Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las

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72
estudios estadísticos y prospectivos
E
lementos para el desarrollo
de una estrategia informática en las
oficinas responsables de compilar
las cuentas nacionales
Mariam Cover
División de Estadística y Proyecciones Económicas
Santiago de Chile, agosto de 2010
Este documento fue preparado por Mariam Cover, Consultora de la Unidad de Cuentas Nacionales y Estadísticas
del Sector Externo de la División de Estadística y Proyecciones Económicas de la CEPAL y fue presentado y
analizado en el Seminario Anual de Cuentas Nacionales de los países de América Latina y el Caribe, organizado
conjuntamente por CEPAL y el Banco Central de Uruguay, en la ciudad de Montevideo, entre el 18 y el 21 de
octubre de 2009.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas
ISSN versión impresa 16080-8770
ISBN: 978-92-1-323415-0
LC/L.3237-P
N° de venta: S.10.II.G.40
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informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
Índice
Resumen .................................................................................................... 5
1. Importancia de implementar sistemas de información
en la compilación de las cuentas nacionales ................................... 7
2.
Factores críticos de éxito y riesgos de la implementación
de sistemas de información para las cuentas nacionales ............... 9
2.1 Factores asociados a los procesos y estructura
organizacional ........................................................................ 10
2.1.1 Existencia de un mapa de proceso y un manual
de procedimiento ........................................................ 10
2.1.2 Adecuada integración y estandarización de los
procesos en la estructura organizacional .................... 14
2.1.3 Disponibilidad de datos básicos ................................. 14
2.2 Factores asociados a la cultura institucional:
comunicaciones transparentes ................................................ 16
2.3 Factores asociados con la estrategia y la gestión:
calidad de la gestión ............................................................... 17
2.3.1 Carencia de planeación estratégica
en la organización....................................................... 17
2.3.2 Planificación estratégica deficiente ............................ 18
2.3.3 Falta de apoyo y compromiso gerencial ..................... 18
2.3.4 Sistema de información no vinculado
a la estrategia institucional ......................................... 18
2.3.5 Deficiente gestión del proceso de implementación
de los SI ...................................................................... 18
3
CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
2.4 Factores asociados al recurso humano: involucramiento del usuario ................................. 20
2.5 Consideraciones finales sobre factores críticos de éxito y riesgos..................................... 21
3.
Elementos de una estrategia informática en las oficinas encargadas de compilar las
cuentas nacionales ..................................................................................................................... 22
3.1 Planes y proyectos estratégicos de sistemas de información............................................... 22
3.1.1 Planeación y planes estratégicos............................................................................. 22
3.1.2 Planes y proyectos estratégicos de sistemas de información .................................. 23
3.1.3 Vinculación entre la planeación estratégica y los planes y proyectos
estratégicos de sistema de información .................................................................. 25
3.2 Elementos de una estrategia de sistemas de información para cuentas nacionales ............. 25
3.2.1 Misión y visión de la oficina compiladora de cuentas nacionales
y objetivo general del proceso de compilación de esas estadísticas ....................... 26
3.2.2 Objetivos estratégicos y planes de acción derivados de la visión .......................... 27
3.2.3 Objetivo general, objetivo específico y alcance del proyecto
estratégico de sistemas de información .................................................................. 28
3.3 Otros elementos estratégicos de la implementación del sistema
de información para cuentas nacionales ............................................................................. 30
3.3.1 Identificación de estrategias de solución y su factibilidad ..................................... 30
3.3.2 Aseguramiento de recursos..................................................................................... 32
3.3.3 Calendario de modernización de los sistemas informáticos utilizados
en la compilación de las cuentas nacionales........................................................... 33
4.
Conclusiones............................................................................................................................... 35
Bibliografía.............................................................................................................................................. 37
Anexos...................................................................................................................................................... 39
Consultas sobre la infraestructura y principales prácticas de gestión informática en la
compilación de las cuentas nacionales en América Latina.................................................................. 40
Serie: estudios estadísticos y prospectivos ............................................................................................ 43
Índice de cuadros
CUADRO 1
DIMENSIONES DE LA CALIDAD QUE SE POTENCIAN CON LA
INCORPORACIÓN DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN ...............................................11
Índice de diagrama
DIAGRAMA 1 PRESENTACIÓN ESQUEMÁTICA DE LAS COMPILACIONES DE LAS CUENTAS
NACIONALES.....................................................................................................................15
4
CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
Resumen
En las últimas tres décadas se ha experimentado un gran avance en materia
de tecnologías de información y comunicación. La evolución de estas
tecnologías ha pasado por diversas etapas, desde la adopción de las
microcomputadoras como herramienta de trabajo en prácticamente todas las
actividades humanas y el advenimiento de los microprocesadores insertos en
todo tipo de productos, hasta el arribo de Internet y los enlaces de
comunicación vía satélite. El progreso de las tecnologías de información y
comunicación ha sido incorporado a todos los procesos de las
organizaciones, a través de una amplia gama de herramientas para la
administración de bases de datos, infraestructura para el intercambio
electrónico de información y aplicaciones de software que facilitan tanto el
acceso como el procesamiento y comunicación de la información.
Las oficinas compiladoras de cuentas nacionales en América
Latina no se han mantenido al margen de esta evolución. Más aún,
desde los años ochenta la demanda por sistemas de información y los
componentes tecnológicos asociados ha ido significativamente en
aumento. Por su parte, la arquitectura1 misma del Sistema de Cuentas
Nacionales (SCN) favorece la implementación de sistemas de
información computadorizados en la compilación de estas estadísticas,
particularmente a partir de la publicación del SCN 1993. En este
sentido, para la compilación del marco central del Sistema, se ha
propuesto el desarrollo integrado de las cuentas de los sectores
institucionales con las de las industrias, con miras a aprovechar de
mejor manera las bases de datos disponibles sobre las unidades y
1
La arquitectura del Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) se compone de la secuencia de cuentas institucionales (CI), el cuadro de
oferta y utilización (COU), el cuadro de clasificación cruzada de industrias y sectores institucionales (CCISI) y las cuentas
económicas integradas (CEI).
5
CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
sectores institucionales. Además, se ha hecho énfasis en el proceso de compilación de dichas cuentas
considerando la secuencia que va desde la edición y agregación de los micro datos para la generación de
los datos intermedios de industrias y sectores institucionales, hasta la fase final de reconciliación de toda
la información generada en el proceso en las cuentas económicas integradas2.
No obstante los avances observados tanto en el desarrollo de tecnologías de información y
comunicaciones como en la arquitectura del Sistema de Cuentas Nacionales y su marco de compilación, en
algunos países la incorporación de sistemas de información computadorizados ha ocurrido al margen de
una visión estratégica integral. Frecuentemente los desarrollos informáticos se han limitado al diseño de
sistemas individuales, no articulados, que brindan soluciones parciales y satisfacen metas de corto plazo o
solucionan problemas inmediatos. La falta de una visión estratégica en el desarrollo de sistemas de
información, a pesar de no ser un fenómeno exclusivo de las oficinas encargadas de compilar las cuentas
nacionales, ha provocado que existan numerosas soluciones informáticas dispersas en diversas áreas
funcionales. Como resultado, la falta de integración de los sistemas de información actuales hace que
frecuentemente su gestión resulte onerosa y poco transparente.
Entre las razones que explican estos resultados frecuentemente se cita la falta de destrezas
complementarias para potenciar el uso y racionalizar la inversión en sistemas de información.
Estudios recientes realizados por la OECD señalan que las organizaciones que han tenido éxito en la
incorporación de sistemas de información a sus procesos generalmente complementan su
implementación con inversiones, por ejemplo, en el desarrollo de destrezas apropiadas del personal y
en cambios organizacionales, tales como la definición de nuevas estrategias, el rediseño de procesos
y la reestructuración de sus estructuras organizacionales. Estas prácticas habitualmente conllevan
mayores responsabilidades para los funcionarios, relativas al alcance y organización de su trabajo y,
en alguna medida, a un mayor acercamiento entre la gerencia y los equipos técnicos de trabajo (por
ejemplo, estructuras gerenciales más planas). Adicionalmente, pueden implicar la subcontratación de
servicios especializados de manera que las organizaciones puedan enfocarse más a potenciar sus
fortalezas internas3.
En esta evolución hacia un mayor uso de la informática en los procesos operativos de las
organizaciones, parece haber faltado un marco estratégico que permita ordenar los esfuerzos de
incorporación de sistemas de información, orientándolos al logro de resultados que contribuyan a
alcanzar la visión y objetivos estratégicos que guían la gestión de la organización. El presente
documento brinda elementos para incorporar de manera más exitosa el uso de sistemas de
información en la compilación de las cuentas nacionales, siguiendo un enfoque de planificación
estratégica. El documento será utilizado como base para las discusiones que sobre el tema surjan en
ocasión del Seminario Latinoamericano de Cuentas Nacionales 2009. Posteriormente, será
enriquecido con los comentarios que aporten los participantes en dicho Seminario, con el propósito
de incorporarlo como insumo en el diseño de un taller de capacitación sobre el “Uso de Sistemas de
Información en la Compilación de Cuentas Nacionales”, previsto para realizarse en el transcurso del
año 2010, con el auspicio de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, dentro del
marco de las actividades destinadas a apoyar el fortalecimiento de los sistemas estadísticos nacionales
en América Latina y el Caribe.
El documento está estructurado de la siguiente forma: la sección 2 desarrolla la importancia de la
gestión informática en la compilación y divulgación de las cuentas nacionales. El apartado 3 incursiona en
el tema de los factores críticos para el éxito de proyectos de implementación de sistemas de información en
las oficinas compiladoras de cuentas nacionales. La sección 4 trata el tema de planeación estratégica y los
proyectos de sistemas de información con una visión aplicada a la producción y divulgación de las cuentas
nacionales. Finalmente, el apartado 5 presenta algunas conclusiones.
2
3
Statistical Division, Department for Economic and Social Affairs “A Systems Approach to National Accounts Compilation A
Technical Report”, Series F, No.77. United Nations, New York, 1999
OECD. Meeting of the OECD Council at Ministerial Level 2003 “Seizing the Benefits of ICT in a Digital Economy”, París, 2003.
6
CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
1. Importancia de implementar
sistemas de información
en la compilación de las
Cuentas Nacionales
La misión de las dependencias compiladoras de cuentas nacionales es:
“Proveer al usuario estadísticas de cuentas nacionales, asentadas en las
mejores prácticas y recomendaciones internacionales, que le permitan
fundamentar de mejor manera procesos de producción de información y toma
de decisiones”
Las estadísticas oficiales, en especial las cuentas nacionales, han
evolucionado significativamente en las últimas décadas. El Sistema de
Cuentas Nacionales es un conjunto de conceptos, definiciones,
clasificaciones y reglas contables mutuamente consistentes para medir la
actividad productiva y otros fenómenos económicos, incluidas las
dimensiones regional y ambiental, entre otras, que lo convierten en el marco
de referencia por antonomasia de las estadísticas orientadas a medir los
resultados económicos de los países.
La arquitectura del Sistema de Cuentas Nacionales ha devenido en una
mayor complejidad a través de los años, conforme se han incorporado nuevos
conceptos y fenómenos. Estos cambios en el alcance y la estructura del SCN
están fuertemente correlacionados con el desarrollo de los sistemas y políticas
económicos, los cuales, al evolucionar han requerido nueva y más completa
información del sistema. En este sentido, puede afirmarse que dichos cambios,
en última instancia, han estado orientados a satisfacer la demanda de los
usuarios. Esa demanda es muy variada y puede delimitarse dentro de un cierto
número de dimensiones de la calidad, las que finalmente establecen el marco de
calidad dentro del cual se espera se produzcan estas estadísticas.
7
CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
Los sistemas de información constituyen una herramienta facilitadora para proveer estadísticas de
buena calidad. Vale señalar que en el contexto de este documento se entiende por sistema de
información (SI) para la compilación de las cuentas nacionales la confluencia, en un todo consistente e
integrado, de los datos fuente, los procesos de producción estadística (acopio, validación, agregación,
transformación, determinación de discrepancias, almacenamiento y divulgación de datos), las
tecnologías de información y comunicación (software y hardware) y las personas que están a cargo de la
ejecución de esos procesos en su carácter de productores, así como aquellos que procesan esas cifras en
su rol de usuarios de estadísticas.
Desde hace varios años, el Fondo Monetario Internacional estableció un marco para evaluar la
calidad de algunas estadísticas oficiales, entre ellas las cuentas nacionales, basado en las mejores
prácticas observadas internacionalmente y en la satisfacción de las necesidades de los usuarios. Con
este fin se establecieron referencias claras de las diferentes dimensiones de la calidad, algunas de las
cuales se pueden ver favorecidas mediante la incorporación de sistemas de información. Sin pretender
ser exhaustivos, el Cuadro No.1 presenta algunas de las dimensiones de la calidad cuyo logro se
potencia con la incorporación de sistemas de información.
Más allá de los beneficios contemplados en el Cuadro No. 1, es importante señalar que la
implementación de sistemas de información automatizados en la compilación de las cuentas nacionales
conlleva beneficios en las siguientes áreas, entre otras:
• Incrementa la eficiencia en los procesos de compilación al mejorar el acceso a las fuentes de datos,
reducir los tiempos de validación de los datos básicos e intermedios y de procesamiento de éstos y al
facilitar el acceso oportuno a la información por parte de los usuarios internos y externos.
• Mejora la transparencia del proceso de compilación y de la información resultante, toda vez
que, mediante protocolos específicos es posible visualizar los metadatos, los algoritmos,
ajustes y otras intervenciones realizadas en la agregación de microdatos y validación de datos
intermedios, así como en la generación de los datos macroeconómicos.
• Posibilita la liberación de recursos humanos, tecnológicos y financieros, debido a las
ganancias de eficiencia, generando oportunidades de ampliar el alcance del sistema de cuentas
nacionales que compila el país.
• Permite atender de mejor manera la creciente complejidad del sistema de cuentas nacionales al
simplificar los procesos de producción de estas estadísticas, desde el acopio y validación de
los microdatos hasta la divulgación de los productos finales.
• Abre nuevos canales de divulgación de los productos estadísticos y modalidades de acceso de
los usuarios a las cifras de cuentas nacionales para una mejor satisfacción de sus demandas.
• Evita la duplicación y las inconsistencias de la información estadística al integrar las bases de
datos que intervienen en las diferentes etapas del proceso de compilación y diseminación, por
ejemplo mediante la creación de un almacén de datos único.
• Favorece el establecimiento de puntos de control en la validación de los datos y generación de
registros históricos que permite estudiar la naturaleza de los cambios en los datos y con ello
realizar estudios profundos de análisis de errores, que finalmente permitan mejorar la
confiabilidad de este tipo de estadísticas aplicando métodos diversos.
8
CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
De lo anteriormente expuesto queda claro que implementar una estrategia de sistemas de
información que permita automatizar las diversas etapas del proceso de compilación de las cuentas
nacionales representa una importante oportunidad de mejora en ese proceso y en consecuencia, en la
calidad de las estadísticas que de él derivan. No emprender acciones con esta orientación implicaría no
solo desaprovechar el avance en las herramientas tecnológicas y en la arquitectura de cuentas nacionales
sino también perpetuar las deficiencias en términos de tiempo de procesamiento, duplicación de esfuerzos,
desarticulación de procesos, falta de conectividad de los sistemas automatizados y coherencia de las cifras
de cuentas nacionales, inherentes a las soluciones informáticas no integradas en un sistema de información.
2.
Factores críticos de éxito y riesgos de la implementación
de sistemas de información para las cuentas nacionales
Un sistema de información automatizado exitoso que efectivamente redunde en ganancias de eficiencia
y productividad en los procesos de compilación de las cuentas nacionales, así como en un incremento en
la calidad de estas estadísticas, es un anhelo retador debido a la existencia de riesgos de mucha
relevancia que deben tenerse presentes y ser debidamente administrados. De hecho, un elevado
porcentaje de los SI fracasa o exhibe resultados que discrepan de lo inicialmente estimado, tales como
costos mayores en términos financieros y de otros recursos aplicados, retrasos con respecto al tiempo
previsto para su conclusión, y funcionalidad inferior a las expectativas iniciales. Los sistemas de
información que fracasan suelen presentar problemas en las siguientes áreas:
• Diseño del sistema: Deficiencias debidas a incompatibilidades con los procesos, la estructura,
la cultura y las metas de la organización.
• Operaciones: Fallas en el procesamiento que impiden que la información se proporcione en
forma oportuna y eficiente.
• Datos: Omisiones, ambigüedades y errores en la información, así como desgloses inadecuados
en la codificación de ésta.
• Costos: Utilización excesiva de recursos en relación con el valor que proporciona el sistema a
la organización.
No sorprende que los factores críticos de éxito en la implementación de sistemas de información
se asocien principalmente con los componentes fundamentales de toda organización, es decir: los
procesos y la forma en que éstos se insertan en la estructura organizacional, la gestión, el recurso
humano, la infraestructura (en particular la tecnológica) y los datos fuente, si bien, también existen
factores relativos al entorno institucional en que se producen las cuentas nacionales, que podrían afectar
el resultado propuesto.
Adicionalmente, un factor clave para el logro de una implementación exitosa de un sistema de
información es, precisamente, la gestión de los riesgos asociados a ésta, lo cual requiere la identificación
de riesgos potenciales desde la etapa misma de planeamiento del sistema, su detección y análisis
oportuno durante la fase implementación y la toma de acciones concretas para mitigarlos o
administrarlos tan pronto como se presenten.
A continuación se mencionan algunos de los factores críticos de éxito más frecuentes en los
proyectos de implementación de sistemas de información en las cuentas nacionales.
9
CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
2.1 Factores asociados a los procesos y estructura organizacional
En esta sección se parte de la premisa que los sistemas de información constituyen un instrumento
innovador, por tanto, no pretenden, en principio, la introducción de tecnologías de información y
comunicación que simplemente replican los procesos tradicionales de producción de las cuentas nacionales.
Por el contrario, la inversión en tecnología requiere ser complementada con inversiones adicionales
destinadas a evaluar la idoneidad de los procesos, los procedimientos y la estructura organizacional para
modificarlos de manera pertinente con el propósito de lograr una implementación exitosa.
Los factores de éxito asociados a los procesos generalmente se refieren a su grado de articulación, su
adecuada integración y estandarización, así como la existencia de documentación suficiente. Es decir, dichos
factores están relacionados con el conocimiento del alcance y de las interrelaciones entre los procesos. La
materialización de riesgos en esta área deriva en pérdidas de eficiencia, dispersión de los recursos humanos e
informáticos y duplicaciones innecesarias en el acceso y manipulación de la información.
2.1.1 Existencia de un mapa de procesos y un manual de procedimientos
En este sentido, un primer factor crítico identificable es la existencia de un mapa detallado de los procesos
y de un manual de los procedimientos específicos que se utilizan para generar las cuentas nacionales.
Un mapa de los procesos de compilación permite discernir el flujo de la información: los procesos
que suministran los datos básicos, los que los transforman, agregan, concilian y divulgan, así como las
unidades administrativas encargadas de éstos. El manual de procedimientos detalla la forma particular
en que se realizan las diferentes actividades de cada proceso.
Sucede a menudo, por ejemplo, que los procesos de acopio de información están atomizados y
dispersos en diferentes áreas de la oficina compiladora. Una ilustración de este caso podría ser el
proceso de generación de cifras de comercio exterior de bienes para su utilización en las cuentas
nacionales. Sobre todo cuando la dependencia se organiza siguiendo un criterio funcional, con unidades
específicas responsables de las cuentas de la agricultura, la manufactura, el comercio, etc., suele pasar
que los datos de comercio exterior son acopiados, transformados e incorporados en las cuentas
nacionales de manera fragmentada, duplicando procedimientos según la necesidad específica de cada
una de las unidades administrativas involucradas, con una consecuente pérdida de eficiencia.
Un mapa detallado de los procesos y un manual de procedimientos permiten visualizar todas las
entradas, los flujos intermedios—incluidos los puntos de control—y las salidas de un mismo tipo de
información e identificar oportunidades para racionalizar y mejorar los procesos de generación de cifras.
Siguiendo con el ejemplo de comercio exterior, un mapa de procesos y un manual de procedimientos
pueden contribuir a diseñar un proceso nuevo que: a) integre todos los requerimientos de información
(por ejemplo, valores a precios constantes calculados a partir de la deflación de los valores corrientes),
b) resulte más susceptible a la automatización debido a una mejor especificación y estandarización de
los componentes esenciales del proceso y, c) ofrezca mayores puntos de control en beneficio de la
calidad de los datos y de la conciliación con otras estadísticas de síntesis, tales como la balanza de
pagos, en el caso en que la entidad sea responsable de ésta y de las cuentas nacionales4.
4
Aún en caso de que la entidad no sea responsable directa de otras estadísticas de síntesis, un mapa de procesos ayuda a coordinar y
conciliar mejor las estadísticas producidas por todo el sistema estadístico nacional.
10
Dimensión
Elementos
Elementos
legales e
institucionales
Indicadores
Temas específicos y puntos clave
La información suministrada
par los informantes debe ser
confidencial y utilizada solo
para propósitos estadísticos
Se resguarda la confidencialidad de la información durante el almacenamiento
y los procesos de destrucción de registros
Existen procesos para
prevenirla divulgación de
información de los
informantes
Se de información toman medidas para asegurarla producción de la entidad y
sus sistemas de cómputo previenen el acceso no autorizado a la información
individual
En general, se asignan recursos suficientes y se realiza el mejor esfuerzo para
utiIizar eI potencial completo de Ias tecnologías de información para la
compilación y divulgación de las series estadísticas
11
Prerrequisitos
para la calidad
Si los sistemas de información han sido desarrollados dentro de
marcos de planeación estratégica, es posible garantizar que toda
su potencialidad podrá ser aplicada a los diferentes procesos de
las cuentas nacionales
Los recursos informáticos para la compilación de las estadísticas se adecuan a
los trabajos
El software utilizado para compilación y el análisis de las series estadísticas es
efectivo, se actualiza periódicamente y está bien adaptado para realizar los
trabajos actuales y los que puedan surgir.
El hardware se distribuye adecuadamente para facilitar el acopio y
procesamiento adecuado de los datos y la gestión de las bases de datos
Se provee protección adecuada a los recursos informáticos, incluida la
provisión de sistemas de respaldo de las serie estadísticas y actualizaciones en
el caso de de sastres naturales, accidentes y otros eventos inusuales.
Se implementan medidas
para Asegurar el uso eficiente
de los recursos
Los sistemas de información poseen protocolos de seguridad,
que registran o previenen el acceso no autorizado a la
información individual, lo que facilita el control del uso de la
información
Los planes estratégicos de sistemas de información requieren la
incorporación de análisis detallados de la situación actual de los
procesos de trabajos y la asignación de recursos informáticos,
así como de las seguridades necesarias para garantizar la
integridad de la información producida.
Se busca eficiencia a través de la revisión periódica de los procesos de trabajo,
por ejemplo, en busca de la eficiencia en el diseño de encuestas en relación
con los objetivos y promoviendo la consistencia de los conceptos,
clasificaciones y otras metodologías en las bases de datos
(continúa)
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
Recursos
El personal, las facilidades,
los recursos informáticos y el
financiamiento son
adecuados para el desarrollo
de los programas estadísticos
Efecto potencial de los sistemas de información
CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
CUADRO 1
DIMENSIONES DE LA CALIDAD QUE SE POTENCIAN CON LA INCORPORACION DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN
Indicadores
Temas específicos y puntos clave
Dimensión
Prerrequisitos para la calidad
Relevancia (las estadísticas cubren información relevante sabre la materia)
Si bien los sistemas de información no pueden evaluar Ia relevancia de la
información que se produce por su intermedio, es posible incorporar
elementos que permitan Ia Medición del número de consultas de los
diferente bloques de información, entre otros, que podrían ser indicativos
de la relevancia que los usuarios le asignan a la temática específica, así
coma de su opinión respecto al grado en que la información satisface sus
necesidades, particularmente incorporados en los módulos de divulgación
de datos para los clientes internos y externos.
Otros elementos de gestión la
calidad
Los sistemas de información pueden ser adaptados por brindar
información relevante sabre la calidad del proceso.
Se han establecido procesos
enfocados a la calidad
Existe reconocimiento en la
organización de que la calidad
genera confianza y por tanto
es un pilar del trabajo
estadístico.
12
Se han establecido procesos
enfocados a monitorear la
calidad del programa
estadístico
Efecto potencial de los sistemas de información
La organización provee una
infraestructura orientada a la calidad
mediante el reconocimiento de trade-off,
economías de escala e interacciones
entre las bases de datos
Existen métricas para el monitoreo y
revisión de la calidad
Consistencia metodológica
Alcance (el alcance está referido a los estándares, orientaciones y buenas prácticas)
Al mejorar Ia eficiencia de los procesos, los sistemas de información, en
conjunto con la disponibilidad de estadística básica, favorecen la
ampliación del alcance de las cuentas nacionales.
Exactitud y confiabilidad (los datos
fuente y las técnicas estadísticas
son adecuadas y la producción
estadística reflejo la realidad)
Información básica (la
información básica provee una
base adecuada para la
compilación de las
estadísticas)
Los sistemas de información pueden contemplar algoritmos específicos
para la adecuada validación de los datos fuente. Adicionalmente, al
hacer más eficiente el proceso, facilitan el procesamiento de mayores
volúmenes de información con un nivel de detalle mayor.
Técnicas estadísticas
Validación de los datos fuente
Los procedimientos de edición identifican
outliers y otras diferencias atípicas en las
respuestas periódicas de las unidades que
responden las encuestas. Los valores
extremos se confirman con los
informantes y se mantienen registros
sobre la confirmación.
Los procedimientos de compilación de
los datos son adecuados
Los procedimientos de compilación
minimizan los errores de procesamiento
tal coma los de codificación, edición y
tabulación.
(continúa)
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
Existen procesos que informan a los
gerentes sobre la calidad de las
actividades estadísticas actuales (por
ejemplo, tasas de respuesta, tasas de
ajuste, revisiones históricas, evaluaciones
de puntualidad.)
CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
CUADRO 1 (CONTINUACIÓN)
Elementos
Dimensión
Exactitud y confiabilidad (los datos fuente y
los técnicas estadísticas son adecuadas y
la producción de estadística refleja Ia
realidad)
Elementos
Indicadores
Temas específicos y puntos clave
Otros procedimientos estadísticos (por ejemplo, ajustes a los
datos y transformaciones y análisis estadístico) emplean
técnicas estadísticas adecuadas
Procedimientos del enfoque de la producción
(por ejemplo, las estimaciones de la
producción y otras variables relacionadas se
compilan con un grado suficiente de detalle a
nivel industrial)
Evaluación y validación de datos intermedios y de productos
estadísticos
Los resultados intermedios y los productos
estadísticos se evalúan y validan con
regularidad
Las estadísticas son internamente consistentes
Serviciabilidad (las estadísticas tienen una
periodicidad y oportunidad adecuadas, son
consistentes y siguen políticos previsibles
de revisión)
Consistencia
Las estadísticas son
consistentes o se pueden
reconciliar con otras obtenidas
a través de otras fuentes y/o
otros marcos estadísticos.
Las cuentas nacionales son altamente
consistentes con la balanza de pagos, las
estadísticas de las finanzas públicas y otros
marcos estadísticos relevantes.
Efecto potencial de los sistemas de información
Los sistemas de información pueden contemplar algoritmos
específicos para Ia adecuada validación de los datos fuente.
Adicionalmente, al hacer más eficiente el proceso, facilitan el
procesamiento de mayores volúmenes de información con un
nivel de detalle mayor
13
Los sistemas de información facilitan el logro de la consistencia
interna del SCN, mediante la agilización de los procesos y
algoritmos para determinar discrepancias estadísticas.
Adicionalmente, en los entidades que tienen Ia responsabilidad
de compilar las cuentas nacionales, así como la balanza de
pagos, las estadísticas monetarias y financieras, etc., posibilitan
la utilización de una única fuente de datos que genera los
productos estadísticos de todos esos marcos de compilación
simultáneamente, reduciendo la posibilidad de inconsistencias
entre estos.
Acceso a los productos estadísticos (el acceso a los datos y a los metadatos es
fácil y la asistencia a los usuarios es adecuada)
Los medios de divulgación
y los formatos son
adecuados
La información más comprensiva a más
detallada también se divulga en papel o
mediante formatos electrónicos.
Las estadísticas recientes y las series de
largo plaza pueden ser accesadas a
través de bases de datos electrónicas,
mantenidas por o con el auspicio de la
entidad productora.
Fuente: Elaboración propia
Evidentemente los sistemas de información tienen un
enorme potencial en la divulgación de los datos
estadísticos, facilitan ese proceso y reducen la carga
informativa dirigida a las dependencias que compilan las
cuentas nacionales.
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
Las estadísticas se divulgan en formas
que facilitan la divulgación ulterior por
parte de los medios (por ejemplo,
reportes informativos)
CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
CUADRO 1 (CONTINUACIÓN)
CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
Como corolario de lo anterior, si la oficina de cuentas nacionales no cuenta con un mapa de procesos
y un manual de los procedimientos aplicados, resulta prácticamente imposible hacer una propuesta de
sistema de información. Por lo tanto, la administración de este riesgo implicaría el diseño de una estrategia
para documentar los procesos y procedimientos con el suficiente detalle y en formatos estandarizados que
faciliten la visualización por vía electrónica de las interrelaciones entre los procesos. Esta estrategia podría
implicar la necesidad de implementar sistemas de información gerenciales que permitan organizar y analizar
toda la información disponible sobre procesos y procedimientos.
Contar con el mapa de procesos y el manual de procedimientos es relevante tanto en el caso en que la
oficina compiladora desarrolle el sistema de información, como cuando lo contrata o adquiere una aplicación
en el mercado; en este último caso resulta indispensable conocer los procesos y procedimientos con el fin de
adecuar el flujo de información existente a la solución informática que se adquirirá.
2.1.2 Adecuada integración y estandarización de los procesos en la
estructura organizacional
La presencia de procesos no integrados, con limitada estandarización y ubicados en unidades
administrativas diversas significa un riesgo para el desarrollo de sistemas de información, pues
incrementa su complejidad y costo, además de que dificulta su gestión y propicia estructuras
administrativas rígidas e ineficientes. Por lo tanto, la adecuada integración y estandarización de los
procesos es uno de los fundamentos esenciales para el diseño de una estructura organizacional lógica,
flexible y eficiente, que permita aprovechar al máximo las oportunidades de automatización del sistema
de cuentas nacionales.
A la par con la arquitectura del Sistema de Cuentas Nacionales, la División de Estadísticas de
Naciones Unidas (DENU) ha promovido un enfoque para la compilación de dichas cuentas siguiendo un
esquema de cadena de valor (ver Diagrama 1). En este tipo de esquema las estructuras administrativas
reflejan la forma en que fluye y se agrega valor a la información en el proceso.5
De la información que brinda el Diagrama 1, queda claro que los esfuerzos orientados a
integrar procesos afines dentro de una misma unidad administrativa, fundamentados en los
conceptos de especialización y estandarización, mitigan el riesgo enunciado más arriba. Por
ejemplo, la integración de procesos destinados a la edición y agregación de datos básicos o a
generar los datos intermedios en el formato de cuentas nacionales permite desarrollar y utilizar con
mayor eficiencia herramientas especializadas de validación y agregación, favorece la
estandarización de los procesos y, en consecuencia, reduce el costo de los componentes del sistema
de información (desarrollo, operación y mantenimiento). Asimismo, dicha integración potencia la
conectividad, es decir, la capacidad de enlazar diferentes sistemas y trabajos a través de redes, al
tiempo que se facilita la gestión y la mejora continua de los procesos.
2.1.3 Disponibilidad de datos básicos
La carencia de información básica adecuada es probablemente el principal problema que enfrentan las
oficinas compiladoras de cuentas nacionales. Con frecuencia, la falta de un acervo adecuado de datos
fuente se debe a que la información básica utilizable por la dependencia compiladora: a) es pobre o
demasiado agregada; b) no está disponible en un formato de base de datos estandarizado; c) es
incompatible o carece de integridad, en ocasiones, como resultado de la falta de integración de los
procesos a nivel de toda la organización. Este riesgo se acentúa cuando existen diversos sistemas de
información dentro de una misma organización que no son compatibles entre sí ni permiten una
comunicación o intercambio fluido de datos (es decir, carecen conectividad). Este problema también se
presenta cuando se requiere acceder a información de otras entidades proveedoras de datos.
5
Ibid, página 51
14
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Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
DIAGRAMA 1
PRESENTACIÓN ESQUEMÁTICA DE LA COMPILACIÓN DE LAS CUENTAS NACIONALES
Información de Cuentas Reconciliada
Reconciliación mediante ajustes adicionales de los datos
intermedios en el formato de Cuentas Nacionales
Información de Sectores e Industrias en el Formato de Cuentas
Nacionales
Ajuste de datos intermedios y su conversión al formato de
Cuentas Nacionales
Datos intermedios luego de su edición y agregación
Encuestas económicas y censos, incluidas encuestas a pequeñas industrias y
a instituciones sin fines de lucro
Encuestas y censos agropecuarios
Encuestas de ingresos y gastos de los hogares
Encuestas de empleo
Encuestas demográficas y censos de población
Estadísticas de entidades financieras incluido seguros preparadas por el Banco
Central, entidades de seguros y otras instituciones supervisoras del sistema
financiero
Estados financieros individuales de sociedades privadas no financieras,
estados consolidados de instituciones supervisoras, registros de impuestos,
encuestas a empresas
Registros presupuestarios del gobierno y estados financieros de sociedades
públicas y entidades públicas descentralizadas, incluidas las estadísticas de las
finanzas públicas.
Estados financieros individuales de instituciones privadas sin fines de lucro,
encuestas a instituciones privadas sin fines de lucro
Estadísticas de balanza de pagos, basadas en registros cambiarios del Banco
Central
Estadísticas de comercio exterior basadas en registros de aduanas.
Ajuste y agregación de información básica
Microdatos obtenidos de encuestas, censos y registro
administrativos
Fuente: Elaboración propia
Si la información disponible es pobre o muy agregada, poco se podrá hacer para resolver el
problema en el corto plazo. Será necesario diseñar planes tácticos y estrategias específicas de mediano y
largo plazo, que mitiguen este riesgo y favorezcan una mejora en esta área. En este sentido podrían
diseñarse estrategias encaminadas a:
i.
Fortalecer la relevancia de las cuentas nacionales como sistema de información para la toma
de decisiones a nivel del Estado. Las acciones en esta área deben enfocarse a divulgar el
alcance de las cuentas nacionales y promocionar su uso en entidades gubernamentales y
organismos públicos de control. Asimismo, los esfuerzos de promoción deben enfatizar los
elementos del sistema de cuentas nacionales que pueden contribuir al logro de los objetivos
15
CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
de esas instituciones. Este tipo de estrategias facilita la incorporación de los requerimientos
de datos básicos para la elaboración de las cuentas nacionales en las diversas iniciativas
impulsadas en diferentes niveles del Estado, tales como proyectos de gobierno digital.
ii. Ampliar las competencias jurídicas de la oficina compiladora en materia de acceso a registros
administrativos. La inclusión de los requerimientos de cuentas nacionales pueden integrase a
proyectos de ley o mediante convenios específicos con instituciones públicas. Como ejemplo
se cita el caso de Costa Rica, en que la Ley de Administración Financiera y Presupuestos
Públicos, que norma, entre otros aspectos, el tipo de información contable y presupuestaria
que deben producir las entidades públicas, contempla una normativa específica que obliga a
que esa información sea útil para la compilación de las cuentas nacionales. Como resultado
de ello, los equipos de funcionarios públicos que han diseñado los sistemas de información
generados en atención a las disposiciones de esta ley, han incluido representantes de la
oficina de cuentas nacionales. Este tipo de tácticas requiere acuciosidad por parte de los
contables nacionales en la búsqueda de oportunidades de acceso a más y mejores volúmenes
de datos básicos, así como acciones para lograr apoyo político suficiente que logre posicionar
mejor las cuentas nacionales dentro de la institucionalidad del país.
Si bien la insuficiente disponibilidad de estadísticas básicas limita el alcance de los sistemas de
información en el corto o mediano plazo, esto no obsta para el logro de objetivos encauzados a insertar
tecnologías de información en la ejecución de los procesos propios de compilación de las cuentas
nacionales o en su divulgación. Estas funcionalidades del sistema deberán contemplar las mejoras
paulatinas que se logren en materia de acopio de datos básicos.
La debilidad del aparato estadístico no debe ser un condicionante para el desarrollo de los
sistemas de información para cuentas nacionales—aunque sí podrían determinar su alcance—pues
cuanto más se avance en la implementación del SCN, será más factible romper el círculo vicioso que
muestran algunos países donde la inadecuada disponibilidad de datos básicos y otros recursos debilita la
calidad de las estadísticas, lo que a su vez provoca una menor demanda de éstas por parte de los usuarios
y finalmente mina las posibilidades de acceso a mayores volúmenes de datos y fuentes de información,
recursos financieros, humanos y tecnológicos.
Las situaciones b) y c) mencionadas anteriormente y relativas a la poca disponibilidad de
información en formato de base de datos y la reducida conectividad de los sistemas de información
dentro y fuera de la institución compiladora de las cuentas nacionales, suponen un riesgo importante,
que debe ser administrado adecuadamente mediante planes de corto y mediano plazo, orientados a
invertir en la integración de sistemas y coordinar, con los proveedores de datos más importantes,
alianzas estratégicas que permitan acceder de la mejor forma a la información requerida.
2.2 Factores asociados a la cultura institucional:
comunicaciones transparentes
Debido a que los SI condicionan en gran medida la forma en que el personal realiza sus actividades en la
organización, su implementación genera riesgos relacionados con la cultura institucional. El ejemplo
mencionado anteriormente, relativo a la reorganización de la estructura de la oficina compiladora en
atención al flujo de información del proceso general de producción de las cuentas nacionales, permite
ilustrar el caso. El tipo de organización acorde con el esquema de compilación propuesto por la División
de Estadística de Naciones Unidas (Diagrama 1) requeriría un cambio de mentalidad de los
compiladores de cuentas nacionales.
Hasta ahora, es común que la cultura de los funcionarios de cuentas nacionales esté vinculada con
estructuras organizacionales en las que cada una de las unidades funcionales realiza la mayoría de las
etapas de compilación que presenta el Diagrama 1. Así, por ejemplo, la unidad encargada de generar las
cuentas y balances de la industria manufacturera o la agricultura, realiza procesos que parten desde el
acopio y validación de microdatos, hasta su transformación y agregación en los formatos de cuentas
nacionales requeridos en el COU.
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Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
La implementación de un sistema de información que siga de manera estricta el esquema de
cadena de valor del Diagrama 1 podría implicar un cambio en esa cultura, ya que requeriría una
estructura organizacional, cuya especialidad no es ya temática sino basada en el flujo de la información,
es decir, con unidades administrativas enfocadas unas al acopio, validación, agregación y
transformación de microdatos, otras, que agregan valor al producto de las anteriores, mediante procesos
de ajuste de datos intermedios y su conversión al formato de Cuentas Nacionales y otras más,
especializadas en la reconciliación general de toda la información compilada en los cuadros de síntesis
macroeconómica6.
Esta especialización basada en los procesos, así como el cambio de mentalidad requerido,
frecuentemente plantea un riesgo de resistencia por parte de los funcionarios involucrados, ya que
pueden generar un sentimiento de desvinculación del personal respecto al objetivo final de la
compilación: la generación de las cuentas de las industrias y los sectores institucionales, así como la
compilación de matrices, etc., que, en última instancia, podría ser visto por ellos como una pérdida de la
relevancia de su participación en el proceso. Este tipo de riesgo es importante y debe administrarse o
mitigarse. Una forma de lidiar con la resistencia al cambio es desarrollando una estrategia que asegure,
entre otros elementos, comunicaciones transparentes que permitan a los funcionarios valorar el alcance
de su participación en el proceso global de compilación de las cuentas nacionales
2.3 Factores asociados con la estrategia y la gestión:
calidad de la gestión
Asociados a la calidad de la gestión destacan los siguientes riesgos perceptibles:
2.3.1 Carencia de planeación estratégica en la organización
La ausencia de planificación estratégica en la organización implica que la entidad no tiene una
visión definida, por lo que resulta imposible conocer si los SI agregarán valor a la entidad en el
largo plazo. En esta circunstancia tampoco existiría un plan estratégico de sistemas de información
vinculado a una visión de futuro, ni metodologías institucionales de medición de logros. En
consecuencia, el apoyo financiero al desarrollo de sistemas de información, la disponibilidad de
recursos de otra índole, así como la prioridad que tiene la modernización de los sistemas de
información para la administración resultan inciertos.
No obstante, aún en aquellos casos en que la institución a la que pertenece la dependencia
encargada de compilar las cuentas nacionales no haya desarrollado una planificación estratégica, es
posible que dicha dependencia sí cuente con una visión y objetivos estratégicos propios que le permitan
orientar su actividad en el largo plazo. En esta situación, si bien existe el riesgo de desarticulación a
nivel institucional, es posible mitigarlo buscando el apoyo y el compromiso gerencial para obtener una
cantidad razonable de recursos. No obstante, debe tenerse presente que la ausencia de una visión y
estrategia institucional constituye un riesgo latente que podría generar gran estrés para los proyectos de
desarrollo de sistemas de información en el área de cuentas nacionales, ya que posiblemente el resto de
las dependencias de la institución no orientarán sus actividades y proyectos al logro de objetivos
comunes. La implementación de SI en el área de cuentas nacionales se vería comprometida, por ejemplo,
si esa desarticulación alcanzara áreas estratégicas como la generación de estadísticas básicas para las
cuentas nacionales o la innovación en tecnologías de información.
6
La especialización de las unidades funcionales según las etapas del Diagrama 1 requiere que los funcionarios conozcan a profundidad
la arquitectura del SCN de forma que pongan ese conocimiento a disposición de cada proceso para asegurar su calidad, también es
necesario que adquieran nuevos conocimientos especializados en función de la etapa de compilación en que están inmersos, por
ejemplo, técnicas de validación de datos, identificación de outliers en los micro datos y datos intermedios, etc.
17
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2.3.2 Planificación estratégica deficiente
La planificación estratégica deficiente se refleja, principalmente, en la carencia o débil concordancia
entre lo que planifica la organización y la planificación a nivel de informática; se presenta, por lo
general, debido al limitado conocimiento que sobre la materia técnica tiene la alta gerencia en la
institución; lo que impide visualizar la orientación tecnológica de su organización y establecer
directrices claras para la gestión de las tecnologías de información. Esta situación se agrava cuando
quien está a cargo de la gestión informática tampoco tiene un conocimiento razonable sobre el negocio
que le permita comunicarse en forma efectiva con la alta gerencia.
En el caso específico de SI para la compilación de cuentas nacionales, el riesgo puede
materializarse con graves consecuencias, dando lugar a sistemas de información demasiado complejos y
difíciles de operar, debido a que los encargados de la compilación de estas estadísticas no logran
comunicar claramente el alcance de los procesos y el producto que se desea alcanzar o no se logra
comprender hasta dónde la inserción de tecnologías de información puede resolver la problemática que
enfrenta la oficina compiladora.
Una forma de mitigar este tipo de riesgo es adoptar una metodología clara para el desarrollo de
sistemas de información complementada con técnicas de administración de proyectos, las cuales
permiten acercar las visiones de compiladores e informáticos.
2.3.3 Falta de apoyo y compromiso gerencial
Si no se cuenta con un patrocinador a nivel gerencial, que esté lo suficientemente comprometido para
invertir el tiempo y el esfuerzo necesarios para guiar la implementación de sistemas de información, y
que a la vez entienda los alcances y las limitantes de éstos, es posible que el desarrollo de SI estará
destinado al fracaso, pues resultarían inciertos el apoyo financiero, la disponibilidad de recursos de otra
índole, así como la prioridad que significa para la alta gerencia.
2.3.4 Sistema de información no vinculado a la estrategia institucional
Otro riesgo importante es que los SI pierdan relevancia en relación con el logro de la visión y los
objetivos estratégicos de la organización. Debe existir un enlace claro y compartido por la gerencia, la
oficina compiladora de las cuentas nacionales y el área de tecnologías de información, entre los
objetivos de la entidad y los beneficios del sistema de información. Es decir, es necesario responder en
forma contundente a la pregunta: “¿Cómo contribuye el SI propuesto al logro de la visión y los objetivos
estratégicos de la entidad?” Lo anterior es indispensable para no perder el apoyo gerencial al proyecto.
2.3.5 Deficiente gestión del proceso de implementación de los SI
En algunos casos, este riesgo se concreta debido a la ausencia o deficiencia de una metodología para la
implementación de sistemas. Normalmente, la implementación de un sistema de información está
enmarcada en una estructura metodológica que implica el desarrollo de las siguientes fases:
i.
Planificación; que incluye definición de requerimientos, estudios de factibilidad, diseño
conceptual y detallado, análisis de riesgos, definición de aspectos de seguridad y vinculación
del proyecto con la metodología de administración de proyectos.
ii. Desarrollo; que consiste en la construcción de la solución, para lo cual es necesario que el
desarrollador cuente con la experticia necesaria, sea este interno o externo.
iii. Ejecución de pruebas; las cuales se diseñan desde la etapa en que se definen los
requerimientos y en cuya ejecución participa personal clave.
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iv. Implementación; cuando se pone en operación el sistema y se aplican prácticas como
simulaciones, paralelos, etc., que le permitan a la organización tener garantía de la calidad del
sistema.
v. Post-Implementación; etapa posterior y final que constituye un seguimiento para determinar
si el sistema satisface los requerimientos de la organización.
La inadecuada gestión de cualquiera de las fases, prácticas y técnicas mencionadas anteriormente,
puede derivar en el fracaso del proyecto. Algunas de las causas más frecuentes de deficiencias en la
gestión se desarrollan un poco más seguidamente:
• Requerimientos mal definidos, principalmente debido a una débil o tardía participación de los
usuarios o porque éstos no conocen de manera suficiente los procesos de la compilación de
cuentas nacionales vinculados al sistema por implementar.
Esta última circunstancia es particularmente importante. En algunas ocasiones se solicita a
las unidades compiladoras de cuentas nacionales manifestar sus requerimientos de sistemas
de información, sin que se realice un planteamiento conjunto de las necesidades de toda la
oficina compiladora, de forma tal que el requerimiento resulta en una réplica de la manera en
que los procesos se realizan en la actualidad en cada unidad administrativa. En razón de lo
anterior, es imprescindible que el equipo encargado de elaborar los requerimientos tenga no
sólo conocimiento de los procesos de compilación que desarrolla su área administrativa sino
que posea además una visión del conjunto de procesos, a fin de que pueda identificar
oportunidades de mejora en la implementación del SI.
En un plano más específico, los requerimientos mal definidos o no suficientemente detallados
en el diseño del sistema de información podrían poner en riesgo elementos sutiles, pero
indispensables para la calidad de las cuentas nacionales, como son: i) la necesidad de
coherencia transversal y temporal de las series, ii) la existencia, en un mismo momento, de
varias series para cada variable, ello como consecuencia del procedimiento de revisiones de
los datos que realiza la oficina compiladora y, iii) el proceso de ajuste de los datos para lograr
la conciliación de las cuentas.
De no considerar este tipo de aspectos en el diseño del sistema, se estará enfrentando una de
las causas más comunes de fracaso de sistemas de información, como es la obtención de
información ambigua, errónea, desglosada indebidamente o incompleta.
• Mal manejo del proyecto como tal. No se aplican las técnicas de administración de proyectos
por lo que no se logra cumplir con la tríada de proyectos (tiempo, costo, alcance). Muchas
entidades públicas han incorporado ese tipo de técnicas para el aseguramiento de la calidad de
sus proyectos estratégicos, pero en algunos casos esto no ha sido suficiente para evitar
fracasos. La metodología debe complementarse con el compromiso y la concientización de
todos los involucrados de que el proyecto representa una verdadera oportunidad para lograr
mejoras de amplio espectro. Fallas en este sentido denotan también una pobre gestión del
proyecto. En razón de lo anterior, los contables nacionales que se designen como
responsables directos de la implementación de SI, no sólo deben tener un amplio
conocimiento de cuentas nacionales, sino también exhibir destrezas administrativas que les
permitan gestionar proyectos con un alto grado de complejidad.
• Errores en el proceso de contratación, cuando se acuerda que un tercero se encargue de la
implementación. Este tipo de problema se ve acompañado, con frecuencia, de la designación
de una contraparte de la organización que no cuenta con las competencias necesarias (ni
técnicas, ni organizacionales, ni jurídicas) para enfrentar al proveedor, proporcionarle los
elementos necesarios para realizar su trabajo, y requerirle satisfacer sus obligaciones.
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Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
• Captura de la organización por parte del proveedor. No es raro ver acuerdos con proveedores que,
prácticamente, obligan a la organización a incorporar términos contractuales poco favorables para
el sistema de información, en virtud de que, de no hacerlo, la alternativa es no contratar algo que
no puede desarrollar la entidad con recursos internos, en un tiempo y costo razonables. Esta
captura, muchas veces, se ve reflejada también en las etapas de post-implementación en las cuales
la organización se ve obligada a contratar el mantenimiento de la solución adoptada.
2.4 Factores asociados al recurso humano: involucramiento
del usuario
Los factores críticos de éxito en esta área, cuando no son considerados adecuadamente en la estrategia,
derivan en riesgos que reducen la productividad y tienen consecuencias directas sobre el alcance, el
tiempo y el costo de los SI. Para mitigar y administrar este tipo de riesgos es conveniente tomar las
siguientes previsiones:
• Conformar un equipo interdisciplinario responsable del proyecto de sistema de
información el tamaño del equipo debe estar en función de la complejidad del proyecto.
En el caso de cuentas nacionales, dada la complejidad del SCN, es probable que el número
de personas involucradas sea relativamente grande. No obstante, el tamaño también
depende del bagaje de conocimiento experto tanto de los funcionarios de cuentas
nacionales como de los informáticos.
El conocimiento en el caso de los funcionarios de cuentas nacionales está relacionado con su
experiencia en el proceso de compilación y la arquitectura del SCN, así como en las fuentes y
procesos que se aplican en la compilación de estas estadísticas. Es imprescindible que para
este tipo de proyecto se asignen los mejores recursos humanos de que disponga la entidad
compiladora. Asimismo, habrá que tomar previsiones respecto a la forma en que se atenderán
las funciones cotidianas en ausencia parcial o total de esos funcionarios, a fin de reducir el
estrés que esta circunstancia podría acarrear a la producción de las cuentas nacionales.
En el caso de los informáticos, el conocimiento se refiere al dominio del analista sobre las
herramientas de programación, plataforma operativa, motor de bases de datos, esquema de
seguridad y cualquier otro aspecto que sea requerido para la implementación del sistema.
Significa que se cuenta con los conocimientos suficientes para desarrollar la solución a lo
interno de la entidad, para evaluar las propuestas que surjan de su contratación a terceros o
para valorar el alcance de aplicaciones de software disponibles en el mercado.
Ambos grupos de funcionarios deberán desarrollar conocimientos en el campo técnico del
otro, de manera que se facilite el proceso de comunicación y retroalimentación. En este
sentido es importante que los funcionarios de cuentas nacionales adscritos al proyecto de
implementación del SI, conozcan herramientas de administración de proyectos informáticos y
elementos sobre las tecnologías que se utilizarán. En igual sentido, los informáticos deberán
tener un conocimiento suficiente de los conceptos, definiciones y arquitectura del SCN.
• No añadir personal a un proyecto ya empezado. Agregar personal a una implementación en
marcha, implica que será necesario distraer tiempo del proyecto para que los nuevos
integrantes reciban formación y aprendizaje. Esta etapa podría resultar de larga duración,
debido a la complejidad del sistema de información para cuentas nacionales y podría redundar
en un encarecimiento importante del sistema.
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CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
2.5 Consideraciones finales sobre factores críticos
de éxito y riesgos
Como se mencionó en un apartado anterior, los riesgos deben ser identificados y analizados durante todo
el proceso de implementación del SI. A la par de estas acciones, es imprescindible priorizar la
importancia de cada uno de los riesgos reconocidos en función de la afectación potencial del resultado
esperado, para luego diseñar y establecer estrategias tendentes a mitigar y administrar esos riesgos,
según la prioridad establecida. Estas estrategias deben concretarse en acciones específicas y medibles,
que permitan mantener el control del proyecto de implementación del SI en todo momento.
La complejidad de un sistema de información se determina por la confluencia de tres dimensiones de
riesgo: el tamaño del SI, su grado de estructuración y la experiencia en tecnología de los encargados del
proyecto.
El tamaño de un sistema de información en general se mide por el número de personal y de
unidades administrativas involucrados, el tiempo que se debe destinar a su implementación, el costo y
las complejidades tecnológicas que requiere. En este sentido, se puede afirmar que los proyectos de
sistema de información de cuentas nacionales son proyectos muy grandes.
Por otra parte, se dice que un proyecto está estructurado cuando los usuarios saben
exactamente lo que quieren y lo que debe hacer el sistema. No obstante que la arquitectura del SCN
contiene una serie de elementos que garantizan el cierre contable de todos sus componentes, la
compilación del marco central de cuentas nacionales implica establecer mecanismos adicionales que
avalen la razonabilidad del cierre contable en sus dimensiones estructural y temporal, el manejo de
valores múltiples para cada variable, así como dispositivos de validación, contraste y balance de
micro datos y datos intermedios más sutiles que interrelacionen variables a niveles muy detallados,
como aquellos requeridos para la compilación del COU, por ejemplo. Los requerimientos deben
dejar muy claro cuántos de estos elementos deben estar incorporados en el SI, y de qué manera se
logrará el arbitraje de los datos. En virtud de lo anterior, puede concluirse que el SI de cuentas
nacionales exige un alto grado de estructuración.
Finalmente, la experiencia en el manejo de tecnología se refiere al grado de familiarización del
equipo de proyecto con el software, hardware y aplicaciones que requiere el sistema; involucra además,
acceso adecuado a capacitación y soporte en esas herramientas. Esta dimensión de riesgo del proyecto
está en alguna medida relacionada con la especificación de requerimientos. En función de éstos, podría
implicar la implementación de una solución compleja, que demande conectividad con sistemas de
información dentro y fuera de la entidad, herramientas para el envío y transmisión de datos vía Internet,
manejo de ajuste, gestión de metadatos, etc.
De todo lo anterior podría concluirse que la implantación de sistemas de información para cuentas
nacionales es compleja, por lo que este tipo de proyectos podrían ser clasificados de alto riesgo. Esta es
una apreciación que debe ser valorada adecuadamente en cada caso con instrumentos específicos.
Sin pretender profundizar sobre el tema, a manera de ilustración, es importante señalar que la
literatura cita metodologías de evaluación de riesgos, que permiten integrar diversos tipos de riesgos
para obtener métricas adecuadas del grado de exposición del sistema de información al momento de
diseñar una estrategia para su implementación. El método se basa en la percepción de los miembros del
equipo responsable de la implementación del SI.
Un primer subconjunto de riesgos se resume en el grado de estructuración del proceso, en el cual
se evalúa la exposición inherente a la información disponible sobre procesos (alcance, documentación,
etc.) con el dominio que tiene el usuario (en este caso el compilador de cuentas nacionales), sobre los
procesos de compilación. La valoración se ubica en las categorías, bueno, aceptable, regular, deficiente
y malo. Un grado de estructuración del proceso deficiente o malo tendrá consecuencias importantes
para la implementación del sistema de información, ya que evidenciaría posiblemente la combinación de
una elevada dificultad del proceso con un escaso dominio del usuario.
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CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
Un segundo subconjunto de riesgos se integra en el nivel de complejidad, el cual relaciona la
experiencia con tecnología con el grado de estructuración. Evidentemente un sistema de información con
una experiencia con tecnología y un grado de estructuración bueno, tendrá un nivel de complejidad bajo. Un
tercer elemento de valoración del riesgo se denomina tamaño, este relaciona la cantidad de procesos con el
grado de complejidad. La calificación que brinda el equipo a cada subconjunto se integra en un indicador
general de riesgo, que resulta relevante para la toma de decisiones sobre el proyecto.
La apreciación de complejidad de los SI para cuentas nacionales implica que, eventualmente, en
el proceso de implantación podrían verse afectados el tiempo destinado a su desarrollo, el alcance propio
del sistema o el costo previsto. En razón de lo anterior, es conveniente llevar a cabo una planificación
cuidadosa, que permita tomar previsiones sobre los riesgos potenciales y a la vez apoyarse en las
fortalezas de la dependencia para administrar adecuadamente ese riesgo potencial.
3.
Elementos de una estrategia informática en las oficinas
encargadas de compilar las cuentas nacionales
La presente sección analiza los principales elementos que debería incorporar un plan estratégico de
sistemas de información en la compilación de las cuentas nacionales. Preferiblemente, este tipo de plan
debería estar vinculado a un plan estratégico general de la institución a la que pertenece la oficina
compiladora, con el fin de que la orientación de la estrategia de SI esté totalmente integrada con la
visión y objetivos estratégicos que hayan sido definidos para la organización como un todo, es decir,
para que sea posible conocer el grado en que el SI contribuye al logro de los resultados de largo plazo
deseados por la institución. Sin embargo, aun cuando la institución no cuente con una planificación
estratégica, siempre es posible elaborar elementos de esta herramienta gerencial para aplicarlos a la
situación de la oficina compiladora de las cuentas nacionales.
3.1 Planes y proyectos estratégicos de sistemas de información
Antes de profundizar en el tema, es conveniente repasar brevemente algunos tópicos relativos a la
planeación estratégica con el fin de ubicar los planes y proyectos estratégicos de sistemas información
en la planificación estratégica de la organización. La presentación del tema en esta sección es de
carácter conceptual, mientras que el apartado 4.2 se enfoca en el caso específico de las oficinas
compiladoras de cuentas nacionales y los proyectos de SI que éstas podrían implementar.
3.1.1 Planeación y planes estratégicos
La planeación estratégica es un proceso orientado hacia el futuro en el que se evalúan y establecen
objetivos y estrategias concretas de largo plazo con el fin de definir una senda explícita entre el presente
y la visión de futuro. Este proceso se fundamenta en la consideración cuidadosa de las capacidades de la
organización y de su entorno, y conduce a la toma de decisiones sobre reasignación de recursos. Se trata
de un esfuerzo disciplinado dirigido a producir decisiones y acciones fundamentales que guíen el
quehacer cotidiano de la organización en el largo plazo. En términos sencillos la planificación
estratégica responde cuatro preguntas básicas: “¿Dónde estamos?”, “¿dónde queremos estar?”, “¿cómo
llegamos ahí?” y “¿cómo medimos nuestro progreso?”
La planeación estratégica está integrada con conceptos de calidad, por lo que es un vehículo para
el logro de objetivos dentro de un esquema de mejoramiento continuo. Es un enfoque sistemático para
identificar problemas y oportunidades e incluye elementos fundamentales como: producción de servicios
o bienes orientados al usuario, énfasis en el compromiso de los empleados y en el trabajo en equipo;
empleo de métricas para evaluar el avance; enfoque en resultados; acopio y análisis de información;
apoyo a la gestión basada en hechos; y gestión y asignación de recursos eficientes y efectivas.
Un plan estratégico es la guía práctica en la que se materializa la planeación estratégica. Está
orientado a la acción, y se fundamenta en el examen de factores internos y externos a la organización.
Establece los lineamientos que guían el establecimiento de objetivos y la reasignación de recursos,
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Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
orientándolos al logro de resultados relevantes a través del tiempo. En él se establece claramente la
misión y visión de la organización, se identifica un conjunto de objetivos y metas y se formulan
estrategias clave para atender los factores esenciales del éxito de la organización. Las estrategias clave
indican además las acciones más importantes por realizar y que permitirán que la organización logre su
visión y reposicionamiento. El plan estratégico debe contemplar la reingeniería de los procesos de la
organización, la cual comprende la búsqueda e implementación de cambios radicales en los procesos,
que resulten en cambios dramáticos en la eficiencia e incrementos en la oportunidad y en general, en la
calidad del servicio o producto ofrecido a los usuarios.
El proceso de planificación estratégica sigue los siguientes pasos:
Respecto a la pregunta ¿Dónde estamos ahora?
• Diagnóstico del entorno mediante la determinación de oportunidades y amenazas
• Diagnóstico de factores internos relativos a los componentes de toda organización (procesos, estructura,
recurso humano, tecnología, gestión, información básica) para detectar fortalezas y debilidades.
• Establecimiento de la misión y principios.
Respecto a la pregunta ¿dónde queremos estar?
• Establecimiento de la visión y de los objetivos y metas estratégicos.
Respecto a la pregunta ¿cómo llegamos ahí?
• Planes estratégicos para el logro de los objetivos de largo plazo y metas en diversas áreas
(incluyendo sistemas de información).
• Planes detallados de trabajo.
Respecto a la pregunta ¿cómo se mide el progreso?
• Métricas y metodologías para medir los resultados.
• Sistemas de monitoreo y control para brindar información sobre la gestión y le ejecución de
planes estratégicos y planes detallados de trabajo.
3.1.2 Planes y proyectos estratégicos de sistemas de información
Un plan estratégico de sistemas de información tiene como objetivo definir un marco de referencia para
el desarrollo de sistemas de información que responda a los objetivos estratégicos de la organización.
Este marco de referencia consta de:
• Una descripción de la situación actual, que constituye el punto de partida del plan de sistemas
de información. Dicha descripción incluye un análisis técnico de puntos fuertes y riesgos, así
como el análisis de impacto en el logro de los objetivos de la organización.
• Un conjunto de modelos que constituya la arquitectura de información.
• Una propuesta de proyectos por desarrollar en los próximos años, así como la prioridad de
realización de cada proyecto.
• Una propuesta de calendario para la ejecución de dichos proyectos.
• La evaluación de los recursos necesarios para los proyectos por desarrollar en el lapso de un
año, con el objetivo de tenerlos en cuenta en los presupuestos.
• Un plan de seguimiento y cumplimiento de todo lo propuesto mediante mecanismos de
evaluación adecuados.
La siguiente etapa a partir de la constitución del plan estratégico de sistemas de información es el
establecimiento de proyectos estratégicos de sistemas de información, dentro de los que se puede
23
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Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
catalogar los planes específicos para cuentas nacionales. Estos proyectos concretan las estrategias
generales de la organización en materia de incorporación de tecnologías de información a los procesos.
Un proyecto estratégico de sistema de información en general cumple con los siguientes
objetivos: a) automatizar los procesos operativos; b) proporcionar información de apoyo a la
toma de decisiones y c) lograr ventajas competitivas a través de su implantación y uso,
mediante el incremento en la eficiencia.
Este tipo de proyecto actúa sobre las cuatro actividades básicas de un sistema de información, a
saber: i) acceso a la información de entrada (datos fuente), es decir, el proceso mediante el que el
sistema toma los datos que requiere procesar, los cuales ingresan mediante interfaces de acceso a bases
de datos, por medios manuales, etc.; ii) almacenamiento de información, mediante la cual el sistema
resguarda información procesada para su utilización en etapas posteriores; iii) procesamiento de la
información, que permite la transformación de los datos fuente en información que puede ser utilizada
para su integración en otros procesos o para la toma de decisiones y, iv) divulgación de la información
que es la capacidad de un SI de generar la información procesada o los datos de entrada.
La implementación de sistemas de información, que incluye tanto su desarrollo interno como su
contratación a un tercero o la adquisición en el mercado de una solución informática, debe seguir una
metodología estándar, aplicable a todos los proyectos propuestos en el plan estratégico de sistemas de
información. Esta metodología contiene elementos para garantizar las mejores prácticas en la definición
de objetivos, alcance, soluciones tecnológicas, control y seguimiento del proyecto. La metodología
debe estar alineada con la estrategia definida por la organización en materia de SI y, en general, consta
de los siguientes pasos:
• Informe de diagnóstico: Especifica los resultados de la valoración efectuada sobre la solicitud
de desarrollo de un proyecto de sistema de información. Este documento debe contener:
- Un análisis de la situación actual donde se describa la forma como el proceso se está
realizando; ya sea con alguna herramienta tecnológica existente o de forma totalmente
manual. En este análisis se debe hacer énfasis en la búsqueda de oportunidades para
mejorar los procesos actuales, procurando que la adopción de nuevas tecnologías permita
la realización de actividades de forma más eficiente y efectiva.
- La definición del alcance del proyecto, donde se establece de manera clara hasta dónde
llegará el proyecto de SI. Esta definición incluye las expectativas comunes de todos los
interesados y participantes del proyecto, las cuales constituyen una referencia obligada
para el equipo responsable de ejecutar el proyecto con el fin de mantenerlo enfocado. Si
se determina que no es factible lograr alguna de las expectativas, se deben realizar las
modificaciones pertinentes a la definición del alcance del proyecto, sin descartar la
posibilidad de cancelarlo, en caso de que fuese inviable lograr los alcances esperados.
- La definición de los objetivos generales y específicos esperados con el sistema o la
solución tecnológica propuesta. Este apartado se refiere al nivel de desempeño que se debe
lograr para satisfacer una necesidad determinada.
- Un análisis de los riesgos asociados con el proyecto, incluyendo: (1) que el proyecto no esté
alineado con la Estrategia Institucional; (2) que el proyecto no cuente con un patrocinador
comprometido; (3) que no se tenga el recurso humano necesario y calificado para el desarrollo
del proyecto; (4) que el recurso humano asignado al proyecto no disponga del tiempo
requerido para el mismo; (5) que no se tenga el presupuesto necesario para la ejecución del
proyecto; (6) que no se cuente con la infraestructura tecnológica (interna y externa) apropiada
para la puesta en operación de la solución tecnológica; (7) que el personal no tenga la
suficiente capacitación para utilizar las herramientas tecnológicas contempladas en el
proyecto; (8) que los objetivos y alcances del proyecto puedan ser modificados; (9) que no se
tenga la estructura administrativa (interna y externa) adecuada para soportar la operación de la
solución tecnológica.
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CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
• Identificación de estrategias de solución y su factibilidad. En este paso es necesario
determinar y explicar las diferentes estrategias de solución para la construcción de la solución
tecnológica posibles identificadas en función del alcance definido del proyecto y de un
análisis de factibilidad económica, operativa y técnica. Cuando existen dos o más estrategias
de solución es necesario un estudio comparativo de las ventajas y desventajas de las
soluciones alternativas. Los elementos por incluir en el estudio se refieren al costo/beneficio,
la factibilidad operativa, técnica, económica y legal, los riesgos asociados y la complejidad
técnica en el desarrollo y en la implementación.
• Recomendación y selección de una estrategia de solución. Esto incluye la selección de una de
las opciones recomendadas, la posposición del proyecto o su cancelación.
• Planeación. Este paso tiene por objetivo especificar en detalle las diferentes actividades por
realizar y reflejarlas en un plan de trabajo. Incluye el análisis de los objetivos y los alcances
del proyecto, la identificación de los recursos requeridos y el establecimiento de un
cronograma de proyecto.
• Ejecución. En esta etapa se desarrolla el plan elaborado en la etapa anterior.
• Control. El control no es una etapa separada, es una acción que siempre está presente durante
el desarrollo del proyecto. Su fin primordial es detectar desviaciones del plan de ejecución en
forma oportuna, de manera que permita tomar acciones correctivas y preventivas
• Conclusión. En ella se debe revisar el cumplimiento de las metas iniciales a efectos de
realizar el cierre del proyecto, incluye actividades como: enterar a los patrocinadores sobre los
resultados del proyecto; entrega de productos con su respectiva aprobación; liberar los
recursos que aún estén asignados al proyecto; documentar los procesos finales.
3.1.3 Vinculación entre la planeación estratégica y los planes y proyectos
estratégicos de sistemas de información
El Diagrama 2 muestra la forma en que se relaciona la planeación estratégica institucional con los planes
y proyectos estratégicos de sistemas de información.
El proceso de planeación estratégica y la elaboración de planes y proyectos estratégicos de
sistemas de información tienen en común el diagnóstico de la situación actual, que en la planeación
estratégica se fundamenta en el análisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas)
y en los planes y proyectos se transforma en un diagnóstico de la situación actual, el cual se
circunscribe a los elementos del entorno que afectan específicamente al proyecto en cuestión y a los
elementos internos, entre ellos los procesos y unidades administrativas que se verán afectados por el
plan o proyecto estratégico de SI. Por su parte, los planes estratégicos de SI enuncian una visión en
términos de la situación deseada en el mediano o largo plazo, mientras que los proyectos estratégicos la
sustituyen por el establecimiento del objetivo, el alcance y las limitaciones de ese alcance. Finalmente,
estas tres dimensiones de la estrategia incluyen métricas y sistemas de seguimiento y cumplimiento de
los objetivos propuestos.
3.2 Elementos de una estrategia de sistemas de información para
cuentas nacionales
En este apartado se identifican y desarrollan algunos componentes que debe contemplar toda estrategia
de sistemas de información de las dependencias encargadas de compilar las cuentas nacionales. Se tiene
conciencia de que las oficinas compiladoras de dichas cuentas no constituyen entidades independientes
de las instituciones en las que están insertas y por lo tanto no enuncian una visión en sentido estricto (ya
que ello corresponde a la organización). Sin embargo, con el propósito de brindar lo que podría
constituir un marco estratégico más integrado para estas oficinas, en adelante se las considerará como
entidades independientes y por tanto se obviarán las relaciones jerárquicas y orden del proceso de
planeación que presenta el Diagrama 2.
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CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
3.2.1
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
Misión y visión de la oficina compiladora de cuentas nacionales y objetivo
general del proceso de compilación de esas estadísticas
Como se mencionó en la sección 2, un enunciado de la misión de las dependencias compiladoras de
cuentas nacionales podría ser el siguiente: “Proveer al usuario estadísticas de cuentas nacionales,
asentadas en las mejores prácticas y recomendaciones internacionales, que le permitan fundamentar de
mejor manera procesos de producción de información y toma de decisiones.” La argumentación del
enunciado de la misión fue fundamentada en dicha sección.
Aparejado a la misión se encuentra el objetivo general del proceso de compilación de cuentas
nacionales, el cual podría expresarse en los siguientes términos: “Compilar las cuentas nacionales
siguiendo las recomendaciones y definiciones del SCN y divulgar los resultados de esa compilación
entre los usuarios.” La enunciación del objetivo general del proceso es importante como punto de
partida para el diagnóstico de la situación actual dentro de la metodología para la implementación de un
plan estratégico de sistemas de información para la compilación y diseminación de cuentas nacionales.
Dicha enunciación constituye el marco en el que debe estar contenido el alcance de los proyectos
específicos para desarrollar sistemas de información en las oficinas encargadas de compilar las cuentas
nacionales. La alusión al manual del SCN establece el marco conceptual y normativo aplicable al
proceso, que tiene relevancia en el establecimiento de los requerimientos del sistema.
Por su parte, una visión razonable de las oficinas compiladoras podría expresarse de la siguiente
forma: “Compilar y divulgar el marco central completo del Sistema de Cuentas Nacionales utilizando
para ello sistemas de información que garanticen el empleo de las mejores prácticas en la materia, la
máxima eficacia y eficiencia en su proceso de producción y diseminación, y la satisfacción plena de los
diferentes grupos de usuarios.”
La visión debe ser una enunciación retadora, de carácter conceptual, del futuro deseado. En este
sentido, la visión propuesta consta de cuatro elementos retadores: la compilación completa del marco
central del SCN; el empleo de las mejores prácticas (de acuerdo con las dimensiones de calidad
establecidas para las cuentas nacionales), el logro de la máxima eficiencia y eficacia en el proceso de
producción y diseminación, y la satisfacción plena de los usuarios.
El establecimiento de la visión no puede obviar la demanda de los usuarios. En el modelo de
visión que aquí se propone, se parte del hecho de que la evolución de las cuentas nacionales en las
últimas décadas ha sido guiada por el lado de la demanda. Por lo tanto, la arquitectura actual del marco
central del SCN refleja los requerimientos de los usuarios, tanto en términos de integridad y consistencia
de la información, como en lo que se refiere a su periodicidad y su estructura. El marco central se
encuentra sujeto en forma permanente a la valoración por parte de la comunidad estadística
internacional, la cual a su vez actúa en función de consideraciones de relevancia de las cuentas
nacionales para los usuarios.
Una argumentación similar es aplicable a la inclusión de las dimensiones de calidad en la visión,
pues su origen se encuentra precisamente en los atributos deseables que ha expresado la comunidad
internacional en relación con las cuentas nacionales. Por otra parte, está claro que el alcance de la visión
no puede considerar únicamente las necesidades de los usuarios expresadas a nivel internacional, pues
también son relevantes los requerimientos específicos que reciben las oficinas compiladoras de cuentas
nacionales en cada país. Por ejemplo, en los países en que las cuentas nacionales son responsabilidad
del banco central (el cual funge como productor y usuario a la vez) la demanda que enfrentan los
compiladores frecuentemente incluye el diseño de modelos de pronóstico de las principales variables del
sistema, así como la consistencia entre las estadísticas de cuentas nacionales, de balanza de pagos y las
estadísticas monetarias y financieras. Sin embargo, es igualmente posible que en estos casos exista un
relativo desinterés por otras dimensiones del SCN relacionadas con el empleo y las cuentas de los
hogares, por citar sólo algunas. Situaciones similares pueden enfrentar los compiladores de las cuentas
en los institutos nacionales de estadística, y estas circunstancias deben ser tomadas en consideración en
el momento de enunciar la visión de la oficina encargada de compilar las cuentas nacionales de un país.
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CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
No obstante lo anterior, el hecho que en ocasiones se privilegien unas partes del marco central
más que otras también puede ser consecuencia de un relativo desconocimiento por parte de los usuarios
de la forma en que se construye la coherencia de las cuentas nacionales. En particular, es frecuente que
algunos usuarios desconozcan la manera en que la ampliación de la cobertura de las cuentas nacionales a
través de la elaboración de más elementos del SCN permite afianzar la consistencia estructural y
temporal de las cifras que derivan del marco central. Por esta razón, lo recomendable no es reducir el
alcance de la visión, sino incluir en el plan estratégico medidas que fomenten el uso pleno de las
estadísticas de cuentas nacionales en diferentes tipos de análisis.
Por su parte, la búsqueda de eficiencia y eficacia en el proceso de compilación de las cuentas
nacionales, es también un deseo retador debido a las dificultades y costos que esto conlleva, como ha
sido esbozado en el apartado 3 de este documento.
Finalmente, la introducción explícita de la satisfacción de los usuarios en la visión, refuerza el
compromiso con la calidad implícita en la aplicación de las mejores prácticas. Dicho compromiso
implica que la oficina compiladora de cuentas nacionales emprenderá acciones que tiendan, en primer
lugar, a monitorear el grado en que las estadísticas de cuentas nacionales satisfacen las necesidades de
los diferentes grupos de usuarios. En segundo término, se enfatizarán todas las dimensiones del marco
para la evaluación de la calidad de las cuentas nacionales que estén directamente relacionadas con los
usuarios, tales como relevancia y formato de presentación, entre otras.
3.2.2
Objetivos estratégicos y planes de acción derivados de la visión
Los objetivos estratégicos y los planes de acción para las cuentas nacionales deben estar fundamentados
en un diagnóstico efectuado mediante el análisis de las fortalezas y debilidades, oportunidades y
amenazas (FODA) que enfrenta la oficina compiladora. Algunas de estas fortalezas, debilidades,
oportunidades y amenazas fueron analizadas en la sección 3 como factores críticos de éxito de los
sistemas de información para estas estadísticas.
Los factores relacionados con las competencias del recurso humano, la idoneidad de la estructura
administrativa, la dotación de infraestructura tecnológica apropiada (interna y externa), la disponibilidad
de información básica, la calidad de la gestión y la disponibilidad de recursos financieros podrían
constituirse en objetivos estratégicos de la dependencia responsable de compilar las cuentas nacionales.
Adicionalmente, es necesario contar con planes de acción específicos no vinculados a los proyectos
estratégicos de sistemas de información, pero sí alineados con la estrategia general de la oficina
compiladora en pro del logro de su visión. En materia de recurso humano, por ejemplo, los objetivos
estratégicos podrían orientarse a alcanzar mejoras en la clasificación y remuneración del personal, de
forma que se pueda incrementar el acervo de capital humano con formación en áreas específicas tales
como informática, estadística y economía. De igual forma, podrían incorporar planes para mejorar las
capacidades en materia de gestión de proyectos.
El análisis del entorno también proporciona información relevante que podría implicar el
establecimiento de objetivos estratégicos y el desarrollo de planes tácticos que atiendan las amenazas y
que sustenten el aprovechamiento de oportunidades. Entre otros factores relevantes del entorno se
pueden citar los siguientes:
• La imagen de la oficina de cuentas nacionales y de sus productos entre los usuarios. Contar
con una buena imagen es una oportunidad que incide positivamente en el poder de
negociación de los contables nacionales para allegar recursos y apoyo a sus iniciativas.
• La legislación que norma el funcionamiento del sistema estadístico nacional. La carencia de
un marco legal adecuado podría ser una amenaza importante, por ejemplo si las competencias
de las entidades que conforman el sistema y los mecanismos disponibles para establecer
convenios entre ellas no están claramente definidos.
• La cultura estadística en el país. Este es un elemento que podría potenciar o disminuir las
posibilidades de crecimiento de las cuentas nacionales, ya que afecta la percepción de
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CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
relevancia del producto estadístico, el apoyo de los informantes a los procesos de acopio de
datos y la emisión de señales que guíen las inversiones y los planes de mejora de las oficinas
compiladora.
• El nivel de desarrollo de los marcos de compilación y de evaluación de la calidad de las
cuentas nacionales. La existencia de marcos revisados y coherentes, así como el uso de
criterios de evaluación de la calidad de las estadísticas a nivel internacional constituye una
oportunidad que favorece el logro de la visión. Dichos marcos se constituyen en guías claras
para evaluar el alcance y la calidad de las cuentas que se desea compilar.
3.2.3
Objetivo general, objetivos específicos y alcance del proyecto estratégico
de sistemas de información
En términos sencillos el objetivo general de un plan estratégico de sistemas de información para cuentas
nacionales podría tener el siguiente enunciado: “Identificar e implementar una solución tecnológica de
flujo de información basada en un enfoque de compilación de cuentas nacionales que maximice la
eficiencia del proceso de producción y divulgación de estas estadísticas y facilite a los usuarios el
acceso a los datos.”
Este enunciado se compone de cuatro elementos que requieren análisis y valoración previos a
emprender proyectos específicos como parte del plan estratégico, pues implican cambios drásticos en la
forma de generar las cuentas nacionales—lo que a su vez introduce riesgos adicionales en el proceso. El
primero de ellos es el compromiso de analizar y evaluar soluciones tecnológicas diversas, como pueden
ser herramientas desarrolladas internamente, herramientas contratadas a un tercero, o herramientas
genéricas adquiridas en el mercado. Esto es importante, pues la entidad compiladora debe estar abierta a
analizar las posibilidades a su disposición y emplear mecanismos para toma de decisiones, en el
momento de comparar esas opciones. El tema se tratará con mayor profundidad más adelante.
El segundo elemento del objetivo general del plan estratégico de sistemas de información que se
propone arriba es más complejo e implica la adopción del enfoque de compilación de las cuentas
nacionales propuesto en el Diagrama 1. Este se enmarca en un esquema de cadena de valor, previa
evaluación de su factibilidad técnica y administrativa, en función de los cambios que dicho enfoque
implicaría en la estructura organizacional y en la cultura de la entidad.
El tercer elemento sugiere el deseo de la administración de introducir tecnologías de información,
al menos en la mayor parte de las actividades del proceso de compilación y divulgación de las cuentas
nacionales. Este elemento implica que el sistema de información tendrá un alto grado de complejidad, lo
que introduce riesgos adicionales que es necesario evaluar y mitigar. Finalmente, el enunciado plantea el
interés de satisfacer a los usuarios, por lo que la solución tecnológica tendrá que ser amigable y ofrecer
oportunidades de fácil acceso a los diferentes grupos de usuarios.
El objetivo general del plan estratégico debe complementarse con otros objetivos específicos que
detallen el alcance de los elementos anteriores e introduzcan otras líneas de acción deseables. A
continuación se presentan algunos ejemplos de objetivos específicos para acompañar al plan estratégico
de sistemas de información de la oficina responsable de compilar las cuentas nacionales:
• Mejorar la conciliación de las cuentas nacionales con otras estadísticas.
• Propiciar la conectividad de los sistemas de información de cuentas nacionales con otros
sistemas disponibles, tanto a nivel interno como en otras entidades públicas.
• Promover la eficacia y eficiencia en el proceso de compilación y divulgación de las cuentas
nacionales (énfasis en el segundo elemento del objetivo estratégico).
• Favorecer el desarrollo de un almacén de datos único y la adopción de tecnología de punta que
facilite a los diferentes usuarios el acceso a la de información (énfasis en el cuarto elemento
del objetivo estratégico)
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CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
• Reducir progresivamente los tiempos de respuesta y los costos asociados al proceso de
compilación de las cuentas nacionales.
• Aumentar de manera progresiva la calidad del producto cuentas nacionales.
• Promover la innovación en los procedimientos de trabajo.
Cada uno de estos objetivos específicos requiere planes de acción, por lo que deben ser valorados
cuidadosamente a fin de mantener un balance entre lo deseable y lo factible, entre lo que se puede lograr
en el corto, mediano y largo plazo y entre el costo y el beneficio que deriva la entidad de la iniciativa.
Adicionalmente, se deben incorporar mecanismos necesarios para medir el avance en los resultados.
Este documento no pretende profundizar en los detalles inherentes a cada uno de los objetivos
específicos, ya sea porque la temática que involucran ha sido tratada en otras secciones o porque
únicamente se busca visualizar posibilidades de acción; sí interesa sin embargo hacer referencia
específica a los primeros dos objetivos planteados.
La mejor conciliación de las cuentas nacionales con otras estadísticas oficiales podría incluir la
balanza de pagos, las estadísticas monetarias y financieras, las estadísticas fiscales, las de precios y las
de comercio exterior. El logro de este objetivo requerirá no solo el diseño de estrategias de
coordinación con los productores internos o externos de esas estadísticas, sino además el desarrollo de
herramientas que faciliten el acceso por medios tecnológicos a los datos que ellos producen. En este
sentido, existen oportunidades de coordinación en diversos campos, por ejemplo, si bien en los nuevos
manuales de estadísticas de síntesis se ha logrado conciliar los conceptos, clasificaciones y otros
elementos de compilación, lo que en principio supondría que la conciliación está dada en la medida en
que todos los productores aplican adecuadamente las recomendaciones de los manuales, en la práctica,
los esfuerzos de conciliación requieren el acuerdo mutuo en cuanto al tratamiento de transacciones muy
detalladas (por ejemplo, a nivel de seis y más dígitos de un plan contable).
Propiciar la conectividad de los sistemas de información interna y externamente es también un
objetivo deseable, ya que facilita el trasiego de datos por medios electrónicos reduciendo con ello los
costos de producción de las estadísticas. No obstante, esto implica costos en términos del análisis de los
diversos sistemas involucrados con el fin de determinar soluciones factibles, e incluso podría requerirse
realizar inversiones adicionales importantes para estandarizar las diferentes plataformas.
Por su magnitud, los dos objetivos específicos comentados anteriormente podrían plantearse para
ser logrados en el mediano o largo plazo, debido a la complejidad que implican. Sin embargo, deben
tenerse presentes desde un principio, pues crean oportunidades de mejora de amplio alcance que
favorecen no sólo la compilación de las cuentas nacionales sino también al sistema estadístico del país
como un todo, ya que sientan las bases para una mejor distribución del trabajo estadístico entre
entidades y eliminan duplicidades en los procesos de producción. Por citar ejemplo, el éxito en la
conciliación de las cuentas nacionales con las estadísticas monetarias y financieras podría implicar que
los compiladores de las primeras no tengan que efectuar actividades de generación de datos de las
sociedades financieras, pues podrían obtenerlas directamente del banco central.
Otro componente importante de los proyectos de implementación de sistemas de información es
la definición de su alcance y sus limitaciones. El alcance establece de manera clara hasta dónde llegará
el proyecto de SI. A manera de ilustración se incluye lo que podría ser el alcance del proyecto
vinculado al objetivo general establecido anteriormente:
“Se busca implementar un sistema de información para el proceso de compilación de las cuentas
nacionales, el cual debe abarcar el flujo de trabajo de dicho proceso a partir del registro de los
microdatos, su validación y agregación, el ajuste de datos intermedios y su conversión al formato de
cuentas nacionales, la reconciliación mediante ajustes adicionales y la divulgación de los productos
obtenidos en el proceso. El sistema de información, deberá contar con dispositivos que permitan
registrar y administrar los metadatos así como documentar los diferentes ajustes realizados sobre los
datos originales. El alcance incluye el desarrollo de métodos para realizar los ajustes manuales y
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CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
automáticos de los microdatos originales en casos específicos, preservando siempre los valores iniciales
para fines de documentación.”
La inclusión de todas las etapas del proceso de compilación le da fortaleza al alcance, pero la
oficina compiladora deberá valorar si las fases se incorporan al sistema de información en forma
modular y por etapas, ya sea en el corto, mediano o largo plazo, en atención de las posibilidades reales
de desarrollo. Ello estará en función, por ejemplo, de la disponibilidad de estadísticas de base y de la
urgencia con que se requiera información de tipo gerencial, entre otras consideraciones.
3.3 Otros elementos estratégicos de la implementación
del sistema de información para cuentas nacionales
3.3.1 Identificación de estrategias de solución y su factibilidad
Como se mencionó anteriormente, la implementación de sistemas de información para cuentas nacionales
puede realizarse mediante tres modalidades diferentes: el desarrollo soluciones por parte de los usuarios, la
contratación de una empresa externa o la adquisición de herramientas disponibles en el mercado. En la
actualidad existen en el mercado varias aplicaciones para elaborar las cuentas nacionales.
Cuando se plantean dos o más estrategias de solución es necesario realizar un análisis
comparativo de sus ventajas y desventajas. Dentro de esta evaluación y en la medida de lo posible, es
necesario incluir un análisis de costo/beneficio de las estrategias propuestas para determinar su
factibilidad económica, definida en términos de costos y ahorros, la cual debe considerar tanto los costos
de implementación de la solución como aquellos asociados a su sostenibilidad durante su operación.
El nivel de detalle de esta evaluación dependerá directamente de la complejidad del proyecto y de
los recursos disponibles para la elaboración del estudio. En cualquier caso deberá contemplar las
variables básicas que determinen la viabilidad del proyecto y su permanencia en el tiempo, como son:
• Ventajas y desventajas (costo/beneficio)
• Factibilidad operativa, técnica, económica y legal
• Riesgos asociados
• Complejidad técnica en el desarrollo y en la implementación
En particular, en relación con la tecnología utilizada por los distintos tipos de solución, es
importante tomar en cuenta factores tales como: la experiencia del personal en el uso de la tecnología
propuesta, el grado de conectividad con otros sistemas en producción en la entidad, la seguridad e
integridad de los datos que ofrece la solución, los requerimientos de capacitación en el uso de las
herramientas y la capacidad de la infraestructura tecnológica de la entidad para soportar el SI.
En cuanto a las funcionalidades de la solución, es de suma importancia realizar una comparación
entre éstas y los requerimientos detallados por los usuarios. Esta comparación debe realizarse
independientemente del tipo de solución de que se trate, pero tiene particular importancia en el caso de
aplicaciones adquiridas en el mercado, ya que es necesario determinar el grado en que las
funcionalidades ofrecidas exceden o se encuentran por debajo de los requerimientos establecidos por los
diferentes grupos de usuarios.
En todos los casos es indispensable contar con un equipo de expertos en cuentas nacionales que
plantee, clara y detalladamente, los requerimientos del sistema de información. Debido a la complejidad del
sistema, es necesario que este equipo tenga una disponibilidad adecuada de tiempo, por lo que conviene
tomar previsiones que lo libere temporalmente de otras responsabilidades. El costo de elaboración de los
requerimientos debe ser adicionado al resto de costos imputable a cada tipo de solución.
En el caso de un desarrollo interno, es preciso tener en cuenta los costos administrativos,
operativos, laborales, tecnológicos, y otros para establecer una valoración adecuada de su costo total.
Asimismo se deben considerar los beneficios tangibles e intangibles que se obtienen con el sistema, por
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Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
ejemplo: reducción del tiempo requerido para actualizar o concluir el proceso de compilación de cuentas
nacionales, disponibilidad de personal que conoce los detalles del sistema, pues participó en la
construcción de la solución y puede dar soporte, aprovechamiento total de las funcionalidades del
sistema, ya que fue desarrollado a la medida, aprovechamiento de equipo y herramientas existentes,
independencia para la evolución de la solución debido a que no se depende de un proveedor.
Asociado a las soluciones de desarrollo interno es importante considerar su complejidad técnica,
tanto en la etapa de desarrollo como en la de implementación y operación. En particular, los siguientes
tipos de riesgo afectan de manera directa el alcance, el costo y la duración de los proyectos de sistemas
de información desarrollados internamente:
• Rotación de personal
• Incapacidades del personal
• Reducción o falta del respaldo de la alta gerencia
• Disminución del recurso humano asignado al proyecto
• Sobrecarga y falta de tiempo del personal asignado al proyecto (sobre todo en etapa de
determinación de requerimientos y pruebas)
• Cambio de prioridades institucionales
• Cambios en la metodología de compilación
• Incumplimiento de cronograma
• Presupuesto insuficiente o no asignado
• No disponibilidad de la infraestructura tecnológica requerida
En el caso de aplicaciones disponibles en el mercado es imprescindible conocer con suficiente
certeza el costo de adquisición, capacitación y mantenimiento, así como contar con las evaluaciones de
otros clientes que las hayan adquirido. El análisis de costo-beneficio podría incluir elementos como:
• Costo de la solución en los términos arriba mencionados.
• Costo de oportunidad. Por ejemplo, en el caso de que, en función del menor tiempo para la
implementación, se genere un aprovechamiento del personal técnico y experto en otros
proyectos tecnológicos y de cuentas nacionales.
• Oportunidad en la implementación de la solución.
• Uso de mejores prácticas consolidadas en herramientas del mercado
• Aprovechamiento de otros módulos que las herramientas poseen.
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CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
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Entre los riesgos de adquirir una herramienta de mercado se encuentran los siguientes:
• Imposibilidad de adaptar la herramienta a los requerimientos específicos, presentes y futuros,
de la oficina compiladora de las cuentas nacionales.
• Dependencia del proveedor externo para el mantenimiento del sistema7.
• Falta de integración con los sistemas actuales y futuros de la dependencia.
• Tiempos inadecuados de respuesta y alto costo para atender los requerimientos de soporte.
• Conflictos relacionados con los derechos de propiedad intelectual.
3.3.2 Aseguramiento de recursos
El tema de aseguramiento de los recursos financieros y humanos para la implementación del sistema de
información ha sido tratado sólo de manera tangencial en este documento. No obstante, éste es tal vez el
factor crítico de éxito más importante de un proyecto de SI. En este apartado se hace referencia
específica a temas estratégicos para la administración del riesgo potencial que supone la escasez de los
recursos necesarios para el desarrollo del SI.
El aseguramiento de recursos debe partir de una clara y detallada estimación de los costos del
proyecto. En la sección anterior, el tema de los requerimientos de recursos y su costo ha sido abordado
como mecanismo para evaluar la factibilidad económica de diferentes modalidades de solución
tecnológica, pero los elementos para determinar los costos de esas soluciones constituyen también el
punto de partida para presupuestar el costo del proyecto y diseñar una estrategia efectiva de
aseguramiento de recursos.
La incorporación de tecnologías de información a los procesos de la organización es una decisión de
alto costo, que debe ser planificada con sumo cuidado y detalle, ya que una deficiente presupuestación podría
redundar en un retiro del apoyo institucional. Una cuidadosa planificación de todas las actividades del
proyecto hace posible la elaboración de un presupuesto suficientemente detallado de todos los costos
previsibles, incluidos los requerimientos de recurso humano, ya sea para el desarrollo interno de la solución,
la contratación del sistema o la adquisición de una aplicación en el mercado.
Más allá de la determinación del costo del proyecto, el aseguramiento de recursos depende
fundamentalmente de la gestión que desarrolle el responsable de la oficina compiladora de cuentas
nacionales, labor que debe enfocarse a destacar el impacto del proyecto en el logro de la visión y
objetivos estratégicos institucionales. En este sentido debe tenerse presente que el proyecto de SI de
cuentas nacionales, durante su desarrollo, probablemente esté compitiendo por recursos con otros
proyectos estratégicos de la organización. Lo anterior obliga a que la oficina de cuentas nacionales
conozca a profundidad la estrategia institucional y explique en forma clara la forma en que las
estadísticas resultantes del SI propuesto proveerán insumos relevantes para el logro de los objetivos
estratégicos y la visión de la entidad. Es preciso tomar en cuenta que las estadísticas no necesariamente
constituyen un fin en sí mismas, y en ocasiones las autoridades requieren del conocimiento experto en la
materia para aprehender el alcance de un proyecto de SI y los beneficios que conlleva en el contexto de
la visión que haya sido planteada y en contraste con otros proyectos de SI.
El liderazgo del proyecto por parte del responsable de la dependencia de cuentas nacionales es
primordial para que el proyecto de SI cuente, en todo momento, con los recursos necesarios para su
implementación. Esto requiere estar pendiente de que los avances y resultados del proyecto se
mantengan dentro de la programación, costo y alcance establecidos inicialmente, con el fin de mantener
la credibilidad del proyecto y, con ello, el respaldo financiero de la institución.
La gestión del responsable de la oficina compiladora de cuentas nacionales en materia de
aseguramiento de recursos no se limita al ámbito interno de la organización. El respaldo financiero debe
7
En el largo plazo el personal técnico interno puede carecer de conocimientos adecuado sobre de las funcionalidades del sistema,
especialmente si su participación en el proceso de adquisición e implementación del software ha sido limitada.
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CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
ser negociado en todas las instancias viables si la entidad a la que pertenece la unidad de cuentas
nacionales no cuenta con los recursos para financiar el proyecto y en atención al principio de eficiencia
que debe privar en la producción de estadísticas dentro del sistema estadístico nacional. En esta línea es
importante analizar y dar a conocer el impacto que los resultados del proyecto, es decir las cifras de
cuentas nacionales, podrían significar para otras entidades (bancos centrales, ministerios de hacienda y
economía, organismos de control y supervisión estatales, etc.). Estas entidades podrían aportar recursos
al financiamiento del SI dentro de las factibilidades jurídicas pertinentes o facilitar condiciones
propicias para su desarrollo y buen funcionamiento, como aquellas orientadas al suministro de datos
básicos, que redunden en una reducción de los costos que supone el proyecto, por eso la importancia de
identificar desde el principio todas estas oportunidades.
En referencia específica a los recursos humanos, es necesario acotar que el desarrollo de un SI
para cuentas nacionales en los términos planteados en este documento no es viable sin el concurso de
personal ampliamente experimentado en la arquitectura y compilación del SCN. Se supone que el SI
será un medio para potenciar dichas cuentas. Si la entidad no cuenta con ese recurso, será necesario
diseñar primero una estrategia para incrementar las capacidades. Una forma de lograr avances en la
materia es el benchmarking con otras oficinas compiladoras o mediante el apoyo de consultorías
externas orientadas al enfoque “aprender haciendo”, que faciliten el desarrollo profesional y de destrezas
de los contadores nacionales.
3.3.3 Calendario de modernización de los sistemas informáticos utilizados en la
compilación de las cuentas nacionales
Otro tema estratégico relevante es la definición del momento más adecuado para implementar el sistema
de información. La determinación del momento propicio depende de la situación particular de cada
oficina compiladora. No obstante, es posible ensayar una serie de consideraciones generales que puedan
orientar la decisión. En primera instancia, este momento está generalmente vinculado con la proximidad
en el mediano plazo de un proyecto de cambio de año base de las cuentas nacionales.
Un elemento por considerar es el estadio de desarrollo de las cuentas nacionales del país. En
algunos países, es factible que la entidad compiladora haya alcanzado un nivel de desarrollo de sus
cuentas nacionales tal que el cambio de año base no afecte de forma sustancial el alcance del marco
central, las metodologías, las fuentes de información básica ni la forma en que en el momento se
realizan y estructuran los procesos en la entidad; en esta circunstancia es posible que un SI
implementado previamente al cambio de año base soporte, con moderadas adecuaciones, las
innovaciones que implica el cambio de base.
En otros casos, sin embargo, el cambio de año base podría implicar una modificación importante
tanto en las fuentes de datos básicos, las metodologías empleadas y en el alcance del marco central del
SCN, como en los procesos de producción. Esta situación podría involucrar una modificación sustancial
en los requerimientos que fundamentan el sistema de información, lo cual, a su vez, supondría un riesgo
de obsolescencia prematura del SI si éste se implementa con anterioridad al cambio de año base. Este
riesgo debe ser cuidadosamente valorado a la luz de las modificaciones que esos cambios impliquen en
las funcionalidades del sistema de información.
En razón de lo anterior, si la oficina compiladora pretende desarrollar un proyecto de cambio de
año base en el mediano plazo y se percibe que dicho proyecto llevará a cambios sustanciales en dichas
funcionalidades, posiblemente lo más prudente es integrar el proyecto de SI al de cambio de año base.
Sin embargo, esta decisión también debe ser evaluada cuidadosamente. El cambio de año base y la
implementación de un sistema de información son proyectos de alto riesgo debido a su complejidad en
los términos comentados en este documento. El desarrollo conjunto de ambos proyectos implica no sólo
oportunidades de sinergia sino también la acumulación de los riesgos respectivos.
No obstante lo anterior, parece indefectible obviar el desarrollo conjunto de ambos proyectos.
Una posible estrategia para mitigar los riesgos asociados a la implementación conjunta de los proyectos
es la elaboración vinculada de los requerimientos de ambos proyectos en su etapa de planificación,
mediante la aplicación estricta de la metodología para el desarrollo de proyectos.
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Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
En principio, ampliar el alcance de las tecnologías de información en la compilación de las
cuentas nacionales como parte del cambio de año base, debe ser visto como una oportunidad, pues
llevaría aparejado el cambio en las metodologías de compilación, en el alcance del SCN, etc., lo cual
posibilitaría una vida útil más larga del sistema de información.
En este sentido, vinculado a cada requerimiento o actividad del cambio de año base, es posible
planificar la necesidad específica de solución tecnología requerida.
En atención a la metodología de administración de proyectos, el de cambio de año base debe
especificar, por ejemplo, los requerimientos de estadística básica. De esta forma, para cada encuesta o
registro administrativo nuevo o existente, se debe conocer el alcance, la cobertura y las variables que se
utilizarán, entre otros aspectos. Asimismo, es necesario definir el medio en que se dispondrá de la
información, y si la estimación de las estadísticas básicas requeridas se ha elaborado cuidadosamente, la
forma en que éstas podrán ser procesadas electrónicamente. Lo anterior posibilitará el diseño de los
requerimientos de tecnología y el alcance de los procesos tecnológicos en cada caso, los cuales deben
considerar el empleo de tecnologías abiertas, sobre todo en el caso de contrataciones y adquisición de
aplicaciones en el mercado, para asegurar la conectividad de los subsistemas. Un proceder similar
puede aplicarse en el ajuste y conversión de datos intermedios a los formatos de cuentas nacionales y a
la compilación de los cuadros finales de las cuentas. El factor crítico de éxito de este proceder está en el
grado de detalle y el cuidado que se tenga en la definición de los datos fuente y las metodologías de
procesamiento que se aplicarán. De igual forma, para las restantes etapas del proceso de compilación,
deberá tenerse mucha claridad en cuanto a lo que se desea obtener e incorporar esta visión tanto en los
requerimientos del proyecto de cambio de año base como en los del SI.
En el contexto de esta estrategia, por tanto, el proyecto de cambio de año base fungiría como la
instancia que define qué se desea obtener, mientras que el proyecto de desarrollo de SI especifica cómo
se puede lograr el resultado esperado. Es posible que pese al cuidado y acuciosidad que se empeñen en
la planeación de los requerimientos, en el proceso de implementación algunas de las previsiones fallen,
pero no es de esperar que sea una alta proporción.
Esta estrategia, que enfatiza en la elaboración conjunta de los requerimientos de ambos proyectos,
podría generar un sistema de información piloto que posteriormente podría ser necesario ajustar, pero
que habrá sido útil para compilar los datos del cambio de año base y garantizar su calidad. Esto es así,
debido a que quizás resulte demasiado complejo y estresante incorporar en ese momento cambios en la
estructura organizacional, por ejemplo, los cuales habría que retomar en una etapa posterior.
La alternativa a este proceder es adquirir alguna aplicación de las que ofrece el mercado para
compilar el año base y asegurar su calidad, aunque dicha aplicación no cumpla con todos los requisitos
previstos para el sistema de información. En este caso será necesario planificar la forma en que la
información que se levante y procese para el año base se adecuará a la herramienta, esto antes de inicio
del proceso de cambio de año base. En este caso, la solución sería provisional, pues luego sería
necesario completar el sistema, sobre todo si la solución adquirida no contempla todas las
funcionalidades especificadas o si los requisitos del SI incluyen modificaciones en los procesos de
producción de las cuentas nacionales y en la estructura organizacional de la oficina compiladora. La
factibilidad de la opción dependerá de su costo.
Finalmente, debe tenerse presente que las dos estrategias esbozadas requieren personal experto en
cuentas nacionales, tanto para la compilación del año base, como para atender la implementación del
sistema de información, lo que puede introducir un grado importante de estrés a ambos procesos.
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CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
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Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
Conclusiones
La implementación de un sistema de información automatizado para cuentas nacionales es un proyecto
complejo. Conlleva grandes beneficios para los usuarios, en términos de acceso oportuno a información de
calidad y, para la oficina compiladora, por las ganancias de eficiencia que potencian su capacidad productiva
y el mejoramiento continuo de estas estadísticas, pero a la vez está sujeto a riesgos importantes.
La planificación estratégica y las metodologías de administración y desarrollo de proyectos de
sistemas de información constituyen herramientas guía de gran capacidad para identificar, mitigar y
administrar los riesgos asociados al SI y gestionarlo en todas sus etapas. No obstante, la contribución de
estas herramientas se desvanece sin la garantía de éxito que imprimen la buena gestión del proyecto y la
capacidad y compromiso que demuestren los responsables de llevarlo a cabo.
La gestión exitosa de la complejidad del proyecto estriba en el manejo adecuado del balance entre
lo deseable y lo factible y entre lo que se puede lograr en el corto, mediano y largo plazo sin permitir en
ningún momento cabida a la improvisación.
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CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
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Anexos
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Anexo 1
Consulta sobre la infraestructura y principales prácticas de
gestión informática en la compilación de las cuentas nacionales
en América Latina
Con el fin de elaborar un diagnóstico preliminar de la situación de los países de América Latina en
relación con la planeación estratégica de sistemas de información y su interrelación con los procesos de
compilación y difusión de cuentas nacionales, se envió a los países un cuestionario acerca de los
siguientes cuatro aspectos fundamentales:
• El marco estratégico
• La infraestructura tecnológica
• La organización de los procesos de compilación y diseminación
• El recurso humano.
Las siguientes conclusiones han sido obtenidas a partir del análisis de las respuestas enviadas por 10
países de toda la región, así como de las contribuciones de los delegados nacionales y expertos que
participaron en una sesión especial sobre sistemas de información del Seminario de Cuentas Nacionales
de América Latina y el Caribe, el cual fue organizado por la CEPAL y tuvo lugar del 19 al 21 de octubre
de 2009 en la ciudad de Montevideo, Uruguay.
Marco estratégico
• Se ha podido constatar que prácticamente todas las instituciones encargadas de elaborar las
cuentas nacionales en la región poseen algún documento donde se define formalmente un plan
estratégico global, y que en el la gran mayoría de los casos (90% de los países sobre los que
se tiene información) dichos planes estratégicos incorporan en forma integral la definición de
una estrategia para el desarrollo de sistemas de información. Más aún, estas estrategias de
sistemas de información típicamente incluyen planes y proyectos para la elaboración y
diseminación de las cuentas nacionales como uno de sus principales ámbitos de acción.
• A pesar de que las diferentes instituciones compiladores de cuentas nacionales en la región
tienen visiones diversas sobre los objetivos de largo plazo en relación con el desarrollo de sus
sistemas de información, es posible identificar la existencia de metas comunes tales como:
− Mayor oportunidad en la disponibilidad de las cuentas nacionales a través del incremento
en la eficiencia y la productividad de las personas que participan en los procesos de
elaboración y diseminación.
− Mayor confiabilidad de las cuentas nacionales mediante la reducción de los riesgos
operativos que implican la realización de operaciones manuales y el almacenamiento de
datos a través de hojas de cálculo poco estructuradas.
− Mejor documentación y trazabilidad del proceso de elaboración de las cuentas nacionales.
− Mejor integración de los procesos de elaboración y diseminación de las cuentas nacionales
con las demás áreas que constituyen el sistema estadístico nacional de cada país.
• Para el logro de los objetivos que forman parte de esta visión compartida, los lineamientos
estratégicos propuestos por la mayoría de los países incluyen:
− Búsqueda continua de una mayor automatización de las diferentes tareas involucradas en
la compilación de las cuentas nacionales.
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Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
− Integración cada vez mayor de los diferentes procesos y bases de datos que participan en la
elaboración de las cuentas nacionales y otras estadísticas oficiales.
− Incorporación de sistemas mejor estructurados para la gestión de metadatos.
− Migración hacia sistemas sustentados en bases de datos relacionales, pero asegurando
conectividad a través de herramientas de trabajo flexibles, tales como hojas de cálculo.
− Desarrollo y ampliación de los sistemas de información siguiendo un enfoque modular que
permita introducir innovaciones en forma gradual.
• Los países que tienen marcos de gestión estratégica de sistemas de información mejor
desarrollados cuentan con mecanismos de control que permiten evaluar el logro de las metas y
los cronogramas propuestos sin exceder los recursos inicialmente comprometidos. Estos
mecanismos de control van desde informes periódicos sobre los avances de cada proyecto
(generalmente mensuales o trimestrales y anuales) hasta la evaluación por parte de comités
constituidos por usuarios y especialistas en informática.
• A pesar de que en la mayoría las oficinas encargadas de elaborar y diseminar las cuentas
nacionales se tienen recursos presupuestarios destinados específicamente a la implementación de
sus estrategias en materia de sistemas de información, varios países han indicado que estos
recursos frecuentemente son insuficientes en relación con las necesidades reales de desarrollo
informático.
• Entre los principales riesgos que enfrenta el proceso de planeación estratégica de sistemas de
información, frecuentemente se mencionan los siguientes aspectos:
− Falta de recursos humanos especializados en cuentas nacionales que puedan dedicar
tiempo suficiente a interactuar con técnicos en informática en la etapa de identificación y
análisis de requerimientos.
− Deficiencias de comunicación entre los diversos actores involucrados en el desarrollo y la
implementación de estrategias de sistemas de información (especialmente entre
especialistas en cuentas nacionales y técnicos informáticos).
− Alto grado de incertidumbre acerca del tiempo que realmente se requiere para llevar a cabo
un proyecto de informática, aunado a estrictos calendarios de trabajo en el área de cuentas
nacionales.
− Alta rotación y/o dificultad para retener personal capacitado en el área de informática.
− Deficiencias en la documentación de los sistemas, lo que conduce a una gran dependencia
hacia los técnicos que han participado directamente en su desarrollo.
Infraestructura tecnológica
• Con respecto al nivel de automatización de los procesos de elaboración de las cuentas
nacionales en la región, el panorama es sumamente diverso, ya que mientras algunos países
han logrado automatizar muchos de sus procesos, otros se encuentran en una fase todavía
incipiente. Esto subraya el hecho de que todo plan estratégico de sistemas de información
debe adaptarse a la situación específica y a las prioridades fijadas en cada país, y que las
soluciones que han sido exitosas en uno no necesariamente lo serán en otro.
• La Internet se ha convertido en un medio de difusión de las cuentas nacionales de enorme
relevancia para todos los países de la región. Hasta el momento, la gran mayoría posee
herramientas que permiten diseminar las estadísticas de cuentas nacionales en medio
electrónico (por ejemplo, en formato .xls o .pdf). Sin embargo, es necesario contar con
información más detallada que permita valorar las áreas de oportunidad en este tema.
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CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
• Las plataformas tecnológicas y los enfoques de desarrollo informático empleados por
diferentes países de América Latina son muy variados. En particular, mientras algunos países
utilizan aplicaciones para compilación de cuentas nacionales desarrolladas por terceros (en
particular, ERETES y SNAPC), otros han optado por el desarrollo de sistemas propios con
muy diversos grados de complejidad, encomendando esta tarea ya sea a sus equipos
informáticos o a empresas externas subcontratadas para proveer servicios de desarrollo y
análisis de sistemas “a la medida”.
• Entre los países que han avanzado en la implementación de bases de datos relacionales, las
plataformas que se encuentran con más frecuencia son Oracle y SQL Server; por otro lado el uso
de paquetes estadísticos tales como SPSS, E-Views, R, SAS, etc. es usual en la mayoría de los
casos.
• Salvo algunas pocas excepciones, todas las personas involucradas en el proceso de
elaboración de las cuentas nacionales en los países consultados para este reporte tienen a su
disposición un computador personal en sus estaciones de trabajo. En forma similar, a pesar de
que el acceso a Internet no es todavía universal, es de esperarse que cada vez más analistas
estén en condiciones de intercambiar datos y trabajar en aplicaciones vía Web.
Procesos y estructura organizacional
• La mayoría de los países que respondieron a la consulta señalaron que más del 75% de la
información básica obtenida por los compiladores de las cuentas nacionales requiere ser
reprocesada para adaptar su cobertura, clasificaciones, conceptos, etc. a los requerimientos del
SCN, y en la gran parte este procesamiento se realiza mediante algún tipo de herramienta de
automatización (macros, procedimientos almacenados, etc.).
• No obstante lo anterior, sólo un país dijo contar con mapas de sus procesos, y apenas un 40%
consideró que sus procesos están documentados y estandarizados.
• En cuanto a la estructura organizativa de la dependencia compiladora de las cuentas
nacionales, la mayoría de los países trabaja con un esquema funcional / por área temática
(unidades encargadas de la compilación de las cuentas por actividad económica, otras
responsables de las cuentas por sector institucional). Existen sin embargo algunos casos
mixtos, en los que la estructura funcional se combina con un planteamiento según cadenas de
valor/etapas del proceso de compilación (recopilación, validación y agregación de
microdatos; ajuste de datos intermedios y conversión al formato de cuentas nacionales;
reconciliación en los cuadros usuales de las cuentas nacionales).
Recurso humano
• Los países consultados en la mayor parte de los casos tienen a su disposición mecanismos
institucionales para definir los perfiles de los diversos puestos de trabajo involucrados en la
elaboración de las cuentas nacionales. Asimismo, en muchos casos existen procedimientos de
selección que examinan formalmente las capacidades técnicas de los candidatos postulantes.
• Mientras que las necesidades de capacitación en el área informática para los diferentes
técnicos de cuentas nacionales son valoradas con un alto grado de heterogeneidad entre los
diferentes países, la mayor parte coincide en la necesidad de que los técnicos de informática
posean un conocimiento sólido sobre los conceptos, las clasificaciones y los procedimientos
involucrados en la compilación de las cuentas nacionales. Este punto es considerado esencial
para facilitar la buena comunicación entre quienes son responsables de la elaboración de las
cuentas y quienes llevan la responsabilidad técnica de los sistemas informáticos de apoyo.
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Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
Serie
estudios estadísticos y prospectivos
Números publicados
Un listado completo así como los archivos pdf están disponibles en
www.cepal.org/publicaciones
72.
71.
70.
69.
68.
67.
66.
65.
64.
63.
62.
61.
60.
59.
58.
57.
56.
55.
54.
53.
52.
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las oficinas responsables de compilar las cuentas
nacionales, Mariam Cover, LC/L.3237-P, N° de venta S.10.II.G.40, (US$ 10.10), agosto de 2010.
Crecimiento económico, pobreza y desigualdad: fundamentos teóricos y evidencia empírica para América Latina 19972007, LC/L3159-P, N° de venta S.09.II.G.132, (US$ 10.00), febrero de 2010.
Vacíos y discrepancias estadísticas en los indicadores ODM: hacia una estrategia regional de conciliación
estadística para América Latina y el Caribe, Rayén Quiroga, Pauline Stockins, Irene Azócar, LC/L.3176-P, N° de
venta S.09.II.G.150, (US$ 10.00), abril, 2010.
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Estimación de servicios de capital y productividad para América Latina, Claudio Aravena, José Jofré, Francisco
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Retirada.
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Principios y aplicación de las nuevas necesidades de energía según el Comité de Expertos FAO/OMS 2004, Erik
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La cohesión social en los países desarrollados: conceptos e indicadores, sin autor (LC/L.2781-P), N° de venta
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Imputación de datos: teoría y práctica, Fernando Medina y Marco Galván (LC/L.2772-P), N° de venta
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Indicadores de los objetivos de desarrollo del Milenio en América Latina y el Caribe: una comparación entre
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(US$ 10.00), julio, 2007.
Transversalizando la perspectiva de género en los objetivos de desarrollo del milenio, Daniela Zapata (LC/L.2764P), N° de venta S.07.II.G.100, (US$ 10.00), junio 2007.
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CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72
51.
50.
49.
48.
47.
46.
45.
44.
43.
42.
42.
41.
40.
39.
38.
37.
36.
35.
34.
•
Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las..
Un sistema de indicadores líderes compuestos para la región de América Latina, Mauricio Gallardo y Michael
Pedersen (LC/L. 2728-P), N° de venta S.07.II.G.66, (US$ 10.00), mayo, 2007.
Propuesta regional de indicadores complementarios al Objetivo de Desarrollo del Milenio 7: “Garantizar la
sostenibilidad del medio ambiente”, Rayén Quiroga Martínez, (LC/L.2746-P), N° de venta S.07.II.G.84,
(US$ 10.00), mayo, 2007.
Indicadores líderes compuestos. Resumen de metodologías de referencia para construir un indicador regional en
América Latina, Mauricio Gallardo y Michael Pedersen (LC/L.2707-P), N° de venta S.07.II.G.55, (US$ 10.00),
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The millennium development goals: opportunities and challenges for national statistical systems in Latina America
and the Caribbean, (LC/L.2673-P), N° de venta E.07.II.G.40, (US$ 10.00), March, 2007.
El consumo aparente de energía fósil en los países latinoamericanos hacia 1925: una propuesta metodológica a
partir de las estadísticas de comercio exterior, Mauricio Folchi y María del Mar Rubio (LC/L.2658-P), N° de venta
S.07.II.G.9, (US$ 10.00), enero, 2007
El método DEA y su aplicación al estudio del sector energético y las emisiones de CO2 en América Latina y el
Caribe, Andrés Schuschny (LC/L.2657-P), N° de venta S.07.II.G.8, (US$ 10.00), enero, 2007.
Can Latin America Fly? Revising its engines of growth, Hubert Escaith (LC/L.2605-P), N° de venta E.06.II.G.125,
(US$ 10.00), September, 2006.
Importaciones y modernización económica en América Latina durante la primera mitad del siglo XX. Las claves de
un programa de investigación, Albert Carreras, Mauricio Folchi, André Hofman, Mar Rubio, Xavier Tafunell y
César Yáñez (LC/L.2583-P), N° de venta S.06.II.G.113, (US$ 10.00), septiembre, 2006.
La medición de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en las áreas urbanas de América Latina, Simone Cecchini,
Jorge Rodríguez y Daniela Simioni (LC/L.2537-P), N° de venta S.06.II.G.64, (US$ 10.00), junio, 2006.
Latin America and the Caribbean. Projections 2006-2007. Economic Projections Centre, (LC/L.2528-P), Sales
No. E.06.II.G.55, (US$ 10.00), June, 2006.
América Latina y el Caribe: proyecciones 2006-2007, Centro de Proyecciones Económicas (LC/L.2528-P), N° de
venta S.06.II.G.55, (US$ 10.00), abril, 2006.
Propuesta para un compendio Latinoamericano de indicadores sociales, Unidad de Estadísticas Sociales,
(LC/L.2471-P), N° de venta S.06.II.G.15, (US$ 10.00), diciembre 2005.
Oportunidades digitales, equidad y pobreza en América Latina: ¿Qué podemos aprender de la evidencia empírica?
Simone Cecchini, (LC/L.2459-P), N° de venta S.05.II.G.206, (US$ 10.00), diciembre 2005.
El seguimiento de los objetivos de desarrollo del milenio: oportunidades y retos para los Sistemas Nacionales de
Estadística, José L. Cervera Ferri, (LC/L.2458-P), N° de venta S.05.II.G.204, (US$ 10.00), diciembre, 2005
Elementos teóricos del ajuste estacional de series económicas utilizando X-12-ARIMA y TRAMO-SEATS,
Francisco G. Villarreal (LC/L.2457-P), N° de venta S.05.II.G.203, (US$ 10.00), diciembre 2005.
Tópicos sobre el Modelo de Insumo-Producto: teoría y aplicaciones, Andrés Ricardo Schuschny, (LC/L.2444-P),
N° de venta S.05.II.G.191, (US$ 10.00), diciembre 2005.
Demanda de exportaciones e importaciones de bienes y servicios para Argentina y Chile, Claudio Aravena,
(LC/L.2434-P), N° de venta S.05.II.G.180, (US$ 10.00), diciembre de 2005.
Propuesta metodológica para el desarrollo y la elaboración de estadísticas ambientales en países de América Latina
y el Caribe, Dharmo Rojas, (LC/L.2398-P), N° de venta S.05.II.G.143, (US$ 10.00), octubre, 2005.
Indicadores sociales en América Latina y el Caribe, Simone Cecchini, (LC/L.2383-P), N° de venta S.05.II.G.127,
(US$ 10.00), septiembre, 2005.
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