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Banco
Interamericano de
Desarrollo
Sector de Integración
y Comercio
Experiencia de Chile en la
implementación y
administración de
acuerdos comerciales
RESUMEN DE POLÍTICAS
#
BID-PB-131
Carlos Furche
Septiembre 2011
Experiencia de Chile en la
implementación y administración de
acuerdos comerciales
Carlos Furche
Banco Interamericano de Desarrollo
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Cada publicación de la serie “Resúmenes de políticas” del Banco Interamericano de Desarrollo trata un
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Tabla de contenido
Introducción .......................................................................................................... III
1.
Reformas económicas vigentes antes del TLC ............................................1
2.
El proceso de apertura comercial negociada ..............................................2
3.
Estructura del TLC con Estados Unidos ...................................................11
4.
El proceso de implementación del TLC.....................................................19
4.1. Las condiciones iniciales ................................................................................ 19
4.2. Aspectos legales del proceso de implementación ........................................... 21
4.3. Compromisos de implementación................................................................... 22
4.4. La implementación del capítulo de propiedad intelectual .............................. 27
4.5. La administración del TLC ............................................................................. 30
5.
Algunas lecciones de la experiencia de implementación ..........................32
5.1. La apertura comercial como instrumento de desarrollo .................................. 32
5.2. Los límites del proceso de apertura comercial ................................................ 35
5.3. La gradualidad del proceso de apertura .......................................................... 37
5.4. La importancia de la dimensión institucional ................................................. 39
5.5. Los varios niveles de negociación .................................................................. 40
5.6. Cooperación público-privada .......................................................................... 41
5.7. Implementación, administración y aprovechamiento: los pilares de un único
proceso ............................................................................................................ 42
6.
Bases para una agenda de cooperación regional ......................................44
6.1. Temas para una agenda renovada de política comercial ................................. 46
6.2. Ideas para una agenda de cooperación ............................................................ 52
Anexo I: Implementación de compromisos de propiedad intelectual en TLC 56
Anexo II: Compromisos de administración y marco institucional ...................61
Anexo III: Red de acuerdos comerciales de Chile ..............................................67
Anexo IV: Participación de las exportaciones de Chile en el mundo ...............67
Anexo V: Comercio de Chile con el mundo .........................................................68
Anexo VI: Diversificación de exportaciones ........................................................69
i
Anexo VII: Aumento del intercambio comercial, crecimiento del PIB y
reducción de pobreza .............................................................................................69
Anexo VIII: Inversión de capitales chilenos en el mundo ..................................70
Referencias bibliográficas .....................................................................................71
ii
Introducción
El presente trabajo aborda la experiencia recogida por Chile en su proceso de implementación
del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, en vigencia desde el 1º de enero de 2004,
una vez cumplidos en ambos países los trámites de aprobación en los respectivos Congresos,
iniciados luego de la firma del Tratado en junio de 2003, aunque incorpora comentarios y
reflexiones de orden más general relacionados con el proceso de apertura comercial chileno.
Si bien el TLC de Chile con Estados Unidos posee una estructura de contenidos y
arreglos institucionales para su administración similares a la de otros acuerdos existentes entre
Estados Unidos y países de la región, como por ejemplo el TLC con Perú o el DR-CAFTA, es
conveniente tener presente que las condiciones en que se negoció y puso en vigencia el TLC con
Chile presenta algunas diferencias respecto de estos últimos.
En efecto, en el caso de Chile, el TLC con Estados Unidos si bien constituyó un hito muy
importante de su proceso de apertura económica, se trató en cierto modo de la consolidación
definitiva de un proceso de apertura unilateral y bilateral iniciado más de una década antes, de
modo que existía una importante acumulación previa de experiencia técnica e institucional
vinculada a la apertura comercial, así como una desregulación de la economía bastante avanzada.
No obstante, es claro igualmente que el TLC con Estados Unidos representó un punto de
inflexión al incluir nuevas áreas temáticas y exigencias normativas, en especial aquellas
vinculadas a Propiedad Intelectual, Aspectos Laborales y Medio Ambientales.
Para Estados Unidos, luego de la suscripción del NAFTA hace ya más de una década, el
TLC con Chile fue el primero negociado bilateralmente con un país latinoamericano, y es probable
que esta experiencia tanto en la negociación como en el proceso posterior de implementación haya
estado presente al momento de finiquitar los acuerdos más recientes con otros países de la región.
De hecho, en lo que se refiere a implementación, se aprecian diferencias marcadas, por cuanto en
el caso del TLC con Chile se establecieron plazos para el cumplimiento de diversos compromisos,
en tanto en algunos de los más recientes se han establecido más bien condiciones a ser cumplidas
previamente a la puesta en vigencia de los acuerdos.
Sin perjuicio de lo anterior, y aun cuando en la región el proceso de implementación de
los acuerdos con Estados Unidos está muy avanzado, existen aspectos de la experiencia chilena
que pueden ser útiles, especialmente para la administración de los TLC con Estados Unidos o
iii
con otros socios comerciales, pues se trata de un ejercicio político-institucional de largo plazo,
crucial para un cabal aprovechamiento de las oportunidades que se han abierto.
Por otra parte, cabe también una reflexión de carácter más conceptual acerca de cómo
concebir los procesos de implementación hasta ahora concentrados casi exclusivamente en su
dimensión legal y normativa. En efecto, existe el riesgo de que una vez cumplidas las exigencias de
cambios normativos e institucionales comprometidos para la implementación, se desatiendan otras
dimensiones del acuerdo, como son su administración y el adecuado funcionamiento de la
institucionalidad establecida para ello, sobre todo porque el proceso de implementación suele ser
concebido más bien como una reacción a los requerimientos de una de las Partes del Acuerdo. Del
mismo modo, el seguimiento y evaluación del aprovechamiento del tratado debería contribuir a la
formulación de políticas públicas orientadas a maximizar la utilización de sus potencialidades.
De esta manera, el presente trabajo si bien se focaliza en la experiencia y compromisos
específicos vinculados a la implementación del TLC entre Chile y Estados Unidos, procura
abordar algunos aspectos temáticos que van más allá de la revisión fáctica de su avance y
cumplimiento. El documento se ha estructurado presentando en primer lugar un breve recuento
de las principales reformas económicas y del proceso de liberalización comercial efectuado por
Chile previamente a la negociación con Estados Unidos, y que de alguna manera constituye el
marco en que ocurre la puesta en vigencia de este Tratado, para luego analizar más
detalladamente los principales rasgos del proceso de implementación y las lecciones que pueden
extraerse de dicho proceso. En consecuencia, las secciones contempladas para este documento
son las siguientes:

Las principales reformas económicas previas a la suscripción del TLC con Estados
Unidos;

Nivel de apertura y acuerdos vigentes antes del TLC con Estados Unidos;

Estructura del TLC con Estados Unidos;

El Proceso de Implementación del TLC;

Lecciones de la experiencia chilena;

Posible acciones de apoyo para la implementación de la apertura comercial en la región.
iv
1.
Reformas económicas vigentes antes del TLC
Es un hecho conocido que a partir del establecimiento del régimen militar en 1973,
comenzaron a aplicarse en Chile un conjunto de medidas de reforma económica que
significaron un abrupto abandono de la estrategia de desarrollo privilegiada durante
prácticamente los 50 años previos, basada en lo que se ha conocido con diferentes matices
como el modelo de industrialización vía sustitución de importaciones. No corresponde en este
trabajo analizar el mérito y límites de esta estrategia, aunque si es pertinente recordar que
entre otras medidas este modelo estaba asociado a 1:
i.
Elevadas tasas arancelarias, con frecuencia diferenciadas por sectores económicos y nivel
de agregación de valor del producto final;
ii.
Políticas cambiarias con alto grado de regulación, incluyendo el establecimiento de tipos
de cambio diferenciados para exportaciones e importaciones, e incluso entre tipos de
productos;
iii.
Activa intervención estatal no solo en lo que se refiere al marco regulatorio sino también
en cuanto a la propiedad y gestión de numerosas empresas en diferentes sectores de la
economía;
iv.
Tratamiento diferenciado de la inversión según origen nacional o externo, tanto desde el
punto de vista normativo general
como más específicamente en cuanto al régimen
tributario y de remisión de utilidades;
v.
Organización institucional del sector público e igualmente del sector privado, coherente
con esta estrategia de desarrollo endógeno, y por tanto con baja importancia de su
institucionalidad de apoyo a la inserción externa.
De este modo, aún con ciertos altibajos, en las décadas de los años 70 y 80 se produjo en
el país un proceso de apertura y liberalización de la economía orientando la asignación de los
recursos económicos por criterios de mercado con un claro predominio de la iniciativa privada,
desplazando por tanto la presencia del sector público de la propiedad y gestión de empresas, con
solo algunas excepciones entre las cuales las más importantes son las empresas del área minera y
de hidrocarburos, y con una progresiva orientación hacia los mercados externos. Entre las
medidas puestas en práctica pueden destacarse:
1
Entre los numerosos textos disponibles sobre estos tópicos puede citarse: French-Davis, Ricardo. 2008. Chile entre el neoliberalismo y el
crecimiento como equidad.
1
i.
Reducción unilateral de aranceles, desde niveles medios cercanos al 100% hasta un nivel
del 16% en 1990, y eliminación de las diversas tasas arancelarias diferenciadas
existentes, estableciendo un arancel parejo común para todo el universo arancelario2;
ii.
Privatización de la mayor parte de las empresas públicas, incluyendo aquellas vinculadas
a la provisión de servicios tales como telefonía y comunicaciones en general, generación
y distribución de energía, producción y distribución de agua potable, alcantarillado y
otros, terminando además con las reservas de mercado preexistentes;
iii.
Liberalización del sector financiero, privatización de la banca y apertura a la presencia
del sector financiero externo;
iv.
Otorgamiento de Trato Nacional a la inversión extranjera, eliminando requisitos de
desempeño así como las restricciones y límites a la remisión de utilidades hacia el
exterior.
Esta rápida revisión permite concluir que ya muy tempranamente, a finales de la década
de 1980 e inicios de l990, estaba muy avanzado el proceso de reformas económicas que han sido
materia de controversia y tensión precisamente en la implementación de algunos de los TLC
firmados entre Estados Unidos y países de la región, y en consecuencia no fueron asuntos
debatidos durante la negociación e implementación, y no estuvieron entre las expectativas
explícitas o implícitas de los actores internos o externos.
Por otra parte, como se detallará brevemente a continuación, una vez recuperada la
normalidad democrática en marzo de 1990, se inició un nuevo proceso de reformas y apertura
económica, orientado a una plena reinserción del país en la comunidad internacional objetivo
para el que las negociaciones económicas bilaterales contribuyeron de manera muy destacada.
2.
El proceso de apertura comercial negociada
La experiencia de apertura comercial negociada emprendida por Chile y generalmente vista y
evaluada como exitosa, ocurre en un contexto político y económico, nacional e internacional,
marcado por una profunda y rápida transformación.
En efecto, el inicio del primer gobierno democrático en 1990 coincide casi exactamente
con la caída del muro de Berlín en 1989 y la posterior desintegración de la Unión Soviética. Las
consecuencias políticas son evidentes: se cierra el período iniciado con el término de la Segunda
2
La única excepción a esta política se refiere al Sistema de Bandas de Precios para tres familias de productos: trigo y harina de trigo, oleaginosas
y azúcar.
2
Guerra Mundial marcado por la constitución de dos polos político-militares que protagonizaron
la llamada Guerra Fría, y se abre un nuevo ciclo que busca un equilibrio multipolar y abre
espacio a países de tamaño y desarrollo intermedio como Chile, para buscar nuevas opciones de
inserción en la arena internacional.
Por otra parte, esos profundos cambios en el escenario político internacional se reflejan
en la economía. El mundo asiste a prácticamente dos décadas de crecimiento alto y sostenido,
comienza a asomar la importancia de nuevas potencias emergentes, como China, Brasil e India,
se amplían los horizontes para la inversión en los países de Europea del Este escindidos del
bloque soviético, y en América Latina prácticamente todos los países presentan tasas positivas de
expansión económica. Este clima de optimismo se expresa también en el rápido crecimiento del
comercio internacional que se expande a tasas cercanas al 10% anual, y en la consolidación de la
articulación global de los procesos de producción de bienes y servicios, caracterizada entre otras
cosas por una reducción de las barreras arancelarias y por el establecimiento de cadenas de valor
que integran diferentes aspectos y etapas del proceso productivo desde los orígenes más diversos.
A nivel institucional, se firma en 1994 el Acuerdo de Marrakesh que da origen a la
Organización Mundial de Comercio (OMC) como sucesora del GATT, lo que otorga un nuevo
impulso para el establecimiento de disciplinas que contribuyen a disminuir las barreras al
comercio de bienes y servicios, y le otorga a la OMC nueva legitimidad para velar por el
cumplimiento de las reglas que rigen el comercio internacional.
Ese es, a grandes rasgos, el escenario internacional en el cual Chile, una vez restablecido
el orden constitucional en 1990, busca una plena y rápida reincorporación. Por cierto, se trata de
un emprendimiento político y diplomático que cuenta con la buena voluntad de una parte
sustancial de la comunidad internacional que se comprometió y contribuyó activamente a la
recuperación democrática del país, y le otorgó un alto valor simbólico al restablecimiento del
orden constitucional en Chile.
Por otra parte, a nivel interno existe creciente consenso en que la mejor opción para
asegurar un crecimiento dinámico y sostenible en el tiempo es una decidida inserción en los
mercados internacionales, de tal manera de superar los márgenes estrechos de un mercado
doméstico insuficiente para generar economías de escala y competitividad, así como para
aprovechar de modo más eficaz las potencialidades derivadas de sus recursos naturales: mineros,
3
pesqueros y acuícolas, forestales y agrícolas que se verían favorecidos por una decidida y
temprana articulación con el proceso de globalización económica en marcha.
Prontamente, el estrechamiento de las relaciones políticas sobre todo a nivel regional
comenzó a expresarse en la búsqueda de instrumentos para afianzar las vinculaciones
económicas y comerciales. La negociación de Acuerdos de Complementación Económica (ACE)
se reveló no solamente como un adecuado instrumento para este propósito, sino también como
una manera muy concreta y eficaz de ampliar y densificar las relaciones políticas y diplomáticas
con los países de América Latina.
No es casual entonces que ya a inicios de la década de 1990 se iniciaran estas
negociaciones, en primer lugar con México y luego gradualmente con todos los países
sudamericanos, y hacia finales de la década con Centroamérica, completando entonces un
proceso de apertura hacia la región que de algún modo preparó el camino normativo, técnico,
político e institucional para la segunda fase que ha caracterizado los últimos 10 años, con
negociaciones que han incluido, además de a Estados Unidos y a la Unión Europea (UE), a las
principales economías de Asia y Oceanía, dando lugar a una profunda integración de Chile al
mundo, que se expresa en la importancia creciente, por sobre el 60%, del comercio exterior en la
conformación del PGB del país, en el hecho de que alrededor del 90% de sus exportaciones tiene
como destino mercados con los cuales existe algún tipo de preferencia arancelaria, y en una
extendida cultura de negocios que mira hacia los mercados globales y ya no solo al mercado
interno3.
Simultáneamente se profundizó la apertura económica unilateral; los aranceles se
redujeron de forma gradual desde el nivel del 16% hasta el actual del 6%, manteniendo su
condición de ser un arancel único y parejo para el conjunto de la economía. Cabe hacer notar que
el arancel efectivo actual de las importaciones de Chile se sitúa alrededor del 1%, justamente
debido a los TLC.
Si bien este proceso de apertura negociada presenta matices respecto de los contenidos y
profundidad de cada acuerdo, existió una secuencia por un lado geográfica, pues se inicia con
los ACE negociados primeramente con México y luego con todos los países sudamericanos, y
por otra parte también se constata una progresiva ampliación temática y una profundización de
3
Se estima que Chile tiene acceso preferencial a mercados que representan el 85% del PIB mundial. Es además el único país que posee acuerdos
de libre comercio simultáneamente con todos los miembros del antiguo G7, y con todos los BRIC, excepto Rusia.
4
los acuerdos, de tal forma que ya hacia fines de la década de 1990 Chile disponía de TLC con
Canadá y México que incluían numerosas disciplinas incorporadas por dichos países en el
NAFTA, así como el TLC con Centroamérica contempla disciplinas comerciales más completas
que los originales ACE.
Un hito importante en este proceso de apertura comercial es la negociación del ACE 35,
entre Chile y Mercosur, puesto en vigencia en 1996. Luego de un período arduo y complejo se
llegó a este acuerdo que materializó la primera negociación de Mercosur como bloque con un
tercer país, y la primera de Chile con un bloque de países, estableciendo para Chile la condición
de miembro asociado, dando lugar a una zona de libre comercio de gran amplitud, y que en la
actualidad ya está en las etapas finales de cumplimiento de los cronogramas de desgravación.
Este acuerdo fue especialmente difícil, entre otros aspectos, debido a las sensibilidades de
aquella parte del sector agrícola chileno especializado en producción sustituidora de
importaciones, como carnes, lácteos, oleaginosas, azúcar y cereales, que se resistió activamente a
la negociación y aprobación en el Congreso de este acuerdo.
También desde Brasil se plantearon sensibilidades respecto de la producción chilena de
vinos y frutas de clima templado. Desde el punto de vista de las negociaciones futuras, el
horizonte de apertura para el sector agrícola pactado con Mercosur constituyó la referencia
fundamental seguida por los negociadores chilenos, y de hecho en los acuerdos con Canadá, la
Unión Europea y Estados Unidos se mantuvieron básicamente dichas pautas, lo que favoreció
más tarde el debate interno y la aprobación legislativa de dichos acuerdos4.
Es destacable igualmente, que en el debate generado para la aprobación de este Acuerdo
en el parlamento chileno se establecieron medidas de mitigación para lo cual se asignaron
recursos destinados específicamente a la modernización y aumento de competitividad del sector
de la agricultura que aparecía como más vulnerable a la apertura comercial. Ello significó asumir
de hecho, con políticas públicas y recursos adicionales y focalizados, que el proceso de apertura
comercial no es igualmente beneficioso para todos los sectores de la economía, y que se hace
necesario actuar, por una parte para darle viabilidad política en el Parlamento, y por otra parte
para ofrecer posibilidades de ajuste productivo que permitan preservar el empleo y las
condiciones básicas de desarrollo, en este caso para varias regiones del sur del país. En gran
4
La negociación con Mercosur estableció plazos largos, de hasta 18 años hasta mediados de esta década para la apertura de las industrias del trigo
y del azúcar, y ese fue el horizonte temporal que se mantuvo en las negociaciones posteriores para los productos definidos como sensibles.
5
medida, la negociación entre el gobierno y el Congreso con ocasión del acuerdo con Mercosur
establece las bases para el consenso social y político que facilitó todo el proceso de apertura
desarrollado desde los años siguientes hasta la fecha5.
Con este marco de apertura ya muy consolidado, las negociaciones materializadas a
inicios de la década de 2000 transcurrieron sin grandes tensiones como las que podrían haberse
originado en las sensibilidades de sectores productivos específicos, o en compromisos de
desregulación de la economía que fuesen vistos como sesión injustificada de soberanía o
amenaza a intereses corporativos, aunque naturalmente existieron sectores que continuaron
mirando con desconfianza la profundización de la apertura. En años recientes se ha podido
apreciar la importancia de visualizar la apertura como un proceso económico que demanda
acuerdo político y social amplio, a la luz de las dificultades de algunos países para darles
legitimidad y respaldo político a sus procesos de apertura comercial.
En definitiva, al momento de la puesta en vigencia del TLC entre Chile y Estados Unidos
en enero de 2004, existía ya una amplia red de acuerdos y tratados de libre comercio que por una
parte habían profundizado la apertura iniciada unilateralmente años antes, y por otra habían
impulsado un ajuste de la institucionalidad pública para llevar adelante las negociaciones y más
tarde su implementación. Un lugar central en ese proceso de fortalecimiento institucional es el
rol asignado a la Dirección de Relaciones Económicas Internacionales de la Cancillería,
responsable por la conducción del proceso de apertura negociada, y más tarde por la
implementación y administración de los acuerdos.
El cuadro siguiente permite apreciar la progresión y diversificación de los acuerdos
comerciales negociados ya antes de la entrada en vigencia del TLC con Estados Unidos.
5
En el momento de la aprobación en el Congreso Nacional, agosto de 1996, se estableció un compromiso de asignación de US$500 millones para
un número seleccionado de instrumentos de fomento a la productividad sectorial, el cual sería desembolsado en un lapso de cinco años.
6
Cuadro 1. Acuerdos comerciales suscritos por Chile
Tipo de acuerdo
Fecha firma
Entrada en vigencia
Bolivia
ACE 22/Complementation Agreement
06-04-1993
07-07-1993
Colombia (1)
ACE 24/Complementation Agreement
06-12-1993
01-01-1994
Ecuador
ACE32/Complementation Agreement
20-12-1994
01-01-1995
Mercosur
ACE 35/Complementation Agreement
25-06-1996
01-10-1996
Panamá
TLC
27-06-2006
01-07-1998
Perú (2)
ACE 38/Complementation Agreement
22-06-1998
01-07-1993
Venezuela
ACE34/Complementation Agreement
02-04-1993
Acuerdo Alcance Parcial
21-08-1998
28-08-2008
Costa Rica
TLC
18-10-1999
14-02-2002 Protocolo
Bilateral
El Salvador
TLC
18-10-1999
03-06-2002 Protocolo
Bilateral
Guatemala
TLC
18-10-1999
Vigente
Honduras
TLC
18-10-1999
Vigente
Nicaragua
TLC
18-10-1999
Negociación concluida
Canadá
TLC
05-12-1996
05-07-1997
Estados Unidos
TLC
06-06-2003
01-01-2004
México
TLC
17-04-1998
01-08-1999
R. P. China
TLC
18-11-2005
01-01-2006
Corea
TLC
15-02-2003
01-04-2004
América del Sur
Centroamérica y Caribe
Cuba
Centroamérica
América del Norte
Asia
7
P4 (Nueva Zelandia,
Brunei y Singapur)
India
Tipo de acuerdo
Fecha firma
Entrada en vigencia
Acuerdos de Asociación Económicas
18-07-2005
08-11-2006
Acuerdo Alcance Parcial
08-03-2006
Vigente
TLC
26-06-2003
01-12-2004
Acuerdo de Asoc. Económica
18-11-2002
01-02-2003
Europa
EFTA (Islandia,
Liechtenstein, Suiza y
Noruega)
Unión Europea
Fuente: Chile: 20 años de negociaciones comerciales. Direcon, Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. Nov. de 2009.
(1) TLC Chile-Colombia se firmó por parte de los Ejecutivos de ambos países el 27/11/2006, y se encuentra vigente desde mayo de 2009.
(2) TLC Chile-Perú se firmó por parte de los Ejecutivos de ambos países el 22/08/2006, y se encuentra vigente desde marzo de 2009.
Como ya se ha mencionado, la primera fase de este proceso de apertura negociada estuvo
concentrada en América Latina, mediante la negociación de los ACE. Sin perjuicio de la
heterogeneidad en cuanto a cobertura del universo arancelario incluido en el proceso, así como
respecto del período de desgravación, los ACE suscritos por Chile en términos generales
incorporaron los siguientes aspectos:
i.
Desgravación Arancelaria. Se incluyo la mayor parte del universo arancelario,
permitiendo solo un número reducido de excepciones y considerando plazos largos, de
hasta 15 años, para reducir y eliminar las tarifas de los productos considerados sensibles;
ii.
Eliminación de Restricciones no Arancelarias. Se procuró eliminar todas las restricciones
no arancelarias al comercio y se tomaron compromisos de no introducción de nuevas
restricciones en el futuro, lo que en aquellos años representó un significativo esfuerzo por
garantizar mayor estabilidad y transparencia en las relaciones comerciales bilaterales;
iii.
Defensa Comercial. Sin perjuicio de que fueron preservados todos los derechos e
instrumentos de defensa comercial previstos en la OMC, se adoptó en la mayor parte de
los acuerdos el régimen Regional de Salvaguardias contemplado en la Asociación
Latinoamericana de Integración (ALADI), estableciendo además como causal para la
aplicación de medidas de defensa comercial, la existencia de daño significativo a la
industria nacional, y por tanto limitando el uso indiscriminado de este instrumento;
iv.
Solución de Controversias. Se adoptaron sistemas de solución de controversias bilaterales
que se apoyaron en la institucionalidad de la ALADI, aunque por cierto sin renunciar a
8
los derechos establecidos en la OMC para estas materias, usualmente estableciendo como
foro a privilegiar el espacio regional;
v.
Administración de Acuerdos. Se establecieron Comisiones Administradoras ad hoc, con
facultades para velar por el cumplimiento de los deberes y obligaciones establecidos en
los acuerdos, así como para efectuar modificaciones de los mismos, incluyendo la
posibilidad de profundizar los cronogramas de desgravación arancelaria y perfeccionar
las disciplinas comerciales acordadas.
Como puede apreciarse, estos acuerdos representan un claro paso adelante en la dirección
de liberalizar el comercio y someterlo a reglas de procedimientos más transparentes, previsibles
y estables en el largo plazo, y constituyen la base sobre la cual se asienta el nivel actual de
apertura comercial ya bastante avanzado en la región. Al mismo tiempo, la negociación y
administración de estos acuerdos generan condiciones para procesos de fortalecimiento
institucional y especialización de recursos humanos que posteriormente han jugado un rol muy
significativo en los procesos de apertura extrarregionales que varios países han llevado a cabo
con Estados Unidos, y más recientemente con la Unión Europea.
No obstante, es igualmente evidente que los ACE no contemplan áreas de negociación y
disciplinas que en los años recientes han adquirido creciente importancia, como por ejemplo la
liberalización del comercio de servicios, el reforzamiento de las garantías jurídicas a la inversión,
las compras de gobierno, y tampoco temas como propiedad intelectual, medio ambiente y
aspectos laborales.
Para los efectos de este trabajo es importante detenerse en la negociación del TLC entre
Chile y Canadá, llevada a cabo durante el año 1996, que entró en vigor en 1997. Este Tratado fue
el primero suscrito por Chile con uno de los miembros del entonces G7, y a su vez el primero
que Canadá negoció bilateralmente con un país de la región.
Es un punto de inflexión en las negociaciones comerciales de Chile pues no solamente
incluye una amplia desgravación arancelaria en bienes prácticamente sin excepciones, sino que
incorpora también temas que más tarde serían parte del TLC con Estados Unidos, adelantando en
más de cinco años compromisos adquiridos en el proceso de implementación con dicho país.
9
Entre los aspectos no considerados en los ACE y sí incluidos por primera vez en el TLC con
Canadá cabe destacar los siguientes6:
i.
Zona de libre comercio. Se profundiza la incorporación de bienes al programa de
desgravación arancelaria, estableciendo una zona de libre comercio ya para 2003, con un
número muy reducido de excepciones solamente en el sector agrícola;
ii.
Liberalización del comercio en servicios. Por primera vez Chile incluye un capítulo de
liberalización del comercio de servicios transfronterizos, sobre la base de listas negativas,
lo que obligó además a un ejercicio muy acucioso de revisión de la normativa existente
en la materia, ampliando el horizonte del proceso de apertura económica a un área hasta
entonces no considerada;
iii.
Inversiones. Se incluye un capítulo de inversiones que otorga protección jurídica
adicional a los inversionistas de ambas partes, que vincula esta normativa al mecanismo
de solución de controversias, y que por primera vez en el caso de Chile considera la
posibilidad de controversias Inversionista-Estado, tema que aún genera mucha polémica
en la región;
iv.
Defensa Comercial. A este respecto, las principales novedades en relación con otros
acuerdos fueron, por una parte, la mutua eliminación de la posibilidad de utilizar los
mecanismos anti dumping previsto en la OMC, y por otra el establecimiento de un
expedito mecanismo bilateral de solución de controversias, bajo el cual se incluyeron
todos los capítulos del Tratado;
v.
Asuntos Laborales y Medio Ambientales. Se negoció paralelamente al TLC el
establecimiento de acuerdos en materias laborales y medioambientales, que si bien no
quedaron sujetos al mecanismo de solución de controversias del Tratado, significó para
Chile la primera vez en que se aceptan compromisos ligados a estos temas, hasta
entonces completamente excluidos de las negociaciones comerciales, sentando
obviamente un precedente para futuras negociaciones;
vi.
Administración del Tratado. Se estableció una Comisión de Libre Comercio (CLC) como
la máxima instancia de administración del Tratado, y se crearon comités específicos de
trabajo dependientes de la CLC, entre los que destacan los Comités de Asuntos Sanitarios
6
A diferencia de los ACE, cubiertos bajo la normativa del acuerdo ALADI, en este caso el TLC sugirió la cobertura de la normativa OMC, más
exigente respecto del universo arancelario a incluir en el programa de desgravación.
10
y Fitosanitarios, Bienes y Reglas de Origen: Contratación Pública, Asuntos Aduaneros,
Medidas de Defensa Comercial.
Surge de manera evidente luego de esta somera revisión que el TLC con Canadá marcó
para Chile un nuevo nivel de exigencias en su apertura económica, anticipando en gran medida
lo que ocurriría en los años siguientes al negociar acuerdos con la Unión Europea y Estados
Unidos, entre otros. Vale la pena señalar que en 1998 se negoció con México una ampliación del
ACE acordado en 1991, el que fue transformado en TLC con una estructura similar al negociado
con Canadá, lo que por lo demás se efectuó con el manifiesto propósito de aproximarse a los
estándares de NAFTA, para de este modo facilitar la previsible y esperada posterior negociación
con Estados Unidos, como efectivamente ocurrió.
3.
Estructura del TLC con Estados Unidos
La negociación del TLC con Estados Unidos fue el resultado de una larga historia de intentos
que comenzó en 1990 con el lanzamiento de la iniciativa para las Américas entusiastamente
apoyada por Chile, y que continuó más tarde, en 1994, con la invitación formulada a Chile para
ser parte del NAFTA. Esto no pudo concretarse por la imposibilidad del gobierno de Estados
Unidos de renovar la autorización de negociaciones comerciales por parte del Congreso, el
llamado Fast Track, hasta la formalización del inicio de negociaciones adoptado por los
Presidentes Lagos y Clinton en las postrimerías del mandato de este último7.
La primera de las 14 rondas de negociaciones tuvo lugar en diciembre de 2000, y
culminaron con un cierre exitoso en diciembre de 2002. Los objetivos establecidos de común
acuerdo para esta negociación reflejan las perspectivas con que ambos enfocaban el proceso. De
esta manera, además de mencionar entre los objetivos la liberalización del comercio de bienes y
servicios y la promoción de la inversión, el establecimiento de mecanismos ágiles de solución de
controversias y la creación de mecanismos específicos para la administración del acuerdo, se
efectúa una mención explícita a la protección de los derechos de propiedad intelectual como
asunto prioritario a ser abordado.
Para Chile, el TLC con Estados Unidos significó consolidar su estrategia de apertura
económica, abriendo un importante espacio para ampliar y diversificar sus envíos al mayor
mercado del mundo, y al mismo tiempo este acuerdo representó una suerte de sello adicional de
7
De hecho, durante 1995 y 1996 se llevaron a cabo rondas preparatorias de negociaciones entre NAFTA y Chile, las que fueron suspendidas al
no contar Estados Unidos con la autorización de negociación de parte del Congreso.
11
reconocimiento a su buen manejo económico, que se vio reflejado prontamente en las
calificaciones de riesgo país efectuadas por las empresas internacionales especializadas.
Este TLC es el más comprehensivo de cuantos ha firmado Chile hasta ahora, a pesar de
que han transcurrido prácticamente ocho años desde que se cerró la negociación, y sin perjuicio
de que en ese lapso de tiempo Chile ha negociado numerosos TLC, algunos con economías
miembros de la OCDE como Corea, Australia, Nueva Zelandia y Japón, con los cuales se ha
llegado a acuerdos muy completos en cuanto a profundidad y amplitud, pero sin que se hayan
efectuado concesiones o asumido compromisos similares en materia de propiedad intelectual,
medio ambiente, flujos financieros o aspectos laborales, por ejemplo.
Lo anterior da cuenta de que en algunos temas el país llegó hasta el límite de lo que podía
conceder, y de que ello solo fue posible en virtud de un balance específico entre las concesiones
realizadas y los beneficios obtenidos, especialmente los derivados de la completa apertura de
mercados al cabo de un período máximo de 12 años.
Este aspecto es muy relevante y da cuenta de un asunto central de esta y cualquier
negociación, que se refiere al balance particular que cada acuerdo posee en cuanto a concesiones
y beneficios. Es evidente que para Chile, así como para la mayor parte de los países de la región,
la asociación comercial con Estados Unidos reviste un carácter prioritario, y en consecuencia el
tipo de apertura a que han estado dispuestos, a cambio de amplias facilidades de acceso a su
mercado de bienes y servicios así como de estabilidad y formalización de sus relaciones
bilaterales en materia económica, no es asimilable a otros socios comerciales.
Como era de esperar, algunas de esas concesiones provocaron controversia e intenso
debate político, tanto en Chile como en los otros países de la región que han negociado con
Estados Unidos. Los gobiernos han podido salvar las objeciones justamente con el argumento de
la importancia del acuerdo como palanca para fortalecer el comercio, la inversión, y por lo tanto
sus posibilidades de desarrollo. Dado que se trata de balances específicos obtenidos en su
oportunidad y que se llevaron al límite las posibilidades de soporte político, es que parece
altamente improbable el otorgamiento de nuevas concesiones en tópicos especialmente sensibles
tales como Propiedad Intelectual, Transferencias Financieras, Asuntos Laborales y Ambientales,
las que en todo caso solo podrían ser imaginadas a partir de nuevas concesiones que den lugar a
un nuevo balance satisfactorio para ambas partes.
12
En el cuadro siguiente se detalla la estructura de contenidos del TLC, estructura que más
tarde fue seguida en prácticamente todos los TLC que Estados Unidos negoció con países de la
región.
Cuadro 2. Contenidos del TLC Chile – Estados Unidos
Disposiciones iniciales, generales y finales
Comercio electrónico
Comercio de bienes
 Acceso a mercados
 Reglas de origen
 Administración aduanera
 Medidas sanitarias y fitosanitarias
 Obstáculos técnicos al comercio
 Defensa comercial
Inversiones
 Trato nacional
 Trato NMF
Comercio de servicios
 Telecomunicaciones
 Servicios financieros
 Entrada temporal
Políticas de competencia, monopolios y Ea del
estado
Propiedad intelectual
Laboral y medio ambiente
Implementación
 Transparencia
 Administración del tratados
 Solución de controversias
Contratación pública
Fuente:Direcon. Elaboracion propia
Acceso a mercados. Como es natural, el mayor interés de Chile fue puesto en el capítulo de
acceso a mercados, buscando garantizar el mejor acceso posible para su oferta exportadora,
incluyendo los bienes con un mayor grado de elaboración y agregación de valor;
Como se aprecia en los cuadros siguientes, se pactó una amplia desgravación arancelaria
en un plazo máximo de 12 años, sin excepciones y sin limitaciones asociadas a medidas o
restricciones no arancelarias, y eliminando al final del período de desgravación cualquier tipo de
contingente arancelario, los que en todo caso se plantearon para un número reducido de
productos y solamente para el período de transición.
Vale la pena resaltar que desde el punto de vista de Chile, la negociación siempre tuvo
como base esencial para el balance general del acuerdo, la obtención de ventajas de acceso a
mercado que justificaran las concesiones hechas en otras aéreas, como las mencionadas en
propiedad intelectual, en flexibilización de su normativa para acceso de capitales de corto plazo
así como su posterior repatriación, y en la aceptación de los capítulos de aspectos laborales y
13
medioambientales, vinculados a mecanismos de sanciones económicas y solución de
controversias.
Como ya se ha señalado, se trató de un balance económico y también político, como
quedó demostrado durante la discusión legislativa para la aprobación del Tratado, pues en los
aspectos más controversiales como por ejemplo en propiedad intelectual o medio ambiente, el
argumento principal que permitió contrapesar las dudas existentes fue precisamente el de las
oportunidades de mercado y desarrollo económico que el TLC abriría para el país. De allí
entonces que resulte difícil imaginar modificaciones importantes en esas aéreas, sea a partir de
negociaciones bilaterales directas o en algún escenario multilateral, como por ejemplo la
eventual ampliación del Acuerdo Transpacífico8, pues en principio no existen concesiones
suficientemente atractivas de parte de Estados Unidos que pudieran compensar nuevos
compromisos en materias consideradas sensibles.
Desde luego, el Tratado contempla disposiciones modernas en lo que se refiere a
disciplinas comerciales, cobrando especial relevancia los compromisos vinculados a medidas
sanitarias y fitosanitarias, obstáculos técnicos al comercio, procedimientos aduaneros, defensa
comercial y solución de controversias, temas para los cuales se acordó constituir comisiones
técnicas específicas que deben reportar regularmente sus actividades a la CLC.
Cuadro 3. Desgravación arancelaria. Evaluación global de la oferta de
Estados Unidos
(Cifras en miles de dólares, año 2001)
Categoría
No. Ítems
%
Importaciones Chile desde
Estados Unidos 2001
%
D. Inmediata
9.644
94.7%
2,756.482
87.0%
2 años
1
0.0%
246.542
7.8%
4 años
224
2.2%
5.996
0.2%
8 años
140
1.4%
11.197
0.4%
10 años
65
0.6%
6.471
0.2%
12 años
57
0.6%
141.508
4.5%
Tabaco
56
0.5%
—
0.0%
Total
10.187
100%
3,168.196
100%
Fuente: Direcon. Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile
8
Acuerdo integrado por Nueva Zelandia, Brunei, Singapur y Chile, vigente desde 2006. Han manifestado voluntad de negociar para dar lugar a
una ampliación del TPP: Perú, Australia, Vietnam y Estados Unidos.
14
Cuadro 4. Desgravación arancelaria. Evaluación global de la oferta de Chile
(Cifras en miles de dólares, año 2001)
Importaciones Chile
desde Estados Unidos
2001
%
90.4%
2,533.552
88.5%
6
0.1%
5.010
0.2%
4 años
310
5.3%
246.586
8.6%
8 años
152
2.6%
62.797
2.2%
12 años
77
1.3%
6.468
0.2%
Azúcar
17
0.3%
7.351
0.3%
Total
5,855
100%
2,861.944
100%
Categoría
No. Ítems
D. Inmediata
5.293
3 años
%
Fuente: Direcon: Ministerio de Relaicones Exteriores de Chile
La importancia de las rebajas arancelarias, que alcanzan al momento del inicio del
acuerdo a prácticamente el 90% de las glosas arancelarias y del comercio, y que se extienden
casi al total de glosas y de comercio en el breve plazo de cinco años, se ve reflejada en el rápido
crecimiento del intercambio comercial durante los tres primeros años del acuerdo, para luego
estabilizarse y, en el caso de las exportaciones chilenas, disminuir drásticamente al iniciarse la
crisis económica que afectó muy duramente a Estados Unidos, contrayendo su demanda en
relación con el mundo y no solo respecto de Chile.
Cuadro 5. Comercio de Chile con Estados Unidos 2004-2009
(Cifras en millones de dólares)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Exportaciones (FOB)
4.834
6.531
9.290
8.744
8.130
6.013
Importaciones (CIF)
3.402
4.722
5.592
7.290
10.982
7.280
Intercambio comercial
8.236
11.254
14.882
16.035
19.112
13.293
Balanza comercial
1.432
1.809
3.698
1.435
- 2.851
- 1.267
Fuente: Direcon. Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile
Hasta el año 2008, el intercambio comercial muestra un notable dinamismo que luego de
la profunda caída de un 26% en 2009 respecto del año anterior, comienza a recuperarse en los
primeros meses de 2010. Es interesante destacar que si bien las exportaciones chilenas más que
15
se duplican respecto de su nivel de 2003 (antes de la entrada en vigencia del TLC) pasando de
3,7 mil millones de dólares a un máximo de 9,2 mil millones alcanzados en 2006, las
exportaciones de Estados Unidos hacia Chile también presentan una notable expansión,
avanzando de 2,5 mil millones de dólares en 2003, a un máximo de 10,9 mil millones de dólares
en 2008.
Si bien el perfil de mercados globales para las exportaciones chilenas ha ido variando en
los últimos años –pues desde 2008 China es el principal destino de los envíos chilenos,
fuertemente concentrados en cobre y minerales, y por tanto influenciado por su alto precio
internacional–, Estados Unidos se mantiene como el segundo destino más importante para las
exportaciones de Chile con casi el 12% del total exportado al mundo. Por otra parte, es
destacable que se trata de un comercio bastante diversificado, pues solo un 25% corresponde a
cobre. De hecho, en 2009 se exportaron prácticamente 2000 diferentes productos a este mercado,
que es el principal destino para los envíos de fruta fresca y procesada, y productos silvícolas,
siendo muy relevante además para las exportaciones de vinos, salmones y truchas, entre otros.
Estados Unidos constituye además el principal mercado para las exportaciones de pequeñas y
medianas empresas.
Es posible afirmar en consecuencia que el TLC ha cumplido con sus objetivos en lo que
se refiere a ampliación y diversificación de exportaciones, lo que le ha permitido ampliar algunas
de sus exportaciones tradicionales como celulosa y harina de pescado, y dar lugar a nuevas no
tradicionales tales como lácteos, carnes de ave, cerdo y bovino, cítricos, y frutas y hortalizas
procesadas entre otras.
De paso, las cifras macro demuestran que –contrariamente a los temores expresados en el
Congreso de los Estados Unidos durante la discusión del TLC, en el sentido de que se vería
perjudicado el empleo por una expansión unilateral del comercio a favor de Chile–, el
intercambio comercial ha crecido de modo equilibrado e incluso más rápidamente desde los
Estados Unidos en dirección hacia Chile.
Un objetivo complementario a la ampliación y diversificación del comercio ha sido la
incorporación de un número creciente de empresas exportadoras, particularmente pequeñas y
medianas empresas capaces de acceder a los beneficios de la reducción arancelaria. De hecho,
son más de 2000 empresas las que exportan a Estados Unidos.
16
Comercio de Servicios. El capítulo sobre servicios fue estructurado de modo bastante similar al
negociado en el NAFTA, y por lo tanto ya acordado por Chile previamente, al negociar con
Canadá y México. De cualquier modo, vale la pena destacar que la apertura del sector servicios
se efectuó sobre la base de listas negativas, lo que garantizó un acceso amplio a la provisión de
servicios de diferente índole, para los modos de prestación 1, 2 y 4;
Este capítulo contempla además disposiciones de Trato Nacional y de Nación más
Favorecida, asunto este último de especial importancia hace algunos años, cuando aún ambos
países contaban con una extensa agenda de negociaciones bilaterales futuras. Se incluyeron
además normas relativas al comercio electrónico así como a la entrada temporal de personas de
negocios.
Inversiones. Uno de los objetivos buscados por Chile mediante este tratado era el de estimular la
inversión extranjera, tanto la de origen en Estados Unidos de acuerdo con las disposiciones del
capítulo respectivo, como las de terceros países que estimarán como una garantía adicional de
seriedad y estabilidad en el manejo macroeconómico el TLC con la principal economía del
mundo.
Estados Unidos ha sido tradicionalmente el principal inversionista extranjero en Chile,
con una proporción equivalente al 25% del total de la inversión extranjera materializada. De
hecho, esa proporción se ha mantenido, de forma que en la actualidad el stock de inversión
extranjera supera los US$ 100.000 millones, de los cuales poco más de US$ 25.000 millones
tiene su origen en empresas de dicho país.
No se aprecia un cambio significativo en los flujos de inversión a partir de la puesta en
vigencia del Tratado, y en realidad el desempeño del TLC con Estados Unidos en materia de
inversiones no difiere de lo observado en otros acuerdos en los cuales se cifraron expectativas de
incremento del flujo de inversiones como producto del TLC, como es el caso de Canadá, Corea,
Japón, China y Australia, entre otros.
Es posible que ello se deba al reconocimiento de que Chile ofrece garantías a la inversión
extranjera incluso sin el instrumento de los TLC, asociadas a su alta estabilidad política y
macroeconómica, a los favorables índices que exhibe en áreas tan importantes como control de
corrupción, transparencia, y buen gobierno en general, así como a la solidez de sus instituciones
y a una extendida cultura de respeto a las disposiciones legales.
17
Adicionalmente, estas garantías de tipo institucional se ven reforzadas por la existencia
de un muy favorable clima de negocios y de un instrumento específico, el DL 600, que opera
desde la década de 1980, y a través del cual ha llegado la mayor parte de la inversión foránea al
país9.
Ello no anula por cierto la conveniencia de incorporar capítulos de inversiones en los
TLC, que permiten incluir disciplinas modernas y sujetar las eventuales controversias a
mecanismos más eficientes y ágiles de resolución. Sin embargo sugiere la necesidad de ajustar
expectativas y, sobre todo, de asumir que muy probablemente son otras las políticas públicas más
eficientes para atraer inversión extranjera, en un mundo en que existe una alta competencia entre
las economías emergentes por atraer capitales externos.
Un aspecto significativo para Chile es el creciente interés de empresas chilenas por
expandir sus operaciones fuera de las fronteras del país. En la actualidad se estima que hay en
torno a US$ 50.000 millones de capitales chilenos invertidos en su mayor parte en los países de
la región, principalmente Argentina, Brasil, Perú y Colombia. Las razones de este proceso son
similares a las que dieron origen a la apertura comercial, y en cierto modo son el paso lógico y
natural que sigue a esta, pues las empresas requieren ganar escala y competitividad, facilitar sus
procesos de intercambio comercial, diversificar el riesgo, y aprovechar las ventajas naturales y
de provisión de factores que les pueden ofrecer terceros países. Esta nueva dimensión de la
internacionalización de la economía chilena es también parte de los elementos a considerar al
momento de negociar los capítulos de inversión en los nuevos acuerdos o al actualizar los ya
existentes10.
Compras de gobierno. Este capítulo fue considerado en su momento un gran éxito de la
negociación pues fue el primer TLC en que desde el comienzo se incluyó un capítulo que
regulaba y abría este sector de enorme demanda potencial, estimada para el caso de las empresas
chilenas que podrían participar en las licitaciones de Estados Unidos, del orden de los US$
200.000 millones. Se incorporaron disposiciones para entidades de gobierno central, estadual y
local, con umbrales diferenciados entre mercancías y servicios en general, y los servicios de
construcción.
9
De acuerdo con cifras del Comité de Inversiones Extranjeras, del stock acumulado entre 1974 y 2008, US$ 70.000 millones, equivalentes a dos
tercios del total de capitales foráneos invertidos en Chile, han ingresado a través del DL 600. De ellos, el 24% tiene su origen en Estados Unidos.
10
La importancia de este fenómeno y su carácter previsiblemente estructural y de largo plazo llevó a DIRECON a conformar un grupo
especializado de trabajo para el seguimiento de las inversiones chilenas en el exterior. De acuerdo con cifras de la Dirección Económica de la
Cancillería, los principales países receptores son Argentina, Brasil, Perú y Colombia, en ese orden. Las inversiones, si bien tienen una alta
diversificación, se concentran en servicios, sector forestal e infraestructura.
18
Luego de seis años de vigencia del Tratado está claro que para las empresas chilenas el
aprovechamiento ha sido prácticamente nulo o inexistente, puesto que, como era previsible, las
empresas norteamericanas no han mostrado mayor interés en participar en las licitaciones de un
mercado probablemente muy reducido para su escala de operaciones. Es posible que las causas
sean diversas, y un buen primer ejercicio sería poder determinarlas con mayor exactitud, más
aún cuando con toda probabilidad las empresas de los países de la región que igualmente poseen
capítulos de compras de gobierno enfrentarán un escenario similar. Se constata un alto
desconocimiento de las posibilidades abiertas y sobre todo una gran dificultad en conocer los
mecanismos de operación y de acceso oportuno a los llamados a licitación efectuados por las
diferentes entidades públicas.
Si se conceptualiza la implementación como un proceso que va mas allá del ajuste legal y
normativo para cumplir los compromisos contraídos, y se incluye la búsqueda de mecanismos
para el pleno aprovechamiento de las potencialidades de los acuerdos, este debería ser un ámbito
prioritario para la identificación de líneas de acción orientadas a maximizar los beneficios de los
acuerdos, tanto a nivel público como privado.
Como se ha señalado, el Tratado incorpora otros capítulos que serán analizados más
detalladamente en la sección de este trabajo dedicada específicamente a la implementación, dado
que sus contenidos esenciales están precisamente asociados a ese proceso.
4.
El proceso de implementación del TLC
4.1.
Las condiciones iniciales
Se ha destacado que la implementación del TLC con Estados Unidos tiene como punto de partida
algunas condiciones básicas como las ya señaladas en cuanto a apertura económica y
desregulación de la economía, que lo diferencia de los puestos en vigencia en los últimos años
con otros países de la región. En ese sentido, entonces se trata de una experiencia singular cuyos
rasgos principales en todo caso es útil sistematizar.
Las disposiciones constitucionales que determinan la preeminencia de las normas
jurídicas establecidas en los tratados y compromisos internacionales por sobre las disposiciones
de las leyes locales que eventualmente pudieran ser incompatibles o contradictorias con aquellos;
19
Debido a ello, los 22 TLC y acuerdos comerciales negociados por Chile no han requerido
de la aprobación de leyes especiales de implementación, aunque sí en algunos casos ajustes
normativos necesarios para cumplir aspectos específicos de estos11.
El proceso de implementación del TLC contempla, a diferencia de los negociados
posteriormente por Estados Unidos con países de la región, plazos relativamente prolongados
para la materialización de algunos compromisos legales o normativos. Cabe recordar que más
recientemente Estados Unidos ha aplicado un criterio de recertificación que en la práctica reduce
o elimina la posibilidad de disponer de períodos de ajuste y supone una completa adaptación
legal antes de la entrada en vigencia del acuerdo12;
Como se ha destacado previamente, el proceso de reformas económicas iniciado en Chile
más de dos décadas antes de la negociación del acuerdo, y el activo trabajo de apertura comercial
por la vía de la negociación bilateral, determinaron que al momento de poner en vigencia el TLC
muchas de las reformas y ajustes legales e institucionales frecuentemente implícitos en las
aspiraciones de los negociadores habían sido puestos en práctica;
La existencia y gran legitimidad política e institucional de un Servicio Público, la
Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Relaciones
Exteriores (DIRECON), responsable de la coordinación de las agencias e instituciones
domésticas que intervienen en el proceso de implementación, y a la vez interlocutor y punto de
contacto para las autoridades respectivas en Estados Unidos, que ha actuado como articulador y
garantía de solvencia político-técnica durante este proceso, otorgando coherencia a las acciones
del conjunto del sector público en esta materia.
Otro aspecto interesante de resaltar es que desde el punto de vista de Chile, el proceso de
implementación ha estado ligado no solamente a los ajustes legales y normativos
comprometidos, sino también a una muy activa demanda por el pleno funcionamiento de la
institucionalidad establecida para la administración del acuerdo, tanto de la CLC como de los
Comités Técnicos especializados.
Ver entre otros documentos el informe preparado para el BID sobre ―Reformas Legales e Institucionales en la Implementación de los Acuerdos
Comerciales en Chile‖, primer borrador, 2010.
12
Al respecto, son muy ilustrativos los informes preparados para el BID por el ex Viceministro de Comercio Exterior de Perú, Sr. Luis Alonso
García, acerca de la implementación del TLC entre Estados Unidos y Perú, e igualmente el informe preparado por la Sra. Anabel González, actual
Ministra de Comercio Exterior de Costa Rica, sobre la implementación del CAFTA-DR en Costa Rica.
11
20
La principal virtud de lo anterior, además de reflejar una concepción más amplia e
integral del proceso, ha sido proporcionar a los equipos técnicos y políticos espacios
institucionales, formales e informales, para el desarrollo de las diversas agendas específicas de
interés común, limitando la posibilidad de que el proceso de implementación fuese reducido a
una suerte de revisión mecánica de cumplimento de un listado de obligaciones, en que una de las
partes aparece como acreedora y la otra en la obligación de prestar explicaciones por demoras o
incumplimientos13.
4.2.
Aspectos legales del proceso de implementación
Ya se ha señalado que merced a las características del ordenamiento jurídico chileno, no ha sido
necesario aprobar leyes especiales de implementación para la puesta en vigencia de los TLC. No
obstante, el TLC con Estados Unidos es el que ha requerido las modificaciones más importantes
de modo especial en el marco normativo sobre propiedad intelectual. Los ajustes normativos
realizados en virtud de lo establecido en diferentes capítulos del acuerdo han sido de diversa
índole jurídica, y por tanto han requerido procedimientos diferenciados. Así, en función de tipo
de modificaciones realizadas, se pueden clasificar de la siguiente manera:
i.
Modificaciones de carácter legal. Se requiere la preparación de un proyecto de ley
específico y su aprobación en el Congreso. Este ha sido el caso de los numerosos ajustes
efectuados en relación con el marco que rige la protección de los derechos de propiedad
intelectual, que han ido desde la adhesión a diversos protocolos y tratados internacionales
hasta cambios en la legislación interna;
ii.
Modificaciones de carácter normativo. Se trata básicamente de la preparación y
publicación de regulaciones y procedimientos administrativos, que no requieren
tramitación legislativa y son resorte de autoridades del Poder Ejecutivo. Ello fue lo que
ocurrió principalmente en los compromisos de ajuste asumidos en el ámbito aduanero;
iii.
Aspectos procedimentales. Se refieren especialmente a los tópicos sanitarios y
fitosanitarios, y de normas técnicas al comercio. Se trató de implementar los
compromisos vinculados a la aprobación de protocolos sanitarios y fitosanitarios para
garantizar condiciones efectivas de acceso a mercado, así como de la armonización de
normas técnicas con el mismo propósito. Aun cuando aparentemente se trata de ajustes
13
Entre las numerosas referencias presentadas en diversas publicaciones que dan cuenta de la apertura comercial de Chile, ver lo señalado en:
Chile: 20 años de negociaciones comerciales, publicado por DIRECON, noviembre de 2009.
21
simples que deberían efectuarse en períodos breves de tiempo, la experiencia acabó
demostrando que son engorrosos y frecuentemente conllevan arduas negociaciones de
nivel técnico y político.
Una revisión ordenada por capítulo permite apreciar con más claridad el conjunto de
modificaciones que en los tres niveles mencionados ha sido necesario llevar adelante para
cumplir con la implementación del Tratado. Sin duda el conjunto más exigente de compromisos
asumidos en la negociación se refieren al régimen de protección de la propiedad intelectual; no
obstante existe un número importante de tópicos que exigieron ajustes especialmente de carácter
normativo y procedimental, como se detalla a continuación.
4.3.
Compromisos de implementación
Capítulo 5: Administración aduanera
Artículo 5.11
i.
Con respecto a las obligaciones de Chile, los artículos 5.1 (1) y (2), 5.7 (b) y 5.10 (1) (b)
entrarán en vigor tres años después de la fecha de entrada en vigor de este Tratado;
ii.
Dentro de los 120 días siguientes a la fecha de entrada en vigor de este Tratado, las Partes
consultarán sobre los procedimientos que Chile necesita adoptar para implementar el
artículo 5.10 (1) (b)14 y sobre la asistencia técnica a ser proporcionada por Estados
Unidos, y se establecerá un programa de trabajo esbozando las acciones necesarias para
que Chile implemente el artículo 5.10 (1) (b);
iii.
Dentro de los 18 meses siguientes a la fecha de entrada en vigor de este Tratado, las
Partes consultarán con el fin de discutir los avances realizados por Chile en la
implementación del artículo 5.10 (1) (b) y para considerar si se requieren mayores
esfuerzos en materia de cooperación.
Capítulo 9: Contratación pública
Artículo 9.19: Negociaciones futuras
A solicitud de cualquier Parte, las Partes iniciarán negociaciones con el objeto de ampliar la
cobertura de conformidad con este Capítulo sobre una base de reciprocidad, cuando la otra Parte
14
Artículo 5.10: Resoluciones anticipadas
1.
Cada Parte, a través de su autoridad aduanera, emitirá resoluciones anticipadas escritas antes de la importación de una mercancía a su
territorio, a solicitud escrita del importador en su territorio, o del exportador o productor en el territorio de la otra Parte, sobre la base de los
hechos y circunstancias proporcionados por el solicitante, en relación a:
(b)
La aplicación de los criterios de valoración aduanera, para un caso en particular, de acuerdo con la aplicación de las disposiciones
establecidas en el Acuerdo sobre Valoración Aduanera.
22
otorgue a proveedores de un país no Parte, mediante un tratado internacional que entre en vigencia
después de la entrada en vigor de este Tratado, un mayor acceso a su mercado de contratación
pública que el otorgado a los proveedores de la otra Parte de conformidad con este Tratado.
Capítulo 11: Comercio transfronterizo de servicios
Artículo 11.10 Servicios Transfronterizos
Las Partes se consultarán anualmente, o de otra forma que acuerden, para revisar la
implementación de este Capítulo y considerar otros asuntos del comercio de servicios que sean
de mutuo interés. Entre otros asuntos, las Partes se consultarán con miras a determinar la
factibilidad de remover cualquier requisito que se mantenga de ciudadanía o residencia
permanente para la concesión de licencias o certificados a los proveedores de servicios de cada
Parte. Dichas consultas también incluirán la consideración del desarrollo de los procedimientos
que pudieran contribuir a aumentar la transparencia de las medidas descritas en el artículo 11.6.
Capítulo 12: Servicios financieros
Artículo 17.3: Solución de controversias
A más tardar el 1 de enero de 2005, las Partes establecerán, y mantendrán, una lista de hasta 10
individuos que estén dispuestos y sean capaces de actuar como árbitros en servicios financieros,
de los cuales hasta un máximo de cuatro no serán nacionales de alguna de las Partes. Los
miembros de la lista se designarán por mutuo acuerdo de las Partes y podrán ser re designados.
Una vez establecida, la lista permanecerá vigente por un mínimo de tres años y se mantendrá
vigente hasta que las Partes constituyan una nueva lista.
Capítulo 14: Entrada temporal de personas de negocios
Artículo 14.4 (b): Entrega de información
Adicionalmente al artículo 20.2 (Publicación), cada Parte deberá:
i.
Proporcionar a la otra Parte los materiales que le permitan conocer las medidas relativas a
este Capítulo;
ii.
A más tardar seis meses después de la fecha de entrada en vigor de este Tratado, preparar,
publicar y poner a disposición de los interesados, tanto en su propio territorio como en el
de la otra Parte, un documento consolidado con material que explique los requisitos para
la entrada temporal, que incluya referencias a las leyes y regulaciones normativas
aplicables, conforme a las reglas de este Capítulo, de manera que las personas de
negocios de la otra Parte puedan conocerlos.
23
Sección D Anexo 14.3 (profesionales)
Los Estados Unidos debían modificar la INA para otorgar facultad legal para la admisión de
profesionales de conformidad con el Tratado.
Capítulo 17: Propiedad intelectual
Artículo 17.2.3 y 4: Disposiciones generales
A. Antes del 1 de enero de 2007, las Partes deberán ratificar o adherir al Tratado de
Cooperación en Materia de Patentes (1984);
B. Antes del 1 de enero de 2009, las Partes deberán ratificar o adherir:
i.
La Convención Internacional sobre la Protección de Nuevas Variedades de Plantas
(1991);
ii.
El Tratado sobre Derechos de Marcas (1994);
iii.
El Convenio sobre la Distribución de Señales Portadoras de Programas Transmitidas por
Satélite (1974).
C. Las Partes harán esfuerzos razonables para ratificar o adherir a los siguientes acuerdos, de
conformidad con su legislación interna:
i.
El Tratado sobre Derecho de Patentes (2000);
ii.
El Acuerdo de la Haya sobre el Depósito Internacional de Diseños Industriales (1999);
iii.
El Protocolo referente al Arreglo de Madrid relativo al Registro Internacional de Marcas
(1989).
Artículo A17.2.10 y 11: Marcas de fábrica o de comercio
Cada Parte establecerá un sistema de registro de marcas de fábrica o de comercio, que incluirá:
i.
Proporcionar al solicitante una comunicación por escrito, que podrá ser electrónica, de
las razones de cualquier rechazo al registro de una marca de fábrica o comercio;
ii.
Proporcionar al solicitante una oportunidad para responder a las comunicaciones
emanadas de las autoridades de marcas de fábrica o de comercio, para impugnar una
negativa inicial y para impugnar judicialmente cualquier negativa definitiva de registro; y
iii.
La exigencia de que las decisiones en procedimientos de oposición o nulidad sean
fundadas y por escrito.
Cada Parte trabajará, en la mayor medida de lo posible, para establecer un sistema
electrónico de solicitud, procesamiento, registro y mantención
comercio.
24
de marcas de fábrica o de
Artículo 17.4.10 y 11: Indicaciones geográficas
Después de la fecha de entrada en vigor de este Tratado, cada Parte garantizará que los
fundamentos para rechazar la protección o registro de una indicación geográfica incluyan lo
siguiente:
i.
Que la indicación geográfica es confusamente similar a una solicitud de marca de fábrica
o de comercio preexistente, hecha de buena fe y aún pendiente o a una marca de fábrica
o de comercio registrada, preexistente en esa Parte; o
ii.
Que la indicación geográfica es confusamente similar a una marca de fábrica o de
comercio preexistente, cuyos derechos han sido adquiridos mediante el uso de buena fe
en esa Parte.
Dentro de un plazo de seis meses a contar de la entrada en vigor de este Tratado, cada
Parte deberá informar al público acerca de los medios en virtud de los cuales las Partes pretenden
implementar los párrafos 2 a 10.
Capítulo 18: Asuntos laborales
Artículo 18.7.1: Lista de árbitros laborales
Las Partes establecerán, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de entrada en vigor de este
Tratado, y mantendrán una lista de hasta 12 individuos que cuenten con las aptitudes y la
disposición necesarias para desempeñarse como árbitros en controversias que surjan de
conformidad con el artículo 18. A menos que las Partes acuerden otra cosa, cuatro integrantes de
la lista serán seleccionados de entre individuos que no sean nacionales de las Partes. Los
integrantes de la lista de árbitros laborales serán designados de común acuerdo por las Partes, y
podrán ser re-designados. Una vez establecida la lista de árbitros, esta permanecerá vigente por
un mínimo de tres años, y seguirá en vigor hasta que las Partes constituyan una nueva lista.
Capítulo 19: Medio ambiente
Artículo 19.5.1 (b): Cooperación ambiental
Las Partes reconocen la importancia de fortalecer la capacidad de proteger el medio ambiente y
de promover el desarrollo sostenible junto con el fortalecimiento de las relaciones comerciales y
de inversión entre ellas. Las Partes acuerdan emprender actividades de cooperación ambiental, en
particular por medio de:
i.
Impulsar, a través de los ministerios u organismos pertinentes, proyectos de cooperación
específicos que las Partes han identificado y establecido en el Anexo 19.3;
25
ii.
Negociar sin demora un Acuerdo de Cooperación Ambiental entre Estados Unidos y
Chile para establecer las prioridades de las actividades adicionales de cooperación
ambiental, tal como se detalla en el Anexo 19.3.
Artículo 19.7.1: Lista de árbitros ambientales
Las Partes establecerán, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de entrada en vigor de este
Tratado, y mantendrán una lista de al menos 12 individuos que cuenten con las aptitudes y la
disposición necesarias para desempeñarse como árbitros en controversias que surjan de
conformidad con el artículo 19.2 (1) (a). A menos que las Partes acuerden otra cosa, cuatro
integrantes de la lista serán seleccionados de entre individuos que no sean nacionales de las
Partes. Los integrantes de la lista de árbitros ambientales serán designados de común acuerdo por
las Partes, y podrán ser re-designados. Una vez establecida la lista de árbitros, esta permanecerá
vigente por un mínimo de tres años, y seguirá en vigor hasta que las Partes constituyan una
nueva lista.
Capítulo 20: Transparencia
Artículo 20.1: Puntos de contacto
Cada Parte designará un punto de contacto para facilitar las comunicaciones entre las Partes
sobre cualquier asunto comprendido en este Tratado.
Capítulo 22: Solución de controversias
Artículo 2.2.7: Lista de árbitros
Las Partes establecerán dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor de este Tratado y
mantendrán una lista de al menos 20 personas que cuenten con las aptitudes y la disposición
necesarias para ser árbitros. A menos que las Partes acuerden otra cosa, seis integrantes de la
lista serán seleccionados entre individuos que no sean nacionales de las Partes. Los integrantes
de la lista de árbitros serán designados mediante mutuo acuerdo de las Partes, y podrán ser redesignados. Una vez establecida la lista de árbitros, esta permanecerá vigente por un período
mínimo de tres años, y seguirá en vigor hasta que las Partes constituyan una nueva lista.
Artículo 22.10: Reglas de procedimiento
La Comisión establecerá, a la entrada en vigencia de este Tratado, las Reglas de Procedimiento,
las cuales garantizarán:
i.
El derecho, al menos, a una audiencia frente al grupo arbitral, la cual será pública, sujeto
al subpárrafo (e);
26
ii.
La oportunidad para cada Parte de presentar por escrito alegatos iniciales y réplicas;
iii.
Que las presentaciones escritas de cada Parte, las versiones escritas de sus declaraciones
verbales y las respuestas escritas a una solicitud o las preguntas del grupo arbitral se
pondrán a disposición del público dentro de un plazo de 10 días después de ser
presentadas, sujeto al subpárrafo (e);
iv.
Que el grupo arbitral considerará las solicitudes efectuadas por entidades no
gubernamentales localizadas en los territorios de las Partes para proporcionar
apreciaciones escritas relativas a la controversia, que puedan ayudar al grupo arbitral a
evaluar las presentaciones y argumentaciones de las Partes;
v.
4.4.
Protección de información confidencial.
La implementación del capítulo de propiedad intelectual
No cabe duda de que los compromisos más difíciles de implementar han sido los ligados al
capítulo de propiedad intelectual, que en la práctica han concentrado la mayor parte de los
esfuerzos político-institucionales para conseguir aprobar en el Congreso las diferentes leyes
vinculadas al cumplimiento de las obligaciones pactadas.
De igual modo, prácticamente el único aspecto importante en que se han mantenido
diferencias de interpretación con la contraparte de Estados Unidos respecto del cumplimiento de
los compromisos, ha sido en relación con este capítulo del acuerdo, lo que ha dado lugar a un
nutrido intercambio técnico entre los profesionales especializados de ambos países, y a
numerosos y frecuentes diálogos a nivel político, incluyendo el nivel ministerial y presidencial.
A pesar de las dificultades se ha ido dando gradual cumplimiento a las obligaciones
establecidas en el mencionado capítulo, al punto de que en la actualidad el marco jurídico de
protección a los derechos de propiedad intelectual existente en Chile es claramente más completo
y avanzado que el existente en 2004 al ponerse en vigencia el TLC, y es comparable al que
presentan por ejemplo los países de la OCDE, organización a la cual Chile ha accedido
recientemente. Como un hito de gran importancia debe destacarse la creación del Instituto
Nacional de Propiedad Industrial, Servicio Público dependiente del Ministerio de Economía,
dotado del liderazgo profesional, atribuciones legales y respaldo político adecuado para
supervisar y ejecutar las acciones previstas en el nuevo marco jurídico que rige la protección de
los derechos de propiedad intelectual en Chile.
27
Con todo, se justifica una reflexión acerca de cuáles son las principales dificultades que
enfrentan países de mediano desarrollo como Chile, a la hora de poner en práctica compromisos
exigentes en materia de propiedad intelectual.
No es aventurado señalar que se trata de dificultades previsibles ya en el momento de la
negociación, por una parte por lo árido del tema y lo relativamente reciente de su inclusión en las
negociaciones comerciales, de tal forma que los propios equipos técnicos especializados no
contaban con mucha experiencia negociadora. Sin embargo, el aspecto probablemente más
complejo es el hecho de tratarse de un tema de extrema disparidad entre los dos países, de
manera que uno concentraba todos los intereses ofensivos, dejando a la otra parte en una
situación desventajosa y en el papel de buscar compensaciones en otras aéreas de la negociación,
con una también dispar asignación del valor otorgado a las concesiones requeridas, y por ende
con dificultades adicionales para encontrar un balance que fuese mutuamente estimado como
satisfactorio.
Las sensibilidades se expresan a nivel doméstico desde diversas perspectivas. Algunas,
ligadas a ramas de la industria que se sintieron amenazadas, particularmente la industria
farmacéutica local; otras porque ven una amenaza a la preservación de valores culturales, e
incluso a nivel más ideológico, los que entienden que se trata de una nueva y sofisticada forma
de dependencia capaz de condicionar el desarrollo futuro del país.
En el proceso de implementación del TLC en Chile, en la medida que las acciones de
implementación se distancian en el tiempo del momento de su puesta en vigencia, el debate se va
haciendo cada vez más complejo en el Parlamento, donde las sensibilidades antes señaladas se
expresan cada vez más nítidamente15.
Aun así, se han aprobado gradualmente las transformaciones legales propuestas, ahora ya
no solamente basados en el argumento de cumplir compromisos internacionales, sino también
por la cada vez más extendida conciencia de que la apropiada protección a los derechos de
propiedad intelectual es una condición básica para estimular y promover la innovación
tecnológica de la cual depende muy significativamente la posibilidad de ganar productividad y
15
La reciente tramitación en Chile de un conjunto de modificaciones a la Ley de Propiedad Industrial, sin duda las más importantes efectuadas en
los últimos años, permitieron apreciar este hecho de modo muy transparente. En la práctica, el argumento de que las modificaciones propuestas
respondían a compromisos establecidos en el TLC dejó de ser un argumento válido, y el debate se concentró en el propio mérito, respecto de lo
que los parlamentarios entendían como requerimiento para el desarrollo del país, de las disposiciones propuestas.
28
competitividad en las ramas de la producción que dan soporte a las principales actividades
económicas del país16.
Un tema inevitable de ser considerado es la eventual colisión entre la protección de
ciertos derechos de propiedad intelectual, con la extensión del acceso a bienes públicos de gran
prioridad. Este es el caso concreto de los programas que buscan extender las prestaciones de
salud pública, de la cual precisamente se benefician los sectores más vulnerables de la población,
lo que puede entrar en conflicto con los intereses de la industria farmacéutica internacional. De
hecho este conflicto está presente en buena parte de los países en desarrollo para cuyos
ciudadanos el acceso a los medicamentos muchas veces depende de las posibilidades de producir
genéricos a nivel doméstico.
Sin perjuicio de los avances registrados en Chile, los sectores privados involucrados
mantienen su presión para obtener garantías de acuerdo con su particular entendimiento de lo que
es un sistema eficiente de protección a sus derechos. Al respecto, un buen ejemplo es la
publicación por parte de Estados Unidos del reporte anual conocido como Informe 301, que
califica de manera unilateral en diferentes listas a los socios comerciales de dicho país, según la
opinión de los actores privados directamente involucrados.
El caso de Chile es ilustrativo al respecto, pues ha sido calificado desde hace varios años
en Lista Prioritaria de Observación, sin tomar en consideración los importantes avances de la
legislación doméstica para una eficiente garantía de los derechos sobre la propiedad intelectual,
justamente por la existencia de una divergencia entre las autoridades de ambos países respecto
del mecanismo más adecuado para garantizarlos sobre todo en lo que se refiere al camino
administrativo pertinente para la autorización de la producción doméstica de medicamentos que
eventualmente podrían vulnerar derechos de compañías foráneas, y a las disposiciones de la
legislación chilena para que dichas reclamaciones sean dirimidas por los tribunales de justicia).
A pesar de que el mencionado informe no es un mecanismo o procedimiento
contemplado en la administración del Tratado, aparece en la práctica avalado por las autoridades
de Estados Unidos lo que, si bien no ha provocado hasta ahora consecuencias prácticas17,
16
De hecho, se han puesto en práctica políticas y se ha dado origen a una institucionalidad pública con recursos específicos destinados a estimular
la innovación tecnológica en los procesos productivos. La creación de Innova Chile, dependiente de CORFO, es una muestra concreta del
creciente interés público en esta área.
17
Se trata de un mecanismo muy discutible, pues refleja solamente la mirada de los sectores privados de Estados Unidos directamente
involucrados, lo que favorece el sesgo y discrecionalidad en la calificación otorgada, tanto en términos absolutos, pues no valoriza los avances
efectuados, cuanto en términos relativos, pues castiga a algunos países de modo visiblemente arbitrario respecto de otros a los cuales no se les
29
representa una presión adicional sobre los mecanismos de administración del Tratado, y además
genera tensiones en el debate doméstico, cuyo resultado normalmente es endurecer las
posiciones de aquellos sectores que aprecian con desconfianza los compromisos en esta materia.
A estos elementos presentes en el debate se agregan las carencias y dificultades
específicas en una materia reciente y de alta complejidad técnica. Entre esas principales
carencias pueden mencionarse las siguientes:
i.
La escasez de recursos humanos especializados, tanto en el sector público como en el
sector privado, lo que dificulta contar con una masa crítica que otorgue soporte al cambio
de culturas institucionales requeridas para un adecuado funcionamiento de las nuevas
disposiciones legales;
ii.
Dada la complejidad del tema, que abarca diversas áreas de la producción de bienes y
servicios de toda índole, existe una gran dispersión institucional, con atribuciones
administrativas y legales sobre diversos aspectos de la protección a los derechos de
propiedad intelectual repartidas en diferentes agencias y ministerios, lo que dificulta la
coordinación y conducción del proceso18;
iii.
Vinculado a lo anterior, la debilidad o carencia de alguna institución que cuente con
atribuciones legales claras y con el suficiente liderazgo técnico y respaldo político para
garantizar el cumplimiento de los compromisos. Esto se ha corregido recientemente con
la creación del INAPI, Instituto Nacional de Propiedad Industrial;
iv.
Escaso nivel de conocimiento respecto de los aspectos técnicos y económicos derivados
de las modificaciones al marco jurídico de protección a los derechos de propiedad
intelectual existente en áreas claves del Estado. Esto es particularmente sensible en el
Congreso, el Poder Judicial y los niveles descentralizados (regional o municipal) de
administración del Estado.
4.5.
La administración del TLC
Junto con el proceso de implementación visto desde la óptica normativa, ha existido por ambas
partes una especial preocupación por dar un funcionamiento regular a las instancias de
administración del Tratado, tanto de la CLC como de los Comités Técnicos Específicos. Ello ha
presta similar atención. Por otra parte, a pesar de no ser un mecanismo considerado en los TLC, es en la práctica avalado por el USTR como un
instrumento de verificación del cumplimiento de los compromisos en la materia.
18
En el caso de Chile, y para facilitar la implementación de los compromisos, se estableció bajo la coordinación de DIRECON un Comité
Técnico de Propiedad Intelectual que incluye representantes de los ministerios de Economía, Agricultura, Salud, Cultura, Educación y
Presidencia, lo que da cuenta de la diversidad de actores que deben ser involucrados.
30
permitido efectuar un seguimiento adecuado al cumplimiento de los acuerdos de
implementación, sobre la base de la elaboración de agendas que recogen los puntos de interés de
ambas partes, dando lugar a una metodología de trabajo de interés bilateral.
Por otra lado, la CLC y los Comités Técnicos han sido el espacio institucional natural de
diálogo y negociación, tanto para dar cuenta de las agendas de implementación previstas, como
para incluir nuevos temas, como han sido la aceleración del cronograma arancelario para algunas
partidas específicas, la resolución de complejos asuntos vinculados a la aprobación de protocolos
sanitarios y fitosanitarios o el acuerdo sobre demandas de modificación de normas que
condicionan o limitan el comercio internacional.
El Tratado contempla además de la CLC como máxima instancia administradora y
resolutiva respecto del acuerdo, la creación de nueve grupos de trabajo: Comité de Comercio de
Mercancías; Comité de Asuntos Sanitarios y Fitosanitarios; Comité de Obstáculos Técnicos al
Comercio; Comité de Contratación Pública; Comité de Servicios Financieros; Comité de Entrada
Temporal; Consejo de Asuntos Laborales; Consejo de Asuntos Ambientales; y Solución de
Controversias. A ello debe agregarse la constitución, en la medida en que fue necesario, de
grupos de trabajo ad hoc en comercio agrícola para agilizar el avance de la agenda respectiva, así
como en propiedad intelectual, este último de enorme valor para asegurar un tratamiento técnico
a los temas de esta índole vinculados a la implementación19.
Tal vez una de las lecciones más valiosas del proceso de implementación del TLC de
Chile con Estados Unidos sea precisamente la conveniencia de institucionalizar el trabajo
conjunto, de modo de no solo avanzar en las agendas de mutuo interés, sino también de contar
con un espacio adecuado para anticipar conflictos y tratar las diferencias de manera constructiva,
acotando las demandas sobre las estructuras de diálogo político que sustentan la relación
bilateral. La construcción de este espacio institucional es además el vínculo permanente, una vez
concluida la fase más exigente de la implementación, para canalizar futuras negociaciones,
evaluar la marcha del Tratado y desarrollar iniciativas tendientes a maximizar sus beneficios.
Al respecto cabe un comentario más general acerca de la concepción del proceso de
implementación. En efecto, ha existido la tendencia a asociar casi exclusivamente la
implementación de los TLC con el cumplimiento de los procedimientos y compromisos de ajuste
19
En el anexo se presenta el cronograma del trabajo realizado por los diferentes Comités, lo que muestra la regularidad de su funcionamiento e
importancia adquirida en la administración del TLC.
31
normativo en las diferentes áreas en que este fue comprometido, lo que varía de acuerdo con los
diferentes tratados, pero que tiene como denominador común la concentración en los temas
recientemente incorporados a la estructura de los acuerdos: Propiedad Intelectual, Medio
Ambiente y Asuntos Laborales, y eventualmente algunos otros ligados a políticas de
competencia y transparencia.
Desde luego no se trata de desconocer la importancia y obligación de cumplir los
compromisos contraídos, y no cabe duda de que inicialmente la mayor parte del trabajo deba
concentrarse en el cumplimiento de dichas obligaciones, sin olvidar que existen derechos sobre
cuyo cumplimiento es conveniente prestar un nivel similar de atención. Es el caso por ejemplo de
los compromisos para poner en operación protocolos sanitarios y fitosanitarios, esenciales para
materializar el acceso a mercados obtenido en las negociaciones, cuyo cumplimiento es
usualmente lento y engorroso, y que por lo tanto obliga a un seguimiento activo.
La experiencia muestra la importancia de considerar al menos otras dos dimensiones de
la puesta en vigencia de un TLC. Los aspectos institucionales ya destacados, cuyo
funcionamiento regular ha sido considerado como parte de la implementación por las razones ya
expuestas. De igual manera, el aprovechamiento de los tratados, si bien no es parte del texto de
un acuerdo, y corresponde al ámbito de las iniciativas públicas y privadas de cada socio, es una
suerte de requerimiento asociado a la legitimidad de la apertura comercial, y como contrapartida
a la adopción de exigentes compromisos no exentos de costos internos.
5.
Algunas lecciones de la experiencia de implementación
Si bien las reflexiones que se presentan a continuación se efectúan teniendo como referencia
analítica directa la experiencia de la implementación del TLC con Estados Unidos, estas no
pueden dejar de considerar una experiencia más general de apertura y negociaciones comerciales
en la cual se inscribe este tratado específico. Desde luego no pretende ser un ejercicio
exhaustivo, sino más bien realzar los aspectos más relevantes que pueden ser eventualmente
considerados en otras experiencias similares, así como aquellos que pueden ser útiles a la
definición de agendas de trabajo y futuros cursos de acción.
5.1.
La apertura comercial como instrumento de desarrollo
Aun cuando pueda parecer obvio, vale la pena enfatizar que la experiencia de apertura de la
economía chilena y su decidida inserción en el proceso de globalización económica tiene como
32
fundamento datos estructurales de su propia realidad. En efecto, las limitaciones de un mercado
doméstico estrecho que no alcanza a ser compensado regionalmente, debido a los bajos niveles
de integración existentes y a las estructuras productivas y niveles de ingresos relativamente
similares de los países vecinos, hace obligatorio para Chile buscar una expansión de sus
posibilidades de mercado para alcanzar un crecimiento dinámico y sostenible en el tiempo20.
Por otra parte, algunas de las principales fortalezas competitivas de Chile, asociadas a sus
recursos naturales (mineros, forestales, acuícolas y agropecuarios) encuentran mercados
potenciales masivos sobre todo entre las economías emergentes e industrializadas del hemisferio
norte. En consecuencia, facilitar el acceso a dichos mercados, frecuentemente limitado por
barreras arancelarias y no arancelarias de diversa índole, o sujetos a concesiones unilaterales
inestables precisamente por no estar sujetas a ningún tipo de contrato, fue en varios casos
condición básica de estímulo para la expansión de importantes ramas de la producción local, en
especial de la industria alimentaria, acuícola, vitivinícola y forestal.
Cabe también una mención a la localización geográfica del país, en el extremo sur del
hemisferio sur. Históricamente ello representó una seria limitación para materializar su inserción
internacional, dando origen además a una suerte de cultura isleña, tanto a nivel de sus instituciones
oficiales como del sector empresarial, que marcó por décadas el desarrollo del país. No obstante, el
rápido avance tecnológico en los campos de la información, transporte y comunicaciones, ha
disminuido la importancia de las barreras y distancias geográficas generando condiciones
favorables, a países como Chile, para una inserción exitosa en las corrientes económicas más
globales.
A lo anterior debe agregarse su ubicación como país ribereño de la costa del Pacífico, y
en consecuencia con un acceso privilegiado a la cuenca geográfica que se ha constituido en el
motor principal para el desarrollo del comercio y la economía mundiales, donde se concentra
más del 50% del PGB mundial y más del 50% del comercio internacional, transformando en
ventaja un factor anteriormente adverso, cuando el eje de la economía mundial estaba situado
casi excluyentemente en la cuenca del Atlántico Norte21.
20
Ver las referencias contenidas en: Chile: 20 años de negociaciones comerciales, DIRECON, noviembre de 2009, que abunda más en detalle
sobre este aspecto central para entender más cabalmente la lógica detrás de la apertura comercial chilena.
21
El privilegiado acceso a la cuenca del Pacífico le otorga a Chile la posibilidad adicional de transformarse en un puente de conexión entre las
economías asiáticas y los países sudamericanos de la cuenca atlántica, en especial los de Mercosur. Cabe hacer notar que China es ya el segundo
destino para las exportaciones de Brasil, es uno de los cinco primeros destinos para Argentina, y es también crecientemente importante para
Uruguay y Paraguay, todo lo cual abre la posibilidad de que parte de esos flujos de comercio sean canalizados a través de puertos chilenos, con la
subsecuente cadena de servicios y logística asociados a ello.
33
Este condición de país ribereño del Pacífico ha estado muy presente en la estrategia
chilena de vinculación con los países del Asia Pacífico, expresada entre otras iniciativas en su
incorporación al Foro APEC en 1994, en el temprano establecimiento de relaciones diplomáticas
con los países más importantes de la región, y en la búsqueda sistemática del diálogo político con
esa región del mundo tanto de modo bilateral como en los foros multilaterales. No es casual
entonces que en la actualidad más del 40% de las exportaciones chilenas se dirijan al Asia, y tres
de sus cinco principales mercados son asiáticos (China, Japón y Corea), con los cuales mantiene
en plena vigencia el TLC22.
Surge entonces como conclusión que la apertura comercial de Chile es una respuesta a su
propia situación estructural, y en consecuencia no se trata de un modelo de validez general sino
de una experiencia que puede ser útil, para terceros países precisamente, atendiendo a sus
particulares condicionantes y a las potencialidades que se busca maximizar.
Al hecho de que la opción estratégica de Chile por la apertura sea en realidad una
adaptación a sus propias condiciones estructurales, debe agregarse, como se ha destacado en
otras secciones de este documento, la existencia de particulares circunstancias políticas,
domésticas e internacionales que contribuyeron muy decisivamente a su éxito. Esto remite a otra
lección del proceso chileno que se refiere a la necesidad de contar con una buena lectura de las
oportunidades y limitaciones que el escenario externo determina para el desarrollo de la política
de apertura comercial. Un ejemplo concreto de ello, en el caso chileno, ha sido una suerte de
efecto dominó, pues en la medida que avanzaba el proceso de apertura, los competidores más
directos de aquellos con que se negociaba expresaban interés en seguir un camino similar, tanto
para no perder ventajas de mercado como para no ver disminuida su presencia política regional23.
En definitiva, el camino de apertura comercial unilateral y negociada seguido por Chile,
si bien atiende a un marco conceptual más general de búsqueda de competitividad y eficiencia en
la asignación de los recursos económicos, tiene un carácter esencialmente instrumental en la
medida en que es concebido como una herramienta para potenciar su desarrollo, y por esa vía dar
oportunidad a una mejor calidad de vida a su población. De hecho, en las últimas dos décadas el
comportamiento de las curvas de crecimiento económico y expansión del comercio siguen una
22
En los países asiáticos existe una alta valoración cultural de los gestos de carácter simbólico. En efecto, no fue ajena a la decisión de China de
negociar con Chile su primer TLC con un país no asiático, el hecho de ser Chile el primer país sudamericano con el que estableció relaciones
diplomáticas, y de ser Chile también el primer país con el cual llego a acuerdo para su incorporación a la OMC.
23
Este fenómeno se vivió por ejemplo al cerrar las negociaciones con la UE, que acabaron dando un impulso adicional a las negociaciones con
Estados Unidos, o más recientemente luego del cierre de las negociaciones con Corea y la República Popular China, que reforzaron el interés de
Japón por concretar la negociación de un TLC con Chile.
34
trayectoria muy similar, como se aprecia en el grafico incluido en el anexo VII, y a su vez el
mayor crecimiento económico abrió la oportunidad de poner en práctica políticas sociales que
contribuyeron a reducir dramáticamente los niveles de pobreza24.
5.2.
Los límites del proceso de apertura comercial
Este carácter instrumental que en el caso chileno debe atribuirse a las políticas de apertura
comercial da cuenta también de sus límites y condicionantes. En el caso chileno, la apertura
comercial ha sido parte de una política macroeconómica cuidadosa de los equilibrios globales de
forma que tanto la reducción unilateral y gradual de aranceles como las negociaciones
comerciales, han contado con la participación directa de las autoridades técnicas y políticas del
Ministerio de Hacienda, responsable por la conducción económica del país.
En lo que se refiere al impacto de la apertura comercial es necesario considerar una
diversidad de factores. Desde luego los acuerdos comerciales dependen para operar
provechosamente de un clima de negocios favorable, de estabilidad macroeconómica e
institucional, y de condiciones generales de competitividad, que van desde el tipo de cambio y su
evolución, hasta la eficiencia de la infraestructura vial, portuaria y aeroportuaria, y de
comunicaciones en general.
De hecho, en años recientes, con la disminución general de las tarifas aduaneras, la
variable cambiaria ha ganado creciente relevancia como factor explicativo del comportamiento
del comercio exterior. Es claro entonces que la apertura comercial debe estar armonizada con un
conjunto de políticas macroeconómicas y sectoriales para provocar el impacto esperado en el
incremento y diversificación de los flujos de comercio.
Visto desde la óptica de los eventuales impactos negativos del proceso de apertura
comercial, mirada que frecuentemente tiene gran importancia en el debate en América Latina, es
igualmente necesario ponderar una serie de factores que van más allá del simple hecho de reducir
la protección arancelaria.
El caso chileno puede ser ilustrativo al respecto, al menos en lo que se refiere al sector
agropecuario, cuyo subsector especializado en producción sustitutiva de importaciones vio como
una gran amenaza la asociación con el Mercosur. Casi 15 años después de su puesta en vigencia,
y luego de una activa política agrícola orientada a fomentar el incremento de su competitividad,
24
Desde luego no se trata de mostrar una suerte de relación causal entre incremento del comercio y disminución de la pobreza, sino de resaltar su
valor como herramienta de desarrollo. Ciertamente, la aplicación de los mayores recursos fiscales disponibles en políticas sociales corresponde a
una opción política gubernamental y no a una consecuencia automática de la expansión económica.
35
queda en evidencia que son al menos tan importantes como la reducción de aranceles, el nivel de
los precios internacionales, la existencia o no de distorsiones en los mercados, la evolución de la
paridad cambiaria, y las ganancias de productividad por la vía de la incorporación de tecnología
de punta25.
Dicho en otros términos, la apertura está muy lejos de ser responsable de todos los males
que se le atribuyen, muchas veces anteriores y endémicos a sectores o subsectores productivos, y
la superación de los desafíos competitivos que ciertamente supone la mayor exposición a la
competencia externa depende de una variedad de factores macro y micro económicos que
superan largamente los límites de la política comercial.
No obstante, es pertinente reconocer que el impacto de las negociaciones comerciales es
heterogéneo, justamente porque actúa también sobre una estructura económica diversificada, de
manera que si bien suele exagerarse en sus efectos tanto positivos como negativos, es necesario
hacerse cargo desde el punto de vista de las políticas públicas de los eventuales desajustes que la
apertura produce.
Transcurridos casi 15 años desde el inicio de la apertura del sector agrícola y similar
período desde la puesta en vigencia de políticas especificas de apoyo, no existe una evaluación
única de sus resultados; sin embargo, debe destacarse que la adopción de estas políticas, más la
defensa de la gradualidad del proceso de apertura es lo que garantizó una suerte de pacto social
no escrito que otorgó viabilidad política al conjunto del proceso, que sin la inclusión de esta
parte de la agricultura era muy poco factible.
Desde la óptica de los potencialmente beneficiados con la apertura de nuevas
oportunidades de mercado existe igualmente disparidad. Es claro que las empresas de mayor
tamaño y más historia de internacionalización están en mejores condiciones de aprovecharlas.
Nuevamente entonces queda en la órbita de las políticas impulsadas desde el Estado la
posibilidad de corregir esta situación, definiendo instrumentos específicos y movilizando
recursos que hagan posible una extensión de los beneficios potenciales de negociaciones
comerciales hacia un universo más amplio de actores.
Una última consideración en relación con la temporalidad de los beneficios obtenidos con
la reducción de aranceles. En efecto, en el mediano plazo las políticas comerciales han tendido a
25
En efecto, en los últimos años han cobrado gran importancia, especialmente para un sector productivo que es enteramente transable, la
apreciación del tipo de cambio respecto del dólar, que ha llegado hasta un 25% en un año, y las grandes fluctuaciones en los precios
internacionales de commodities agrícolas, con fluctuaciones anuales aun más marcadas. Ello por cierto contrasta con procesos de desgravación
que han llevado a la eliminación de aranceles de un 6%.
36
converger de forma que las ventajas relativas obtenidas al negociar los TLC tienden también a
relativizarse. Es el caso de Chile, que junto con México marcó el camino de apertura con la UE y
Estados Unidos, extendiéndolo más tarde a las principales economías asiática, camino que luego
ha sido seguido por Perú, Colombia y Centroamérica.
Esta constatación sugiere al menos dos desafíos: por una parte, la necesidad de
maximizar los beneficios de la apertura en el corto plazo para hacer efectiva la ventaja relativa
obtenida y, por otra parte, la pertinencia de buscar caminos complementarios de integración y
facilitación de comercio en la región que vayan más allá de la reducción arancelaria, que en la
medida en que se generaliza pierde también parte de su relevancia.
Otro aspecto sobre el que –especialmente en países que han iniciado más recientemente
sus procesos de apertura económica– se le atribuyen potencialidades a los TLC es el que se
refiere a la modernización de la institucionalidad pública vinculada al comercio exterior, e
incluso también respecto de la posibilidad de promover reformas económicas de mayor
envergadura, tanto en el manejo de las políticas macroeconómicas como en la desregulación de
algunos sectores específicos. Si bien puede tratarse en algunos casos de externalidades positivas,
generadas a partir de la oportunidad modernizadora general de la economía y de la adopción de
buenas prácticas, atribuirle a los TLC tales atributos y objetivos, que superan largamente sus
propósitos específicos y que van más allá de los compromisos pactados en los acuerdos, no
debería ocultar el hecho de que los parámetros de evaluación de tales acuerdos continúan siendo
su impacto sobre la ampliación y diversificación del comercio, el funcionamiento adecuado de la
institucionalidad acordada y su eventual efecto positivo sobre las inversiones.
5.3.
La gradualidad del proceso de apertura
Otra característica de la apertura comercial chilena ha sido su gradual profundización hacia
acuerdos más complejos y de mayor cobertura temática. La perspectiva del tiempo permite
revalorizar las negociaciones de los Acuerdos de Complementación Económica efectuadas bajo
la cobertura legal de ALADI, pues han sido la base técnica, institucional y política de la apertura
hacia mercados fuera de la región llevada a cabo posteriormente.
Ya se han recordado sus componentes principales y sus diferencias más importantes con
los TLC negociados en años más recientes. Entre los aspectos positivos de esta apertura
comercial gradual es posible destacar los siguientes:
37
i.
La preparación de los equipos negociadores, que fueron ganando experiencia técnica y
afinando procedimientos de coordinación institucional en la medida que se avanzaba en
el proceso de apertura;
ii.
El fortalecimiento institucional de las agencias públicas responsables por las
negociaciones. De hecho, las primeras negociaciones emprendidas por Chile no contaban
con un referente institucional indiscutido, pues había responsabilidades superpuestas
entre los Ministerios de Hacienda y Relaciones Exteriores, lo que finalmente decantó en
la consolidación de una institución líder responsable por las negociaciones y la
implementación, en este caso la DIRECON;
iii.
La posibilidad de disponer de plazos prolongados para la apertura de los sectores
sensibles, plazos que más tarde fueron armonizados con los períodos de desgravación
pactados en las negociaciones con la UE, Estados Unidos, China y otros, facilitando esas
negociaciones;
iv.
La posibilidad de poner en operación políticas públicas de ajuste para los sectores que
eran o se sentían amenazados con la apertura, reduciendo el costo social y político de las
negociaciones posteriores;
v.
El ajuste gradual del marco normativo, por ejemplo para servicios e inversiones, lo que
igualmente contribuyó a simplificar más tarde las negociaciones con las grandes
economías industrializadas.
La negociación de múltiples ACE en la región es la base sobre la cual se fundamenta la
liberalización del comercio en bienes en América Latina, ya en una etapa bastante avanzada. Esta
apertura –que en algunos casos ha sido profundizada, como por ejemplo en los ACE de Chile
con Perú y Colombia que han sido llevados a nivel de TLC–, es la que permite trabajar en
agendas complementarias de facilitación del comercio y las inversiones como la que impulsan
los países del Arco del Pacifico26.
Por último, es destacable también que la apertura regional le ha abierto espacio a las
Pequeñas y Medianas Empresas, que suelen tener como principal mercado de destino para sus
26
Además de perfeccionar los ACE en Colombia y Perú, incorporando disciplinas y temas que los han llevado a nivel de TLC, Chile amplió en
estos años la cobertura de sus acuerdos con Ecuador y Cuba, y se negoció un capítulo sobre Servicios con Mercosur, y adicionalmente capítulos
sobre Compras de Gobierno e inversiones con Uruguay.
38
exportaciones los países vecinos, y que en todo caso cuando inician un camino de
internacionalización normalmente comienzan por la región27.
5.4.
La importancia de la dimensión institucional
Un aspecto central de la experiencia chilena ha sido el desarrollo de una institucionalidad con la
suficiente densidad en términos de recursos humanos especializados en las diversas aéreas que
contemplan las negociaciones y la implementación de acuerdos, así como con las atribuciones
legales y el soporte político para conducir el proceso de apertura. Cabe hacer notar que en lo que
se refiere a formación de RRHH, la propia Dirección ha operado como una suerte de escuela
formadora en la cual se han especializado cuadros profesionales que luego han reforzado el
trabajo de otras instituciones vinculadas al quehacer internacional.
Contar con un liderazgo técnico, político e institucional claro ha sido de capital
importancia en el caso chileno, pues ello ha permitido canalizar institucionalmente el proceso de
toma de decisiones asociadas a las negociaciones, y más tarde la interlocución durante la
implementación. Es oportuno recordar que si bien el proceso de apertura ha contado con la clara
conducción de la DIRECON, en realidad la preparación y el fortalecimiento institucional van
más allá de una sola agencia, e involucran a diferentes ministerios y servicios públicos, de tal
forma que se consolida una suerte de subsistema dentro de la administración pública,
especializado en el proceso de apertura comercial.
Por ello, en una mirada de mediano plazo, cualquier esfuerzo de desarrollo institucional
concebido para fortalecer el sector público vinculado a la internacionalización de la economía
chilena, además de DIRECON y Prochile debería considerar, entre otros, a servicios públicos
claves, tales como el Servicio Agrícola y Ganadero, el Servicio Nacional de Aduanas, el Instituto
para la Propiedad Industrial, y la Comisión Nacional de Medio Ambiente.
Junto con ello, la consolidación de mecanismos institucionales de coordinación para la
toma de decisiones y el trabajo técnico especializado han sido también pilares de enorme
importancia. Sin perjuicio de que existen diversos modelos y arreglos institucionales para
abordar el proceso de apertura comercial, el modelo que ha madurado en Chile con una
Dirección de Relaciones Económicas Internacionales dependiente del Ministerio de Relaciones
Exteriores ha resultado exitoso. Ya se ha destacado en este trabajo la relevancia de los aspectos
27
De acuerdo con estimaciones de Prochile, al menos dos tercios de las exportaciones de las PyME van dirigidas a los mercados regionales.
39
políticos y del trabajo diplomático para abrir camino a las negociaciones comerciales, y en el
caso chileno ello se ha visto favorecido por esta estructura institucional.
No obstante, dado que el proceso de apertura es también una herramienta de política
económica, y en cierto modo de política sectorial para el agro y la industria de bienes y servicios,
la participación de una amplia gama de agencias públicas se hace indispensable. De allí que el
funcionamiento del Comité Interministerial de Negociaciones Internacionales, presidido por el
Ministro de Relaciones Exteriores e integrado por los Ministros de Hacienda, Agricultura,
Economía y Secretaría General de la Presidencia, haya sido un instrumento clave para la toma de
decisiones respecto de prioridades de negociación e identificación de los aspectos críticos de las
mismas. En paralelo, el Comité Técnico de Negociaciones Internacionales, integrado por los
responsables del área internacional de esos mismos ministerios ha permitido llevar adelante a
nivel operativo, incluyendo ciertamente los procesos de negociación, las decisiones tomadas en
el nivel político28.
Si bien no existen formatos únicos de organización institucional, la estrecha
complementación entre la política exterior, la política económica y la política comercial son
esenciales para asegurar la coherencia del proceso de apertura29. En el caso de las negociaciones
de mayor complejidad o dificultad, como por ejemplo con Mercosur, Unión Europea, Estados
Unidos o China, la participación llegó incluso a nivel presidencial, lo que tuvo un valor enorme
para los equipos negociadores al contar con tal grado de respaldo.
5.5.
Los varios niveles de negociación
La apertura comercial negociada mediante acuerdos bilaterales o plurilaterales es en la práctica
un complejo proceso de articulación de intereses públicos y privados, que requiere
simultáneamente de una mirada respecto del equilibrio y viabilidad política de cada negociación,
así como de la preparación técnica para llevarla a cabo.
De este modo, entonces, se pueden identificar al menos tres niveles de articulación de
intereses:
i.
La negociación que se desarrolla al interior del sector público, para conciliar las
diferentes miradas sectoriales, que van desde la definición de los intereses prioritarios,
28
El funcionamiento regular del Comité Técnico de Negociaciones Internacionales ha sido esencial para contar con un espacio institucional que
permita dirimir eventuales conflictos, así como para garantizar la coherencia de los equipos negociadores durante el proceso.
29
Efectivamente existen diversos arreglos institucionales en la región para concluir los temas de comercio exterior. En algunos casos existen
Ministerios de Comercio Exterior, en otros los temas quedan en manos de los Ministerios de Economía o Hacienda, y en otros de las Cancillerías.
Lo relevante de la experiencia chilena ha sido la capacidad de articular institucionalmente las diferentes ópticas del proceso y de centralizar su
operación a través de una agencia líder.
40
tanto ofensivos como defensivos, hasta las consideraciones del impacto fiscal de la
apertura o de la presión que introduce al funcionamiento de servicios públicos
dependientes de diversos ministerios;
ii.
La negociación con el sector privado, que en países con estructuras productivas
diversificadas suele ser difícil, pues con frecuencia se requiere articular intereses
contradictorios, pero al mismo tiempo se trata de un aspecto crucial para la legitimidad y
viabilidad política de la apertura30;
iii.
Finalmente la negociación con la contraparte, que es la más visible de las etapas del
proceso negociador, pero no necesariamente la más compleja y difícil de alcanzar.
Una vez resueltos exitosamente el proceso completo de preparación y luego de
negociación, resta otro esfuerzo institucional de envergadura como es la relación con el poder
legislativo, de manera de asegurar la aprobación de aquello que fue negociado. Además de las
obvias connotaciones políticas que posee esa parte del proceso, vale la pena destacar la
importancia del trabajo que debe realizarse con las asesorías técnicas, sea que se trate de personal
profesional dependiente directamente de la estructura institucional del Poder Legislativo, o bien
de los organismos e instituciones que actúan en su apoyo y asesoría. Lo anterior no solo para
garantizar la aprobación de los tratados, sino también para allanar el camino a las modificaciones
y ajustes normativos que están asociados al proceso de implementación.
5.6.
Cooperación público-privada
Cualquier análisis retrospectivo de la experiencia chilena de apertura comercial descubre como
uno de sus rasgos más destacados la estrecha colaboración entre las agencias públicas
responsables de los diversos ámbitos del proceso de apertura y las organizaciones del sector
empresarial directamente interesado.
Ello se expresó durante las negociaciones en la activa presencia de los representantes
privados. Se instituyó el llamado ―cuarto de al lado‖, que permitía a los negociadores disponer la
posibilidad de consulta directa en cualquier momento del proceso, lo que era especialmente
valioso en las etapas más críticas de las negociaciones. Al mismo tiempo ello permitía un
conocimiento directo por parte del sector empresarial de las dificultades y límites de las mismas,
lo que a su vez facilitaba un ajuste realista de las expectativas.
30
Este era el caso del sector agrícola chileno, pues mientras su sector exportador de frutas y vinos, entre otros, pugnaba por la mayor y más rápida
apertura posible, el subsector orientado a la sustitución de importaciones buscaba protección y la mayor gradualidad posible. Disponer de los
espacios institucionales adecuados, tanto dentro del sector público como entre este y el sector privado para resolver y zanjar estos conflictos, fue
un activo fundamental de todo el proceso de apertura.
41
Esta estrecha colaboración transformó la apertura comercial en un emprendimiento del
cual el sector privado se sintió plenamente parte, de modo que si bien las responsabilidades
finales correspondieron siempre a las autoridades del gobierno, responsables en última instancia
de evaluar el balance de cada acuerdo, la construcción de confianzas desarrollada durante el
proceso garantizó altos grados de solidaridad y comprensión del sector privado respecto de esas
decisiones.
Adicionalmente, esta metodología de trabajo facilitó más tarde la tramitación legislativa
de los acuerdos, que contaron sistemáticamente con el apoyo activo de los actores involucrados.
Esto último contribuye a explicar que regularmente los TLC fueron aprobados en el Congreso
con muy amplias mayorías, y en no pocos casos por unanimidad.
Paralelamente a la participación en las negociaciones, se estableció un Comité Público
Privado de Negociaciones Comerciales que ha mantenido su funcionamiento regular aun cuando
el período más activo de acuerdos bilaterales ya ha concluido. El funcionamiento regular de este
comité permite en la actualidad hacer un seguimiento muy cercano a la implementación y
aprovechamiento de los acuerdos comerciales, identificando las barreras y obstáculos que
dificultan y entorpecen su funcionamiento, así como las nuevas oportunidades que la propia
dinámica de los acuerdos y la evolución de los escenarios económicos abren, de forma de
explorar caminos de profundización y perfeccionamiento de los mismos.
Un asunto a evaluar es la conveniencia de iniciar una nueva etapa de esta cooperación,
volcándola prioritariamente al trabajo de aprovechamiento de los TLC. Si bien en estos años se
han puesto en operación políticas públicas destinadas a este efecto que han contado con un
volumen no despreciable de recursos –a través de Prochile, CORFO y Fundación Imagen de
Chile entre otros–, la creciente diversificación de mercados, productos y empresas exportadoras
hace muy difícil dar cuenta de necesidades que son cada vez más específicas. En ese sentido,
fortalecer la institucionalidad privada de apoyo a la internacionalización de sus afiliados puede
ser una manera eficaz de multiplicar el impacto de los recursos públicos destinados a promover
exportaciones, y de dar respuestas más ajustadas a las demandas de las empresas que buscan su
internacionalización31.
5.7.
Implementación, administración y aprovechamiento: los pilares de un único proceso
31
DIRECON, con el apoyo del BID, ha ejecutado un programa de modernización institucional que está próximo a concluir. Para una eventual
segunda fase podría ser interesante evaluar la incorporación de otras agencias públicas, como las mencionadas en el texto, e igualmente
considerar estructuras de organismos privados, como SOFOFA, ASOEX Y ASEXMA, entre otras, que ampliadas en sus capacidades
institucionales podrían prestar eficaz apoyo a la internacionalización de sus empresas asociadas.
42
El énfasis colocado en la implementación una vez verificada la entrada en vigencia de los TLC
puede llevar a estimar que se trata de una nueva etapa completamente separada de la anterior, y
limitada casi exclusivamente a sus aspectos legales y normativos en general. Sin embargo, la
experiencia chilena –tanto en el TLC con Estados Unidos como en la mayor parte de los otros
acuerdos– es que existe una frontera no claramente delimitada entre ambos momentos, de
manera que una vez concluidas las negociaciones y puestos en vigencia los acuerdos se inicia
una suerte de proceso continuo de negociación, tanto para asegurar el cumplimiento de derechos
y obligaciones de la manera y en los tiempos pactados como para ir adaptando los acuerdos a las
nuevas condiciones generadas por el propio proceso de apertura bilateral, y por el cambio en las
circunstancias económicas generales en que ellos operan.
Algunos de los acuerdos negociados por Chile contemplan cláusulas específicas de
profundización y ampliación, ya sea para acelerar el proceso de desgravación o para negociar
nuevos capítulos no incluidos en el acuerdo original. De hecho, durante estos años se ha
renegociado con Perú y Colombia, transformando los ACE en acuerdos de libre comercio: se
han incluido capítulos de servicios con un Mercosur y China, y de inversiones con este último
país; se ha negociado un capítulo de compras de gobierno con México, y se ha acordado
flexibilización de las reglas de origen de algunas partidas arancelarias igualmente con ese país 32.
En definitiva, lo que interesa destacar es que los acuerdos comerciales son acuerdos vivos
y dinámicos, susceptibles de ser ampliados y perfeccionados. Siendo esto verdad, adquiere
especial relevancia la construcción del arreglo institucional que haga posible desarrollar esta
vitalidad; de allí la importancia de considerar la administración como parte básica de los
acuerdos en el momento de la negociación y más tarde en el proceso de implementación. Los
Comités de Libre Comercio y Los Comités Técnicos, al funcionar regularmente, son el espacio
natural para nuevas negociaciones y acuerdos.
La experiencia chilena ha mostrado también la conveniencia de concebir los tratados de
una manera más integral, al concederle prioridad no solo a la negociación y posterior puesta en
vigencia, y más tarde a la implementación y administración, sino también al aprovechamiento de
las oportunidades que se abren con el acuerdo. Esto ha significado potenciar la institucionalidad
de promoción de exportaciones, incrementar los recursos destinados a este propósito y diseñar
32
La aproximación flexible a las negociaciones ha sido uno de los sellos característicos del proceso chileno, de manera que así como se han
negociado acuerdos desde el comienzo comprehensivos y de alto estándar, como es el caso de los TLC con Estados Unidos, UE, Australia y P4
entre otros, existen también casos, como el TLC con China, en que ha primado una aproximación gradual, negociando en etapas sucesivas hasta
incorporar los capítulos y disciplinas que en una primera fase no fue posible negociar.
43
nuevos instrumentos para adaptarse de mejor manera al escenario redefinido justamente por la
negociación de los acuerdos.
Existe una suerte de tres pilares para el proceso completo asociado a los acuerdos:
i.
Implementación;
ii.
Administración; y
iii.
Aprovechamiento.
Estos pilares se han retroalimentado simultáneamente y han reforzado la legitimidad del
proceso de apertura en la medida en que se comienzan a hacer tangibles algunos de sus
beneficios.
Por último, surge también como una necesidad disponer de mejores y más sistemáticos
estudios y análisis de evaluación de impacto de los TLC que alimenten la formulación de
políticas destinadas a mitigar eventuales impactos negativos, así como a generalizar las
oportunidades que se han abierto. Si bien en el caso chileno se han realizado algunos estudios de
evaluación de la evolución del comercio y la inversión, ellos no son lo suficientemente
específicos y sistemáticos como para contribuir a detectar ajustes que contribuyan a su mejor
utilización; se trata de una tarea pendiente que sería beneficioso resolver.
6.
Bases para una agenda de cooperación regional
Las dos últimas décadas han sido sin duda muy activas en la región en lo que se refiere a la
apertura del comercio y la búsqueda de caminos de integración económica. Existe una red
bastante extendida, aunque incompleta, de acuerdos comerciales –de muy heterogénea
profundidad y amplitud–, que regula las relaciones comerciales de un número importante de
países del Norte, Centro y Sudamérica. Por otra parte, México, Centroamérica, Perú y Chile
tienen acuerdos vigentes con Estados Unidos y recientemente han concluido las negociaciones de
la Unión Europea con Perú y Colombia, y luego con Centroamérica y Panamá.
Debe recordarse además que se han materializado acuerdos entre algunos países
latinoamericanos con economías asiáticas, como es el caso de México y Chile que tienen
acuerdos con Japón; Perú y Chile que tiene acuerdos con Corea y China, y Costa Rica también
con esta última nación asiática.
A ello se agrega la existencia de acuerdos subregionales que operan en algunos casos
desde hace varias décadas, como es el caso del SICA y la Comunidad Andina, y desde 1991 el
44
Mercosur, y que apuntan al establecimiento de zonas de libre comercio entre sus países
miembros.
En definitiva, es posible afirmar que, sin perjuicio de que aún existe espacio para la
negociación de nuevos acuerdos y desde luego para perfeccionar y ampliar los ya existentes, en
gran medida el trabajo de eliminación o reducción de aranceles ya se ha hecho y, en todo caso,
las tarifas aduaneras no parecen ser ya la variable clave para estimular los intercambios
comerciales como ocurría hasta inicios de la década de 1990.
A pesar de los evidentes avances en lo que se refiere a la reducción de barreras
arancelarias y no arancelarias, los intercambios al interior de la región continúan siendo
modestos al compararlos con otras áreas geográficas del mundo. En efecto, cifras recientes
muestran que del comercio total de los países de ALADI, solo un 17% ocurre dentro de esa
agrupación de países, en tanto más de dos tercios del comercio de la UE acontece dentro de su
región, y más del 50% del comercio de los países de ASEAN ocurre entre los socios de esta
agrupación. Si bien las razones para ello son diversas y van desde las que se relacionan con las
estructuras de producción y exportaciones asociadas a materias primas, que es el patrón
predominante en la mayor parte de los países de la región, hasta deficiencias de infraestructura y
conectividad, las cifras indican que es perfectamente posible incrementar los flujos de comercio
entre los países de la región. Esto podría favorecer la producción con mayor valor agregado y
una mayor incorporación de las pequeñas y medianas empresas, que usualmente comienzan su
proceso de internacionalización en su área geográfica más cercana.
Cabe entonces preguntarse si existen aún mecanismos y caminos no explorados
suficientemente para ampliar las posibilidades de incrementar el comercio y la inversión entre
los países de América Latina, sobre los cuales trabajar en función de una agenda consensuada.
En paralelo, la apertura comercial negociada se ha tornado más amplia y compleja: han cobrado
mayor importancia temas como el comercio en servicios y las inversiones, y más aún han surgido
nuevas temáticas que, sin ser estrictamente comerciales, comienzan a ser vinculadas a los
procesos comerciales, como son los asuntos laborales, cambio climático y medio ambiente, entre
otros. Sin pretender agotar los contenidos de lo que puede ser una agenda renovada de política
comercial para la región, pueden destacarse algunos tópicos de especial interés:
45
6.1.
Temas para una agenda renovada de política comercial
Convergencia y facilitación de comercio. Una de las críticas que se hace a los procesos
de apertura negociada bilateralmente es que su proliferación ha terminado generando una enorme
heterogeneidad en las disposiciones, no solo de cronogramas de reducción arancelaria sino
también de las disciplinas comerciales asociadas, siendo particularmente sensibles los temas de
reglas de origen, procedimientos para establecer requisitos técnicos, sanitarios y fitosanitarios,
procedimientos aduaneros, mecanismos de defensa comercial, y solución de controversias, entre
otros. Es frecuente escuchar la demanda de las organizaciones empresariales por simplificar y
homogeneizar la estructura de reglas de origen, así como también para mejorar los
procedimientos de otorgamiento de certificados de origen y agilizar el establecimiento de
estándares sanitarios y la definición de los protocolos para su cumplimiento.
La multiplicidad de normas y procedimientos, la tramitación frecuentemente engorrosa
en frontera para el ingreso de bienes, la rigidez o imposibilidad para acumular origen e integrar
cadenas productivas son todos factores que limitan el comercio, elevan los costos de transacción,
y acaban siendo barreras también para promover la inversión.
Al respecto, la agenda que intentan llevar adelante los países del Arco del Pacífico
Latinoamericano33 está encaminada justamente a abordar gradualmente estos temas, comenzando
con aquel que posee mayor potencialidad para liberalizar el comercio como es el de normas de
origen y la negociación de mecanismos de acumulación de origen entre los países que son parte
de esta iniciativa34.
Dada la complejidad y amplitud temática de una agenda de esta naturaleza, tal vez lo más
conveniente sea comenzar identificando aquellas áreas prioritarias y factibles de negociar, entre
las cuales las más relevantes parecen ser:
Acumulación de Origen. Una negociación que permitiera favorecer la acumulación de origen
entre los países de la región y, más adelante, de estos con otros socios comerciales –como
33
La iniciativa del Arco del Pacífico Latinoamericano lanzada a comienzos de 2007 en Cali, Colombia, está conformada por los países de
America Latina que cuentan con riberas en el Océano Pacífico: México, Costa Rica, Nicaragua, Honduras, Guatemala, El Salvador, Panamá,
Colombia, Ecuador, Perú y Chile.
34
La última reunión ministerial del Arco, realizada en Puerto Vallarta, México, en noviembre de 2009, aprobó formalmente el inicio de
negociaciones para avanzar en acumulación de origen entre sus miembros, y al mismo tiempo comenzar a trabajar en la preparación de una
estrategia de aproximación a los países de ASEAN y otras economías asiáticas.
46
Estados Unidos o la Unión Europea– tendría un indudable impacto expansivo sobre el
comercio35.
Procedimientos Aduaneros. La simplificación de los procedimientos para otorgar certificados de
origen así como para materializar las operaciones de intercambio comercial es otra de las aéreas
susceptibles de ser abordadas en el corto plazo. De hecho, existen exitosas experiencias de
expedición electrónica de certificados de origen entre países de la región que podrían ser
ampliadas.
Estándares sanitarios y fitosanitarios. Si bien cada país establece estándares de acuerdo a su
realidad y exigencias de bioseguridad, y por lo tanto es difícil que puedan converger en patrones
únicos, sería posible avanzar en una agenda que otorgara mayor transparencia y predictibilidad a
la tramitación de los protocolos de habilitación y a los métodos de supervisión de su
cumplimiento.
Solución de controversias. El incremento del comercio y la inversión conlleva naturalmente un
mayor riesgo de conflictos. Avanzar hacia la definición de mecanismos simplificados y ágiles
que permitan reducir costos y plazos en la solución de controversias podría ser igualmente una
contribución al propósito de facilitar el intercambio comercial.
Encadenamientos productivos.
Una potencialidad a
explorar es
la búsqueda de
encadenamientos productivos, que permitan aprovechar de manera más eficaz los acuerdos
existentes entre países de la región, y especialmente los de estos con socios extra regionales.
Existen interesantes experiencias, por ejemplo en Chile, de empresas que se han instalado en el
país para completar el producto final de tal forma de cumplir las reglas de origen, y desde allí
ingresar a países con los cuales existen acuerdos vigentes y ventajas de acceso que no poseen en
su país de origen.
Disponer de buenas bases de datos y de instrumentos técnicos apropiados para identificar
las cadenas de valor y los mercados en que este tipo de encadenamientos parece más factible sería
igualmente un interesante estímulo, sobre todo a la inversión, entre los países de la región, y un
mecanismo interesante de agregación de valor a sus exportaciones.
35
Al respecto, los trabajos preparados por el Departamento de Integración y Comercio del BID, en apoyo a las actividades del Arco del Pacífico,
muestran las potencialidades de una negociación de esta naturaleza.
47
Ciertamente la obtención de avances concretos en la negociación que se iniciará
próximamente respecto de acumulación de origen puede potenciar en importante medida esta
posibilidad36.
Promoción de inversiones. Usualmente la promoción de inversiones ha sido asumida como una
tarea que cada país realiza de forma unilateral, y es realista imaginar que continuará siendo así.
No obstante, los países del Arco del Pacífico antes mencionados trabajan en la búsqueda de
mecanismos que hagan posible una promoción más integrada, destacando los atractivos de este
conjunto de países como receptores potenciales de inversión. En ese sentido, el
perfeccionamiento del marco normativo para la protección de la inversión extranjera y la
definición de mecanismos de solución de controversias que cuenten con parámetros y estándares
equivalentes de operación debería ser una importante contribución.
El primer paso tendría que ser contar con acuerdos de Promoción y Protección de
Inversiones, idealmente con estructuras jurídicas similares y vinculadas a mecanismos expeditos
de solución de controversias, de tal forma de facilitar el flujo de inversiones entre los países de la
región, y entre estos y eventuales inversores extra regionales.
Un aspecto pertinente de considerar es que el proceso de internacionalización de las
empresas, ya no solo de las de mayor tamaño, comienza a generalizarse en la región. A la
experiencia mexicana y chilena le han seguido cada vez más activamente empresas de Brasil,
Perú y Colombia, entre otras, de forma que en los próximos años es muy probable que se asista a
una multiplicación y diversificación de este proceso, lo que a su vez influirá sobre los flujos de
comercio y probablemente generará nuevas demandas de seguimiento institucional.
También respecto de este asunto podrían explorarse sinergias con los dos puntos
anteriores, esto es, la flexibilización de normas de origen y la posibilidad de su acumulación
pueden hacer más simple y atractiva la inversión en cadenas de valor integradas, y esto a su vez
en sí mismo ser un estímulo a la inversión externa.
Acuerdos extra regionales. Los acuerdos de países o bloques de países de América Latina
negociados con la UE son sin duda un antecedente muy importante a considerar al explorar esta
posibilidad. No obstante, existen otros actores o bloques subregionales que pueden ser de interés
para los países de América Latina. Esto es especialmente válido si se aprecia la importancia cada
36
DIRECON ha efectuado estudios específicos para identificar oportunidades de encadenamiento productivo para grupos seleccionados de
productos, especialmente de cara a los mercados asiáticos, y es probablemente una de las más promisorias vías de integración económica para los
próximos años.
48
vez mayor del comercio con los países asiáticos, no solo con China, Japón, Corea e India, sino
con varios de los nuevos países emergentes agrupados en ASEAN37.
Si bien parece aventurado pensar aún en la negociación de TLC entre bloques de países
de América Latina con bloques de países asiáticos, la búsqueda de un diálogo sistemático y la
definición de una agenda de trabajo que aborde gradualmente una estrategia para la facilitación
del comercio y la inversión puede ser un primer paso a una futura mayor integración entre dos
subregiones que reúnen a la mayor parte de los países emergentes, con mayor dinámica de
crecimiento actual y prevista para las próximas décadas.
Al respecto, existe una experiencia que debe seguirse con atención, como es la eventual
ampliación del Acuerdo Transpacífico, también conocido como P4, que incluye a Nueva
Zelandia, Singapur, Brunei y Chile, grupo con el que han expresado su voluntad de negociar y ya
han iniciado conversaciones Australia, Perú, Estados Unidos y Vietnam. Probablemente será una
negociación muy compleja y prolongada, pero de concluir exitosamente puede constituirse en un
valioso antecedente para esfuerzos de mayor amplitud.
Por otra parte, si bien existe APEC como Foro de Cooperación Económica 38, que agrupa
a 21 economías del Asia Pacífico, entre las cuales están México, Perú y Chile, foro al que
además han expresado su interés de integrarse varias naciones latinoamericanas, como es el caso
de Costa Rica, Colombia, Ecuador y Panamá, la apertura a nuevos países es incierta y en todo
caso solo permitiría la participación de un sub grupo bastante reducido de países de la región.
Por ello, la exploración de un diálogo con ASEAN y otras naciones asiáticas parece un
camino interesante para avanzar hacia una mayor integración con la región del mundo que será
probablemente el principal mercado para las exportaciones de buena parte de los países de
América Latina. Ello requiere tomar iniciativa política y definir agendas y mecanismos
institucionales para llevar adelante este diálogo, que en todo caso debería procurar la posibilidad
de avanzar hacia una mayor liberalización de comercio e inversiones.
Tópicos recientemente incorporados a la agenda internacional de política comercial. Desde
hace varios años se han abierto paso nuevos temas en la agenda de la política comercial,
especialmente a través de los TLC, también en algunos casos en los espacios multilaterales como
37
Asociación que agrupa a los países del Sudeste asiático: Vietnam, Laos, Cambodia, Singapur, Malasia, Indonesia, Tailandia, Brunei, Filipinas y
Myanmar.
38
Foro de Cooperación Económica del Asia Pacífico, que agrupa a las principales economías de Asia y Oceanía, además de Estados Unidos y
Canadá, y los mencionados países latinoamericanos. Entre los objetivos que se ha planteado APEC está el constituir no más allá del año 2020 una
zona de libre comercio entre sus miembros.
49
la OMC o APEC, y es previsible que su peso en la agenda comercial será creciente, con la
perspectiva de que en el mediano plazo se avance en la definición de estándares cuyo
cumplimiento condicione de alguna manera los flujos de comercio. Entre estos temas es posible
identificar al menos los siguientes:
Propiedad Intelectual. Ya se ha mencionado a lo largo del texto la importancia atribuida a la
protección de los derechos de propiedad intelectual, asunto que con toda probabilidad continuará
aumentando su relevancia en los años venideros. Se han señalado las carencias a nivel
institucional y de recursos humanos calificados para abordar correctamente este tema en la
mayor parte de la región, a pesar de que existe alguna experiencia que es posible sistematizar y
difundir. Sin perjuicio de lo anterior, elaborar de manera más sistemática los temas que podrían
ser propios de una agenda de protección a la propiedad intelectual adaptada a las necesidades de
países de desarrollo intermedio podría ser interesante y permitiría a estos países no refugiarse en
posiciones casi exclusivamente defensivas como ocurre generalmente.
La incorporación más activa de este tema en la agenda de la política comercial podría
entonces desarrollarse sobre la base de tres pilares o líneas de trabajo: Construcción y
Fortalecimiento Institucional; Formación de Recursos Humanos Especializados y Diseño de una
agenda más acorde a las necesidades regionales.
Asuntos Laborales. Este tema ya es parte de la agenda hace prácticamente una década, y
gradualmente se han ido elevando los estándares, vinculándolos además de modo más estrecho
con potenciales sanciones económicas y comerciales. Sin perjuicio de que su inclusión en los
TLC ha sido en general bien recibida, sobre todo por las organizaciones de trabajadores, subsiste
el evidente riesgo de su transformación en instrumento de restricción al comercio y protección a
sectores de la industria en los países desarrollados que sientan amenazas a su competitividad39.
Con todo, este es un tema que continuara presente en las negociaciones comerciales frente al cual
se hace necesario trabajar en la definición y perfeccionamiento de buenas prácticas, y en la
supervisión eficaz de su cumplimiento.
Cambio Climático y Medio Ambiente. La ampliación de las preocupaciones respecto de la
calidad de la legislación medioambiental y del adecuado cumplimiento de sus regulaciones se ha
impuesto rápidamente, y en realidad ha escalado a un lugar prioritario de la agenda global. Bajo
Al respecto, la experiencia chilena ha sido sistematizada por Lazo Pablo (2009) en: ―Los acuerdos comerciales y su relación con las normas
laborales. Estado actual del arte‖. Documento de fondo No. 4. Geneva Switzerland, International Centre for Trade and Sustainable Development.
39
50
el concepto de cambio climático se cubre una gama muy grande de temas que van mucho más
allá de los temas normativos de hace una década.
En lo que se refiere a la agenda comercial, la preocupación cada vez mayor sobre el
impacto ambiental de los procesos productivos constituye un punto sobre el cual necesariamente
deberá prestarse atención, puesto que no es improbable que en el futuro próximo comiencen a
discutirse estándares y metodologías de seguimiento para medir dichos impactos, como ya se
insinúa con la llamada ―Huella de Carbono‖, y más recientemente con la ―Huella del Agua‖.
Aun cuando la definición de estándares y su establecimiento como normas obligatorias
requerirían de una negociación que por ahora se ve lejana, la cada vez mayor sensibilidad de la
opinión pública internacional sobre estos temas puede generar de facto condicionantes al
comercio.
Frente a ello, y desde la óptica de la política comercial, parece recomendable preparase
para al menos:
i.
Estimular el desarrollo de metodologías que permitan medir el impacto ambiental de los
procesos productivos;
ii.
Preparar equipos técnicos en condición de participar en las negociaciones que
probablemente vendrán, y que pueden alcanzar a temas comerciales;
iii.
Avanzar hacia la definición de una agenda medioambiental acorde con el nivel de
desarrollo y necesidades de los países de la región;
iv.
Políticas complementarias. Si bien la definición de políticas complementarias no
corresponde a las atribuciones y competencias de las instituciones responsables por el
comercio exterior, estimular el diálogo con las agencias públicas pertinentes puede
contribuir a la identificación de instrumentos que mitiguen eventuales impactos
negativos, o bien fortalezcan sus potencialidades como instrumento y factor de
desarrollo40.
Si bien la existencia de impactos negativos probablemente estará acotada a sectores o
subsectores muy específicos, su abordaje oportuno con políticas públicas adecuadas puede ser un
factor que allane las posibilidades de profundizar la agenda de comercio e integración
económica.
40
Se ha destacado a lo largo del texto la importancia que en el caso chileno muestra la definición de políticas de apoyo al sector agrícola
vinculadas a la apertura. México es otro caso en que se aplicaron políticas de ajuste y compensación. La reciente puesta en vigencia del DR
CAFTA y del TLC de Perú con Estados Unidos y la próxima entrada en vigor de los TLC con la UE para Perú, Colombia y Centroamérica,
probablemente dará lugar a demandas de ajuste competitivo que será necesario atender.
51
Por su parte, el aprovechamiento de las oportunidades abiertas, incorporando nuevos
productos, nuevos agentes productivos y nuevas regiones geográficas a la internacionalización,
requiere de recursos orientados específicamente a la pequeña y mediana empresa.
6.2.
Ideas para una agenda de cooperación
El grado de apertura comercial, con la multiplicación de acuerdos que es necesario aprovechar
cabalmente, los desafíos de una política comercial renovada y eventualmente reorientada hacia
negociaciones dirigidas a la armonización y convergencia de lo ya hecho, y la consolidación y
ampliación de nuevos temas que han irrumpido en la agenda temática de las negociaciones
comerciales, abren espacio para una interesante posible agenda de cooperación que permita
compartir y aprovechar la ya larga experiencia acumulada en los países de la región, mejorar sus
capacidades técnicas e institucionales para maximizar los beneficios de la apertura, y dar cuenta
de los nuevos desafíos de la integración económica regional.
Fortalecimiento de capacidades institucionales. La necesidad de contar con instituciones
capaces de liderar tanto las negociaciones como la posterior administración e implementación de
los acuerdos es algo sobre lo cual hay un alto grado de consenso. Existe una variada gama de
arreglos y modalidades institucionales para la conducción de los procesos de apertura comercial,
y en consecuencia no se trata de buscar modelos ideales comunes, aunque sí pueden destacarse
algunos rasgos deseables para la alternativa que cada quien elija:
 Densidad político-técnica suficiente como para liderar un proceso que involucra una
alta dispersión funcional y temática;
 Estrecha capacidad de articulación con las instancias de conducción de la política
económica y de la política exterior;
 Nivel de jerarquía política y administrativa lo suficientemente alto como para tener
capacidad y autoridad de coordinación de las agencias locales, y reconocimiento
internacional para garantizar interlocuciones de alto nivel;
 Modernización y fortalecimiento institucional no solo de una institución líder, sino
del ―Sistema Público‖ involucrado en las relaciones económicas internacionales. Ello
debería alcanzar idealmente a los organismos sanitarios y fitosanitarios, a los
servicios de aduanas, a las agencias responsables de velar por los derechos de
propiedad intelectual, y en general a las entidades públicas que intervienen en el
proceso de internacionalización de la economía;
52
 Diseño o rediseño, según corresponda, de las agencias de promoción de exportaciones
y atracción de inversiones, que son el principal instrumento de apoyo para la
materialización de la apertura en nuevas oportunidades de negocios;
 Consideración
en
el
fortalecimiento
de
la
institucionalidad
para
la
internacionalización de las agrupaciones gremiales que podrían prestar servicios a sus
afiliados, multiplicando la cobertura y capacidad de las agencias públicas.
Formación de recursos humanos. Este es igualmente un aspecto crítico, y aun cuando las
temáticas prioritarias deben estar definidas de acuerdo con requerimientos específicos, es
altamente probable que ellas se vinculen a los aspectos claves de la implementación y
administración de los acuerdos, así como a los tópicos más recientes que se han incorporado a la
agenda de la política comercial. Sin embargo, también acá parece recomendable una visión
sistémica que incorpore a los programas de fortalecimiento de capacidades técnicas a estamentos
de la administración del Estado usualmente no considerados. Entre ellos pueden destacarse los
siguientes:
 Los niveles estadual (o regional según sea el caso) y provincial de la agencias
comprometidas en la implementación y aprovechamiento de los acuerdos;
 Los equipos técnicos del Poder Legislativo;
 Los Think Tank que participan en la asesoría para la formulación de leyes y normativa
vinculada a la apertura comercial;
 Profesionales miembros del Poder Judicial que participan en la administración de
justicia vinculada a las normativas incluidas en los tratados, en aspectos tales como
propiedad intelectual y asuntos ambientales y laborales.
Administración y aprovechamiento de acuerdos. La ampliación del número de acuerdos que
buena parte de los países debe administrar de modo simultáneo, así como la incorporación de una
gran variedad de temas para los cuales se han establecido derechos y obligaciones 41, y la
diversidad de relaciones institucionales domésticas y externas que deben mantenerse en
funcionamiento regular hacen recomendable contar con los instrumentos metodológicos y
técnicos para efectuar un eficiente seguimiento de tales compromisos;
41
Al respecto, la experiencia del proyecto BID-DIRECON puede ser útil de analizar, pues precisamente uno de sus componentes estaba referido
al desarrollo de metodologías e instrumentos de seguimiento para la administración y gestión de acuerdos.
53
Si bien la apertura comercial es una oportunidad cuya utilización es de responsabilidad
eminentemente privada, el desarrollo de capacidades institucionales específicas puede contribuir
a su mejor aprovechamiento. Especial énfasis debería otorgarse a los aspectos menos utilizados
en los tratados, tales como el comercio de Servicios y Compras de Gobierno.
En lo que se refiere a servicios, si bien se han incluido en los tratados disposiciones de
apertura del sector, con diverso nivel de amplitud, sus potencialidades han sido muy poco
exploradas. Probablemente ello se deba a la carencia de regulaciones complementarias que
permitan hacer efectivas las aperturas de mercado42, o por desconocimiento del funcionamiento
del mercado de servicios en los diferentes países.
Algo similar puede señalarse en relación con Compras de Gobierno, incluidas en
prácticamente todos los acuerdos recientemente negociados, pero cuya utilización ha sido
marginal. Los factores que han determinado este bajo nivel de utilización pueden estar ligados al
desconocimiento de los mercados y sus procedimientos de postulación y adjudicación, y un
esfuerzo destinado a identificar con precisión los factores limitantes y subsecuentemente a
procurar resolverlos puede generar un potencial interesante, en especial para las PyME.
Estudios e información de base. El desarrollo de una agenda de política comercial,
incorporando las nuevas dimensiones prioritarias y los temas emergentes, requerirá de un
esfuerzo adicional de construcción de bases de datos confiables, que permitan llevar a cabo
negociaciones, como es el caso por ejemplo de los temas de acumulación de origen, tanto entre
los países de la región como entre estos y otros bloques regionales.
Algo análogo puede señalarse para los temas que previsiblemente serán parte de la
agenda en los próximos años; entre ellos deberían adquirir prioridad para sistematizar
información y desarrollar conocimientos específicos respecto del impacto potencial sobre el
comercio los temas de cambio climático y medio ambiente.
Por otra parte, si se explora de un modo más institucional una mayor vinculación con las
economías asiáticas y algunos de sus bloque regionales, como es ASEAN, será necesario
desarrollar análisis y estudios conjuntos, idealmente involucrando agencias asiáticas
especializadas en investigación, formulación de políticas y apoyo al desarrollo económico. El
desarrollo de trabajos conjuntos, que permitan contar con una buena información de base
42
Por ejemplo, la apertura de servicios profesionales difícilmente puede operar si no existen mecanismos de reconocimiento de títulos y agencias
certificadoras confiables para homologar conocimientos y competencias.
54
respecto de políticas comerciales, apertura arancelaria actual y programada, reglas de origen,
regímenes de promoción y protección de inversiones o mecanismos de defensa comercial y
solución de controversias, permitiría contar con una adecuada evaluación de coincidencias y
divergencias, y con elementos de análisis para evaluar la factibilidad de profundizar relaciones
económicas entre ambos continentes.
Adicionalmente, si se trata de las vinculaciones con Asia, pueden cobrar importancia
especial temas como el de la conectividad marítima y aérea, su disponibilidad y costos, así como
el posible impacto del incremento de relaciones económicas entre ambas regiones sobre el medio
ambiente.
55
Anexo I: Implementación de compromisos de propiedad intelectual en TLC
(*) 1ª Columna se refiere a compromisos en proceso de implementación.
2ª Columna se refiere a compromisos de adherir, pero que son tratados que se aplican y reconocen ya en la normativa interna.
1º
Fuente legal
Fecha límite de
implementación
Estado al
10-05-2010
Observaciones
La Ley General de Telecomunicaciones
contiene normas que cumplen los
estándares de protección del Convenio
de Bruselas
Por ello solo faltaría el acto formal de
adherir: depositando un instrumento de
adhesión, previa autorización por el
Congreso chileno
Adherir al Convenio de Bruselas sobre distribución de
señales portadoras de programas transmitidas por satélite
 Art17.1.3 Estados Unidos
 Art.17.4 Australia
01.01.2009
Implementada
en los hechos
Adherir al Tratado. Budapest Depósito de
Microorganismos (1977)
 Art.2 EFTA
 Art.17.4 Australia
01.01.2009
Pendiente
Protección de las Señales de Satélites portadoras de
programas codificados
 Art. 15-12 México
 Art. 17.8.1 Estados Unidos
01.08.1999
01.01.2004
Pendiente
Medidas Tecnológicas de protección y Acciones civiles
para la persecución de las responsabilidades derivadas de
eludir las medidas tecnológicas
 Art. 17.11.5 Estados Unidos
 Art. 17.7.5 Estados Unidos
01.01.2009
Pendiente
56
Ver observación al Convenio de Bruselas
Fuente legal
Fecha límite de
implementación
Estado al
10-05-2010
01.01.2008
01.01.2004
Pendiente
Observaciones
Reformas a la Ley de Propiedad Industrial para
implementar medidas de observancia y otras pendientes
 Art. 17.11 TLC Estados Unidos
Fundamentos para rechazar una indicación geográfica
por marca preexistente
Marcas: Indemnización equivalente al menos a las
ganancias obtenidas por el infractor, cuando no haya sido
considerada al calcular el daño
 Art. Art. 17.11.8. (a)(ii) Estados Unidos
Marcas: Indemnizaciones predeterminadas en los
procedimientos civiles. Art. 17.11.9 Estados Unidos
(Además las obligaciones pendientes de Anexos V y VI
del A.A UE y pendientes de Convenio. París)
(Publicar) Poner a disposición del público los esfuerzos
realizados para la Observancia de los derechos de PI,
incluida información estadística
 Art. 17.11.4 Estados Unidos
01.01.2004
Propiedad Intelectual: Si se establecen Medidas
correctivas civiles en procedimientos administrativos:
Aplicación principios equivalentes a los judiciales civiles
 Art. 17.11.14 Estados Unidos
Implementada
Pendiente
Fuente: Direcon. Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile
Nota: Columna se refiere a compromisos en proceso de implementación
57
Cada una de las agencias relacionadas
con PI debería difundir las acciones
tomadas en este sentido
2º
Fuente legal
Fecha de
implementación
Estado al 10-05-2010
Observaciones
El Reglamento de la Ley 19.039
de Propiedad Industrial reconoce
este Clasificador, que por tanto
es el que se usa en Chile
Arreglo de Niza para la Clasificación Internacional de Marcas. Art 170.
A.A. Union Europea
01.01.2007
Implementada en los
hechos
Arreglo de Estrasburgo para la Clasificación Internacional de Patentes.
Art 170. A.A. Union Europea
01.01.2007
Implementada en los
hechos
ÍDEM
Diseños Industriales: Arreglo de Locarno (1979) Clasificación Dibujos y
Modelos Ind. Art 170. A.A. Union Europea
01.01.2009
Implementada en los
hechos
ÍDEM
Fuente:
Nota: Columna 2 Se refiere a compromisos de adherir, pero que son tratados que se aplican y reconocen ya en la normativa interna
58
Faltaría el acto formal de
adherir: depositar el instrumento
de adhesión ante el OOII
correspondiente, previa
aprobación por el Congreso
Fuente legal
Adherir al TLT (1994)
Art. 17.1.3 Estados Unidos
Adherir a UPOV (1991)
Art. 17.13 Estados Unidos
Art. 2.2 Anexo XIII EFTA
Art. 162 Japón
Fecha de
implementación
Estado al 10-05-2010
Observaciones
01.01.2009
Proyecto de aprobación
para adherir pendiente en
el congreso
Se encuentra en segundo
trámite Constitucional, en
Com. RREE del Senado
01.01.2009
Proyecto de aprobación
para adherir pendiente en
el congreso
01.01.2004
Implementada
Reformas a la Ley de Propiedad Intelectual
Derechos Conexos: Derecho de reproducción sobre copias temporales (incluido
el almacenamiento temporal en forma electrónica). Art. 17.6.4 Estados Unidos
Derecho autor y conexos: Presunción de subsistencia del derecho de autor y del
derecho conexo a falta de prueba en contrario. Art. 17.11.6 Estados Unidos
Derechos de autor y conexos: secuestro Art. 17.11.11
Derecho Autor: Indemnizaciones predeterminadas en los procedimientos civiles.
Art. 17.11.9 Estados Unidos
Derechos de Autor y Conexos: Indemnización equivalente al menos a las
ganancias obtenidas por el infractor, cuando no haya sido considerada al
calcular el daño. Art. 17.11.8.(a)(ii) Estados Unidos
Derecho Autor: Indemnizaciones predeterminadas en los procedimientos civiles.
Art. 17.11.9 Estados Unidos
Recursos civiles del 17.11 extendibles para hacer efectiva la protección de la
información sobre la gestión de derechos. Art. 17.11.5 Estados Unidos
Derecho de Autor: Donación con fines de caridad de las mercancías infractoras.
Art. 17.11.12.(b) Estados Unidos
59
Ley 20.435 publicada en el
DO el 04 de mayo de 2010,
modifica la Ley 17.336 de
Propiedad Intelectual
Fecha de
implementación
Fuente legal
Derecho de Autor: Destrucción de los materiales e implementos efectivamente
utilizados en la fabricación de las mercancías infractoras: adecuar a las normas
TLC Estados Unidos: solicitud + proporcionalidad entre la infracción y la
sanción. Art. 17.11.12.(c) Estados Unidos
Incorporación de una especie de ―Delación Obligatoria‖ (personas involucradas
y circuitos de distribución). Art. 17.11.13 Estados Unidos
Sanción penal a Piratería a escala comercial, a la infracción maliciosa con fines
de beneficio comercial o ganancia económica, a la piratería lesiva: reproducción
o distribución de copias con valor monetario significativo. Art. 17.11.22.
(a)(i)(ii) Estados Unidos
Sanción penal incluya prisión y/o multa ―suficientes‖ para que actúen como
―disuasivos‖ Art. 17.11.22 (b) Estados Unidos. Art. 15-46 México.
Decomiso y Destrucción en la sentencia penal de los derechos de autor y
conexos. Art. 17.11.22. (d)
ISP: Limitación de responsabilidad de los ISP. Art. 17.11.23 Estados Unidos
60
Estado al 10-05-2010
Observaciones
Anexo II: Compromisos de administración y marco institucional
Fuente Legal
Fecha de implementación
Estado al
10-05-2010
Artículo 3.23.
Observaciones
Temas de la agenda:
1. Las Partes establecen un Comité de Comercio de
Mercancías compuesto por Representantes de cada
Parte.
Revisión de lo realizado desde la
última reunión (caso cerámicas)
Acuerdo de programa de aceleración de
la desgravación arancelaria en
conformidad con lo dispuesto en el
capítulo 3 del Tratado (CLC junio
2004). (Se están recibiendo propuestas
del sector privado)
2. El Comité se reunirá a solicitud de cualquier
Parte o de la Comisión para considerar cualquier
materia comprendida bajo este Capítulo, el Capítulo
4 (Reglas de origen y procedimientos de origen) y
Capítulo 5 (Administración aduanera)
Art. 3.19.
Comité de
Comercio de
Mercancías
Art. 4.17.
Publicación en el DO (1504-05) del Reglamento para
la aplicación de
salvaguardia especial
agrícola
DIRECON
Aduana
En conferencia telefónica
del 18 de noviembre de
2004 se aprobaron las
Directrices comunes; se
encuentra pendiente definir
con Estados Unidos la
forma como se van a
formalizar estas
modificaciones
Falta trámite de intercambio
de notas, publicación, etc.
Adecuación normas de
origen a S.A. 2002 están
listas; se debe acordar con
Estados Unidos la
61
En relación con este asunto, Estados
Unidos informó respecto del
procedimiento necesario para la
aprobación de la aceleración, para lo
cual se requería una publicación en el
Federal Register, la que a la fecha no
se ha realizado. Se realizó consulta a
Estados Unidos sobre el estado de
situación y se nos informó que a
mediados de mayo USTR daría una
respuesta
Armonización de reglas de origen con
Canadá y México
Modificación del Marketing Order 925
sobre las uvas de mesa
Informe al comité sobre situación de
directrices comunes y adecuación de
normas de origen
Cooperación aduanera
Fuente Legal
Fecha de implementación
Estado al
10-05-2010
Observaciones
modalidad para su
aprobación
Artículo 3.17.
Grupo de Trabajo
de Comercio
Agrícola
DIRECON
3. Las Partes establecen un Grupo de Trabajo de
Comercio Agrícola, integrado por representantes de
las Partes, que se reunirá anualmente o según se
acuerde. El Grupo revisará, en coordinación con el
Comité sobre Obstáculos Técnicos al Comercio,
establecido en el artículo 7.8 (Comité sobre
Obstáculos Técnicos al Comercio), la operación de
normas de clasificación y calidad y los programas
de expansión y desarrollo que afecten el comercio
entre ambas Partes, y resolverá las cuestiones que
puedan plantearse en relación con la Operación de
esas normas y programas. Este grupo informará al
Comité de Comercio de Mercancías establecido en
el artículo 3.23.
ODEPA
SAG
Consejería
Agrícola en
Estados Unidos
Artículo 6.3.
1. Las Partes acuerdan establecer un Comité sobre
Asuntos Sanitarios y Fitosanitarios, compuesto por
representantes de cada Parte que tengan
responsabilidades en materia sanitaria y
fitosanitaria
SAG
6. El Comité se reunirá al menos una vez al año,
Comité sobre
Asuntos Sanitarios y salvo que las Partes acuerden otra cosa
Fitosanitarios
9. El Comité podrá acordar el establecimiento de
grupos de trabajo ad hoc de acuerdo con los
términos de referencia del Comité
Consejería
Agrícola en
Estados Unidos
Condiciones de ingreso de uvas de
mesa y tomates. Se solicita ―System
Approach‖ en reemplazo de la
exigencia de fumigación con bromuro
de metilo. Estado: No hay avances en
este tema por parte de Estados Unidos
a pesar de insistencia chilena
Regulaciones para el ingreso de
cítricos, limones y pomelos: Se acordó
seguir conducto regular entre agencias.
Estado: La regulación de ingreso se
encontraría en etapas avanzadas
Regulaciones para el ingreso de
chirimoya, actinidia arguta (baby kiwi),
ficus carica y granado: En última
reunión Comité SPS, se acordó seguir
conducto regular entre agencias
62
Fuente Legal
Fecha de implementación
Estado al
10-05-2010
Observaciones
técnicas. Estado: Se desconocen
avances
Equivalencias y regulaciones para el
ingreso de carnes rojas y de ave: Con
respecto a las carnes rojas, el 10 de
mayo pasado se inició el proceso de
rulemaking
SAG
Grupo ad hoc carnes
En el marco del Comité SPS las Partes
acordaron crear un grupo ad-hoc
carnes. A pesar de la insistencia de
Chile, Estados Unidos ni siquiera ha
firmado el Acta que constituye este
grupo
SAG
Consejería
Agrícola en
Estados Unidos
Grupo ad hoc uva
Art. 7.8.
Comité de
Obstáculos
Técnicos al
Comercio
1. Las Partes establecen el Comité sobre Obstáculos
Técnicos al Comercio, integrado por los
representantes de cada Parte, de acuerdo con el
Anexo 7.8.
5. El Comité se reunirá al menos una vez al año,
salvo que las Partes acuerden otra cosa
Se acordaron términos de
referencia
Ministerio de Economía,
publicado DO (14 de junio
de 2004)
DECOEX
(Ministerio de
Economía)
DIRECON
Art. 7.7 (7)
Art. 9.18.
Comité de
Contratación
Pública
Las Partes establecen un Comité sobre Contratación
Pública integrado por representantes de cada Parte.
Previa solicitud, el Comité se reunirá para abordar
materias relacionadas con la implementación de
DIRECON
63
El Comité se constituyó en Ginebra el
22 de Marzo de 2004. En la ocasión se
acordaron los términos de referencia
En materia de transparencia se
realizaron intercambios de
publicaciones de normas
Fuente Legal
Fecha de implementación
Estado al
10-05-2010
Observaciones
este Capítulo
Art. 12.15.
1. Las Partes establecen el Comité de Servicios
Financieros. El principal representante de cada
Parte será un funcionario de la autoridad de la Parte
Comité de Servicios responsable de los servicios financieros establecida
Financieros
en el Anexo 12.15.
Ministerio de
Hacienda
Falta elaborar listado de árbitros
3. El Comité se reunirá una vez al año, o como de
otro modo se acuerde, para evaluar el
funcionamiento de este Tratado en lo que se refiere
a servicios financieros. El Comité informará a la
Comisión sobre los resultados de cada reunión.
DIRECON
Art.14.5.
Comité de Entrada
Temporal
DIRECON
1. Las Partes establecen un Comité de Entrada
Temporal, integrado por representantes de cada
Parte, que incluirá funcionarios de migración
Ministerio del
Interior
2. El Comité deberá:
(a) establecer un calendario para sus reuniones;…
Art. 18.4.
1. Las Partes establecen un Consejo de Asuntos
Laborales compuesto por representantes de las
Partes de nivel ministerial o representantes
equivalentes, o por quienes estos designen.
Consejo de Asuntos
Laborales
2. El Consejo se reunirá dentro del primer año
desde la fecha de entrada en vigor de este Tratado
y, a partir de entonces, tan seguido como lo
considere necesario, para supervisar la
implementación y revisar el avance de acuerdo a
este Capítulo, incluyendo las actividades del
Mecanismo de Cooperación Laboral establecido en
el artículo 18.5 y para proseguir con los objetivos
DIRECON
Ministerio del Trabajo
64
Tanto Chile como Estados Unidos han
cumplido sus compromisos de elaborar
y publicar un manual de ingreso
temporal de personas de negocios
Fuente Legal
Fecha de implementación
Estado al
10-05-2010
Observaciones
laborales de este Tratado. Cada reunión del Consejo
incluirá una sesión pública, a menos que las Partes
lo acuerden de otra forma
Art. 19.3.
Consejo de Asuntos
Ambientales
1. Las Partes establecen un Consejo de Asuntos
Ambientales, compuesto por Representantes de las
Partes de nivel ministerial o representantes
equivalentes, o por quienes estos designen. El
Consejo se reunirá una vez al año, o más a menudo
si las Partes lo acuerdan, para discutir acerca de la
implementación de este Capítulo y de los progresos
alcanzados de conformidad con el mismo. Cada
reunión del Consejo incluirá una sesión pública, a
menos que las Partes acuerden lo contrario
DIRECON
CONAMA
Comisión Conjunta
para la Cooperación Art. II del ACA
Ambiental
CONAMA
Artículo 21.1
1. Las Partes establecen la Comisión de Libre
Comercio, integrada por representantes de nivel
ministerial de las Partes, o por las personas que
estos designen
Comisión de Libre
Comercio
Entre los posibles temas a tratar en la II
reunión, destacan:
DIRECON
5. La Comisión se reunirá al menos una vez al año
en reunión ordinaria. Las reuniones ordinarias de la
Comisión serán presididas sucesivamente por cada
Parte
Ministerios de
Agricultura,
Economía,
Hacienda,
CONAMA
Programa de aceleración de la
desgravación arancelaria y
armonización de reglas de origen con
NAFTA
Evaluación del mecanismo de
certificación de origen
Problemas específicos de acceso
Transparencia en reglas de origen en
materia de textiles
Cobertura capítulo de compras públicas
65
Fuente Legal
Fecha de implementación
Estado al
10-05-2010
Observaciones
Asuntos legales
Árbitros
Reglas de procedimientos
Cooperación sobre información no
divulgada (propiedad intelectual)
Revisión de grado de avance en 2º año
TLC y ver tareas pendientes
Solución de
Controversias
El Departamento Jurídico acordó en
conjunto con el USTR las reglas de
procedimiento. En este momento se
encuentra en etapa de traducción al
castellano. Con posterioridad se deben
realizar todos los trámites de
aprobación (protocolo, publicación,
etc.)
Artículo 20.10
La Comisión establecerá, a la entrada en vigencia
de este Tratado, las Reglas de Procedimiento
Artículo 27.7.
Árbitros
1. Las Partes establecerán dentro de los seis meses
siguientes a la entrada en vigor de este Tratado y
mantendrán una lista de al menos 20 personas que
cuenten con las aptitudes y la disposición
necesarias para ser árbitros. A menos que las Partes
acuerden otra cosa, seis integrantes de la lista serán
seleccionados entre individuos que no sean
nacionales de las Partes. Los integrantes de la lista
de árbitros serán designados mediante mutuo
acuerdo de las Partes, y podrán ser re-designados.
Una vez establecida la lista de árbitros, esta
permanecerá vigente por un período mínimo de tres
años, y seguirá en vigor hasta que las Partes
constituyan una nueva lista
DIRECON
Fuente: Direcon. Ministerio de Relacines Exteriores de Chile.
66
Las partes no han intercambiado sus
listas respectivas para los árbitros de
los Capítulos Laboral, Ambiental,
Servicios Financieros y Solución de
Controversia
Anexo III. Red de Acuerdos comerciales de Chile
CHILE: RED ACUERDOS COMERCIALES
EFTA
(European Free Trade Association,
EU
Canada
Iceland-Norway- SuitzerlandLiechtenstein)
USA
China
Turkey
South Korea
Mexico
Japan
Cuba
El Salvador
Costa Rica
Vietnam
Guatemala
Panama
Honduras
New Zealand
Malaysia
Brunei
Colombia
Ecuador
Peru
VIGENTES
EN NEGOCIACION
Uruguay
Paraguay
Argentina
Brazil
Bolivia
Venezuela
Ecuador
Singapore
Australia
India
ACCESO PREFERENCIAL AL 90% DEL PIB MUNDIAL
Fuente:Direcon. Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile
Anexo IV: Participación de las exportaciones de Chile en el mundo
Participación de las Exportaciones de
Chile en el Mundo
2000
América
Latina
16%
Otros
5%
2008
Asia
37%
Europa
26%
Europa
27%
América
Latina
16%
NAFTA
23%
Asia
29%
Fuente: DIRECON, en base cifras del Banco Central de Chile
Fuente: DIRECOII, en base cifras del Banco Central de Chile
67
NAFTA
17%
Otros
4%
Anexo V: Comercio de Chile con el mundo
Comercio de Chile con el Mundo
Exportaciones
1990
Año 1990 (US$): 8.600.000
Año 2007 (US$): 66.700.000
2007
Fuente:Direcon. Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile
68
Anexo VI: Diversificación de exportaciones
Diversificación de exportaciones
Año
1975
2003
2008
Productos exportados
200
3.854
5.161
Compañías exportadoras
200
6.435
8.240
Mercados (países)
Valor (millones de US$)
50
165
190
1.552
32.000
66.456
Fuente: Banco Central de Chile, Direcon
Fuente: Banco Central de Chile, DIRECON
Anexo VII: Aumento del intercambio comercial, crecimiento del PIB y
reducción de pobreza
IMPACTO SOBRE EL CRECIMIENTO
ECONOMICO
180.000
40
32,86
140.000
35
27,63
120.000
30
23,21
100.000
21,66
20,22
80.000
25
18,7
20
13,7
60.000
15
Años
POBREZA (%)
PIB Real
Intercam bio Com ercial
Fuente: Cifras del Banco Central, Banco Mundial y encuesta CASEII
69
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
0
1993
5
0
1992
10
20.000
1991
40.000
1990
Millones USD
45
38,59
Porcentaje Pobreza
sobre Población Total
160.000
Anexo VIII: Inversión de capitales chilenos en el mundo
EXPORTACIÓN DE CAPITALES CHILENOS AL MUNDO.
PRINCIPALES DESTINOS
(1990 - diciembre 2010, US$ millones)
18.000
16.000
Total inversión directa materializada:
15.926
US$ 56.789 millones
14.000
12.000
11.412
9.999
10.000
8.066
8.000
6.000
4.000
3.997
3.831
2.000
814
743
704
PANAMA
AUSTRALIA
MEXICO
702
596
0
ARGENTINA
BRASIL
PERU
COLOMBIA ESTADOS
UNIDOS
Fuente: DIRECON. Departamento de Inversiones en el Exterior.
Fuente: DIRECON, Departamento de Inversiones en el Exterior
70
URUGUAY VENEZUELA
OTROS
Referencias bibliográficas
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Implementación de Acuerdos Comerciales. Lecciones aprendidas en la experiencia
chilena‖. Documento para discusión.
BID, CEPAL, Banco Mundial. 2010. ―Cómo reducir las Brechas de Integración: Escenarios y
recomendaciones de políticas para promover la infraestructura física y reducir los costos
del comercio intrarregional‖. Documento para discusión. Tercera Reunión de Ministro de
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French-Davis, Ricardo. 2008. Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad.
García, Luis Alonso. 2010. ―Implementación de Acuerdos Comerciales Preferenciales en
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América Latina: La experiencia de implementación del CAFTA-RD en Costa Rica‖.
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Velázquez, Mario y otros. 2008. Los acuerdos de libre comercio y su impacto en el empleo.
Santiago, Chile, Organización Internacional del Trabajo.
71