El Tráfico Ilícito de Productos de Tabaco y Cómo Hacerle Frente

El Tráfico Ilícito de
Productos de Tabaco y
Cómo Hacerle Frente
Segunda Edición
Descargo de Responsabilidad y Declaración de Propósito
“El Tráfico Ilícito de Productos de Tabaco y Cómo Hacerle Frente” es publicado por el Centro Internacional de Impuestos
e Inversión (International Tax and Investment Center - ITIC), una fundación educativa y de investigación sin fines
de lucro. ITIC sirve como una cámara de compensación de la información sobre las mejores prácticas tributarias y
políticas de inversión, y como un centro de capacitación para transferir ese ‘know how’ para mejorar los climas de
inversión de países en transición y en vías de desarrollo, estimulando por lo tanto la formación y desarrollo de la
prosperidad corporativa y económica.
El propósito de esta publicación es de servir como una guía de recursos y referencia de mejores prácticas para las
autoridades de aplicación tributaria, aduanera y legislativa, para mejorar sus esfuerzos en el combate al tráfico ilícito
de productos de tabaco.
ITIC ha recibido contribuciones adicionales de empresas tabacaleras para ayudar a solventar los costos de esta
publicación. Sin embargo, ITIC mantiene el pleno control editorial y asume plena responsabilidad por los contenidos y
cualesquiera errores u omisiones.
La publicación no pretende ser una declaración de las políticas de ITIC, ni pretende avalar las opiniones o políticas
de ninguna de las organizaciones o individuos que han contribuido (financieramente o de otro modo), tales como
la Organización Mundial de Aduanas (OMA), la Oficina Europea de Lucha Contra el Fraude (OELF) o la industria
tabacalera. Los aportes a esta publicación, incluyendo los datos y estudios de casos, fueron proporcionados por
los oficiales tributarios y aduaneros, la Organización Mundial de Aduanas (OMA), representantes de la industria y
consultores varios.
Acerca del Autor
Elizabeth Allen, BA
Elizabeth Allen, graduada
de la Universidad de Bristol,
tiene más de 35 años de
experiencia gerencial, operativa
y de políticas en Aduanas
y Rentas de Su Majestad
(siglas en inglés: (UK-HMRC)
y previamente en Impuesto
Selectivo y Aduanas de Su
Majestad. Sus puestos sénior en el servicio civil han
incluido la responsabilidad por la Revisión de Fraude
del Alcohol y el Tabaco, Estrategia de Cumplimiento del
Impuesto Selectivo y Aduana Interna, Implementación
del Movimiento de Impuesto Selectivo y Sistema de
Control y responsabilidad por la administración de los
Impuestos Ambientales. Liz además ha trabajado en
Prosecución y Política Aduanera. Cuenta con amplia
experiencia en el trabajo con otros colegas de otros
gobiernos y con protagonistas del sector privado.
Desde su jubilación del HMRC en marzo de 2009, Liz
ha presidido o ha sido miembro del equipo de revisión
de políticas de entrega de cuatro Grandes Proyectos de
Autoridad “Punto de Partida” en cuatro Departamentos
Gubernamentales del Reino Unido.
De septiembre de 2010 a junio 2011, Liz ha conducido
una exitosa revisión financiada por la UE del tráfico
ilícito de productos gravados con impuesto selectivo
en la Comunidad de Desarrollo del Sur de África
(siglas en inglés: SADC). También ha dictado talleres
sobre políticas de impuesto selectivo, administración
y aplicabilidad para oficiales sénior de recaudación y
aduanas en la región SADC. También ha sido asesora
del Servicio Aduanero de Nigeria en el desarrollo de su
Plan Estratégico Organizacional en 2012 y ha dictado
seminarios sobre el Protocolo para Eliminar el Tráfico
Ilícito de Productos de Tabaco a oficiales séniores en
Vietnam y Tailandia en 2013.
Es autora de la primera edición de “El Tráfico Ilícito
de Productos de Tabaco y Cómo Hacerle Frente” y el
“Manual para la Introducción Exitosa de un Impuesto
Selectivo Específico a las Bebidas Alcohólicas”, ambas
publicadas por la ITIC en 2011. Liz ha presidido dos
conferencias internacionales sobre el Tráfico Ilícito/
economía fantasma en 2009 y 2013.
Liz ha disertado en varias conferencias internacionales
sobre temas relacionados con el impuesto selectivo
y ha brindado capacitación sobre “Superación de
Desafíos Administrativos”, “El Contribuyente como
Cliente”, y “Desarrollo Organizacional Estratégico e
Implementación” a oficiales sénior del servicio civil, a
nivel internacional.
El Tráfico Ilícito de Productos de Tabaco y Cómo Hacerle
Frente, Segunda Edición
Tabla de contenidos
Introducción 2
Prefacio 3
Resumen Ejecutivo 4
1. ¿Qué es el Tráfico Ilícito de Productos de Tabaco?
6
2. Tamaño y Medición 8
3. Naturaleza y Dinámica Global12
4. El Impacto del Tráfico Ilícito de Productos de Tabaco
17
5. Causas y Facilitadores
21
6. Cómo Combatir el Problema29
7. El Protocolo para la Eliminación del Tráfico Ilícito de Productos de Tabaco (Protocolo ITP)38
Perspectivas para el Futuro
43
Notas Finales44
Notas Finales de Estudios de Caso
46
Glosario de Términos y Abreviaciones47
Enlaces de Interés
48
Anexo 1
49
Anexo 2
50
Material ITIC Adicional de Lectura
52
Las imágenes tercera y cuarta en la portada 1 y 4 son cortesía de INTERPOL.
1
Introducción
Dada la fuerte demanda alrededor del mundo
generada por “El Tráfico Ilícito de Productos de Tabaco
y Cómo Hacerle Frente”, ITIC se complace en publicar
esta segunda edición. Se han distribuido más de
7.000 copias de la primera edición en cinco idiomas.
La segunda edición de este manual incluye nuevos
datos e información sobre los recientes desarrollos
relacionados con el combate al tráfico ilícito de
productos de tabaco, incluyendo cuestiones clave a
ser consideradas por los gobiernos al implementar el
Protocolo para Eliminar el Tráfico Ilícito de Productos de
Tabaco (ITP).
Desde nuestra fundación en 1992, ITIC ha trabajado en impuestos selectivos, los
cuales de ser diseñados e implementados correctamente, pueden ser una fuente
estable y predecible de rentas gubernamentales. Sin embargo, hemos aprendido
rápidamente que el tráfico ilícito de productos gravables con impuesto selectivo,
con mayor particularidad los cigarrillos, han resultado en grandes pérdidas
presupuestarias para varios gobiernos. Por tanto, hemos expandido los programas de
ITIC para enfocarnos en los elementos impositivos, aduaneros y de coercibilidad de
la tributación selectiva. Desde temprano, hemos reconocido que existía un “apetito”
por parte de los elaboradores de política de querer aprender más acerca de los
elementos prácticos de la administración impositiva y su coercibilidad. En 2009,
ITIC se ha unido con la Organización Mundial de Aduanas (OMA) para organizar una
conferencia interdisciplinaria integrando todos los aspectos (tributación, aduanas,
coercibilidad y salud) acerca de cómo mejor combatir el tráfico ilícito de cigarrillos.
El propósito de la conferencia de 2009, y las publicaciones subsiguientes, incluyendo
esta nueva edición de nuestro manual, es crear consciencia y un mejor entendimiento
del creciente problema del tráfico ilícito de productos de tabaco, y compartir las
mejores prácticas sobre cómo combatirlo de manera efectiva.
Esperamos que este material sirva como una fuente educativa efectiva como
contribución a la lucha contra el tráfico ilícito de productos de tabaco y para aumentar
las rentas presupuestarias alrededor del mundo. Esperamos que pueda tener un
impacto positivo en vuestro país.
Daniel A. Witt
Presidente, Centro Internacional de Impuestos e Inversión (ITIC)
2
Prefacio
Vivimos en un mundo que se mueve extremadamente
rápido, en el cual el tráfico mundial es fundamental
para la manera en que vivimos y para nuestro
desarrollo económico y prosperidad. Las Aduanas
juegan un papel significativo en asegurar que el tráfico
mundial se adecue a los requisitos internacionales
y que los impuestos debidos sean pagados a los
gobiernos para costear los servicios públicos.
Donde los bienes pagan impuestos muy altos y son
fáciles de transportar, los criminales, terroristas e
insurgentes tomarán ventaja de cualquier debilidad
en las aduanas y los controles de rentas para amasar
ingresos. A ellos no les importa si se hace caso omiso a las leyes, si se daña la salud
de los consumidores, si los gobiernos pierden rentas o si las empresas legítimas
pierden.
Los desafíos asociados con el tráfico ilícito de productos de tabaco se están tornando
más complejos. Los esfuerzos de interdicción exitosos por parte de las agencias
de aplicación han dado lugar a que los perpetradores desarrollen técnicas más
sofisticadas de contrabando. Las aduanas alrededor del mundo han sido testigos
del crecimiento del tráfico ilícito de productos de tabaco en los últimos años. Los
gobiernos se enfrentan a traficantes con redes cada vez mejores y más organizadas,
cuyas actividades son más difíciles de detectar y desbandar. Consecuentemente,
debemos redoblar nuestros esfuerzos para hacer frente al problema.
Nuevas ideas, cuestionamientos, planificar con miras a futuro, aprender de otros y
mayor colaboración entre las agencias de aplicación, otras agencias nacionales y con
el tráfico lícito nos permitirá modernizar y optimizar el uso de los costosos y escasos
recursos para hacer frente al tráfico ilícito del tabaco. Necesitamos concientizar a los
gobiernos y al público acerca de las implicancias del tráfico ilícito y ganar su pleno
respaldo. Un enfoque innovador, que cree y construya sobre alianzas nos permitirá
transformar nuestros esfuerzos y lograr reducciones significativas tanto en el tráfico
ilícito como en el número de criminales que se benefician con ello.
Esta publicación toma como base la exitosa primera edición de la publicación ITIC,
“El Tráfico Ilícito de Productos de Tabaco y Cómo Hacerle Frente” en 2011 con
nuevo material que refleja el mundo de constantes cambios en el cual vivimos. Aúna
los principios y las buenas prácticas de alrededor del mundo, lo cual espero que
conduzca a mejores alianzas y prácticas de trabajo.
Kunio Mikuriya
Secretario General, Organización Mundial de Aduanas
3
Resumen Ejecutivo
La segunda edición de esta publicación
apunta a crear consciencia sobre el creciente
tráfico ilícito de productos de tabaco y su
naturaleza cambiante. Es una compilación
de hechos y puntos de vista de una amplia
gama de fuentes, incluyendo académicos
respetados, consultores del sector privado,
periodistas, organizaciones internacionales
de aplicación, autoridades tributarias
gubernamentales y la industria. Define los
diferentes aspectos del tráfico ilícito y brinda
información sobre modos de medir su tamaño.
Analiza la naturaleza del problema, sus causas
y consecuencias, y ofrece a las autoridades
una guía sobre las mejores prácticas para
implementar las estrategias contra el tráfico
ilícito. Se utilizan ejemplos y estudios de caso
para brindar evidencia de buenas prácticas y
los esfuerzos globales para hacer frente a este
serio problema1.
¿Qué es el Tráfico Ilícito de
Productos de Tabaco?
El tráfico ilícito se manifiesta en dos grandes
formas: importación de productos ilícitos
e producción doméstica de productos
ilícitos. Las importaciones ilícitas incluyen
productos genuinos y falsificados, y cada vez
más “rubios ilícitos” o “baratos”. Estas son
marcas producidas legalmente en un país
específicamente para ser contrabandeados
en otro país en el cual no tienen un mercado
legal. Los estudios y la experiencia demuestran
que el tráfico ilícito de productos de tabaco
es un fenómeno global que abarca todos los
continentes, incluyendo a países de altos
y bajos ingresos por igual. Los cigarrillos,
estando altamente gravados, siendo fáciles
de transportar, y teniendo una proporción de
riesgo lucrativo a recompensa, se encuentran
entre los bienes de más tráfico ilícito en
el mundo. De acuerdo con Euromonitor
International, “El tráfico ilícito de cigarrillos es
el mayor tráfico ilegal en cuanto a productos
legales, en términos de valor, y se ubica en
segundo lugar sólo detrás de las drogas
en términos de renta generada por los
contrabandistas2”.
4
Tamaño y Medición
El consenso general es que el tráfico ilícito
a nivel mundial de productos de tabaco
es inaceptablemente extenso. Los datos
publicados por Euromonitor International
para el 2012 sugieren que uno de cada diez
cigarrillos fumados alrededor del mundo es
ilegal, lo cual representa alrededor de 600
billones de cigarrillos por año, y resultando en
pérdidas anuales de rentas gubernamentales
por un valor de entre 40 y 50 billones de US$.
La mayoría de los gobiernos no intenta medir
el problema de manera regular y permanecen
sin estar al tanto de los muchos efectos
negativos que el tráfico ilícito del tabaco
puede tener en su economía y la sociedad.
Sin medios robustos para medir la dimensión
del problema, es difícil que las autoridades
evalúen la efectividad de las estrategias para
combatir al tráfico ilícito.
Naturaleza y Dinámica Global
En los últimos años, la dinámica del tráfico
ilícito ha evolucionado rápidamente y presenta
un desafío continuo para quienes elaboran
políticas y para los agentes de aplicación. El
explosivo crecimiento de cigarrillos “rubios
ilícitos”, elaborados específicamente para el
contrabando, ha continuado a nivel mundial.
Ha habido una expansión en las redes de
distribución utilizadas por las organizaciones
criminales para el tráfico ilícito en una amplia
gama de productos, incluyendo tabaco y
narcóticos, al igual que el tráfico de personas.
Los criminalistas, las autoridades de aplicación,
y la Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económico (OECD) informan que
el tráfico ilícito de productos de tabaco se ha
tornado en un gran desafío de seguridad en
diferentes ambientes alrededor del mundo
y es utilizado cada vez más para financiar el
terrorismo3.
El Impacto en la Sociedad
El tráfico ilícito tiene un enorme impacto
sobre el tejido económico y social de la
sociedad. En adición a las rentas perdidas
que menoscaban la base imponible de
las economías, obstaculiza el desarrollo
económico, menoscaba los objetivos de las
políticas gubernamentales de salud tales como
la prevención al acceso de adolescentes y el
imperio de la ley. Respalda prácticas corruptas,
solventa el crimen organizado y el terrorismo
y alienta la expansión de la actividad criminal.
Menoscaba la inversión en la fabricación,
innovación, comercio y distribución por parte de
la industria legítima e impacta negativamente
en la ocupación laboral. Las sociedades en
las cuales los cigarrillos ilícitos componen una
significativa proporción del consumo total están
viendo la creciente normalización de productos
ilícitos. Esto es especialmente cierto en áreas
de privación económica. Algunos consideran
que un aumento en la tributación sobre
productos de tabaco es el método más efectivo
para reducir el consumo. Pero la escalada de
impuestos con frecuencia conduce a que el
consumo legítimo del tabaco que tributa sea
sustituido por productos ilícitos sin tributar, lo
cual es más asequible para el fumador.
Causas y Facilitadores
Los principales impulsores de este tráfico ilícito
son dos:
• Los consumidores para ahorrar dinero; y
• Los criminales para ganar dinero.
Los factores que contribuyen al problema
incluyen:
• Una política fiscal desbalanceada con una
alta carga impositiva sobre productos de
tabaco;
• Disparidades en los precios controlados por
impuestos entre las distintas jurisdicciones;
• Medidas de políticas proteccionistas;
• Corrupción;
• Débiles controles;
• Falta de controles oficiales robustos en
zonas de libre comercio y sobre bienes en
tránsito;
• Legislación y sanciones inadecuados;
• Asequibilidad por parte de aquellos que
cuentan con bajos ingresos;
• Crecimiento en las redes ilegales de
distribución; y
• Tolerancia pública del tráfico ilícito de
productos de tabaco.
Cómo Combatir el Problema
Al desarrollar políticas integrales contra el
tráfico ilícito, los gobiernos necesitan prestar
particular atención al involucramiento de todas
las agencias gubernamentales pertinentes
(por ej., Aduanas, Ministerio de Hacienda,
Salud, Justicia y Comercio) para asegurar el
alineamiento y el compromiso para lograr las
mismas metas. En adición, las autoridades
de aplicación necesitan contar con recursos
adecuados y ser alentados para trabajar
juntamente con los demás protagonistas
locales para combatir el problema. El
intercambio de información con las autoridades
en otros países y las organizaciones
internacionales de aplicación debe ser la
regla. Al mismo tiempo, la legislación debe
estar basada en políticas balanceadas con
penalidades disuasivas administradas por un
poder judicial de funcionamiento eficiente. Se
debe fortalecer la consciencia pública y se debe
proporcionar a los ciudadanos de información
sobre las implicancias de adquirir productos
ilícitos, implicancias tales como respaldar,
sin tener conocimiento de ello, al crimen
organizado y el terrorismo.
Artículo 15 de la CMCT4 de la
Organización Mundial de la Salud
(OMS)
La importancia crítica de hacer frente al
tráfico ilícito del tabaco a escala mundial está
reconocida por la CMCT OMS cuyo organismo
rector ha negociado un Protocolo contra el
Tráfico Ilícito con más de 170 gobiernos.
El nuevo Protocolo introduce obligaciones
vinculantes más detalladas que apuntan
a frenar el tráfico ilícito de productos de
tabaco. En particular, establece directrices
internacionales para la acción nacional sobre
la seguridad en la cadena de suministros,
violaciones y coercibilidad, y la cooperación
internacional.
5
1. ¿Qué es el Tráfico Ilícito de Productos de Tabaco?
1.1 Principales Formas del Tráfico Ilícito
de Productos de Tabaco
También hay una incidencia comparativamente
pequeña de:
El tráfico ilícito de productos de tabaco está definido
en el Artículo 1 de la CMCT OMS como “cualquier
práctica o conducta prohibida por ley y que se relacione
con la producción, envío, recepción, posesión, distribución,
venta o compra incluyendo cualquier práctica o conducta
con la intención de facilitar tal actividad.”5
•
El tráfico ilícito de cigarrillos y otros productos de
tabaco toma dos principales formas:
Abuso de privilegios legales: compras libres
de impuesto y las compras transfronterizas
son prácticas legales para evitar impuestos
domésticos más altos en los cuales el individuo
compra cigarrillos con impuestos pagos dentro
de la permisión legal para el consumo en otra
jurisdicción. El abuso de estas permisiones
y privilegios legales, tales como aquellas
concedidas a las organizaciones diplomáticas
y militares, es otra forma de tráfico ilícito.
Los niveles de estas prácticas dependen de
las diferencias tributarias y de precios, así
como la distancia y el costo de viajar entre
jurisdicciones6.
• Importaciones ilícitas – conocidas como
‘Contrabando’ o ‘Productos Contrabandeados’:
el movimiento ilegal de productos de tabaco
(genuinos, falsificados o “rubios ilícitos”) de
una jurisdicción fiscal a otra sin el pago de los
impuestos aplicables o violando las leyes que
prohíben su importación o exportación; y
1.2 Fayuca
• Producción doméstica ilícita: productos
de tabaco fabricados para consumo en la
misma jurisdicción, que no son declarados
a las autoridades fiscales. Estos productos
son vendidos sin impuestos y pueden ser
fabricados en fábricas aprobadas o como parte
de operaciones ilegales ocultas. Pueden ser
productos genuinos o falsificados.
La fayuca (en inglés ‘bootlegging’) incluye a
individuos o pequeños grupos que contrabandean
cantidades menores de cigarrillos, tomando ventaja
de las diferencias impositivas, para su reventa. Los
ejemplos de estas prácticas son los empleados que
cruzan a diario la frontera Unión Europea-Este
de Europa y traen gruesas (200 cigarrillos)7 para
generar algún ingreso extra; o servicios de courier
Tráfico de Productos de Tabaco
Trade in Tobacco Products
Legal
Duty Free Sales
Illicit
Undeclared
Domestic
Production
Undeclared
Imports
Cross-Border
Shopping
Genuine
Domestic Sales
6
Counterfeit
“Illicit Whites”
and Unbranded
Smoking Tobacco
Abuse of Legal
Privileges
Estudio de Caso: Haciendo Frente a los Cigarrillos Falsificados en China
China es el mayor mercado tabacalero del mundo con
un consumo estimado de aproximadamente 2 trillones
de cigarrillos (alrededor de un tercio del consumo global
de cigarrillos). La porción de mercado de las marcas
internacionales es trivial en China.
China es la principal fuente de cigarrillos falsificados del
mundo. Semestima que hasta 190 billones de cigarrillos
falsificados son producidos en China anualmente. La
mayoría de estas falsificaciones son de marcas de
cigarrillos vendidas en China para el mercado doméstico.
Alrededor de 15%-20% de los cigarrillos falsificados son
exportados, principalmente a Europa y Norteamérica.
La mayoría de los cigarrillos falsificados en China
son fabricados en las provincias sureñas de Fujian
y Guangdong. Desde allí son transportados ya sea a
ciudades dentro de China o, si su están destinados a
la exportación, a los principales puertos de Xiamen,
Shenzhen, Guangzhou y Shanghái.
La Administración Monopolística Tabacalera Estatal
(State Tobacco Monopoly Administration – STMA) tiene
la principal responsabilidad de controlar el mercado
tabacalero en China. Esto incluye tomar acción contra
las personas que contravienen las estrictas leyes Chinas
de control al tabaco mediante la fabricación, transporte
o distribución de cigarrillos falsificados. Las penalidades
en China para luchar contra los cigarrillos falsificados
se encuentran entre las más severas del mundo, con
altas multas y largas penas penitenciarias para los
condenados. Ha habido algo de éxito en hacer frente
al problema, pero China sigue siendo la única singular
fuente de productos falsificados de tabaco.
La STMA ha construido fuertes relaciones de trabajo con
el Ministerio de Seguridad Pública (siglas en inglés: MPS)
y la Administración General de Aduanas de China (siglas
que van y vienen entre jurisdicciones con bajos y
altos impuestos utilizando aerolíneas de bajo costo.
Estos cigarrillos son comprados y consolidados por
grupos del crimen organizado que los distribuyen
en los mercados de destino objetivo. En su nivel
más bajo, el contrabando es emprendido cuando
un individuo importa cigarrillos en exceso de las
permisiones legales nacionales para uso personal.
1.3 Tipos de Productos Ilícitos
Involucrados
Rubios ilícitos: en menos de una década, en todo
el mundo, el contrabando en gran escala de los
llamados “rubios ilícitos” o “baratos” ha aumentado
de manera exponencial. Estos cigarrillos son
producidos usualmente de manera legal en un país,
específicamente para el contrabando. Ellos pueden
ser exportados legalmente desde algunos países.
Son contrabandeados entre fronteras durante su
tránsito al punto de venta (a menudo en un país
en inglés: GACC).
Estas relaciones han aumentado la presión colocada
sobre los traficantes ilegales de cigarrillos. Cada año, se
llevan a cabo cientos de arrestos y se incautan billones
de cigarrillos en redadas lideradas por la policía y
oficiales de la STMA.
La fabricación, comercialización, exportación y
contrabando de cigarrillos desde China son controlados
por sindicatos del crimen altamente organizados. Estos
sindicatos tienen operativos alrededor del mundo,
quienes intentan organizar el contrabando de cigarrillos
falsificados en los mercados de destino o de tránsito.
Dada la naturaleza internacional del tráfico de cigarrillos
falsificados, la cooperación global entre la industria y
las autoridades de aplicación es esencial. El GACC, a
través de sus redes de agencias aduaneras globales
tiene la capacidad para respaldar el trabajo de Aduanas
en Europa y Norteamérica para detener los cargamentos
de cigarrillos falsificados. En agosto de 2010, la Unión
Europea y la GACC llevaron a cabo una conferencia
conjunta en Shanghái, con uno de los temas centrales de
la discusión centrándose en frenar el flujo de cigarrillos
falsificados desde China.
La STMA también coopera estrechamente con los
principales fabricantes tabacaleros, la British American
Tobacco (BAT), Imperial Tobacco Limited (ITL), JT
International (JTI), y Philip Morris International (PMI).
Esta cooperación data de hace más de una década
y está basada en el intercambio de información e
inteligencia para permitir que la STMA tome acción en
China contra falsificadores identificados y para que los
fabricantes tomen acciones para proteger sus marcas en
jurisdicciones fuera de China.
que los grava con altas tasas impositivas) utilizando
cadenas de distribución legales e informales sin el
pago de impuestos.
Productos falsificados que son fabricados de
manera ilegal y que llevan una marca sin el
consentimiento del propietario. Estos pueden ser
vendidos en el país de origen o contrabandeados a
otro país. No se pagan impuestos sobre productos
falsificados.
Tabaco para fumar sin marca se vende ‘en suelto’
o como hoja de tabaco cortada/picada (conocido
en Australia como ‘chop chop’). No lleva ningún
etiquetado ni advertencia de salud y se consume en
la forma de ‘enróllelo usted mismo’ (Roll-your-own,
RYO) o se lo inserta en tubos vacíos de cigarrillos.
El tabaco sin marca también se vende de manera
ilegal en la forma de cigarrillos sueltos contenidos
en bolsas plásticas transparentes resellables
(comúnmente conocidos como ‘baggies’ o bolsitas).
7
2. Tamaño y Medición
2.1 Tamaño
2.2 Medición
Ada la propia naturaleza del tráfico ilícito, es
difícil proporcional estadísticas globales precisas
acerca del tamaño del problema del tráfico ilícito
a escala mundial. El Toolkit del Tabaco del Banco
Mundial8, publicado en 2005, estimó la escala en
6%-9% del consumo total de tabaco. Los estudios
en 2008/20099 estimaron que aproximadamente
11% del mercado global de cigarrillos es ilícito,
representando más de 600 billones de cigarrillos
al año. Sin embargo, estos números no están
basados en una metodología o proceso único e
independiente, sino que son simples compilaciones
de estimaciones existentes de distintas fuentes,
abarcando varios países y puntos en el tiempo hasta
el 2008. Euromonitor International ha estimado que,
para el 2012, aproximadamente 10% del mercado
mundial de cigarrillos era ilícito10.
Aunque existe un consenso general en que los
productos de tabaco están entre los bienes más
traficados de manera ilegal en el mundo, medir
las cantidades es muy difícil. Sin embargo, es
importante que los gobiernos individuales intenten
establecer la escala del tabaco ilícito utilizado
y la evasión fiscal, para dar lugar a decisiones
informadas en cuanto a la toma de políticas, además
de brindar una base contra la cual evaluar el suceso
de las estrategias contra el tráfico ilícito.
Los estudios que estiman el consumo ilícito con el
método ‘país por país’ son usualmente más precisos.
Uno de tales estudios llevado a cabo por la KPMG
ha estimado que, en 2012, el consumo ilícito de
cigarrillos en la Unión Europea ascendió a un total
de 65,5 billones de cigarrillos, lo que equivalía a
11,1% del consumo total de cigarrillos. Esto resultó
en una pérdida de rentas fiscales estimadas en €12,5
billones para los Estados Miembros. Este es el nivel
más alto registrado hasta el momento en la Unión
Europea y constituye el sexto aumento consecutivo
anual. Este estimativo se basa en una metodología
idéntica de investigación aplicada a cada uno de los
27 Estados Miembros. El estudio ‘Star Project’ de la
KPMG se describe con mayor detalle en la sección
2.3.
• Permitir el análisis de tendencias a largo plazo y
evaluar su desarrollo; y
Los objetivos de una herramienta de medición del
tráfico ilícito son:
• Medir la incidencia y la cuota relativa de
productos ilícitos de tabaco, incluyendo el uso
del consumidor, comportamiento de compra y
sondeos de empaques vacíos;
• Asegurar consistencia en el tiempo, país
y población, independientemente del
comportamiento fumador o la aceptación del
tráfico ilícito por parte de los consumidores.
La aplicación de una metodología robusta es el
primer paso crucial en el proceso ya que necesita
resistir al escrutinio independiente y ser aceptado
por todas las partes interesadas.
Tamaño Anual Estimado del Tráfico Ilícito del Tabaco
600
BILLION
illegal
cigarettes
Equal to
85 sticks
per inhabitant on earth
8
10%
That’s
of the cigarettes
consumed worldwide
$40-50
Billion
Lost tax revenue
2.3 Metodologías
Existen varias metodologías utilizadas por las
autoridades fiscales y aduaneras, organizaciones
regionales e internacionales y la industria para medir
la dimensión del tráfico ilícito a nivel nacional o
regional. Idealmente, los estudios deben ser llevados
a cabo a gran escala debido a que los complejos
mecanismos subyacentes del flujo desde las fuentes
a los mercados de destino se capturan mejor a nivel
regional. El informe de la Oficina de las Naciones
Unidas contra la Droga y el Crimen (siglas en inglés,
UNODC) sobre el crimen organizado transnacional
en la región del Este de Asia y el Pacífico resalta
la importancia de comprender la naturaleza y
las dimensiones de la amenaza de modo a idear
estrategias y medidas para proteger adecuadamente a
las sociedades de estas amenazas11.
No hay una metodología universalmente reconocida
para evaluar el tamaño del tráfico ilícito del tabaco,
y puede que se requieran diferentes enfoques
para cumplir con las potenciales restricciones
presupuestarias, particularmente en países en vía de
desarrollo. Se pueden utilizar múltiples métodos de
forma concurrente para establecer un panorama más
preciso.
Como forma más básica, los datos de incautación en
aduanas pueden ser un indicador de un problema, a
pesar que por lo general se cree que las incautaciones
solo representan una pequeña porción del volumen
del tráfico ilícito. Las estadísticas de incautación no
pueden hacer más que representar un porcentaje de
Kevin McAleenan, Comisionado Asistente en
Ejercicio, de la Oficina de Operaciones de Campo
de Protección Fronteriza y Aduanas de EE.UU., ha
testificado ante el Subcomité de Seguridad Fronteriza
y Seguridad Marítima de la Casa de Representantes,
en fecha 7 de febrero de 2012, que “más del 95%”
de la carga pasa sin ser verificada. Europol declaró
en una conferencia en Estocolmo en 2012 que,
en Europa, alrededor de 2% de todo el tráfico de
containers es examinado físicamente.*
*Presentación de Europol por Howard Pugh, ‘Focal Point Smoke’, AWF Serio Crimen Organizado.
los bienes ilícitos contrabandeados a un país, ya que
no todas las cargas ingresas a través de los puestos
fronterizos legales. En estos puntos fronterizos, solo
una pequeña proporción de la carga es verificada y
examinada físicamente, incluso en países que han
invertido en escáneres con tecnología de punta.
Los containers son verificados, usualmente sobre
la base de evaluación de riesgo/inteligencia,
para detectar un número de productos ilícitos.
Cualquiera sea el motivo propulsor para la
verificación, incluso en los EE.UU., solo una
pequeña proporción de los contenedores que
arriban a los puertos están sujetos a la verificación
e inspección física.
El Project Star de KPMG estimó que, en 201112, el
consumo de cigarrillos ilícitos en la UE ascendió
a 65,3 billones de unidades13 y la Oficina Europea
Contra el Fraude (siglas en inglés OLAF) reportó
que el total de incautaciones en la UE en el
Estudio de Caso: Informe PROJECT STAR de KPMG
El InformeCS-1 PROJECT STAR de KPMG es un estudio anual
producido por KPMG para Philip Morris International (PMI).
Desde el 2005, el Informe STAR ha medido los niveles de
falsificaciónCS-2 y contrabando en la Unión Europea, y es el
primer estudio de su tipo.
El Informe STAR es parte de un acuerdo de cooperación
entre PMI y la Comisión Europea para implementar
herramientas con miras al mejor entendimiento del
problema de tráfico ilícito en la UE y todos los 27 Países
Miembros de la UE. Los resultados se comparten cada año
con la Oficina Europea Contra el Fraude (OLAF).
El Informe STAR proporciona información acerca del
tamaño y la escala del tráfico ilícito en la Unión Europea
y en cada Estado Miembro. El Informe STAR también
proporciona datos valiosos acerca de los flujos de producto
ilícito y sobre la explosión de los “rubios ilícitos” en la UE.
El informe más reciente emitido para el año 2012 refleja
que 11% del consumo es falsificado y contrabandeado, un
nuevo récord alto para el tráfico ilícito en la UE. Es también
el sexto año consecutivo de aumento, lo cual demuestra
que a pesar de los mejores esfuerzos de las autoridades
de aplicación en la Unión Europea, el problema del tráfico
ilícito continúa creciendo. La rápida expansión de los
“rubios ilícitos” en la UE es incluso más alarmante.
En 2006, los niveles estaban por debajo del 2% del tráfico
ilícito total. En años más recientes, ellos representan
cerca del 25% de todos los productos ilícitos. Los
primeros “rubios ilícitos” hallados en la UE fueron Jin Ling
y American Legend. Estos productos han reflejado una
disminución, de acuerdo con el informe 2012, pero han
sido reemplazados con nuevas marcas que inundan desde
Bielorrusia.
La metodología del Informe STAR ha sido validada por la
OLAF. La investigación principal consiste en un análisis de
las ventas legales o tributadas, la recolección de cajetillas
vacías desechadas y sondeo de consumidores. Desde
2005 se han llevado a cabo más de 300 encuestas,
entrevistado a más de 850.000 personas, y recolectado
más de 1,5 millones de cajetillas vacías.
Antes de finalizar los resultados, se realiza un cruzamiento
de datos con todas las fuentes de datos alternativos
junto con las observaciones anecdóticas de tendencias
y desarrollos por parte de Aduanas y otros expertos
involucrados en la lucha contra el tráfico ilícito.
9
mismo año totalizaron alrededor de 4,5 billones
de unidades14. Esto indica una tasa promedio
de incautación de menos del 10% en la UE.
Esto difícilmente resulta sorprendente dado el
volumen del tráfico en los ajetreados puertos
internacionales y la necesidad de facilitar el tráfico
contra un contexto de restricciones de espacio y de
instalaciones aduaneras.
reconocer las fortalezas y debilidades inherentes
del método seleccionado, tales como:
• La recolección primaria de datos necesita se
emprendida de manera científica, sistemática
y estructurada, que asegure que una muestra
representativa y que resista a un escrutinio
pormenorizado. Para la recolección de cajetillas,
esto debe incluir verificaciones físicas para
confirmar su naturaleza (falsificados/genuinos) y
el país de origen, de ser posible.
Las estadísticas de incautación, sin embargo,
proporcional valiosa información y los cambios
en las metodologías de contrabando y las rutas
adoptadas por los contrabandistas.
• Encuestas a consumidores – existen extensas
evidencias de que los fumadores subinforman sus niveles de tabaquismo en grados
significativos. Por lo tanto, no se puede confiar
en el reportaje a consumidores para determinar
con precisión los niveles generales de consumo,
a pesar que ello brinda datos prevalentes acerca
del tabaquismo.
Otros métodos para medir el tráfico ilícito incluyen
encuestas a fumadores, análisis de recolección
de empaques vacíos y colillas, comparaciones
entre el consumo estimado local de productos
de tabaco, estadísticas gubernamentales de
productos tabacaleros con impuestos pagos y
monitoreo del tráfico. Las muestras siempre den
ser representativas de la situación en el mercado/
país/región real con proporciones apropiadas
para permitir que los volúmenes sean estimados
preferiblemente por marca.
• Los datos del tráfico internacional a menudo
son poco confiables dado que las estadísticas
de importación y exportación no están
oportunamente disponibles en formato
electrónico y pueden estar sujetos a errores de
anotaciones al ser compilados.
De modo a lograr resultados sólidos, es crítico
Puntos Álgidos de Tabaco Ilícito en 2012
EU 27 - Illegal Tobacco Hotspots in 2012
COUNTRY
0% - 5%
EU 27 - Illegal Tobacco Hotspots in 2012
COUNTRY
5.1% - 10%
COUNTRY
10.1% - 20%
COUNTRY
20%>
0% - 5%
COUNTRY
COUNTRY
COUNTRY
COUNTRY
Countries
high percentage
Highest with
percentage
point
in in
illicit
trade
pointincreases
increase
illicit
intrade
2012in 2012
5.1% - 10%
10.1% - 20%
FINLAND
20%>
FINLAND
Highest percentage
point increase in illicit
trade in 2012
SWEDEN
SWEDEN
ESTONIA
IRELAND
LATVIA
DENMARK
IRELAND
HOLLAND
BELGIUM
BELGIUM
GERMANY
POLAND
CZECH REP.
AUSTRIA
ITALY
PORTUGAL
POLAND
GREECE
SLOVAKIA
SLOVENIA
SPAIN
CYPRUS
MALTA
HUNGARY
Source: KPMG Project STAR 2012
ITALY
ROMANIA
BULGARIA
CZECH REP.
AUSTRIA
SLOVAKIA
HUNGARY
SLOVENIA
SPAIN
LUXEMBOURG
FRANCE
PORTUGAL
GERMANY
LUXEMBOURG
FRANCE
HOLLAND
LITHUANIA
UK
LITHUANIA
UK
ESTONIA
LATVIA
DENMARK
ROMANIA
BULGARIA
GREECE
Source: KPMG Project STAR 2012
Source: KPMG Project STAR 2012
10
MALTA
CYPRUS
Crecimiento de “Rubios Ilícitos” como Porcentaje de Incautaciones de Cigarrillos Ilícitos en
Polonia
70%
59%
60%
53%
50%
40%
34%
30%
22%
20%
10%
0%
2009
2010
2011
2012
Source: various documents found on the Ministry of Finance, Poland’s website
• Estadísticas de gobierno/industria – la calidad
de las estimaciones del tráfico ilícito depende
de la calidad de los datos existentes acerca
del consumo y/o venta legal de en el país.
En muchos países, estas estadísticas no se
encuentran disponibles de forma oportuna,
precisa o verificable.
Las metodologías más desarrolladas combinan varios de los enfoque señalados. Independientemente
de la metodología, aplicar estudios anuales o año
de por medio proporcionan los mejores análisis de
tendencias a largo plazo, lo cual a su vez sirven para
validar si la metodología es en realidad efectiva o
no.
El Informe STAR de KPMG es un buen ejemplo de
una combinación de metodologías que apunta a
capturar el panorama general más preciso a través
de series de tiempo.
2.4 Un Panorama de Constante Cambio
La comparación regular y el análisis de estadísticas
de incautación proporcionan una indicación de
los cambios continuos en el tráfico ilícito. Las
comparaciones de incautaciones realizadas en los
últimos años por las autoridades de aplicación de
Polonia demuestran lo rápido que puede cambiar el
tráfico ilícito. En 2009, el 74% de las incautaciones
en Polonia eran de cigarrillos genuinos o
falsificados. Con una mayor cooperación entre las
autoridades y los fabricantes de cigarrillos desde
entonces, esta cuota descendió a 40% en 2012. Al
mismo tiempo, los “rubios ilícitos” han llenado
el vacío, aumentando las incautaciones de 22% a
59%15.
La OMA analiza incautaciones para identificar
los métodos cambiantes, las rutas y los actores
del tráfico ilícito. Su informe de 2012 describe
el descubrimiento de fábricas “móviles” de
cigarrillos en Paraguay, que operan en camiones
especialmente preparados, tornándolos muy difícil
de rastrear16.
En los últimos años, varias autoridades aduaneras
han encontrado que productos ilícitos estaban
siendo enviados en pequeños paquetes a través del
servicio postal para evitar la tributación en el país
de destino17.
Una investigación de la Dra. Louise Shelley sugiere
que la cuota de países en vías de desarrollo en el
tráfico mundial habrá de crecer en las siguientes
décadas y que el problema del tráfico de cigarrillos
falsificados y “rubios ilícitos” crecerán a la par.
11
3. Naturaleza y Dinámica Global
3.1 Características del Movimiento
Global
Siendo que el tabaco es un bien de consumo
altamente gravado, la amenaza del tráfico ilícito
puede surgir casi en cualquier lugar. Hay países
que son principalmente una fuente del producto
ilícito (tanto para consumo doméstico como para
exportación), otros que juegan un papel como rutas
de tránsito, y finalmente los países de destino donde
ocurre el consumo. En muchos casos, un mismo país
puede estar en más de una de estas categorías.
3.2 Países Fuente
gubernamentales;
• Regímenes legales inadecuados – leyes
inexistentes, incluyendo aquellos que protegen
la propiedad intelectual, falta de prosecución
penal, y penalidades débiles para los infractores;
• Fuerzas policiales y oficiales aduaneros
pobremente capacitadas y con escasa
financiación;
• Sobredemanda – los productos de tabaco
producidos y liberados para consumo en el
mercado fuente en exceso de la demanda
doméstica;
Cortar el tráfico ilícito en su fuente es, en teoría, el
medio más efectivo de hacer frente al problema.
Es también lo más difícil de lograr ya que el tráfico
ilícito es un fenómeno global y ni un país está
inmune a ser una fuente de actividades ilegales. Las
características comunes identificadas en varios de
los países fuentes son:
• Datos de calidad pobre – declaraciones de
importación y exportación imprecisos a
menudo debido a errores de transcripción o
tipeo, registros de incautación incompletos e
imprecisos;
• Falta de voluntad política para combatir el
tráfico ilícito – no se lo ve como prioridad;
• Corrupción; y
• Cooperación y coordinación inefectiva de
esfuerzos entre las distintas autoridades
• Falta de capacidad;
• Disponibilidad de componentes clave (es decir,
fibras de acetato o filtros prefabricados de
cigarrillos), maquinaria de segunda mano para
fabricar cigarrillos o maquinarias falsificadas.
Estudio de Caso: La Zona Franca y Puerto de Jebel Ali
Se conoce a los Emiratos Árabes Unidos tanto como
fuente de fabricación y como localidad de tránsito o
transbordo de remesas que se originan desde Asia. En
adición a China, también se conoce que Corea del Norte,
Filipinas y Vietnam son fuentes de cigarrillos ilícitos. La
Zona Franca de Jebel Ali (JAFZA) en Dubai es no solo
una de las Zonas Francas más grandes del mundo; es
también uno de los mayores puntos de transbordo y
fabricación de productos ilícitos de tabaco. Más de 80
compañías, incluyendo 9 fabricantes tienen licencia
para comerciar y fabricar productos de tabaco en JAFZA.
Muchos de estos pequeños fabricantes de tabaco
producen cigarrillos “rubios ilícitos”. Estos cigarrillos son
vendidos por los fabricantes a los criminales y traficantes
que los exportan desde JAFZA y los contrabandean a
los mercados extranjeros, a menudo a través de Zonas
Francas en otros países. Las marcas de cigarrillos
producidos en JAFZA a menudo caen incautadas como
productos ilícitos en todo el mundo, incluyendo Egipto,
Sudáfrica y la Unión Europea. A pesar de cierto éxito
por parte de las autoridades de aplicación, el tráfico
ilícito desde JAFZA continúa floreciendo. Las rupturas
políticas en el Norte de África y Oriente Medio durante la
reciente “Primavera Árabe” han reducido las capacidades
aduaneras y las autoridades policiales y fronterizas en
estos mercados, lo cual resultó en un resurgimiento de
cigarrillos ilícitos originados desde JAFZA. Fabricantes
inescrupulosos, traficantes de cigarrillos y sindicatos
del crimen están explotando esta oportunidad para
proveer de marcas de “rubios ilícitos” sin el escrutinio
de las autoridades. El mercado tabacalero de Libia
12
proporciona un chocante ejemplo de cómo las redes
criminales oportunistas han explotado las Zonas Francas
tales como la de JAFZA para evadir impuestos en Libia y
así menoscabar la soberanía libia. Anteriormente Libia
estaba categorizada como un mercado bien regulado
de cigarrillos, sus cargamentos ingresando a través
de sus puertos marítimos norteños. Una vez iniciada
la revuelta civil, el mercado cambió y los productos
tabacaleros entrantes empezaron a transitar desde JAFZA
a través de Zonas Francas en Egipto y de ahí a Libia. Los
registros demuestran que durante un periodo de seis
meses, cuando Libia estaba en el punto máximo de su
revuelta, 82% de todos los cargamentos que ingresaban
a Egipto pasaron por la Zona Franca del Puerto Said y
transitaron a Libia. De estos cargamentos, el 57% se
originó en JAFZACS-3. Estos masivos flujos de cigarrillos
“rubios ilícitos” de JAFZA a Libia no permanecieron
contenidos en un país. Los mercados vecinos también
cayeron rápidamente como víctimas de las actividades
de contrabando, dañando a su vez sus economías.
Anteriormente, Egipto era un mercado bien controlado
con poco problema de tráfico ilícito de tabaco. Pero un
surgimiento en el contrabando transfronterizo desde
Libia, combinado con el impacto de una revuelta política
prolongada dentro de Egipto, ha conducido a un agudo
incremento en la cuota de mercado del tabaco ilícito.
Actualmente el tabaco ilícito da cuenta del 20% del
consumo total de cigarrillos en Egipto, reduciendo
además las rentas fiscales del gobierno durante un
tiempo de dificultades económicas.
Estudio de Caso: Paraguay – País Fuente para el Contrabando y “Rubios Ilícitos” en
Sudamérica
Los cigarrillos contrabandeados y los “rubios ilícitos”
producidos en Paraguay se han encontrado a lo largo de
toda Sudamérica. El tráfico ilícito comprende a grandes
organizaciones criminales y evasión de impuestos
locales. La magnitud del problema está ilustrada en una
estimación de la industria que refleja que el 44% de
los puntos de venta minoristas con licencia en Brasil se
abastecen de marcas ilícitas desde Paraguay.
Paraguay produce un estimado de 65 billones de
cigarrillos por año, a pesar que el consumo doméstico
se estima en solo 2,5 billones de unidades por año
o menos del 3% de la producción doméstica. Existen
aproximadamente 30 sitios de manufactura, de los
cuales actualmente 12 están activos, con una capacidad
estimada de 100 billones de cigarrillos. La frontera
noreste de Paraguay tiene una longitud de 650 km.
con más de 1.000 km. de riberas y costas lacustres
en la zona “Tres Fronteras” de Ciudad del Este/Itapúa.
Se ha identificado que grupos del crimen organizado
están involucrados en el tráfico ilícito de cigarrillos.
“Rubios ilícitos” y falsificaciones son transitadas a
través de Bolivia por vía terrestre a Chile y Perú y luego
transportados por mar a otros países de Sudamérica,
Panamá y el Caribe, o a través del Río Paraná y
contrabandeados a Argentina y Brasil.
El Gobierno Paraguayo ha estado mejorando la regulación
de la producción interna de cigarrillos, introduciendo
un registro industrial electrónico y licencias para las
empresas tabacaleras, y está desarrollando un sistema
de verificación digital y facturas electrónicas con respaldo
del Fondo Monetario Internacional (FMI). Recientemente,
ha habido algo de éxito en la coercibilidad como
resultado de la cooperación tanto de la industria como
de las autoridades transfronterizas, a pesar que esto no
ha causado una reducción marcada del contrabando
siendo introducido a los mercados circundantes, como
por ejemplo Brasil.
En adición, la Autoridad Aduanera de Bolivia ha
reestructurado sus recursos para mejorar la efectividad
de las intervenciones para frenar el flujo de productos
contrabandeados y falsificados a Paraguay que transitan
por Bolivia hacia Chile y Perú.
La comparación regular y el análisis de estadísticas
de incautación proporcionan un indicativo de
los cambios globales en el abastecimiento del
tráfico ilícito. La OMA ha publicado un Informe
Anual de Aduanas y Tabaco, en el cual analiza las
incautaciones reportadas por los países miembros18.
En 2012, la OMA reconoció los vínculos entre el
tráfico ilícito de diferentes commodities y publicó
un Informe Combinado del Tráfico Ilícito19.
China sigue siendo la fuente del mayor número
de incautaciones de cigarrillos falsificados. Sin
embargo, se notó una modesta disminución de
remesas chinas en el año anterior, y el informe
2012 indica que los países de partida se están
diversificando cada vez más.
A través de la elaboración de perfiles y el mapeo
de la cadena de suministros, se ha identificado que
los siguientes países son las principales fuentes de
“rubios ilícitos” – Bielorrusia, Vietnam, Indonesia,
Filipinas, India, Camboya, Paraguay, Ucrania,
Rusia, Emiratos Árabes Unidos, Brasil, Kenia y, por
supuesto, las varias Zonas Francas.
Aunque los mercados tradicionales de destino
de los “rubios ilícitos” en Europa continúan
demostrando un crecimiento significativo, el
Informe 2012 del Tráfico Ilícito de la OMA indica
que los mercados en la Región Este y Sur de África
y, en menor medida la Región Oeste de África, se
han infectado de “rubios ilícitos”.
Se están utilizando métodos ingeniosos para
transportar los bienes a los países de destino final.
Túnel secreto debajo de la frontera Eslovaquia-Ucrania para
contrabandear cigarrillos ilícitos. Fotografía cortesía de Aduanas
de Eslovaquia.
Las distancias que los criminales están dispuestos
a recorrer se ilustran con el extenso túnel secreto20
excavado bajo la frontera Eslovaquia-Ucrania, los
cuales los oficiales estiman que ha sido utilizado
varias veces por semana para contrabandear
cigarrillos ilícitos al interior de la Unión Europea.
Se encontró que se utilizaban sofisticada tecnología
de minería para excavar el túnel, al que se le
adaptaron rieles y carros para transportar los
bienes. La carga se alzaba en un pequeño tren con
16 vagones y un motor impulsado a batería sobre el
cual iba el conductor.
13
Región de la Comunidad Sudafricana de Desarrollo Reflejando las Rutas de Tráfico Ilícito de Tabaco
CHINA
EUROPE
UNITED STATES
DUBAI
BRANDS
AFRICA
ANGOLA
Three Stars
ZAMBIA
Golden Brown
Win. West
Golden Poly, Double Happiness,
Chungwa, Hongmei
ZIMBABWE
WINDHOEK,
NAMIBIA
BELTA,
MOZAMBIQUE
Director, Voyager
Voyager
GAUTENG, SOUTH AFRICA
Boston, President, Wasp, Matinee
SWAZILAND
Best
DURBAN, SOUTH AFRICA
Source: History
14
CAPE TOWN,
SOUTH AFRICA
PORT ELIZABETH,
SOUTH AFRICA
Egipto es conocido como fuente clave del
contrabando para el Oriente Medio. Zimbabue es
una principal fuente de contrabando detectado
en el Este y Sur de África y Paraguay permanece
como fuente de las remesas ilícitas con destino
principalmente al Brasil.
de producción dentro de los mercados de destino
final. Estos desarrollos socavan la anterior creencia
que solamente los países de bajos ingresos, alta
corrupción con débiles estructuras legales eran la
fuente de fabricación ilícita.
En un documento de trabajo sobre el tráfico
ilícito del tabaco en los países del MERCOSUR,
los principales hallazgos revelan a Paraguay
como el principal productor y nodo de las
regiones caribeñas21. Este tráfico ilegal consiste
principalmente en “rubios ilícitos”, teniendo
los productos falsificados un rol mucho menos
importante. Se han identificado nodos clave
de distribución tales como las Zonas Francas
en el Caribe (Colón, Aruba y Belice). También
hay reportes de que los cigarrillos ilícitos están
ocupando espacio en el mercado ruso. De acuerdo
a la SNS – un distribuidor tabacalero en Rusia
– la cuota de productos falsificados en regiones
próximas a Bielorrusia ya asciende a un 2%; en
el Cáucaso Norte 15% y la cuota de cigarrillos
bielorrusos en Daguestán ya han alcanzado el
30% del mercado22. En los últimos años se han
encontrado y desmantelado varias fábricas ilegales
dentro de la Unión Europea, lo cual refleja que
las bandas criminales están trayendo sus fuentes
3.3 Tránsito/Transbordo
Los cargamentos del tráfico ilícito muy a menudo
y deliberadamente son enviados por varios
puertos de modo a que su detección se torne
más difícil. Los países de tránsito juegan un rol
clave en la cadena de suministro del contrabando,
ya que es aquí donde a menudo ocurre la
preparación así como la mayoría de la facilitación
para el contrabando. Durante el tránsito, la
documentación es adulterada y los bienes pueden
ser transbordados a otros buques a través de
algunos de los puertos más grandes y con mayor
movimiento en el mundo23. En estos tiempos del
tráfico global de rápido movimiento, los puertos
compiten por la velocidad en el procesamiento
de sus cargas y el tiempo de respuesta a los
buques. Esto se traduce en minimizar los controles
y potencialmente a las remesas ilícitas que se
encuentran en tránsito con frecuencia reciben
baja prioridad en los controles oficiales. Debido a
Estudio de Caso: Contrabando Transfronterizo de Tabaco en Sudáfrica
Sudáfrica es un excelente destino para contrabandear
productos tabacaleros desde países vecinos y otros
países. Una fuente significativa de “rubios ilícitos” es
Zimbabue, donde existen seis fábricas que manufacturan
más de 20 marcas de cigarrillos. La mayoría de estas
fábricas se sitúan en una zona de exportación donde
se dan concesiones para mejorar los flujos de moneda
extranjera y un mínimo de 80% de los productos
acabados deben ser exportados. No hay controles sobre
el movimiento del producto acabado o el influjo de
moneda extranjera.
La situación se compone de una falta de compromiso
político para atender con efectividad la cuestión del
tráfico ilícito en el país.
La industria estima que anualmente se fabrican más de
4 billones de cigarrillos para exportación en Zimbabue,
con destino a Zambia, Sudáfrica, Mozambique, Malawi
y la República Democrática del Congo. La mayoría de
este producto ingresa a Sudáfrica. Una porción de esto
fue importada, históricamente, bajo almacenamiento
para exportación o venta para el consumo local. Con
la implementación del Programa de Modernización
Aduanera del Servicio de Ingresos Fiscales de Sudáfrica
(siglas en inglés, SARS), se ha visto un marcado cambio
en el uso de los códigos de propósito de importación
antes mencionados, reduciéndose las cantidades
declaradas para almacenamiento y consumo doméstico
de 600 millones de cigarrillos en 2011, a 250 millones
las dificultades para hacer frente al tráfico ilícito
en la fuente, los esfuerzos internacionales de las
autoridades de aplicación podrían enfocarse en
interceptar remesas en tránsito cuando arriban
a un puerto “amigable” donde los oficiales estén
dispuestos a investigar containers y actuar en base
a “propinas”. Panamá, Belice, Singapur, Grecia,
EAU y Rusia son ejemplos de países de tránsito
comúnmente utilizados para el tráfico ilícito. Sin
embargo, esta es una situación de dinámicos
cambios. Tan pronto como un país mejora los
controles, los criminales optan por una nueva ruta.
Se explotan nuevas rutas de tránsito a medida que
los países invierten en mejores infraestructuras
viales y ferroviarias y mercados de destino del
interior.
3.4 Países de Destino Final
La mayoría de los países enfrentan un problema
con los “rubios ilícitos”. Canadá, Vietnam, Malasia,
Turquía, Sudáfrica, México, Brasil, Argentina,
Polonia, Italia y Grecia son algunos ejemplos de
países más afectados. Los productos ilícitos de
tabaco están disponibles alrededor del mundo, en
países de altos y bajos ingresos por igual. Alginas de
las características de los mercados de destino final
son:
en 2012. Similarmente, en el uso del código de
almacenamiento para exportación, la cantidad disminuyó
de 600 a 150 millones de cigarrillos.
Esto indica un cambio en la metodología de la
explotación administrativa para contrabandear lisa y
llanamente a través de remesas ocultas y el tráfico de
mulas a través de varias fronteras entre Zimbabue y
Sudáfrica, así como Zimbabue vía otros países vecinos.
La corrupción en las fronteras es alta, donde se pueden
ofrecer hasta US$ 50.000 por container para permitir
el paso de los cargamentos ocultos. Son escazas las
acciones de coercibilidad efectivas dentro de Zimbabue.
Para combatir este problema, la Industria Tabacalera
de Sudáfrica (en inglés, TISA) trabaja en estrecha
cooperación con las autoridades. Se llevan a cabo
reuniones revisoras con el Foro de Protagonistas Clave
del Servicio de Ingresos Fiscales de Sudáfrica, con la
designación de un “campeón del cigarrillo” del directorio
de prioridad de crímenes del Servicio Policial Sudafricano
(SAPS), presentaciones para y talleres con la Unión
Aduanera Sudafricana, el Tesoro Nacional y otros varios
protagonistas nacionales y provinciales clave. Además,
se han establecido foros transfronterizos entre los países
vecinos de Zimbabue – Mozambique, Suazilandia,
Botsuana, Angola, Namibia y Zambia – y se ha firmado un
memorando de entendimiento entre todos los países de
la Unión Aduanera de Sudáfrica (siglas en inglés, SACU).
• Una política de tributación tabacalera que
ha resultado en altos precios minoristas con
relación a los ingresos de los consumidores
(baja asequibilidad) o más altos con relación a
aquellos vigentes en los países vecinos;
• Otras regulaciones tabacaleras tales como una
prohibición a los sabores;
• Bajo enfoque de las autoridades de aplicación
sobre el tráfico ilícito del tabaco debido a otras
prioridades o una falta general de recursos.
• Un régimen legal inadecuado (por ejemplo,
uno en el cual el sistema legislativo o judicial
no da coercibilidad apropiada a los derechos
de propiedad intelectual, y/o las penalidades al
contrabando son muy débiles para actuar como
disuasivos, y/o simplemente no son efectivos
para condenar a los contrabandistas); y
• Una cultura de aceptar los productos ilícitos o
una falta de conocimiento respecto a que los
productos son ilícitos.
Los desarrollos en los últimos años demuestran
que el crimen organizado proveerá a cualquier
país del mundo con tal de que exista una demanda
de productos ilícitos y que exista un potencial de
rentabilidad.
15
Estudio de Caso: Ilícito Tabaco para Fumar en Polonia
En los últimos años, Polonia ha experimentado aumentos tributarios anuales sobre todos los productos
tabacaleros impulsados principalmente por la necesidad de cumplir con los requisitos de impuesto selectivo de
la Unión Europea. En particular, éstos tuvieron impacto en el tabaco para fumar y la alineación del gravamen
al tabaco para pipa y picadura de tabaco. La porción del mercado de tabaco para fumar sin impuestos pagos
aumento a 50% en 2012. Aunque el volumen de impuestos pagos disminuyó de 5.272 toneladas en 2009 a
4.081 toneladas en 2010 y a 3.546 toneladas en 2011 (fuente: DG TAXUD EU Excise Tables), la venta de papel
cigarrillo y tubos creció continuamente a lo largo del mismo periodo. Desde la parte sin impuestos pagos del
mercado del tabaco para fumar, un 60% era falsificado y algunas de las falsificaciones utilizaban marcas de
cigarrillos de renombre para la picadura de tabaco. El restante 40% de tabaco para fumar sin impuestos pagos
se vendió como “hojas de tabaco sin manufacturar”, no estando sujeto a ningún impuesto selectivo.
Las hojas han sido vendidas en predios especiales o en tiendas de conveniencia. Los consumidores utilizan
máquinas para cortar pasta o té, o simplemente trituradoras de documentos para fabricar su propio tabaco
para fumar. Debido al creciente tamaño del problema, el Gobierno Polaco incluyó al “tabaco resecado” entre
sus productos gravados con impuesto selectivo. Desafortunadamente, debido a una definición errónea, “tabaco
resecado es tabaco seco”, el comercio humedece las hojas de tabaco antes de la venta y ofrece equipamientos
simples a sus clientes para volver a resecarlos.
Problemas similares con las hojas de tabaco y picadura de tabaco ilícitos han surgido en un número de
países en los cuales los productos de tabaco no son asequibles para muchos consumidores (Grecia, Hungría,
Australia, Eslovaquia, Turquía y muchos otros).
En 2010/11, la autora lideró un estudio solventado
por la UE sobre el tráfico ilícito de productos
gravados con impuesto selectivo en la Comunidad
Sudafricana de Desarrollo24 (siglas en inglés SADC).
El estudio se inició como resultado de inquietudes
acerca del tráfico ilícito en toda la región. Varios
Estados Miembros han introducido mejoras en
la legislación y prácticas administrativas luego
del estudio. Los hallazgos del estudio también
resultaron en la creación de una Subcomisión de
Impuesto Selectivo dentro de la estructura SADC
con un Grupo de Trabajo de oficiales técnicos de
los Estados Miembros, a quienes se les asignó la
tarea de diseñar directrices para la adopción de un
impuesto selectivo en toda la región.
3.5 La Explosión de los “Rubios Ilícitos”
Típicamente, los “rubios ilícitos” son fabricados
específicamente para exportación y pueden ser
vendidos legalmente a un primer comprador en
el país de fabricación25. El primer cliente o los
clientes subsiguientes los contrabandean en las
fronteras internacionales para la venta a través de
cadenas de distribución legales e informales sin el
pago de impuestos. Ellos no infringen los derechos
marcarios de otros fabricantes, a pesar que algunas
marcas de “rubios ilícitos” replican de manera
exitosa las cajetillas de las marcas internacionales
más populares. El producto puede ser de calidad
razonable en comparación a los cigarrillos
falsificados.
Los “rubios ilícitos” son elaborados por empresas
pequeñas de bajo perfil y vendidos a través de
sindicatos del crimen. Tal como con otras formas
del tráfico ilícito de productos de tabaco, ha habido
un número de casos reportados por las agencias
16
de aplicación con relación al tráfico ilícito de estos
cigarrillos por parte de, o en nombre de, grupos
terroristas. Para los criminales, los “rubios ilícitos”
proporcionan excelente rentabilidad y la ventaja
de no atraer la atención de un titular de alguna
marca. Son mucho más baratos en el mercado
ilegal que los productos legales y su etiquetado
les da la apariencia de ser un producto legal. Las
ventas de estos bienes (sin el pago de un tributo o
arancel) se han disparado alrededor del mundo. De
acuerdo con un artículo en las Noticias OMA 2012,
los “rubios ilícitos” daban cuenta de 45% de las
incautaciones en Alemania en el mismo año26.
3.6 Características del Problema de la
Falsificación
Las investigaciones de la Dra. Louise Shelley
indican que la producción ilícita de cigarrillos
ocurre en fábricas ilegales en muchos países en Asia
y en Paraguay, los Balcanes, Iraq, Rusia, Turquía,
Corea del Norte y Georgia, y manifiesta que “muchos
gobiernos están conscientes del problema causado por los
bienes falsificados pero se muestran reacios a reprimir
con seriedad la producción de falsificaciones debido a
las dislocaciones económicas que ello causaría… Las
redes que comercializan bienes falsificados y bienes
legítimos desviados pueden alcanzar una proporción
mayor del mercado consumidor de cigarrillos ya que
muchos individuos están tan prestos para comprar o
bien estos productos o bien narcóticos… Lo que complica
los problemas de detección es que, en el mundo en vías
de desarrollo, los bienes falsificados a menudo viajan
con commodities legales, reduciendo por tanto el riesgo
y maximizando la utilidad de las redes existentes de
distribución.”27
4. El Impacto del Tráfico Ilícito de Productos de Tabaco
4.1 El Impacto en la Sociedad
4.1.1 Seguridad Nacional y Crimen Organizado
La infiltración en las líneas de suministro por
parte de las redes criminales y grupos terroristas
obstaculizan los bloques de edificación
fundamentales del desarrollo, la democracia,
derechos humanos y el imperio de la ley, y respalda
prácticas corruptas entre oficiales del gobierno
y los ciudadanos por igual. Estas mismas redes
son utilizadas para el tráfico de personas, armas y
drogas.
En muchos países, los recursos de las autoridades
de aplicación y las penalidades severas apuntan a
las drogas y el tráfico de personas, dejando al tráfico
ilícito de productos de tabaco como una actividad
de alta rentabilidad y bajo riesgo. Como resultado,
la alta rentabilidad disponible en comparación con
los riesgos de ser capturado y las bajas penalidades
otorgadas, si es un proceso penal alguna vez tiene
lugar, hacen que el contrabando de cigarrillos
sea una opción muy atractiva para las bandas del
crimen organizado y las redes terroristas. Una vez
instalada una cadena de suministros ilegal, una alta
proporción de los distribuidores la utilizan para
suministrar una amplia gama de productos ilícitos.
La Real Policía Montada de Canadá informa que “el
papel central que juega el crimen organizado en el tráfico
de contrabando del tabaco en Canadá significa que esta
actividad ilegal está inextricablemente vinculada con otros
tipos de crímenes; la mayoría de los grupos del crimen
organizado a lo largo del país, involucrados en el mercado
del tabaco ilícito, también están activos en otras formas de
criminalidad.”28
Investigaciones académicas acerca del terrorismo,
el crimen transnacional y corrupción han revelado
que las personas involucradas en el tráfico ilícito
de productos de tabaco están involucradas también
en otras formas de tráfico ilícito (por ejemplo,
drogas, alcohol, diamantes, madera o antigüedades).
El tráfico ilícito de productos de tabaco ha ido
creciendo, en parte debido a la ausencia de recursos
de control coordinados enfocados en las rutas
de tráfico ilícito y las cadenas de distribución
que a menudo son las mismas para los distintos
productos.
Estudio de Caso: El Tráfico Ilícito: “Un Desafío de Seguridad” (Shelley, 2009)
Por décadas, el tráfico [ilícito de tabaco] ha beneficiado
a los grupos criminales y oficiales corruptos, pero las
organizaciones terroristas también han explotado este
tráfico ilícito. La mafia italiana ha estado involucrada
en este tráfico desde inicios o mediados del siglo veinte
(Paoli, 2003). Sin embargo, el atractivo de ganancias
generado por este bien contrabandeado y traficado ha
atraído no solamente a los grupos tradicionales del
crimen organizado. El Gobiernos de los EE.UU. y las
corporaciones internacionales han documentado la
fabricación de cigarrillos falsificados en la región de
la Triple Frontera de Sudamérica por organizaciones
terroristas (Hudson, 2003; Sverdlick, 2005).
1999 y 2004 (Billingslea, 2004).
Varios otros grupos terroristas han explotado el tráfico
de cigarrillos para generar respaldo financiero para sus
actividades, tales como el Hizbolá, Hamas, Al Qaeda,
IRA, PKK, ETA (País Vasco y Libertad), y el Jihad Islámico
de Egipto y Palestina, las Farc, han sido identificados
como participantes en este tráfico ilícito (Coker, 2003;
Billingslea, 2004; Wilson, 2008).
El tráfico ilícito del tabaco es un crimen elegido por
los terroristas pues atrae atención limitada por parte
de las autoridades de aplicación en comparación con
otros crímenes que son socialmente menos aceptados.
Los terroristas buscan asegurarse financiamiento en
maneras que atraen lo menos posible la atención para
sí. Los terroristas contrabandean cigarrillos debido a que
los riesgos de aprehensión son bajos y las ganancias
son suficientemente altas como para financiar a los
grupos terroristas y comprar armamentos, e incluso
equipamientos de uso dual con los ingresos generados
por esta actividad criminal.
Debido al involucramiento de tantos grupos en esta
actividad, la Oficina de Responsabilidad Gubernamental
de los Estados Unidos (siglas en inglés, GAO) (2003)
coloca al contrabando de cigarrillos entre las principales
actividades de financiamiento utilizadas por los
terroristas, junto con el tráfico de drogas ilegales,
armamentos y diamantes. Para ilustrar la naturaleza
lucrativa del tráfico, la rentabilidad total combinada del
tráfico de cigarrillos para las tres principales facciones
del IRA (IRA provisional, IRA Real, y el IRA de continuidad)
alcanzaron aproximadamente 100 millones de US$ entre
Los vínculos entre el crimen y el terrorismo continúan
siendo identificados. Recientemente, el Consorcio
Internacional de Periodistas de Investigación ha
demostrado que el tráfico ilegal de cigarrillos es una gran
fuente de rentas para los terroristas en Pakistan (Centro
de Integridad Pública, 2009; Wilson, 2009).
Los investigadores rusos del sur de Rusia, en el conflicto
desplegado en la región del Cáucaso Norte, también
han encontrado que el tráfico de productos falsificados,
incluyendo cigarrillos, es una fuente de financiamiento
para el terrorismo.
Los terroristas están recurriendo cada vez más al
contrabando de cigarrillos para su financiamiento.
Entre los grupos se encuentran los Talibanes, para
quienes actualmente los cigarrillos ocupan un segundo
lugar, precedido únicamente por la heroína, como fuente
de financiamiento, al igual que Al Qaeda.
17
Cigarrillos ilícitos ocultos y transportados en condiciones insalubres. Fotos cortesía de Aduanas alemanas.
Luego del 11/9, ha habido una represión sobre los
sistemas bancarios, dificultando el lavado de dinero
a través de los bancos. Por lo tanto, los grupos
criminales y terroristas ahora utilizan el tráfico
ilícito para generar ganancias y mover dinero a
través de las fronteras.
El contrabando de cigarrillo ha estado conectado
con el financiamiento del IRA (Ejército Republicano
de Irlanda) real para obtener armamentos en
el caso que involucra al fanático republicano
Michael Campbell29. En 2012, el ataque de los
militantes islámicos a un campo de gas en Argelia,
que provocó la muerte de 37 personas, ha sido
vinculado con Mokhtar Belmokhtar30. En su rol
como líder del jihad del Sahara, Belmokhtar
también estuvo vinculado con el secuestro en
2003 de 32 turistas europeos, las negociaciones en
2008 para la liberación de dos cautivos austriacos,
y las negociaciones en 2009 para la liberación de
dos rehenes canadienses. La toma de rehenes y
el contrabando, de cigarrillos a armas, personas
y drogas, todo forma parte de una economía
criminal de millones de dólares en el Sahara. Él
tiene la reputación de ser uno de los “gángstersjihadistas” más importantes del Sahara. Además
de su involucramiento en secuestros, ha ganado
preeminencia como proveedor de armas a grupos
islámicos y como traficante de cigarrillos, parte de
un mosaico de actividades31.
La investigación de la Dra. Louise Shelley y otros
renombrados criminólogos proporcionan una visión
del vínculo entre el tráfico ilícito de cigarrillos y
el financiamiento del terrorismo. El contrabando
de tabaco como fuente de ingreso para las
organizaciones criminales y terroristas no es algo
nuevo32. Ha sido la fuente de financiamiento tanto
para organizaciones criminales como terroristas por
más de una década33. Existe un número de artículos
periodísticos34 que refieren al involucramiento
terrorista en el tráfico de cigarrillos35.
18
La UNODC informó que los productos de
tabaco están ocupando su lugar como uno de los
commodities de mayor tráfico, lo cual amenaza la
seguridad y el desarrollo económico en el Oeste de
África36.
Mayores evidencias provienen del Grupo de
Expertos – el organismo de investigación del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas,
quien reportó que “Millones de dólares en rentas
del tráfico ilícito están llegando a manos de Al Qaeda,
Talibán y otras organizaciones terroristas”. Un artículo
periodístico37 asevera que el informe prosiguió
diciendo que los fondos del tráfico ilícito están a
los rebeldes congoleses para el reclutamiento de
niños soldados, violaciones masivas y asesinatos.
Finalmente, la guía del Grupo de Acción Financiera
de la OECD acerca del Tráfico Ilícito del Tabaco
(Junio 2012) proporciona información detallada
acerca de las metodologías de contrabando
utilizadas, la economía del contrabando de
tabaco, el involucramiento de transportadores y
transportistas, puntos de distribución, puntos de
venta, métodos utilizados para el lavado de dinero,
y la conexión con otras actividades criminales que
involucran bienes gravados con impuesto selectivo
y drogas con el financiamiento del terrorismo38.
Otros informes39, 40 también indican que los
militantes del Talibán en Pakistán actualmente
utilizan el contrabando de tabaco para solventar sus
actividades.
4.1.2 Respeto al Imperio de la Ley
Cuando el público general toma conciencia de
que no se cumplen las leyes y que no surgen
consecuencias, se va generando una erosión gradual
hacia el respeto a las leyes y a las autoridades de
aplicación. Si la gente escucha con poca frecuencia
acerca de arrestos y persecuciones penales exitosas
contra aquellos involucrados en el tráfico ilícito,
entonces la percepción negativa se extenderá en el
sentido que las autoridades de aplicación no son
efectivas y que la ley en realidad no importa. Las
personas que habitualmente quebrantan la ley sin
sufrir consecuencias pueden ejercer influencia sobre
otros, así rebajando los estándares aceptables de
sujeción al imperio de la ley.
4.1.3 Salud Pública
El tráfico ilegal de productos de tabaco menoscaba
las políticas de salud pública y, en particular, la
prevención del acceso de los adolescentes, haciendo
que los cigarrillos baratos estén disponibles en
un ambiente desregulado. El tabaco ingresado
de contrabando es mayormente vendido en el
mercado ilícito, comúnmente a mitad de precio
en comparación con los productos legítimos. Las
personas de menores ingresos son más propensas a
estar tentadas por los precios más bajos, y el acceso
al tabaco contrabandeado por tanto menoscaba
el esfuerzo para dejar de fumar, exacerbando las
desigualdades en cuanto a salud. A diferencia de
los productos legales de tabaco que se fabrican y
venden bajo estrictos requisitos regulatorios, tales
como advertencias de salubridad, niveles máximos
de nicotina y alquitrán y propensión reducida a la
ignición, los productos traficados de manera ilícita
(especialmente los falsificados), están parcialmente
o completamente fuera de este marco regulatorio.
Investigaciones llevadas a cabo por el Instituto
Nacional Holandés para la Salud Pública y el Medio
Ambiente (en inglés, RIVM), demuestra que los
cigarrillos falsificados contienen niveles de cadmio
cinco veces mayor y niveles de plomo seis veces
mayor que los cigarrillos genuinos41.
El Centro para la Integridad Pública, en su reporte
titulado ‘Tabaco Clandestino’42 argumenta: “Varios
de los cigarrillos son elaborados del tabaco de más baja
calidad, llenos de tallo y serrín, y cargados con niveles de
nicotina inusualmente altos. Las pruebas revelan que los
cigarrillos falsificados cargan una variedad de productos
que pueden acortar aún más la vida de un fumador asiduo:
metales tales como el cadmio, pesticidas, arsénico, veneno
para ratas y heces humanas.”
La OMA ha informado acerca de incautaciones
de cigarrillos falsificados que contenían ácaros e
identificó métodos de ocultación sin precedente
(por ejemplo, en barriles de esponja de titanio
conteniendo gas tóxico de cloro que presentó serios
riesgos de salud para los oficiales de las autoridades
de aplicación encargados de la tarea de inspeccionar
e incautar los cigarrillos ilícitos desde el interior de
estos contenedores, y los cuales, por tanto, habrían
sido extremadamente peligrosos en caso que algún
consumidor los hubiera fumado).
4.2 El Impacto en la Economía
4.2.1 Pérdida de Rentas para el Gobierno
El tráfico ilícito de productos de tabaco obstaculiza
el desarrollo económico, menoscaba el imperio de
la ley y debilita la base impositiva, lo cual cuesta
a los gobiernos vastas sumas en cuanto a pérdida
de rentas. El tráfico ilícito significa que hay menos
dinero disponible para los servicios públicos del
gobierno, tales como atención médica, educación,
defensa, transporte y cuestiones ambientales.
En Sudáfrica, la industria ha estimado la pérdida
de rentas a causa del tráfico ilícito de productos
de tabaco, en 2013, en la suma equivalente que se
necesitaría para construir 74.000 nuevas casas.
En 2012, Euromonitor International ha estimado
que la pérdida de impuestos a nivel mundial para
los gobiernos es de 40 a 50 billones de dólares. La
Comisión Europea estima que la Unión Europea
y los Estados Miembros pierden 10 billones de
€uros en renta fiscal por año como resultado
del tráfico ilícito de productos de tabaco43. En la
Unión Europea, la pérdida promedio de aranceles
aduaneros, impuestos selectivos e impuestos al
valor agregado en un container contrabandeado
de 40 pies, que contiene 10 millones de cigarrillos,
totaliza alrededor de 1,5 millones de €uros44.
Hacer frente al influjo de bienes contrabandeados
gravados con impuesto selectivo, especialmente en
cigarrillos que se originan en Moldavia, Ucrania,
Rusia y Bielorrusia, se ha convertido, por tanto, en
una prioridad para la Comisión Europea.
En adición a la pérdida de impuestos indirectos, los
gobiernos habrán de recaudar menores impuestos
a las rentas, contribuciones sociales e impuestos
corporativos a medida que la industria y el comercio
legítimos vayan perdiendo los volúmenes legales y
consecuentemente los empleos.
4.2.2 Pérdidas Financieras para la Industria y el
Comercio Legítimos
A los fabricantes y proveedores legítimos de
tabaco les impacta en gran manera el tráfico
ilícito. En adición a la pérdida de ingresos, el
tráfico ilícito distorsiona la competencia en el
mercado, menoscaba las inversiones en innovación,
distribución, equidad marcaria y empleo.
Los pequeños minoristas tabacaleros están entre
los más afectados por la fácil disponibilidad de
19
cigarrillos ilícitos. En Irlanda, el crecimiento del
tabaco ilícito amenaza el sustento de los minoristas
legítimos cuyas tiendas se encuentran en el
seno de las comunidades. Las ganancias de los
minoristas están siendo severamente afectadas por
el contrabando del tabaco. En 2011, los “Minoristas
Contra el Contrabando” (Retailers Against Smuggling
– RAS) halló que al menos 700 empleos minoristas
se habín perdido en el año anterior como resultado
de una disminución en las ventas de cigarrillos, y
que 74% de los encuestados creen que tendrán que
despedir a más personal en 201245. Tras brindar
evidencias al Parlamento Irlandés, Vincent Jennings,
CEO de la Asociación de Tiendas de Conveniencia
y Quioscos dijo: “Somos comerciantes legítimos;
pagamos nuestros impuestos y deberíamos estar
facultados a vender este producto de manera
20
responsable, pero se nos priva la oportunidad de
hacerlo debido a la demanda de productos que se
ofertan fuera de las tiendas.”46
Investigaciones en Canadá47 por parte de la
Asociación Canadiense de Tiendas de Conveniencia
y el Consejo de Fabricantes Canadienses de Tabaco
encontró que el tráfico ilícito resultó en pérdidas de
renta en un 30% para las tiendas de conveniencia.
La prensa canadiense informó en abril de 2010
que “las ventas ilegales de tabaco costaron además a
las tiendas más de 260 millones de dólares canadienses
en ganancias el último año… La industria depende en
gran medida de la venta de cigarrillos. Dos de cada tres
cigarrillos vendidos legalmente en Canadá son adquiridos
en tiendas de conveniencia.”48
5. Causas y Facilitadores
5.1 Impulsores Económicos del Tráfico
Ilícito
El tráfico ilícito de productos de tabaco es un
fenómeno global, que afecta a países de altos y bajos
ingresos por igual. Los principales impulsores del
tráfico ilícito son:
• Demanda: un deseo por parte de los
consumidores de ahorrar dinero; y
• Suministro: el potencial para los criminales de
obtener altas ganancias.
Los consumidores crean la demanda cuando
eligen comprar cigarrillos ilegales debido a que su
situación financiera hace que los productos legales
sean inasequibles.
Incluso en países donde se percibe que la tasa fiscal
absoluta es baja, el contrabando puede ser muy
rentable si el nivel de impuestos es alto con relación
a los ingresos. El impuesto evadido se comparte
entre el consumidor en la forma de cigarrillos más
baratos y mayores ganancias para el contrabandista.
Por ejemplo, individuos en el Este de Europa están
contentos con obtener una ganancia de tan solo
$100-$150 a la semana efectuando contrabando
de pequeñas cantidades de cigarrillos, ya que esto
excede en mucho el ingreso que se obtiene de
un trabajo regular. Del otro lado del espectro, las
pandillas criminales que contrabandean cargas en
containers al interior de la Unión Europea pueden
obtener millones en ganancias por cada remesa.
5.2 Factores que Facilitan el Tráfico
Ilícito
En adición a los principales impulsores económicos,
existe un número de otros factores que tienen
significativa carga sobre la incidencia y escala
del tráfico ilícito. Los factores que contribuyen
al problema son una política tributaria
desproporcionada sobre el tabaco, medidas de
políticas proteccionistas, aplicabilidad inadecuada
de normas, explotación de zonas francas, legislación
y sanciones inadecuadas, así como tolerancia por
parte del público.
Algunos países están conscientes de que sus
fabricantes, operadores de zonas francas,
transportistas y otros facilitan a sabiendas en
tráfico ilícito, pero no realizan nada al respecto. Ha
habido algunas instancias en las cuales estos países
han ignorado los pedidos oficiales de asistencia
por parte de otros países o por parte de las
organizaciones internacionales de aplicación.
5.2.1 Política de Tributaria sobre el Tabaco
En la mayoría de los países, el tabaco es
considerado un candidato ideal para las rentas
tributarias: la demanda es relativamente inelástica
y las externalidades negativas son vistas como
Australia
According to a report by Deloitte,* the Australian illicit
market peaked at 15.9% at the end of 2010. This
followed a 25% excise hike which drove a number of
consumers to seek the cheaper illicit products. The
illicit market has subsequently declined to 10.5%
after a period of relative pricing stability and a number
of successful seizures by Australian authorities.
This is significant progress, but manufacturers and
legitimate retailers still lose significant income while
the Exchequer loses around $775 million in excise
revenue.
The largest component of the Australian market is
“chop chop” which accounts for over 80% of the
Australia Illicit market estimated at 1.8 million kg.
Chop chop is sold loose in bags of 250g or 500g.
There has been a growing trend in pre-made tubes
filled with chop chop that sell in boxes of 100 for
between AUD $25–$30. According to their annual
report, the Australian Customs & Border Protection
Service made seizures of illegal tobacco amounting to
175 tons in 2011-12.
* Deloitte – Illicit Trade of Tobacco in Australia: http://
www.yourhealth.gov.au/internet/yourhealth/publishing.
nsf/Content/Phillip-Morris-Limited-Annex-10#.
UeKlPjvVBJQ
justificativos para la tributación. De hecho, el tabaco
ha sido sujeto de impuestos especiales desde el
siglo XVII, y hoy en día todos los países imponen al
menos un impuesto sobre los productos tabacaleros
(por ejemplo, impuesto selectivo, impuesto de
importación, IVA, impuesto a las ventas u otros
impuestos relacionados). Con pocas exenciones
legales, tales como permisibilidades libres de
impuesto para viajeros y privilegios diplomáticos/
militares, todos estos impuestos deben de pagarse
en el país de consumo.
El impuesto selectivo es usualmente el principal
impuesto y a menudo da cuenta de la mayoría del
precio final minorista. Además de proveer a los
gobiernos de una fuente de renta segura, predecible
y fácil de recaudar, los impuestos al tabaco son
aplicados por los gobiernos para desalentar el
consumo de tabaco.
De acuerdo con la visión de la UE sobre las rentas
de impuesto selectivo a los cigarrillos49, en 18
Estados Miembros (del total de 27), la recaudación
de impuestos selectivos a los cigarrillos decayó
entre 2008 y 2012, indicando que en muchos de
los Estados Miembros de la UE las rentas por
impuestos selectivos han disminuido el triple en
ese lapso de tiempo. En cinco Estados Miembros,
las rentas por impuesto selectivo disminuyeron el
doble en dicho periodo. El informe Euromonitor
201250 asevera que “ha habido una correlación entre el
crecimiento del precio y el nivel del precio – los precios
pueden aumentar con mayor rapidez desde una base más
21
baja. Más significativamente, en países desarrollados con
precios altos, como Alemania, solo se requiere un aumento
comparativamente bajo del nivel del precio para causar un
aumento significativo en el tráfico ilícito.”
Los aumentos de impuesto no son el único impulsor
para un aumento del tráfico ilícito. Una baja en la
economía que cause una menor asequibilidad de
cigarrillos puede tener el mismo efecto. Es probable
que los consumidores, contando con menos
ingresos, enfrentados al hecho de tener que comprar
productos básicos y cigarrillos legales, opten por el
mercado ilícito para abastecerse de cigarrillos. Una
vez que los consumidores tienen una fuente regular
de suministro de productos tabacaleros ilícitos
es extremadamente difícil lograr que vuelvan a
comprar bienes legales con impuestos pagos.
El Banco Mundial ha dicho que “el potencial para
contrabandear tabaco puede limitar los aumentos en las
tasas de impuesto al tabaco. Al fijar las tasas de impuesto,
consideren el riesgo de contrabando, el poder adquisitivo
de los consumidores locales, las tasas de impuestos
en los mercados vecinos, y la habilidad y efectividad
de las autoridades tributarias para hacer efectivo el
cumplimiento.”51
Es crítico que los gobiernos equilibren su enfoque
en la fijación de tasas de impuesto selectivo
con el objetivo de optimizar las rentas fiscales a
largo plazo y evitar el surgimiento o expansión
del mercado ilícito. Al aplicar un principio de
optimización, la política tributaria debe reflejar:
• La asequibilidad de los consumidores – los
niveles de impuestos a los cigarrillos deben ser
medidos en comparación al poder adquisitivo de
los consumidores;
• La localidad del país y las tasas de impuesto
en los países vecinos o dentro de un bloque
económico – para minimizar los incentivos de
las compras transfronterizas y el contrabando; y
• Facilidad y capacidad de la administración y
autoridades de aplicación tanto en las fronteras
como en el interior – minimizar la burocracia,
costos de cumplimiento tributario y costos de
aplicación para combatir al tráfico ilícito.
La experiencia internacional – tales como la de
Irlanda, los países de accesión a la UE, Malasia,
Irlanda, Turquía y Singapur – demuestran que
la implementación de pronunciados aumentos
tributarios han conducido a un agudo aumento
Estudio de Caso: Efecto del Incremento Agudo del Impuesto Selectivo sobre los Cigarrillos
en Irlanda
Irlanda ha experimentado dos periodos de agudos
aumentos en los impuestos selectivos pagados por los
cigarrillos en 2001-2003 y 2006-2009. El aumento total
en las tasas del impuesto selectivo al cigarrillo de 2000
a 2009 fue del 76% en la categoría de precios más
popular – tres veces más alto que la correspondiente
tasa de inflación (26,2%).
Irlanda, es probable que haya hecho del tráfico ilícito de
productos de tabaco un atractivo para los consumidores.
El Gobierno Irlandés también ha aumentado el
ámbito de la regulación tabacalera significativamente,
estableciendo restricciones sobre la publicidad, display,
máquinas expendedoras y los requisitos para el registro
de minoristas.
De 2000-2005, los precios de los cigarrillos aumentaron
en un 31% y los volúmenes de impuestos pagos
disminuyeron en un 16%. Durante el segundo periodo de
aumentos agudos del impuesto selectivo (2006-2009),
los precios aumentaron en un 33%, alcanzando €8,45
por cajetilla – casi €2 más que el país con el precio más
alto en la UE.
La política de los aumentos agudos de impuestos
selectivos han sido aparentemente contraproducentes
desde la perspectiva de rentas, ya que el masivo
incremento de impuestos selectivos de €155 en 2001
a €274 por cada mil cigarrillos no resultó en ningún
beneficio fiscal para el Gobierno Irlandés ya que las
rentas permanecieron virtualmente iguales. Un informe
de noviembre 2010 elaborado por la Unidad de Política
Fiscal del Departamento de Finanzas Irlandés refleja
que, a pesar que el impuesto sobre la cajetilla aumentó
en un €2,74 de 2000 a 2010, las rentas anuales
generadas por el impuesto selectivo fueron €50 millones
menos en 2010.
Para el 2012, las cifras del Gobierno muestran que
al menos 20% de todos los cigarrillos consumidos en
Irlanda no habían pagado impuestos y la mayoría de
ellos (14%) eran ilícitos. La proporción de cigarrillos
ilícitos en Dublín en 2011 fue estimada como 1 en
3.CS-4 Los resultados 2011 del Proyecto Star de KPMG
(llevado a cabo por Philip Morris International y basado
en encuestas detalladas de cajetillas vacías) sugieren
que el nivel de cigarrillos con impuestos no pagos era
más alto en Irlanda que en cualquier otro país de la
UE fuera de la frontera Este de la UE y muy por encima
del promedio en el resto de la UE. Irlanda tiene los
segundos precios más altos de cigarrillos en la UE como
resultado de los aumentos constantes del impuesto
selectivo al tabaco, el cual ha aumentado casi 40% en
siete años, del 2005 al 2012. La caída de 10,25% en
términos de PIB basado en el poder adquisitivo personal
entre 2007-2010, resultante de la baja económica en
22
El informe titulado “Modelando el Mercado de Cigarrillos
en Irlanda” publicado en febrero de 2011 por el
Comisionado Fiscal de Irlanda declara “Ello (el tráfico
ilícito) es impulsado por varios factores pero la causa
principal es la diferencia de precios entre los cigarrillos
en el mercado irlandés y otros lugares. Dado el alto
precio actual de los cigarrillos en Irlanda, el incentivo
para la substitución por tabaco sin tributar es mayor en
Irlanda de lo que sería en otro lugar. Esto probablemente
explica la alta estimación en la elasticidad de precio
– es muy probable que los altos precios aumenten el
consumo de lo que no paga impuestos.”CS-5
en el tráfico de productos de tabaco, lo cual daña
la base tributaria a largo plazo y menoscaba los
objetivos de salud pública.
Malasia aumentó los impuestos selectivos a los
cigarrillos en un 430% entre 2002 y 2010. El
aumento en el precio de cigarrillos legales causó
que los consumidores opten por las fuentes ilegales
de suministro. En 2002, los fumadores malayos
consumieron 19,5 billones de cigarrillos legales.
Para el 2010, esto decayó en un 31% a 13,5 billones.
La disminución en ventas legales fue causada
principalmente por un aumento en el consumo de
cigarrillos ilícitos, que alcanzó 8,8 billones en 2010.
Como resultado, el mercado ilícito creció del 21%
en 2002 a 39% en 2010. Reconociendo el problema
masivo del tráfico ilícito y el impacto de la excesiva
tributación de los cigarrillos, el Gobierno decidió
congelar los impuestos selectivos en el presupuesto
2012. El Primer Ministro Malayo realizó la siguiente
declaración el 8 de octubre de 2011, al día siguiente
del anuncio del presupuesto52: “No podemos
aumentar súbitamente el precio de cigarrillos cuando el
uso de cigarrillos legales ha alcanzado el 40%. Este nivel
es demasiado alto. De existir un aumento súbito en el
precio de cigarrillos, el porcentaje de aquellos que optan
por cigarrillos ilegales continuará ascendiendo.”
ITIC ha publicado varios trabajos de investigación
sobre la tributación selectiva del tabaco; para más
información, véase la lista de publicaciones en la
página 44.
5.2.2 Corrupción – Un facilitador, no un impulsor
En 1999, el Banco Mundial acordó con algunos
investigadores académicos que el determinante
más importante en el contrabando de tabaco era el
nivel de corrupción en un país (según lo medido
por el Índice de Transparencia).53 Las estimaciones
revelaron que cada aumento de un punto en el
índice de transparencia de un país se asocia con una
disminución de 2% en el contrabando estimado del
tabaco54. Este hallazgo es impugnado por Adrian
Cooper y Daniel Witt, donde ellos comentan que
“las experiencias del Reino Unido, Alemania, Francia,
Canadá, Irlanda y Singapur – algunos de los países menos
corruptos en el mundo con autoridades de aplicación y
administración muy efectivas (Transparencia Internacional
2011) demuestran que las altas cargas tributarias en
impuestos selectivos que conducen a una disminución en
la asequibilidad pueden generar un serio problema con el
tráfico ilícito.”55
El estudio KPMG 2012 demuestra que la corrupción
no puede ser la principal causa del tráfico ilícito de
productos de tabaco ya que los mayores aumentos
en el comercio ilícito se notaron en el Reino Unido,
Irlanda y Finlandia – países que no califican tan
mal como otros países de la UE en el Índice de
Transparencia, pero que sí tienen altas tasas de
impuesto sobre productos de tabaco.
Sin lugar a dudas, aunque la corrupción y otros
factores descritos en este capítulo facilitan, los
impulsores clave del tráfico ilícito son el balance
entre la recompensa o potencial de ganancias
(para los contrabandistas), el nivel de demanda
(determinado por la asequibilidad y facilidad de
acceso), y el riesgo de detección y punición efectiva.
5.2.3 Medidas de Políticas Proteccionistas
En países donde existe demanda de marcas
internacionales por parte de los consumidores,
las medidas proteccionistas, restricciones a la
importación y tasas de impuesto prohibitivas que
apuntan a imponer barreras técnicas al comercio,
se constituyen en un ímpetu económico adicional
para el tráfico ilícito. China es un ejemplo de esto,
donde las importaciones de marcas extranjeras
están limitadas por cuotas estrictas, tornándolas
inaccesibles para una vasta mayoría de los
consumidores.
5.2.4 Aplicación Inadecuada
En muchas instancias, se sancionan leyes que
intentan atender el tráfico ilícito. Sin embargo,
una vez que entran en vigencia, no son aplicadas
apropiadamente por un sinnúmero de razones.
• Controles Fronterizos Oficiales
La labor de policía de millones de movimientos de
bienes a través de las fronteras requiere de recursos
intensivos y del involucramiento de las agencias
de aplicación nacionales e internacionales. Los
recursos requeridos comprenden una prevención
calificada, inteligencia, personal de detección e
investigación, así como el respaldo de tecnología
de información para inteligencia, evaluación de
riesgos, asignación de recursos, retroalimentación
de intervenciones, y asistencia mutua trans frontera.
Aquí se deben identificar y remover todos los
impedimentos estructurales para un intercambio
exitoso de datos y una asistencia mutua. Datos
precisos, oportunos y seguros, facilidad de acceso
para que personal autorizado pueda verificar las
partidas declaradas, y herramientas actualizadas
de evaluación de riesgo, deben todos ser parte
de una moderna herramienta de trabajo para las
autoridades de aplicación. Las comparaciones
entre las declaraciones de exportación desde el
país de origen, las declaraciones de tránsito y las
declaraciones de importación en el destino final
pueden ayudar a identificar el cargamento ilícito.
Una evaluación de riesgos efectiva se basa en
la disponibilidad de datos precisos y oportunos
las 24 horas, 7 días a la semana para los oficiales
de aplicación, e incluye los últimos datos de
inteligencia y análisis de incautación. En muchos
países en vías de desarrollo, la calidad de los
datos es muy pobre, el análisis de datos contiene
irregularidades y la habilidad para transferir datos
con rapidez y precisión a los funcionarios de
23
Estudio de Caso: Singapur
El Puerto de Singapur es uno de los puertos más concurridos del mundo y es un importante nodo en el tráfico
internacional, donde se maneja el equivalente a más de 25 millones de containers de 20 pies (TEU) cada año y
brindando servicios en el movimiento de tráfico de containers entre puertos de Asia, Europa, Norte y Sudamérica.
Sigapur también es un punto de tránsito clave para el tráfico mundial de tabaco ilícitoCS-6, ya que los sindicatos del
contrabando de cigarrillos explita el sistema de Singapur de aproximadamente cuarenta Almacenes de Depósito con
Licencia para operar sus sistemas de tránsito mundial de contrabando.cs-7
Los cigarrillos usualmente se declaran correctamente al ingresar a una de las Zonas Francas de Singapur, donde luego
son transferidos a los Almacenes de Depósito con Licencia. Los cargamentos pueden luego ser manipulados para
re-exportación. Aunque algunas de estas re-exportaciones se declaran de forma legítima, otras se exportan utilizando
documentación falsa. A menudo, los cigarrillos no llevan las advertencias de salud u otros marcajes requeridos por los
países de destino.CS-8
Recientes incautaciones de cigarrillos ilícitos en Australia demuestran cómo se abusa del Puerto de Singapur y sus
Zonas Francas de modo a facilitar el tráfico de cigarrillos. Los cigarrillos se traen el Puerto de Singapur desde países
tales como Filipinas, Indonesia y Vietnam y se almacenan en los Almacenes de Depósito donde se preparan para
re-exportación. De modo a evitar la detección al arribar a Australia, los cigarrillos se fletan bajo Conocimientos de
Embarque falsos y con declaración falsa, que solo requieren ser presentados una vez que el buque que contiene los
cigarrillos haya partido de Singapur. Esto torna extremadamente difícil el poder identificar la verdadera naturaleza de
la carga de cigarrillos ilícitos y el destino intencionado.
Las incautaciones de cigarrillos ilícitos traficados a través de Singapur ocurren con frecuencia a escala mundial y los
países vecinos están particularmente en riesgo, siendo que millones de cigarrillos de Singapur son contrabandeados
o incautados en Malasia solamente.CS-9 El Gobierno de Singapur ha realizado enormes esfuerzos para hacer frente
al tráfico ilícito de cigarrillos en Singapur, pero también debe atender el tránsito de cigarrillos destinados a ser
contrabandeados en los mercados vecinos.
primera línea, o a las autoridades de aplicación
en otros países, son poco confiables. Las fuerzas
móviles de operación requieren equipamientos de
transporte, escáneres móviles y nuevas tecnologías
según van evolucionando.
Por razones geográficas, se torna difícil llevar a
cabo labores de policía en las fronteras de muchos
países. En muchos casos, el contrabando ocurre
a través de puntos conocidos de entrada y salida
(puertos, puentes, rutas interestatales, aeropuertos
y zonas francas). Controles inadecuados en tales
puntos, a veces acompañado con niveles variantes
de corrupción, permite que los contrabandistas
movilicen productos en grandes volúmenes sin
ser detectados. La situación puede exacerbarse
debido a inestabilidad política en un país o región.
En muchos países, la instalación de escáneres
modernos está limitada por la infraestructura.
Los equipos de seguridad son costosos y las
instalaciones y recursos requeridos para la
examinación física de la carga pueden ser
inasequibles incluso en países desarrollados.
En puertos internacionales ajetreados alrededor del
mundo, solo una pequeña proporción de la carga
total está actualmente sujeta a inspección56 y/o
examinación física. En muchos países en vías de
desarrollo, el costo de escáneres y las limitaciones
de espacio, instalaciones de inspección y recursos
aduaneros calificados significan que incluso una
pequeña proporción de plena examinación de
containers puede crear retrasos prolongados para
los importadores.
24
• Controles Oficiales de Fabricante con Licencia
La práctica de colocar a uno o más funcionarios de
la administración tributaria en el predio de operador
tributario fue reemplazada hace décadas en el Reino
Unido y los Estados Unidos, tanto para reducir
el peligro de familiaridad o corrupción entre los
operadores del impuesto selectivo y los funcionarios
de la administración como para reducir los costos
de administración. El control de los fabricantes
tabacaleros y el almacenamiento y movimiento
de tabaco libre de impuestos bajo fianza está, en
la mayoría de los países desarrollados, sujeto a
controles de auditoria basados en el historial de
cumplimiento del operador y la evaluación de
riesgo. La efectividad de estos controles depende
de las habilidades y conocimientos especializados
de los funcionarios, la integración de las aduanas
y los datos de impuesto selectivo respaldados por
herramientas de riesgo e inteligencia, y la relación de
asociación colaborativa con el operador del impuesto
selectivo. Actualmente, los registros computarizados
y procesos empresariales modernos se traducen en
que los controles del impuesto selectivo pueden
alinearse fácilmente con controles de administración
efectivos por parte del operador del impuesto de
modo a reducir las cargas sobre la empresa. Las
auditorías del impuesto selectivo deben basarse en
un entendimiento de los puntos de riesgo de renta en
los procesos empresariales, la cadena de suministro
y los registros financieros, así como en las tendencias
en la industria. Esto también debe ser suplementado
con inspecciones no anunciadas de los locales de
producción para detectar cualquier producción y
distribución no declarada (algunas veces conocidas
como el “turno noche”).
• Otros Controles Oficiales en el Interior
Los oficiales de autoridades distintas a las
autoridades aduaneras o fiscales llevan a cabo
inspecciones y otros controles sobre el etiquetado,
salud, seguridad y ventas a menores a nivel
mayorista y/o minorista. Estos oficiales, de ser
concienciados acerca de los indicadores del tráfico
ilícito, pueden asistir en la detección de productos
que no han pagado impuesto. Igualmente, los
oficiales del Impuesto al Valor Agregado que llevan
a cabo auditorías pueden asistir a sus colegas
de aduanas e impuestos selectivos. La policía
local y los trabajadores sociales se topan con
cadenas de distribución informales y sus clientes
pueden proporcionar inteligencia para asistir en
el desmantelamiento de la red de distribución y la
identificación de fuentes de producción doméstica
ilícita.
•Corrupción
Se acepta el impacto de la corrupción como un
facilitador (véase párrafo 5.2.2)55 a pesar de no ser
un impulsor clave del tráfico ilícito. Las autoridades
fiscales y de aplicación que no toman una postura
fuerte contra la corrupción pueden esperar pérdidas
de renta y un aumento del crimen. Un informe
de 2012 sobre los puestos fronterizos, puestos de
control y tráfico en el interior de África cita a los
retrasos causados por los costos de sobornar a
los oficiales en las fronteras y puntos de control
como uno de los principales impedimentos del
desarrollo económico en África. También brinda
detalles acerca del nivel promedio de sobornos a
ser pagados a las diferentes agencias en diferentes
puntos de control en diferentes rutas. El informe
demuestra que la corrupción está ampliamente
esparcida entre los oficiales de policía y aduanas
y recomienda el desarrollo de puestos fronterizos
de ventanilla única donde se compartan facilidades
y declaraciones entre las autoridades aduaneras,
tornando más difícil que los oficiales busquen pagos
por facilitar la sub-declaración o declaración errónea
de bienes58. La investigación de la Dra. Louise
Shelley muestra que la corrupción que facilita el
tráfico ilícito puede llegar incluso a la máxima
autoridad de un país. En Montenegro, el Presidente
fue imputado en Italia por su rol en el tráfico ilícito
de cigarrillos59.
• Bienes en Tránsito y Transbordo
Los bienes en tránsito son aquellos que han partido
del punto de despacho, carga o envío pero aún
no han llegado al punto de recepción, descarga o
entrega. Transbordo es el fletamento de bienes a
un destino intermedio y de ahí a otro destino. Esto
se debe a menudo a un cambio en el medio de
transporte durante el viaje, tal como un transporte
marítimo para pasar luego al transporte terrestre.
Gran parte del transbordo internacional también
se lleva a cabo en áreas aduaneras designadas,
así evitando la necesidad de verificaciones o
tributaciones aduaneras.
Tanto la OECD como la OMA han elevado sus
inquietudes en cuanto a la falta de legislación
adecuada, controles y coercibilidad que rigen
a los bienes en tránsito. En su informe de 2007
acerca de la criminalidad, la OECD declaró que
“muy a menudo los bienes en tránsito son excluidos
específicamente de las prohibiciones relacionadas a
las bienes falsificados, lo cual significa que no pueden
ser interceptados.” La OMA, en la introducción
a sus propuestas de la legislación modelo para
25
salvaguardar contra las infracciones a Derechos de
Propiedad Intelectual reconoció en 1988 que las
Aduanas necesitan contar con clara autorización
legal para monitorear los bienes en tránsito y en
zonas francas: “La experiencia de las administraciones
aduaneras en varios países ha indicado, sin embargo, que
solamente con otorgar ciertos poderes y medidas que van
más allá del requisito mínimo establecido en el Acuerdo
OMA sobre Aspectos Relacionados con el Comercio sobre
Propiedad Intelectual (en inglés TRIPS), los Gobiernos
pueden brindar un efectivo y eficiente nivel de protección
y aplicación de los derechos de propiedad intelectual
en sus fronteras.”60 Los modelos propuestos por la
OMA todavía aguardan su adopción por parte de
varios países.
Los movimientos de bienes con impuesto selectivo
bajo fianza a lo largo de una unión aduanera
pueden ofrecer oportunidades para que los bienes
sean entregados durante el tránsito. El Sistema de
Movimiento y Control de Impuesto Selectivo (Excise
Movement and Control System, EMCS) es un sistema
de mensajería pan-UE que ha sido introducido
a gran expensa para proporcionar notificación
oportuna a los oficiales acerca de los bienes en
movimiento con impuestos en suspenso dentro
de la UE. Sin embargo, ello debe combinarse con
evaluación de riesgos efectiva e intervenciones
suficientes para asegurar que los números de
aprobación no sean duplicados para facilitar
el movimiento de cargas ilícitas. La aplicación
consistente de tales sistemas de rastreo de
movimientos libres de impuesto en toda la región
respaldado por fuertes controles en todos los países
todavía es esencial para que los infractores no
encuentren una manera de utilizar el sistema de
rastreo electrónico en provecho suyo.
• Zonas Francas
Las Zonas Francas61 son establecidas por los
gobiernos en un esfuerzo para atraer nuevas
empresas e inversiones extranjeras. Ellas facilitan el
tráfico mediante la eliminación de aranceles, cuotas,
y con la minimización de requisitos burocráticos
(por ejemplo, procedimientos aduaneros y
requerimientos de divulgación).
Cada vez más las organizaciones criminales están
utilizando las Zonas Francas para manufacturar
“rubios ilícitos” para el contrabando a su destino
final. Estas zonas también son utilizadas para
producir bienes falsificados o para declarar con
falsedad los containers con productos ilícitos de
tabaco como bienes legítimos. Un significativo
número de cargamentos incautados en los últimos
años tenían la intención de ser transitados/
transbordados más de una vez, para ocultar
el verdadero origen de estos bienes. Estos
cargamentos habían pasado hasta cinco puntos
de tránsito/transbordo antes de ser incautados.
Los impulsores clave son los controles aduaneros
26
reducidos. Para superar tales deficiencias, la OMA
propone acceder al Anexo Específico D2 de la
Convención Revisada de Kioto, la cual proporciona
una guía sobre los mínimos controles aduaneros
en las Zonas Francas. Un informe del Grupo de
Acción Empresarial para Detener la Piratería y
la Falsificación de la Cámara Internacional de
Comercio (siglas en inglés, BASCAP) explora
el problema en detalle y realiza un número de
recomendaciones para que tomen acción la OMA,
los gobiernos nacionales y los operadores de zonas
francas62.
Un examen de los controles de las zonas francas
en 200963 sugiere que, incluso donde existe la
legislación necesaria, la coercibilidad puede ser
débil debido a la presión sobre las autoridades
aduaneras para distender los controles de modo a
estimular el crecimiento económico.
5.2.5 Legislación y Sanciones Inadecuados
Los países usualmente tienen leyes contra el
contrabando, la evasión impositiva, la venta de
cigarrillos sin la correcta advertencia de salud,
incorrecta declaración de importaciones y contra
la desatención de otros requisitos regulatorios. Sin
embargo, a menudo hay dificultades para demostrar
las violaciones de las leyes con respecto a los
“rubios ilícitos”. A menudo es difícil probar cualquier
violación de la ley en el punto de manufactura, a
pesar que pueda ser obvio que ciertos fabricantes no
llevan a cabo la debida diligencia sobre sus clientes y
no monitorean su cadena de suministros.
Los oficiales de las autoridades de aplicación tienen
como desafío probar la ilegalidad asociada con
la exportación de “rubios ilícitos” que han sido
manifestados correctamente. Es más fácil identificar
cigarrillos (falsificación, contrabando o “rubios
ilícitos”) si la documentación describe mal o clasifica
erróneamente los bienes. En la importación, aplicar
las leyes pertinentes contra los contrabandistas
a quienes se halla importando “rubios ilícitos”
de manera ilegal puede significar tomar acciones
frecuentes, con recursos intensivos, con respecto a
pequeñas cantidades. En el punto de venta, existen
desafíos de aplicación ya que la única evidencia
disponible contra el fabricante sería que el precio del
producto es tan bajo, lo cual se traduce en que no se
pudieron haber pagado los impuestos.
En muchos países, las agencias de aplicación tienen
poderes legales insuficientes para permitirles operar
efectivamente ya que el tráfico de productos ilícitos
de tabaco es considerado como un delito menor.
Esto atrae a los sindicatos del crimen, quienes ven
al contrabando del cigarrillo como una actividad
de alta rentabilidad y bajo riesgo, que incurre en
penalidades más ligeras que otras actividades
criminales como el tráfico de drogas, tráfico de
personas y el contrabando de armas.
Estudio de Caso: Rusia – Procedimientos Necesarios Para la Destrucción Obligatoria de
Equipamientos o Maquinaria Utilizados en la Falsificación
En Rusia, a pesar de la disposición de destruir los equipos
(incluyendo maquinaria) en el capítulo 4 del Código Civil
de Rusia, a menudo no se destruyen las maquinarias
utilizadas para la producción de cigarrillos falsificados e
incautados en redadas a las fábricas de producción de
falsificación. Esto se debe a que el Código Procesal Penal
Ruso no define el proceso de destrucción con claridad.
En muchos casos, los juzgados limitan su decisión a
la incautación del equipo y no ordenan su destrucción.
Similarmente, cuando se inicia un proceso penal y luego
se suspende, no hay direcciones claras para los jueces en
cuanto a qué se debe hacer con la evidencia material, la
maquinaria y los productos falsificados. Los titulares de
derechos, a pesar que no se les prohíbe participar en los
procesos de destrucción, no están obligados a hacerlo.
Los titulares de derechos tampoco reciben notificación
oficial alguna de la destrucción. La ley rusa no determina,
en casos donde no se identifica a persona física o jurídica
como infractor, quien deberá cargar con los costos de la
destrucción, lo cual puede ser significativo en el caso de
maquinaria de alta tecnología utilizada para la producción
de bienes falsificados. Como resultado de la falta de
disposiciones procedimentales claras en cuanto a la
destrucción, los equipos o maquinarias incautadas pueden
fácilmente reingresar a los canales de circulación y ser
utilizados en futuras operaciones de falsificación.
La siguiente declaración64 ilustra el limitado efecto
disuasorio de la ley (aún vigente) en los Estados
Unidos: “El único miedo de los contrabandistas de
tabaco es perder una carga de cigarrillos. No tememos a
la aplicación de la ley. Ellos nos detendrán, incautarán
la carga, y puede que seamos arrestados, pero muy
frecuentemente no nos arrestan. En el peor de los casos,
vamos a prisión por un par de meses para luego volver
al contratando. Píenselo. Un pez pequeño como yo puede
hacer $50.000 por mes trabajando solo unas pocas horas por
semana. El pez gordo gana cientos de miles de dólares por
semana, mucho de lo cual va al Oriente Medio en efectivo o
en transacciones comerciales.”
Tal como lo resalta el informe BASCAP, los países sin
penalidades disuasorias severas, incluyendo el poder
para confiscar las ganancias generadas por el crimen,
se colocan automáticamente en una posición débil
para hacer frente al tráfico ilícito de productos de
tabaco65.
En adición, tal como lo ilustra el estudio de caso
de Rusia, la destrucción de bienes incautados y
el equipamiento utilizado en la fabricación de
productos ilícitos de tabaco debe ser obligatoria.
En algunos países, los bienes y los equipos son
subastados con el resultado de que pueden retornar
directamente al mercado ilícito.
Las autoridades han buscado refrenar el tráfico ilícito
con medidas legislativas, pero los defraudadores han
Este problema podría remediarse a través de la
introducción de disposiciones claras en el Código Procesal
Penal que:
1. Dicte que los juzgados deben ordenar la destrucción
de los equipos y maquinarias que se hayan
demostrado ser usados o con la intención de ser
usados en la producción de falsificaciones;
2. Proveer a los juzgados de autoridad y obligación
para ordenar la destrucción de evidencia material
en situaciones en las que un caso penal quede
suspendido y se haya demostrado que la evidencia
material consiste en falsificación o, en el caso de
equipos y maquinarias, que hayan sido usados para
manufacturar bienes falsificados;
3. Disponer un procedimiento para la destrucción de
equipos o maquinarias utilizados para falsificar;
4. Disponer la participación de los titulares de derechos
en el proceso de destrucción;
5. Disponer la notificación formal escrita a los titulares
de derechos respecto a las destrucciones; y
6. Dictar quien deberá cargar con los costos asociados
con la destrucción cuando no hay persona física o
jurídica identificada como infractor.
encontrado formas para continuar sus actividades
mediante el cambio de sus métodos. Por ejemplo,
en julio de 2010, el Gobierno de Vietnam cambió
la ley, tornando como hecho punible estar en
posesión de más de 1.500 cajetillas de cigarrillos de
contrabando66. Aunque inicialmente esto resultó en
una reducción del tráfico ilícito de más del 20%67, los
contrabandistas pronto cambiaron sus operaciones
mediante el transporte de múltiples remesas de
menos de 1.500 cajetillas.
5.2.6 Capacidad Inadecuada, Datos Pobres e
Infraestructura de Tecnología de Información
(TI) Poco Confiable
La necesidad de recursos suficientes y
apropiadamente calificados para combatir el
tráfico ilícito no puede resaltarse lo suficiente. Los
países en vía de desarrollo en particular pueden
tener recursos con capacitación insuficiente, datos
imprecisos o incompletos mantenidos en sistemas
manuales, e infraestructura de internet poco
confiable. Los criminales rara vez carecen de los
recursos que necesitan para solventar sus acciones.
5.2.7 Tolerancia Pública
La demanda del público consumidor impulsa al
tráfico ilícito. Los consumidores a menudo tienen
conciencia de que están comprando bienes de
contrabando o falsificados, pero aun así deciden
27
La incautación y destrucción de materiales y equipos utilizados para fabricar cigarrillos ilícitos son componentes críticos
de legislación y un medio efectivo para combatir el tráfico ilícito.
Belice – ¿Punto de Tránsito Perfecto para
los Contrabandistas?
La Zona Franca de Corozal (CFZ) fue establecida en
1994 con 314 empresas registradas a la fecha, de
las cuales 30 operan en el rubro de cigarrillos. La
CFZ proporciona facilidades para la manufactura,
procesamiento, almacenamiento, empaque y
distribución de bienes y servicios. Las empresas
establecidas dentro de la Zona Franca no tienen
restricción al intercambio internacional; estas empresas
reciben otros varios beneficios que incluyen la exención
de impuestos. Los bienes que entran y salen de la
Zona están exentos de impuestos de importación/
exportación, estampillas fiscales, impuestos a cuotas y
reemplazo de rentas. El impuesto a la renta está entre
el 2 y 8%. Sin embargo, este monto puede reducirse
a través de recortes de impuestos por emplear a
trabajadores de Belice. No se requiere licencia para
importar o exportar. Durante los primeros cinco años
de su existencia, una empresa en la CFZ está exenta
del impuesto a la renta, impuestos a las ganancias de
capital o cualquier nuevo impuesto corporativo gravado
por el Gobierno de Belice. Cualquier dividendo pagado
por esta empresa estará exento de impuestos por los
primeros 20 años de su operación. Este aligeramiento
se ve reflejado en el número de tiendas „duty-free
localizadas en el área. En 2011 se habilitaron 17 nuevas
tiendas minoristas de escuento que vendían productos
libres de impuesto en la CFZ.
28
hacerlo para ahorrar dinero. Al mismo tiempo,
el público general a menudo no está consciente
de las implicancias del tráfico ilícito del tabaco
y lo perciben como un crimen sin víctimas. En
un estudio68 de fumadores en zonas socialmente
desfavorecidas en el Reino Unido, Wiltshire y otros
hallaron que, lejos de estar avergonzados por tal
comportamiento, ellos veían este comportamiento
como una manera de desafiar lo que percibían
como injusticia: “Casi todos los encuestados expresaron
su insatisfacción con el precio de los productos legales de
tabaco. Se lo consideraba como injusto y dirigido contra
las personas de pocos ingresos.”
Un estudio de 2010 hecho por la ONG ‘Acción
sobre el Tabaquismo y la Salud’ reporta hallazgos
similares: “Las medidas que son percibidas por el público
como irrazonables tienen el potencial de aumentar la
tolerancia hacia el tráfico ilícito.”69
6. Cómo Combatir el Problema
En este capítulo enumeramos los principales
elementos que necesita un enfoque integral
para evaluar, y donde corresponda, modificar o
implementarse, para combatir con efectividad el
tráfico ilícito de productos de tabaco.
• Una inexplicable caída en las ventas
del mercado legal – a menudo notado
primeramente por la industria y el comercio;
6.1 Entendiendo la Dimensión y la
Naturaleza del Tráfico Ilícito
• Un aumento en las incautaciones de producto
ilegal – ya sea en frecuencia o en cantidades.
Como primer paso, los gobiernos y sus agencias
de aplicación necesitan entender el tamaño y las
implicancias del tráfico ilícito de productos de
tabaco, identificar a los involucrados y los vínculos
con el tráfico ilícito de otros bienes. Existen varios
indicadores de la presencia y el crecimiento del
tráfico ilícito de productos de tabaco. Estos incluyen:
• El surgimiento de marcas que no demuestran
los marcajes correctos o que no se distribuyen
y venden legalmente en el país; y
• Irregularidades en el flujo de rentas del
Gobierno;
• Cambios en los resultados de las encuestas
contra el tráfico ilícito.
Resumen de Características Clave de una Estrategia Integral para Combatir el Tráfico
Ilícito del Tabaco
• Lograr titularidad política de máximo nivel para asegurar suficiente priorización y
que los recursos necesarios estén disponibles.
• Entender y monitorear el tamaño y la naturaleza del problema.
• Evaluar los principales facilitadores, incluyendo los controles de manufactura y
exportación, Zonas Francas y operaciones de tránsito, etc.
• Adoptar una política fiscal balanceada y llevar a cabo una efectiva recaudación
de impuestos.
• Analizar la legislación y regulaciones existentes para asegurar que funcionen y
que sean ejecutadas efectivamente, y que las penalidades sean adecuadas y
actúen como disuasivos.
• Llevar a cabo evaluaciones de impacto pleno de cualquier legislación
relacionada con el tabaco.
• Asegurarse que el Poder Judicial esté al tanto de la seriedad del crimen y la
necesidad de destruir los productos ilícitos y los equipos de manera oportuna.
• Desarrollar una estrategia de aplicación que incluya a todas las agencias
nacionales pertinentes y asegurarse que posean los poderes adecuados para
actuar efectivamente.
• Proveer de suficientes recursos financieros para una capacidad adecuada para
hacer cumplir las leyes.
• Hacer frente a la demanda mediante educación e información al público acerca
de las implicancias del tráfico ilícito de tabaco.
• Construir y fortalecer alianzas entre agencias nacionales e internacionales.
• Cooperar con los participantes de la industria legítima, para sacar el mejor
provecho de la inteligencia y recursos combinados.
29
Los resultados de metodologías sólidas y
robustas son usualmente instrumentales para
crear conciencia en las autoridades y el público
en general acerca de la seriedad del problema, y
pueden servir para influenciar la asignación de
recursos.
La naturaleza del tráfico ilícito está cambiando
constantemente a medida que los criminales
y oportunistas toman ventaja de todas las
oportunidades. En la última década, algunos países
han sido testigos de la explosión de productos
ilícitos de tabaco que iban llegando por correo en
pequeñas cantidades desde el exterior.
6.2 Evaluación de los Principales
Facilitadores del Tráfico Ilícito
Favor refiérase al Capítulo 5, en particular a la
sección 5.2.
6.3 Una Política Tributaria Balanceada y
una Efectiva Recaudación de Impuestos
Tal como lo señalado en la sección 5.2.1, las
tasas del impuesto selectivo al cigarrillo deben
establecerse principalmente para optimizar las
rentas tributarias a largo plazo. Al fijar las tasas
de impuesto, los gobiernos deben tomar en
consideración el nivel de desarrollo económico,
el poder adquisitivo del consumidor y las tasas
de impuesto en los países vecinos. La experiencia
demuestra que los “choques” radicales de impuestos
selectivos tienen mayor propensión a conducir hacia
el surgimiento o el crecimiento del tráfico ilícito.
Los países utilizan diferentes metodologías para
recaudar y controlar las rentas tributarias del
tabaco. El impuesto selectivo en los sistemas
administrativos a menudo se basa en verificar
la producción en fábrica, almacenamiento
sellado y volúmenes de importación. Esto puede
complementarse con el uso de marcadores (códigos
o estampillas) que se imprimen o colocan en cada
empaque de venta individual. Estos marcadores
pueden ser utilizados ya sea como un mecanismo
adicional de auditoría o como medio del pago
de impuesto. Tienen la intención de confirmar el
pago real de impuesto por el producto al cual se le
aplican.
Sin embargo, muchos de los sistemas de
estampillado fiscal han fracasado en la protección
de las rentas del impuesto selectivo. Al igual que
los cigarrillos, el papel de las estampillas fiscales
está sujeto a falsificación de altísima calidad, a
menudo luego de tan solo semanas de haberse
implementado, para evitar una fácil detección. Las
estampillas en papel también han sido robadas y
reutilizadas por los contrabandistas (por ejemplo,
en Kenia).70
30
La tecnología se está desarrollando con rapidez
y ya están disponibles soluciones de verificación
fiscal digital que ofrecen un enfoque más seguro
para la recaudación y auditoría de impuestos.
Éstos se discuten con más detalle en el Capítulo 7.
Algunos de estos sistemas pueden proporcionar a
los gobiernos información segura y en tiempo real
acerca del volumen del producto manufacturado en
y para su país, brindando transparencia respecto al
monto de impuestos selectivos a ser recaudados por
cada fabricante e importador.
6.4 Legislación y Regulaciones Efectivas
Para ser efectiva, la legislación debe ser clara, simple
de administrar y debe brindar a las autoridades de
aplicación suficiente autoridad para tomar acciones.
Requisitos legislativos importantes incluyen:
• Claras violaciones y penalidades apropiadas;
• La destrucción sistemática de toda incautación
de productos ilícitos de tabaco, materias primas,
equipamiento de fabricación y componentes.
En algunos países, la legislación acerca de la
disposición de bienes incautados es inexistente,
lo cual permite que los productos y equipos
incautados sean vendidos en subasta, lo cual
crea confusión y la inhabilidad de destruirlos
con inmediatez;
• Medios para recuperar las pérdidas en rentas
tributarias y los costos por la destrucción de los
bienes incautados, tales como la confiscación de
bienes;
• Controles robustos sobre la provisión ‘duty-free’.
• Controles a la cadena de suministro tales como
licencias para fabricar, registro de mayoristas y
minoristas, marcajes de seguridad; y
• Fuertes medidas de protección para los
propietarios de marcas contra las violaciones de
derechos de propiedad intelectual.
De modo a que sean efectivas, las autoridades de
aplicación y las autoridades judiciales deben ser
capaces de rastrear, paralizar, manejar y confiscar
las ganancias generadas por el crimen. El beneficio
de la confiscación de bienes de los criminales
es que menoscaba el incentivo “comercial” del
crimen, reduce las ganancias, y previene que las
mismas sean luego reinvertidas para respaldar otras
actividades ilegales. Se urge a los gobiernos que
todavía no lo han hecho, que pongan en vigencia
legislaciones que permitan la incautación de activos
de los criminales. En el informe BASCAP sobre la
“Confiscación de las Ganancias del Crimen PI”71 se
delinean las directrices para desarrollar legislación
que proporcione una efectiva confiscación de las
ganancias del crimen sobre la base de las mejores
prácticas a nivel internacional. Las recomendaciones
caen en tres categorías (i) desarrollo del marco
Estudio de Caso: Investigación de Corrupción, “Operación Patrimonio” en Australia
Un informe interino elaborado por la Comisión Australiana para la Integridad de Aplicación de la LeyCS-10 establece
los hechos que llevaron al arresto de cuatro oficiales de Aduanas y Protección Fronteriza del Aeropuerto
Internacional de Sídney a inicios de 2013. Uno de los arrestados se declaró culpable de los cargos en su contra y en
abril de 2013 fue sentenciado por el Juzgado del Distrito de New South Wales a siete años de cárcel sin posibilidad
de libertad condicional por cuatro años. Los otros fueron imputados por infracciones relacionadas con corrupción,
incluyendo abuso de funciones, ofrecer soborno a un oficial público de la Mancomunidad, y recibir soborno, así
como por conspiración para importar una cantidad comercial de precursores controlados en las aduanas.
Un oficial del Departamento de Agricultura, Pesca y Silvicultura también fue arrestado por cargos de abuso de
autoridad pública, divulgación prohibida de información oficial, recibir un beneficio corrupto e influenciar a un oficial
público de la Mancomunidad. Antes del arresto, el oficial era miembro de la División de Cumplimiento Fronterizo del
Departamento de Agricultura, y trabajaba en el Aeropuerto Internacional de Sídney.
Otras 15 personas fueron arrestadas e imputadas/sentenciadas por cargos incluyendo conspiración para importar
una cantidad comercial de precursores controlados en frontera, soborno a un oficial de la Mancomunidad y lidiar
con las ganancias del crimen. En su momento, una de estas personas era un estibador de carga en el Aeropuerto
Internacional de Sídney.
El Oficial Ejecutivo en Jefe de Aduanas y Protección Fronteriza, Michael Pezzullo dijo: “Los arrestos serían una
decepción para la vasta mayoría de oficiales diligentes, trabajadores y honestos que están comprometidos con su
trabajo de proteger la frontera y la comunidad australiana. Sé que la vasta mayoría de oficiales quiere que aquellos
que han obrado mal sean juzgados con determinación y justicia. Muchos oficiales me han comentado que no
quieren que se les relacione con nadie que no cumpla con los altos estándares de la comunidad y con lo que el
Gobierno espera de nosotros. En el Servicio no hay lugar para oficiales que lesionan la confianza de sus colegas
o la comunidad. Tengo un claro mensaje para tales oficiales – incluso si piensan que se saldrán con la suya con
tal conducta criminal, quedan ustedes notificados. No toleraremos ese tipo de comportamientos y quedarán al
descubierto.”CS-11
Enfatizó que la reforma de Aduanas y Protección Fronteriza era crucial para fortalecer el Servicio contra el
potencial de serias conductas ilícitas o corrupción. El Sr. Pezzullo anunció que fortalecería el enfoque de Aduanas
y Protección Fronteriza en cuanto a integridad, seguridad y gerenciamiento de riesgos a través de una gran
reorganización de funciones clave en ésta área. Además comisionó una revisión de capacidades de la función de
estándares profesional para el Servicio.
legal para implementar las ganancias del crimen;
(ii) establecimiento del marco institucional para
administrar efectivamente la legislación; y (iii) el
respaldo de los mecanismos internacionales de
cooperación.
Para colocarse en mejor posición para combatir el
tráfico ilícito, puede que se requiera fortalecer y
aclarar los poderes de las aduanas de modo a que
no haya ambigüedad en cuanto a su jurisdicción.
El éxito de las estrategias contra el tráfico ilícito
adoptado por Hungría, Rumania y el Reino Unido
se ha atribuido, en parte, al fortalecimiento de la
legislación para respaldar su aplicabilidad2.
Las autoridades deben asegurarse que cualquier
medida a ser desarrollada para reducir la
accesibilidad legal, visibilidad y disponibilidad
de productos de tabaco a los consumidores sea
considerada cuidadosamente por las autoridades
de aplicación antes de su implementación de modo
a que no se dé ningún ímpetu no intencionado al
tráfico ilícito al:
• Impedir que las agencias correspondientes
puedan identificar los productos ilícitos;
• Hacer que sea más difícil para las agencias
gubernamentales la identificación de
contrabando, o que sea más difícil para los
consumidores distinguir entre productos
falsificados y genuinos al realizar una compra; y
• Ayudar a los minoristas que eligen comerciar
con productos ilícitos a que puedan mezclarlos
con productos genuinos de tabaco.
Donde las ventas al por menor (y al por mayor)
están sujetas a requisitos de registración, la
suspensión o revocación del registro más una multa
pueden resultar sanciones efectivas y de bajo costo.
La publicidad local cuando se toman tales acciones
sirve como disuasivo para los demás. El Gobierno de
Escocia introdujo un nuevo hecho punible el “vender
tabaco cuando no está registrado”, el cual entró en
vigencia en octubre 2011. Para esa fecha, todos los
minoristas debían estar registrados ante el gobierno
escocés y un vendedor no registrado actualmente
se enfrenta a una penalidad máxima de £20.000 y/o
hasta seis meses de prisión.
La cadena de suministro de componentes clave
utilizados en la manufactura de cigarrillos, si
se controla adecuadamente, proporciona un
mecanismo orientado y poderoso para restringir
y finalmente eliminar la producción de cigarrillos
falsificados y “rubios ilícitos”. En particular, mejorar
31
la supervisión de la cadena de suministro de uno de
tales componentes clave – fibras de acetato – podría
limitar efectivamente el acceso a la materia prima
más ampliamente utilizada para la fabricación de
filtros, al tiempo de evitar cualquier interferencia
con la demanda legítima. Este enfoque ofrece la
ventaja de un limitado cúmulo de proveedores, un
uso casi exclusivo a nivel mundial del uso de fibras
de acetato para fabricar filtros de cigarrillo, y una
relativa disponibilidad limitada de materiales de
substitución.
6.5 Blindaje de la Legislación y los
Reglamentos (del Control al Tabaco)
contra el crimen del Tráfico Ilícito
El Profesor Ernesto Savona, un renombrado
criminólogo de la Universidad Católica de Milán
y su equipo ‘Transcrime’ son los pioneros en un
nuevo enfoque para considerar los proyectos de ley
y reglamentos.
El blindaje de la legislación contra el crimen
(BLC) está diseñado para evaluar las diferentes
opciones de políticas o los diferentes proyectos
de ley/reglamentos y comparar su impacto sobre
los riesgos del crimen73. El BCL es una forma de
gerenciamiento de riesgos aplicados al crimen.
Su idea central es que la legislación puede
inadvertidamente producir nuevas oportunidades
para el crimen. El BCL puede ser utilizado para
evaluar la legislación vigente o las propuestas
legislativas. El enfoque científico del blindaje contra
el crimen tiene dos fases:
• Evaluación del riesgo que una medida legislativa
pueda producir implicancias/consecuencias
criminales no intencionadas; y
• Acción para cerrar las lagunas en la legislación,
‘blindándolas’ de esa forma contra el crimen.
El proceso apunta a cuatro objetivos:
• Identificar las implicancias/consecuencias
criminales no intencionadas de la legislación
vigente o próxima a entrar en vigencia, si
hubiere;
• Determinar si hay riesgo de crimen, y de ser así,
qué crimen y de qué magnitud;
• Analizar los pros y contras en términos de
surgimiento del crimen a partir de cada opción
de política; y
• Sugerir cambios textuales a la legislación
con probabilidad de reducir el riesgo (ya sea
mediante la reducción de oportunidades para el
crimen o introduciendo medidas de seguridad
que puedan mitigar el riesgo).
32
El equipo ‘Transcrime’ ha desarrollado una lista de
verificación paso-por-paso para que los oficiales
puedan utilizar al momento de explorar si una
estrategia regulatoria contiene algún riesgo
criminal y, de ser así, para separar tal riesgo en sus
componentes.
6.6 Un Poder Judicial que Funcione
Una gran parte del éxito final de cualquier estrategia
contra el tráfico ilícito depende del Poder Judicial y
su capacidad para lidiar con rapidez los casos que le
son sometidos por los organismos de aplicación.
Las intervenciones de las autoridades de aplicación
necesitan estar basadas en leyes adecuadas
sancionadas por los poderes legislativos nacionales
y respaldados por penalidades adecuadas que
deben estar a disponibilidad de, y para ser utilizadas
por, los juzgados, de modo a desbaratar las
actividades de los criminales.
6.7 Aplicación
Una estrategia de aplicación efectiva y orientada es
la piedra angular de cualquier estrategia integral
contra el tráfico ilícito. Sin ello, todos los demás
elementos serán de escaza utilidad. A menudo es
el primer paso en el proceso ya que está vista como
la solución más rápida al problema. Sin embargo,
para que sea efectiva, ello requiere de inversión
considerable en recursos y herramientas calificados.
Un ejemplo de la Estrategia Tabacalera 2011 del
Reino Unido74 es que ha habido “inversiones de £917
millones adicionales para combatir el crimen organizado
y la evasión fiscal a través de la Revisión de Gastos del
Gobierno”. El número de oficiales que trabaja en el
combate al tráfico ilícito del tabaco ha aumentado
en 1200 desde el año 2000 en el Reino Unido.
6.7.1 Inversión en Recursos Apropiados y
Efectivos
A nivel país, los principales organismos de
aplicación son las aduanas, las guardias fronterizas
o las unidades especializadas de policías. La
inteligencia e información actual proporcionada a
los oficiales de aplicación acerca del contrabando
y los métodos/protagonistas de la producción
ilícita local y acerca de las cadenas de distribución
son fundamentales. También serán útiles las
directrices prácticas y simples, y esto debe
mantenerse al día para reflejar las tendencias,
desarrollos y protagonistas en el tráfico ilícito.
Información acerca de prácticas de codificación y
las últimas técnicas de falsificación o incluso las
medidas internas y externas de containers (véase
Anexo 1) pueden ayudar a que los oficiales de
aduanas detecten compartimientos falsos si no
hay escáneres disponibles. Recursos humanos
plenamente capacitados son la herramienta clave en
el combate contra el tráfico ilícito. Ellos necesitan
conocer acerca de los requisitos legales para
una prosecución penal exitosa y ser capaces de
utilizar herramientas de TI, además de analizar las
fuentes de datos. Liderazgo, gestión, remuneración
adecuada y capacitación en ética ayudarán a
contrarrestar la cultura de corrupción.
La aplicación efectiva también requiere de inversión
en soluciones tecnológicas que atiendan:
• El análisis del tráfico y tendencias en la
producción, importación y exportación, junto
con evaluación de riesgos en tiempo real del
movimiento de bienes, operaciones de respuesta
en tiempo real y retroalimentación/análisis de
los resultados de intervención; y
• Seguridad en la cadena de suministro
en términos de rastreo y seguimiento de
productos a lo largo de la cadena de suministro,
autenticación de productos incautados y la
verificación de los impuestos declarados en
comparación con la producción.
Otras herramientas que han sido probadas como
efectivas son los perros olfateadores y máquinas
de escaneo en los puntos de tránsito para el tráfico
internacional. La inteligencia de todas las fuentes
disponibles y el análisis de incautaciones pueden
ayudar a identificar los cambios en los métodos
utilizados por los traficantes ilícitos.
6.7.2 Hacer Frente a la Corrupción con
Efectividad
Debido a la fuerte correlación entre el contrabando
y la corrupción, los organismos de aplicación deben
demostrar tolerancia cero a la corrupción en el
ámbito interno, y así también para con las empresas
del sector privado que cuenten con licencia para
operar como operadores de aduanas o de impuestos
selectivos. La OMA publicó un Código de Conducta
modelo para los oficiales aduaneros75, y muchas
autoridades aduaneras y fiscales a la fecha ya han
publicado su propio Código de Ética76.
Singapur tiene fama de tomar una firme postura
contra la corrupción desde la creación de la Oficina
de Investigación de Prácticas Corruptas (en inglés
CPIB) en 1952, y está reconocido como líder mundial
en la buena gobernabilidad y administración
efectiva77. Las Aduanas de Lituania han tomado una
postura firme similar para eliminar la corrupción
de sus filas con el arresto de 21 oficiales aduaneros
en diciembre de 2012, quienes actualmente están
acusados de soborno y abuso de poderes78.
6.7.3 Invest in Quality Data and a Robust
Information Technology Infrastructure
Estimar la dimensión del tráfico ilícito y medir
el éxito de las estrategias para contrarrestarlo
requiere de datos robustos. El desarrollo de datos de
asistencia internacional mutua y efectiva, así como
la infraestructura TI, necesitan ser precisas, robustas
y de fácil accesibilidad las 24 horas, 7 días a la
semana. Los datos sobre incautaciones tanto en las
fronteras como en el interior, y ya sea por aduanas u
otra autoridad de aplicación, también necesitan ser
sólidos, cotejados y analizados para identificar las
últimas tendencias en el contrabando.
6.7.4 Ejemplos de Estrategias de Aplicación
Nacional y Regional
El catalizador para la adopción de una estrategia
de aplicación comprometida es la conciencia
gubernamental acerca del creciente tráfico
de productos ilícitos de tabaco y sus efectos
indeseados. Varios países y agencias internacionales
han desarrollado estrategias nacionales de
aplicación para hacerle frente. En adición a los
ejemplos del Reino Unido, Rumania y Hungría,
otros ejemplos son la OLAF, el Monopolio
Tabacalero de China (STMA) y recientemente
Lituania.
Tal como lo señala el Dr. Janos Nagy en la Gaceta
Mundial de Aduanas, el Reino Unido, Hungría
y Rumania han sido exitosos en la reducción de
las dimensiones del tráfico ilícito de productos
de tabaco utilizando una estrategia integral de
aplicación79. Canadá es otro ejemplo donde este
enfoque está siendo utilizado.
El Reino Unido, en sus estrategias “Haciendo Frente
Juntos al Contrabando del Tabaco” ha tomado
un paso más allá con un enfoque integral transgubernamental que involucra al Departamento de
Salud y las autoridades locales. Ambos enfoques
requieren, primero y antes que nada, una fuerte
voluntad política para atender los aspectos
multifacéticos del problema. Esto debe asegurar
que estén disponibles los recursos financieros
adecuados, que se establezcan objetivos, y que
se presenten informes regulares de progreso
para evaluar el éxito (o no). Esta inversión en el
financiamiento de tal estrategia ha sido probada
como de gran valor. Se ha estimado que la
reducción en la cuota del mercado ilícito en el
país desde 2000/2001 ha resultado en rentas
adicionales al erario (IVA más impuesto selectivo)
de aproximadamente £1 billón por año. A un
costo anual de menos de £100 millones, esto es
un retorno bruto de inversión de 10 a 180. Nos está
diciendo que, cuando la Fuerza Fronteriza del Reino
Unido derivó oficiales de realizar intervenciones
aduaneras a trabajar en controles de inmigración
durante el verano de 2012, los objetivos de
incautación de cigarrillos ilícitos no estaban siendo
cumplidos y los resultados del Proyecto Star KPMG
para el 2012 reflejaban un aumento significativo
en el consumo de productos ilícitos de tabaco en
el Reino Unido. Esto enfatiza la importancia de
mantener siempre los recursos suficientes para
disuadir y detectar el contrabando de tabaco81.
33
En adición, el Reino Unido ha fortalecido la
legislación y sus penalidades en un número de
áreas, y ha sido pionero en una verdadera estrategia
trans-gubernamental contra el tráfico ilícito del
tabaco, que va dirigida tanto hacia la demanda
como hacia la provisión.
Los esfuerzos de aplicación no deben quedar
restringidos a las aduanas nacionales o a las
autoridades policiales. Algunos países incluyen
a las autoridades locales y a los responsables de
verificar la calidad de productos alimenticios a
nivel minorista en sus esfuerzos de aplicación. En
la Encuesta de Control del Tabaco de Inglaterra en
2010-11, 81 concejos reportaron 702 visitas en las
cuales se incautaron productos ilícitos. Esto significa
que productos ilícitos de tabaco fueron incautados
en el 19% del total de visitas. Esto es un aumento
significativo en el número de visitas en las cuales se
incautó tabaco en 2009/10 (81 concejos reportaron
702 visitas en las cuales se habían confiscado
productos ilícitos de tabaco). Los Concejos habían
tomado diferentes acciones con respecto a dichas
incautaciones, variando desde simples advertencias
hasta prosecuciones penales82.
Una estrategia de aplicación integral es crucial en
el combate al tráfico ilícito. Sin embargo, como
elemento autónomo, no puede ocupar el lugar de
los elementos complementarios delineados en el
resto de este capítulo.
Estudio de Caso: Lituania – Legislación y Aplicación al Tráfico Ilícito de Cigarrillos
LEGISLACIÓN
• Se introdujeron 14 modificaciones al Código Penal y
al Código Administrativo de Lituania entre diciembre
de 2010 y abril de 2011, aplicando sanciones más
estrictas al tráfico ilícito y la corrupción.
• Las sentencias por contrabando aumentaron hasta a
10 años de prisión. Las multas para personas físicas
se quintuplicó a €56.000 (€188.000 para personas
jurídicas).
• Introducción de nuevas regulaciones sobre el
enriquecimiento ilícito, con una disposición de pena
privativa de hasta cuatro años.
• Confiscación de bienes extendida (a los familiares
y/o parientes cercanos), si el perpetrador no justifica
el origen legítimo de los fondos utilizados para
adquirir los bienes. La carga de la prueba se invierte
al perpetrador.
• El Primer Ministro de Lituania estableció una
Comisión Gubernamental de máximo nivel sobre
el control económico y financiero y la coordinación
de cooperación entre las agencias de aplicación,
siendo el Departamento de Aduanas del Ministerio
de Hacienda la institución líder designada para
combatir el tráfico ilícito.
• Un plan de acción para fortalecer medidas contra
el contrabando y la distribución ilegal de bienes
gravados con impuesto selectivo ha sido adoptado
por el Gobierno de Lituania bajo la supervisión del
Comité Parlamentario de Presupuesto y Finanzas
(siendo el principal criterio la recaudación de
impuestos/desempeño presupuestario).
• Memorando de Entendimiento (2011) entre el
Departamento de Policía de Lituania, Aduanas y
Guardia Fronteriza en la lucha contra el tráfico ilícito,
estableciendo siete grupos permanentes de trabajo
responsables de la coordinación de acciones en
las regiones adyacentes a países fuera de la Unión
Europea.
• Introducción de reuniones formales trimestrales
entre las autoridades y los representantes de la
industria.
34
• Asignación de personal adicional y programa de
recompensas (con un presupuesto general de
€850.000) para promover logros excepcionales
entre los oficiales de aplicación.
• Cooperación continua de la industria a través de:
(i) intercambio regular de información entre la
industria e instituciones clave; (ii) presentación de
datos resultantes de encuestas de cajetillas vacías
descartadas para la gestión nacional y regional de
las agencias de aplicación; (iii) campaña conjunta
de comunicación pública contra el tráfico de
cigarrillos de contrabando; y (iv) diálogo abierto con
la industria para evaluar el impacto del tráfico ilícito
sobre la industria legítima.
APLICACIÓN
• Combate a la corrupción a través de: (i) rotación
de oficiales de Aduanas y Guardias de Frontera
(más de 300 oficiales cambian de puestos); (ii)
establecimiento de equipos de respuesta rápida
de oficiales de Aduanas y Guardias de Frontera
responsables de la re-inspección de bienes; (iii)
supervisión constante sobre los oficiales públicos
por parte del Servicio Especial de Investigación,
una institución de aplicación que se reporta
directamente al Presidente de Lituania.
• Establecimiento de un Equipo de Investigación
Conjunta, que comprende a oficiales del Servicio
Penal Aduanero, la Unidad Operativa de la
Guardia de Frontera, el Servicio de Investigación
Penal Financiero, la Oficina Penal de la Policía
y el Departamento de Seguridad Nacional para
enfocarse en los grupos del crimen organizado
identificados.
RESULTS SO FAR
• Corruption – Seven criminal cases against Customs
and Border Guards officers.
• Organized crime – two international criminal group
engaged in the smuggling of tobacco products
operating in Lithuania were dismantled in 2011.
Estudio de Caso: El Programa de Conciencia
Pública del Reino Unido
Aproximadamente un quinto de la publicación fumadora
del Reino Unido admite haber comprado tabaco ilícito.
Alrededor de dos tercios de los compradores de tabaco
ilícito aseveran que el tabaco ilícito más barato les
permite fumar cuando de
otro modo no tienen cómo
solventarlo.CS-12 También
existe la inquietud de que
proveedores inescrupulosos
tienen como objetivo a grupos
de vulnerabilidad, tales como
los menoresCS-13, y los tientan
a consumir otros productos
ilícitos.
Sorpresivamente, los
hallazgos de las encuestas
regionales sobre tabaco ilícito
demuestran que más del 70%
del tabaco ilícito se compra
de una fuente conocida, por ejemplo un amigo, colega o
miembro de la familia.CS-14
El Reino Unido también ha invertido en investigación
acerca de los mensajes clave contra el tráfico ilícito del
tabaco que más resuenen en el público fumador de
modo a montar una fuerte campaña publicitaria para
informar al público de las implicancias de consumir
productos ilícitos de tabaco. Los tres mensajes claves
probados fueron:
• El tabaco ilícito alienta o hace que sea más fácil que
los menores fumen;
• El tabaco ilícito trae el crimen a la comunidad local; y
• El tabaco ilícito deja sin trabajo a los comerciantes
locales.CS-15
LAS PRUEBAS REVELARON QUE EL MENSAJE EN
TORNO A QUE EL TABACO ILÍCITO ALIENTA A QUE LOS
MENORES FUMEN FUE EL MÁS EXITOSO.
Los medios, tanto nacionales como locales, y las
redes sociales fueron utilizados para informar a los
fumadores y los padres de los adolescentes acerca de las
implicancias del tráfico de productos ilícitos de tabaco.
También es una excelente herramienta para asegurar
que las prosecuciones penales exitosas reciban máxima
publicidad.
Otro enfoque adoptado recientemente por las Rentas
y Aduanas de Su Majestad para influenciar la opinión
pública fue la publicación de “fotos de aprehensión” de
los criminales más buscados nombrando y dejando en
vergüenza a aquellos que acordaron un arreglo civil en
lugar de someterse a una prosecución penal por estar
involucrados en el contrabando y otros delitos de renta.
Imágenes: Izquierda: Fotografía tomada del sitio
web “Mantenlo fuera” publicada por el Programa
del Norte de Inglaterra contra el Tráfico Ilícito de
Tabaco para una Mejor Salud.
Arriba: Poster en una farmacia local en Dortes,
Inglaterra, fotografiado por la autora en abril de
2013. “¿Cuál es el costo real del tabaco barato?”
35
6.8 Educar al Público
Las agencias gubernamentales y la industria
deben educar a los consumidores y al público en
general acerca del impacto del tráfico ilícito, el
involucramiento de las organizaciones criminales
y terroristas y las consecuencias de la compra
continua de cigarrillos ilícitos.
6.9 Cooperación Internacional
Debido a la naturaleza global y el involucramiento
de redes criminales internacionales altamente
sofisticadas con vastos recursos, la cooperación
internacional activa es esencial para hacer frente al
tráfico ilícito de productos de tabaco y para llevar
a cabo investigaciones, arrestos y prosecuciones
penales exitosas contra los infractores. Algunas
organizaciones internacionales y regionales tales
como la Interpol, la OMA y OLAF actualmente
tienen recursos de enlace ubicados en localidades
estratégicas a lo largo del mundo. Varios países
tienen Oficiales de Enlace de Crímenes Fiscales
(Fiscal Crime Liaison Officers – FCLOs) Agregados
Aduaneros comisionados en el extranjero para
coordinar los trabajos de aplicación con otras
autoridades fiscales. Estos oficiales colaboran
con las autoridades locales para explotar las
oportunidades para compartir inteligencia
y coordinar acciones de aplicación contra la
producción y el transporte de bienes ilícitos con
destino a sus mercados domésticos. En el Reino
Unido, esto ha resultado en incautaciones de
aproximadamente 2 billones de cigarrillos ilícitos
entre 2009-2011 (comprendiendo más de la mitad
del total de incautaciones de cigarrillos ilícitos en
el Reino Unido). En 2012 esta red mundial FCLO
abarcaba más de 60 países. Se crearon cinco nuevos
puestos FCLO para responder a las amenazas
de nuevos países fuente para el tráfico ilícito del
tabaco y para fortaleces la cooperación con países
a través de los cuales estos bienes transitan en su
camino hacia el destino final. Francia, Alemania y
Estados Unidos también tienen Oficiales de Enlace
o Agregados Aduaneros trabajando de manera
similar.
Esta operación demuestra los resultados
sobresalientes que se pueden obtener a través de la
cooperación internacional.
6.10 Involucramiento de los
Participantes
El combate exitoso al tráfico ilícito de productos de
tabaco requiere que las autoridades de aplicación
de la ley y todos aquellos involucrados en la
legítima importación, exportación, producción,
almacenamiento y movimiento de productos
de tabaco, sin importar su tamaño, trabajen en
conjunto para atender el problema de manera
constructiva en un espíritu de confianza mutua
36
Estudio de Caso: Operación HOPE
La Operación HOPECS-16 es una investigación que
inició en 2009 basada en una solicitud formal
del gobierno de Alemania a la OLAF. El caso
comprendía cargamentos sospechosos de tabaco
desde Brasil vía Lituania, Polonia y Ucrania hacia
Armenia. En realidad, el tabaco nunca llegó a
destino sino que fue desviado para el uso en la
producción ilegal de cigarrillos. En este caso, se
realizó una gran redada a una fábrica en Polonia
en febrero de 2011 y seis contenedores de tabaco
fueron incautados en Lituania.
Con el tabaco incautado en esa redada, los
criminales pudieron haber producido 120 millones
de cigarrillos, representando potenciales pérdidas
de 24 de millones de euros para los contribuyentes
de la Unión Europea.
La fábrica fue cerrada durante la fase de pruebas,
pero se estima que, de haber comenzado a
producir y distribuir cigarrillos, habría resultado en
pérdidas financieras para la Unión Europea y sus
Estados Miembros de 6 millones de euros al año.
El examen de las documentaciones relacionadas
con los cargamentos previos indica que esta
organización criminal ha evadido impuestos por la
suma de 55 millones de euros por „importaciones”
ilegales de tabaco. Los principales organizadores
fueron arrestados en Alemania y Lituania.
y cooperación, y brindar a las autoridades de
información y asistencia sobre elementos clave. De
esta forma, se pueden celebrar acuerdos formales
entre las autoridades y los protagonistas para:
• Evaluar y medir los niveles y las fuentes del
tráfico ilícito de productos de tabaco y el
intercambio de datos;
• Implementar un enfoque proactivo para atender
el problema;
• Monitorear el movimiento de (supuestos)
productos ilícitos de tabaco y otros materiales
utilizados en la fabricación de productos de
tabaco;
• Analizar y destruir bienes incautados;
• Respaldar los esfuerzos contra el tráfico ilícito de
la región y/o los países en cuestión;
• Realizar el seguimiento y rastreo de productos
de tabaco;
• Implementar una política de “conozca a su
cliente”;
• Implementar disposiciones contra el lavado del
dinero y procedimientos transparentes de pago;
y
• Asegurar que los mercados sean aprovisionados
de manera conmensurada con la demanda local
y la demanda transfronteriza legítima.
6.11 Proteger las Rentas al Cambiar a
una Unión Aduanera Regional
Las uniones aduaneras regionales se están
estableciendo alrededor del mundo, con la
expectativa de que estas puedan facilitar el tráfico
y el desarrollo económico para todos los países
comprendidos. La eliminación de aranceles y
barreras no arancelarias (tales como retrasos en
las fronteras y pagos no oficiales relacionados,
la liberación del tráfico de servicios, facilitación
del tráfico, inversión y movimiento de empresas
y personas apuntaladas por la implementación
de programas de infraestructura conjunta) son
algunos de los varios beneficios anticipados. Debe
haber beneficios aduaneros específicos a través
de la información mejorada del tráfico, mejor
coordinación de agencias fronterizas nacionales
e internacionales, costos fronterizos reducidos
a través de responsabilidades compartidas, y
oportunidades reducidas de corrupción.
Sin embargo, si los países constituyentes de una
unión aduanera propuesta aplican diferentes tasas
impositivas y estructuras a los bienes gravados
selectivamente y existen diferentes niveles de
Producto Interno Bruto (PIB), y por lo tanto,
diferente asequibilidad en la región, es esencial
crear medidas de protección a las rentas de
impuesto selectivo antes de eliminar las barreras
arancelarias dentro de esa región. En el Anexo 2 se
encuentran directrices para la aplicación nacional y
regional sobre los impuestos selectivos.
37
7. El Protocolo para la Eliminación del Tráfico
Ilícito de Productos de Tabaco (Protocolo ITP)
7.1 Antecedentes
La Convención Marco de la OMS
sobre Control del Tabaco (siglas
en inglés, FCTC) fue adoptado por
la Asamblea Mundial de la Salud
en mayo de 2003 y entró a regir en
febrero de 2005. El Artículo 15.1
del FCTC OMS establece:
“Las Partes reconocen la eliminación
de todas las formas de tráfico ilícito
de productos de tabaco, incluyendo
el contrabando, fabricación ilegal
y falsificación, y que el desarrollo
e implementación de legislación
nacional relacionada, en adición a
acuerdos sub-regionales, regionales y
globales son componentes esenciales
del control al tabaco.”
El Artículo 15 del FCTC contiene
siete cláusulas que actualmente
son legalmente vinculantes para
más de 170 Estados Miembros.
En julio de 2007, la Conferencia
de las Partes (CDP), el cual es
el organismo rector del FCTC,
decidió establecer un Organismo Negociador
Intergubernamental (ONI) abierto a todas las
Partes del FCTC para negociar un Protocolo para
la eliminación del tráfico ilícito de productos de
tabaco. El propósito del Protocolo contra el Tráfico
Ilícito (PTI) es crear obligaciones vinculantes más
detalladas para las Partes, apuntado a reprimir el
tráfico ilícito de productos de tabaco construyendo
sobre la base y complementando las obligaciones
legales existentes delineadas en el Artículo 15 del
FCTC.
El PTI fue adoptado en noviembre de 2012, y está
abierto para la firma, ratificación y/o accesión de las
Partes. Ella entrará a regir como ley internacional
recién cuando 40 Estados Parte lo hayan ratificado.
Como tratado multilateral, será vinculante para las
Partes una vez que haya sido internalizado en la
legislación nacional.
Los tres principales elementos del PTI – seguridad en
la cadena de suministros, infracciones y aplicación,
y la cooperación internacional – se detallan en las
secciones a continuación.
7.2. Seguridad en la Cadena de
Suministros
El PTI está diseñado para reducir el tráfico ilícito
de productos de tabaco, asegurando la cadena
de suministros legítima. Esto requiere que los
participantes de la cadena de suministro tomen
medidas para prevenir que los productos de tabaco
38
y las maquinarias sean desviados a los canales del
tráfico ilícito. Estas medidas tienen la intención de
promover conductas empresariales responsables
que se deben aplicar por igual a todos los
participantes, sin importar su tamaño.
Si puede lograrse la protección de la cadena
mundial de suministros del tabaco, entonces las
autoridades de aplicación tendrán la capacidad para
dedicar una mayor proporción de sus recursos a la
detección e investigación de productos ilícitos.
7.2.1 Seguimiento y Rastreo
Desde la primera edición de este material, la
tecnología ha evolucionado y existe en el mercado
una amplia variedad de nuevos sistemas de
seguimiento y rastreo diseñados para asegurar la
cadena de suministro de diferentes commodities.
Algunos de los nuevos sistemas utilizan tecnología
de codificación digital única, que se imprime
directamente en el empaque. Son de fácil lectura
y también pueden servir como herramientas de
autenticación.
El Artículo 8 del PTI apunta a establecer un régimen
de seguimiento y rastreo para ayudar en el combate
a la desviación de productos legítimos como parte
integral de los esfuerzos para hacer frente al tráfico
ilícito. El seguimiento es la habilidad de monitorear
el movimiento progresivo de los bienes acabados
a lo largo de la cadena de suministro. El rastreo es
la habilidad de recrear ese movimiento hasta un
punto dado en la cadena de suministro, para ayudar
a determinar dónde se desviaron los productos a los
canales ilegales.
La habilidad para intercambiar y gestionar datos
de manera consistente a escala mundial es vital.
Este punto se pone de relieve en el Informe Pericial
sobre Seguimiento y Rastreo de la OMS FCTC83.
El informe tiene una evaluación sobre los actuales
sistemas y los enfoques disponibles para cumplir
los requisitos de seguimiento y rastreo del PTI. Este
informe enfatiza en:
• La necesidad del cúmulo de empaques es
fundamental (vincular cajetillas a gruesas, y
gruesas a cajas maestras);
• Es vital que la implementación se inicie desde
arriba para abajo (de la caja maestra a la gruesa,
y de la gruesa a la cajetilla)84; y
• Que no sea factible tener seguimiento y rastreo
solamente a nivel cajetilla sin atender además
los otros niveles intermedios.
7.2.2 Implementación de los Requisitos de
Seguimiento y Rastreo
Hay muchos productos que están siendo
comercializados y que intentan cumplir con los
requisitos de las disposiciones de Seguimiento
y Rastreo del PTI. Son varios los enfoques
considerados por los diferentes países. Al decidir
cómo implementar los requisitos de seguimiento
y rastreo, los Gobiernos necesitarán considerar las
ventajas y desventajas de los diferentes sistemas
y los diferentes enfoques que cada uno de ellos
permiten en el contexto de su situación nacional.
Será de importancia clave para las autoridades de
aplicación en todo el mundo asegurar que los datos
proveídos por el sistema de seguimiento y rastreo
sean fácil y rápidamente legibles. Para asegurar
que los gobiernos que planean implementar las
disposiciones de seguimiento y rastreo puedan
evaluar la idoneidad de los sistemas disponibles,
los estándares internacionalmente acordados
podrían ser útiles. Tales estándares evitarían una
situación en la que los países adopten sistemas se
seguimiento y rastreo que resulten en sistemas de
datos incompatibles que abarquen la fabricación
local y la exportación, el tránsito y la importación
a lo largo de una cadena de suministro que se
extienda a través de varios países y continentes.
Tales estándares deberían incluir el formato para la
registración de información, reporte, seguridad y el
acceso por parte de los oficiales gubernamentales.
También deberían permitir que los datos sean
intercambiados fácilmente entre las autoridades de
aplicación y que dispongan una aseguración simple,
fácil de usar de los marcajes de identificación
por parte de los oficiales de aplicación y los
consumidores. La consistencia de estándares para
los sistemas de seguimiento y rastreo deberían
facilitar la aplicación y asegurar que los sistemas
utilizados por los fabricantes (de pequeña y gran
escala) cumplan con las disposiciones del PTI.
La información recolectada por estos sistemas de
seguimiento y rastreo incluyen datos sensibles
y confidenciales por lo que es crítico que los
fabricantes puedan cumplir con la legislación que
abarque privacidad de datos y protección de datos.
Varios proveedores se encuentran desarrollando,
o ya comercializando, sistemas de seguimiento y
rastreo para cumplir con los requerimientos PTI
y se están llevando a cabo trabajos en el Comité
Técnico ISO 247 WG385 para desarrollar un estándar
de interoperabilidad que pueda ser utilizado en los
sistemas de seguimiento y rastreo para cualquier
commodity.
Estándares de Seguimiento y Rastreo de la Industria
Basados en los Acuerdos de la UE con la OLAF, British American Tobacco, Japan Tobacco
International y Philip Morris International han trabajado en conjunto para establecer estándares de
la industria que cumplan con los requisitos de los estándares internacionales para el seguimiento y
rastreo. Los estándares de la industria comprenden:
• Estándar de codificación „abierto” – toda la información reportada se encuentra
en un formato estándar sin importar el fabricante. El estándar abierto cumple
con los estándares internacionales de codificación;
• Estándar de reportaje – todos los reportes vienen en el mismo formato y
contenido sin importar el fabricante; lo que permite que los oficiales de aduanas
utilicen la misma metodología para leer los códigos donde sea que esté el
fabricante de la marca; y
• Fuente de reportaje estándar – los oficiales del gobierno pueden tener un punto
de contacto para solicitar informes/reportes.
Estos estándares permiten que todos los fabricantes, grandes o pequeños, adopten una solución
apta para el propósito, de acuerdo a sus singulares sistemas, procesos y recursos.
39
7.2.3 Identificación del Cliente
Los participantes clave en la cadena de suministro
deben llevar a cabo debidas diligencias con respecto
a los clientes (“primeros compradores”), incluyendo:
• La verificación de su legitimidad para operar
con, o comprar, productos de tabaco;
• La determinación de si los volúmenes están
conmensurados con la demanda;
• El reportaje de transacciones sospechosas; y
• La terminación de relaciones comerciales
cuando se haya violado alguna legislación.
7.2.4 Mantenimiento de Registros
Se requiere que todos los participantes de la cadena
de suministro mantengan registros completos
y precisos de todas las transacciones relevantes
por cuatro años y que mantengan sus registros a
disponibilidad de las autoridades pertinentes. Se
requiere que los registros sean compartidos entre
las Partes del PTI.
7.2.5 Sistemas de Licenciamiento o Aprobación
Equivalente
Cuando van acompañadas de aplicación
efectiva y penalidades disuasorias, el sistema de
licenciamiento ayuda a asegurar que solamente
las empresas legítimas y que se ajustan a las leyes
estén involucradas en la fabricación, importación y
exportación de productos de tabaco y equipos de
fabricación.
7.2.6 Zonas Francas
Para reducir el tráfico ilícito, estas Zonas deben
estar sujetas a las mismas disposiciones y bajo
el mismo nivel de control oficial que cualquier
otro lugar (licenciamiento, almacenamiento
fiscal, mantenimiento de registro, seguimiento y
rastreo). Se prohíbe la entremezcla de productos
tabacaleros junto con otros productos en el PTI.
7.2.7 Destrucción
La destrucción de equipos de fabricación, tabaco,
materiales no tabacaleros y productos ilícitos
de tabaco que sean confiscados es esencial para
prevenir que estos ítems retornen al tráfico ilícito o
que sean utilizados para producir productos ilícitos
adicionales.
7.3 Violaciones y Aplicación
Esta parte del PTI dispone los aspectos legislativos
y de aplicación para lidiar con el problema del
tráfico ilícito. Delinea las directrices para los
gobiernos en términos de medidas para tratar con
la conducta ilegal, incluyendo las prosecuciones
penales y las sanciones a la actividad criminal,
así como la responsabilidad. Abarca el cateo de
40
predios e incautación de evidencias, confiscación
de bienes, incautación de pagos, destrucción de
productos incautados y técnicas investigativas.
7.4 Cooperación Internacional
El PTI dispone que todas las Partes deberán
cooperar unas con otras y con las organizaciones
internacionales competentes, según lo mutuamente
acordado, en compartir una amplia gama de
información de aplicación y las mejores prácticas, y
para cooperar entre sí o a través de organizaciones
internacionales o regionales competentes para
llevar a cabo capacitaciones, brindar asistencia
técnica y cooperación en cuestiones científicas,
técnicas y tecnológicas.
7.5 Cuestiones a ser Consideradas en la
Implementación del PTI
No todas las disposiciones del PTI son obligatorias
– muchas son opcionales – y cada gobierno
interpretará y llevará a cabo el Protocolo a su
manera. La exitosa implementación del PTI
descansará sobre la habilidad de los gobiernos
para invertir en la construcción de capacidades,
tanto para las agencias regulatorias como
de aplicación, así como en equipamientos
tecnológicos y cooperación internacional.
La implementación del PTI podría ser más efectiva
en el impulso para eliminar el tráfico ilícito de
productos de tabaco si las Partes optaran por
implementar medidas adicionales, tales como la
aplicación de las disposiciones PTI también a los
insumos clave – tales como las fibras de acetato
– o a los principales componentes utilizados al
producir productos de tabaco. Para un máximo
efecto, el PTI necesitaría ser aplicado a todos los
fabricantes de tabaco sin excepción.
Puede esperarse que cada país o región desarrolle
un plan de acción contra el tráfico ilícito que sea
específico a sus necesidades. Esto normalmente
incluiría un análisis de brecha para comparar y
contrastar las medidas que ya tienen vigentes para
combatir al tráfico ilícito frente a los requisitos
PTI e identificar todos los cambios requeridos
en la legislación actual para al implementación
del PTI, en adición a cualquier otra medida
deseable. Para combatir un problema global, los
países necesitarán mirar más allá de sus fronteras
al elaborar las políticas contra el tráfico ilícito,
y armonizar el conjunto de sus medidas contra
el tráfico ilícito con el de los países vecinos, al
tiempo de asegurar que los cambios legislativos
PTI resultantes se alineen con las necesidades y
expectativas de cada país o región.
7.5.1 Cuestiones de Política y Administración
El Protocolo abarca muchas áreas, y su texto
incluye varios niveles de obligación. Algunos
ítems son obligatorios pero otros son opcionales
(por ejemplo, otorgar licencia a transportistas).
Se deben tomar decisiones sobre cada una de
estas opciones, así como las responsabilidades
detalladas de las autoridades y los participantes,
los nuevos procesos, requerimiento de recursos,
capacitación, costos y escalas de tiempo.
La compleción de este análisis informará a quienes
deban tomar decisiones en cuanto a políticas,
determinará los requisitos de financiamiento, y
permitirá que se establezcan planes de acción
detallados para una exitosa implementación del
Protocolo.
Algunas uniones aduaneras o áreas de libre
comercio querrán desarrollar un enfoque regional
para varias de las cuestiones para evitar una
implementación inconsistente (por ejemplo,
cuando uno o más países en una unión aduanera
deciden dar licencia solo a los sujetos obligatorios,
mientras que otros países en la misma unión
deciden aplicar las opciones de licenciamiento para
todos).
7.5.2 Consideraciones de Aplicación
Si las disposiciones de Seguimiento y Rastreo son
implementadas efectivamente en todo el mundo,
debería ser más fácil para las autoridades de
aplicación detectar tanto el punto donde cualquier
producto se desvía al mercado ilícito como los
criminales que comercian con ellos.
Las autoridades de aplicación necesitarán
asegurarse que todos los productos de seguimiento
y rastreo cumplen con todos los requisitos de las
disposiciones de Seguimiento y Rastreo del PTI.
Podría ser de ayuda tener una serie estándares
acordados, para proporcionar una guía a los
oficiales que deben tomar decisiones sobre si
un producto cumple o no la totalidad de dichos
requisitos. Algunas consideraciones de aplicación
son:
• ¿Cuáles son los estándares de tecnología y
seguridad requeridos para un producto, para que
pueda usarse el Seguimiento y Rastreo?
• ¿Cómo se integran éstos con los estándares
de tecnología y seguridad para el transporte
mundial de los productos, por ejemplo por
container?
• ¿Cuáles componentes del Seguimiento y Rastreo
necesitarán utilizar las autoridades de aplicación
para el análisis de riesgo, intercambio de
información bajo acuerdos de asistencia mutua,
capacitación y concienciación al público?
• ¿Qué proporción de intervenciones en
comparación con los productos de tabaco
importados y declarados deberán ser necesarios
para brindar una aseguración satisfactoria de
que los códigos no están siendo falsificados?
• ¿Qué recursos se requerirán para llevar a cabo
intervenciones apropiadas?
• ¿Cómo se suministrará la información resultante
de las intervenciones a los sistemas de riesgo,
recursos y procesos, tanto nacional como
internacionalmente?
Finalmente, tal como lo conocemos por la
experiencia, los comportamientos de los
contrabandistas cambian en respuesta a cada
oportunidad de fraude que se va cerrando.
¿Cómo cambiarán los comportamientos de los
contrabandistas y sus cadenas de suministro una
vez implementados los sistemas de Seguimiento y
Rastreo?
7.6 Conclusiones
El Protocolo contra el Tráfico Ilícito (PTI) es el
primer acuerdo internacional que abarca las
tres formas del tráfico ilícito - contrabando,
falsificación, y evasión de impuestos. Otros
acuerdos internacionales han abarcado solo
parte del problema, tal como las contravenciones
de Derechos Internacionales de Propiedad. Los
acuerdos internacionales sobre tributación tienden
a abarcar crímenes de impuesto a la renta e
impuestos corporativos, pero no sobre la evasión
de impuestos indirectos o impuestos selectivos.
El Protocolo puede ayudar a todos los
protagonistas mediante la creación de una
plataforma para un marco legislativo internacional,
para que los gobiernos puedan atender el
problema del tráfico ilícito.
Habrá un prolongado periodo de transición
mientras el Protocolo sea implementado por los
gobiernos nacionales. Será importante que las
autoridades utilicen este tiempo para preparar sus
industrias tabacaleras locales, administraciones
y recursos de aplicación y los alineen con el
Protocolo, y para introducir lo más que puedan
del mismo en la legislación nacional tan pronto
puedan. El Protocolo no podrá ser completamente
efectivo hasta que todas las Partes lo hayan
implementado para todos los participantes en
la cadena de suministros. Durante el periodo
de transición, los requisitos de Seguimiento y
Rastreo pueden ser implementados en diferentes
momentos y de manera diferente en cada país.
Las grandes organizaciones criminales, sin dudas,
adaptarán sus rutas y métodos para tomar ventaja
de las diferencias de modo a que las autoridades
necesitarán tomar en cuenta este factor en sus
operaciones.
La implementación consistente y efectiva será
importante para todas las obligaciones del
41
Protocolo. En particular, el requisito de un
sistema de seguimiento y rastreo ayudará a
reducir el tráfico ilícito de productos de tabaco
legalmente vendidos, siempre y cuando hayan
intervenciones efectivas y suficientes en las
fronteras y en el interior que confirmen que los
contrabandistas no estén usando marcajes de
identificación duplicados. Esto no tendrá impacto
sobre el contrabando de productos falsificados.
El Seguimiento y Rastreo será útil para las
autoridades de aplicación, pero no puede ser la
única herramienta en el repertorio, ya que los
demás componentes de un enfoque estratégico
integral seguirá siendo indispensable.
42
Perspectivas para el Futuro
Alrededor del mundo, los países están adoptado
enfoques para reducir el consumo de tabaco a
través de medidas regulatorias (por ejemplo,
prohibición sobre máquinas expendedoras de
cajetillas, prohibiciones a los displays, áreas
públicas y áreas de trabajo libres de tabaco). Ha
habido poca investigación basada en evidencias
que se hayan publicado hasta la fecha sobre
el impacto de estos cambios regulatorios en el
consumo general de tabaco y el tráfico ilícito.
Un estudio elaborado por el Dr. Patrick Basham
y John Luik concluye que las prohibiciones a los
displays en Canadá, Irlanda y Tailandia no han
resultado en una reducción del tabaquismo, y
el sector minorista, en particular las tiendas de
conveniencia, han sufrido y los países en cuestión
han observado un aumento en el tráfico ilícito de
productos de tabaco86.
Los trabajos para desarrollar tecnología de
escaneo que permita un escaneo del 100% están
trabajando, lo cual podría ser una ayuda real
para las aduanas en los años venideros. También
se están desarrollando y probando sistemas
digitales sofisticados de Seguimiento y Rastreo.
También hay una creciente conciencia acerca de
la extensión, naturaleza e implicancias del tráfico
ilícito entre los políticos, y los oficiales fiscales
y aduaneros sénior. El éxito de varios países en
la reducción del tráfico ilícito a través de una
estrategia integral contra el tráfico ilícito del
tabaco puede ejecutarse con suficiente voluntad,
financiamiento y experticia. La UE ha publicado
una estrategia de aplicación regional, y hay
organizaciones internacionales tales como la OMA
y la Interpol que están dispuestos a respaldar
a sus miembros mediante la construcción de
capacidades y otros programas.
Sin embargo, es poco probable que desaparezca
el problema del tráfico ilícito de productos de
tabaco. Mientras haya posibilidades de obtener
enriquecimiento a través del tráfico ilícito de estos
productos y mientras los consumidores continúen
comprando los bienes, las organizaciones
criminales encontrarán maneras de continuar el
tráfico ilegal. Las escaladas tributarias dramáticas
y la legislación introducida con el objetivo de
reducir el consumo de productos de tabaco
tienen poca probabilidad de lograr sus objetivos
de salud sin estrategias continuas e integrales
de aplicación, y sin campañas de concienciación
pública. Seguirá siendo esencial hacer del combate
al tráfico ilícito en todo el mundo una prioridad,
además del desarrollo de la cooperación nacional e
internacional.
43
Notas Finales
1
Los ejemplos y estudios de caso en esta publicación
(sombreados) han sido proveídos por organizaciones del
sector público, académicos, consultores y la industria.
20
Notificas OMA 2012, Página 30 - http://www.wcoomd.org/en/
media/~/media/WCO/Public/Globa I/PDF/Media/WCO%20
News%20Magazines/WCO_News69_oct%2020
2
Pasaporte Internacional Euromonitor International “Tráfico
Ilícito de Productos de Tabaco 2012” página 3.
21
3
OECD: Informe FATF 2012 FATF “Tráfico Ilícito de Tabaco “ //
www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/lllicit%20
Tobacco%20Trade.pdf Páginas 37 y 38.
Alejandro Ramos et al, 2009, Central de Investigacion de la
Epidemia del Tabaquismo (CIET), Trabajo de investigación
“Tráfico ilegal del tabaco en países del MERCOSUR.”
22
Forbes No. 01 (106) 2013, Igor Popov “Una Cortina de Humo
“(traducción informal utilizada)
4
Convención Marco sobre Control del Tabaco (FCTC) (2003) http://www.who.inl/fctc/en/
23
Singapur y Dubai rankearon como puertos #1 y #7 de
containers en el mundo, principales puertos de tránsito.
5
http://whqlibdoc.who.inl/publications/2003/9241591013.
pdf
24
6
Se ha demostrado una correlación entre los números de
turistas Británicos que viajaron al exterior a países con
menores impuestos al tabaco y el aumento/disminución de
las ventas locales de cigarrillos.
Secretaría SADC, 1 Nov 2011 “Estudio SADC sobre el Tráfico
Ilícito de Productos Gravados con Impuesto Selectivo” http://www.sadc.inl/index.php/documents-publications/
themes/economic-development?sortBy=35&pageSize=4&doc
_q_0=&sortOrder=desc&filterByKey=&filterByVal=&page=2
25
Presentación Zollkriminalamt por el Dr. Peter Keller en la
Cumbre OMA sobre Impuestos Selectivos, julio 2012
26
Noticias OMA No. 69, octubre 2012 - http://www.
wcoomd.org/en/media/wco-news magazine/~/media/
CA4C731ECE724D46A3A99BA69F0CB13B.ashx
27
Dr. Louise Shelley, George Mason University, Directora
del Centro contra el Terrorismo, Crimen Transnacional y
Corrupción (TraCCC), Presentación en la Conferencia ITIC,
abril 2013 - http://www.iticnet.org/Public/PublicDoc Landing.
aspx?id=41
28
Estrategia de Aplicación de la Real Policía Montada
Canadiense contra el Contrabando de Tabaco, 2011 - http://
www.rcmp-grc.gc.ca/pubs/tobac-tabac/2011-contr-stral/introeng.htm
7
8
9
Toolkit del Banco Mundial sobre la Economía del Tabaco
(2005), Entendiendo la Dimensión y Combate al Tráfico
del Tabaco - http://siteresources.worldbank.org/INTPH/
Resources/7Smuggling.pdf
Alianza de la Convención Marco (2008). - http://www.fctc.
org/index.php?option=com_content&view=article&id=55:howbig-was-the-global-illicit-tobacco-trade-problem-in2006&catid=122:illicit-trade&ltemid=66
10
Euromonitor International, Pasaporte 2012 “El Tráfico Ilícito
de Productos de Tabaco.”
11
Los datos de 2011 fueron utilizados para asegurar la
comparación en el marco de tiempo dado.
29
The Times – 22 octubre 2011 - http://www.thetimes.co.uk/
tto/news/uk/crime/article3202469.ece
12
UNODC, “Informe sobre el Crimen Organizado en el Este
de Asia y el Pacífico”, abril 2013- http://www.unodc.org/
documents/data-and-analysis/Studies/TOCTA_EAP_web.pdf
30
13
Resultados del Proyecto Star KPMG 2011, - http://www.
pmi.com/eng/tobacco_regulation/illicit_trade/documents/
project%20star%202011%20results.pdf
The Guardian/The Observer, enero 2013 - “Cómo el
contrabando de cigarrillos alimenta la violencia islámica en
el este de África” - http://www.theguardian.com/world/2013/
jan/27/cigarette-smuggling-mokhtar-belmokhtar-terrorism
31
Dr. Louise Shelley, George Mason University, Directora
del Centro contra el Terrorismo, Crimen Transnacional y
Corrupción (TraCCC) - http://traccc.gmu.edU/insidetracccissue-l/#2
32
Willson, K, junio 2009 – Tabaco Subterráneo – Consorcio
Internacional de Periodistas de Investigación - http://www.icij.
org/projecl/tobacco-underground/terrorism-and-tobacco
33
El Centro para la Integridad Pública, Aamir Latif, Kate Willson,
“Los Talibanes y el Tabaco “ - http://www.publicintegrity.
org/2008/10/20/6337/overview
34
Chicago Tribune News, 16 mayo 2013, - http://articles.
chicagotribune.com/2013-05-16/news/sns-rt-us-crimecigarettes-mideastbre94fl4z-20130516_l_cigarettesmuggling-ring-news-conference
35
New York Daily News, 16 mayo 2013, http://newyork.cbslocal.
com/2013/05/16/officials-virginia-ny-cigarette-smugglingring-has-terror-links/
36
UNODC, 7 julio 2009 - www.unodc.org/unodc/en/
frontpage/2009/July/organized-crime-plundering-west-africasays-unodc-report-.html
37
ONU, “El tráfico ilícito del cigarrillo financia el terrorismo y el
crimen organizado”,10 junio 2010, The Star online - http://
thestar.com.my/news/story.asp?file=/2010/6/10/nation/201
00610110330&sec=nation
14
EU, OLAF 08/2012 - “Redoblando esfuerzos para combatir
el tráfico de cigarrillos – una estrategia integral de la UE”
- http://ec.europa.eu/governance/impacl/planned_ia/
docs/2013_olaf_001_fignting_cigarette_smuggling_en.pdf15
Source:various documents found on the Ministry of
Finance,Poland’s website
15
Varios documentos encontrados en el sitio web del Ministerio
de Hacienda de Polonia: www.mf.gov.pl/
16
Informe OMA 2012 sobre Tráfico Ilícito, junio 2013, página 29
- http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2013/june/
wco-publishes-its-first-illicit-trade-report.aspx
17
Informe OMA 2012 sobre el Tráfico Ilícito, junio 2013,
págias 18 y 19 - http://www.wcoomd.org/en/media/
newsroom/2013/june/wco-publishes-its-first-illicit-tradereport.aspx
18
19
44
Una permisibilidad común de ‘duty-free’ es de 200 cigarrillos
(una gruesa).
OMA - http://www.wcoomd.org/en/topics/enforcementand-compliance/activities-and-programmes/~/media/
WCO/Public/Global/PDF/Topics/Enforcement%20and%20
Compliance/Activities%20and%20Programmes/Tobacco%20
Smuggling/Reports/Extract_Customs_Tobacco_2011.ashx
Informe OMA 2012 sobre el Tráfico Ilícito, junio 2013,
páginas 18 y 19 - http://www.wcoomd.org/en/media/
newsroom/2013/june/wco-publishes-its-first-illicit-tradereport.aspx
38
Informe OECD FATF, “Tráfico Ilícito de Tabaco “, junio 2012
- http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/
lllicit%20Tobacco%20Trade.pdf
55
Gaceta Mundial de Aduanas, septiembre 2012, Volumen 6,
No página 42 - http://www.worldcustomsjournal.org/media/
wcj/-2012/2/WCJ_Volume_6_Number_2.pdf
39
The Nation Farzana, Shah, 25 marzo 2013 - http://www.
nation.com.pk/pakistan-news-newspaper-daily-english-online/
politics/19-Jul-2010/Taliban-thrive-on-tobacco-smuggling
56
Véase también párrafo 2.3
57
Véase también párrafo 5.2.2
40
El Centro para la Integridad Pública, Aamir Latif, Kate Willson,
febrero 2012, “Los Talibanes y el Tabaco “ - http://www.
publicintegrity.org/2009/06/29/6340/taliban-and-tobacco
58
41
Carta del Ministro de Hacienda de Holanda al Parlamento
Holandés (26 mayo 2010).
Banco de Fomento Africano, Habiba Ben Barka, enero 2012
“Puestos fronterizos, puestos de control y tráfico intraafricano: desafíos y soluciones “ - http://www.afdb.org/
fileadmin/uploads/afdb/Documents/Publications/INTRA%20
AFRICAN%20TRADE_INTRA%20AFRICAN%20TRADE.pdf
59
42
Guevara, M. W., El Centro para la Integridad Pública,
19 octubre2008, “Tabaco Subterráneo “ - http://www.
publicintegrity.org/2008/10/20/6337/overview
43
Comisión Europea, Estrategia contra el fraude de la Comisión,
24 junio 2011 - “Plan de acción para combatir el contrabando
de cigarrillos y alcohol en la frontera Este de la UE “-http://
ec.europa.eu/anti_fraud/documents/preventing-frauddocuments/eastern_border_action_plan_en.pdf
Dr. Louise Shelley, ITIC, mayo 2013, Presentación de
conferencia- http://www.iticnet.org/Public/PublicDocLanding.
aspx?id=41. Además, Leo Sisti, La Conexión Montenegro,
“Proyecto de Informe del Crimen Organizado y Corrupción
“ - http://www.reportingproject.nel/underground/index.
php?option=com_content&view=article&id=7&ltemid=20
60
Modelo OMA para legislación DPI - http://www.iccwbo.org/
uploaded Files/Advocacy,_codes_and_rules/Special_Projects/
Bascap/G8-G20/David%20Cooper.pdf
61
En 2012 habían más de 3.000 Zonas Francas a lo largo de
120 países.
62
BASCAR mayo 2013 - http://www.iccwbo.org/Advocacy-Codesand-Rules/BASCAP/lnternational-engagement-and-Advocacy/
Free-Trade-Zones/
63
Mearns, B., Charles Kendall & Partners, exposición
de conferencia. 2009“¿Qué es legislación efectiva?
“, - http://www.iticnet.org/Public/PublicDocLanding.
aspx?id=41#divYear2009
64
Por un (ex) contrabandista en el Informe de 2008 “Tabaco
y Terror” elaborado por el staff del Comité de Seguridad
Interior.
65
BASCAR mayo 2013 - http://www.iccwbo.org/Advocacy-Codesand-Rules/BASCAP/lnternational-engagement-and-Advocacy/
Free-Trade-Zones/
66 Decreto No.: 76/2010/ND-CP; “Que modifica y complementa
los artículos del Decreto No. 06/2009/ND-CP de fecha 22 de
enero de 2009 sobre multas administrativas en los sectores
de manufacturas y empresas de alcohol y tabaco”; adoptado
en julio 2010.
67
Investigación Nielsen Research; Encuesta de auditoría a
minoristas, julio a diciembre.2010- http://thuvienphapluat.
vn/archive/Nghi-dinh/Decree-No-76-2010-ND-CP-amendingsupplementing-the-Decree-No-06-2009-ND-CP-vbl23593tll.
aspx
68
Wiltshire et al. Revista Médica Británica 2001, “Le están
haciendo un favor a la gente” – estudio cualitativo del
tabaquismo, contrabando y desfavorecimiento social - http://
www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd37/bmj73061.pdf
69
ASH, Acción sobre el Tabaquismo y la Salud, junio 2010, p.
22 -”El Tráfico Ilícito del Tabaco: Monitoreo y Mitigación de
Riesgo en Nueva Zelanda”.
70
Foro de Estampillado Fiscal 2013, presentación del Sr. Caxton
Ngeywo, del Comisionado Fiscal de Kenia.
71
Instituto Interregional de Investigación Penal y Justicia de las
Naciones Unidas - http://www.unicri.iVtopics/counterfeiting/
organized_cri me/confiscation/
72
Gaceta Mundial de Aduanas, septiembre 2012, volumen
6, No páginas 29 - 39, “Haciendo frente al contrabando de
cigarrillos con aplicación: estudios de caso que analizan la
experiencia en Hungría, Rumania y Reino Unido “ - http://
www.worldcustomsjournal.Org/media/wcj/-2012/2/WCJ_
Volume_6_Number_2.pdf
44
Comisión Europea /MEMO/10/448, 27 septiembre 2010
-http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-10-448_en.
htm
Minoristas urgen al gobierno detener la epidemia del
contrabando”, publicado 9 octubre 2012 - http://www.
retailersagainstsmuggling.ie/?p=467
45 “
46
47
Oireachtas, Comercio Minorista en Irlanda: Discusiones con
la CSNA, 22 septiembre 2009 - http://oireachtasdebates.
oireachtas.ie/Debates%20Authoring/DebatesWebPack.nsf/
committeetakes/BUJ2009092200003
Estrategia de Aplicación de la Real Policía Montada de
Canadá contra el Contrabando, 2008, párrafo titulado “La
Industria”
http://www.rcmp-grc.gc.ca/pubs/tobactabac/tobacco-tabac-strat-2008-eng.htm#impacts
48
49
Prensa canadiense, abril 2010, ‘Tiendas de conveniencia
cierran por fayuca de cigarrillos’, - http://www.cbc.ca/news/
business/story/2010/04/06/con-convenience-stores.html
Comisión Europea, Directorio General, Unión Aduanera y
Tributaria, Administración de Impuestos y Tributos Indirectos,
julio 2012, “Tablas de Impuesto Selectivo (recibos de
impuesto-tabaco manufacturado)” - http://ec.europa.eu/
taxation_customs/resources/documents/taxation/excise_
duties/tobacco_products/rates/excise_duties_tobacco_en.
pdf
50
Pasaporte Euromonitor International “Tráfico Ilícito de
Productos de Tabacos 2012” página 31
51
Yurekli, A., Toolkit del Banco Mundial sobre Economía
del Tabaco”, Herramienta 4: Diseño y Administración de
Impuestos al Tabaco, cuál es la tasa de impuesto correcta?
/ Evaluación del impacto de las tasas de impuesto selectivo
al tabaco “, página 18. http://siteresources.worldbank.org/
INTETC/Resources/375990-1113490055569/Taxes.pdf
52
53
54
Discurso del Primer Ministro Malayo en TV3, Domingo 9
octubre 2011
Transparencia Internacional - http://www.transparency.org/
country
Merriman, D., 1999, Toolkit del Banco Mundial sobre
la Economía del Tabaco, “Herramienta 7. Contrabando:
Entender, Dimensionar y Combatir el Contrabando de Tabaco”
– página 9, http://siteresources.worldbank.org/INTPH/
Resources/7Smuggling.pdf.
45
Notas Finales de
Estudios de Caso
73
74
Savona et al, 2006, Gaceta Europea sobre Política Criminal e
Investigación 12 (3-4):365-397, “Finalizando la Evaluación de
Riesgo Penal para Blindar contra el Crimen las Actividades de
Legislación/Regulación Europea.” - http://link.springer.com/
article/10.1007%2Fsl0610-006-9028-x
HMRC, “Haciendo frente al Contrabando de Tabaco –
Construyendo sobre nuestro éxito “ 2011, para. 1.4,
http://customs.hmrc.gov.uk/channelsPortalWebApp/
downloadFile?contentlD=HMCE_PROD1_031246
Proyecto Star KPMG 2011, - http://www.pmi.com/ eng/
tobacco_regulation/illicit_trade/documents/project%20
star%202011%20results.pdf
CS-2 Todos los informes “Proyecto Star” KPMG hasta la fecha
solo han estimado los productos falsificados de Philip
Morris International.
CS-3 Datos de embarque de junio 2011 a enero 2012, fueron
proveídos por las Autoridades Aduaneras de Egipto.
75
Código de Conducta Modelo de la OMA - http://www.
wcoomd.org/en/topics/integri ty/~/media/WCO/Public/
Global/PDF/Topics/lntegrity/lnstruments%20and%20Tools/
Model%20Code%20of%20Ethics%20and%20Conduct.ashx
CS-4 ITMAC (Irish Tobacco Manufacturers’ Advisory Committee
– Comité Asesor de Fabricantes Irlandeses de Tabaco),
presentación del 29 septiembre 2011 ante el Grupo Contra
la Falsificación, diapositiva 6.
76
Autoridad Fiscal de Zambia: http://www.zra.org.zm/
commonHomePage.htm?viewName=CodeOfEthics; Autoridad
Fiscal de Canadá: http://www.cra-arc.gc.ca/crrs/wrkng/
cdthcscndct-eng.html#item8
CS-5 Padraic Reidy y Keith Walsh, Oficina de Investigación
y Analítica, División Planificación del Comisionado
Fiscal, Febrero 2011 - http://www.revenue.ie/en/aboul/
publications/ tobacco-market, pdf
77
Koh Teck Hin, “CONTROL DE CORRUPCIÓN EN SINGAPUR “ http://www.unafei.or.jp/english/pdf/RS_No83/No83_17VE_
Kohl.pdf
CS-6
78
The Baltic Times, 5 diciembre 2012 - http://www.baltictimes.
com/news/articles/32210/
El valor de las re-exportaciones de cigarrillos y productos
de tabaco de Singapur en 2010 fue de más de SG$540
millones (US$425 millones) Estadísticas de Singapur,
Anuario Estadístico de Singapur 2011, Departamento de
Estadísticas de Singapur; página 171 (utilizando valor FOB).
CS-7 79
Gaceta Mundial de Aduanas, septiembre 2012, Volumen 6,
páginas 29 - 39 http://www.worldcustomsjournal.org/media/
wcj/-2012/2/WCJ_Volume_6_Number_2.pdf
80
Howard Reed, Preguntas de APPG sobre Tráfico Ilícito 2013,
Actualización del Análisis Costo-Beneficio para el R.U. acerca
del Protocolo contra el Tráfico Ilícito - http://www.ash.org.uk/
APPGillicit2013ev
Aduanas de Singapur, fecha de acceso 14 septiembre
2012, “Predios con Licencia para Productos con Alcohol
y Tabaco”,” http://www. customs.gov.sg/leftNav/trad/dir/
Licensed+Premises+for+Li quors+and+Tobacco+ Products.
htm.
CS-8 Puede que existan diferentes advertencias de salubridad
en los cigarrillos vendidos en tiendas duty-free que los
requeridos para ventas locales.
CS-9 Periódico Star (Malaysia), 21 junio 2012, página 4; “Miles
de cigarrillos al día para Malasia”, edición dominical
del 31 enero 2010, página 3,1 “Cómo operan los
contrabandistas.”
CS-10 Comisión Australiana para la Integridad en la Aplicación
de la Ley, junio 2013 - http://www.aclei.gov.au/Pages/
Reports-submissions-and-speeches.aspx
CS-11 Divulgación de Prensa de Aduanas y Protección Fronteriza,
22 marzo 2013 - http://www.afp.gov.au/media-centre/
news/ afp/2013/march/media-release-two-customsofficials-arrested-for-corruption-and-conspiracy-to-importoffences. aspx
CS-12 Grupo Parlamentario Interpartidario sobre Tabaquismo y
Salud, Consultas sobre el tráfico ilícito de productos de
tabaco, página 21 21, Tabla 7, 2013 - http://www.ash.org.
uk/APPGillicit2013
CS-13 http://www.keep-it-out.co.uk/real-life-stories.aspx
CS-14 Investigación de mercado NEMS, 2011, “Investigación de
Mercado NEMS, Estudio del Tráfico Ilícito de Tabaco en el
Norte de Inglaterra” - http:// www.illicittobacconorth.org/
FileUploads/lllicit_tobacco_ programme_public_opinion_
report_2011.pdf
CS-15 Grupo Parlamentario Interpardiario sobre Tabaquismo
y Salud, nota al pie No 83, 2013 - Hub Marketing Ltd.,
febrero 2010 - “Haciendo frente al tabaco ilícito: hallazgos
de pre-testeos” -http://www.ash.org.uk/APPGillicit2013
CS-16 Fuente: OLAF - OF/2009/0793
81
The Independent “Seguridad comprometida a
medida que los controles de aduanas por drogas y armas se
recortan para reducir filas en las fronteras “ 4 septiembre
2013, http://www.independent.co.uk/news/ulv’home-news/
security-comprised-as-customs-checks-for-drugs-and-guns-cutto-reduce-queues-at-borders-8797091.html
46
CS-1 82
Encuesta de Control al Tabaco, Inglaterra 2010-11 - http://
www.lacors.gov.uk/lacors/ContentDetails.aspx?id=25141
83
Informe Pericial OMS FCTC sobre Seguimiento y Rastreo del
22 febrero 2010 titulado “Análisis de la tecnología disponible
para los marcajes únicos en vista al régimen mundial de
seguimiento y rastreo propuesto en el texto negociador para
un protocolo que busca eliminar el tráfico ilícito de productos
de tabaco.”
84
Una típica caja maestra contiene 50 gruesas de 200
cigarrillos, equivalente a 10.000 cigarrillos.
85
Organización Internacional de Estandarización (ISO) - http://
www.iso.org/iso/home/store/catalogue_tc/catalogue_tc_
browse. htm?commid=580925&development=on
86
The Daily Caller - 19 marzo 2013 - http://dailycaller.
com/2013/03/19/bloombergs-unhealthy-tobacco-displayban/
87
Oficina de Tratados de Asuntos Jurídicos de la ONU,
Compendio de Tratados de la ONU, “Definición de términos
clave utilizados en el Compendio de Tratados de la ONU “ http://treaties.un.org/Pages/Overview.aspx?path=overview/
definition/pagel_en.xml#protocols
Glosario de Términos y Abreviaciones
Aprobación: usualmente las autoridades
requieren que un depósito sea aprobado para
el almacenamiento de bienes con impuestos
en suspenso y para operaciones específicas
sobre esos bienes. El custodio del depósito y
los propietarios de los bienes en un almacén de
depósito puede que también requieran aprobación.
usualmente incluye una facilidad de restitución
automática.
Código de barras: una manera de representar
información que puede ser leída electrónicamente.
Los códigos de barra están sujetos a estándares
internacionales.
Equipos de Fabricación: fabricadoras de cigarrillos,
empaquetadoras de cigarrillos, fabricadoras de
filtros y máquinas para combinar filtros, y otras
máquinas que se utilizan con el fin de producir
productos de tabaco. En este contexto, incluye
todos los equipos reacondicionados, repuestos y
partes constituyentes.
Empaque de cigarrillos: una cajetilla normalmente
contiene 20 cigarrillos; una gruesa normalmente
contiene 10 cajetillas o 200 cigarrillos; y una caja
maestra generalmente contiene 50 gruesas, o
10.000 cigarrillos.
Orden de confiscación: se efectúa una orden de
confiscación luego de una condena, para privar al
sentenciado del beneficio que ha obtenido por el
crimen.
Debida diligencia: efectuar investigación razonable,
acabada, antes de iniciar, o durante el curso de,
una relación comercial con el fin de determinar si
un socio comercial o posible socio comercial está
en cumplimiento, o se espera que pueda cumplir,
con sus obligaciones legales.
FATF: Financial Action Task Force – Grupo de Acción
Financiera.
FCTC: Framework Convention on Tobacco Control –
Convención Marco Sobre Control del Tabaco.
FCLO: Fiscal Crime Liaison Officer – Oficial de
Enlace de Crímenes Fiscales.
Marcador Fiscal: un marcador que indica que se ha
pagado impuesto pero que no tiene valor tributario.
Zona Franca: un área especialmente designada
en la cual los bienes son tratados como que
están fuera del territorio aduanero de un país.
Esto significa que no se han de pagar impuestos y
aranceles hasta tanto los bienes sean vendidos de
manera local dentro del país. Tales zonas también
son conocidas como Zonas de Libre Comercio,
Zonas de Procesamiento para Exportación o
Zonas de Comercio Exterior. Las Zonas Francas
normalmente deben ser designadas por la
Administración Aduanera, quien aplica y monitorea
la aplicación de condiciones que se aplican a los
operadores dentro de la Zona Franca.
Garantía: un emprendimiento dado por el garante
de pagar una suma de dinero hasta el nivel
de la garantía requerida por la autoridad. Esto
HRT: hand-rolling tobacco - Tabaco enrollado a
mano.
PTI: Protocolo para al Eliminación del Tráfico Ilícito
de Productos de Tabaco.
GCO: grupo de crimen organizado.
OLAF: Oficina Europea Contra el Fraude.
Protocolo: “Un protocolo, en el contexto del
derecho de tratados y la práctica, tiene las
mismas características legales que un tratado.
El término protocolo a menudo se utiliza para
describir acuerdos de una naturaleza menos
formal que aquellos titulados tratado o convención.
Generalmente, un protocolo modifica, complementa
o aclara un tratado multilateral. Un protocolo
normalmente está abierto a la participación de
las partes del acuerdo madre. Sin embargo, en
los últimos años los Estados han negociado un
número de protocolos que no siguen este principio.
La ventaja de este principio es que, aunque está
vinculado al acuerdo madre, se puede enfocar en
un aspecto específico de ese acuerdo con mayor
detalle.”87
Valores: cuando los bienes son almacenados o
viajan con suspensión de impuestos, el impuesto
debido normalmente está cubierto por una garantía
o bono. Se otorgan valores mediante una garantía
de predios y/o garantía de movimiento.
Almacén de Depósito Fiscal/Bajo Fianza: un
almacén de depósito autorizado para el fin de
depositar bienes sin el pago de impuestos o tasas.
Rastreo: recrear la ruta ya tomada por los
productos a lo largo de la cadena de suministro.
Seguimiento: monitoreo de la ruta que está siendo
tomada por los productos a lo largo de la cadena de
suministro.
Tránsito: una facilidad aduanera a disposición
de los operadores que permite que los bienes
crucen un país o territorio sin pagar los aranceles
aduaneros que normalmente se deberían pagar al
ingresar a tal país o territorio.
47
Enlaces de Interés
1. Organizaciones Económicas Internacionales
1.1. Organización Económica de Cooperación y Desarrollo (OECD) - www.oecd.org
1.2. Banco Mundial-www.worldbank.org
1.3. Fondo Monetario Internacional (IMF) - www.imf.org
1.4. Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI/WIPO) - www.wipo.int
1.5. Organización Mundial de Comercio (OMC) - www.wto.org
2. Organizaciones Aduaneras/de Aplicación
2.1 Organización Mundial de Aduanas (OMA) - www.wcoomd.org
2.2 Oficina Europea contra el Fraude (OLAF) - http://ec.europa.eu/anti_fraud/
2.3 Interpol-www.interpol.int
2.4 Europol-www.europol.europa.eu
2.5 Servicio Fiscal y de Aduanas de Su Majestad (HMRC) - www.hmrc.gov.uk
2.6 Oficina de Alcohol, Tabaco, Armas de Fuego y Explosivos (ATF) -www.atf.gov
3. Organizaciones Internacionales de Salud
3.1 Organización Mundial de la Salud (OMS/WHO) -www.who.int
4. Organizaciones Académicas y de Periodismo Investigativo
4.1 Centro contra el Terrorismo, Crimen Transnacional y Corrupción (TraCCC) - http://policy-traccc.gmu.
edu/
4.2 Transcrime - http://www.transcrime.unitn.i1/tc/664.php
4.3 Gaceta Mundial de Aduanas - http://www.worldcustomsjournal.org/
4.4 Centro para la Integridad Pública (CPI) - http://www.publicintegrity.org/health/public-health/tobacco
4.5 Consorcio Internacional de Periodistas Investigativos (ICIJ) - http://www.icij.org/
5. Organizaciones Empresariales
5.1 Acción Empresarial para Detener la Falsificación y Piratería (BASCAP) - www.bascap.com
5.2 Asociación Internacional de Derechos Marcarios / International Trademark Association (INTA) - http://www.inta.org/Pages/Home.aspx
5.3 Foro de Estampillas Fiscales - http://www.taxstampforum.com/
6. Organizaciones No Gubernamentales (ONGs)
6.1 Alianza de la Convención Marco (FCA) - www.fctc.org
6.2 Centro Internacional de Impuestos e Inversión (ITIC) - www.ITICnet.org
6.3 Foro Económico Mundial (FEM) - www.weforum.org
48
Anexo 1
Tamaños de Containers (referencias del párrafo 6.7.1)
Fuente: David Child
Container Carga Seca 20 Pies
Largo interior:
5,900 M
Ancho interior: 2,350 M
Altura interior:
2.393 M
Tara:
2.230 Kgs
Max. Carga:
21.770 Kgs
Container Carga Seca 40 Pies
Largo interior:
12,036 M
Ancho interior: 2,350 M
Altura interior:
2,392 M
Tara:
3.700 Kgs
Max. Carga:
26.780 Kgs
Container Carga Seca 40 Pies (Alto)
Largo interior:
12,036 M
Ancho interior: 2,350 M
Altura interior:
2,697 M
Tara:
3.970 Kgs
Max. Carga:
26.510 Kgs
Container Refrigerado 20 Pies
Largo interior:
5,425 M
Ancho interior: 2,275 M
Altura interior:
2,260 M
Tara:
3.200 Kgs
Max. Carga:
20.800 Kgs
Container Refrigerado 40 Pies
Largo interior:
11,493 M
Ancho interior: 2,270 M
Altura interior:
2,197 M
Tara:
4.900 Kgs
Max. Carga:
25.580 Kgs
Container Refrigerado 40 Pies Hicube
Largo interior:
11,557 M
Ancho interior: 2,294 M
Altura interior:
2,500 M
Tara:
4.500 Kgs
Max. Carga:
25.980 Kgs
49
Anexo 2
Un Enfoque Estratégico Regional y Nacional para
Hacer Frente al Tráfico Ilícito de Bienes Gravados con
Impuesto Selectivo
Fuente: Elizabeth Allen
Objetivo
• Tener un enfoque estratégico global que abarque
todos los aspectos de la política fiscal en cuanto
a impuesto selectivos, la administración y la
aplicación, trabajando con el sector público y
todos los protagonistas legítimos, nacional e
internacionalmente.
Aspectos Claves Para La Aplicación
Nacional Y Regional
• Cero tolerancia a la corrupción – desarrollar y
promover estricta adhesión al Código de Ética
por parte de todos los oficiales de Aduanas/
Hacienda.
• Desarrollar una política fiscal equilibrada
basada en evidencias que conduzca a una
estructura impositiva específica para todos
los productos de tabaco y una potencial
aproximación impositiva regional.
• Recolectar y guardar datos confiables,
completos, precisos y estandarizados (por
ejemplo, un registro electrónico nacional/regional
de todos los operadores del impuesto selectivo
bajo licencia, sus oficiales responsables, sus
predios bajo licencia, operaciones, requisitos
de bonos o garantías, producción/rendimiento
anual, registro de declaraciones y pagos, registro
de cumplimiento, transportistas utilizados).
• Adoptar el principio que el permiso para
manufacturar, almacenar o mover bienes con
impuesto selectivo bajo fianza es un privilegio,
no un derecho, a ser otorgado solo a aquellos
que “están aptos y capaces” con seguridad
suficiente, garantías financieras y controles
internos.
• Conocer la dimensión y naturaleza del enemigo
para recolectar datos precisos de incautación
con métodos, rutas, transporte utilizado, así
como los detalles de los productos y las personas
involucradas.
• Desarrollar una estrategia de aplicación
orientada con planes de acción y objetivos
compartidos entre todas las agencias de
aplicación.
50
• Desarrollar un enfoque regional para los
requisitos de control a la cadena de
suministros en toda la cadena de producción,
movimiento y distribución mayorista/minorista.
• Desarrollar un enfoque regional para la
capacitación compartida de especialistas de
auditoría de impuesto selectivo, asistencia
mutua, incluyendo el intercambio de
información y herramientas de aplicación
compartidas (por ejemplo, puestos de aduana
de ventanilla única).
• Trabajar con todo el sector público y los
protagonistas de la industria, nacional e
internacionalmente.
Carga Tributaria Del Impuesto
Selectivo
• Mantener simple la estructura tributaria y evitar
las oportunidades para que los contribuyentes
comentan errores, sea deliberadamente o no.
• Consultar con la industria por adelantado
acerca de los cambios en la estructura tributaria
o tasas de modo a entender las implicancias
para el sector comercial y el empleo relacionado.
• Evitar escaladas súbitas de impuestos
aumentando los impuestos gradualmente y
luego de consultas con los protagonistas.
• Tomar en cuenta la carga tributaria global, la
asequibilidad y las tasas del impuesto en países
vecinos.
Administración Del Impuesto
Selectivo
• Políticas y legislaciones modernas de
administración del impuesto selectivo
claras, directas y apropiadas – rever y
revisar la legislación para respaldar una
administración efectiva y eficiente para los
gobiernos y contribuyentes basadas en prácticas
empresariales modernas y con aproximación
regional de requisitos sobre los contribuyentes
(por ejemplo, fianzas/valores, licenciamiento,
declaración y pago de impuesto, mantenimiento
de registros, transporte, seguimiento y rastreo,
enfoque de penalidades civiles y confiscación de
bienes).
• Adoptar la gobernabilidad electrónica
(e-government) – establecer un registro
electrónico de operadores del impuesto selectivo,
disponer de contabilidad y pago electrónicos
para el impuesto selectivo, registros electrónicos
de cumplimiento, una base de datos de
inteligencia que alimente una herramienta
de riesgos y recursos, integración con datos
electrónicos de aduanas para los operadores
del impuesto selectivo y las importaciones/
exportaciones de bienes gravados con impuesto
selectivo.
• Invertir en capacitación regional de auditoría
y conciencia en la industria para el staff de
impuestos selectivos y auditoría aduanera.
• Asegurar un enfoque nacional y profesional
sobre el control del impuesto selectivo –
utilizar auditorías a profundidad llevadas a
cabo por profesionales, y complementado por
intervenciones sin anuncio previo realizado fuera
de los horarios normales de oficina.
• Asegurar que hayan delitos, penalidades y
un poder judicial y medios de comunicación
conscientes de la seriedad del fraude a los
impuestos selectivos y el contrabando.
• Controles en la cadena de suministro de
productos y sobre tiendas mayoristas y
minoristas.
» Desarrollar un enfoque regional para la
implementación de requisitos de seguimiento
y rastreo PTI para productos de tabaco
utilizando herramientas efectivas y eficientes.
» Desarrollar memorandos de acuerdo con
otros protagonistas del sector público –
Policía (objetivos compartidos, campañas
conjuntas), autoridades locales/regionales
(licenciamiento de mayoristas/minoristas),
Industria/Comercio (inspecciones en tiendas
minoristas y penalidades por incumplimiento,
con legislación regulatoria o aduanera/
tributaria), Salud (enfoque estándar hacia los
requisitos regulatorios y el FCTC) y Transporte
(licenciamiento a los transportistas); y
» Desarrollar acuerdos de cooperación
legalmente vinculantes con la industria, al
igual que los acuerdos de la UE.
• Requerir que la industria capacite a los oficiales
de impuesto selectivo acerca de sus procesos
empresariales y brinden plenos detalles de
clientes/proveedores/transportistas (incluyendo
cualquier cambio) y sus controles internos de
gestión y auditoría externa.
• Asegurar que exista un componente apropiado
de impuesto selectivo basado en el riesgo
dentro de cualquier sistema de tránsito regional
para resaltar todos los movimientos de los
componentes utilizados en la fabricación de
productos de tabaco (por ejemplo, fibras de
acetato).
Asistencia Mutua
• Desarrollar un protocolo regional y mecanismos
prácticos para la asistencia mutua y el
interrogatorio electrónico por personal autorizado
las 24 horas, 7 días a la semana.
• Invertir en y compartir herramientas (por
ejemplo, puestos de frontera de ventanilla única,
escáneres, perros olfateadores).
Aplicación
• Aunar inteligencia respecto a todos los
productos contrabandeados/falsificados de
alto riesgo, no solo los productos tabacaleros,
rutas de distribución, transporte y personas
involucradas.
• Asegurar que haya solo una base de datos
nacional de incautaciones que abarque todas
las incautaciones, sea por Hacienda, Aduanas,
autoridades locales, policías o cualquier otra
agencia de aplicación, y que los datos de
incautación sean analizados para brindar
información actualizada de acuerdo con el
PTI, (incluyendo información de referencia al
caso cuando corresponda, cantidad, valor de la
incautación, descripción del producto, entidades
involucradas, fecha y lugar de fabricación) y
los modus operandi (incluyendo medios de
transporte, ocultación, ruta y detección). Esto
debería mantener informados a los encargados
de focalización de riesgos y la asignación de
recursos.
• Invertir en gestión de riesgo, inteligencia y
capacitación de detección para el personal de
aplicación.
• Invertir en escáneres, fuerzas de acción móviles
y perros olfateadores y solventar el trabajo
fuera de los horarios normales de oficina para
auditores/inspectores del impuesto selectivo y
aduanas así como para oficiales de aplicación.
• Utilizar instalaciones de testeo de laboratorios
independientes.
51
• Utilizar fuentes de la industria para
proporcionar capacitación y concienciación
sobre falsificación a los oficiales aduaneros de
prevención.
• Desarrollar objetivos conjuntos y compartidos
entre las agencias de aplicación.
• Educar al Poder Judicial acerca de las
implicancias del tráfico ilícito y los métodos
utilizados por los grupos del crimen organizado.
• Disponer canales claros y efectivos para la
recepción de inteligencia de la industria y el
público en general.
• Publicitar las penalidades y los procesos penales
exitosos.
• Brindar retroalimentación de todas las
intervenciones para mejorar la focalización de
riesgo y alertar a los colegas de los nuevos
riesgos y riesgos en crecimiento.
Material ITIC Adicional de Lectura
Mejores Prácticas Globales en Políticas de
Gravamen al Tabaco: Visiones de los profesionales
tributarios alrededor del mundo – Centro
Internacional de Impuestos e Inversión y Oxford
Economics, Agosto 2013.
Los Impactos de Imponer un Objetivo de Impuesto
Selectivo Global a los Cigarrillos: Experiencia de los
Países de Accesión a la Unión Europea – Centro
Internacional de Impuestos e Inversión y Oxford
Economics, Agosto 2012.
El vínculo entre la Carga Tributaria y el Tráfico Ilícito
de Bienes Gravados con Impuesto Selectivo: El
ejemplo del Tabaco, Adrián Cooper y Daniel Witt, “Gaceta Mundial de Aduanas”, Septiembre 2012.
52
Un Análisis sobre la Tributación del Tabaco y
Cuestiones de Asequibilidad en Rusia – Centro
Internacional de Impuestos e Inversión y Oxford
Economics, Mayo 2012.
Revisión del Manual Técnico OMS sobre la
Administración Tributaria del Tabaco: Un mismo
tamaño no se ajusta a todos – Centro Internacional
de Impuestos e Inversión y Oxford Economics,
Diciembre 2011.
Para mayor información, favor visite el sitio web de ITIC: www.ITICnet.org
ALMATY • ASTANA • BAGHDAD • BAKU • BANGKOK • DUBAI • KIEV •
LONDON • MANILA • MOSCOW • WASHINGTON, DC