan
serias incompatibilidades con las demandas planteadas por el desempeño de las nuevas funciones y, en
consecuencia, imponen profundas revisiones.
Diferenciándolo del Estado de Bienestar, Majone y La Spina (1993) definen al Estado regulador como un
Estado que "escoge y pondera bienes e intereses para que sea objeto de tutela, identifica y previene
1982; Lipietz, 1979; Orléan, 1994) - aporta también una visión crítica del paradigma neoclásico que
postula el carácter autorregulador de las economías de mercado. En términos de Boyer y Saillard (1996,
p.11) “el mercado es una forma de coordinación de las actividades económicas mucho más organizado y
sofisticado de lo que suponen las teorías neoclásicas (...): una vez constituido e inserto en una red de
controles y de reglas, el mercado puede operar con una gran eficacia y parecer autorregulador, pero es
incapaz de autoinstituirse”.
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riesgos, para ello diseña, dota de sanciones, adopta y aplica reglas de conducta dirigidas a los consocios
(...y) se hace responsable de evaluar la eficacia de sus propias medidas, además de prevenir los
eventuales efectos indeseables de dichas medidas sobre otras esferas sociales”.
El Estado regulador no suple al mercado sino que atiende a la prosecusión de ciertos resultados
(condiciones de posibilidad, desempeño eficiente, ausencia de efectos externos perniciosos de actividades
normalmente desarrolladas por privados, etc.) a través de un instrumento particular: el establecimiento y
la aplicación de reglas jurídicas de conducta con su correspondiente sanción. Si bien el instrumento
regulador básico es la reglamentación, consistente en el control continuo y enfocado de las actividades
reguladas, también puede acudir a otras variantes como la política judicial, la legislación, técnicas
complementarias o alternativas a la reglamentación (impuestos o tarifas, subsidios, concesión de
franquicias, etc.) (Majone y La Spina, 1993).
En este sentido, la actividad regulatoria del Estado -entendida como actividad reglamentaria- no se aparta
del modelo tradicional reconocido por el conjunto de las sociedades políticas liberales y democráticas. Sin
embargo, y junto a la búsqueda de un esquema de regulación que constituya un incentivo y no una traba
para el funcionamiento del mercado, el aspecto diferenciador tiende a focalizarse, como mencionáramos
anteriormente, en la cuestión de los diseños institucionales adecuados para desarrollar las capacidades
estatales necesarias que permitan llevar a cabo los objetivos de la política reguladora.
1.2. El diseño de instituciones capaces
Dado que el rol del Estado es insustituible en la estructuración de las relaciones sociales, incluyendo a las
que se producen entre actores privados, los problemas de diseño de instituciones estatales capaces deben
asumirse como tales y no pueden evitarse excluyendo al Estado de la economía (Przeworski, 1996).
Una primera definición generalizada de capacidad estatal se asocia con la calidad de las instituciones:
existencia de reglas universales, mecanismos predecibles de regulación de conflictos, eficiencia,
racionalidad y autonomía del aparato estatal y adecuación del personal, de manera que sean menos
permeables a la captura y a la corrupción (Frischtak, 1994).
La reforma del Estado, que supone una mayor selectividad y rigurosidad en la acción estatal, representa
una exigencia mayor desde el punto de vista institucional. Entre los nuevos fines, funciones, paradigmas
de ordenamiento de actividades, metas de eficacia y eficiencia, objetivos de mejoramiento de calidad en
la relación entre agentes estatales y ciudadanos, estructuras, modalidades de organización y gestión y
marcos normativos, hay relaciones técnicas de adecuación que no se pueden soslayar ya que un
instrumento determinado no es adecuado para cualquier fin, ni un fin determinado puede alcanzarse por
medio de cualquier instrumento (Flisfisch, 1993).
Como destacáramos anteriormente, los problemas se centran en el diseño de instrumentos para la
intervención estatal y en la creación de incentivos para que tanto la administración pública como los
actores no estatales consideren más conveniente actuar en favor del interés público. De este modo la
configuración institucional puede fortalecer la gestión estatal para que sea socialmente beneficiosa,
operando en condiciones de asimetría de información y de riesgo de captura por parte de intereses
específicos (Przeworski, 1996).
Si se aceptan estas definiciones es necesario preguntarse acerca de las condiciones que permiten a los
países desarrollar instituciones capaces de cumplir eficazmente con los objetivos colectivos que encarna
el Estado. La pregunta remite inevitablemente a los contextos específicos de cada país que no pueden ser
abstraídos del análisis del desempeño institucional.
Sin embargo, existen síntomas de déficit que pueden reconocerse en términos generales, entre otros se
pueden señalar el fracaso en separar claramente los ámbitos de lo público y lo privado y la tendencia a
desviar los recursos públicos en pos de ganancias privadas; el fracaso en el establecimiento de un marco
legal y de comportamiento gubernamental previsible o la arbitrariedad en la aplicación de las reglas y
leyes; el exceso de normas, regulaciones y exigencias de licencias que impiden el funcionamiento de los
mercados y alientan la búsqueda de rentas; la existencia de prioridades inconsistentes con el desarrollo,
que resultan en una mala orientación de los recursos y la toma de decisiones sobre una base
excesivamente estrecha o no transparente (World Bank, 1992).
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El análisis de capacidad institucional es un intento de establecer la medida en que las instituciones,
organizaciones y actores bajo análisis son capaces de lograr determinados objetivos en función de los
recursos normativos, organizativos, humanos y materiales existentes. En consecuencia, un primer paso es
reconocer los objetivos propuestos en un nivel de desagregación suficiente como para poder analizar la
congruencia de los mismos con las capacidades existentes. La identificación de los objetivos conlleva una
definición de los impactos que se espera conseguir, tanto como una delimitación de los sectores afectados.
En función de los objetivos identificados, analizar las capacidades existentes requiere analizar el
contenido y la coherencia de las reglas de juego, de las modalidades de representación de intereses, de la
naturaleza de los mecanismos de resolución de conflictos, los límites de la autoridad y la responsabilidad
de liderazgo y la forma en que estas nociones se desagregan en acciones de gestión.
El análisis remite en primer término al conjunto de reglas de juego que rigen la actividad económica y
social, incluyendo las políticas y la normativa jurídica, pero también obliga a tener en cuenta las
organizaciones encargadas de hacer cumplir estas reglas. Específicamente, la capacidad de intervención
estatal puede ser evaluada en relación con tres dimensiones inseparables: las políticas, la legislación y
las organizaciones (Martín, 1996).
En función de estos tres ejes, los déficits de capacidad institucional pueden explorarse en dos niveles: a)
el contexto institucional, que comprende gobernabilidad, legislación y regulaciones, aspectos de la
función pública y relaciones interinstitucionales y b) el entorno microinstitucional que abarca la
organización interna de la entidad y la distribución de funciones, el estilo de gestión y los procedimientos,
las capacidades físicas y financieras, el personal y el desarrollo de capacidades de los beneficiarios.
Dentro del primer nivel -el contexto institucional más amplio- se incluyen las reglas de juego que
afectan el entorno en el que tiene lugar una determinada política. Las mismas comprenden tanto las reglas
formales: el sistema de gobierno, la Constitución, la legislación general y sectorial, como las normas,
convenciones y modelos culturales que no suelen estar formalizados pero que instauran criterios acerca de
derechos y obligaciones individuales y colectivos. Se acepta de manera generalizada la importancia de
estas dimensiones que constituyen el medioambiente institucional. En particular, la existencia de reglas de
juego democráticas y la estabilidad económica se consideran dos requisitos clave para el éxito del
desempeño institucional y, en términos más generales, para impulsar procesos de desarrollo.
Al mismo tiempo se debe tener en cuenta la consistencia de los diseños e innovaciones institucionales con
los sistemas normativos (la Constitución, la legislación y las reglas de juego). Esta consistencia es
condición para el logro eficiente de los objetivos institucionales ya que es bastante común la existencia de
reglas contradictorias, inconsistencias entre legislación general y sectorial e incluso contradicciones
internas en decisiones sectoriales dentro de un mismo área de política. En general los patrones culturales
no son tomados en cuenta, pese a que a menudo son causa de fracaso de políticas que hallan resistencia
por parte de los propios ejecutores o de los beneficiarios.
Un segundo tipo de problemas de capacidad institucional refiere a las relaciones interinstitucionales,
más concretamente a la adecuación de la distribución de responsabilidades entre organizaciones a cargo
del desarrollo de las políticas, así como de la red de relaciones en las que estas organizaciones se
inscriben, de manera tal que faciliten la ejecución de las actividades comprendidas.
Usualmente no se reconoce la realidad del complejo institucional funcionalmente responsable por el logro
de determinados objetivos. Las organizaciones a cargo de aspectos de las políticas no están
suficientemente informadas acerca del contenido, naturaleza y alcance o límites de sus responsabilidades
y de la incidencia de sus responsabilidades en los resultados. Hay entidades claves que quedan a veces
afuera por razones políticas o simplemente por ignorancia de su incumbencia, mientras a otras se les
atribuyen funciones para las cuales no tienen experiencia, a la par que se crean nuevas entidades que
duplican las existentes, aptas para llevar a cabo las tareas.
El entorno microinstitucional comprende capacidades que se circunscriben a la organización interna de
la propia entidad bajo análisis y que incluye la distribución de funciones, el flujo de relaciones
organizacionales, las reglas de juego internas (y los manuales administrativos y de procedimientos), los
procedimientos y estilos gerenciales, la forma de traducir reglas generales referidas a los recursos
humanos, los manuales técnicos, la capacidad física y financiera, etc.
Es especialmente relevante la adecuación de las políticas de personal, remuneraciones y capacitación del
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personal para hacer frente al ritmo de innovaciones tecnológicas, gerenciales y administrativas que
aumentan los requerimientos de gerentes altamente calificados, profesionales, técnicos y personal de
apoyo capacitados, adecuadamente remunerados y mo tivados para el desempeño de sus tareas.
La capacidad gerencial, de toma de decisiones y la habilidad profesional constituyen una de las claves de
la fortaleza o debilidad del medio institucional en el que se llevan adelante las actividades. En función de
las tareas asignadas es posible evaluar la adecuación de la cantidad de personal asignado, la idoneidad
para la ejecución eficiente y en tiempo.
Por último, existe una dimensión que cruza a casi todas las demás y comprende los aspectos relativos a la
información, el conocimiento y las habilidades de los gerentes, staffs y beneficiarios (Tobelem, 1992).
2.
El Desarrollo de las Capacidades Institucionales para la Regulación de Servicios Públicos
El desarrollo y fortalecimiento de la institucionalidad regulatoria se convirtió en un tema central de la
agenda estatal a partir de la transferencia de la prestación de los servicios públicos a empresas privadas.
Diversos autores coinciden en señalar que desempeño eficiente de servicios que se prestan en condiciones
de monopolio depende fundamentalmente de la calidad de la intervención estatal.
Un trabajo clásico de Devlin (1993) postula que el efecto de la privatización sobre el bienestar social
estará ligado a la capacidad de los gobiernos para regular la empresa privada, a través de la administración pública en forma continua y efectiva. El éxito de la regulación dependerá a su vez de los esfuerzos
de consolidación de las instituciones estatales que se constituyen como contraparte de las empresas
prestadoras privadas.
Los requisitos básicos señalados por este autor son la creación de las instituciones correspondientes antes
de la privatización; la existencia de normas claras, acordes a las capacidades administrativas existentes y
comprensibles para los usuarios; la autonomía de los órganos reguladores; la capacitación del personal
encargado de la regulación y la existencia de un conjunto de sanciones claras y de severidad creciente a
aplicar en casos de incumplimiento.
Lahera (1994) sintetiza las dimensiones clave de la regulación al señalar que “la capacidad reguladora
del Estado supone la existencia de un marco normativo adecuado, equipos técnicos de alto nivel y una
institucionalidad que garantice la efectividad del regulador”.
Si bien la regulación tiene características y afronta problemas que no son ajenos al conjunto de las
actividades de la administración pública, requiere mecanismos de control permanentes que suponen
contar con recursos humanos, materiales y técnicos específicos y adecuadamente coordinados. Tales
condiciones imponen exigencias particulares al diseño institucional.
A efectos analíticos, es posible abordar la configuración específica de la institucionalidad regulatoria en
función de un conjunto de dimensiones cuya articulación resulta en un régimen de regulación (Martín,
1996). Este régimen de regulación abarca tanto los instrumentos técnicos como las condiciones que le
permiten al Estado disponer y aplicar eficazmente dichos instrumentos. Implica reconocer que la
regulación de servicios públicos constituye un acuerdo deliberado y duradero que involucra una
interrelación entre intereses privados y cuerpos públicos y un proceso continuo de toma de decisiones.
En función de estas características, y teniendo en cuenta que el análisis de capacidades institucionales
debe referir necesariamente a los objetivos sustantivos, es posible señalar requerimientos específicos
relacionados con los esquemas, organismos, tareas y recursos abocados a la regulación. Un punto de
partida para el abordaje de esta cuestión es la identificación de los objetivos y alcances que constituyen la
misión reguladora. Las características que asume esta misión pueden analizarse a la luz de tres preguntas
propuestas por Martín (1996) que son: por qué regular; qué regular y cómo regular.
Responder a la pregunta de por qué regular requiere identificar el tipo de objetivos y resguardos que se
trata de alcanzar a través de la regulación. En general la misión regulatoria suele incluir algunos de los
siguientes elementos: 1) la supervisión de la operación y la acción comercial de las empresas prestadoras
2) la garantía de las condiciones técnicas para una operación eficiente y confiable del servicio 3) la
introducción de modificaciones en la estructura de producción y distribución de los mismos 4) la garantía
de la existencia de reglas generales e iguales para todas las empresas prestadoras; 5) el estímulo a la
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inversión y el desarrollo tecnológico en la provisión del servicio 6) la gestión eficiente y equitativa los
recursos comunes 7) la promoción del acceso a servicios básicos de todos los sectores sociales y áreas
geográficas, 8) la protección de los intereses de los usuarios y la respuesta a sus consultas y reclamos 9) el
control de eventuales impactos negativos sobre el medio ambiente.
Reconocidos los objetivos regulatorios, es posible establecer el alcance de las tareas que se sintetiza en la
pregunta acerca de qué regular La experiencia señala que en general se combinan algunos de los
siguientes instrumentos que inciden en algunos aspectos de la prestación de los servicios: 1) concesión de
licencias y autorizaciones a los operadores para la prestación del servicio; 2) revisión periódica de precios
y tarifas; 3) definición y supervisión del cumplimiento de estándares técnicos y operacionales; 4)
asignación del derecho de uso de bienes comunes 5) aprobación de planes estratégicos de las empresas
prestadoras; 6) establecimiento de requisitos técnicos, financieros y administrativos para la interconexión
de redes y 7) elaboración de requisitos para la publicación de estados financieros e informes públicos por
parte de los operadores.
Finalmente es necesario preguntarse cómo regular, lo que supone atender a algunos atributos que
caracterizan el estilo de regulación adoptado: 1) la regulación como un ejercicio de control rutinario y de
carácter permanente versus la adopción de acciones sólo por excepción y 2) el control directo de las
actividades y de los resultados de los operadores versus el control indirecto.
2.1. Los entes reguladores
La forma de organización que usualmente asume el Estado para regular el funcionamiento de los servicios
públicos esenciales es el de los entes reguladores cuyas competencias primordiales son el control de las
obligaciones asumidas por los prestadores privados de servicios y la protección de los derechos de los
usuarios (López y Felder, 1996). Son organismos muy particulares, cuyo desempeño tiene un impacto
crítico para el propio funcionamiento de los servicios así como para la economía y la vida social en su
conjunto.
Se trata de agencias que gozan de poderes casi judiciales, como el de imponer el cese de ciertas
actividades; casi legislativos consistentes en adoptar reglas de conducta obligatorias; administrativos y de
gestión, permitiendo interferencias que incluso penetran en la actividad empresarial; ejecutivos; de
investigación y de programación que incluyen amplias facultades de obtención de información, audición
de testigos, expertos, partes interesadas, realización de inves tigaciones sobre el problema que es objeto de
intervención y recomendación de una nueva legislación (Majone y La Spina, 1993).
Existen varias dimensiones que atañen directamente a los organismos que desarrollan las funciones de
regulación. Siguiendo a Martín (1996), en primer término es necesario abordar el análisis de las formas de
inserción institucional de los entes reguladores y de las ventajas y desventajas de los diversos arreglos
interinstitucionales. El reconocimiento del carácter dinámico de las políticas y de las relaciones
institucionales involucradas en ellas lleva a poner el acento en la agenda del regulador, lo que incluye
tanto la forma en que se configura el orden de prioridades como la forma en que éste se hace público.
En la medida en que los objetivos que hacen a la misión regulatoria requieren de acciones concretas por
parte de los reguladores para su logro, los procesos decisorios y las etapas mediante las que se concretan
las decisiones constituyen una síntesis de las dimensiones anteriores y expresan el equilibrio entre la
eficacia, eficiencia y transparencia de la acción regulatoria.
La inserción institucional del ente regulador en el aparato gubernamental puede ser examinada desde
dos ópticas complementarias: a) el grado de autonomía que ostenta el ente y b) la distribución de
atribuciones y responsabilidades del ente vis a vis otras organizaciones públicas y privadas.
a)
La cuestión de la autonomía del ente regulador remite fundamentalmente al tema de la legitimidad
que respalda sus decisiones. Tras la pregunta acerca de ¿quién controla al regulador?, las opciones
posibles son el encuadramiento exclusivo en el ámbito del Poder Ejecutivo o la posibilidad de
injerencia y revisión parlamentaria. En la medida en que, como mencionamos anteriormente, las
decisiones en materia reguladora acumulan funciones de administración, legislación y justicia que no
siempre son claramente separables también se recorta como problema atender a la vinculación con el
Poder Judicial.
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Melo (1998) destaca que las dificultades más frecuentes para los reguladores en América Latina devienen
del “problema institucional” que afecta a estos organismos por su imposibilidad de encuadrarse
claramente en alguno de los tres poderes clásicos del Estado. Por otra parte, la tradición política, jurídica
y administrativa de la región, vinculada con estructuras administrativas altamente centralizadas, es poco
permeable al establecimiento de instituciones reguladoras independientes.
En el caso concreto del sector de las telecomunicaciones, el autor resalta que tanto en Perú como en
Venezuela se crearon nuevas instituciones regulatorias, pero ambas dependen del poder político central y
no han quedado ajenas a las presiones políticas, a punto tal que “la autoridad regulatoria no es libre para
tomar decisiones que puedan ser contrarias, o siquiera distintas de los intereses del Gobierno” (Melo,
1998, p.225).
En otros términos, el dilema discrecionalidad versus sujeción a reglas preestablecidas atraviesa la
problemática de la autonomía. Si bien puede observarse una tendencia al acotamiento de los grados de
discrecionalidad de las autoridades y funcionarios públicos, es claro que la normativa no puede prever
todas las situaciones y contingencias posibles. Este contexto otorga considerables “grados de libertad” a
los reguladores, al mismo tiempo que da lugar al “carácter necesariamente incompleto” de los contratos
que son relevantes para la función pública.
Para Spiller (1997) el tema de la discrecionalidad es bastante controvertido. Si bien reconoce la necesidad
de diseñar políticas reguladoras con un grado considerable de discrecionalidad reglamentaria a los efectos
de superar las desventajas informativas que enfrentan los reguladores frente a las firmas reguladas, no
deja de resaltar que esta tendencia puede derivar en una posible “conducta oportunista del gobierno”. De
tal modo, diseños de este tipo pueden resultar contraproducentes, por cuanto esta misma discrecionalidad
puede ser utilizada para apropiarse de las cuasi rentas de una compañía. En muchos casos, entonces, se
puede requerir la articulación de un proceso regulador que introduzca rigideces considerables en la toma
de decisiones para evitar “el fracaso regulatorio”.
La discrecionalidad reglamentaria puede traer aparejados otros efectos negativos, como el de permitir
potencialmente a la “política de los grupos de interés” conquistar el proceso regulador y controlar los
resultados (Spiller, 1997). Los grupos de interés pueden presionar tanto para la consecución de subsidios
cruzados como para bloquear la entrada de nuevos participantes al mercado, afectando al bienestar
general. Para el autor citado una forma de probar que los reguladores no han sido capturados por las
empresas consiste en comparar los rendimientos del mercado de acciones (o ganancias, si la compañía no
está registrada en el mercado de valores) de una firma regulada durante un largo período, con los
rendimientos de una muestra de firmas comparables, que no estén afectadas por la regulación. “Los
rendimientos anormalmente altos podrían indicar apoderamiento si pueden ser asociados estadísticamente
con los cambios en el ambiente regulador” (Spiller, 1997).
La experiencia internacional permite identificar una variedad de arreglos institucionales que se
desprenden de estas consideraciones generales y que suponen distintas ecuaciones costo-efectividad.
1.
Ente regulador incorporado al ministerio sectorial pero separado de las empresas operadoras del
servicio. La ventaja de la dependencia ministerial es el bajo costo en tanto no se requiera recursos
humanos y de información adicionales. También permite mayor coherencia en las políticas
reguladoras, en la medida en que ellas se inscriben en el marco de las correspondientes políticas
sectoriales. La principal desventaja de esta modalidad es que conspira contra uno de los requisitos
clásicos señalados para el diseño de los organismos de regulación como es la autonomía respecto de
las instancias políticas. La dependencia puede dañar la objetividad y sujetar las políticas de
regulación a intereses políticos coyunturales, conspirando contra la previsibilidad y seguridad del
funcionamiento de los servicios.
También es probable que en este tipo de arreglo entren en colisión el Ministerio y la nueva entidad
reguladora. Como señala Melo (1998) en la mayoría de las experiencias latinoamericanas la delimitación
de competencias entre ambos organismos es muy ambigua, dando lugar a relaciones conflictivas que
debilitan a estas instituciones frente a los regulados y frente a la opinión pública general.
2.
Ente regulador semi-autonómo con poderes delegados y con algunas decisiones sujetas a la revisión
de comisiones o ministros. Este esquema permite mayor estabilidad y consistencia de las políticas
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reguladoras en el tiempo a la vez que disminuye el potencial conflictos de intereses. En contrapartida,
su costo es mayor, desde el momento en que es necesario sostener una estructura organizativa,
técnica y humana propia y de alto nivel. En esta modalidad son importantes los procedimientos
previstos para la designación, promoción y remoción de sus miembros, así como la duración de sus
mandatos.
3.
Regulación sin ente regulador específico. Implica dispersar las funciones reguladoras en órganos de
carácter más general, como las comisiones antimonopolio, de promoción de la competencia y de
protección al consumidor que generalmente suponen una activa participación de instancias judiciales.
Requiere de una elevada coherencia y continuidad en la estrategia de desarrollo y en la
administración de las políticas macroeconómicas. Es de bajo costo y simple de operar una vez
establecido el esquema general. Sin embargo, la ausencia de un marco regulatorio específico puede
inhibir la introducción de competencia en la prestación de servicios por falta de reglas de juego
explícitas. La inexistencia de un ente visible puede implicar el arrastre de problemas al dilatarse su
solución y generar costos innecesarios para los participantes del mercado.
b) Las relaciones interinstitucionales cobran especial relevancia en el caso de las instituciones
regulatorias que suelen tener encuadramientos peculiares y cuya independencia decisoria es
particularmente sensible. Existen un conjunto de instancias que interactúan usualmente con los
organismos de regulación, entre las que vale destacar las comisiones pro-competencia y
antimonopolio que cumplen un papel significativo, sobre todo cuando se inducen cambios en la
organización industrial de los servicios. También en estos casos es necesario rescatar de las
experiencias regulatorias el problema de la ambigüedad de roles que puede llegar a presentarse entre
la autoridad reguladora y los organismos de defensa de la competencia e incluso la diferencia de
criterios que pueden llegar a orientar las decisiones de estas instituciones en materia de promoción de
la competencia y de defensa de los usuarios.
En el sector de las telecomunicaciones Herrera (1998) destaca la importancia de la nueva ley de
telecomunicaciones de Brasil que impone la complementariedad de funciones entre la agencia reguladora
del sector y otros organismos encargados de la defensa de la competencia y de la protección a los
consumidores, quienes pueden intervenir en forma preventiva ante la toma de ciertas decisiones de la
agencia que podrían entrar en contradicción con las asumidas por otras áreas del gobierno.
Otro de los actores importantes del contexto institucional del ente regulador es el Poder Judicial, cuya
participación es decisiva, ya sea en la definición de cuestiones jurisdiccionales entre diferentes instancias
reguladoras, garantizando el cumplimiento de la legislación pro-competencia y antimonopolio o
emitiendo fallos jurídicos sobre temas específicos.
También el Parlamento participa en el diseño de las reglas de juego, en la medida en que debe legislar
sobre todos estos asuntos. Se postula como deseable que la legislación establezca reglas y criterios
generales y que deje a los entes la selección de los medios más apropiados para lograr sus objetivos y
resolver problemas específicos. Sin embargo, en presencia de instituciones y organizaciones públicas
débiles se verifica una tendencia hacia la sobre especificación mediante disposiciones legales
excesivamente detalladas.
2.2. El proceso de toma de decisiones en las agencias reguladoras
Tanto estas relaciones que podrían calificarse de “externas” como el propio funcionamiento del ente
regulador no responden a un cuadro inamovible sino que, por el contrario, generan una dinámica en
función de la cual se van asignando las prioridades que configuran la agenda del ente regulador.
Las modalidades de vinculación entre los entes reguladores y los actores más relevantes involucrados en
la regulación imprimen rasgos particulares a la agenda regulatoria. Las instrucciones del Poder Ejecutivo
constituyen una fuente primordial de iniciativas de agenda, fundamentalmente en los entes que dependen
de estructuras ministeriales. En el caso de los entes autónomos, la importancia de esta fuente se reduce,
pero no desaparece por completo.
La posibilidad de los entes de emprender acciones sobre la base de iniciativas propias encuentra
diferencias, según el país de que se trate. Por lo general, el ente ejerce el derecho de agregar, a su criterio,
puntos en la agenda, pero en algunos casos dispone además de la prerrogativa de remover o posponer el
16
tratamiento de temas propuestos por otros. En estos casos el ente determina, de hecho, la agenda
reguladora.
En cuanto a las iniciativas que puedan originarse en diversos grupos de interés, como operadores,
usuarios, proveedores, sectores gremiales u otros organismos gubernamentales, la modalidad y eficacia
del regulador para incorporarlas depende de factores tales como la estructura organizativa del ente
regulador, la existencia de canales de presentación regular y la fortaleza de la institucionalidad
reguladora.
Además de la manera en que se conforma la agenda interesa destacar cómo se da cuenta pública de la
misma, incluyendo las decisiones adoptadas al respecto. Esta cuestión hace referencia a los diversos
mecanismos de información pública que se activan y es de suma relevancia si se toma en cuenta la
demanda de accountability que se impone actualmente sobre la gestión pública.
Los procedimientos y vías usuales de los entes para dar a conocer su agenda y las decisiones en materia
de regulación son las publicaciones oficiales (boletines oficiales), los documentos informativos que
normalmente se dan a conocer a través de los medios de comunicación y que explican temas particulares,
y las notificaciones a comisiones asesoras (cuando los esquemas de regulación contemplan este tipo de
instancias).
A estas posibles fuentes de información se suma la obligación legal de información al público acerca de
las decisiones importantes por parte de empresas que prestan servicios en condiciones monopólicas y que,
en algunos casos, incluye él deber de publicar las propuestas que presentan al ente regulador.
Las garantías de cumplimiento de la obligación de provisión de información por parte de las empresas
prestadoras son especialmente críticas en la medida en que la relación entre regulador y regulado se
caracteriza por la existencia de asimetrías información en función de las cuales los reguladores deben
inducir a las empresas a tomar decisiones de precios, producción e inversión de acuerdo con el interés
público con menos información que las propias empresas.
Otra dimensión a tener en cuenta es la naturaleza del proceso decisorio, que depende tanto de la claridad
de la distribución de responsabilidades y atribuciones entre las organizaciones públicas intervinientes en
la regulación, como del grado de discrecionalidad que el esquema regulador asigna al ente. Señalamos
anteriormente que el ente tiene mayor discrecionalidad cuando el desarrollo institucional es débil y está
más sujeto a reglamentación cuando se inscribe en espacios institucionales más consolidados.
Analizar el proceso decisorio supone identificar una sucesión lógica de etapas que se inicia con los
procedimientos de preparación de las decisiones, sigue con la adopción de decisiones, contempla
mecanismos de apelación y finalmente instrumentos de seguimiento de las decisiones, según se detalla a
continuación:
a.
Los procedimientos de preparación son instrumentos a los que el ente puede recurrir con el objeto de
enriquecer su propio análisis en la fase previa a la adopción de sus decisiones. Pueden ser
procedimientos de consulta con respuesta voluntaria, para solicitar a distintos sectores interesados
respuestas a interrogantes específicos o pedir información o fundamentación de sus opiniones. Si
bien las respuestas pueden revestir un carácter público o confidencial, es de resaltar que la primer
opción ofrece mayores garantías de que el proceso intenta ser sistemático, transparente y equitativo.
La principal ventaja de las respuestas confidenciales es la posibilidad de recibir planteamientos más
francos, con mayor detalle y basados en información más relevante y sincera. En aquellos casos en
los que prevalece un enfoque de regulación más reglamentado, los entes utilizan las audiencias
públicas para recabar opiniones verbales de los sectores interesados. Este procedimiento posibilita
una interacción más directa entre las partes involucradas pero, en contrapartida, las opiniones
verbales suelen ser menos detalladas y profundas que las emitidas por escrito.
Más allá de estos mecanismos de consulta voluntaria, el ente debe forzar, sobre la base de las atribuciones
que la legislación le confiere, la obtención de información crítica de parte de las empresas. En tales casos
se requiere definir procedimientos muy claros, (ejemplo: el fundamento legal de la obligación de
suministrar información fidedigna, el tipo, la frecuencia y la compatibilidad de definiciones y registros
contables entre el regulador y el regulado; y las condiciones de uso y de difusión de la información
entregada a las empresas). Por otra parte, se requiere la contratación de consultorías externas cuando el
17
ente debe adoptar decisiones que, como la fijación de precios y tarifas, implica contar con expertos de alta
calificación que no necesariamente forman parte de la planta permanente del personal.
b.
La adopción de decisiones se puede concretar tanto a través de las decisiones individuales de quien
ostenta la autoridad de regulación, de las decisiones colegiadas a través de una comisión o comité
con atribuciones para hacerlo o de sistemas mixtos que combinan decisiones individuales sobre
materias claramente delimitadas y de naturaleza rutinaria con decisiones colegiadas sobre aquellos
asuntos más delicados o complejos. La ventaja fundamental de la toma de decisiones individuales es
su rapidez y ejecutividad que resulta especialmente favorable para alcanzar resultados rápidos en
períodos de intenso cambio institucional. Dado que entraña el riesgo de generar percepciones de
arbitrariedad, sesgos o subjetividad, son viables en países con elevado desarrollo institucional. Los
esquemas colegiados suelen tornar más lentas las decisiones aunque, en contrapartida, la experiencia
indica que también son más seguras y están menos sujetas a cuestionamiento. Los sistemas mixtos
pueden contribuir a morigerar algunas de las desventajas de cada uno de estos esquemas.
c.
En la medida que el diseño institucional apunte a garantizar la legitimidad y la accountability, las
decisiones del ente deben ser pasibles de apelarse, como una forma de garantizar la protección contra
eventuales abusos. El ámbito del derecho de apelación depende del marco legislativo general, (v.g.
leyes pro-competencia y antimonopolio) y de la normativa específica del sector en cuestión.
d.
Aunque es deseable la existencia de incentivos que estimulen el cumplimiento voluntario de las
decisiones regulatorias, deben existir instrumentos coercitivos que respalden su accionar y reduzcan a
un mínimo razonable las violaciones de sus disposiciones. El cumplimiento voluntario tiene
considerables ventajas, razón por lo cual las políticas reguladoras vigentes apuntan a la incorporación
de los mismos participantes del proceso regulador en la supervisión de las decisiones, sobre la base
de algunas alternativas disponibles. Una política posible consiste en recurrir al uso de agencias
independientes para la certificación de calidad del servicio y del cumplimiento de estándares
tecnológicos y empresariales. Este mecanismo plantea el problema de la menor injerencia pública en
el control sobre las tecnologías utilizadas, aunque presenta ventajas en términos de respaldo técnico y
de reducción de costos. Otra variante es la autocertificación, mediante la cual la propia empresa
certifica que los productos cumplen con los estándares establecidos por el marco regulador. En este
caso, la pérdida de control por parte del ente es mucho mayor y es necesario un ordenamiento legal
que permita sancionar las certificaciones falsas. Sin embargo, se destacan como ventajas la
posibilidad de minimizar los retrasos en materia de innovación, nuevo productos y mejora de los
servicios.
Ante la detección de una violación o infracción, el ordenamiento legal debe contar con criterios de
sanción que definan qué se penaliza por vía administrativa o judicial; qué tipo de faltas caen en la órbita
de las normas civiles o penales, etc. El principio fundamental es la graduación de la pena, ya que un
sistema severo e indiscriminado puede inducir la resistencia a su cumplimiento o la inhibición del
desarrollo del sector en cuestión.
Martín (1996) sintetiza las dimensiones institucionales que garantizarían el éxito de las tareas regulatorias
en el seguimiento de los criterios que se enumeran a continuación:
•
•
•
•
•
La regulación se justifica siempre que existan distorsiones que impiden la operación eficiente del
mercado. Idealmente se debería promover hasta donde fuese posible la competencia, en cuyo caso se
reduciría la necesidad de regulación sólo a temas y situaciones calificadas.
El diseño del marco regulador debe preceder a las decisiones de privatización cuando están
involucradas actividades monopólicas. Ello contribuye a una mayor previsibilidad del marco para la
prestación de los servicios en beneficio de los usuarios, de las empresas prestadoras y del propio
gobierno.
Es necesario tomar en cuenta que las reformas institucionales del marco regulador, aun cuando se
justifiquen plenamente, generan costos políticos, económicos y sociales, cuya capacidad de absorción
es limitada para cualquier gobierno; por lo tanto dichas reformas tienen que ser graduales y
programadas contemplándose medidas compensatorias y campañas de información pública adecuadas.
No basta con disponer de un buen diseño conceptual y legal del esquema regulador ya que la
capacidad operacional de los entes encargados de ejercer dicha función es tanto o más importante. Se
requiere personal de alta calificación técnica y autoridades de gran capacidad ejecutiva.
Si bien es importante privilegiar la estabilidad de las reglas de juego, el marco regulador debe
18
mantener congruencia con la evolución del entorno tecnológico, económico y social; en consecuencia
su modernización debe se una tarea permanente, cuyo objetivo central es ofrecer crecientes
oportunidades para la iniciativa privada, preservando el interés público.
Tanto la operatividad de las reglas de juego como la dinámica de las relaciones interinstitucionales, la
conformación y publicidad de la agenda del regulador y los procesos decisorios no pueden analizarse sin
referencia a un conjunto de capacidades organizativas y de gestión de las agencias regulatorias que
dependen de las formas de estructura orgánica, la asignación de funciones al interior del organismo, los
niveles de especificidad de estas asignaciones, la existencia y las formas de combinación de recursos
humanos, técnicos y materiales, los sistemas de incentivos para el personal.
Tomando en cuenta otra clase de factores, aunque claramente vinculados con los anteriormente
mencionados, Spiller (1997) resalta como desafío principal el diseño de procesos reguladores que, en
tanto restringen la discrecionalidad, sean compatibles con la estructura institucional del gobierno y con
algunas de las tradiciones legales y administrativas del país del que se trate. A su juicio, las estructuras
reguladoras son más fáciles de viabilizar en los países donde la toma de decisiones es naturalmente
descentralizada, como el caso de los Estados Unidos3 . Por el contrario, en los países en desarrollo donde
la toma de decisiones está fuertemente centralizada, la credibilidad reglamentaria requiere de estructuras
más rígidas.
3
Spiller (1997, p.57) aporta el ejemplo de los Estado s Unidos porque se trata de “un sistema
presidencial, con un legislativo compuesto por dos cámaras elegidas bajo diferentes normas y en
momento diferentes, con normas electorales diseñadas para ligar a los legisladores a sus electores locales
(...). Finalmente, el poder judicial (...) es razonablemente respetado por la población, y sus decisiones son
ampliamente aceptadas e inclusive implementadas.”
19
20
Segunda Parte
1.
La Nueva Configuración de la Industria Telefónica
1. 1. Los mercados disputables
Un objetivo central de las políticas regulatorias es procurar que en los mercados exista el mayor grado de
competencia posible. Esto se fundamenta en que la competencia es considerada una de las condiciones
que aumentan la eficiencia económica y atiende al bienestar de los consumidores. Pero luego de este
acuerdo básico, en el que coinciden tanto economistas como quienes no lo son, se debe definir el modelo
ideal de mercado de competencia que guiará el diseño del marco regulatorio. En este sentido se cuenta
con dos modelos teóricos aptos para ser el estándar a seguir en la regulación: i) el modelo de competencia
perfecta; y ii) el modelo de los mercados disputables ("contestable markets").
Un mercado de competencia perfecta cumple cuatro condiciones: oferta y demanda atomizadas,
producto homogéneo, perfecta movilidad de los factores de producción —que implica libre entrada y
salida— y conocimiento perfecto (Varian, 1992; Frank, 1992). Para la política regulatoria, este modelo
brinda dos elementos básicos: primero, la oferta debe estar compuesta por una gran cantidad de empresas;
segundo, el precio debe coincidir con el costo marginal, tal como sucede en el equilibrio en este tipo de
mercados. En particular, la regla marginal para fijar el precio ha sido muy debatida en la literatura
económica. Un problema central de esta regla es que si la empresa opera con rendimientos crecientes a
escala, el precio será inferior al costo medio y, por lo tanto, la firma incurrirá en déficit (Laffont and
Tirole, 1993).
La cuestión es relevante para el mercado de telecomunicaciones, pues en el mismo la oferta no presenta
atomización y la existencia de economías de escala hace económicamente ineficiente la aplicación de la
regla marginal (Baumol and Sidak, 1994). En consecuencia, para este sector se precisa otro modelo que,
como propone Stigler (1957), brinde "propiedades normativas que nos permitirán juzgar la eficiencia de
las políticas". El modelo de mercados disputables bien puede cumplir esta función.
Un mercado es perfectamente disputable cuando hay libertad de entrada y la salida es posible sin costo
alguno. Como es factible recuperar todos los costos incurridos al entrar, no existe el tradicional riesgo de
ingreso a un mercado representado por los costos hundidos (Baumol, 1982). Este modelo rescata la
importancia de la competencia potencial para disciplinar a las empresas residentes, muy vulnerables ante
el comportamiento de tipo "hit-and-run" que pueden tener las firmas ubicadas fuera del mercado: aun la
menor posibilidad de ganancia incentiva el ingreso al mercado para aprovechar la oportunidad y poder
retirarse inmediatamente sin costo alguno.
Sin embargo, este tipo de comportamiento puede ser riesgoso si existen costos hundidos, no importa cuán
pequeños sean, porque un cambio en los precios ofrecidos por las empresas residentes elimina la ganancia
que incentivó el ingreso al mercado y deja a las entrantes con pérdidas (Gilbert, 1989). Si la puesta en
práctica de los nuevos precios puede darse antes del período de recuperación de los costos de ingreso, el
"hit-and-run" no será efectivo (Dixit, 1982). Es por ello que para lograr la disputabilidad del mercado en
estos casos, "se requieren medidas de política diseñadas para inhibir la respuesta en represalia de las
empresas residentes" (Baumol et al., 1988).
La amenaza de la competencia potencial implica ciertas propiedades que aseguran la eficiencia
económica en el sentido paretiano al igual que en la competencia perfecta, pero solamente con el requisito
de la libre entrada y salida. Por lo tanto, se puede decir que el modelo de perfecta disputabilidad es una
generalización del de competencia perfecta, siendo éste un caso particular de aquél.
Estas propiedades son las siguientes:
i) en un mercado perfectamente disputable las empresas no pueden tener una tasa de beneficio
superior a la normal. Cualquier beneficio extraordinario incentiva el ingreso de empresas que
tratarán de aprovechar esa oportunidad y, en caso que lo crean conveniente, retirarse luego del
mercado. Esto es válido tanto para el caso de una configuración industrial sostenible con una
empresa —monopolio natural— o más de una —oligopolio natural y competencia—.
ii) en este modelo no es factible ningún tipo de ineficiencia en las empresas —v.g., en la
elección de los insumos, en la utilización de esos insumos, en no adoptar nuevas tecnologías que
reducen los costos— ni en la organización de la industria porque, gracias a la libre entrada y
salida, estas ineficiencias constituirán una invitación a que ingrese un competidor eficiente y
21
saque provecho de la oportunidad.
iii) en el equilibrio de largo plazo, el precio será igual al costo marginal cuando existen dos o
más empresas o si se está en presencia de un monopolio natural que agotó sus economías de
escala. Por el contrario, el precio será igual al costo medio si en el monopolio natural la empresa
opera con economías de escala 4 .
Una consecuencia importante para la política regulatoria es que si el mercado es disputable, la empresa
residente no podrá practicar subsidios cruzados entre los productos que ofrece, debido a que ningún
producto puede presentar beneficios extraordinarios que cubran la pérdida en la elaboración de otro. Por
lo tanto, elimina la posibilidad de que la empresa existente, aprovechando su posición dominante en un
producto, pueda practicar una política de precios que impida el ingreso de competidores en otro producto
—política predatoria— o que se beneficien los consumidores de un producto a expensas de los del otro 5 .
Entonces, la disputabilidad actúa como un buen sustituto de la tradicional política de regulación de
precios.
Ahora, como un mercado perfectamente disputable no requiere la existencia de un gran número de
empresas ni precisa suponer la ausencia de economías de escala, este modelo de mercado sirve como un
patrón de comparación mucho más flexible que el de competencia perfecta para ser usado en la
elaboración de los marcos regulatorios (Baumol, 1982; Baumol and Sidak, 1994). Además, este modelo
es aplicable a industrias multiproductoras, esto es, que elaboran simultáneamente varios productos o
prestan una combinación de servicios, como es el caso de la industria de telecomunicaciones.
En las industrias multiproductoras los costos dependen no sólo del nivel de producción sino también de la
combinación de bienes elegida. En primer lugar, el costo de la combinación de bienes puede variar con el
nivel de producción, de manera similar a las economías de escala en la empresa monoproductora. En
segundo lugar, los costos totales pueden disminuir si de producir unos bienes en forma separada se
procede a elaborarlos en forma conjunta —economías de alcance o "economies of scope"—. Si una firma
presenta tanto economías de escala en la provisión de la combinación de bienes como economías de
alcance, la industria puede ser un monopolio natural multiproducto, porque el costo de producir esa
combinación por una sola firma es inferior al de producir esa misma combinación por varias firmas o al
de llevar adelante otras combinaciones —subaditividad de costos—.
Sin embargo, la libre entrada y salida asegurará una solución óptima de Pareto al igual que en el
monopolio natural monoproducto, con el precio igual al costo marginal si se opera en un nivel de
producción donde se agotaron las economías de escala o con el precio igual a los costos medios en caso
contrario (Baumol et al., 1988).
Respecto de la formulación de políticas industriales, resulta del modelo de mercados disputables que la
existencia de pocas firmas o la integración vertical u horizontal no lleva necesariamente a la acción
reguladora estatal. Conviene en este punto recordar que un sector es estructuralmente disputable si la
entrada y salida es libre y sin costo, mientras que el comportamiento es disputable si se verifican las
condiciones de tasa de beneficio normal, ausencia de ineficiencias y de subsidios cruzados y precios
acordes con el óptimo social —precio igual al costo marginal o precios de acuerdo a la regla de
Ramsey—.
Entonces, para el diseño de una política regulatoria se deben considerar las siguientes situaciones
(Baumol et al., 1988): i) si la estructura y el comportamiento de la industria son disputables, el gobierno
no debe intervenir; ii) si la estructura de la industria es disputable pero su comportamiento no, la política
pública debería estar orientada a eliminar los obstáculos que impiden la disputabilidad, como ser barreras
4
En la situación de operar con economías de escala, el precio igual al costo medio satisface la regla de
Ramsey para alcanzar un óptimo de segunda preferencia sujeto a la restricción de "break-even" o
beneficios nulos. Un mercado disputable puede admitir la configuración de monopolio natural si la libre
entrada y salida lleva a que una sola empresa sea la estructura que minimiza costos, pero es el
denominado "test del mercado" el que determina esta configuración (Baumol et al., 1988; Baumol and
Sidak, 1994).
5
El conflicto entre la disputabilidad de un mercado y el mantenimiento deliberado de subsidios cruzados
entre consumidores por motivos de equidad distributiva, es uno de los aspectos centrales en la regulación
del sector de las telecomunicaciones. Este punto se trata específicamente en la sección dedicada al
servicio universal.
22
regulatorias al ingreso de nuevas empresas o, si existen costos hundidos, medidas que impidan a las
empresas radicadas tomar acciones en detrimento de las ingresantes; y iii) si la industria presenta una
estructura no disputable, la política regulatoria debería tender a reducir las barreras "naturales" al ingreso
y/o regular específicamente las actividades de la industria que originan esta barreras. La regulación
directa o la política de competencia será justificada recién cuando no se verifiquen ninguna de estas tres
situaciones y siempre que una evaluación de costos y beneficios lo aconseje.
Por lo tanto, toda política regulatoria que busque incrementar el grado de "disputabilidad" de una
industria, primero debe eliminar las barreras artificiales a la entrada y salida. Es decir, debe contribuir a
que la entrada y salida de la industria sea lo menos costosa posible. Además, la reducción de las barreras
al ingreso debe estar acompañada de la disminución o eliminación de restricciones a la política de precios
de las empresas residentes, de manera que tanto las empresas existentes como las ingresantes reciban el
mismo trato. Como afirman Baumol et al. (1988), "la libertad para la fijación de precios y la libertad de
ingreso son beneficiosas solamente si se permite que arriben juntas". En el caso que existan inversiones
en infraestructura que constituyan costos hundidos significativos, la regulación debería facilitar el acceso
a las mismas por parte de las empresas ingresantes y dejar a las fuerzas del mercado para el resto de las
operaciones.
2.
La Industria Telefónica
El avance tecnológico, los procesos privatizadores desarrollados en gran parte del mundo y las
regulaciones tendientes a defender los derechos de los consumidores, fueron algunos de los aspectos que
cambiaron el rumbo de la discusión económica acerca de la industria telefónica en los últimos años.
La incorporación de tecnología redujo los costos de entrada y permitió el surgimiento de segmentos
dentro de la industria en los cuales la competencia es económicamente factible, el tendido de redes
sustitutas es más accesible y se observa el inicio de un fenómeno de convergencia en la prestación de
algunos servicios —v.g., telefonía y TV por cable—.
En la última década el desarrollo de la microelectrónica —elaboración y uso de circuitos integrados— y
la optoelectrónica —técnica electrónica que sustituye electrones por fotones en determinados tramos de
los circuitos— revolucionó el mundo de las telecomunicaciones permitiendo vislumbrar la evolución de
las redes de comunicaciones hacia redes integradas universales de banda ancha. La demanda, por parte de
los usuarios y operadores, de nuevas facilidades, de mayor velocidad de transmisión, de integración de
servicios y de ágiles y económicos procedimientos de gestión, hizo que la empresas proveedoras
elaboraran productos altamente sofisticados sobre la base de los cuales se desarrolló la nueva red
universal de telecomunicaciones de banda ancha. Por otra parte, la tecnología digital de conducción de
llamadas ha permitido poner en igualdad de condiciones (en materia de costos) a empresas de diferentes
tamaños.
En este contexto, diferentes sectores -como las empresas telefónicas, las empresas proveedores del
servicio de televisión por cable y las empresas de hardware y software- iniciaron un proceso de
convergencia a través de asociaciones y alianzas, generando una industria moderna vinculada al manejo
de la información. La integración en la prestación de los servicios telefónicos y la televisión por cable
parece ser el fenómeno del momento en el mundo, y es el resultado de la incorporación de fibra óptica a
las redes de ambos sistemas, la cual permite que por un mismo cable se puedan transmitir señales de
teléfono, televisión, datos, imagen y audio.
A este contexto de evolución tecnológica permanente, se le debe sumar la globalización de la economía y
las tendencias hacia la integración y liberalización de los servicios de telecomunicaciones, lo que
acrecentó la competencia en este mercado. Entonces, la existencia de segmentos potencialmente
competitivos dentro de la industria han planteado el problema de definir hasta dónde es socialmente
conveniente mantener la prestación del servicio en manos de una única empresa y en qué medida resulta
deseable permitir el ingreso de otros proveedores en ciertas porciones del negocio. A este hecho, se suma
que la mayor parte del mercado mundial de las telecomunicaciones está desregulado o en vías de
desregulación, proceso que se viene desarrollando a través de la privatización de los monopolios estatales
y la posterior apertura de los mercados a la competencia.
Desde la privatización de la industria de telecomunicaciones, algún grado de competencia es posible
alcanzar en sus mercados —la eventual presencia de un número de empresas compitiendo en ellos es
23
esperado—. Sólo donde la entrada implica una inversión sustancial y elevados costos hundidos no es
esperable el establecimiento de nuevas firmas, necesarias para la transformar al mercado en uno con
algún grado de rivalidad entre las empresas.
En los países que tienen una apertura parcial, existen fuerzas que empujan a la industria en la dirección
competitiva del sector de telecomunicaciones. La primera de estas fuerzas es el avance tecnológico; la
segunda es el propio mercado, el cual se manifiesta a través de las empresas que pretenden ingresar al
negocio y de los consumidores que presionan a los operadores para que incorporen las facilidades
tecnológicas que existen en los países más avanzados.
En síntesis, la perspectiva que presenta el siglo XXI respecto de las telecomunicaciones, es el resultado de
los siguientes fenómenos confluyentes:
•
la paulatina desregulación de la industria de telecomunicaciones, que estuvo sometida a un rígido
control estatal por décadas;
•
la construcción de autopistas de la información — que surge como simbiosis del televisor, la
computadora y el teléfono—, las cuales permitirán transmitir voces, imágenes, sonido y datos
informáticos a través de cables de fibra óptica; y
•
la incorporación de un vertiginoso desarrollo tecnológico en las telecomunicaciones, el cual es una
exigencia planteada por las autopistas de la información. La necesidad de una excelente red de
telefonía y productos cada vez más sofisticados impulsaron el desarrollo tecnológico realizado en el
último lustro.
2.1. Los orígenes de la competencia
Los avances tecnológicos produjeron dos efectos sobre la industria telefónica que permitieron la
incorporación de la competencia. Por un lado, la creación de sistemas que cuentan con capacidad
excedente para la prestación del servicio; y por el otro, redujeron las barreras a la entrada y permitieron la
aparición de nuevos tipos de competidores.
Con respecto al incremento en la capacidad de los sistemas, ésta se debe esencialmente al uso creciente de
cables de fibra óptica en los tendidos de las redes, que permitió disminuir los costos de instalación y
mantenimiento e incrementar la capacidad de tráfico. Asimismo, el avance registrado en los sistemas de
conmutación, que suprimió equipos electromecánicos por equipos digitales manejados por computadoras,
permitió la disminución de costos y la ampliación de la capacidad de transmisión.
Si bien el impacto tecnológico fue más notorio en el segmento de servicios de larga distancia, tanto
nacional como internacional, en el corto plazo los avances tecnológicos permitirán reducir sensiblemente
los costos de acceso al mercado de telefonía urbana y acrecentar así la competencia. Una de las
alternativas para ello es la provisión del servicio de teléfono a través de los sistemas de televisión por
cable, lo cual es posible por la utilización de fibra óptica en los tendidos de las redes. Usualmente, en el
caso de adicionar la prestación del servicio telefónico a un sistema de televisión por cable ya existente,
los costos serían inferiores que si se decidiera el tendido de una nueva red. En este caso se estaría
aprovechando la economía de alcance generada por el insumo fijo indivisible, la red de fibra óptica.
La otra alternativa disponible es más sofisticada e involucra el uso de transmisiones inalámbricas, las
cuales son extraordinariamente flexibles, aunque todavía sus costos son elevados. Sin embargo la
disponibilidad de sistemas de comunicación inalámbricos a bajo costo no demorarían mucho en llegar al
mercado, permitiendo el desarrollo de un nuevo género de sistemas en competencia directa con los
sistemas de cable fijo. Los sistemas inalámbricos son la respuesta que podría poner fin al monopolio en
las telecomunicaciones locales.
Hasta el momento, el ingreso a la actividad telefónica urbana ha tomado la forma de servicios básicos de
radio, tal como la telefonía celular. Sin embargo, existen mayores posibilidades de competencia en el
futuro, que se verían retardadas por una combinación de normas regulatorias inadecuadas. La utilización
del Personal Communication System (PCS), permite transmitir voz, datos e imagen con mayor calidad y a
un costo menor que la telefonía básica.
24
Si bien estos cambios llevaron a un descenso importante en algunos elementos de los costos de las
llamadas telefónicas, se necesitó un cambio importante en el marco regulatorio para que el sector
trasladara sus efectos a los usuarios y permitiera la incorporación de competencia por menores barreras a
la entrada.
Con relación a la aparición de competidores, la situación no es homogénea para los diversos mercados
que conforman esta industria, como el local, la larga distancia nacional y la larga distancia internacional.
La experiencia 6 muestra que la competencia es posible en varios segmentos del mercado de
telecomunicaciones y que sólo conservan las características de monopolio natural aquellos en los cuales
se mantiene la existencia de insumos fijos indivisibles, como son los servicios de acceso a la red urbana.
Sin embargo, existen áreas dentro de estos mismos mercados que imponen diferentes grados de
competencia sobre los operadores del servicio y que los presionan a mantener un precio relacionado con
los costos que genera su prestación. Si esto es así, la autoridad regulatoria debería abrir a la competencia
todos los servicios de telecomunicaciones e imponer reglas que resguarden al mercado contra el
levantamiento y la perpetuación de barreras artificiales de entrada.
En los segmentos que aún mantienen caracterís ticas de monopolio natural, la regulación debe ayudar a
obtener resultados aproximados a los que caracterizan a un mercado competitivo, ya que existen servicios
alternativos que introducen en el mercado algún grado de rivalidad. Por ejemplo, los orígenes
prospectivos de competencia en la provisión del servicio de accesos para la telefonía urbana provienen
desde distintos frentes y no es necesario que los mismos se manifiesten en las condiciones tradicionales:
basta con que las empresas instaladas sientan presiones en algunos segmentos del mercado. En este
sentido las alternativas son, entre otras, el acceso inalámbrico, el servicio de televisión por cable y los
enlaces punto a punto.
En consecuencia, las fuerzas de la competencia pueden emerger desde muchos orígenes dado un
conveniente marco regulatorio que prevenga los actos que interfieren en la entrada de nuevas empresas.
2.2. El rol de la autoridad regulatoria
En la nueva configuración de la industria de telecomunicaciones el rol de la regulación consiste en
complementar a las fuerzas del mercado donde éstas son débiles o están ausentes. Además, el papel de la
autoridad regulatoria cambia en cada uno de los mercados de la industria. Así, donde es posible la
competencia, la tarea del regulador se debe limitar a determinar el marco para que el mercado mantenga
sus características competitivas, evitando prácticas que puedan conducir a una posición dominante. En
tanto que en los casos donde las fuerzas del mercado son “débiles”, el regulador debe guiar el
comportamiento de las empresas hacia el que prevalecería en un mercado competitivo, diseñando
mecanismos de regulación de precios y de acceso a las redes troncales.
La necesidad de implementar políticas regulatorias en mercados monopólicos surge según a quien
corresponda la propiedad de las empresas. En el caso del monopolio público, donde el Estado es juez y
parte de las regulaciones, el mismo Estado debe juzgar sus propias actitudes empresariales. Mientras que
si la actividad se desarrolla en manos privadas, ya sea en un mercado monopólico o en un mercado
abierto a la competencia, las regulaciones deberán cuidar los intereses de los consumidores, vigilando el
cumplimiento del contrato de prestación de los servicios y, en otros casos, cuidando a las empresas
residentes del “comportamiento desleal” de otras firmas que intentan ingresar al mercado.
La actual industria de las telecomunicaciones ha planteado desafíos para la teoría económica que la
estudia a la hora de diseñar las políticas regulatorias. Las economías de alcance y el ahorro de costos de
conmutación telefónica han sido superados como problemas económicos a la hora de definir la estructura
del sector. El avance tecnológico ha disminuido los costos de transacción de la industria, las nuevas
centrales de conmutación son de tamaño reducido y no representan grandes inversiones y problemas de
mantenimiento, al mismo tiempo que ha logrado diferenciar la inversión necesaria para prestar cada tipo
de servicio por separado -urbano, larga distancia nacional, larga distancia internacional, etc.-.
La incorporación de competencia en la industria, ahora privada, estimula la eficiencia productiva y la
incorporación tecnológica, transformando a los usuarios del servicio en clientes por los cuales las
empresas operadoras se disputan el mercado.
6
Ver Baumol and Sidak (1994) y Bishop et al. (1995).
25
De acuerdo a lo recientemente expuesto, y según la terminología que impone la nueva organización
industrial, los temas a considerar son:
•
La determinación de la estructura industrial óptima, y
•
La determinación del grado de sustentabilidad de dicha estructura industrial.
La principal prueba económica para determinar la estructura óptima de la industria consiste en saber hasta
qué punto la función de costos conjuntos de la actividad telefónica posee subaditividad y cuáles son las
áreas en las que la diversificación llega a un nivel de costos globales menores o iguales que la integración.
Por ejemplo, el mercado indicaría la presencia de un monopolio natural en aquellos casos en que un sólo
oferente se consolide en la industria.
Sin embargo, a veces los monopolios surgen porque se mantienen barreras legales que, al prohibir todo
intento de competencia en los distintos mercados de la industria, resultan innecesariamente costosas para
la sociedad. Estas reglas llevan a que los precios sostenidos por las empresas se ubiquen en un nivel
sustancialmente más alto que el determinado por sus verdaderos costos, lo que se transforma en origen de
ineficiencias.
Con relación al grado de sustentabilidad de la estructura industrial, el interrogante a despejar radica en
determinar la capacidad que tiene el mercado de alcanzar por sí sólo la configuración eficiente del sector
y en conocer cuáles son en cambio los puntos en los que resulta necesaria la intervención regulatoria.
Aquí se presentan dos problemas contrapuestos: la predación y la descremación.
La predación se produce cuando una firma realiza políticas de fijación de precios orientadas a eliminar o
prevenir la competencia en cierto mercado o segmento del mercado, aprovechándose para ello de la
posición dominante que ostenta en ese o en otro sector de la economía. "En suma, el precio en cuestión es
predatorio solamente si no tiene legítimas razones empresarias y su utilidad está enteramente ligada a la
eliminación de firmas rivales" (Baumol and Sidak, 1994, p.63). Es decir, en un mercado cuya estructura
óptima es competitiva, la predación permite mantener un monopolio. En consecuencia, esta práctica tiene
dos aspectos microeconómicos negativos: el alejamiento de las condiciones de eficiencia en las tarifas y
el surgimiento de una estructura industrial subóptima.
Por el contrario, la descremación se puede presentar en mercados que tienen segmentos que
individualmente considerados admiten el surgimiento de más de una firma pero que por sus economías de
alcance es más eficiente si son provistos por una única empresa que los explota conjuntamente con otros
servicios relacionados. Pero si la regulación tarifaria lleva a subsidios cruzados entre los usuarios de los
diferentes segmentos7 , las empresas ingresarán en el área de precios más altos y se llevarán la "crema" del
negocio, dejando al anterior monopolista con la parte menos rentable. Por lo tanto, no se puede sostener
una estructura naturalmente monopólica.
En este marco, hay tres aspectos de la política regulatoria que hacen a la búsqueda de la disputabilidad: la
regulación tarifaria, las condiciones de interconexión y la prestación del servicio universal.
2.3. La regulación tarifaria
En un mercado competitivo o disputable la o las empresas residentes tienen en la amenaza de ingreso de
competidores potenciales un factor que limita el precio que pueden cobrar por el servicio. "El precio o
combinación de precios más alta que el residente puede elegir es aquella que sea apenas insuficiente para
atraer el ingreso de nuevas firmas" (Baumol and Sidak, 1994, p.77). Pero si el mercado en cuestión no es
disputable ni se puede lograr que lo sea, la tarea del regulador es cuidar de que la política de precios de la
empresa se aproxime lo más posible a la que prevalecería en un mercado competitivo.
En un mercado naturalmente monopólico, las regulaciones deben permitir al monopolista obtener los
ingresos necesarios para cubrir sus costos de provisión del servicio más una utilidad considerada normal o
de mercado. Sin embargo, para que esta empresa obtenga una rentabilidad normal o de mercado, el precio
del servicio que presta no se puede igualar a su costo marginal, ya que el precio sería inferior a sus costos
medios. Es por eso que se han diseñado diversos mecanismos de regulación tarifaria, de los cuales los
7
Problema que se presenta, por ejemplo, con la exigencia del servicio universal.
26
más usuales son el de la tasa de rentabilidad y el del “price cap”.
•
La tasa de rentabilidad
El primer mecanismo consiste en la fijación por parte del ente regulador de una tasa de retorno sobre el
capital invertido que permita obtener los ingresos necesarios para cubrir los riesgos asumidos y
permanecer en la actividad. Una vez fijada la tasa de retorno, conocidos el costo de operación y la
valuación neta del capital, quedan determinados los ingresos de la licenciataria compatibles con un
beneficio normal. El principal obstáculo que presenta este mecanismo es que mientras mayor sea el
capital empleado, mayor deberá ser el nivel de ingresos de la licenciataria para obtener la tasa garantida,
repercutiendo este mecanismo en un mayor nivel tarifario. Esto puede provocar un sesgo hacia el uso
intensivo del factor capital, con posibles efectos negativos en cuanto a la asignación de recursos en la
economía, proceso se conoce como efecto Averch-Johnson.
•
El “price cap”
El otro mecanismo regulatorio denominado price cap, consiste en establecer un nivel tarifario base sobre
el cual la empresa prestadora del servicio está obligada a realizar reducciones tarifarias con el transcurso
del tiempo, a través de las cuales se busca beneficiar parcialmente a los usuarios con los incrementos
esperados de productividad y progreso técnico que puedan lograrse. A diferencia del sistema anterior, se
limita las utilidades de manera indirecta, es decir, dados todos los costos de la empresa y el valor neto del
capital surge como variable crítica la rentabilidad y las utilidades obtenidas. Al no fijarse una tasa de
rentabilidad garantida a la licenciataria, la misma se ve estimulada a alcanzar mayores beneficios
mediante la introducción de innovaciones tecnológicas y el aumento de la eficiencia en el uso de recursos,
ambos comportamientos repercuten en la función de producción mediante una reducción de costos.
Si dicha regulación tiene lugar en un contexto inflacionario, la misma se transforma en un sistema de
indexación parcial de precios, según él se admiten incrementos iguales a la evolución de un determinado
índice menos un cierto componente de reducción tarifaria real. Este mecanismo indexatorio se conoce con
el nombre de RPI-X, siendo RPI (retail price index) el índice de precios al consumidor utilizado como
corrector y X el porcentaje de reducción real establecido. Un sistema de regulación por nivel decreciente
de precios no exige al regulador conocer una gran cantidad de datos internos de la empresa regulada, al
tiempo que incentiva a la empresa a mejorar su productividad y reducir sus costos, dado que sabe que su
nivel de precios no se verá alterado por dichas economías y que, antes bien, estará obligada a reducir en
términos reales su tarifa aunque sus costos no hayan bajado.
Por otra parte, el mayor inconveniente que presenta este mecanismo aparece cuando se producen cambios
violentos en los precios relativos que enfrenta la empresa regulada, cambios éstos que, de no existir en las
cláusulas de ajuste algún tipo de componente que refleje la evolución de los precios de los insumos
utilizados, pueden traer aparejados serios problemas de supervivencia empresaria.
2.4. Las condiciones de interconexión
La aparición de competidores actuales y potenciales del tradicional operador monopolista del servicio
telefónico ha resaltado el papel de la interconexión, esto es, de la vinculación entre las redes del prestador
preexistente y de los nuevos oferentes de los servicios de telecomunicaciones.
¿Por qué? Si el nuevo oferente no consigue que sus abonados se puedan comunicar con los del operador
establecido, verá enormemente limitada su posibilidad de atraer clientes. Por lo tanto, el mayor interés
está en los nuevos competidores, que tendrán en el precio y en la calidad de la interconexión un elemento
clave en la viabilidad de su negocio.
Las condiciones de interconexión, que incluyen aspectos relativos al precio como otros de carácter
técnico-operativo y administrativo, brindan señales tanto al operador establecido como a los nuevos
proveedores de telecomunicaciones para su toma de decisiones.
Para el operador establecido estas condiciones le indican la conveniencia o no de ser un proveedor de
servicio de interconexión, algo así como un vendedor al por mayor en el sector telefónico. En el caso
extremo, este prestador puede decidir dejar de lado la relación con los usuarios finales y transformarse en
mayorista.
27
Para los ingresantes estas condiciones le sirven para tomar, entre otras, las siguientes decisiones: i)
utilizar la red existente o construir una nueva; ii) cómo interconectar su red con la del operador
establecido, que comprende cuánto usar de la red existente (esto es, ser un competidor con presencia
física en todo el mercado y conectarse en diversos puntos con la red o solamente un revendedor que se
conecta en un solo punto) y las características técnicas de interconexión; y iii) qué mercados atender,
dado que el precio de interconexión entra como un costo importante en la evaluación económica del
negocio8 (Tyler, Letwin y Burstin, 1995).
Por el lado de la autoridad gubernamental, su interés radica en que la interconexión guarda relación
directa con el objetivo de aumentar el grado de competencia del sector. Una forma es mediante el
crecimiento del número de oferentes de los servicios de telecomunicaciones —servicio local, de larga
distancia, de valor agregado o mejorado, inalámbrico, etc.—. Sin embargo, hacer que más prestadores
ofrezcan el mismo servicio no es lo mismo que incrementar el grado de competencia de un mercado.
Si un mercado cumple en gran medida los requisitos de disputabilidad, la intervención gubernamental
forzando el ni greso de nuevas empresas puede ser una acción económicamente ineficiente. Pero la
industria puede no ser estructuralmente disputable por la existencia de instalaciones que constituyen
costos hundidos importantes, en cuyo caso se pueden tomar medidas que reduzcan dichas barreras
"naturales" —v.g., incentivar el empleo de tecnologías que impliquen menores costos de entrada y salida
que tornen económicamente factible el ingreso de competidores— o aislar aquel área de la industria
asociada con los costos hundidos y regular el acceso a la misma 9 .
En la industria de telecomunicaciones la red del operador preexistente al ingreso de la competencia es la
instalación que todavía constituye un costo hundido importante, independientemente de las tecnologías
alternativas que se empiezan a utilizar. De ahí que para incrementar el grado de disputabilidad de un
mercado son fundamentales todos los aspectos que hacen a la interconexión de los demás prestadores con
dicha red. Es por eso que este tema es central en el diseño de los marcos regulatorios de las
telecomunicaciones.
Entre las múltiples dimensiones de este tema, dos importantes son las relacionadas con el precio y con las
condiciones técnicas, operativas y administrativas (ver Cenzon et al., 1997).
Con relación al precio, el mismo se puede fijar a partir del precio al consumidor final menos un
descuento o estableciendo alguna relación con los costos del servicio. En este caso, las alternativas son
vincularlo con los costos históricos, los costos estimados o fijarlo mediante la regla del precio eficiente,
donde el precio de interconexión debe ser igual al costo incremental de provisión del servicio de acceso
más el costo de oportunidad menos el ahorro de costos por prestar menos servicios a los consumidores
finales (ver Baumol and Sidak, 1994).
Respecto a las condiciones técnicas, operativas y administrativas, importa analizar la ubicación de los
puntos de interconexión, cómo el usuario puede acceder al servicio de empresas competidoras, la calidad
del servicio de interconexión, los acuerdos de facturación y pago y la información que el operador
establecido ofrece con relación a las características de su red troncal y a los precios que quiere cobrar.
2.5. El servicio universal
Si bien los objetivos de política y los métodos de regulación varían de un país a otro, en su mayoría
reconocen como objetivo de política el principio del “servicio universal” en la prestación del servicio de
telecomunicaciones. Este principio comprende las siguientes cuestiones:
•
la extensión de la red a zonas marginales y alejadas;
•
la provisión del servicio en condiciones económicamente accesibles para usuarios de menor poder
adquisitivo; y
8
Los pagos por interconexión suelen ubicarse entre el 40 % y el 50% de lo que cobra al usuario la
empresa que se interconecta al operador establecido.
9
Ver Baumol, Panzar and Willig, 1988, cap.16.
28
• la satisfacción de la demanda de líneas telefónicas por parte de los abonados.
Para establecer políticas de servicio universal es fundamental hacer una distinción entre diferentes
categorías de actuales y potenciales usuarios que permita diferenciar las razones de las carencias.
Así, por ejemplo, que un posible cliente de los servicios telefónicos, incluso en zonas rurales, no reciba
dicho servicio no debe interpretarse automáticamente como la necesidad de una subvención para ese
cliente concreto o esa categoría de clientes. En el futuro puede ser factible la atención a ese cliente o esa
categoría de clientes sobre una base comercial. La falta de servicio en éste momento puede explicarse por
otras razones, como ser insuficiencia en la inversión de empresas prestadoras o solamente un problema de
gestión o explotación.
Si bien las políticas de servicio universal pueden comprender un mecanismo de subvención a los clientes
que verdaderamente no pueden ser atendidos sobre una base comercial, su consideración no tiene
necesariamente que impedir al Estado y a los reguladores estudiar opciones de política, como la
intervención de precios o el acceso competitivo al mercado, que tienen por objeto incentivar y presionar a
las empresas ya establecida para que mejoren sus operaciones.
Además, las subvenciones deben estar selectivamente orientadas a beneficiar a los usuarios que de otra
manera no recibirían servicios de telecomunicaciones y en aquellos casos en los que el beneficio social de
la prestación del servicio sea superior al costo. Por ello se debe estudiar la relación de costo y eficacia de
los recursos que se utilizan para alcanzar los objetivos de universalidad y abordar así el problema de la
elección del medio económico acertado para llevar las telecomunicaciones a cada uno de los segmentos
de la comunidad.
La política regulatoria puede promover de diversas maneras el progreso económicamente eficaz hacia los
objetivos del servicio universal.
2.5.1. Los métodos de regulación
De la experiencia internacional se pueden extraer seis modelos regulatorios. Cada uno se define como una
opción de política genérica amplia, en donde los detalles de política varían entre cada uno de los países
que adoptaron el modelo (ver Tyler, 1994).
Los primeros dos modelos considerados corresponden a países con una estructura monopólica. En tanto
que el resto corresponde a modelos que plantean la regulación del servicio universal y la transición a una
estructura competitiva.
1. Supervisión amplia. Se establecen objetivos amplios de servicio universal para una empresa
monopólica, en donde se vigila y supervisa el progreso hacia estos objetivos en términos generales, pero
no especifica metas detalladas. En términos generales, Francia y Alemania han utilizado este modelo para
la provisión del servicio universal.
2. Dirección detallada de las actividades en materia de servicio universal. La regulación establece
objetivos detallados en la prestación del servicio universal, como puede ser un calendario para la
extensión del servicio a ciertas zonas rurales. Los objetivos pueden adoptar la forma de metas
cuantitativas de duración relativamente larga o pueden contener la adopción de decisiones sobre
actividades de las empresas en plazos breves. Este modelo fue el que se utilizó en México y en la
Argentina. En estos países las empresas licenciatarias del servicio telefónico básico debían cumplir metas
cuantitativas, como ser una cantidad determinada de teléfonos públicos por zona o la extensión de la red a
ciudades con una determinada cantidad de habitantes.
En estos modelos, las empresas operadoras (en el caso que no se hayan privatizado) o las licenciatarias
del servicios telefónico básico (en el caso de empresas privatizadas como Telmex en México o Telecom y
Telefónica de Argentina en Argentina) en general no cuentan con financiación para la prestación del
servicio universal, y se lo considera una contraprestación por su posición monopólica en el mercado. El
costo de la universalidad es absorbido por la subvención cruzada dentro de las empresas, por lo que las
actividades rentables financian diversas actividades no rentables.
En un mercado disputable, esta forma de financiamiento es insostenible, pues las empresas entrantes
tenderán a captar la porción más lucrativa. Entonces, si los costos de la obligación del servicio universal
29
quedan incluidos en los precios de las empresas que estaban radicadas inicialmente, éstas quedan
expuestas a una eventual guerra de precios y a la consiguiente descremación. Sin embargo, el objetivo de
disputabilidad no tiene por qué entrar necesariamente en conflicto con los subsidios que suele involucrar
el objetivo de servicio universal: por ejemplo, la ayuda a ciertos sectores sociales puede financiarse con
fondos de rentas generales (Baumol et al., 1988).
Por eso muchos países en los que se han introducido condiciones competitivas para la prestación del
servicio de telecomunicaciones han adoptado métodos de reglamentación alternativos para la política del
servicio universal. En muchos casos, los servicios de reglamentación no sólo han reconocido las presiones
económicas que el acceso competitivo al mercado ejerce sobre la empresa ya establecida sino que en
algunos casos han establecido un mecanismo explícito y supervisado de subvenciones cruzadas.
Los cuatro modelos siguientes muestran alternativas de reglamentación en países con esquemas de
prestaciones competitivas.
3. Supervisión amplia sin subvención por los nuevos competidores del costo de la universalidad. La
regulación define la obligación del servicio universal para la empresa radicada en términos generales
solamente. Las nuevas empresas que se conectan a su red pagan por la interconexión, pero un precio
basado en un indicador de los costos atribuibles a este servicio de interconexión que no comprende
ningún elemento destinado a subvencionar el costo del cumplimiento de servicio universal. En general,
los países que utilizaron este modelo, como es el caso de Japón e Inglaterra, han adoptado en los últimos
años el modelo siguiente.
4. Supervisión amplia con un mecanismo de subvenciones explícitas pero indiferenciadas. La
regulación define la obligación de servicio universal de la empresa radicada en términos generales
solamente pero se prevé una corriente de fondos a esa empresa de los demás participantes en el sector
destinada a cubrir parte de los costos por la prestación del servicio universal. Ello se suele lograr gracias a
los pagos de las nuevas empresas por su interconexión con la red, aunque no es éste el único método
posible. En este modelo no se exige a la empresa radicada inicialmente que rinda cuentas detalladas por
las diferentes actividades relacionadas con el cumplimiento de la obligación de servicio universal y la
corriente de fondos que recibe.
5. Dirección detallada de las actividades de servicio universal, con un mecanismo de financiación
explícita pero indiferenciada. Este modelo se diferencia del tercero en que el control es detallado sobre
las actividades de las empresas relacionadas con el servicio universal y toma decisiones sobre la
distribución geográfica. En este caso, el ente regulador examina en detalle y aprueba los planes de las
empresas para la prestación del servicio y dispone de un proceso formal para seguir y examinar los
progresos. Este mo delo es utilizado en Canadá y se aplica a las dos principales licenciatarias, Bell Canadá
y BCTel.
6. Supervisión amplia con un mecanismo de financiación explícita y diferenciada. En este caso se
trata de suministrar un marco adecuado de incentivos económicos para guiar la adopción autónoma de
decisiones por las empresas sin intervención detallada de los organismos de control en la adopción de las
decisiones sobre la red pública por la dirección de la empresa. De esta forma, la reglamentación se centra
en la información sobre contabilidad, análisis de costos y establecimiento de precios.
Dentro de este modelo se considera un mecanismo diferenciado de financiación por subvención cruzada,
con justificación de una o varias partes de esta corriente de fondos por el costo estimado del
cumplimiento de las obligaciones de servicio universal.
El pago diferenciado de los subsidios puede ser único para todos los tipos de obligaciones de
universalidad (pero separado de las cargas no relacionadas con estas obligaciones como las tasas
independientes o de acceso) o individualizado para las diferentes clases de obligación.
En Estados Unidos (el ejemplo más puro del modelo) existe un alto grado de diferenciación. Todas las
empresas de comunicación de larga distancia pagan tributos separados a Fondos del servicio universal y
al Programa de asistencia a usuarios telefónicos de bajos ingresos, que financian respectivamente el coste
de las actividades de las compañías regionales de explotación y de otras empresas de explotación de
centrales locales en relación con el servicio en zonas rurales y la prestación del servicio a usuarios de
bajos ingresos en condiciones de favor. Las tasas de acceso pagadas por las empresas de comunicación de
larga distancia de Estado s Unidos por la interconexión a la red llevan incluidas subvenciones sustanciales
30
para las zonas rurales, de modo que existe una subvención indiferenciada además de la diferenciada.
Existe otro modelo posible de regulación que combina la dirección detallada de las actividades de servicio
universal de la empresa radicada con el funcionamiento de un mecanismo de subvención diferenciada,
pero dicho modelo no ha sido utilizado por ningún país, quizá porque sería excesivamente complejo.
31
Consideraciones Finales
La redefinición de las responsabilidades estatales en materia de servicios públicos que se produjo en
Argentina como resultado de las privatizaciones, abre un campo de investigación en torno a las
capacidades estatales necesarias para gestionar en forma eficiente y eficaz la regulación y el control de
sectores cada vez más complejos.
En el caso particular de las telecomunicaciones, el grado de innovaciones de orden tecnológico, la
próxima apertura del mercado a la competencia, los alcances de la nueva normativa regulatoria, así como
la configuración institucional más adecuada de la agencia reguladora para dar respuesta a este conjunto de
transformaciones, son algunas de las cuestiones más significativas que se plantearán en la agenda pública
por un considerable período de tiempo.
Este trabajo plantea que ciertas características del mercado de las telecomunicaciones lo alejan del
modelo de competencia perfecta. El modelo de mercados disputables sirve -entonces- como un patrón de
comparación mucho más flexible para ser usado en la elaboración de las normas regulatorias.
En este marco, la intervención reguladora del Estado concebida como uno de los incentivos para permitir
y favorecer la efectiva conformación de un mercado con esas características, requerirá también de un
diseño institucional capaz de fortalecer la gestión estatal para que sea socialmente beneficiosa.
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