El Programa Nacional de Auditoría Ambiental para

El Programa Nacional de Auditoría
Ambiental para la mediana empresa
manufacturera
Fabiola Figueroa Neri
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El Programa Nacional de
Auditoría Ambiental para la
mediana empresa
manufacturera
Tesis que para obtener el grado de
Maestra en Gobierno y Asuntos Públicos
presenta:
Fabiola Figueroa Neri
Directora de Tesis:
Mtra. Mireya Vilar Compte
México, D.F., Agosto de 2000
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Índice
Agradecimientos ...........................................................................................
ix
Abreviaturas .................................................................................................
xi
Resumen ................................................................................................
1
Introducción ...........................................................................................
3
II. El Programa Nacional de Auditoría Ambiental .................................
5
III. La tercer etapa. Justificación .................................................................
25
IV. Instrumentos de comando y control .......................................................
33
V. Instrumentos económicos ...................................................................
47
VI. Estudios de caso .................................................................................
67
VII. Conclusiones y recomendaciones ......................................................
83
Anexos ................................................................................................
89
Bibliografía ........................................................................................
93
I.
Cuadros
1. El nuevo paradigma de regulación ambiental y el papel de la comunidad en
el Programa Nacional de Auditoría Ambiental ..............................................
8
2. ¿En qué consiste un Sistema de Manejo Ambiental? ...................................... 10
3. Investigaciones del Banco Mundial sobre la implementación de SMA en la
industria mexicana ........................................................................................... 11
4. Beneficios económicos y ambientales del Programa Nacional de Auditoría
Ambiental ........................................................................................................
14
5. Expectativas del Programa Nacional de Auditoría Ambiental .......................
27
6. Ideas de la PROFEPA para la expansión del Programa Nacional de
Auditoría Ambiental ........................................................................................
28
7. Nacional Financiera y la banca de desarrollo en México ................................ 51
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Tablas
1. La industria manufacturera en México por tamaño de empresa .....................
29
2. Ramos manufactureros que producen más del 75% de la contaminación
industrial ..........................................................................................................
30
3. Recursos de impugnación de enero de 1995 a diciembre de 1997 .................. 44
4. Programa de financiamiento de NAFIN para empresas que ingresan al
Programa Nacional de Auditoría Ambiental ..................................................
54
5. Ejemplo de un crédito de la banca comercial .................................................. 55
6. Influencia en las empresas que efectuaron pagos por descarga de aguas
residuales en los últimos dos años ................................................................... 62
7. Resumen del estado potencial y actual de los instrumentos económicos ....... 66
8. Características financieras de la empresa ........................................................ 68
9. Número de veces que fue visitada una misma empresa en la ZMCM (19951998) ................................................................................................................ 71
10. Características generales de la empresa no certificada ...................................
78
Figuras
1. Enfoques de regulación ambiental industrial ..................................…............
2. El Programa Nacional de Auditoría Ambiental como política de regulación
ambiental .........................................................................................................
3. Etapas del proceso ...........................................................................................
7
9
13
4. Modelo del funcionamiento del Programa Nacional de Auditoría Ambiental
16
5. Modelo CB-CLP .............................................................................................
18
6. Intensidad de los incentivos ............................................................................
7. Juego de coordinación ………………………...................…………………..
19
26
8. Proceso de inspección de las fuentes contaminantes ......................................
41
9. Formas de inconformidad ante las resoluciones de PROFEPA y tiempo
aproximado de los procesos ............................................................................
43
10. Costos y beneficios de no ingresar al Programa Nacional de Auditoría
Ambiental ........................................................................................................
70
11. Representación de los costos de las multas de la Verificación Industrial ....... 71
12. Flujo de costos de la alternativa de ingreso al Programa Nacional de
Auditoría Ambiental ........................................................................................
73
13. Puntos clave para la evaluación de las alternativas ......................................... 77
14. Evaluación de las alternativas para el caso 2 ..................................................
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Gráficos
1. Auditorías pagadas por la PROFEPA .............................................................
20
2. Empresas en el Programa Nacional de Auditoría Ambiental (hasta julio del
2000) ................................................................................................................ 22
3. Empresas de riesgo bajo y medio (hasta julio del 2000) ................................. 22
4. Visitas de inspección a las fuentes contaminantes ..........................................
34
5. Padrón de fuentes contaminantes de jurisdicción federal (2000) .................... 36
6. Plantas manufactureras contempladas en el padrón de la PROFEPA (2000)
respecto al número de unidades económicas del mismo sector reportadas
por el INEGI (1998) ........................................................................................
37
7. Ramos manufactureros más contaminantes. Comparación entre PROFEPA
(2000) e INEGI (1993) ....................................................................................
38
8. Visitas por empresa certificada en la ZMCM (1995-1999) ............................
39
9. Visitas, sanciones, impugnaciones y resoluciones ..........................................
45
10. Inversión e interés mensual de marzo de 1995 a febrero del 2000 .................
11. Inversión privada y tasa de interés anual (1985-1997) ...................................
53
54
12. Tasas de interés ...............................................................................................
57
13. Estructura porcentual de los apoyos fiscales a la industria (1983-1992) ........
59
14. Precios de electricidad en México, Estados Unidos y Canadá de 1979 a1995
15. Consumo de electricidad en México, Canadá y Estados Unidos (1988-1997)
63
64
16. Volumen de las ventas de energía eléctrica de México (1980-1999) .............
64
17. Relación entre el incremento anual de ventas y el incremento anual de
precios reales ...................................................................................................
65
18. Salario mínimo e inflación ..............................................................................
74
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Agradecimientos
Al Creador, puesto que su presencia y voluntad hicieron posible esta etapa de mi vida.
A mi esposo y mi familia. Un profundo agradecimiento a mis mecenas: mis padres, Lupita
Estrada, Aimée y Gaby Gómez. Su amor y generosidad incondicionales fueron un aliciente
constante para redoblar mis esfuerzos.
A todos los profesores de la Maestría, especialmente a Jonathan, J. Mario y Patricia.
Un reconocimiento a Minerva, quien con dedicación, gentileza y paciencia, padeció las
múltiples vicisitudes de sus estudiantes.
Agradezco también al personal de FLACSO, particularmente a Martita, Eustolia, el personal
de la biblioteca, doña Jose, Heleno y Nicasio. El apoyo que me brindaron en momentos de
angustia y penuria fue invaluable.
A los 15 compañeros de esfuerzos y triunfos de la IV generación; en especial a los “ramsey”:
Charles, Cristopher e Hiram.
Este trabajo fue realizado bajo el apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
(CONACYT).
Quiero dejar constancia del agradecimiento por la dedicación y esfuerzo de la Mtra. Mireia
Vilar, el Dr. Edgar del Villar y el Mtro. José Carlos Fernández. Sin su asesoría y ayuda no
hubiera sido posible concretizar de esta tesis.
Gracias también por el apoyo y comentarios de: Mtro. Antonio Azuela, Lic. Oscar Abascal,
Dra. Aimée Figueroa, Lic. Javier Silva, Ing. Gregorio Beitman, Dr. Gerardo Bernache, Ing.
Martínez Allende, Lic. Luis Fernando Peláez, Mtra. Martha Bañuelos, Mtro. Luis
Guadarrama, Mtro. J. A. Garibaldi, Lic. Mae Lopez y Lic. Elsa Anguiano.
Asimismo, a la información proporcionada por las siguientes instituciones: la PROFEPA,
NAFIN, la Unidad de Documentación Electrónica de la UDG, la biblioteca del ITESO, el
centro de documentación de la Secretaría de Energía y de la CONAE, la biblioteca de la
SEMARNAP y el centro de documentación del INEGI.
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Abreviaturas
AA Auditoría ambiental
BANCOMEXT Banco Nacional de Comercio Exterior
BANOBRAS Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos
BI Bancos Intermediarios
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CIL Certificado como Industria Limpia
CNA Comisión Nacional del Agua
CONAE Comisión Nacional para el Ahorro de Energía
DOE US Department of Energy
DOF Diario Oficial de la Federación
ECO-NOM Norma(s) Oficial(es) Mexicana(s) Ecológica(s)
EMAS Eco-Management and Auditing Scheme
FBCF Formación bruta de capital fijo
ICNA Índice de Cumplimiento de la Normatividad Ambiental
IE Instrumentos económicos
INE Instituto Nacional de Ecología
INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
INPP Índice Nacional de Precios al Productor
ISO International Standard Organization
ITESM Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey
JBIC Japan Bank for International Cooperation
LEGEEPA Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
LFDMA Ley Federal de Derechos en Materia de Agua
LIGI Ley del Impuesto General de la Importación
LISR Ley del Impuesto sobre la Renta
NAFIN Nacional Financiera
NIPR New Ideas for Pollution Regulation
NOM Norma Oficial Mexicana
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OECD Organization for Economic Co-Operation And Development
PEMEX Petróleos Mexicanos
PF-NAFIN Programa de financiamiento de Nacional Financiera para apoyar el
Programa Nacional de Auditoría Ambiental
PIB Producto Interno Bruto
PNAA Programa Nacional de Auditoría Ambiental
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
PPA Programa de Protección Ambiental
PPP Poder de paridad de compra
PROFEPA Procuraduría Federal de Protección al Ambiente
PROMIN Programa Único de Financiamiento a la Modernización Industrial
PROPICE Programa de Política Industrial y Comercio Exterior
PYMES Pequeñas y medianas empresas
SE Secretaría de Energía
SECOFI Secretaría de Comercio y Fomento Industrial
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social
SEMARNAP Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SMA Sistema(s) de manejo ambiental
TDR Términos de Referencia
TIIE Tasa de interés interbancaria en equilibrio
TLCAN Tratado de Libre Comercio con América del Norte
VI Verificación Industrial
WB World Bank
ZMCM Zona Metropolitana de la Ciudad de México
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Resumen
La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente lleva a cabo, desde 1992, el
Programa Nacional de Auditoría Ambiental, instrumento de autorregulación dirigido a
la industria mexicana.
En este trabajo se hace una exploración del Programa, en términos de la
regulación gubernamental ambiental, para efecto de recomendar su promoción en la
mediana empresa manufacturera.
Para ello, se lleva a cabo una revisión de los incentivos de gobierno –
económicos y de comando y control–, y se propone una metodología para medir su
impacto en la decisión de las empresas de ingresar al Programa Nacional de Auditoría
Ambiental.
Finalmente, se hace un análisis del área de factibilidad para la propuesta de
modificación del Programa. El producto final del trabajo, consiste en algunas
recomendaciones puntuales de política.
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I. Introducción
La política medioambiental en México tiene diversas líneas de acción: por un lado se
encuentra la línea “verde”, que se encarga del cuidado de la biodiversidad y los
ecosistemas; y por el otro, la línea “café”, que se centra en el control y prevención de la
contaminación.1
Este trabajo versa sobre el Programa Nacional de Auditoría Ambiental (PNAA)2,
que es instrumentado por la Procuraduría Federal de la Protección al Ambiente
(PROFEPA) y es parte de la mencionada línea café, en tanto que se enmarca en las políticas
de regulación de los agentes contaminantes. El Programa está dirigido a la industria
mexicana, y consiste, en términos generales, en la certificación de las empresas que operan
cumpliendo condiciones ambientales satisfactorias –tanto por la observancia de la
normatividad aplicable, como por la incorporación de un sistema de manejo ambiental.
El PNAA es un programa relativamente reciente, inició en 1992, tal vez a ello se
deba la escasa existencia de análisis académico sobre el tema. De hecho, en materia
ambiental, existen una gran variedad de líneas de investigación. Sin embargo, uno de los
primeros obstáculos a los que se enfrenta todo aquel interesado en las políticas
medioambientales es la dificultad para encontrar evidencia empírica concreta sobre el
resultado de estos fenómenos.
En ese sentido, en la elaboración del presente trabajo fue necesario plantearse como
objetivo preliminar construir una explicación formal del Programa; no tan sólo definirlo y
documentar las fases de su existencia; sino también sistematizar y analizar la información
oficial al respecto; enmarcar al PNAA, tanto en términos del panorama político como
teórico (dentro de las políticas de regulación ambiental); identificar las restricciones a las
que enfrenta; y finalmente, proponer un modelo esquemático de su funcionamiento. El
capítulo siguiente es producto de este objetivo. En él se incluyeron asimismo algunos temas
necesarios para entender al Programa Nacional de Auditoría Ambiental; particularmente, lo
referente a los sistemas de manejo ambiental (SMA), puesto que gracias a la semejanza de
este instrumento con el Programa, la información de éstos es particularmente útil.
1
SEMARNAP (2000)
Es indispensable señalar que durante algún tiempo este programa era conocido también como “Industria
Limpia”, debido al nombre del certificado otorgado. En últimas fechas, este título se ha utilizado para
enmarcar diversas políticas públicas en la materia de regulación ambiental industrial. De ahí que la
PROFEPA determinó que el nombre del programa de gobierno aquí analizado debía ser “Programa Nacional
de Auditorías Ambientales”. Esta explicación es necesaria, debido a que a lo largo de la tesis se hace
referencia a varios documentos que consideran al Programa como “Industria Limpia”.
2
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El análisis del Programa permitió identificar que éste ha atravesado por dos etapas
de instrumentación –mismas que son descritas en el capítulo inicial. La primera de ellas se
distinguió por una fuerte intervención estatal. En la segunda, la etapa actual, predomina un
carácter más bien voluntario y se perfila un patrón de las empresas que ingresan al
Programa: de alto riesgo ambiental y/o grandes.
La preocupación central de este trabajo es el futuro del PNAA. La propuesta que se
hace es que exista una tercera etapa del Programa en donde se dirijan esfuerzos hacia
integrar una población más extensa, concretamente, analizar la factibilidad de fomentar el
ingreso de la mediana empresa manufacturera. El capítulo 3 está dedicado a justificar estos
argumentos, en dos niveles, uno general donde la conveniencia se plantea en términos de
las expectativas deseables para un programa de esta naturaleza y otro donde se incluyen
consideraciones costo - impacto.
La hipótesis que a lo largo de esta tesis se maneja, es que si existe una adaptación de
los incentivos de gobierno, es posible la incorporación voluntaria a Programa Nacional de
Auditoría Ambiental de la mediana empresa manufacturera. Para ello fue necesario, en
primer término definir la existencia y alcance de los incentivos, se utilizó la división típica
que distingue los instrumentos tradicionales, o de comando y control, de los instrumentos
económicos. Estos son analizados en los capítulos 4 y 5, respectivamente.
En el capítulo 6, se hace una propuesta de metodología para determinar si los
incentivos de gobierno son efectivos para propiciar una actitud favorable del ingreso de la
mediana industria al PNAA. Para llevar a cabo esto se presentan dos casos. El primero es
un modelo ideal cuyo fin es el de ejemplificar cómo puede traducirse la influencia de los
incentivos en la decisión de adopción del Programa. El segundo caso fue el de una empresa
que coincide con las características de la mediana industria considerada en la propuesta, de
acuerdo con el método propuesto, esta empresa no aceptaría ingresar al PNAA.
Finalmente, en las conclusiones se hace un repaso de los incentivos de gobierno en
México, pero pensando más bien en las restricciones que puede enfrentar la propuesta de
expansión hacia la mediana industria. Lo anterior permite dar algunas recomendaciones de
política sobre aspectos concretos que serían necesarios para que el Programa Nacional de
Auditoría Ambiental encontrara la respuesta esperada en las empresas medianas. Una
última reflexión queda al final para dejar el tema abierto a futuras investigaciones: una
reforma del Estado, puede tener como consecuencia la modificación del área de factibilidad
y por ende, nuevas soluciones y propuestas para el Programa.
Página 4
II. El Programa Nacional de
Auditoría Ambiental
1992 fue un año importante en materia de medio ambiente, a partir de la Conferencia de
Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas, que tuvo lugar en Río de Janeiro, la
idea del desarrollo sustentable alcanzó una difusión generalizada evidenciando que el
desarrollo económico no necesariamente debía contraponerse con la ecología y la
conservación, preservación y mejoramiento del ambiente.
En materia ambiental industrial, la teoría económica y las experiencias
internacionales marcaban dos grandes tendencias: dejar que el Estado adoptara una política
de regulación directa –de comando y control– o confiar en que los equilibrios de mercado
llegaran a soluciones más eficientes y menos costosas para la sociedad y en consecuencia
limitar la actuación del Estado a proporcionar incentivos y señales para inducir a equilibrios
sociales –instrumentos económicos.
En México, la apertura de la economía mediante el Tratado de Libre Comercio con
América del Norte, puso al medio ambiente en la mesa de discusión para la participación en
los mercados internacionales. Por otro lado, eventos tales como las explosiones en los
drenajes de Guadalajara en abril de ese año, sorprendieron al país con la urgencia de contar
con instrumentos efectivos no sólo para controlar la contaminación industrial sino también
para prevenir accidentes y, en general, afrontar los riesgos ambientales derivados de las
actividades económicas.
Este es, a grandes trazos, el escenario que enfrentaban el Instituto Nacional de
Ecología y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (INE y PROFEPA,
respectivamente), al ser creados en ese 1992 para dar forma a la política ambiental
mexicana contemporánea.
En este nuevo marco institucional, la política de regulación de la industria, como
agente contaminante, fue replanteada. La experiencias internacionales –de comando y
control y de instrumentos económicos–fueron analizadas para el caso mexicano. La primera
de las opciones, significaba dar continuidad a la labor normativa desarrollada desde
décadas atrás para especificar los límites de actuación que debían seguir las industrias; en
ese sentido, la labor del INE sería de emitir lineamientos y la de PROFEPA vigilar su
cumplimiento.
El uso de instrumentos económicos, probablemente representaba una vía más
complicada, no sólo por las dificultades advertidas por la teoría económica como la
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asimetría de la información y los costos de transacción, sino también por la carencia de un
monitoreo confiable y exhaustivo del desempeño ambiental de los agentes y más aún de
algunos datos elementales sobre la industria nacional. Dificultades propias de un país donde
la cuestión ambiental había sido solamente un tema marginal en la arena pública de los
sexenios anteriores.
La decisión fue aprovechar las ventajas de ambos. Mediante el Programa de
Verificación Industrial (VI) la PROFEPA se propuso ampliar la cobertura de las
inspecciones, evaluar el cumplimiento de la normatividad, dar seguimiento los casos de
infracción, etc.. Por otra parte, las modificaciones a la Ley General de Equilibrio Ecológico
y la Protección al Ambiente (LEGEEPA) de diciembre de 1996 permitieron el uso de los
instrumentos económicos estableciendo las bases para la vía de los incentivos.
Se decidió hacer de la autorregulación una nueva línea de política, semejante a los
mecanismos que el mercado internacional desarrollaba en los países industrializados, a
saber: la adopción de sistemas de manejo ambiental (SMA) al interior de las empresas, las
auditorías ambientales, la certificación de los procesos de producción a la luz del cuidado
ambiental como requisito para el ingreso a algunos mercados, el etiquetado de los
productos amigables al ambiente3, entre otros. De esta forma, nace el Programa Nacional
de Auditoría Ambiental, instrumentado por la PROFEPA.
La regulación ambiental para la industria
Antes de entrar en la descripción y funcionamiento del Programa, conviene abundar
primeramente en el marco teórico para entender la regulación ambiental. En general,
debemos considerar dos propuestas dominantes para abordar la forma de la intervención
estatal en la economía con fines medioambientales.
La primera de ellas es la regulación directa, en donde el Estado determina cuál debe
ser la conducta de los agentes, es decir, proporciona un marco normativo, y vigila el
cumplimiento de esas normas y sanciona las excepciones. Este es el enfoque conocido
como comando y control. A lo largo de los años esta forma de regulación, por lo general,
no sólo demostró ser costosa sino también inefectiva para el mejoramiento ambiental. Los
problemas que enfrentaba el Estado al aplicar estas políticas –de información, de
monitoreo, técnicos, etc.– demostraron que se fundamentaba en supuestos un tanto alejados
de la realidad.
3
Se refiere al uso autorizado de un logotipo que permite identificar al consumidor que se trata de un producto
amigable con el ambiente. Alemania fue pionera en la materia con la etiqueta Angel Azul introducida en 1977.
Página 6
Posteriormente, se entendió la afectación al medio ambiente como un problema de
externalidades, la degradación ambiental era un costo social que no se consideraba en la
actividad económica. Abatir la diferencia entre costos privados y sociales y llegar a un
equilibrio social entre producción y contaminación permitida, era entonces el objetivo de la
segunda vertiente, llamada instrumentos económicos. El Estado podía hacer uso, por
ejemplo, de impuestos pigouvianos, subsidios y permisos comerciables de cuotas de
contaminación, como medidas para corregir el problema de fallas del mercado.
Los instrumentos económicos demostraron ser más efectivos en los países donde se
emplearon, especialmente cuando coexistían con políticas de comando y control.4 Sin
embargo, el cumplimiento de los supuestos representó un punto crucial: se necesitaba
conocer la información ambiental, la información económica sobre la demanda y sus
elasticidades, y el control sobre los agentes; de ahí que su difusión haya sido bastante pobre
en países en desarrollo.
Podría pensarse que ambas propuestas son parte de un continuo que señala una
mayor intervención estatal conforme se acerca al comando y control. Sin embargo, la
necesidad de reforzar los instrumentos económicos con los otros tradicionales (sistema
mixto) inclina a creer que es más útil incluir a la economía como un participante de la
regulación.
De esta manera, la regulación de comando y control se puede representar como un
esquema vertical (figura 1, cuadro A). Un ejemplo cabal es el caso mexicano, típicamente
vertical en su regulación ambiental: el gobierno emite las Normas Oficiales Mexicanas
ecológicas (ECO-NOM) –anteriormente Normas Técnicas Ecológicas– para señalar los
límites de emisión de contaminantes, por otro lado, un órgano vigilante, en este caso la
PROFEPA, se encarga del monitoreo y sanción del incumplimiento.
Figura 1. Enfoques de regulación ambiental industrial
A. Comando y control
Estado
4
B. Incentivos económicos
Estado
Mercado
C. Sistema mixto
Estado
Mercado
REAMS (1996).
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La idea inicial de los instrumentos económicos considera que el gobierno influye en
el mercado y este induce a los agentes económicos a equilibrios sociales (figura 1, cuadro
B). Un impuesto en la gasolina, por ejemplo, puede incidir en la disminución del uso de la
planta vehicular y, por ende, en los niveles de contaminación atmosférica5; los estímulos
fiscales para la inversión en, o desarrollo de, tecnologías “limpias” induce a las industrias a
comportamientos amigables al ambiente. Como ya se mencionó en la introducción, en
nuestro país el uso de instrumentos económicos fue introducido en la política ambiental
hace apenas cuatro años, sin embargo, a la fecha son escasas las experiencias de aplicación
(esto se abordará con más detalle en el capítulo V).
Finalmente, el esquema mixto sugiere la coexistencia de ambos (figura 1, cuadro C),
en este caso, el gobierno conserva su papel de regulador clásico emitiendo normas y
vigilando su cumplimiento y al mismo tiempo estimula a los agentes mediante controles
indirectos. Bajo esta perspectiva, los SMA al estilo ISO 14000 operan en la esfera del
mercado, de ahí que sean un mecanismo de autorregulación.
El PNAA es un programa orientado a disminuir el impacto ambiental industrial a
través de una serie de herramientas, entre las que se encuentra la promoción de SMA.
Siguiendo nuestra representación gráfica, la figura 2 ilustra cómo el Programa se inserta en
la relación mercado-industria, pero también industria-gobierno.
En el primer caso mediante el certificado y logotipo ambientales y, en general, las
señales que lanza el gobierno a la competencia, para promover la autorregulación (al estilo
Cuadro 1.
El nuevo paradigma de regulación ambiental industrial
y el papel de la comunidad en el Programa Nacional de Auditoría Ambiental
Para el Banco Mundial el esquema vertical y tradicional de
regulación ha sido sustituido por una participación activa
del mercado y la comunidad, esto es un “nuevo paradigma”
El papel de la comunidad en este esquema es
difícilmente entendido donde el cuidado medioambiental
no es una asunto prioritario para la sociedad. Sin
embargo, la denuncia es una vía efectiva para ello.
En la política pública que nos ocupa, la participación
comunitaria busca ser intensificada a través de la
promoción de patrones de consumo amigables al
ambiente. En este sentido, la denuncia podría ser
especialmente útil para la identificación de empresas
altamente contaminantes y riesgosas, y por tanto, podría
ayudar a reducir los costos de monitoreo del gobierno
FUENTE: WB (2000)
5
Debe señalarse que estos instrumentos están en función de las características particulares de los productos a
gravar. Por ejemplo, se ha estimado que en México la gasolina tiene una alta inelasticidad, por lo que un
impuesto prácticamente no modificaría su consumo.
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ISO14000, por ejemplo). En este sentido la labor del gobierno es la de promotor y su
expectativa es que la expansión del Programa lo implante en la mecánica espontánea del
mercado. Se puede decir que aspira a formar parte de los instrumentos persuasivos, mismos
que, según O’Connor,
...dependen de la conformidad voluntaria de los contaminadores, motivada ya sea por la amenaza de
una publicidad adversa o la perspectiva de una publicidad favorable. La educación y la conciencia
ambientales son elementos claves (sic) de una política diseñada alrededor de los IP [Instrumentos
Persuasivos]. 6
La segunda cara ubica a este Programa como una de las principales líneas de acción
del regulador ambiental a la industria y, en consecuencia, no está exento de los
instrumentos de comando y control. A lo largo de este trabajo, se sostendrá que asimismo
necesitará de los instrumentos económicos para lograr una mayor efectividad en las etapas
posteriores del PNAA.
Figura 2. El Programa Nacional de Auditoría Ambiental como política de regulación ambiental
Estado
Mercado
PNAA
Objetivos y criterios del Programa
A la fecha de creación de la PROFEPA, el reducir los riesgos ambientales de las
industrias constituía uno de los objetivos fundamentales. De esta forma el Programa
Nacional de Auditoría Ambiental fue dirigido en sus inicios a la industria de mayor riesgo.
En un documento de 1997 la PROFEPA declara los siguientes objetivos del PNAA:
Proteger el ambiente y fomentar el desarrollo de una cultura ambiental empresarial.
Distinguir a las empresas que a través de la auditoría ambiental y con el cumplimiento del respectivo
plan de acción han aceptado la responsabilidad voluntaria de proteger a sus trabajadores, la
comunidad vecina y al ambiente.
6
O’CONNOR, David, “La aplicación de instrumentos económicos en países en vía de desarrollo: de la teoría a
la implementación” en MERCADO, A. (1999).
Página 9
Motivar en los consumidores el hábito de adquirir productos fabricados por industrias que observen
prácticas de cuidado ambiental en sus procesos.7
Los últimos dos objetivos se han conseguido a través de la certificación ambiental
de las empresas. A decir de la PROFEPA, se pretende:
...promover e incentivar la decisión empresarial para practicar auditorías ambientales a sus procesos e
instalaciones y motivar en los consumidores el hábito de adquirir productos fabricados por industrias
que observen prácticas de cuidado ambiental en sus procesos productivos8
En otras palabras, generalizar una cultura ambiental en la producción y el consumo,
mediante la instrumentación de un sistema de manejo ambiental (SMA) con las
características de mercado al estilo de las normas ISO 14000 ya señaladas(para mayor
referencia de ISO 14000, ver el cuadro 2), pero añadiendo la evaluación del cumpliento de
la normatividad ambiental.
Cuadro 2.
¿En qué consiste un Sistemas de Manejo Ambiental?
Podemos definir al sistema de manejo ambiental como el
enfoque o estrategia general de una organización para el
control de los efectos ambientales de sus actividades. Se
trata de la introducción de criterios ambientales en el
funcionamiento de la organización. De acuerdo con
investigadores del Banco Mundial, los SMA poseen las
siguientes características:
“A diferencia de la norma de control de contaminación,
una norma de SMA no fija objetivos de contaminación
específicos, pero establece los elementos necesarios
para un sistema efectivo. Congruente con el nuevo
medioambientalismo, un SMA provee las herramientas
para un enfoque holístico para identificar y abordar los
aspectos significativos para el medio ambiente de una
empresa... Asimismo, asigna en forma precisa las
responsabilidades de la operación del sistema en las
manos de la organización misma, su administración y
sus empleados” (WB, 1998, p. 4.)
En el mismo año de la conferencia de Río, fue publicada
la norma BS 7750 de Sistemas de Gestión Ambiental del
Instituto Británico de Normalización; asimismo la
Organización de Normalización Internacional (ISO, por
sus siglas en inglés) formó el Grupo Consejero Estratégico
para el Medio Ambiente con la finalidad de estudiar la
forma en qué debía promoverse el desarrollo sustentable
en las empresas.
7
8
PROFEPA (1997-b).
Ibid.
Página 10
Dos años después, la Unión Europea dio a conocer su
Esquema de Auditoría y Eco-Administración (EMAS). En
1996 el trabajo de la ISO, que consistió en la consulta y
negociación entre representantes del sector privado y
público de los países miembros, cristalizó en la norma
14001, la primera en materia ambiental de una serie que
a la fecha continúa desarrollándose. La BS7750, el EMAS
y la serie ISO 14000 son los SMA principales y de mayor
popularidad en el mundo.
La aceptación de los SMA es cada vez más difundida,
se utiliza incluso como barrera de entrada a algunos
mercados, especialmente en transacciones
internacionales, puesto que constituye una garantía de la
eliminación de ventajas comparativas originadas en
procesos productivos de bajo costo pero alto impacto
ambiental
A menos de una década del surgimiento de estos
mecanismos de acción voluntaria, diversos estudios
(cuadro 3) permiten afirmar que:
1.
Existe evidencia de que la existencia de SMA asegura
un desempeño ambiental superior; y
2.
Sin embargo, los SMA no suplen en ningún momento,
la existencia de un marco regulatorio, bien sea
tradicional, de incentivos económicos o mixto.
Bajo este nuevo esquema, en la definición de empresas susceptibles a ingresar al
Programa, al criterio original de riesgo se añaden la preferencia por aquellas con
actividades potencialmente contaminantes y hacia la industria de exportación. Esto último
para satisfacer las necesidades ambientales que la apertura del comercio requería.
De alguna manera, la asociación entre las grandes empresas y la exportación, la
mayor facilidad de identificación de riesgo e impacto ambientales en ellas, y la propensión
de las compañías grandes a la adopción de SMA, remitieron a que algunos elementos del
diseño del Programa fuesen pensados para estas industrias9. Así pues, a la fecha pueden
Cuadro 3.
Investigaciones del Banco Mundial sobre la implementación de SMA en la industria mexicana
Ha sido de interés fundamental del Banco Mundial (WB,
por sus siglas en inglés) el tema de la regulación de la
contaminación, en ese sentido destaca la labor del equipo
Nuevas Ideas para la Regulación de la Contaminación
(NIPR, por sus siglas en inglés).
Los autores también encontraron que el tamaño de las
empresas es importante: las grandes compañías son más
propensas a adoptar políticas internas ambientales. Este
resultado ha sido reiteradamente señalado en las
investigaciones WB.
En el caso de México se han realizado investigaciones
clave, especialmente en materia de la instrumentación de
los SMA.
Más relaciones fueron encontradas de acuerdo con el
tamaño de la empresa: con base en otra investigación del
WB, las pequeñas y medianas empresas (PYMES) en
México contaminan con mayor intensidad que las
grandes; por otro lado, son las PYMES la gran mayoría de
unidades económicas de la industria manufacturera del
país.
En 1995 el WB diseñó una encuesta que, en
colaboración con el Instituto Tecnológico de Estudios
Superiores de Monterrey (ITESM), la Secretaría de Medio
Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) y la
Asociación Nacional Mexicana de Industrias(sic, DASGUPTA
et. al., 1997), fue aplicada a 236 empresas
representativas de los 4 subsectores manufactureros que
generan entre el 75 y 95% de la contaminación industrial
en el país –alimenticio, químico, minerales no metálicos y
metálico. Mediante la encuesta se recabó información
sobre características de la planta, desempeño ambiental,
costos de control de contaminación, la relación con la
regulación ambiental, las medidas de mejoramiento en la
materia, etc. Uno de los primeros resultados que destaca
es que el 52% de los encuestados admitieron no cumplir
del todo con la normatividad ambiental.
Esta encuesta es el insumo para el trabajo de Susmita
Dasgupta, Hemamala Hettige y David Wheeler, What
improves environmental performance? Evidence from
Mexican industry, en el que evidencian relaciones
positivas entre un mejor desempeño ambiental con:
institucionalización de SMA, capacitación y educación del
personal, presión de los reguladores y escrutinio público.
Por el contrario, no se encontró relación significativa con
guardar relaciones comerciales con países de la OCDE, ni
con el uso de nuevas tecnologías.
El WB auspició un proyecto en la ciudad de Guadalajara
en donde 11 grandes compañías invitaron a un grupo de
PYMES, que eran sus proveedores, a adoptar SMA
–particularmente ISO 14001. Este grupo piloto recibió
apoyo por parte del Banco Mundial e instituciones locales
educativas y de investigación . Los resultados
preliminares indican que hubo una respuesta favorable a
la adopción de este SMA.
En términos generales, todas estas investigaciones
centran su atención en las empresas, las características
internas asociadas con la adopción de los SMA, más que
en el entorno y el papel del regulador.
Merece mencionarse que los SMA en estos trabajos se
refieren a los instrumentos que el mercado desarrolló,
principalmente la serie de normas ISO 14000.
FUENTES: http://www.worldbank.org/nipr/. DASGUPTA et. al.
(1997); DASGUPTA et. al. (1998); WB (1998)
9
Sin que ello obvie al tamaño como único criterio de ingreso, la prueba de ello constituye la empresa
Forjacero, con 4 empleados, inscrita en el Programa desde antes de 1997 (PROFEPA, 1998-c, p. 58)
Página 11
identificarse tres líneas no excluyentes de identificación de industrias: 1) el riesgo, 2)
actividades potencialmente contaminantes, y 3) el tamaño de la empresa.
A pesar de lo anterior, algunos estudios han mostrado que el impacto ambiental de
las medianas y pequeñas industrias es también de gran relevancia (ver el cuadro 3); por
ello, uno de los objetivos del presente trabajo es identificar cómo incentivar a que este tipo
de empresas entren al Programa.
¿Cómo funciona el PNAA?
Como se ha mencionado, el instrumento principal del Programa es la Auditoría
Ambiental (AA), que consiste en:
...el examen metodológico de sus operaciones, respecto de la contaminación y el riesgo que generan,
así como el grado de cumplimiento de la normatividad10.
El conjunto de normas a la que hace referencia es: a) la legislación vigente,
reglamentos y Normas Oficiales Mexicanas (NOM); b) normas internacionales, para el caso
de materias no incluidas en la normatividad; y c) “buenas prácticas de ingeniería”, cuando
no existe regla formal alguna. Los procedimientos utilizados están incluidos en documentos
que ha ido elaborando la PROFEPA, llamados Términos de Referencia (TDR).
La auditoría abarca un amplio espectro de los componentes del proceso productivo
relacionados con el impacto ambiental:
Riesgo
Agua y aguas residuales
Emisiones atmosféricas
Manejo de residuos sólidos no peligrosos y residuos peligrosos
Suelo y agua subterránea
Emisiones de ruido
Seguridad e higiene
Cumplimiento con la legislación
Organización del personal y capacitación
Diseño de las instalaciones
Procedimientos de mantenimiento
Evaluación de protección ambiental
Merece ser subrayado que el ingreso al Programa Nacional de Auditoría Ambiental
y el cumplimiento de los compromisos que implica, exenta a la empresa del universo de
acción de Verificación Industrial (VI)11.
10
Artículo 38-bis de la LEGEEPA
Página 12
Una vez que la empresa ha decidido acogerse a este Programa y someter a examen
su proceso de producción, contrata un auditor certificado por PROFEPA que lleva a cabo la
AA. En una primera etapa, denominada pre-auditoría, el auditor realiza una visita
preliminar a las instalaciones y acuerda la forma en que se realizará la auditoría con la
empresa. Posteriormente, el auditor hace la revisión de la documentación, procedimientos y
controles de los rubros del programa y elabora un reporte de auditoría que entrega a la
PROFEPA, previo conocimiento de la empresa.
En la etapa de post-auditoría, la empresa elabora un Plan de Acción a fin de corregir
las deficiencias detectadas y satisfacer las recomendaciones del reporte de auditoría.
Posteriormente, este plan debe ser sometido a aprobación ante la PROFEPA. Una vez que
la Procuraduría autoriza el Plan de Acción (escuchando la opinión del auditor), negocia con
la empresa los términos en que se ejecutará y se firma un convenio de cumplimiento entre
la Procuraduría y la empresa. El plazo de cumplimiento es variable dependiendo de la
complejidad de las acciones y de la situación financiera de la empresa.
Asimismo la empresa presenta a la PROFEPA un Programa de Protección
Ambiental (PPA) que incluye todos los procedimientos que en lo sucesivo utilizará
rutinariamente para mantener al mínimo el impacto ambiental de sus actividades.
Una vez cumplido el Plan de Acción, la PROFEPA hace entrega del Certificado
como Industria Limpia (CIL), el cual tiene una vigencia de dos años. Con él la compañía
tiene derecho a hacer uso del logotipo oficial en sus productos. Transcurridos los dos años,
la empresa puede optar por la re-certificación, mediante la comprobación de la observancia
del PPA, por parte de la Procuraduría.
Las etapas del proceso se representan en la figura 3. La línea punteada en la etapa de
re-certificación obedece a que la empresa puede decidirse a obtenerla o no.
Re-certificación
Entrega del Certificado
como Industria Limpia
Instrumentación
del Plan de Acción
Autorización de la PROFEPA
y firma del convenio
Elaboración del
Plan de Acción
Trabajo de campo
(auditoría ambiental)
Figura 3. Etapas del proceso
11
Siempre y cuando no existan medidas de seguridad dictadas pendientes de llevar a cabo(v. capítulo IV), o
exista denuncia popular, emergencias o flagrancia.
Página 13
Con la finalidad de entender el proceso de una forma esquemática se elaboró el
modelo que se presenta en la figura 4. La entrada al Programa es voluntaria, sin embargo la
decisión de ingreso por parte de la empresa encuentra una serie de estímulos del entorno.
Estas motivaciones se han agrupado en dos grandes categorías:
a)
Incentivos de gobierno
Se trata de herramientas, por un lado, tradicionales o de comando y control que, en
este caso es la flexibilización del monitoreo y sanción a través del Programa de
Verificación Industrial. Por el otro lado, están los instrumentos económicos
sugeridos por la política industrial que sigue el país, como las subvenciones o la
disminución de impuestos en las inversiones que tenga que realizar la empresa para
ejecutar su plan de acción.
b)
Incentivos de mercado
La adopción de sistemas de administración ambiental beneficia a las empresas
debido al ahorro generado por una mejor organización y la optimización del uso de
los recursos, es decir, disminuye sus costos de producción. Por otro lado, una
Cuadro 4.
Beneficios económicos y ambientales del Programa Nacional de Auditoría Ambiental
En 1997 la PROFEPA levantó una encuesta a 21 empresas
inscritas en el PNAA, 11 de las cuales ya estaban
certificadas. Los resultados obtenidos se enumeran a
continuación.
Cumplimiento normativo:
La totalidad de las empresas certificadas cumplía en un
100% con la normatividad ambiental.
Manejo ambiental:
El 85.7% declara haber mejorado sus relaciones con
las autoridades federales, estatales y municipales.
El 66.7% reconoce que ha mejorado las relaciones con
sus vecinos o con su comunidad.
El 90.5% mejoró el manejo de información ambiental.
El 91% ha integrado un sistema administrativo en
materia ambiental
El 81% está dispuesto a mantener el Certificado como
Industria Limpia, ya que contar con un distintivo como
éste le favorece en cuanto a imagen y publicidad.
Beneficios económicos:
El 61% considera que la auditoría ambiental ha
influido positivamente para optimizar sus recursos
humanos y materiales.
Página 14
11 de las 21 empresas evaluadas, que representan el
52% de la muestra, señalaron tener beneficios
económicos; de éstas sin embargo, sólo 8 señalaron
los montos de ahorro por concepto, con un monto
anual de aproximadamente 11 millones de pesos.
El 52% de las empresas afirma ser más competitiva,
por los beneficios de la auditoría ambiental.
Beneficios ambientales:
Reducciones en:
Emisiones a la atmósfera: de 1.9 a 0.3 millon. Kg/año
(información de 3 empresas)
Consumo de agua: de 53.9 a 43 millon. de m3/año
Descarga de aguas residuales: de 19 a 16 millon. de
m3/año
Residuos peligrosos: líquidos, de 20 a 16 millon.
lt/año; sólidos, de 110 a 95 millon. Kg/año
Combustibles: líquidos, de 126 a 90 millon. lt/año;
gaseosos, de 2000 a 2251 millon. m3/año
FUENTE: PROFEPA, http://www.profepa.gob.mx,
v.i. 15/07/00; y (1997-a)
organización eficiente trae consigo muchas ventajas, tal es el caso de la mejora de
calidad, lo que indirectamente puede representar también un incentivo, ya que
asegura mayor competitividad.
Asimismo, como se mencionó en un principio, la tendencia en el comercio
internacional es la operación con normas de estandarización, que de alguna forma
constituyen barreras de entrada. Las certificaciones ecológicas ayudan a superar ese
obstáculo, así como a la obtención de créditos con requerimientos “verdes”.12
El proceso de decisión de ingreso es un filtro para el Programa, puesto que reduce el
conjunto de empresas que la adoptan en comparación con el universo de empresas en el
país: el Programa contaba (hasta julio del 2000) con menos de 1,500 compañías, en tanto
que el INEGI tiene empadronadas más de 350 mil (ver la tabla 1, en el capítulo III).
La empresa que toma una decisión favorable, debe seguir el proceso arriba descrito:
someterse a la auditoría por parte de un auditor certificado, lo que significa diagnosticar las
deficiencias existentes del proceso actual con respecto a la normatividad aplicable;
establecer un plan de acción; negociar los términos de su cumplimiento; y ejecutarlo, con lo
cual se obtiene su certificación. El término de este proceso acarrea varias consecuencias:
1. Consigue el objetivo del Programa, puesto que asegura que la empresa opera con
niveles mínimos de impacto ambiental y, de acuerdo con su PPA, continuará de esta
manera.
2. Podrá hacer uso del logotipo oficial, lo cual constituye un insumo del proceso del ecoetiquetado que incide en el cambio de patrones de consumo, mediante el aumento de
demanda de “productos verdes”, con lo que el carácter persuasivo del Programa es
reforzado. De acontecer esto último, se incorporaría como otro incentivo de mercado
para el ingreso al PNAA, es decir, existiría una retroalimentación entre los procesos de
cambio de patrones de consumo y de producción.
3. Existen algunas consecuencias que no son propiamente parte del objetivo de la política
ambiental, no obstante, constituyen beneficios adicionales, por ejemplo, permite la
actualización de la planta industrial porque implica la incorporación de nuevas
tecnologías y modernización de procesos; promueve la adopción de una visión de
mediano y largo plazo en la cultura empresarial; y representa, socialmente, un uso más
eficiente de los recursos.
12
Vale la pena aclarar que si bien el PNAA no se ha institucionalizado como una condición de participación
en ningún mercado, como es el caso de las normas ISO o EMAS, gracias a la semejanza con estas normas
internacionales, tanto en formato como en las acciones que son necesarias de implementar, se da por supuesto
que una vez certificada como Industria Limpia, la obtención de las otras es bastante sencilla. Al respecto
existe cierta controversia respecto a qué es preferible o más fácil de instrumentar primero, si las normas ISO
14000 o el PNAA. En general, ésta última es mucho más extensa que la primera, aunque a partir de ISO
14010 se contemplan aspectos de auditorías, etiquetado, análisis de ciclos de vida, etc..
Página 15
Página 16
Gobierno
Mercado
Filtro
Decisión de ingreso
Aumento de
demanda de productos
de empresas con CIL
Salvar barreras
vdes (créd, mcdos)
Competitividad
Dism. costos p.
Instrumentos
económicos
De regulación
directa
Incentivos
Negociación y ejecución
del Plan de Acción
CIL
como ecoetiqueta
Por una compañía
auditora
Con base en la
normatividad
aplicable
Auditoría
Optimización del uso
de recursos sociales al
disminuir los costos
de producción (agua y
energía, por ejemplo
Actualización de la
planta industrial
Promueve la visión
empresarial de largo
plazo
Otros
Reducción del
riesgo y del
impacto ambiental
Objetivo de la
política
Figura 4. Modelo del funcionamiento del Programa Nacional de Auditoría Ambiental
Certificación como Industria Limpia
Para abordar el problema que nos ocupa, es decir, cómo instrumentar el PNAA en la
mediana industria manufacturera, el presente trabajo se centra en el proceso de decisión de
ingreso al Programa. Particularmente en los insumos de esa elección, dado que se postula
que su diseño es determinante para el tipo de empresas que optan por entrar y, en este
sentido, cabe preguntarse cómo deben ser estos insumos para que el PNAA encuentre una
aceptación satisfactoria en la industrias que se busca incluir en la siguiente fase.
La decisión de ingreso
Como agente maximizador de utilidades, la empresa decidirá favorablemente
ingresar al PNAA después de evaluar los gastos y ganancias que esta acción le generaría.
En esta valoración costo-beneficio conviene destacar la dimensión temporal, en términos
del plazo en que espera recibir o erogar estos pagos. Esta distinción es fundamental porque
el universo de industrias comprende un rango amplio de empresas con distinta capacidad
financiera, factor decisivo para la realización de cualquier proyecto.
Con estos dos ejes se construye un modelo costo-beneficio – corto-largo plazo (CBCLP, ver la figura 5) para el caso del Programa Nacional de Auditoría Ambiental. Para
efectos de simplificación la dimensión temporal se representa en columnas y es dividida
por una línea punteada, ya que la diferencia entre el corto y el largo plazo puede variar para
cada empresa o tipo de gasto; en todo caso el punto de quiebre puede ser la obtención del
certificado.
De acuerdo con este modelo, en el corto plazo tienen lugar las operaciones más
fuertes:
1. Por el lado de los costos, la realización de la auditoría (que en este trabajo se
considera como parte de los costos de transacción, CT) y las erogaciones para
observar el plan de acción para la obtención del certificado, pueden ser
significativamente superiores a la instrumentación constante del PPA, que en el
largo plazo forma parte del gasto corriente.
2. Los beneficios de corto plazo (BCP) son en realidad los incentivos del entorno: a)
instrumentos económicos (poder acceder a financiamiento que preferencia
inversiones ambientales y/o poder hacer uso de incentivos fiscales, tales como la
depreciación acelerada, o la deducción de aranceles para equipos de importación); y
b) de comando y control, puesto que la empresa que ingresa al PNAA y cumple con
sus términos, automáticamente es exenta del programa de Verificación Industrial13
13
Salvo en casos que se dictamina el uso de medidas de seguridad (ver el capítulo IV)
Página 17
Figura 5. Modelo CB-CLP
Corto plazo
Largo plazo
Costos
CCP
Realización de la auditoría
Cambios organizacionales
Gastos de inversión
Uso de incentivos fiscales
Eliminación de visitas y multas de
Verificación Industrial (VI)
Facilidad de obtención de créditos
con requisitos ambientales
CLP
Instrumentación constante del
PPA
Beneficios
BCP
BLP
Ahorro de insumos
Reducción de costos por tener una
organización más eficiente.
Prestigio como marca que no
contamina
Posibilidad de ingreso a mercados
con barreras ambientales
De esta forma, el ingreso al Programa implica, de forma inmediata, la realización de
inversiones importantes que si bien, se compensan con los beneficios de aprovechar las
oportunidades del entorno, tiene un periodo de recuperación de largo plazo. Esto tiene
importantes implicaciones: si una empresa no tiene mucha visión de futuro y los
beneficios de los incentivos superan los costos de corto plazo no encontrará redituable
ingresar al Programa Nacional de Auditoría Ambiental.
Los incentivos del entorno
Volviendo a lo señalado en la figura 4, una primera clasificación distingue a los
estímulos del mercado de aquellos originados por la acción del gobierno. La figura 6 es un
mapa para identificar diferentes escenarios para estos incentivos. Para los efectos de esta
propuesta, se parte de los siguiente supuestos:
(1)
Si una empresa tiene fuertes incentivos de mercado, la disposición a ingresar al
PNAA es mayor (por ejemplo, empresas cuyos mercados o acreedores poseen
barreras de tipo ambiental; casillas MFGF y MFGD)
(2)
Cuando los incentivos de mercado son débiles, la decisión de ingreso estará en
función de qué tan fuertes sean los incentivos de gobierno.
En los incentivos de gobierno podemos distinguir dos tipos:
Página 18
Los que corresponden a la vertiente de comando y control, que se refiere
específicamente al trato flexible en el Programa de Verificación Industrial.
Los instrumentos económicos, permitidos por la política industrial.
Figura 6. Intensidad de los incentivos
Fuertes
Débiles
Fuertes
MFGF
MFGD
Débiles
De mercado
De gobierno
MDGF
MDGD
Las etapas de instrumentación
En los inicios del Programa Nacional de Auditoría Ambiental, los gastos de la
realización de las auditorías ambientales fueron financiados por la PROFEPA, se trataba de
industrias que habían sido identificadas como de alto riesgo. En el gráfico 1 se muestra la
intervención financiera del gobierno en los primeros cinco años del Programa, en el eje
izquierdo se representa el promedio de inversión realizada por auditoría en términos
nominales y el derecho muestra el porcentaje del total de auditorías financiadas por la
Procuraduría.
Esta primera etapa se caracteriza, entonces, por una intervención estatal plena, tanto
en la identificación y selección de empresas de alto riesgo, como en su inclusión en el
Programa y el financiamiento de los costos del mismo, dejando a las industrias la
realización de las inversiones definidas por el Plan de Acción derivado de la auditoría.
El financiamiento por parte de la PROFEPA fue decreciendo en la medida en que
tuvo lugar una segunda etapa caracterizada por una menor intervención directa y mayor
incorporación voluntaria. No es difícil suponer que lo anterior encuentra su explicación, en
Página 19
gran medida a las restricciones presupuestarias de la Procuraduría14. El papel del gobierno
ahora consiste en promover el Programa, emitir lineamientos para la realización del
proceso15, certificar a los auditores, establecer el convenio con las empresas sobre la
realización del plan de acción –producto de la auditoría– dar seguimiento y vigilar su
cumplimiento, emitir el CIL. En otras palabras, el gobierno constituye un facilitador para la
adopción del SMA.
Gráfico 1. Auditorías pagadas por la PROFEPA
400
50%
350
45%
40%
Miles de pesos
300
35%
250
30%
200
25%
150
20%
15%
100
10%
50
5%
-
0%
1992-1994
Inversión / Auditoría
1995
1996
1997
% de auditorías pagadas por PROFEPA
FUENTE: Elaboración propia a partir de información de la PROFEPA16
En esta segunda etapa, ha existido una aceptación del PNAA satisfactoria para la
PROFEPA. Entre 1997 y el año siguiente ingresaron al Programa 356 empresas, lo que
entonces constituía el 33.9 % de las auditorías iniciadas desde 1992. Hasta julio del 2000,
se encontraban registradas en el Programa 1,477 empresas17.
Las primeras metas fijadas por la PROFEPA, aparentemente están en camino de ser
cumplidas: contar en el PNAA con las empresas de actividades de mayor riesgo ambiental
y las de mayor potencial contaminante, pero también empresas grandes y/o exportadoras.
14
De hecho, el PNAA implica menores costos para el gobierno que una política pública tradicional, de
comando y control; esta disminución de costos se acentúa conforme el carácter del Programa es más
voluntario.
15
Tales como los “Términos de Referencia para la Realización de Auditorías Ambientales” (TDR)
16
PROFEPA (1998-c); PROFEPA (1999-c).
17
Esta información sugiere que el hecho del gobierno disminuya el financiamiento no afectó al ingreso al
PNAA, lo que confirma la validez del elemento voluntario del instrumento.
Página 20
Un análisis de la composición de la población actual del Programa18 arroja datos
interesantes:
La mayor parte de las empresas inscritas son de alto riesgo (53%).
La proporción de empresas de alto riesgo se mantiene en porcentaje de las
empresas certificadas (56% de alto riesgo).
En todos los casos las empresas grandes ocupan el primer lugar: a) empresas
inscritas (40% del total de empresas); b) empresas certificadas (51% del total de
empresas); y c) porcentaje de certificación, es decir, la proporción de empresas
certificadas del total de inscritas para cada estrato (46% para el caso de las
grandes, 30% para medianas y pequeñas y 19% de las micro).
En las empresas micro y pequeñas predominan notoriamente las de alto riesgo
(gráficos 2-A y 2-B).
Las empresas, tanto inscritas como certificadas, de bajo riesgo son más bien
grandes (gráfico 3).
Aquí vale la pena detenerse a reflexionar por qué se piensa en términos de industrias
“grandes y/o exportadoras”, en tanto que los objetivos están relacionados con la
disminución del impacto ambiental. Uno y otro, tamaño e impacto ambiental, son dos ejes
transversales cuya asociación aún está en discusión19. Sin embargo, parece ser que la
Procuraduría elige este camino como una vía rápida para alcanzar resultados visibles, por
ello se explica que la PROFEPA, para manifestar el éxito del Programa, ponga en relieve
que:
Las empresas que se habían integrado al Programa hasta abril del 2000,
producían alrededor del 60% del PIB industrial de México.20
La lista de la revista Expansión, “Las 500 empresas más importantes de
México”, es un indicador importante para la Procuraduría. De las 609 compañías
publicadas en 1997, estimó la PROFEPA que: 95 se encontraban inscritas en el
Programa; 83 eran de alta prioridad para el PNAA; 73 eran de preferencia
media; 148, de baja; y en 210 no había interés alguno en que ingresaran al
Programa.21
18
PROFEPA (2000-b). Debe decirse que la Procuraduría toma la clasificación de estratificación anterior a
marzo de 1999 (v. tabla 1)
19
Debe recordarse, que en el cuadro 3 ya se había mencionado un estudio de Banco Mundial que afirma que
las pequeñas y medianas (PYMES) contaminan más; si se acepta esta conclusión, resulta aún más extraño la
preferencia por las grandes de la PROFEPA.
20
Entrevista con el Mtro.Azuela,
21
PROFEPA (s/f)
Página 21
Gráfico 2. Empresas en el Programa Nacional de Auditoría Ambiental (hasta julio del 2000)
B. Certificadas
A. Registradas
100%
100%
6
6
90%
76
70%
60%
Empresas
Empresas
31
80%
32
70%
204
103
50%
40%
7
12
90%
145
123
80%
0
1
74
310
30%
16
60%
50%
83
15
106
40%
30%
158
20%
240
67
109
20%
10%
10%
0%
0%
Micro
Pequeña Mediana
Alto riesgo
Riesgo medio
Grande
Micro
Bajo riesgo
Pequeña Mediana
Alto riesgo
Riesgo medio
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la PROFEPA22
Gráfico 3. Empresas de riesgo bajo y medio (hasta julio del 2000)
400
349
350
Empresas
300
250
226
200
163
150
108
100
50
0
12
47
19
1
Micro
Pequeña
Registradas
Mediana
Certificadas
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la PROFEPA23
22
PROFEPA (2000-b)
Página 22
80
Grande
Grande
Bajo riesgo
La decisión de la Procuraduría, debe entenderse como parte del contexto en que fue
tomada (considerando los recursos disponibles, la factibilidad de sus acciones, etc.). En ese
sentido, tomar el tamaño de la empresa como variable, y no otro24, proporciona algunas
ventajas para la PROFEPA:
Las empresas grandes son un universo más fácil de identificar.
En ellas la inversión puede tener un mayor efecto costo-beneficio, puesto que a
través de un menor número de plantas se puede disminuir las aportaciones de
contaminantes de manera más significativa.
La información sobre las empresas está disponible por estrato de empresa, más
que por riesgo o contaminación ambientales.
Existe una metodología previa, tomada de SMA como ISO 14000 y otros,
disponible para empresas grandes.25
Las dos anteriores remiten a una tercera restricción de suma importancia en las
políticas: el presupuesto. Aparentemente la SEMARNAP tiene un buen lugar en
cuanto a presupuesto, en la administración pública federal (ha ocupado en los
últimos 3 años, el séptimo lugar, lo que representa en promedio el 5.9% del total
del ramo administrativo del ejecutivo)26. Sin embargo, la distribución entre sus
dependencias ha sido muy desigual: la materia de agua ha consumido alrededor
de tres cuartas partes del presupuesto, en tanto que el rubro de producción
industrial sustentable ha trabajado con menos del 1% 27.
La creación del PNAA está enmarcada por la firma del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN). La competitividad internacional de
la industria exportadora puede verse amenazada por requerimientos ambientales,
en ese sentido las certificaciones ambientales de la Procuraduría son pertinentes
para las empresas exportadoras y altamente representativas de la industria
manufacturera.
Debe subrayarse nuevamente, que el tamaño de la empresa no es el único camino
utilizado para la identificación de las empresas que satisfacen el objetivo del Programa
Nacional de Auditoría Ambiental –atacar la contaminación industrial, impacto y riesgo
ambientales. No obstante, los incentivos actuales debilitan, de alguna manera, la
participación de las medianas y pequeñas empresas.
23
PROFEPA (2000-b)
Por ejemplo, mapas de zonas y poblaciones afectadas por la actividad industrial, como sugiere el
Procurador (Entrevista con el Mtro.Azuela)
25
La teoría institucional, explica este tipo de casos como “encaminamiento” (path dependence), las decisiones
actuales se limitan por experiencias previas.
26
http://www.shcp.gob.mx, v.i. 18/04/00
27
SEMARNAP (2000), SEMARNAP (1999), SEMARNAP (1998)
24
Página 23
En cuanto a los casos de gravedad, éstos son fácilmente identificables por diversas
vías tales como el Programa de Verificación Industrial, que atiende emergencias
ambientales, denuncias populares, o bien, la opinión pública. El monitoreo de estos casos
de incumplimiento es conocido, en la jerga del estudio de políticas, como “alarma de
fuego” (fire alarm), y es un sistema que, en comparación con el “patrullaje” ordinario y
sistemático (police patrol), es menos costoso y puede ser más efectivo. Este mecanismo ha
probado ser efectivo para la política pública aquí analizada, un ejemplo de ello son algunas
instalaciones de PEMEX y hospitales –que obviamente no son manufacturas.
¿Cuáles son las perspectivas para el
Programa Nacional de Auditoría Ambiental?
Existen en este punto dos opciones para la acción de la PROFEPA: continuar con el
Programa tal como está a fin de agotar la población objetivo de las primeras metas o
fomentar su expansión a otros niveles. Otra posibilidad surge: ¿es posible que sin modificar
el Programa la expansión se dé naturalmente?
Al respecto, la propuesta de este trabajo es en el sentido siguiente:
1. Efectivamente debe procurarse la expansión.
2. La siguiente etapa debe fortalecer sus esfuerzos hacia la mediana industria
manufacturera.
3. Lo anterior es factible: el Programa es apropiado para ese grupo de empresas, si es
adecuada la estructura de incentivos de gobierno.
Dado lo anterior, en el capítulo siguiente, se argumenta acerca de la necesidad de
una tercer etapa del Programa Nacional de Auditoría Ambiental que dirija sus esfuerzos
hacia la mediana empresa manufacturera.
Página 24
III. La tercer etapa. Justificación
Una pregunta, que se deriva de la investigación realizada y que es fundamental para el
análisis posterior en el tema, es: ¿por qué es necesaria la intervención del Estado en el
comportamiento ambiental de la industria?
Aun las tendencias más minimalistas del Estado, reconocen que su existencia es
necesaria y justificada en algunas ocasiones. Típicamente se entiende que no todo en la
lógica del mercado funciona generando equilibrios eficientes, entonces es necesaria la
intervención del Estado. Stiglitz distingue ocho fallos del mercado: 1) de la competencia; 2)
bienes públicos; 3) externalidades; 4) mercados incompletos; 5) fallos de la información; 6)
paro, inflación y desequilibrio; 7) redistribución; y 8) bienes preferentes.28
Pensando en los fallos del mercado, en el tema del medio ambiente no podría estar
más justificada la intervención estatal. En primer lugar, se habla de que un ambiente limpio
es un bien público, pues reúne las dos características de este tipo de bienes: el uso que una
persona hace de este bien, no afecta el uso de otra, es decir, el costo marginal es nulo; y no
es posible impedir a alguien el beneficio del bien.
Por otro lado, el caso de las externalidades –la imposición no compensada de costos
o beneficios a terceros– es generalmente ejemplificado por la contaminación, en el que un
agente con su actividad impone perjuicios, individuales y sociales. En un sentido más
amplio, también podemos decir que las políticas que promueven el cambio hacia patrones
de producción y consumo “verdes” (que minimicen el impacto ambiental, bien sea en la
elaboración de los productos o en su ciclo de vida), actúan ante la existencia de un mercado
incompleto. En suma, el PNAA es un instrumento de gobierno en el que la intervención
estatal está justificada, puesto que plantea este cambio de patrones.
Sin embargo, ¿qué implica el cambio de patrones de consumo y producción? La
introducción de un SMA en un proceso de producción puede incrementar los costos y por
ende los precios. Si el consumidor es favorablemente sensible a criterios ecológicos estará
dispuesto a asumir esa variación (y gracias a un incremento de demanda influir en la baja
de los precios paulatinamente). Si por el contrario le resulta indiferente la característica de
cuidado ambiental, preferirá los productos comunes (no verdes) por su menor precio y el
fabricante no tendrá incentivos para hacer sus proceso más limpios.
28
Stiglitz (1986)
Página 25
La situación puede ejemplificarse como un juego de coordinación. Pensemos en un
escenario en donde el Estado no ha intervenido, los dos agentes son consumidores y
productores. Existen dos posibles equilibrios: 1) la existencia de un mercado verde
consolidado –lo que no significa que todo el mercado sea verde; y 2) el funcionamiento del
mercado al margen de criterios ambientales. La diferencia entre ambos equilibrios es que el
primero es más eficiente, en términos ambientales y el segundo tiene resultados
indeseables. Lo anterior se expresa en la figura 7.
Figura 7. Juego de coordinación
Consumidor
Productos limpios
Productos ordinarios
Procesos limpios
a
b
Procesos ordinarios
c
d
Productor
Equilibrio no eficiente
Resultado socialmente eficiente
En un juego de esta naturaleza, pasar de un equilibrio a otro –en este caso del
deseable al no deseable– requiere de mecanismos como dar información a los agentes,
proporcionar incentivos, y otros tales como la reputación y la sanción. La existencia y
funcionamiento de soluciones de mercado, por ejemplo, como las normas ISO 14000,
puede explicarse gracias al uso de estos instrumentos. En ese sentido, se deriva de ellas, una
lección importante que será de utilidad más adelante, la reputación de que el SMA funciona
y es respetado, es parte indispensable de su éxito.
Sin embargo, hasta ahora no hay evidencia concreta de los resultados ambientales
específicos de estos SMA y, como se hace mención en el cuadro 3, en el capítulo anterior,
la penetración de estos sistemas en la mayor parte de la industria mexicana (particularmente
las PYMES) es precaria29.
Es entonces cuando es necesaria la intervención de ese otro agente, el Estado, capaz
de cambiar las reglas del juego, la estructura de los pagos. Esa es la intención de la política
ambiental, para el tema que nos ocupa, es el objetivo de programas como el Programa
Nacional de Auditoría Ambiental30.
29
Por otro lado, no debe olvidarse que los SMA, como su nombre lo indica, están orientados a sistemas de
administración , no al cumplimiento de la normatividad o al impacto y riesgo ambientales, como es el caso del
PNAA.
30
Más adelante, se insistirá sobre este punto, al sugerir que donde los incentivos de mercado son débiles, el
Estado puede crear incentivos de gobierno fuertes para asegurar el éxito del PNAA (ver la figura 6).
Página 26
Una vez justificada la regulación medioambiental del Estado, es necesario
cuestionarse hasta dónde debe llegar ésta. A la instancia tradicional, denominada de
comando y control, se ha sumado la idea de los instrumentos económicos31, y ahora
también la promoción de los esquemas de autorregulación ambiental. No sólo la forma de
intervención es distinta en estas tres alternativas, sino también el peso en que se actúa, y en
consecuencia el costo para el Estado.
Así pues, la elección de estos instrumentos en la formulación de una política
ambiental se encuentra sometida, como toda política social, a consideraciones de costos y
beneficios. De ahí que al sugerir que un programa como el PNAA incursione en una nueva
etapa requiere no sólo una justificación de la importancia para la política ambiental en
términos ideales, sino también si se encuentran compensados los costos marginales con el
beneficio social buscado.
¿Por qué es necesaria la expansión del PNAA?
En el Programa puede identificarse la confluencia de tres instrumentos para la
protección del medio ambiente (mismos que pueden apreciarse en las expectativas del
Programa planteadas por PROFEPA en 1998, cuadro 5):
Es una política pública que busca el cumplimiento de la normatividad ambiental a
través de la autorregulación de las empresas
Mediante la instrumentación de un SMA y
Cuadro 5.
Expectativas del Programa Nacional de Auditoría Ambiental
Contar con 2000 empresas auditadas en el año 2000; de
Demostrar el impacto ambiental benéfico generado
por las empresas auditadas, en cuanto a disminución
de emisiones contaminantes al agua, aire y suelo, e
incremento en los niveles de seguridad industrial.
***
Demostrar que la auditoría ambiental brinda la
oportunidad de proteger el ambiente y avanzar en los
niveles de eficiencia y competitividad en los mercados
nacional e internacional. ***
Contar con los principios para lograr una cultura
empresarial de cumplimiento ambiental y mejora
continua. **
éstas, 500 con Certificado como Industria Limpia.
Utilizar en forma cotidiana el logotipo de Industria Limpia
en publicidad, papelería y productos, creando conciencia
en los consumidores. *
Minimizar la acción coercitiva federal, estatal y municipal
hacia las industrias auditadas, a cambio de un
compromiso ambiental-industrial. **
Contar con un sistema de difusión de empresas
certificadas como Industria Limpia. *
En los ámbitos nacional e internacional, elevar y
mantener los niveles de confianza de la comunidad hacia
este Programa y hacia el sector industrial involucrado. *
* Eco-etiqueta
Clasificación personal:
** Autorregulación *** SMA y mercado
FUENTE: PROFEPA, Auditoría ambiental. Beneficios ambientales, económicos y sociales. Junio de 1998
31
En los tres capítulos siguientes se abundará en la definición de las políticas de comando y control e
instrumentos económicos.
Página 27
Una etiqueta o logotipo ecológico.
Esto implica que, al margen de su papel clásico de regulador, en este Programa el
gobierno será un facilitador para los siguientes cambios importantes:
1. Patrones de producción y consumo que den preferencia a los bienes y servicios
producidos bajo condiciones de impacto ambiental mínimo (productos verdes)
2. Mediante la introducción de reglas y señales en el mercado para fomentar conductas
de cuidado ambiental.
La lección de los SMA es que la reputación funciona y en el caso del Programa de
la PROFEPA será necesario mantenerla y ampliar sus horizontes. La aceptación del PNAA
ha sido buena para el sector de exportación, lo cual se explica en buena medida por las
exigencias del mercado internacional, ahora debe pensarse en el mercado interno.
¿Por qué la mediana empresa? Justificación costo - impacto
Ya en la introducción se presentó la evidencia de que el Programa ha incursionado
con cierta priorización en las empresas grandes, es decir, el camino del tamaño para la
consecución de los objetivos, por ser una solución factible a las restricciones del entorno –
información, “encaminamiento”, presupuesto y comercio internacional. En este trabajo se
sugiere, dadas las restricciones anteriores, continuar con esta línea trabajo y pensar la
expansión del Programa Nacional de Auditoría Ambiental hacia la empresa manufactura
mediana.
La idea de fondo es que tal como está, el PNAA, no es del todo adecuado para la
típica empresa mediana, lo cual es evidenciado por la proporción de empresas medianas en
Cuadro 6.
Ideas de la PROFEPA para la expansión del Programa Nacional de Auditoría Ambiental
1.
Las características comunes por tipo de actividad
productiva han llevado a pensar en la elaboración de
lineamientos “sectoriales” para la realización de
auditorías ambientales, lo cual reduciría los tiempos y
costos de ésta.
2.
La flexibilización de la realización de auditorías es una
opción para empresas pequeñas. La contratación de
un despacho de auditores puede sustituirse, en casos
de empresas poco complejas, por un auditor y los
Términos de Referencia (TDR) adecuados.
FUENTE: Entrevista personal con el Procurador, México,D.F., 3 de noviembre de 1999
Página 28
el Programa (menos del 15%). La explicación de esto se encuentra en las diferencias
sustanciales en estructura financiera, capacidad de inversión y cultura empresarial de los
distintos estratos de empresas que hacen necesarios diseños diferentes de política.
De hecho, para la instrumentación de SMA se ha encontrado que el tamaño mediano
o pequeño de las empresas puede constituir una barrera, especialmente si se considera que
fuertes inversiones y cambios pueden ser necesarios. La encuesta realizada en 1995 por el
Instituto Tecnológico de Monterrey –con apoyo de la SEMARNAP y la Asociación
Nacional de Industrias, y diseñada por el Banco Mundial– da cuenta de que menos de la
mitad de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) encuestadas, en comparación con las
grandes empresas, poseen elementos de un SMA32
Para contestar la pregunta ¿está justificada la expansión del Programa a la luz del
impacto en la consecución de los objetivos? conviene explorar, aunque sea grosso modo, la
industria manufacturera y el papel de la mediana empresa.33
De acuerdo con la información del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática (INEGI), la industria manufacturera en México se distribuye de la siguiente
forma34:
Tabla 1. La industria manufacturera en México por tamaño de empresa
Tamaño
(núm. de empleados)
1993
Unidades
económicas
1998
%
Unidades
económicas
%
Grande (251 ó más)
2,206
0.76%
2,901
0.80%
Mediana (101-250)
3,065
1.06%
3,513
0.97%
Pequeña (16-100)
Micro (0-15)
Total
17,260
5.98%
19,698
5.45%
266,031
92.19%
335,467
92.78%
288,562
100%
361,579
100%
FUENTE: INEGI35
Como puede apreciarse, se trata de una industria manufacturera conformada
esencialmente por unidades micro. Excluyendo este estrato, puede apreciarse que la la
32
WB (1998).
En este último punto, cabe aclarar que la PROFEPA ha adoptado el criterio del número de empleados para
la definición del tamaño de empresa, tal como lo hace el INEGI; en este trabajo se tomará exclusivamente esa
norma.
34
El acuerdo de estratificación de empresas micro, pequeñas y medianas de la SECOFI, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 30 de marzo de 1999, notificó el cambio de los rangos de la clasificación:
ahora la empresa micro es aquella que posee hasta 30 empleados; la pequeña, de 31 a 100; la mediana de 101
a 500; y la grande, arriba de 500. Los datos del INEGI corresponden a la estratificación anterior.
35
INEGI (1999)
33
Página 29
empresa mediana constituye poco más del 13%, tanto en 1993 como en 1998; Se trata pues,
de un segmento tan importante como el de las empresas grandes.
Sin embargo, lo relevante para el tema que nos ocupa, es el desempeño ambiental.
Cabe decir que este tipo de información sobre México es bastante escasa. Investigadores
del Banco Mundial han desarrollado algunos índices sectoriales sobre los volúmenes de
contaminación industrial: el trabajo original fue hecho por David Wheeler para el caso
estadounidense; Adriaan Ten Kate adaptó los índices para México36. La tabla 2 muestra los
sectores que de acuerdo con ellos generan más del 75% del volumen de este indicador, así
como el número de empresas que reporta el INEGI en ellos en 1993.
La mediana empresa tiene una participación importante en esta lista, prácticamente
del 10%; estas 734 empresas medianas representan alrededor del 24% de todo el estrato del
censo de ese año. Con esta información puede deducirse que en la promoción del PNAA en
la mediana empresa, hay buenas expectativas de avanzar en el combate al impacto
ambiental ocasionado por la industria manufacturera en México; incluso más de lo que
significan las grandes compañías37 (las 128 grandes compañías representan menos del 2%
de la lista de los índices sectoriales y equivalen aproximadamente al 6% de toda la gran
industria manufacturera de 1993).
Tabla 2. Ramos manufactureros que producen más del 75% de la contaminación industrial
Ramo
Papel y cartón
Petroquímica básica
Química básica
Otros productos químicos
Resinas y fibras sintéticas
Petróleos y derivados
Artículos de plástico
Industrias básicas de
hierro y acero
Industrias básicas de
metales no ferrosos
Total
%
Particip. en
la contam.
industrial
Unidades
económicas en
1993
Micro y pequeña
(1-100 emp.)
Mediana
(101-500 emp.)
Grande
(más de 500
emp.)
4.7
26.8
13.9
9.4
4.6
4.8
4.1
1491
18
667
1738
22
6
3249
1321
3
530
1594
8
0
2983
153
3
126
124
3
0
240
17
12
11
20
11
6
26
6.1
191
115
63
13
3
77.4
130
7512
100%
96
6650
88.5%
22
734
9.8%
12
128
1.7%
FUENTE: INEGI y Mercado38
36
URQUIDI, V., “Instrumentos económicos para la política ambiental: estructura industrial y comportamiento
empresarial en los países en vía de desarrollo con referencia a México, en MERCADO (1999)
37
Si bien, debe reflexionarse la importancia de la participación de las grandes empresas en mercados externos
y su aportación al PIB.
38
MERCADO (1999); INEGI (1994-bd)
Página 30
Por otro lado, la evidencia encontrada por el Banco Mundial (ver el cuadro 3, en el
capítulo II) afirma que el tamaño de la empresa está inversamente relacionado con la
generación de contaminación industrial (a menor tamaño de empresa, mayor intensidad
relativa de contaminación)39.
En conclusión, la inclusión de industrias medianas repercutirá en combatir mayores
niveles de contaminación.
En los siguientes capítulos serán analizados los instrumentos de regulación que
sirven de incentivos de gobierno en el Programa Nacional de Auditoría Ambiental.
Primeramente, los de comando y control y, posteriormente, los instrumentos económicos.
39
Con una muestra de 6,000 empresas se estimó que “las emisiones a nivel de planta por unidad de trabajo
decaen un .65% por cada incremento del 1% del empleo” DASGUPTA, et. al. (1998).
Página 31
IV. Instrumentos de
comando y control
La política ambiental de México, al igual que en la mayoría de los países, inició con una
vocación tradicional de regulación: un esquema vertical donde el gobierno emitía normas y
vigilaba y sancionaba su cumplimiento; esto es, en síntesis, el comando y control.
Por otro lado, la historia de la preocupación ambiental estatal es bastante corta.
Jurídicamente, en 1971 se promulgó la Ley Federal para Prevenir y Controlar la
Contaminación Ambiental, sin embargo, esta ley no atribuía explícitamente la función de
vigilancia e inspección del cumplimiento de la normatividad, sin embargo, esta atribución
fue adjudicada mediante el derivado Reglamento para Prevenir y Controlar la
Contaminación Atmosférica. Posteriormente, la aparición de la LEGEEPA en 1988
reconoció específicamente estas funciones de vigilancia e inspección.
Las atribuciones en materia ambiental fueron transitando por diversas agencias de
gobierno, por ejemplo, de la Secretaría de Salubridad Asistencia en 1971, a la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Ecología en 1983. Hasta entonces no sólo no existió una estrategia de
gobierno específicamente ambiental, sino que la emisión de normas fue favorecida más que
el monitoreo de su cumplimiento.
Con la creación del INE y la PROFEPA en 1992, como órganos desconcentrados de
la Secretaría de Desarrollo Social y al pasar a formar parte de la SEMARNAP a partir de su
creación, la normatividad quedó a cargo de la primera y la vigilancia e inspección de su
cumplimiento, a cargo de la PROFEPA.
Modernización del programa de comando y control.
La política pública de comando y control instrumentada por la PROFEPA fue el
Programa de Inspección y Vigilancia de las Fuentes Contaminantes –mencionado en la
introducción de este trabajo– que consiste en la visita a las fuentes contaminantes, la
determinación de la observancia de la normatividad y, si procede, la sanción del
incumplimiento. Un objetivo de la Procuraduría, en esta materia, fue el fortalecer esta línea
de acción, para lo cual llevó a cabo dos acciones principales:
Página 33
a) Aumento del número de visitas.
Como se ha reiterado, la inspección de las fuentes contaminantes no fue una
actividad recurrente hasta que surgió la PROFEPA. Prueba de ello es que entre 1971
(promulgación del Reglamento para Prevenir y Controlar la Contaminación Atmosférica) y
1992, “se habían realizado aproximadamente 21,000 visitas de inspección, menos de 1,000
por año en promedio, en la mayoría de las cuales el procedimiento administrativo no fue
más allá del levantamiento de un acta”40.
Posteriormente y a partir de su creación en 1992, la Procuraduría llevó a cabo 1,000
visitas mensuales hasta el año de 1997, con lo que se logró verificar la totalidad de las
fuentes de contaminación de jurisdicción federal. Después de esta fecha, la estrategia no fue
hacia un mayor número de visitas, sino a una mayor profundización, a través de la
realización de visitas exhaustivas. De ahí que, como lo muestra el gráfico 4, el número de
ellas haya disminuido, debido a que una mayor exhaustividad requiere de mayores recursos
y de mayor tiempo para la ejecución de la inspección41.
Gráfico 4. Visitas de inspección a las fuentes contaminantes
16,000
14,000
12,000
Visitas
10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
FUENTE: PROFEPA42
b) Evaluación a través de los Índices de Cumplimiento de la Normatividad Ambiental
(ICNA).
Anteriormente la evaluación de las instalaciones visitadas era más bien de carácter
general cualitativo, sin que la exploración permitiese distinguir específicamente el tipo de
40
PROFEPA (1998-c), p. 35
Pese a esta disminución, derivada de un aumento en la “calidad de las visitas”, el promedio mensual excede
por mucho los promedio registrados en el periodo 1971 – 1992.
42
PROFEPA (1999-b); PROFEPA (2000-b).
41
Página 34
irregularidad o el grado de cumplimiento; de esta forma, por ejemplo, la calificación
resultante podía ser “Sin infracciones”, “Infracciones leves” o “Infracciones graves”.
Los ICNA fueron construido con base en la información arrojada por el Sistema
Institucional de Información de la PROFEPA y el Subsistema de Seguimiento de la
Aplicación de la Normatividad Ambiental, también desarrollado por la Procuraduría, y ha
operado desde 1996. Estos indicadores permiten evaluar los siguientes aspectos:
1.
2.
3.
4.
Normatividad que implique protección efectiva del ambiente, cumplible y verificable;
Programas de inspección suficientes y sistemáticos;
Medidas correctivas efectivas, con plazos de cumplimiento adecuados y sanciones persuasivas;
Alta probabilidad de que en cualquier fuente sea verificado el cumplimiento de las medidas
correctivas dictadas;
5. Inspección y verificación más frecuentes en caso de renuencia al cumplimiento, y
6. Reconocimiento e incentivación a las empresas que cumplen.43
Los ICNA se forman por seis índices que miden determinados aspectos de la
normatividad. Cada uno de ellos evalúa diversos rubros en forma ponderada, para alcanzar
un valor máximo de 100 puntos. Los índices son:
Índice de Cumplimiento por Emisiones a la Atmósfera (IEA)
Índice de Cumplimiento por Generación de Residuos Peligrosos (IGR)
Índice de Cumplimiento por Generación de Residuos Peligrosos Biológico
Infecciosos (IGRBI)
Índice de Cumplimiento por Empresas por Servicio en Residuos Peligrosos
(ISR)
Índice de Cumplimiento por Actividades Altamente Riesgosas (IAAR)
Índice de Cumplimiento por Impacto Ambiental (IIA)
Selección de las industrias visitadas
El programa de comando y control en cuestión, se refiere a las fuentes de emisión de
contaminación, bien sean industrias o empresas de servicios44. Es sumamente importante
que la jurisdicción de la PROFEPA en la materia no se refiere a todas las empresas, sino a
las áreas de competencia federal, que señala la LEGEEPA en su artículo 28 –que se refiere
a la evaluación del impacto ambiental. En materia industrial, la ley señala:
...II.- Industria del petróleo, petroquímica, química, siderúrgica, papelera, azucarera, del cemento y
eléctrica;
43
44
PROFEPA (1999-c), p. 3
Para el caso de las primeras se ha referido en este trabajo como el Programa Verificación Industrial (VI).
Página 35
III.- Exploración, explotación y beneficio de minerales y sustancias reservadas a la Federación en
los términos de las Leyes Minera y Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia
Nuclear;
IV.- Instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de residuos peligrosos, así como
residuos radiactivos; ...
VIII.- Parques industriales donde se prevea la realización de actividades altamente riesgosas; ...
XII.- Actividades pesqueras, acuícolas o agropecuarias que puedan poner en peligro la preservación
de una o más especies o causar daños a los ecosistemas, y
XIII.- Obras o actividades que correspondan a asuntos de competencia federal, que puedan causar
desequilibrios ecológicos graves e irreparables, daños a la salud pública o a los ecosistemas, o
rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones jurídicas relativas a la
45
preservación del equilibrio ecológico y la protección del ambiente.
Dada la imprecisión existente de la información acerca de qué empresas constituían
este universo de acción46, la PROFEPA se dio a la tarea de levantar un censo para
determinar el padrón de fuentes de contaminación de jurisdicción federal. A la fecha, se
tienen contempladas 31,209 unidades económicas, correspondientes a la industria y
servicios, que se distribuyen como lo muestra el gráfico 5.
Gráfico 5. Padrón de fuentes contaminantes de jurisdicción federal (2000)
21,697
5,000
4,500
4,000
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
Servicios
Electricidad
Petróleo
Otras manuf.
gene. RP
Automotriz
Metalúrgica
Minerales no
metal.
Química,
petroquim. etc.
Celulosa y
papel
-
FUENTE: Padrón de PROFEPA, clasificado de acuerdo con los ramos del INEGI
45
LEGEEPA, Art. 28
Ver, por ejemplo, la incongruencia entre el conteo de INEGI y el padrón de la PROFEPA de las grandes
empresas que muestra el gráfico 6, en el que se aprecia que la Procuraduría dice contar en su jurisdicción más
empresas manufactureras grandes que las empadronadas por el INEGI.
46
Página 36
De acuerdo con los censos económicos realizados en 199847 por el INEGI, este
padrón representaría, en términos del número de empresas, el 7.54% del sector
manufacturero, el 2.40% de los sectores de pesca, electricidad, minería y construcción, y el
0.26% del sector de servicios.
Para tener una idea de la proporción de la industria manufacturera que abarca, por
tamaño de empresa48, se muestra en el gráfico 6 la distribución del padrón. Debe
destacarse, para los fines de este trabajo, que una buena porción de las empresas medianas
manufactureras están empadronadas por la PROFEPA.
P o r c e n t a je d e e m p r e s a s e m p a d r o n a d a s
p o r P R O FEP A d e l t o t a l c e n s a d o p o r INEG I
Gráfico 6. Plantas manufactureras contempladas en el padrón de la PROFEPA (2000) respecto al
número de unidades económicas del mismo sector reportadas por el INEGI (1998)
106. 30%
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
G ran d e
M e d ian a
Pequeña
M ic ro
Nota: En el caso de las empresas grandes, la PROFEPA cuenta en su padrón con
2,345 empresas. En tanto que el conteo del INEGI reporta la existencia de 2,206.
De ahí que el porcentaje sea superior al 100%
FUENTE: Padrón PROFEPA e INEGI49
El gráfico 7 representa la participación de las empresas-objetivo de la PROFEPA,
en los ramos de producción que aportan más contaminación industrial50.
47
INEGI (1999).
Es importante subrayar la incongruencia de algunos datos, por ejemplo, el número de empresas grandes de
los ramos de actividad que contempla la PROFEPA es superior a todas las empresas manufactureras de ese
estrato contadas por el INEGI.
49
INEGI (1999).
50
De acuerdo con la adaptación a México que hace Ten Kate de los índices de David Wheeler, ambos
investigadores del Banco Mundial (FERNÁNDEZ, O., op. cit.)
48
Página 37
Gráfico 7. 7. Ramos manufactureros más contaminantes. Comparación entre PROFEPA
(2000) e INEGI(1993)
2500
2000
1500
1000
500
0
3 4 .1 0
3 4 .1 0
(P)
( I)
3 5 .1 1 y 3 5 .1 1 y
3 5 .3 0
3 5 .3 0
(P)
( I)
M ic ro
3 5 .1 2
3 5 .1 2
3 5 .2 2
3 5 .2 2
37
37
(P)
( I)
(P)
( I)
(P)
( I)
Pequeña
M e d ian a
G ran d e
34.10 Papel y cartón; 35.11 Petroquímica básica; 35.12 Química básica; 35.22 Otros químicos; 37 Metálica básica
(P) Padrón PROFEPA; (I) Censo INEGI 1993
FUENTE: PROFEPA, Censos económicos 1993, Sectores manufactureros más contaminantes en 199051
La posibilidad de ser visitado
El Programa Nacional de Auditoría Ambiental está dirigido a toda la industria
manufacturera. Por el contrario, el área de acción del Programa Verificación Industrial
remite exclusivamente a las industrias de competencia federal, y en términos operativos, a
las empresas empadronadas por la PROFEPA. De lo anterior se concluye que:
Una industria que no sea de competencia federal no tendrá incentivos de gobierno, por
lalínea de comando y control, al menos de parte del gobierno federal, para acogerse
al Programa Nacional de Auditoría Ambiental.
El panorama para las empresas de competencia federal es distinto. Dado el número
de visitas anuales efectuadas por la Procuraduría –un promedio de 13,170 en el periodo
1993-1997 y 9,130 en 1998-1999– y el número de industrias empadronadas –31,209–, se
concluye que no todas las empresas son verificadas en un año.
51
INEGI (1994-bd), FERNÁNDEZ, Oscar, “Efectos de la aplicación de un impuesto ecológico neutral en
México: Análisis mediante un modelo de equilibrio general computable” en MERCADO (1999)
Página 38
Gráfico 8. Visitas por empresa verificada en la ZMCM (1995-1999)
350
300
Empresas
250
200
150
100
50
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
15
17
Ocasiones en que fue visitada una misma empresa
FUENTE: PROFEPA
De hecho, en el periodo de existencia de esta institución, se ha detectado que del
universo del padrón de grandes y medianas compañías52 –que se estima en 6,675– sólo el
30.30% han sido evaluadas alguna vez, mediante los ICNA53.
Es necesario aclarar que una empresa que es visitada, que fue calificada con algún
grado de incumplimiento e impuesta alguna corrección es visitada nuevamente, para
verificar que adoptó las medidas recomendadas, en un plazo no mayor a 90 días.
Un estudio realizado por la PROFEPA para la Zona Metropolitana de la Ciudad de
México (ZMCM), reveló que de 1995 a 1999 fueron realizadas 5,653 visitas a 1,428
empresas. El gráfico 8 muestra la distribución de estas visitas, como puede observarse lo
más común es haber sido visitado de 1 a 5 ocasiones (80.8%) en el periodo, lo que
representa una inspección por año, como máximo.
Resumiendo, esta información ilustra que el Programa de Verificación Industrial,
como incentivo de comando y control para el ingreso al PNAA es nulo en el caso de las
empresas que no son de competencia federal y tiene puntos débiles para las empresas que sí
lo son, tales como el número bajo de visitas anuales esperadas.
52
53
Excluyendo establecimientos de atención a la salud, tales como clínicas, hospitales y laboratorios clínicos.
Si bien, debe decirse que es una meta para este año abatir el rezago y visitar las 4,722 empresas restantes.
Página 39
Las sanciones
Si la Procuraduría, en una visita de inspección detecta incumplimiento de la
normatividad, determina en primer término si se trata de una infracción de alto riesgo para
el equilibrio ecológico –o la presunción de que puede darse– en cuyo caso debe adoptar el
instrumento denominado “medidas de seguridad”54. En el caso de la industria las medidas
utilizadas con mayor frecuencia son la clausura, temporal, parcial o total, y la suspensión de
temporal de licencias o permisos. Estas disposiciones son acompañadas con
recomendaciones para subsanar las irregularidades, las cuales una vez cumplidas tiene el
efecto de retirar las “medidas de seguridad”.
En realidad estos casos representan la minoría, de 1995 a 1999, alrededor del 1.9%
de las industrias visitadas ameritaron algún tipo de clausura55. Menos de la cuarta parte de
las visitas no reportaron irregularidades, el 23% en promedio. El resto, 75.2% reportaron
irregularidades que no requirieron medidas de seguridad. La figura 8 muestra el
procedimiento administrativo que se sigue de este caso predominante, de acuerdo con la
LEGEEPA.
De acuerdo con el artículo 171 de la LEGEPA, las sanciones aplicables a la
industria pueden ser:
I. Multa por el equivalente de veinte a veinte mil días de salario mínimo general vigente en el
Distrito Federal en el momento de imponer la sanción;
II. Clausura temporal o definitiva, total o parcial...
III. Arresto administrativo hasta por treinta y seis horas.
IV. El decomiso de los instrumentos, ejemplares, productos o subproductos directamente
relacionados con infracciones ...
V. La suspensión o revocación de las concesiones, licencias, permisos o autorizaciones
correspondientes.56
El monto de la multa es determinado siguiendo algunos criterios, que a continuación
se señalan:
54
La ley permite condonar o atenuar esta sanción, con la finalidad de que la empresa
dedique ese dinero a inversiones pro-ambientales, en el caso de que las
recomendaciones hayan sido cumplidas o cuando no tuvo lugar un daño ambiental
severo (por ejemplo, omitir presentar un informe).
Si el daño ambiental tuvo lugar, entonces puede dictarse una multa mayor –sin
rebasar el límite legal. A diferencia de las “medidas de seguridad”, en la multa no
aplica la presunción del riesgo ambiental, es decir, tiene que haberse dado una
acción de desequilibrio ecológico.
LEGEEPA, Capítulo III.
PROFEPA (2000-b).
56
LEGEEPA, artículo 171.
55
Página 40
Figura 8. Proceso de la inspección de las fuentes contaminantes
Visita de inspección
75.2 % de los casos
(1995-2000)
Acta administrativa
1.9 % de los casos
(1995-2000)
En el
momento
Se turna a la autoridad ordenadora
Notificación:
•Requerimiento de la adopción
de las medidas correctivas
Se turna al infractor
El infractor puede ofrecer
pruebas a su favor
En los
siguientes
15 días
Medidas de
seguridad:
23 % de los casos
(1995-2000)
Sin
irregularidades
•Clausura temporal,
parcial o total
•Aseguramiento
precautorio
•Neutralización u
acción análoga para
R.P.
Resolución:
•Medidas correctivas
•Plazo de cumplimiento
•Sanciones
Se turna al infractor
El infractor impugna:
El infractor acepta
2a. visita de inspección
Para vigilar el cumplimiento
No cumplió
Sí cumplió
Plazo no mayor
a 90 días
Se sigue el procedimiento
de impugnación
Posible revocación de la sanción
FUENTE: Elaboración propia a partir de la LEGEEPA57
Esta rigidez normativa, propia de los instrumentos de comando y control, es una
desventaja ante el PNAA, en donde el riesgo es uno de los aspectos clave de la
auditoría. Las implicaciones de esta disposición de la VI, es que la multa puede no
constituir una amenaza severa para una industria con riesgo potencial –o
disimulado– y por ende no es un incentivo significativo para el ingreso al Programa
Nacional de Auditoría Ambiental.
57
Otro criterio es la situación económica del infractor, la cual es documentada
mediante la declaración de impuestos. Esto quiere decir, que una misma infracción
LEGEEPA, Capítulos II, III y V
Página 41
cometida por empresas con diferentes ganancias, serán objeto de multas diferentes y
la más “pobre” recibirá multas menores.
Asimismo es considerado el beneficio económico que el incumplimiento normativo
generó al infractor; por ejemplo, si una empresa no tiene un dique de contención en
el área en donde guarda sus residuos peligrosos, el beneficio que obtuvo fue el
ahorro de la contención del dique. Este principio no considera los costos sociales o
ecológicos de la infracción, por tanto la multa no necesariamente es proporcional al
daño que recibió la sociedad, si bien en casos de gravedad, existe los mecanismos de
las “medidas de seguridad”, como es la clausura.
La negligencia, la intencionalidad y la imprudencialidad de los actos son también
factores importantes. Una fábrica que derrama residuos peligrosos al drenaje,
sabiendo que su acción constituye una falta, se hará acreedora a un recargo mayor
que una empresa que actuó con ignorancia de las consecuencias de sus actos.
Finalmente, es tomada en cuenta la reincidencia de la infracción, el plazo para
determinarla es de dos años a partir de la última ocasión en que se cometió el mismo
ilícito.
La clausura aplica en situaciones de gravedad ambiental, es el mismo caso señalado
por las “medidas de seguridad”. El decomiso es una figura más bien propia de las
infracciones de recursos naturales, en la industria podría utilizarse por ejemplo en un
embarque de residuos peligrosos que puede ser rematado para reusarse en algún proceso de
producción de otra empresa.
La última sanción, la suspensión de licencias, requiere la coordinación con
instituciones de diversas competencias –municipal, estatal, en materia de agua, etc.. Este un
mecanismo para ejercer acción sobre ámbitos no exclusivamente de índole ambientales. Es
el caso, por ejemplo, de una industria, cuya actividad afecta una comunidad y no es posible
dictar alguna de las sanciones anteriores con resultados satisfactorios para el medio
ambiente, bien sea por alguna de las excepciones señaladas –por ejemplo, no puede fijarse
una multa alta, no hay pruebas de daño ecológico severo– o porque interpuso una
impugnación; en estas circunstancias la PROFEPA puede solicitar la colaboración del
Ayuntamiento para pedir que suspenda su licencia de funcionamiento. Otro ejemplo es el
de un traslado inadecuado de residuos peligrosos, la Procuraduría puede solicitar a la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes que no otorgue un permiso de transporte de
ese tipo de sustancias.
La evidencia disponible de la frecuencia del uso de las sanciones es la siguiente: de
enero de 1995 a diciembre de 1997, del total de visitas a la industria, PROFEPA reporta
que el 24.1% no ameritó sanción económica alguna; en los casos en los que hubo
infracción, predominaron las sanciones económicas, 73.9% del total, y la ocurrencia de
clausuras llegó apenas al 2%.
Página 42
Los recursos de revisión
La inconformidad de la empresa respecto a las resoluciones administrativas dictadas
por la Procuraduría puede llevarles impugnar la decisión. La figura 9 muestra las formas en
que puede proceder y el tiempo que toma cada uno de estos procesos. La adopción de
cualquiera de los procedimientos causa la suspensión temporal de la sanción, lo cual puede
suscitar que los recursos sean una práctica frecuente, al menos para dar tiempo a la empresa
para cumplir la resolución de la PROFEPA; la duración prolongada del proceso es un factor
más a favor del empresario.
De acuerdo con datos de la Procuraduría, entre 1995 y 1997, fueron presentados
2463 inconformidades en todos los ámbitos58 (no exclusivamente industrial), de las cuales
la mayoría fueron recursos de revisión (1761 = 71.5%), seguido por los juicios de nulidad
(504 = 20.5%) y finalmente los juicios de amparo (198 = 8%).
Recursos de inconformidad
Figura 9. Formas de inconformidad ante las resoluciones de PROFEPA
y tiempo aproximado de los procesos
Recurso de revisión:
Ante la PROFEPA
(en los 15 días siguientes a
la notificación)
Se otorga la
suspensión
Se turna a la
PROFEPA para que
dicte una nueva
resolución
Se niega la
suspensión
Casos comunes:
Medidas correctivas difíciles de
cumplir
5 - 8 meses aprox.
Recurso de amparo
•Dos años aprox.
•Previo recurso de
revisión: 8 - 12 meses
Recurso de impugnación:
Juicio de nulidad ante el
Tribunal Fiscal de la
Federación
Año y medio aprox.
Casos comunes:
•Clausura
•Multa
•Violaciones de fondo
Procede
No procede
Se turna a la PROFEPA
para que dicte una
nueva resolución
Puede impugnar al
Tribunal en instancias
superiores
Casos comunes:
Multas
FUENTE: LEGEEPA, PROFEPA59
En las tres instancias existe un problema de rezago administrativo, según datos de
finales de 1997, una parte importante de los recursos se encontraba en trámite: 39.2% de las
58
Considerando tan solo las resoluciones en materia industrial en ese periodo, 29,421 , se concluye que menos
del 10% de los casos sancionados recurre a algún tipo de impugnación.
59
LEGEEPA; Entrevista con el Lic. Silva.
Página 43
revisiones, 46.6% de los juicios de nulidad, y 19.2% de los amparos. Los resultados en las
tres instancias confirmaron en mayor medida la resolución dictada por PROFEPA. Tal
como se aprecia en la tabla 3, tomando en cuenta sólo los casos resueltos, de los recursos de
revisión, fueron dictaminados a favor del particular el 16.8%. En el caso de los amparos tan
sólo el 6.9% fueron concedidos al particular. Los juicios de nulidad tienen el porcentaje
más alto, 32.1%, otra gran porción de casos, 17.7%, fue dictaminada la “nulidad para
efectos”, esto es, se turna a la Procuraduría para corregir la irregularidad que cometió en la
resolución y entonces el acto impugnado es válido.
Tabla 3. Recursos de impugnación de enero de 1995 a diciembre de 1997
Recursos de revisión
Resueltos
Validez del A favor del Recurso no Sobreseídos
acto
particular
admitido
impugnado
336
180
541
14
Subtotal
Total
1761
En
trámite
690
1071
100.0%
Juicios de nulidad
Total
504
En
trámite
177
327
Juicios de amparo
En
trámite
38
16.8%
Concluidos
Validez
Nulidad
Subtotal
100.0%
Total
198
31.4%
160
100.0%
1.3%
Nulidad
p/efectos
164
105
58
50.2%
32.1%
17.7%
Concluidos
Negados
Concedidos
Subtotal
50.5%
Sobreseídos
5
11
144
3.1%
6.9%
90.0%
FUENTE: PROFEPA60
Para efecto de comparar la proporción de actos impugnados, el gráfico 9 muestra la
información presentada para el periodo de 1995 a 1997.
En conclusión, la revisión de lo que el Programa de Verificación Industrial, en
términos de expectativas de ser evaluado y sancionado por la Procuraduría, permite
determinar cuál es su influencia, como instrumento de gobierno de comando y control, en la
decisión de ingreso al Programa Nacional de Auditoría Ambiental.
60
PROFEPA (1998-c).
Página 44
Gráfico 9. Visitas, sanciones, impugnaciones y resoluciones (1995-1997)
40,000
38,740
35,000
29,421
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
2,463
5,000
296
Visitas
Sanciones
Impugnaciones
I. a favor del
particular
Fuente: Elaboración propia, a partir de datos de la PROFEPA61
61
PROFEPA (1998-c).
Página 45
V. Instrumentos económicos
Al principio de este capítulo se presenta un horizonte teórico sobre los instrumentos
económicos (IE) como una herramienta para la regulación ambiental. Posteriormente se
analiza la evidencia empírica para evaluar el funcionamiento de políticas que podían ser
calificadas como instrumentos económicos pro-ambientales.
La intención es sintetizar la información de estos IE a la luz del potencial del
instrumento para incidir positivamente en la expansión de una política de autorregulación
como el PNAA; pero también identificar, a partir del funcionamiento detectado de cada IE,
las barreras que interfieren para que alcancen el efecto deseable.
Ambos elementos son extremadamente útiles. El primero nos permite entender hasta
qué punto, dado el contexto de nuestro país, es posible que el IE constituya un incentivo del
entorno, de acuerdo con el modelo de funcionamiento del Programa Nacional de Auditoría
Ambiental. El segundo, permite identificar las restricciones de la factibilidad de expandir el
Programa hacia la mediana industria y en consecuencia evaluar las recomendaciones de
política.
Definición
Mucho se ha mencionado acerca de los instrumentos económicos. No es la intención
de este trabajo entrar en detalle en la discusión sobre qué instrumentos específicos forman
parte, u otras discusiones como la costo-efectividad, sin embargo, sí es necesario
aproximarse a una definición.
Para Belausteguigoitia los IE son simplemente “...aquellos que influyen en los
costos y beneficios privados de los agentes que toman decisiones que afectan el medio
ambiente”62 . Una definición más detallada es, por ejemplo, aquella referida en un
documento publicado por la SEMARNAP (producto de un proyecto conjunto del Programa
de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, PNUMA, y la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe, CEPAL):
Son instrumentos económicos o de regulación indirecta aquellos que inciden en los costos y
beneficios imputables a los cursos de acción alternativos que enfrentan los agentes económicos. En
otras palabras, es un instrumento económico aquél que afecta la rentabilidad de procesos o
tecnologías alternativos o el precio relativo de un producto, alterando, en consecuencia, las
62
BELAUSTEGUIGOITIA, J. C., “ Algunas consideraciones sobre el uso de instrumentos económicos en la
política ambiental” en YÚNEZ-NAUDE, A. (1994), p. 103.
Página 47
decisiones de productores y consumidores induciéndolos, eventualmente, a acciones que, en el
agregado, contribuirán a reducir los niveles de deterioro ambiental.63
Existen diversos tipos de IE y distintas formas de clasificarlos. Huber, Ruitenbeek y
Serôa64 distinguen a) cargos a impuestos y derechos, tal es el caso de los cargos por
efluentes o al usuario; b) aquellos dirigidos a la creación de un mercado, como los permisos
comerciables; y c) los que inciden en la demanda final, por ejemplo, las etiquetas
ecológicas. O’Connor65 , por su parte, no considera estos últimos como instrumentos
económicos, sino como instrumentos persuasivos.
El documento señalado de SEMARNAP-PNUMA-CEPAL considera las siguientes
categorías:
a) Instrumentos fiscales y financieros. Incluye cargos, ayudas financieras,
subsidios, sistemas de reembolso e incentivos al cumplimiento.
b) Instrumentos de mercado. Se refiere a cuotas o derechos negociables y seguros
c) Instrumentos relacionados con derechos de propiedad y de uso.
Víctor Urquidi considera que, en la práctica, los IE de mayor recurrencia son:
1) cargos, derechos o cuotas por emisiones de desechos; 2) cargos por uso de servicios colectivos; 3)
impuestos sobre productos o servicios adquiridos; 4) licencias y permisos; 5) rembolso (sic) de
depósitos; 6) permisos comerciables ...; 7) subsidios directos.66
En México, como ya ha sido mencionado, a raíz de la Conferencia de Río y la
Agenda 21, se introdujo a los IE como parte de la política ambiental. Jurídicamente, se
formalizó su existencia mediante las reformas de 1996 a la LEGEEPA. Esta Ley define a
los instrumentos económicos en la forma siguiente:
Se consideran instrumentos económicos los mecanismos normativos y administrativos de carácter
fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos
ambientales que generen sus actividades económicas, incentivándolas a realizar acciones que
favorezcan el ambiente. 67
La LEGEEPA tiene una consideración muy amplia. No hace alguna especificación
respecto a los instrumentos fiscales, pero sí para los financieros y los de mercado. En los
primeros considera créditos, fianzas, seguros de responsabilidad civil, fondos y
fideicomisos. Los de mercado pueden ser
63
SEMARNAP-PNUMA-CEPAL (1998), p. 18.
HUBER, R., RUITENBEEK, J., y SERÔA, R. (1998)
65
O’CONNOR, D., “La aplicación de instrumentos económicos en países en vía de desarrollo: de la teoría a la
implementación”, en MERCADO, A. (1999)
66
URQUIDI, V., “Instrumentos económicos para la política ambiental: estructura industrial y comportamiento
empresarial en los países en vía de desarrollo con referencia a México, en MERCADO (1999), p. 119.
67
Artículo 22.
64
Página 48
...concesiones, autorizaciones, licencias y permisos que correspondan a volúmenes preestablecidos
de emisiones de contaminantes en el aire, agua o suelo, o bien, que establecen los límites de
aprovechamiento de recursos naturales protegidas o en zonas cuya preservación y protección se
considere relevante desde el punto de vista ambiental.68
Aplicación de instrumentos económicos en México
La idea del uso de IE contenida en los programas de gobierno y medio ambiente y la
LEGEEPA, es a la fecha tema de discusión y estudio, sin que existan muchos casos de
aplicación. Belausteguigoitia, Contreras y Guadarrama69 consideran la existencia de tres
instrumentos económicos para el país, dos en materia de contaminación atmosférica, otro
en materia de agua. A saber: a) la norma 085, que fija emisiones atmosféricas, máximas
permisibles, existe la posibilidad de intercambiar permisos para emisiones de dióxido de
azufre para fuentes fijas, sin alterar los límites establecidos; b) en 1995 se instrumentó un
impuesto a la gasolina en el Distrito Federal; sin embargo, a decir de los autores, no se trata
de un instrumento plenamente definido para cumplir su cometido ambiental e influir en las
decisiones de los consumidores; y c) los derechos de descarga de aguas residuales,
implementados a partir de 1991, por la Comisión Nacional del Agua, para reducir este tipo
de aguas e inducir al uso de tecnologías para el tratamiento de este recurso.
Víctor Urquidi considera que pueden ser considerados como IE los derechos de
agua que mencionan Belausteguigoitia, Contreras y Guadarrama (inciso “c”, en el párrafo
anterior). Toma en cuenta también a la depreciación acelerada y algunos productos de
Nacional Financiera (NAFIN) para apoyar el mejoramiento ambiental.70
El Instituto Nacional de Ecología considera que, para el caso de la regulación
ambiental industrial, operan la depreciación acelerada y el arancel cero (este último aplica
en la importación de equipo anticontaminante)71.
Tomando en cuenta la capacidad para servir de incentivos para que una empresa
decida ingresar al PNAA, de los instrumentos económicos enumerados por estos autores y
el INE, son considerados como relevantes los financiamientos de NAFIN, las cuotas por
descarga de aguas residuales, la depreciación acelerada y el arancel cero. Por esta razón, en
este capítulo se hace una descripción de ellos para efecto de determinar si la evidencia
68
En general, algunos autores coinciden en que estas disposiciones legales, al carecer de mayor precisión, son
insatisfactorias (URQUIDI, V., op. cit.; FIGUEROA, A.,1999)
69
BELAUSTEGUIGOITIA, J.C., CONTRERAS, H., y GUADARRAMA, L., (1995) “México : La Gestión Ambiental y
el Uso de Instrumentos Económicos”, en HUBER, R., RUITENBEEK, J., y SERÔA, R. (1998), Apéndice A.
70
Considera, sin embargo, que se trata de instrumentos “no relacionados entre sí”, que en muchos caso no se
guían por criterios ambientales. (URQUIDI, V.,op. cit)
71
INE (1999).
Página 49
disponible permite determinar cuál es su funcionamiento e impacto en los agentes en los
que pretenden incidir.
Asimismo, se añade una exploración de otra área de acción para el uso de los
instrumentos económicos, según la teoría y la experiencia internacional. Se trata del tema
de los subsidios de insumos de producción –agua y electricidad. La OCDE72 señala que en
estos bienes suele existir alguna clase de subsidio, lo que puede acarrear un efecto perverso
para el medio ambiente: los agentes no se encuentran incentivados a cuidar estos recursos73.
En ese sentido, la tarea de la política ambiental es identificar su existencia y tratar de
eliminarlos. En este trabajo se analiza el caso de la electricidad y del agua (en éste último
resultó indispensable insertar el IE de descarga de aguas residuales.
Préstamos a tasas preferenciales
La labor de NAFIN en relación al medio ambiente
En 1991, Nacional Financiera dio a conocer esquemas para el otorgamiento de
créditos, a través de la banca de primer piso, para realizar inversiones ambientales. Sin
embargo, los resultados de estos programas fueron poco significativos: entre 1991 y 1994
se apoyó a 1,244 empresas con créditos equivalentes a 493 millones de pesos.74
La modernización tecnológica constituyó una de las estrategias señaladas por el
Programa de Política Industrial y Comercio Exterior 1995 - 2000 (PROPICE). En
consecuencia, NAFIN ofreció algunos productos para apoyar las inversiones en este
sentido: el Programa Único de Financiamiento a la Modernización Industrial (PROMIN); el
Programa para la Modernización Tecnológica, patrocinado conjuntamente con el PNUD; el
Programa de Fortalecimiento de la Infraestructura Especializada en la Atención a la Micro,
Pequeña y Mediana Empresa; y un programa de garantías para facilitar el acceso al crédito.
El PROMIN fue creado para apoyar financieramente las inversiones y actividades
para la modernización y eficientización de los procesos productivos de las micro, pequeñas
y medianas empresas. Los apoyos estaban dirigidos a: a) modernización; b) desarrollo
tecnológico; c) infraestructura industrial; d) mejoramiento del medio ambiente; c)
reestructuración de pasivos; d) cuasicapital. El PROMIN, sin embargo, no funciona en la
actualidad.
72
OCDE (1996-a)
De hecho, uno de los mayores atractivos para la adopción de SMA, lo constituye la expectativa de ahorro
en recursos como la electricidad y el agua.
74
URQUIDI, V., op. cit.,p. 125
73
Página 50
Sin embargo, el PROMIN funcionó por poco tiempo. En 1995, NAFIN operó a
través de este programa tan sólo el 3.5% de sus recursos75. En 1996, el monto derramado a
través del PROMIN aumentó considerablemente: el sector industrial, utilizó el 34.71% del
total de la derrama crediticia. Las empresas apoyadas pertenecían a las siguiente ramas
industriales:
a)
b)
c)
d)
e)
Alimentos, bebidas y tabaco(26%).
Textil, prendas de vestir e industria del cuero (13%)
Sustancias y productos químicos (19%)
Industrias metálicas básicas (15%)
Productos minerales no metálicos (8%)76
No hay información acerca de cuánto de este dinero fue destinado a proyectos proambientales. Sólo se puede decir que de las ramas apoyadas, las tres últimas pertenecen al
grupo de industrias más contaminantes, según los índices Wheeler-Kate mencionados en el
capítulo II. Para 1997 y 199877 no existe información alguna de NAFIN, sobre el desenlace
que tuvo PROMIN.
Cuadro 7.
Nacional Financiera y la banca de desarrollo en México.
La banca de fomento ha tenido un papel crucial en la
economía mexicana. A partir de la fundación del Banco
Nacional de Crédito Agrícola de 1926, han existido
diversas instituciones dedicadas al apoyo de sectores
clave de la economía. Nacional Financiera fue creada en
1933 para eficientizar el sistema bancario, así como
encargarse de la creación de un mercado de valores y
ayudar a financiar las labores gubernamentales . Sin
embargo, al igual que al resto de estas instituciones
bancarias, el curso de la historia económica mexicana les
ha ido destinando un perfil distinto.
Las reformas estructurales que iniciaron en los ochenta,
que plantearon nuevos objetivos macroeconómicos para
estabilizar al país y estar acorde con el entorno
internacional, hizo necesario la liberalización financiera y
consecuentemente la modernización de la banca de
desarrollo. Su papel se concentró en actividades de
segundo piso, para apoyar a la banca comercial y el
mercado de valores, tales como la captación y
canalización de recursos.
A partir de entonces, se perfilaron como instituciones
principale: a) NAFIN; b) Banco Nacional de Comercio
Exterior (BANCOMEXT), para el sector exportador; y c)
Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS),
para financiar a los estados y municipios. Hasta 1997, estas
tres instituciones manejaron el 89.4% de la cartera total de
la banca de desarrollo: NAFIN el 48.35%, BANCOMEXT el
20.77% y BANOBRAS el 20.28%
Las actividad de NAFIN se reorientó plenamente hacia
“...la derrama crediticia en el sector industrial,
particularmente en la pequeña y mediana industria y
coadyuvar al desarrollo regional de los estados más
atrasados” (NAFIN, 1997). Otras transformaciones de esta
institución fueron su conversión a banca de segundo piso, y
la utilización de tasas preferenciales no subsidiadas.
FUENTES: BAUTISTA, J. (1999); CLAVIJO, Fernando y VALDIVIESO,
Susana, “La política industrial de México,1988 - 1994”, en
CLAVIJO, F., y CASAR, J. (1994); NAFIN (1997).
75
NAFIN (1996).
NAFIN (1997-a), p. 31
77
NAFIN (1998) y NAFIN (1999)
76
Página 51
A la fecha, las inversiones para el mejoramiento industrial pueden enmarcarse en
programas generales de NAFIN, tales como:
Las operaciones de segundo piso (PROCRESE), en donde las PYMES pueden
recibir créditos a tasa fija.
Líneas globales de crédito, para la importación de bienes y servicios.
Créditos de primer piso, para proyectos grandes.
Programa de garantías para la obtención de créditos de los intermediarios
financieros de NAFIN –la banca comercial.
El Programa NAFIN-PNUD para la Modernización Tecnológica, mencionado
arriba.
El esquema European Community Investment Partners, para PYMES con inversión
México-Europea.78
En materia específicamente ambiental, NAFIN canaliza recursos del North
American Environment Fund, para empresas “cuyo giro de negocios sea la prevención y
control de la contaminación y/o la restauración del ambiente”79. Existe también un
Proyecto para la protección de la capa de ozono. Asimismo, se instrumentó el Esquema
para el Mejoramiento Ambiental NAFIN - Japan Bank for International Cooperation
(JBIC). Como parte de éste último, a finales de 1999, la PROFEPA y NAFIN firmaron un
convenio para favorecer a empresas participantes en el Programa Nacional de Auditoría
Ambiental, mediante un programa de financiamiento (PF-NAFI, en lo sucesivo). Dado que
este es el producto específico para el PNAA, a continuación se presenta el análisis de este
esquema de apoyo financiero, como instrumento económico pro-ambiental.
Apoyo financiero para inversiones de auditorías ambientales
El otorgamiento de préstamos a tasas preferenciales es un incentivo económico en
tanto que la tasa de interés repercute en la inversión80. Como lo muestran datos mensuales a
partir de 1995, entre la inversión (medida a través del índice de la formación bruta de
capital fijo, FBCF) y el interés (representado por el promedio mensual de la tasa de interés
interbancaria de equilibrio, TIIE, a 28 días) existe una relación inversa significativa , tal
como se aprecia en el gráfico 10.81
78
CASTILLO, O., CASTAÑEDA, M., Y BONILLA, G. (2000-a)
CASTILLO, O., CASTAÑEDA, M., Y BONILLA, G. (2000-a)
80
La tasa de interés representa el costo del financiamiento. El gasto de inversión viene dado por la siguiente
función I = I − bi , donde I es el gasto total de inversión, I es la inversión autónoma , b es la respuesta de
la inversión al tipo de interés, e i es el tipo de interés. Lo destacable es la relación negativa con de la inversión
con el interés (DORNBUSCH, 1994, pp. 101-102)
81
La inversión se midió a través del índice de formación bruta de capital fijo, cuya base es 1993=100. Para
apreciar la relación linear de ambas variables, se aplicó una transformación logarítmica a la TIIE. El modelo
obtenido fue estadísticamente significativo. Se obtuvo una F de 58.625 con una significancia de 0.000. La R2
no fue muy alta: 0.503. La beta correspondiente a la variable independiente, la TIIE, fue de -38.217, su
79
Página 52
Considerando exclusivamente la inversión privada, la relación es aún más notoria,
como puede apreciarse en el gráfico 11 que representa la información anual de 1985 a
1997, así como la línea de tendencia de la regresión aplicada a transformando la tasa de
interés mediante el logaritmo natural.
De esta forma, se espera que, a través del PF-NAFIN, la canalización de recursos
del JBIC a tasas preferenciales estimule la inversión en proyectos relacionados con una
auditoría ambiental. A principios del 2000 se anunció que el JBIC renovó una línea de
crédito a NAFIN para otorgar préstamos a empresas de todos los estratos y sectores
(incluyendo gobiernos federales y municipales) bajo las condiciones que se resumen en la
tabla 4.
Gráfico 10. Inversión e interés mensual de marzo de 1995 a febrero del 2000
Inversión (Indicador de la FBCF)
150
140
130
120
110
100
90
80
70
60
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Interés (TIIE)
FUENTE: Elaboración propia a partir de información del Banco de México y el INEGI82
estadístico de prueba, t, fue de -7.657 con p-value de 0.000.. Lo que significa que ante un aumento de un
punto del logaritmo natural de la TIIE (equivalente a un aumento de 2.72 punto de la TIIE) corresponde una
disminución de la inversión del 38.22% respecto a la inversión de 1993 (que fue de 229,541,388 miles de
pesos corrientes).
82
BANCO DE MÉXICO, http://www.banxico.org.mx, v.i. 15/05/00. INEGI, http://www.inegi.gob.mx, v.i.
15/05/00
Página 53
Gráfico 11. Inversión privada y tasa de interés anual (1985-1997)
1100000
Inversión privada constante
(millones de pesos de 1980)
1000000
900000
800000
700000
600000
500000
y = -262072Ln(x) + 2E+06
R2 = 0.9125
400000
0
20
40
60
80
100
120
140
Tasa de interés nominal
FUENTE: Elaboración propia a partir de información del INEGI83
La línea del JBIC es de 138 millones de dólares y se maneja como un fondo
revolvente. La convocatoria para solicitar este financiamiento vence en junio del 2001. Los
proyectos deben concluirse antes de septiembre del 2008 y tienen una retroactividad
máxima hasta septiembre de 1998.
Tabla 4. Programa de financiamiento de NAFIN para empresas que ingresan al Programa
Nacional de Auditoría Ambiental
Intermediarios
Bancos y arrendadoras financieras modalidad “A”
Tasa de interés intermediario
Dólares: Libor + 1
Pesos: TIIE – 2
Dólares: Libor + 5.9 puntos anuales
Pesos: TIIE + 4.4 puntos anuales
80% del proyecto de inversión, el 20% restante es aportado
por el solicitante o bien puede fondearse a través del
PROCRESE
1.0 MDD
Tasa máxima al usuario final
Porcentaje de financiamiento
Monto mínmo de desembolsos
Requisitos de autorización
Créditos e inversiones hasta 6.5 MDD:
Autorización del intermediario financiero
Estudio de crédito
Plan de acción aprobado por la autoridad ambiental
Reporte de aprobación del proyecto
Créditos mayores de 6.5 MDD:
Reporte ambiental del proyecto
Solicitud de aprobación del proyecto
FUENTE: Nacional Financiera84
83
84
INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México, en SAMUELSON (1998)
NAFIN - PROFEPA (2000).
Página 54
Las condiciones de este crédito son favorables en comparación con los productos
similares que puede ofrecer la banca de primer piso (ver la tabla 5). La tasa de interés que
paga el usuario del préstamo NAFIN (TIIE +4.4 = 15.30 + 4.4 = 19.7% al día 16 de mayo
del 2000, con base en la TIIE a 28 días) es considerablemente menor, lo cual constituye un
aliciente significativo para la inversión. Por otro lado, la posibilidad de obtener
financiamiento en dólares con condiciones preferentes que ofrece NAFIN representa un
gran atractivo, especialmente para las empresas exportadoras.
Sin embargo este IE, tiene dos importantes barreras para alcanzar la efectividad
deseada, mismas que se describen a continuación: la difusión del PF-NAFIN entre los
usuarios finales, y los incentivos de los bancos intermediarios (BI) de proporcionar el
crédito en cuestión.
Tabla 5. Ejemplo de un crédito de la banca comercial
Moneda
Tasa de interés
Porcentaje de financiamiento
Monto mínmo de desembolsos
Requisitos de autorización
Garantías
Pesos
Al 16 de mayo del 2000:
Tasa fija: 35.9%
(Equivalente a TIIE a 28 días + 20.6 )
Generalmente el 80% del proyecto de inversión.
A partir de 100,000 pesos
Viabilidad del proyecto
Seguridad y liquidez
Se evalúa la solicitud con base en la rentabilidad y el riesgo
Varía entre:
3 : 1, y
1.5 : 1
FUENTE: Bancomer85
a) Información sobre el PF-NAFIN
Al convertirse en banca de segundo piso, Nacional Financiera perdió el contacto
directo con el cliente, lo cual repercute en la difusión de un programa de financiamiento
como éste hacia su población objetivo. El instrumento aquí analizado, como se menciona
en la tabla 4, es un crédito otorgado a través de la intermediación de la banca comercial.
Sin una promoción adecuada, directamente de NAFIN, la vía natural de la
información es a través de la banca de primer piso, quien como se verá en seguida, no tiene
muchos incentivos para fomentar el uso de estos programas de financiamiento de la banca
de desarrollo.
85
Información proporcionada en la sucursal Arboledas, Guadalajara, Jal., por la gerencia de enlace, el 15 de
mayo del 2000
Página 55
Investigadores del Colegio de México86, se dieron a la tarea de levantar una
encuesta a una muestra de empresas mexicanas para determinar su comportamiento
ambiental. Una de las preguntas fue “¿Sabe usted del programa de créditos de Nafin para el
mejoramiento ambiental?”87 Los investigadores refieren que este tipo de apoyos son poco
utilizados y la mayor causa se aduce al desconocimiento de su existencia.
b) La intermediación de los bancos
El empresario que desea hacer uso de este IE, debe hacerlo a través de la banca de
primer piso. Estas instituciones (BI, bancos intermediarios) no están obligadas a aceptar
todas las solicitudes de este tipo de productos, sino que deciden si participan en el esquema
de financiamiento y cuánto desean fondear con recursos NAFIN.
Supongamos que la restricción del BI para colocar créditos está acotada por la
demanda de los mismos, asimismo lo está la captación de recursos88, y por tanto debe
decidir la composición de recursos que presta y sólo puede hacerlo con recursos propios
(captación) y con fondos de NAFIN. El BI decidirá maximizando sus beneficios, que se
forman por el rendimiento de servir de intermediario financiero:
π = iaxcol + (TIIE+4.4)n – (ipxcap + (TIIE-2)n)*
donde: π = beneficios
ia = interés activo
ip = interés pasivo
TIIE = tasa de interés interbancaria de equilibrio
Xcap = recursos captados por el BI
Xcol = recursos colocados
n = fondos utilizados de NAFIN = recursos colocados del producto NAFIN
Esto es, los recursos que maneja por sí mismo son captados a una tasa de interés
pasiva (por ejemplo, de las cuentas de ahorro ordinarias), parte de ese dinero se destina a
otorgar créditos a una tasa de interés activa, la ganancia del BI es la diferencia entre la tasa
de interés activa y la pasiva de los recursos colocados. En el caso de los fondos NAFIN la
diferencia máxima es de 6.4%, es decir, la tasa máxima al usuario final menos la tasa de
interés intermediario sobre los recursos prestados: (TIIE+4.4) - (TIIE-2) n = 0.064 n.
86
MERCADO (1999).
MERCADO (1999), p. 286.
88
En este trabajo no se entra en detalle en las funciones de demanda de crédito u oferta de captación, si bien
es conocido que se encuentran en función de la tasa de interés, como lo demuestran las correlaciones
mencionadas anteriormente.
*
Para mayor simplicidad, no se consideran otros costos, tales como costos de transacción
87
Página 56
En otras palabras,
Si la diferencia entre ia e ip es de 6.4 puntos porcentuales, al BI le será indiferente
ofrecer créditos con fondos NAFIN o propios.
Si ia-ip < 6.4 preferirá utilizar los recursos de NAFIN.
Si ia-ip > 6.4, preferirá manejar sus recursos, bien sea ofreciendo sus productos de
crédito o incrementando el porcentaje de financiamiento privado de un paquete
NAFIN (ofrecer, por ejemplo, créditos con el 50% de fondos NAFIN y el otro 50%
con propios).
La TIIE es una tasa representativa, publicada en el Diario Oficial de la Federación,
construida considerando el comportamiento del conjunto de las tasas de interés, de ahí que
la tasa de interés pasiva se encuentre por debajo de la TIIE y la activa, por arriba. Un
ejemplo de tasa pasiva es aquella utilizada en los pagarés a 28 días89 , la diferencia de esta
tasa con la TIIE ha sido amplia, desde mayo de 1998, ha sido superior a los 6.4 puntos
señalados arriba.
Gráfico 12. Tasas de interés
65
Interés anual (%)
55
45
35
25
15
Pagarés 28 días
TIIE
Tarjeta de crédito
TIIE - 2
2000/03
2000/01
1999/11
1999/09
1999/07
1999/05
1999/03
1999/01
1998/11
1998/09
1998/07
1998/05
1998/03
1998/01
1997/11
1997/09
1997/07
1997/05
1997/03
1997/01
5
TIIE + 4.4
FUENTE: TIIE, Banco de México; pagarés a 28 días, Diario Oficial de la Federación; tarjeta de crédito, Banamex90
89
“Publicaciones relevantes del DOF”, http://cpware.com/dof/dof_fech.htm, v.i. 26/05/00
BANCO DE MÉXICO, http://www.banxico.org.mx, v.i. 7/05/00. Diario Oficial de la Federación,
http://cpware.com/dof/dof_fech.htm, v.i. 26/05/00. BANAMEX.
90
Página 57
El gráfico 12 muestra el comportamiento de estas tasas de interés, en promedio
mensual, desde enero de 1997 hasta abril del 2000; se añadieron a la TIIE, dos series que
representan el margen de intermediación que señala NAFIN en el producto analizado;
asimismo, dada la escasez de información oficial de las tasas activas, se puso como ejemplo
la tasa de interés que un banco aplicó al uso de tarjeta de crédito.
Esta información permite concluir que el margen de intermediación que ofrece
NAFIN es muy estrecho en comparación con otras alternativas que poseen los BI; lo cual
hace evidente que el beneficio poco atractivo de este producto de banca de fomento,
repercutirá en una baja promoción de la banca de primer piso.
En consecuencia, para el PF-NAFIN tanto los problemas de información como los
incentivos para los intermediarios constituyen dos barreras de funcionamiento de tal
severidad que ponen en cuestionamiento su eficiencia como incentivo para promover el
ingreso de empresas medianas al Programa Nacional de Auditoría Ambiental.
Apoyos fiscales
Los incentivos fiscales son un instrumento poderoso para influir en la conducta de
los agentes. La idea como instrumentos económicos pro-ambientales, en el caso del PNAA,
es motivar a las empresas a realizar el proyecto inversión que supone la Certificación como
Industria Limpia.
Para entender la estructura de los apoyos fiscales a la industria, en general, y a las
acciones en favor del ambiente, en particular, es necesario primeramente entrar en
antecedentes en el tema, para entender este tipo de IE en el marco de la política industrial
nacional. Los estímulos fiscales fueron una herramienta clave en el periodo de sustitución
de importaciones. Durante la crisis del modelo, en los años 70 y 80, la modalidad típica de
exenciones impositivas fue perdiendo terreno ante la devolución o reducción de
impuestos91. Para 1987, el apoyo fiscal a la industria decrece notablemente, en un 33.7%,
en términos reales, recuperándose dos años después, sin alcanzar los niveles de la etapa
anterior.
91
CLAVIJO, Fernando y VALDIVIESO, Susana, “La política industrial de México,1988 - 1994”, en CLAVIJO, F.,
y CASAR, J. (1994)
Página 58
Gráfico 13. Estructura porcentual de los apoyos fiscales a la industria (1983-1992)
100
90
80
Porcentaje
70
60
50
40
30
20
10
0
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
Exportaciones
Fomento a la inversión
Apoyo a sectores
Fuente: Clavijo, F. y Valdivieso, S.92
En los objetivos de la política fiscal en materia industrial de 1983 a 1992,
predominan el estímulo a las exportaciones, seguido por el fomento a la inversión y el
apoyo a diversos sectores (gráfico 13). El resto de los objetivos93 tiene una participación
mínima, inferior al 1%. Entre estos rubros marginales se encontraba un programa que podía
considerarse proambiental, mismo que favorecía la reubicación industrial fuera de
determinadas zonas94.
Depreciación acelerada
En 1987 se introdujo la depreciación inmediata, sin embargo, su importancia fue
mínima, constituyendo menos del 0.2% de los apoyos fiscales otorgados a la industria. En
1993 la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, pone en marcha el programa de
depreciación acelerada, que aplica en la adquisición de activos fijos, como inversión nueva,
que puede aplicar hasta en la totalidad del valor del equipo.
A partir de 199795, este instrumento considera también deducciones derivadas de
inversiones96 proambientales, en particular de la adquisición o fabricación de activos fijos.
92
CLAVIJO, F. y VALDIVIESO, S., op.cit.
Los otros objetivos son: pequeña y mediana empresa; empleo; investigación y desarrollo; y desarrollo
regional / medio ambiente (CLAVIJO, F. y VALDIVIESO, S., op.cit.).
94
Este programa formaba parte de los Certificados de Promoción Fiscal (CEPROFIS) creados en los 80 para
favorecer el desarrollo industrial (CLAVIJO, F. y VALDIVIESO, S., op.cit.).
95
Diario Oficial de la Federación, 30 de diciembre de 1996
93
Página 59
La Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR), en el capítulo de las deducción –la sección
tercera sobre las inversiones–, señala que:
Artículo 44. Los porcientos máximos autorizados, tratándose de activos fijos por tipo de bien son los
siguientes:...
X.- 100% para los siguientes bienes:
a) Para semovientes, vegetales, máquinas registradoras de comprobación fiscal y equipos
electrónicos de registro fiscal.
b) Equipo destinado a la conversión a consumo de gas natural.
c) Equipo destinado a prevenir y controlar la contaminación ambiental en cumplimiento de las
disposiciones legales respectivas97
Arancel cero
Este instrumento consiste en quitar el gravamen de artículos de importación. En
diciembre de 1996 –para entrar en vigor en enero de 1997–, se incluyó en la Ley del
Impuesto General de la Importación (LIGI), la siguiente partida:
9806.00.04 Equipos anticontaminantes, cuando las empresas se ajusten a los lineamientos
establecidos por las Secretarías de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, y de Comercio y
Fomento Industrial.98
Los lineamientos a los que se refiere son básicamente: a) el artículo importado no
debe estar a la venta en México; y b) debe estar incluido en el “listado de tecnologías de
control y prevención de la contaminación de la SECOFI.
Periódicamente los aranceles de la tarifa aplicable a la LIGI son actualizada en los
montos de exención y rubros. De esta manera, en la diciembre de 1997, la fracción
9806.00.04 dejó de ser 100% exenta para el caso del equipo importado proveniente de
Estados Unidos, Canadá, Colombia y Venezuela (quedando del 10.0 para los dos primeros
y del 5.6/4.8 para los últimos)99. El primero de julio de 1998 se determinó, que a partir de
esa fecha y hasta finales del año, el arancel sería cero para las mercancías provenientes de
Nicaragua –en el marco del tratado de libre comercio con esa nación.
De este instrumento, cabe mencionar que no fue encontrada mayor evidencia
empírica sobre el uso real de este instrumento, sin embargo, se estima que el
comportamiento es similar a la depreciación acelerada.
96
La Ley de impuesto sobre la renta (LISR) considera como inversiones “los activos fijos, los gastos y cargos
diferidos y las erogaciones realizadas en periodos preoperativos” (art 42).
97
LISR, art. 44.
98
Diario Oficial de la Federación, “Decreto por el que se crean y modifican diversos aranceles de la Ley del
Impuesto General de la Importación”, 28 de diciembre de 1996
99
Diario Oficial de la Federación, “Decreto por el que se crean, aumentan, disminuyen y suprimen diversos
aranceles de la Tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación”, 31/12/97. Para el año siguiente
disminuyeron a 8.0 para los dos primeros países y 4.8/4.0 para los segundos (DOF, 31/12/98).
Página 60
Subsidios
Existe una recomendación importante para la eficiencia de los IE: pueden ser una
herramienta muy útil para la política ambiental, siempre y cuando estén diseñados e
instrumentados apropiadamente; en caso contrario, pueden causar graves perjuicios.
Documentos de la OECD coinciden con esta aseveración y advierten la necesidad de
eliminar los subsidios perversos que dañan el medio ambiente.100
Para el tema que nos ocupa, se consideró que la existencia de subsidios en insumos
de producción, específicamente electricidad y agua, afecta negativamente el ingreso
voluntario al PNAA. Lo anterior porque uno de los atractivos económicos de la
instrumentación de un SMA constituye los ahorros que en estos insumos se alcanzan101; sin
embargo, si existe un subsidio lo suficientemente significativo, el usuario no tendrá
incentivos en realizar proyectos de inversión para ahorrar en el consumo de estos bienes.
De esta manera, se trabajó para identificar si ésta era la situación en el caso mexicano. Los
resultados se detallan a continuación.
Agua
Existen algunos instrumentos para regular el uso del agua, se trata de cuotas por: a)
extracción y b) descarga a fuentes hídricas federales. Las primeras existen desde 1982 y se
establecen anualmente por el Poder Legislativo; cabe mencionar que los usos agrícola y
doméstico están exentos de este gravamen.102 En cuanto a la descarga de aguas, en 1991, de
acuerdo con la Ley Federal de Derechos en Materia de Agua (LFDMA), se pusieron en
operación una especie de cuotas de contaminación que, según el reporte ambiental de la
OECD:
...se pagan por kilogramo de cada contaminante ( a saber, el más elevado entre la DBO, sólidos
suspendidos totales, nitrógeno y fósforo totales, coliformes fecales, pH, y la suma de metales pesados
y cianuros) que se descargan en exceso de los límites establecidos por la Ley Federal de Derechos en
Materia de Agua, y la suma a pagar depende de la concentración de contaminantes en los efluentes y
en el tipo de receptor.103
Victor Urquidi considera que
100
OECD (1996-a)
En el capítulo VI se cita un ejemplo proporcionado por la Comisión Nacional de Ahorro de Energía para el
caso de ahorros que alcanzó el sector público en un proyecto denominado “Programa cien edificios públicos”
102
OECD (1998)
103
OECD (1988), p. 65.
101
Página 61
Es dudoso que dichos derechos constituyan un verdadero “desincentivo” o aliciente para mejorar la
conducta empresarial. Las cuotas tendrían que ser mucho más elevadas en términos reales y aplicarse
con efectividad, con fines rigurosamente ambientales.104
En la ya citada encuesta de 1995 a empresarios mexicanos organizada por el Banco
Mundial105, se preguntó a los empresarios “¿Ha pagado por descarga de aguas residuales en
los últimos dos años?”, 88 (37.3%) contestaron que sí.
Posteriormente se indagó sobre la influencia que tuvo en ellos el pago por descargas
de agua, las respuesta en su gran mayoría fue “ninguna”, tal como se aprecia la tabla 6.
Considerando que el tamaño de la encuesta –236 empresas– es lo suficientemente grande
para hacer conclusiones de índole estadístico, estas cifras son poco alentadoras para decir
que este instrumento influye significativamente la conducta ambiental de la industria
mexicana.
Tabla 6. Influencia en las empresas que efectuaron pagos
por descarga de aguas residuales en los últimos dos años (número de empresas)
Instalaciones y equipo para
control y tratamiento
Cambio de productos
Cambio de procesos
Reducción en el consumo de
agua
Cambio de lugar de descarga
Ninguna
Poca
Alguna
Importante
Muy
importante
34
50
34
2
2
8
5
5
6
12
5
7
18
0
6
23
45
3
6
7
1
19
6
15
6
FUENTE: Elaboración propia a partir de datos del Banco Mundial106
En general, existe evidencia para concluir que en materia de agua, no hay un diseño
de instrumentos para motivar al cuidado pro-ambiental de este recurso.
Electricidad
Las series de tiempo de los precios de los países de la OECD de electricidad para el
sector industrial muestran que en 1995 México ocupó el sexto lugar de los precios más
104
URQUIDI, V., op. cit., p. 123
WB (1998-bd).
106
WB (1998-bd).
105
Página 62
altos (estando por arriba, en orden ascendente, Italia, Japón, República Checa, Portugal y
Turkía) y el décimo lugar en mayor consumo.107
El gráfico 14 esquematiza la comparación de los precios entre México y sus socios
comerciales del Norte, publicada por la OECD a finales de 1996. Debe notarse que se
utilizó el poder de paridad de compra (PPP, por sus siglas en inglés), como medida de
conversión de los precios mexicanos y canadienses a dólares estadounidenses. De acuerdo
con esta información, México tiene precios superiores a los otros dos países desde 1985. El
consumo, sin embargo, tiene un patrón opuesto (gráfico 15); por ejemplo, Estados Unidos
utiliza en promedio veinticinco veces más de lo que reporta México.
¿Cuál es la relación entre precio y consumo de la electricidad en nuestro país? El
comportamiento de los precios reales de la electricidad es bastante irregular, sin embargo
existe una tendencia notable de crecimiento del consumo (gráfico 16)108. Este incremento
no corresponde en lo absoluto al incremento de los precios reales (gráfico 17); lo que nos
hace suponer que el precio se encuentra en un punto inferior a su nivel de equilibrio, al
haber un aumento en la demanda de electricidad.
Gráfico 14. Precios de electricidad en México, Estados Unidos y Canadá de 1979 a 1995
0.120
Dólares (PPP) /kWh
0.100
0.080
0.060
0.040
0.020
0.000
1979
1983
México
1986
1988
Canadá
1990
1992
1994
Estados Unidos
FUENTE: Elaboración propia a partir de información de la OECD109
107
Utilizando el poder de paridad de compra (OECD,1996-b).
Debe decirse que existe una serie de variables que explican el consumo energético. Sin embargo, para
efectos de este trabajo, sólo se analiza el precio.
109
OECD (1996-b y 1996-a).
108
Página 63
Gráfico 15. Consumo de electricidad en México, Canadá y Estados Unidos (1988-1997)
3500
3000
Miles de GWh
2500
2000
1500
1000
500
0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
México
Canadá
Estados Unidos
FUENTE: Elaboración propia a partir de información de la DOE110
Gráfico 16. Volumen de las ventas de energía eléctrica de México (1980-1999)
Ventas al sector industrial (GWh)
100,000
90,000
80,000
70,000
60,000
50,000
40,000
30,000
y = 2808x + 23238
R2 = 0.9479
20,000
10,000
FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de la Secretaría de Energía111
110
111
DOE (1999)
SE (1999)
Página 64
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
-
Gráfico 17. Relación entre el incremento anual de ventas
(GWh) y el incremento anual de precios reales (pesos de 1999 por kWh)
Incremento de ventas (GWh)
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
-0.2
-0.1
0
0.1
0.2
0.3
Incremento de precios ctes. (pesos de 1999 por kWh)
FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de la Secretaría de Energía e INEGI112
Síntesis del funcionamiento de los IE
Se ha insistido, a lo largo de este trabajo, que los instrumentos económicos proambientales son importantes para la expansión del Programa Nacional de Auditoría
Ambiental hacia la mediana industria, puesto que se postula que dicha expansión es posible
si los incentivos de gobierno son adecuados.
Al principio del presente capítulo se advirtió sobre la necesidad de determinar no
sólo si existen en la práctica instrumentos económicos que puedan servir de incentivo para
el ingreso al PNAA, sino también en qué medida puede ser podrían ser útiles, es decir, cuál
es su potencial. La tabla 7 es una matriz que resume esta información para cada uno de los
instrumentos económicos aquí abordados.
En el siguiente capítulo, se hará una evaluación práctica tanto de los instrumentos
económicos, como los de comando y control, analizados hasta ahora. Para ello se presentan
dos casos de estudio, en los que se propone cómo medir el impacto de estos incentivos de
gobierno en la decisión de ingreso al PNAA por parte de medianas empresas
manufactureras.
112
Utilizando como deflactor el INPP (SE, 1999; e INEGI, s/f-bd)
Página 65
Tabla 7. Resumen del estado potencial y actual de los instrumentos económicos
Funcionamiento actual
Instrumento
Préstamos a
tasas
preferenciales
de NAFIN
Impacto en
medianas
empresas
Bajo
Funcionamiento potencial
Instituciones que involucra
Barreras de funcionamiento
Leyes
Intermediación a través de la
Políticas
Industrial
banca de primer piso
Información de la existencia del
PF-NAFIN a los usuarios
Apoyos fiscales Prácticamente nulo
El diseño no es apropiado
No forman parte de una política
LISR
LIGI
Fiscal
Industrial
ambiental integral
Cuotas por
descarga de
aguas
Electricidad
113
114
Bajo
No puede
determinarse
Cuotas muy bajas
No forman parte de una política
ambiental integral
Precios por debajo del óptimo
LFMDA
Industrial
Energética
Organismos
NAFIN
SECOFI
PROFEPA113
Evidencia
Fuerte asociación inversa
CNA
SEMARNAP
entre tasa de interés e
inversión privada
Opinión de empresarios:
34% cree que las altas
tasas de interés están
entre los 3 primeros
factores externos que
impiden el mejoramiento
ambiental114
Teóricamente, los incentivos
fiscales influyen
positivamente en las
inversiones pro-ambientales
Ahorros generados con la
instrumentación de SMA
SE
Ahorros generados con la
SHCP
SEMARNAP
INE
Nivel de
impacto
Alto
Alto
Alto
instrumentación de SMA
Programa 100 edificios
públicos de la CONAE
La participación de la PROFEPA con el programa específico aquí estudiado, en cuanto al convenio firmado entre NAFIN y la Procuraduría.
WB (1998-bd).
Página 66
VI. Estudio de casos
¿Cómo traducir la influencia de los incentivos de gobierno en elementos para la decisión
que toma empresario de ingresar al Programa Nacional de Auditoría Ambiental? Esta
preocupación condujo a plantear un método, si bien sencillo, para esquematizar la
evaluación de los costos y beneficios que las empresas medianas manufactureras perciben
en relación a la conveniencia de acogerse al PNAA.
Para tal efecto, se decidió presentar dos casos de compañías medianas, a través de
los cuales quedara claro si los incentivos de gobierno –de comando y control, y
económicos– son los adecuados. Este análisis no sólo es útil para determinar cuáles son y
cuáles no, sino también para arrojar alguna luz sobre qué incentivos deben adecuarse para
la expansión del PNAA propuesta.
En la primera parte se trata de una empresa mediana manufacturera ideal, es un caso
fabricado con base en características promedio de la industria mediana mexicana. Esta
construcción tiene una doble finalidad:
1. Proponer una metodología para analizar la decisión del empresario entre dos
alternativas. La primera es emprender el proyecto de inversión que implica el
PNAA115. La segunda es mantenerse en las condiciones actuales, es decir, el
status quo.
2. Plantear el escenario que enfrenta una industria mediana típica en México,
respecto a los incentivos de gobierno
El segundo es un caso real. Se trata de una mediana empresa, del giro electrónico.
La información fue obtenido mediante una entrevista con el empresario, en donde se buscó
determinar: cuál era su situación respecto a programas pro-ambientales; cuál era el uso e
impacto que en su actividad productiva tenían los IE y los instrumentos de comando y
control, abordados en esta tesis; y finalmente, su disposición a ingresar al PNAA.
115
Es de suma importancia señalar que, dado que en el capítulo anterior se concluyó que muchos de los
instrumentos económicos eran prácticamente inoperantes (los apoyos fiscales, el precio de la electricidad, las
cuotas por descarga de agua), no se consideró necesario incluirlos en la evaluación financiera.
Página 67
Caso 1. Empresa modelo
Los aspectos financieros de esta empresa mediana construida se resumen en la tabla.
Las cifras y datos se construyeron con base en los siguientes criterios:
Del padrón de industrias de PROFEPA, se seleccionó el subsector con mayor
número medianas empresas116; que resultó ser la industria química.
Dentro de este subsector se eligió un ramo de actividad.
La información presentada se construyó al promedio de los datos arrojados por los
Censos Económicos 1994 de INEGI sobre ese ramo de actividad y el estrato
correspondiente a la mediana empresa. Para equiparar la información al año 1999 se
actualizó mediante el Indice de Precios al Productor117, en el caso de los activos
fijos, las remuneraciones y el valor de la producción bruta; y el indicador de
crecimiento de la inversión fija bruta, para el caso de la FBCF.
Tabla 8. Características financieras de la empresa
Giro
Ubicación
Artículos de plástico
(clasificación 3560 de INEGI)
Ciudad de México
Número de empleados
151
Remuneraciones totales
11,044 miles de pesos
Producción bruta total
Activos fijos netos
50,000 miles de pesos
25,718 miles de pesos
Inversión
(Formación bruta de capital Fijo, FBCF)
1,110 miles de pesos destinados en:
75% en maquinaria y equipo de producción
10% en edificios, locales y otras
construcciones
5% en mobiliario y equipo de oficina
11% en otras inversiones
Datos referentes a 1999
La empresa debe elegir entre dos situaciones: permanecer en el status quo (X0), o
ingresar al Programa Nacional de Auditoría Ambiental. En ambos casos debe hacer una
evaluación financiera de los costos y beneficios que puede enfrentar.
116
Se utilizó la estratificación anterior al 30 de marzo de 1999, en el que se define a la mediana empresa
como aquella que posee entre 101 y 250 empleados; lo anterior para seguir el criterio que ha utilizado la
PROFEPA.
117
Ver el Anexo 1.
Página 68
Alternativa 1. X0
Siguiendo la matriz de pagos del modelo CB-CLP del capítulo III, la empresa,
independientemente de sus operaciones cotidianas, enfrentaría en materia ambiental la
situación esquematizada en la figura 10.
Debe analizarse primero los costos. El cálculo del valor esperado de las multas
derivadas del Programa de Verificación Industrial de la PROFEPA estará en función,
primeramente de su situación en cuanto al área de competencia federal y/o a qué
disposiciones ambientales de los gobiernos locales se encuentra sujeta. En este trabajo se
han analizado los efectos de la política del nivel federal, en consecuencia, si una empresa
no pertenece al padrón de la PROFEPA, no enfrenta estos costos en absoluto. El caso aquí
representado, de una industria de plásticos, sí está dentro del ámbito de acción de la
Procuraduría.
En segundo lugar, dado que es de competencia federal, debe considerarse el número
de visitas que puede esperar esta empresa. La evidencia empírica calculada por la
PROFEPA, indica que sólo en el 31.2 % de las empresas medianas de su padrón118, se lleva
un control de los ICNA; por tanto, esta empresa tiene altas posibilidades de estar operando
sin haber sido inspeccionada; por otra parte, si ésta es la situación y dado que la meta de la
Procuraduría es abatir el rezago, tendría probabilidades muy fuertes de ser visitada este
año119.
Debe también considerarse el número de visitas que debe esperar. De acuerdo con
un estudio de la PROFEPA para la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, que abarca
de 1995 a 1999, la mayor parte de empresas medianas y grandes visitadas, el 20.38%, fue
inspeccionada tres veces (la tabla 9 muestra un resumen de esta información).
El cálculo la sanciones debe incluir la consideración de la frecuencia de sanción y el monto
de esta. El resultado de las visitas de VI de 1995 a 1999, arrojó un promedio de 23% de
empresas encontradas sin irregularidad, 75.2% con irregularidades leves y 1.9% con
clausuras. Las sanciones económicas, como ya se mencionó en el capítulo IV, pueden ir de
20 a 20,000 días de salario mínimo del D.F. (que a partir de enero del 2000 es de $37.9)120
y rara vez son impugnados –menos del 10% de los casos de 1995 a 1997; y en menor
medida impugnados y con fallados a favor del empresario –el 1% de las sanciones
impuestas.
118
Incluyendo todos los sectores, pero excluyendo los establecimientos de atención a la salud.
La PROFEPA considera que de su padrón, 3,666 empresas medianas y grandes –con las características
mencionadas en la nota anterior– no han tenido seguimiento por ninguna vía , ICNA o Auditoría Ambiental.
Por otro lado, su meta de visitas de VI para el año 2000 es de 7,600.
120
SECRETARÍA DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL, http://www.stps.gob.mx, v.i. 28/06/00
119
Página 69
Figura 10. Costos y beneficios de no ingresar en el Programa Nacional de Auditoría Ambiental
Corto plazo
Largo plazo
Costos
CCP
CLP
✔ Visitas y multas del programa de Verificación Industrial (o similares).
✔Costos de mercado
1. Condiciones de seguridad ambiental
de créditos bancarios
2. Dificultad de ingreso a mercados con
barreras ambientales
Beneficios
BCP
BLP
✔ Ahorros derivados del incumplimiento de la normatividad
✔ Beneficios de mercado
1. Ventaja por tener costos de
producción baratos
En suma, tras el cálculo de las probabilidades de ser visitado e infraccionado y los
valores esperados de esos desenlaces, el empresario puede formular un flujo de pagos
derivados de su incumpliento de la normatividad ambiental, mismo que puede ser
relativamente uniforme (figura 11-A); o bien, si la multa es onerosa para la empresa, puede
corregir las acciones de incumplimiento y posteriormente afrontar un flujo de multas menor
o nulo (figura 11-B); eventualmente puede sufrir alguna clausura, porque tiene que realizar
alguna inversión para efecto de anularla (figura 11-C).
A largo plazo, para la industria puede ser costoso acceder a créditos con exigencias
ambientales y asimismo a mercados con criterios verdes; un ejemplo de esto último: la
empresa modelo que estamos describiendo puede no tener barreras verdes actualmente, si
bien puede ser proveedora de otras compañías, estas compañías pueden, con el tiempo,
requerir de certificaciones ambientales que involucren a sus proveedores, ante tal situación
nuestra empresa modelo se encontrará en desventaja y corre el riesgo de perder clientes.
En tanto no afronta estas necesidades de mercado, a corto plazo, puede recibir los
beneficios de procesos de producción más baratos, debido a que ahorra en costos de
cuidado ambiental: administración, mantenimiento, adquisición de equipo
anticontaminante, no invertir en capacitación para sus empleados, dedicar sus esfuerzos de
inversión a proyectos redituables en el corto plazo, etc..
Página 70
Tabla 9. Número de veces que fue visitada una misma empresa en la ZMCM (1995-1999)
Ocasiones que fue visitada
una misma empresa
Empresas
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
15
17
Porcentaje
153
263
291
246
201
92
69
43
23
21
13
4
6
2
1
1428
Total
Porcentaje
acumulado
10.71%
18.42%
20.38%
17.23%
14.08%
6.44%
4.83%
3.01%
1.61%
1.47%
0.91%
0.28%
0.42%
0.14%
0.07%
100.0%
10.71%
29.13%
49.51%
66.74%
80.81%
87.25%
92.09%
95.10%
96.71%
98.18%
99.09%
99.37%
99.79%
99.93%
100%
FUENTE: Elaboración propia a partir de información de la PROFEPA121
Figura 11. Representación de los costos de las multas de la Verificación Industrial
C. Gastos de la clausura y flujo de multas
A. Flujo relativamente uniforme de multas
$
t0
t1
t2
t...
tn
-$
20 - 20,000 días
de salario mínimo
$
t0
t1
t2
tC
tn
-$
A
A
A
A2
A
A1
A1
B. Flujo de multas y eventual corrección de algún incumplimiento
$
t0
t1
t2
tR
tn
-$
20 - 20,000 días
de salario mínimo
C
A2
A1
A1
A = multa cada cierto tiempo
C= costo generado para revertir una clausura
R
121
R= inversión para corregir el incumplimiento
PROFEPA (1999-a)
Página 71
Alternativa 2. Programa Nacional de Auditoría Ambiental
El modelo CB-CLP de la figura 5 (en el capítulo 2) describe los costos y beneficios
de esta alternativa. En este caso ideal, la decisión será tomada siguiendo una evaluación
típica de la evaluación financiera de proyectos122.
Como en todo proyecto de inversión, pueden distinguirse los siguientes rubros:
Inversión fija (IF): instalaciones, maquinaria, equipo.
Inversión diferida: incluye la realización de a) la auditoría ambiental (AA) y los
costos de transacción con la PROFEPA (CT), b) otros gastos pre-opertivos
(GPO) tales como programas de capacitación, gastos de puesta en marcha
–materias primas, insumos, sueldos, salarios–, gastos financieros.
La evaluación del proyecto requiere asimismo considerar los ingresos y egresos
durante la vida útil del proyecto (gastos de operación, GO):
Costos de producción: mano de obra de operación, mantenimiento, depreciación
Gastos de administración.
Gastos financieros: el pago de intereses de los créditos obtenidos para efecto de
financiamiento.
Impuestos y deducciones.
Los beneficios de corto plazo, como fue mencionado en su oportunidad, son en
realidad los incentivos del entorno. Por el lado de los instrumentos de comando y control,
se evalúan los costos para el empresario, esto es, las multas del Programa de Verificación
Industrial, se consideran tan sólo en la alternativa del status quo, dado que la alternativa del
PNAA exenta, en los términos ya señalados, de la Verificación Industrial.
El incumplimiento normativo y/o la falta del cuidado ambiental como un
comportamiento cotidiano en las actividades de la empresa acarrea también otros costos
permanentes ocasionados en un ineficiente uso de los recursos. Es decir, el empresario tiene
unos costos de producción elevados en comparación con su nivel óptimo. Después de un
determinado tiempo de la instrumentación de un SMA –el periodo de recuperación, de
acuerdo con el proyecto– estos costos de producción excesivos disminuirán debido al
manejo más eficiente de sus recursos.
Un ejemplo de esto. Una empresa produce charolas de PET que vende a un
fabricante de galletas para el envase de las mismas; el productor de las charolas tiene todo
un proceso de lavado de las charolas, en el cual utiliza capital humano, instrumentos de
trabajo e insumos –detergente y agua. Tras la realización de un estudio se descubre que la
limpieza del producto sólo es necesaria porque no existe un flujo directo entre el proceso de
122
El desarrollo de este apartado se basa en metodologías revisadas en: NAFIN (1995) y Baca (1995).
Página 72
producción y el almacenamiento o distribución123. En este evento, todo los recursos
utilizados en el proceso de lavado son un costos excesivos.
La reducción de costos (RC), al instrumentar un sistema de manejo ambiental,
puede ser significativa. La Comisión Nacional de Ahorro de Energía, responsable de la
promoción de SMA en el sector público, en el área de energía, reportó en octubre de 1998
resultados de la instrumentación de estos sistemas en 103 edificios públicos:
Se identificó un potencial de ahorro de energía de 19GWh (21.72% de la facturación total), lo que
representa un ahorro económico de 10.3 millones de pesos, realizando una inversión de 14.58
millones de pesos, recuperable en 17 meses.124
La representación del flujo de pagos se aprecia en la parte inferior (-$) del eje de la
figura 12, puesto que son los costos de la alternativa: la inversión fija (IF), los costos de
transacción de la auditoría (CT), los gastos pre-operativos (GPO), así como un flujo
relativamente uniforme de gastos de operación (GO) durante el tiempo de vida del
proyecto. Por el lado de los ingresos, los beneficios están dados por un flujo también
relativamente uniforme originado en la reducción de costos (RC). Debe advertirse que el
gráfico no muestra los beneficios de largo plazo; en cuanto a éstos, la empresa encontrará
ventajas en tanto satisfaga con requerimientos ambientales que sus mercados o acreedores
soliciten.
Figura 12. Flujo de costos de la alternativa de ingreso al Programa Nacional de Auditoría Ambiental
RC
RC...
t0
$
t1
t2
t...
tn
GO1
GO2
GO...
GOn
-$
CT
GPO
AA = auditoría ambiental
AA
CT = costos de transacción con la PROFEPA
GPO = otros gastos pre-operativos
IF = inversión fija
GO = gastos de operación
RC = reducción de costos
IF
123
Estos casos son bastante comunes, particularmente en pequeñas y medianas empresas, su presencia es
desapercibida por el empresario que desconoce los beneficios del cuidado ambiental
124
CONAE (1998)
Página 73
Evaluación financiera
Dado que se tiene el flujo de pagos, en ambas alternativas puede aplicarse una
metodología de análisis financiero, por ejemplo, el valor presente neto, la tasa interna de
retorno, la comparación costo-beneficio. En todos los métodos es de crucial importancia
determinar las tasas de descuento, que determinan el valor futuro del dinero.
La primer alternativa, puede utilizar como tasa de descuento la TIIE o la TIIP para
encontrar el valor presente de la serie de flujos –en algunos casos relativamente uniformes–
de los costos de pagar multas o de los excedentes de costos.
Supongamos que la empresa, guiada por la información sobre las ocurrencias de las
visitas de inspección de la Procuraduría, considera que en los siguientes 3 años será visitada
una vez por año, que en dos de ellas será encontrada con infracciones leves y se le fijará, en
cada una, determinada sanción (misma que de acuerdo con la LEGEEPA debe ser acorde
con su capacidad de pago, según la declaración de activos de la empresa) y no se aventurará
en proceso de impugnación alguno. De alguna manera, el salario mínimo, como medida de
la multa, aparentemente evita la labor de hacer la conversión a valor presente, sin embargo
es de hacer notar que el crecimiento de éstos no es proporcional con el ritmo inflacionario
(si bien la diferencia no es muy amplia, ver el gráfico 18), por lo que las multas futuras
disminuyen su valor en el presente.
Gráfico 18. Salario mínimo e inflación
50
Pesos diarios
45
40
35
30
25
20
15
10
5
ene-00
sep-99
may-99
ene-99
sep-98
ene-98
may-98
sep-97
may-97
sep-96
ene-97
ene-96
may-96
sep-95
may-95
sep-94
ene-95
ene-94
Salario mínimo
may-94
sep-93
may-93
ene-93
0
Salario min. de haber seguido el crecimiento inflacionario
FUENTE: Elaboración propia a partir de información del INEGI125
125
Para medir la inflación se utilizó el Indice Nacional de Precios al Productor (INPP) (INEGI, s/f-bd, v.i.,
8/06/00 y 21/06/00)
Página 74
Los costos de largo plazo mencionados –pérdida de mercados y dificultades de
financiamiento– pueden convertirse a valor presente mediante la siguiente fórmula:
VPt =
FE
(1 + i ) t
Donde: VP = valor presente
FE = flujo de efectivo
i = tasa de descuento
t = periodo
La tasa de descuento representa el valor del dinero a lo largo del tiempo, con una
mayor n, el valor presente es menor. Para la evaluación de proyectos se recomienda utilizar
la TREMA (tasa de recuperación mínima atractiva), misma que está en función de: a) la
tasa de interés bancaria, b) la tasa de inflación, c) factores de riesgo, y d) valoraciones
particulares de la empresa. Los dos primeros son los más importantes y fácilmente
cuantificables. Con altas tasas inflacionarias y bancarias, la TREMA y en consecuencia, el
término (1+i)n, son grandes también, reduciendo el valor presente de ese flujo de efectivo.
De mayo de 1999 a abril del 2000, la TIIE fue, en promedio, de 19.91%. La
inflación, medida a través del INPP, en ese mismo periodo fue de 9.70%. Considerando tan
sólo estas dos variables, la TREMA debe ser de al menos de 29.61% (la suma de la tasa de
interés y la inflación). Una valor futuro, digamos, en un año de $1’000,000, usando esa
TREMA equivaldría a 1’000,000 / 1.2961 = $771,545.40. En 10 años:
VP =
1'000,000
= $74,750.64
(1.2961)10
Con este panorama, se puede concluir que, suponiendo que nuestra empresa modelo
financia sus operaciones con esta tasa de interés, entonces poco valorará los costos y
beneficios de largo plazo.
La segunda alternativa, el ingreso al PNAA, puede seguir de forma más fiel la
metodología de proyectos de inversión. El flujo de pagos puede evaluarse con el criterio del
valor presente neto (VPN), en el que si este es mayor que cero, la alternativa es
recomendable; si por el contrario VPN<0, el empresario debe identificar en cuál opción (el
status quo o el PNAA) minimiza pérdidas.
La conversión a valor presente de los valores futuros está, como se ha insistido, en
función de la tasa de interés. Es de suma importancia considerar la tasa de interés adecuada;
ésta puede ser, incluso, distinta según el rubro:
Para el caso de las inversiones realizadas con recursos externos, es la tasa utilizada
para el aquella del financiamiento.
Página 75
Para inversiones con recursos propios, se puede utilizar la tasa del costo de
oportunidad.
Las ganancias o beneficios pueden valorarse con la tasa de descuento que la
empresa fije.
En este caso particular, suponiendo que este empresario tiene información sobre los
planes de financiamiento de la banca de desarrollo, puede considerar la posibilidad de
acceder al programa de NAFIN descrito en el capítulo V.
Este producto financiero está destinado a apoyar inversiones en los siguientes
proyectos:
Plantas de tratamiento de aguas residuales; tratamiento y disposición de residuos sólidos
contaminantes; manejo, tratamiento y disposición de residuos biológicos-infecciosos; tratamiento y
confinamiento de residuos industriales peligrosos; cogeneración y generación de energías renovables;
reciclaje de subproductos y residuos sólidos contaminantes y proyectos de ecoeficiencia (producción
más limpia).126
La primer observación es sobre los rubros que considera este programa, como se
hizo mención arriba, no todas las acciones requeridas para la certificación de PROFEPA
requieren proyectos de esta naturaleza; en muchas ocasiones lo que es necesario son
proyectos de capacitación o seguridad e higiene, por ejemplo. De esta forma, el empresario
no puede incluir en la solicitud de crédito de NAFIN todas las inversiones que tendrá que
realizar.
Sin embargo, la condición más importante de este producto financiero es el monto
mínimo de desembolso: 1 millón de dólares. En 1998, la PROFEPA publicó un reporte
sobre 115 instalaciones industriales que obtuvieron el Certificado Industria Limpia en 1997,
en su mayoría se trataba de macro compañías, tales como PEMEX, Kodak Eastman, Ciba,
Procter & Gamble, etc.. La inversión realizada tuvo un rango de 78 mil a 160 millones de
pesos por instalación127. Considerando el tipo de cambio promedio de 1997, un millón de
dólares equivalía a 8.025 millones de pesos; el 85.22% de las instalaciones del reporte
realizaron inversiones inferiores a esa cantidad.
Una empresa mediana, como la que aquí es descrita, con activos fijos de 25 millones
de pesos y una inversión en el año anterior de 1.11 millones de pesos, probablemente no
requiera, ni esté en condiciones financieras, de invertir 1 millón de dólares para obtener el
Certificado como Industria Limpia y, por ende, no puede acceder a las tasas preferenciales
que ofrece Nacional Financiera. En esta situación, el financiamiento externo puede provenir
de un producto financiero de la banca comercial como el descrito en la tabla 5 del capítulo
V.
126
NAFIN (2000)
La de menor inversión fue de la empresa Van Vien y la mayor, de Tetraetilo de México, S.A. (PROFEPA,
1998-b)
127
Página 76
Si la evaluación financiera del proyecto se basa en el criterio de la Tasa Interna de
Retorno (TIR) vs. la Tasa de Recuperación Mínima Atractiva (TREMA), en el que se
indica la viabilidad si TREMA > TIR. La TREMA obtenida mediante un crédito con una
tasa de interés bancaria ordinaria y la inflación nacional esperada, pone a cualquier
proyecto en una situación muy desventajosa. La figura 13 resume los puntos a considerar
para la decisión final.
Figura 13. Puntos clave para la evaluación de las alternativas
Status Quo
Programa Nacional de Auditoría
Ambiental
La empresa, ¿es de
competencia federal?
No
¿Reúne las características de
préstamo a tasa preferencial
(inversión > 1 MDD)?
Sí
No
Sí
Tasa de interés
ordinaria
Tasa de interés
preferente
Mayor peso en el
corto plazo
Mayor posibilidad de
realizar proyectos de
inversión
p de ser visitado
Número de visitas
Valor esperado de
la sanción
Evaluación financiera
Cero costos de
infracción
Costos de la
infracción
(Se restan)
Costos de mercado de largo plazo
(Se restan)
Ahorros por incumplimiento
Beneficios por costos de
producción baratos
vs.
Costos de de corto plazo
(se restan)
Beneficios de largo plazo
(se suman)
(se suman)
Página 77
Caso 2. Empresa no certificada
Este caso se basa en una entrevista realizada a una mediana empresa que fabrica
componentes electrónicos, ubicada en el municipio de Tlanepantla, Estado de México. Las
características de la empresa se resumen en la tabla 10.128
Tabla 10. Características generales de la empresa no certificada
Giro
Domicilio
Mts. Cuadrados de la instalación
Número de empleados
Producto que fabrica
¿El producto se exporta?
Inversión en 1999
¿Posee algún tipo de certificación
ambiental?
Electrónico
Col. Puente de Vigas, Tlanepantla, Edomex.
950 aprox.
200
Encendido electrónico para estufa
No exporta, pero es proveedor de compañías
exportadoras
25,000 dólares aproximadamente (destinados en su
mayor parte a adquisición de equipo)
No
Siguiendo el esquema de análisis del caso previo, sobre los incentivos de influencia
en la decisión empresarial, se recabó información acerca de las experiencias de comando y
control por las que ha atravesado la compañía.
En primer lugar, la pertenencia al ámbito de competencia federal es dudosa, el
empresario ignora este hecho. Cabe destacar que el giro en sí, no lo es de acuerdo con la
ley, sin embargo, podría serlo si se considera que maneja residuos peligrosos. El empresario
afirma que la soldadura que utiliza en sus procesos puede ser considerada como tal, sin
embargo, el excedente es devuelto al proveedor –existiendo incluso un incentivo
económico para que éste disponga de ese material.
La empresa fue creada en 1991, desde esa fecha sólo ha recibido dos visitas de
inspección ambiental: una en 1993 por la SEDESOL129 y otra entre 1997 y 1998 –de esta
128
El cuestionario de la entrevista se encuentra en el anexo 2
Página 78
última el dueño no recuerda de qué autoridad se trataba. En ningún caso ameritó sanción
alguna.
Esta información coincide con lo reportado por la PROFEPA en el informe sobre la
ZMCM y lo previsto en el caso1: la empresa ha recibido menos de una visita anual. De
acuerdo con el modelo propuesto, la información que posee para evaluar alternativa de
status quo, es de costos nulos por el lado del Programa Verificación Industrial.
Para efecto de investigar la experiencia de la compañía con los instrumentos
económicos, se indagó en primer término acerca del conocimiento y uso de los programas
de financiamiento de la banca de desarrollo. Coincidiendo con lo encontrado por el Banco
mundial en la encuesta de 1995, el empresario desconocía los programas de NAFIN, pero
además mostró renuencia de acudir a financiamientos de ese tipo, aduciendo que:
No son tasas realmente preferenciales (siendo un buen cliente, la banca comercial
pueden ofrecer condiciones similares)
No son fáciles de obtener
No son acción verdaderamente de fomento, sino para corrigir distorsiones que las
mismas instituciones gubernamentales introducen en el mercado.
El empresario no está dispuesto a financiarse usando estos recursos y afirma que sus
proyectos de inversión los fondea con recursos propios.
En seguida se le cuestionó acerca de las inversiones. El empresario reconoció no
haber realizado ninguna de índole ambiental después de la creación de la fábrica –por ende
no hizo uso de la depreciación acelerada. Si bien afirma que para la instalación de ésta
adquirió algún equipo anticontaminante. Este equipo era de origen nacional, por tanto, no
hizo uso del instrumento de deducciones arancelarias.
Con esta información, suponemos que este empresario tiene una alternativa X0, de
un costo mínimo vs. un proyecto de inversión con recursos propios y una tasa de interés
bancaria no ordinaria –puesto que prefiere no hacer uso de los productos financieros de la
banca de desarrollo. Esto puede apreciarse claramente en la figura 14, en donde en el árbol
de decisión presentado en el caso 1 (figura 13), se invalidan las opciones en las que se
calcula que el empresario no tiene acceso. La decisión, de acuerdo con el esquema
propuesto en este trabajo, sería de no ingresar al Programa Nacional de Auditoría
Ambiental.
El empresario, ante la pregunta “¿Estaría usted dispuesto a ingresa al programa
voluntario de la PROFEPA, el PNAA?”, respondió en sentido negativo, aduciendo a las
siguientes razones:
129
Debe recordarse que en ese año, aún no había sido creada la SEMARNAP, y la PROFEPA, a un año de
creación, era un órgano desconcentrado de la SEDESOL
Página 79
No hay problemas de contaminación en la empresa. No amerita la realización de los
costos del ingreso al Programa
No lo exigen sus clientes
No hay incentivos económicos gubernamentales
No es redituable
La información analizada en este capítulo permite reforzar la idea sostenida en esta
tesis: la estructura actual de incentivos de gobierno no es suficiente para motivar a todo tipo
de empresas medianas manufactureras a ingresar al PNAA. Al menos una empresa con
características similares a las del caso 2, no puede encontrar beneficios atractivos para
ingresar al Programa Nacional de Auditoría Ambiental.
Página 80
Figura 14. Evaluación de las alternativas para el caso 2
Programa Nacional de Auditoría
Ambiental
Status Quo
¿Reúne las características de
préstamo a tasa preferencial
(inversión > 1 MDD)?
La empresa, ¿es de
competencia federal?
No
Sí
No
Sí
Tasa de interés
ordinaria
Tasa de interés
preferente
Mayor peso en el
corto plazo
Mayor posibilidad de
realizar proyectos de
inversión
Información del
empresario:
25,000 dólares de
inversión en el
último año
p de ser visitado
Número de visitas
Valor esperado de
la sanción
Evaluación financiera
Cero costos de
infracción
Información del
empresario:
• 2 visitas en 9 años
• Sin sanciones
Cero
Costos de la
infracción
Costos de mercado de largo plazo
(Se restan)
Ahorros por incumplimiento
Beneficios por costos de
producción baratos
vs.
Costos de de corto plazo
(se restan)
Beneficios de largo plazo
(se suman)
(se suman)
Página 81
VII. Conclusiones
y recomendaciones
A lo largo de este trabajo se ha sugerido que la expansión del Programa Nacional de
Auditoría Ambiental hacia la mediana manufactura no sólo es deseable, sino también
factible.
Deseable en términos de la consecución de su objetivo –la protección del ambiente,
mediante el cambio de patrones de producción y consumo–, puesto que las actividades de la
mediana empresa constituyen una parte importante del sector manufacturero y alrededor del
10% de los agentes que generan la mayor parte la contaminación industrial pertenecen a ese
estrato.
Factible, dado que las características de esta política de autorregulación enfatizan la
conveniencia del particular si las oportunidades del entorno le son favorables; y en ese
sentido, se espera que una estructura de incentivos adecuada a las características de la
mediana empresa, produzca una respuesta favorable al mismo.
Se partió de la idea de que la existencia de incentivos de mercado, podía asegurar la
aceptación espontánea de la política por los empresarios; pero, en ausencia de ellos, se
hacía necesaria la intervención de gobierno para, a través de las reglas y la consecuente
modificación de los pagos, propiciar conductas amigables al ambiente y llegar a equilibrios
con mayor eficiencia social.
Posteriormente, se realizó un estudio del funcionamiento e impacto de los
incentivos de gobierno, tanto de comando y control, como instrumentos económicos,
particularmente para el caso de la mediana industria. De este análisis se desprenden las
conclusiones que se enumeran en la siguiente sección, entre las cuales debe anticiparse el
hecho de que se confirma la opinión de que en general los instrumentos económicos tienen
un funcionamiento bastante precario, y no integrado a una estrategia de política ambiental.
Página 83
Análisis de los incentivos de gobierno
El instrumento de comando y control de la PROFEPA
El programa de Verificación Industrial es, sin duda, el único mecanismo que opera
con un mayor grado de institucionalización y con resultados visibles y cuantificables. Lo
anterior puede observarse en:
a) El diseño de la política obedece a una estrategia ambiental concreta.
b) Las reglas del programa son claras (procedimientos, multas, etc.)
c) La población objetivo está definida, así como la agencia gubernamental al cargo.
Por otro lado, es importante destacar que la evidencia que existe de Verificación
Industrial apunta a que este programa es efectivo para inducir a los agentes al cambio de su
conducta ambiental.
Sin embargo, el programa no está exento de algunas debilidades. Tal como lo indica
la teoría económica, enfrenta problemas de monitoreo. De esta forma, está sujeto a una
serie de restricciones tales como:
Internas. La cobertura de su universo de acción es más bien baja; por otro lado,
enfrenta serias restricciones presupuestales.
Normativas. Está sujeta a una legislación poco flexible, por ejemplo, las
NOM’s; y a criterios que restan efectividad, tales como el monto y fijación de
las multas que estipula la LEGEEPA.
Relaciones inter-agencias. Los recursos de impugnación de los particulares, si
bien tienen pocas probabilidades de éxito, están sujetos a las vicisitudes del
sistema judicial; por otra parte, es necesaria la coordinación con las entidades de
recaudación, así como otra serie de instancias involucradas en los permisos y
competencias de la actividad del agente regulado.
Apoyo financiero de NAFIN
Dentro de los instrumentos económicos, el producto aquí analizado, específico para
el Programa Nacional de Auditoría Ambiental, presenta la característica distintiva de un
enorme potencial de efectividad como incentivo de gobierno. Lo anterior en virtud de que
mecanismo del que se vale, el financiamiento a tasas preferenciales, en nuestro país es un
determinante poderoso para el estímulo de la inversión privada en general, y por lo tanto,
para la realización de proyectos ambientales.
Página 84
Sin embargo, fueron encontradas fuertes barreras de funcionamiento que
prácticamente anulan el impacto necesario en la mediana industria, a saber: a) condiciones
inflexibles para las PYMES; b) falta de incentivos para los intermediarios financieros del
producto; y c) flujo de la información hacia los usuarios. Estos defectos del programa
pueden ser reflejados en las siguientes restricciones:
Coordinación de la política ambiental con la política industrial (que se ha
caracterizado por el estímulo a la exportación y la disminución de apoyos al
desarrollo del mercado interno).
Coordinación inter-organizacional entre NAFIN, SECOFI y PROFEPA.
Otros instrumentos económicos
No fue encontrada evidencia de un alto grado de institucionalización, pertenencia a
una estrategia ambiental, o resultados concretos del resto de los instrumentos aquí
analizados, destacando en la mayoría la necesidad de coordinación de estrategias de
gobierno de diversas áreas, así como de varias agencias de gobierno (v. tabla 7).
Lo anterior es especialmente cierto en el caso de los apoyos fiscales –depreciación
acelerada y arancel cero. En el caso de las cuotas de descarga de aguas residuales destaca el
hecho de que se encuentran insertadas en la SEMARNAP, sin embargo, está materia está
ajena a la jurisdicción de la PROFEPA, lo que sugiere la existencia de restricciones interorganizacionales para la posible coordinación de este instrumento con el Programa
Nacional de Auditoría Ambiental.
No fue encontrada evidencia sobre la existencia de subsidios explícitos de los
insumos, que pudieran ser calificados como perversos para el medio ambiente. Sin
embargo, el análisis de los precios y consumo de la electricidad reflejó no existe relación
alguna entre la variación de los primeros en la demanda, lo que indica que efectivamente la
optimización del uso de este recurso no constituye un área de oportunidad significativa para
motivar a la industria a la instrumentación de SMA.
En general, se concluye que los instrumentos económicos no tienen elementos para
ser significativos en la adopción de la política por parte de las empresas que no poseen
incentivos de mercado, lo cual se vio confirmado con la simulación de la decisión de
ingreso (caso 1) y las opiniones vertidas por el empresario del caso 2. Por lo tanto, se
corrobora que:
Página 85
De no ser modificado el PNAA, tiene posibilidades de continuar con la
penetración únicamente en aquellas áreas donde hay fuertes incentivos de
mercado o fuertes presiones del programa Verificación Industrial. Pero no tiene
oportunidad en el resto de las empresas.
Por otro lado, si el programa no busca un mercado más generalizado pone en riesgo
su potencial como instrumento de SMA y como eco-etiqueta, orientados al objetivo del
cambio de patrones de consumo.
Recomendaciones de política
Antes de pasar a las consideraciones puntuales es indispensable definir el área de
viabilidad de toda propuesta. Hablar de factibilidad, es plantear las restricciones bajo las
cuales puede operarse. Al respecto han sido identificadas como relevantes las siguientes:
Presupuestaria. Si bien se trata de una restricción importante para la
SEMARNAP (sin la CNA), es especialmente significativa para la PROFEPA.
Integralidad de las políticas. Una de las características principales de las
políticas medioambientales reside en la necesidad de su integración con otras
estrategias de gobierno. En lo descrito en este análisis, salta a la vista la
coordinación, al menos, con la política industrial, la fiscal y la energética.
Trabajo inter-organizacional. Así como diversas políticas están involucradas, lo
están también diversas agencias de gobierno130 de distinta jerarquía:
SEMARNAP, SECOFI, SHCP, SE, NAFIN, Tribunal Fiscal de la Federación,
etc. Dentro de la propia SEMARNAP se requiere la coordinación de sus órganos
desconcentrados, al menos PROFEPA, INE, CNA.
Restricciones legales. En primer término se encuentran las disposiciones de la
LEGEEPA, pero también de otras leyes como la LFDMA, LISR y la LIGI
Información. No sólo se refiere a la asimetría de información entre regulador y
regulado, sino también a lo incipiente de los de sistemas de información
ambiental y empresarial.
Dadas estas restricciones y las barreras de funcionamiento identificadas, se hacen
las siguientes recomendaciones:
130
Más aún, distintos niveles de gobierno, pero esto queda para análisis posteriores
Página 86
1. Flexibilización de la auditoría ambiental
La idea de la PROFEPA de la adecuación del contrato de un despacho de auditores,
así como las auditorías sectoriales (v. cuadro 6) para el caso de las PYMES, en efecto, es
pertinente. Lo anterior debido a que al disminuir los costos iniciales, hace más accesible el
ingreso al programa –de acuerdo con lo analizado en el capítulo VI, las operaciones de
corto plazo pueden tener un peso mayor en la decisión financiera para este tipo de
empresas.
2. Intensificación de la línea de comando y control
Las tendencias de la política ambiental sugieren que éste es un camino obsoleto y
poco eficiente, sugiriendo dirigir mayores esfuerzos al uso de instrumentos económicos. No
obstante, el análisis del contexto y del funcionamiento de éstos en nuestro país, indica que
no están dadas las condiciones para que la política de regulación ambiental descanse en
ellos. En tanto son desarrollados en mejor forma los instrumentos económicos, mantener un
marco de control tradicional eficiente es indispensable (especialmente si se considera que,
de cualquier forma, los mejores resultados ambientales son conseguidos con la
combinación de ambas vertientes).
La limitación de mayor peso para la profundización de Verificación Industrial hacia
las mediana empresa es, sin lugar a dudas, la presupuestaria. Sin embargo existen técnicas
para aumentar el efecto en los agentes regulados. De acuerdo con la metodología propuesta
para el caso del Programa Nacional de Auditoría Ambiental, lo importante no es la sanción
en sí, sino el valor esperado de los costos de incumplimiento normativo, en el que influye
no tan sólo el monto, sino la probabilidad de ser visitado y el número de veces en se espera
serlo. Una forma de incrementar la expectativa es mediante el aprovechamiento de la
asimetría de la información, la PROFEPA puede trabajar en tener reputación de fortaleza,
eficiencia y cobertura de sus inspecciones.
3. Redefinición del programa de apoyo de NAFIN
En primer lugar, es necesaria la reestructuración de las condiciones de acceso al
financiamiento, para adecuarlo a la mediana industria. En concreto, el monto mínimo de
desembolso, los rubros de inversión comprendidos, el acceso a través de intermediarios
financieros.
Es indispensable, asimismo, mejorar el flujo de la información hacia los usuarios
potenciales, para salvar las barreras de la colaboración con NAFIN u otras agencias
gubernamentales, la PROFEPA puede ser un vehículo para la publicitación del producto,
especialmente porque es la que tiene el contacto directo con las empresas y ha desarrollado
Página 87
un padrón, tal vez más avanzado que el INEGI o SECOFI, de identificación de las
industrias.
4. Integración de las cuotas de descarga de aguas residuales
En este punto, se sugiere que este programa sea replanteado como una estrategia
conjunta hacia la industria. Es necesario que tanto este programa, como el rubro producción
industrial sustentable sean entendidos en forma conjunta.
Aquí el punto clave es la separación organizacional de CNA con PROFEPA. Si este
obstáculo puede ser superado, se puede incluso modificar la restricción presupuestaria,
puesto que el primer órgano posee significativamente mayores recursos para su
funcionamiento.131
La reforma del Estado. Modificando el área de factibilidad
Finalmente, este trabajo no puede estar exento de consideraciones, aunque sean
breves, sobre el contexto político de la regulación ambiental. En estos momentos, el debate
sobre la reforma del Estado no podría cobrar más vigencia. Es eminente que grandes
cambios institucionales se aproximan para el quéhacer político, las políticas ambientales no
estarán exentas.
La última recomendación que cabe hacer es que esta coyuntura de reforma es una
oportunidad para:
Plantear una política de regulación industrial ambiental que incluya estrategias
integrales –industriales, ficales, energéticas, etc. – para programas de
autorregulación como el PNAA.
Hacer ajustes presupuestarios congruentes a los programas de gobierno
ambientales.
Reformas en el marco normativo
En suma, bajo un contexto diferente, con un área de viabilidad más amplia, nuevas
soluciones pueden ser buscadas.
131
Cfr. Capítulo I.
Página 88
Anexos
1. Datos para la elaboración del caso 1
INEGI (1993) 1
3560
Estrato
Mediana
Rango de empleados
101 a 250
Unidades económicas
178
Producción Bruta Total
Formación Bruta de Capital Fijo (FBCF):
Maquinaria y equipo de producc.
Edificios, locales y otras construcciones
En miles de
pesos de
12/99
Deflactor
%
2
Código
Personal ocupado total promedio
Promedio
26,938
151
2’796,793.2
15,712.32
50,007
INPP
839.34
1,110
IIFB
149,402.40
100%
111,954.10
628.96
832
74.93%
14,963.40
84.06
111
10.02%
Terrenos
5,775.50
32.45
43
3.87%
Unidades y equipos de transporte
5,350.80
30.06
40
3.58%
Equipo de cómputo y sistema periférico
3,812.60
21.42
28
2.55%
Mobiliario, eq. de oficina y otros bienes
de capital
7,546.00
42.39
56
5.05%
Activos Fijos Netos
1’438,354.9
8,080.65
25,718
INPP
Remuneraciones Totales
617,697.30
3,470.21
11,044
INPP
Índice Nacional de Precios al Productor (INPP)3
INPP 12/93
95.59
INPP 12/99
304.23
INPP99 / INPP93 =
3.18
Indicador de la Inversión Fija Bruta (IIFB)4
IIFB 12/93
105.5
IIFB 12/99
139.5
IIFB99 / IIFB93 =
1.32
1
INEGI (1994-bd)
De acuerdo con el INEGI, la rama 3560 corresponde a “Elaboración de productos de plástico”.
3
INEGI (s/f-bd), v.i. 8/06/00
4
INEGI (s/f-bd).
2
Página 89
2. Cuestionario para la empresa no certificada
¿Confidencialidad de la identidad de la empresa? ________
Características generales de la empresa
Nombre de la empresa
Giro
Persona responsable
Domicilio
Teléfonos y fax
Número de empleados
Número de productos que fabrica
Productos de exportación
¿Es proveedora de compañías
exportadoras?
Producción bruta total (1999)
Activos fijos netos (1999)
Inversión (1999)
__________________: de pesos destinados en:
___ % en maquinaria y equipo de producción
___ % en edificios, locales y otras construcciones
___ % en mobiliario y equipo de oficina
___ % en otras inversiones
¿Posee alguna certificación de tipo ambiental? ____________
Instrumentos de comando y control
¿La empresa es de competencia federal?
❍ No
¿Está sujeta a alguna autoridad, en materia ambiental?
¿Cuál?
¿Recibe visitas de inspección?
Página 90
❍ Sí
Número de visitas de la PROFEPA en 1999
¿Las visitas acreditaron sanciones?
¿Las sanciones fueron impugnadas? ¿Se falló a favor?
Monto aproximado de las sanciones
Visita
¿Hubo
sanciones?
Monto aprox.
¿Hubo
impugnación?
Tiempo de la
impugnación
¿Se falló a favor
de la empresa?
Vista 1
Visita 2
Visita 3
Instrumentos económicos
1. ¿En el último año se compró equipo anticontaminante?
Monto de la inversión:
2. ¿Se dedujo fiscalmente (depreciación acelerada)?
La deducción representó una reducción significativa del pago de impuestos (%)?
3. El equipo anticontaminante, ¿era importado?
¿Se pagó impuesto de importanción (arancel cero)?
4. ¿Se realizaron inversiones de mejoramiento ambiental en 1999?
❍ No
¿Por qué?
❍ Sí
¿De qué tipo?
❍ Equipo anticontaminante
❍ Estudios de impacto ambiental
❍ Auditoría ambiental
❍ Sistemas de manejo ambiental, ¿cuál?
❍ Otro
5. ¿Cuál fue el monto aproximado de las inversiones ambientales?
6. ¿Cómo fueron financiadas?
Página 91
7. ¿Hizo uso de créditos de la banca de desarrollo?
¿Por qué?
¿Conoce los programas de apoyo de estas instituciones?
8. Generalmente, cómo financia sus inversiones?
Aspectos para una Auditoría Ambiental
1. Usted considera que la empresa tiene áreas de oportunidad en los siguientes rubros
Rubro
¿Tiene áreas de oportunidad?
Riesgo
Agua y aguas residuales
Emisiones atmosféricas
Manejo de residuos sólidos no peligrosos y residuos peligrosos
Suelo y agua subterránea
Emisiones de ruido
Seguridad e higiene
Cumplimiento con la legislación
Organización del personal y capacitación
Diseño de las instalaciones
Procedimientos de mantenimiento
Evaluación de protección ambiental
2. ¿Estaría usted dispuesto a ingresa al programa voluntario de la PROFEPA, el Programa
Nacional de Auditoría Ambiental?
❍ No
¿Por qué?
❍ Sí
¿Por qué?
Página 92
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