dictamen - Consejo Consultivo de Castilla

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DICTAMEN Nº 77
# Nº. 77/1997, de 25 de noviembre.
Expediente relativo a la declaración de nulidad de pleno derecho del contrato administrativo que
tiene por objeto el servicio de "funcionamiento del Centro de recuperación de Fauna Silvestre El
Ardal".
ANTECEDENTES
La cuestión que se somete a dictamen trae causa del expediente tramitado por la Consejería de
Agricultura y Medio Ambiente sobre nulidad del referido contrato administrativo, en virtud de un
recurso ordinario, interpuesto contra el acto de adjudicación, expediente que fue dictaminado con
carácter facultativo por el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha con fecha 28 de julio de
1997, con el número de dictamen 50/1997.
Instruido ahora el correspondiente expediente sobre declaración de nulidad del citado contrato,
con fecha 16 de septiembre de 1997, se comunicó a D. R.A.O., y a D. C.C.D., el inicio de
expediente de declaración de nulidad invocando al efecto la falta de solvencia técnica del
contratista prevista en el artículo 63.b) de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, "al haberse incumplido
el punto I) 3.4 de Criterios básicos para la adjudicación, contenido en el Pliego de Cláusulas
Administrativas Particulares, según el cual se configura como requisito indispensable acreditar
cinco años de experiencia como responsable de Centros de recuperación de fauna Silvestre o
similares".
Mediante escritos de fecha 30 de septiembre y 3 de octubre de 1997, D. C.C.D., y D. R.A.O.
formularon alegaciones ante la Delegación Provincial de la Consejería de Agricultura y Medio
Ambiente en Cuenca. El primero de ellos manifiesta estar de acuerdo con la declaración de
nulidad del contrato, al tiempo que efectúa una reclamación de daños y perjuicios causados por la
nulidad de la adjudicación del contrato que cuantifica en un total de 3.045.000 pesetas. Por su
parte, el adjudicatario del contrato se opone a la declaración de nulidad del mismo, aduciendo que
en ningún caso la experiencia acreditada puede ser causa indispensable en la contratación, y que
el punto I) 3.4 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares "representa una condición
leonina, que beneficia claramente al antiguo contratista", y en segundo lugar al entender que la
mesa de contratación consideró la experiencia que acreditaba en la Facultad de Veterinaria como
incluida dentro del término "o similares".
Concluye el expediente tramitado con la propuesta que formula la Administración instructora
favorable a la declaración de nulidad del contrato en cuestión, al concurrir la causa de nulidad de
pleno derecho consistente en la falta de solvencia técnica del contratista.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
La exigencia que se contiene en el Pliego de Cláusulas Administrativas del contrato, viene a
constituir un requisito de solvencia técnica del contratista según expresa el artículo 19 de la Ley
de Contratos de las Administraciones Públicas, al establecer que en este tipo de contratos "la
solvencia técnica o profesional de los empresarios deberá apreciarse teniendo en cuenta sus
conocimientos técnicos, eficacia, experiencia y fiabilidad", de manera tal que la Administración,
al apreciar la concurrencia de dicho requisito en los licitadores, no podrá desconocer el nivel de
experiencia que ha considerado exigible en el propio expediente de contratación como el
adecuado a la prestación objeto del contrato.
El cumplimiento de dicha exigencia, cifrada en una experiencia de cinco años, constituye un
requisito indispensable para la válida celebración de los contratos administrativos, y así es
considerado por la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas al establecer en su artículo
11.2.b) que es requisito necesario, -entre otros-, para la celebración de los contratos
administrativos "la capacidad del contratista adjudicatario", capacidad que se refiere no sólo a la
general de obrar, sino a la técnica o profesional, como requisitos que vienen a determinar la
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elección por parte de la Administración de colaboradores aptos para acometer una serie de
prestaciones que se consideran esenciales para la satisfacción de necesidades públicas, y que
aseguran al mismo tiempo el buen fin de la prestación objeto del contrato atendiendo al principio
de eficacia que debe inspirar toda actuación administrativa.
Ese requisito afecta además a ambas partes contratantes, de distinta forma, aunque con unos
mismos efectos: al licitador puesto que si no acredita el nivel de capacidad técnica exigido, incurre
en una prohibición para contratar según expresa el apartado k) del artículo 20 de la Ley 13/1995,
de 18 de mayo; y al órgano de contratación, que ha de apreciar de forma automática dicha
prohibición para contratar según establece al apartado 1) del artículo 21 del mismo texto legal.
Por tanto, si en el expediente de contratación ya se ha determinado el nivel de experiencia
exigible, y a él se ajusta el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, a él deberá
igualmente ajustarse el procedimiento de adjudicación, por lo que el contrato que se formulara
con incumplimiento de lo anterior devendría inválido en su origen.
Admitida la falta de solvencia técnica del contratista, hubiera correspondido a la Mesa de
Contratación apreciar la ausencia de dicho requisito esencial en el licitador y haberlo hecho así
constar en su propuesta de adjudicación. Sin embargo, en el supuesto que nos ocupa, la Mesa de
Contratación incumplió por tanto la función de auxilio que le corresponde respecto del órgano de
contratación, inaplicando un criterio básico de adjudicación, y no advirtiendo a aquél de dicha
circunstancia, sino cuando ya se había perfeccionado el contrato mediante la adjudicación.
Es el órgano de contratación quien determina, primero en el Pliego y después en el anuncio, el
nivel de solvencia en relación con la prestación objeto del contrato, para lo cual cuenta con un
margen de discrecionalidad vinculado al conocimiento exacto de la necesidad pública que
pretende cubrir con la contratación, y limitado por la regla de no introducir, por este medio,
medidas discriminatorias o contrarias al principio de igualdad que establece el artículo 11 de la
Ley, no justificadas por la propia razón del objeto del contrato.
La inaplicación de un requisito establecido por la Administración como indispensable para
realizar la prestación, que además ha sido publicado y aceptado por el licitador, vulneraría los
principios de libre concurrencia e igualdad a que alude el contratista en su escrito de alegaciones
pero no en su perjuicio, sino en el de quienes no concurrieron a la licitación por no reunir el
requisito de cinco años de experiencia exigido por la Administración en el Pliego de Cláusulas
Administrativas Particulares.
CONSIDERACIONES
I
El apartado 3 del artículo 60 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo de Contratos de las
Administraciones Públicas, establece el carácter preceptivo del dictamen del Consejo de Estado u
órgano consultivo equivalente de las Comunidades Autónomas en los supuestos de nulidad de
contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista.
Establece igualmente el artículo 65 de la citada Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas, que la declaración de nulidad de los contratos por las causas expresadas en los artículos
63 y 64 del mismo texto legal, requiere el previo dictamen favorable del Consejo de Estado u
órgano consultivo autonómico equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva.
En el mismo sentido, el apartado 9.c) del artículo 54 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del
Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, establece el carácter preceptivo del
dictamen del superior órgano consultivo de la Región, en el supuesto de nulidad de los contratos
administrativos cuando se formule oposición por el contratista.
En virtud de todo ello, y versando el expediente sometido a consulta sobre la declaración de
nulidad de un contrato administrativo en el que consta la oposición del contratista manifestada en
su escrito de alegaciones formulado en el trámite de audiencia, se emite el presente dictamen con
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el carácter preceptivo y habilitante que le imponen las citadas normas.
II
El artículo 65 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas regula la declaración de
nulidad de los contratos unificando el procedimiento aplicable tanto a los supuestos en los que se
invoquen causas de Derecho Administrativo (de nulidad o de anulabilidad) como de Derecho civil,
si bien en éste último caso, aún aplicándose el procedimiento previsto para los actos y contratos
administrativos anulables, los requisitos y plazos para el ejercicio de las acciones será el
establecido en el ordenamiento civil, según expresa el artículo 67 del citado texto legal.
En cuanto a la forma concreta de llevarse a cabo la declaración de nulidad de los contratos, la
Ley de Contratos de las Administraciones Públicas atribuye la competencia para declarar la
misma al órgano de contratación, previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, remitiéndose en cuanto a requisitos y plazos a
los establecidos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
En realidad, el precepto que estamos examinando, regula lo que en el procedimiento
administrativo se denomina "revisión de oficio", cuya disciplina se encuentra básicamente en los
artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Son precisamente los requisitos y
plazos que establecen estos preceptos los que habrá que tener en cuenta en el procedimiento
seguido por la Administración y que ahora es objeto de dictamen, si bien en este caso se trata de
declarar la nulidad de un contrato administrativo, esto es, de una relación jurídica bilateral en el
que la Administración es parte y del cual se derivan una serie de obligaciones tanto para ella
como para el propio contratista, y no de un simple acto administrativo fruto de una declaración de
voluntad de la Administración con carácter unilateral. No obstante esta distinción, la
jurisprudencia del Tribunal Supremo ha puesto de manifiesto la necesidad de que la
Administración siga los procedimientos legalmente establecidos para decretar la nulidad de los
contratos, y así en su Sentencia de 23 de enero 1987 (R.J. 1978): "La Administración, que está
habilitada para la resolución de los contratos sin necesidad de seguir los cauces establecidos en
los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimientos Administrativo -artículo 18 de la Ley de
Contratos del Estado-, por el contrario, para proceder a la anulación de los actos separables o del
propio contrato, ha de observar las reglas procedimentales previstas en aquéllos -artículos 14, 42,
45 y 46 del Reglamento General de Contratación- y es perfectamente coherente que así sea:
carecería de lógica que la Administración pudiera desligarse de un contrato -negocio jurídico
bilateral- con más facilidades que de un acto administrativo -unilateral-".
Teniendo en cuenta dichas precisiones, en el expediente objeto de dictamen se constata en primer
lugar, que la iniciación del procedimiento tendente a la declaración de nulidad del contrato, se ha
iniciado de oficio por la Administración, y por el órgano competente para acordar la misma según
expresa el artículo 65.1 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, esto es, el
órgano de contratación, que en este caso está representado por la figura del Delegado Provincial
de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente en Cuenca, al haber sido delegadas en él,
mediante resolución de la Dirección General del Medio Ambiente Natural de 14 de marzo de
1996, las competencias inherentes a los órganos de contratación, que a su vez fueron
desconcentradas en dicha Dirección General mediante Decreto 21/1996, de 13 de febrero.
La Administración otorgó trámite de audiencia a los interesados en el procedimiento, mediante
oficio de fecha 16 de septiembre de 1997, suscrito por el órgano de contratación, en el cual se
hace constar la causa de nulidad apreciada por la Administración, esto es la "falta de solvencia
técnica del contratista, al haberse incumplido el punto I) 3.4 de Criterios básicos para la
adjudicación, contenidos en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares", así como el
concreto precepto legal que ampara la causa de nulidad invocada (artículo 63, apartado b) de la
Ley 13/1995, de 18 de mayo), indicándose a continuación a los interesados el derecho a conocer el
expediente en cuestión y a aportar las alegaciones y documentación que estimen convenientes en
su defensa en el plazo de diez días naturales conforme preceptúan los artículos 60 de la Ley
13/1995 y 26.1.a) del Real Decreto 390/1996, de 1 de marzo. A la vista de ello cabe concluir que la
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Administración dio el debido cumplimiento al esencial trámite de audiencia, si bien, en cuanto al
plazo para formular alegaciones no es correcta la invocación efectuada al último de los preceptos
citados, dado que el mismo se refiere a la resolución de los contratos, constituyendo éste un
supuesto de ineficacia sobrevenida con unos requisitos y efectos distintos a los de la declaración
de nulidad de aquéllos que ahora se pretende. Hubiera bastado por tanto, con la simple
invocación a los artículos 60 y 65 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo.
Concluye la tramitación del expediente con un informe elaborado por el Jefe de Sección de
Régimen Jurídico de la Delegación Provincial de Agricultura y Medio Ambiente en Cuenca, en el
cual se contiene la propuesta de resolución que formula la Administración instructora, favorable
a la declaración de nulidad del contrato, "al concurrir la causa de nulidad de pleno derecho
consistente en la falta de solvencia técnica del contratista". Igualmente, se hace constar en dicho
informe la improcedencia de entrar a conocer "en este trámite procedimental" sobre la
reclamación de responsabilidad patrimonial realizada por D. C.C.D., medida que parece resultar
la adecuada, habida cuenta que se trata de una responsabilidad extracontractual, -puesto que no
ha mediado un contrato entre la Administración y el supuesto perjudicado-, derivada en este caso
de un acto administrativo (el de adjudicación) que adolece de una nulidad de pleno derecho y
contra el cual el interesado interpuso un recurso ordinario que ha de resolverse expresamente por
la Administración; por otra parte, no resulta obligado, aunque sí sea posible, a tenor del artículo
102.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que, en la misma resolución en que se declara la
nulidad, se establezcan las indemnizaciones que procedan reconocer a los interesados. Dicha
reclamación de responsabilidad patrimonial tendrá por tanto que sustanciarse de acuerdo con las
reglas que suministra el régimen general de responsabilidad patrimonial de las Administraciones
Públicas, contenidas en el Título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común, y en el Real Decreto
429/1993, de 26 de marzo que lo desarrolla.
A la vista de las cuestiones examinadas, puede por tanto afirmarse que en el procedimiento de
declaración de nulidad de contrato objeto del presente dictamen, se ha dado cumplimiento a los
trámites esenciales previstos en la normativa que resulta de aplicación.
III
Una vez examinados los requisitos formales de la tramitación del expediente, procede en esta
consideración examinar la concurrencia de la causa de nulidad que invoca la Administración,
esto es la falta de solvencia técnica del contratista; a estos efectos deben darse por reproducidas
las consideraciones que este Consejo Consultivo efectúo en su dictamen nº. 50/1997 relativas a la
apreciación de la causa de nulidad de pleno derecho que concurría en el acto de adjudicación del
contrato, y en virtud de las cuales la Administración instruyó el expediente que ahora se somete a
dictamen, si bien en este momento ha de realizarse una prolongación de aquellos razonamientos,
referidos ahora a la declaración de nulidad del contrato mismo.
Según se ha expresado en los Antecedentes, el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares
que regía el contrato relativo al "Servicio de funcionamiento del Centro de Recuperación de
Fauna Silvestre El Ardal", contempla como criterio básico de adjudicación y como requisito
indispensable "Acreditar cinco años de experiencia como responsable de Centros de
Recuperación de Fauna Silvestre, o similares", tal requisito viene a mostrar, en definitiva, el nivel
de experiencia que la Administración fija como necesario para valorar la idoneidad del contratista
en relación con el objeto que va a constituir la prestación del servicio, requisito que además se
hizo público por medio del anuncio de licitación del contrato efectuado en el Diario Oficial de
Castilla-La Mancha de 31 de octubre de 1996, según consta en la documentación remitida.
La exigencia que se contiene en el Pliego de Cláusulas Administrativas del contrato, viene a
constituir así un requisito de solvencia técnica del contratista según expresa el artículo 19 de la
Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, al establecer que en este tipo de contratos "la
solvencia técnica o profesional de los empresarios deberá apreciarse teniendo en cuenta sus
conocimientos técnicos, eficacia, experiencia y fiabilidad", de manera tal que la Administración,
al apreciar la concurrencia de dicho requisito en los licitadores, no podrá desconocer el nivel de
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experiencia que ha considerado exigible en el propio expediente de contratación como el
adecuado a la prestación objeto del contrato.
Si bien la Ley muestra una cierta flexibilidad en cuanto a la forma de justificar por el licitador su
aptitud técnica, ("lo que podrá acreditarse, según el objeto del contrato, por uno o varios de los
medios siguientes", según expresa el artículo 19 en su inicio), el cumplimiento de dicha exigencia,
cifrada en una experiencia de cinco años, constituye un requisito indispensable para la válida
celebración de los contratos administrativos, y así es considerado por la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas al establecer en su artículo 11.2.b) que es requisito necesario, -entre
otros-, para la celebración de los contratos administrativos "la capacidad del contratista
adjudicatario", capacidad que se refiere no sólo a la general de obrar, sino a la técnica o
profesional, como requisitos que vienen a determinar la elección por parte de la Administración
de colaboradores aptos para acometer una serie de prestaciones que se consideran esenciales para
la satisfacción de necesidades públicas, y que aseguran al mismo tiempo el buen fin de la
prestación objeto del contrato atendiendo al principio de eficacia que debe inspirar toda actuación
administrativa; en este sentido señalan José Fernando Merino Merchán y José Luis Palma
Fernández, en su trabajo "Requisitos para contratar con la Administración: capacidad y
solvencia", el acentuado énfasis técnico que se plasma en la Ley 13/1995, "con vistas al razonable
objetivo de la culminación satisfactoria de los contratos públicos, reduciendo así al mínimo tanto
las posibles deficiencias en la calidad final que se trata de asegurar como sirviendo de medida
disuasoria frente a potenciales contratantes inidóneos que se acerquen a la licitación oficial sin
reunir los requisitos indispensables que les han de ser aplicables" ("Derecho de los Contratos
Públicos. Estudio sistemático de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las
Administraciones Públicas", coordinado por Benigno Pendás García. Edit. Praxis. Barcelona,
1995, pág. 323).
Ese requisito afecta además a ambas partes contratantes, de distinta forma, aunque con unos
mismos efectos: al licitador puesto que si no acredita el nivel de capacidad técnica exigido, incurre
en una prohibición para contratar según expresa el apartado k) del artículo 20 de la Ley 13/1995,
de 18 de mayo; y al órgano de contratación, que ha de apreciar de forma automática dicha
prohibición para contratar según establece al apartado 1) del artículo 21 del mismo texto legal.
Por tanto, si en el expediente de contratación ya se ha determinado el nivel de experiencia
exigible, y a él se ajusta el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, a él deberá
igualmente ajustarse el procedimiento de adjudicación, por lo que el contrato que se formulara
con incumplimiento de lo anterior devendría inválido en su origen. Esto es precisamente lo que
parece desprenderse de la jurisprudencia del Tribunal Supremo al definir la naturaleza del Pliego
de Cláusulas Administrativas Particulares; concretamente y como pone de relieve la Sentencia del
Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1993: "si bien es cierto que el pliego de condiciones
particulares constituye la norma fundamental del contrato a través del cual el contenido
contractual se individualiza y se definen las prestaciones, de ambas partes, no lo es menos que el
pliego encierra dos realidades jurídicas: el pliego de condiciones del procedimiento de selección y
el pliego de condiciones del contrato, debiendo limitarse el primero a reproducir o ampliar en
algún caso las normas vigentes en la materia teniendo carácter reglamentario más que
contractual" (R.J. Aranzadi 8506).
IV
Delimitada así la solvencia técnica como requisito para la válida celebración de un contrato, y
cuya falta de acreditación constituye una prohibición para contratar con la Administración, la
carencia de la misma en el supuesto concreto que se somete a dictamen, se constata en primer
lugar del examen de la documentación aportada por el adjudicatario. Concretamente en el
currículum vitae presentado por D. R.A.O., se hace referencia en el apartado "actividad
profesional" a la realización de ciertas actividades desde el año 1991 a 1995, de las cuales tan
sólo resultan acreditadas mediante los correspondientes certificados, la colaboración como
alumno interno, en el "Servicio de Cirugía de Grandes Animales" en la Facultad de Veterinaria
de la Universidad Complutense de Madrid durante el curso 1993/94. Por su parte, Dª. L.A.B., que
forma parte del equipo técnico presentado por el adjudicatario en su proposición, aporta
certificados de haber colaborado como cirujana en el departamento de Cirugía Experimental del
hospital Gregorio Marañón, desde octubre de 1994, hasta julio de 1995; de haber colaborado
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igualmente como alumna interna en la consulta de Patología Médica de la Facultad de
Veterinaria de la Universidad Complutense durante el curso 1993/1994; y de colaborador
veterinario en la clínica City-Can de Cuenca, durante los años 1992, 1993 y 1994.
De dicha documentación se desprende que ni D. R.A.O., ni su equipo técnico, aún estando en la
posesión de la titulación de grado superior que requería el Pliego de Prescripciones Técnicas, han
acreditado los cinco años de experiencia profesional en "Centros de Recuperación de Fauna
Silvestre o similares" que se exige en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares; ello se
corrobora además por el propio adjudicatario en la declaración jurada que efectuó con fecha 29
de noviembre de 1996, en la cual indica "que al no haber ejercido la actividad profesional con
anterioridad, no puede presentar una declaración anual de operaciones".
Admitida pues, la falta de solvencia técnica del contratista, hubiera correspondido a la Mesa de
Contratación apreciar la ausencia de dicho requisito esencial en el licitador y haberlo hecho así
constar en su propuesta de adjudicación. En efecto, la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas establece que, al igual que en la subasta, en los concursos el órgano de contratación está
asistido por una Mesa de Contratación a la cual corresponde calificar la documentación de los
concursantes (artículo 80.2), y, posteriormente, la valoración -de acuerdo con los criterios de
adjudicación previamente establecidos en el Pliego (artículo 87)-, de las proposiciones de los
concursantes, tomando en consideración las variantes o alternativas ofrecidas en dichas
proposiciones (artículo 88), y teniendo en cuenta que en el concurso la adjudicación recaerá en el
licitador que, en su conjunto, haga la proposición más ventajosa, pero con sujeción en todo
momento a los criterios que se hayan establecido en los pliegos (según su orden de preferencia y
ponderación), sin atender exclusivamente al precio de la misma y sin perjuicio del derecho de la
Administración de declararlo desierto (artículos 75.3 y 89.2). Por otra parte, y a diferencia del
régimen que establecía el Texto Articulado de la Ley de Contratos del Estado de 1965, a la Mesa
de Contratación corresponde efectuar también en el concurso la propuesta de adjudicación, y a
estos efectos la nueva Ley le otorga la posibilidad de solicitar, para efectuar esta última valoración
"cuantos informes técnicos considere precisos y se relacionen con el objeto del contrato" (artículo
82.2). De este modo, y como ha señalado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, el sistema de
concurso "se acomoda a su fin esencial cual es buscar la colaboración del empresario más
idóneo, atendida no sólo la oferta económica sino su solvencia técnica y de todo orden, intentando
así lo que se viene llamando el óptimo contractual, a través del sistema de selección
acordado" (Sentencia de 3 de octubre de 1991, R.J. Aranzadi 7622).
Sin embargo, en el supuesto que nos ocupa, la Mesa de Contratación realizó su propuesta de
adjudicación inaplicando el nivel de solvencia técnica que exigía a los licitadores y obviando con
ello, la prescripción contenida en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares; ello se
constata de la certificación emitida por el Secretario de la Mesa de Contratación con fecha 14 de
mayo de 1997, a tenor de la cual dicho órgano "adoptó el acuerdo de no considerar como
requisito indispensable el acreditar 5 años de experiencia como responsable de centros de
recuperación de fauna silvestre o similares, por entender que era un criterio abusivo y excluyente
que perjudicaba la libre concurrencia". La Mesa de Contratación incumplió por tanto la función
de auxilio que le corresponde respecto del órgano de contratación, inaplicando un criterio básico
de adjudicación, y no advirtiendo a aquél de dicha circunstancia, sino cuando ya se había
perfeccionado el contrato mediante la adjudicación.
De todo lo hasta aquí expuesto se puede extraer una doble conclusión: en primer lugar, que el
órgano de contratación adjudicó con incumplimiento de una obligación expresa cual es la de
apreciar automáticamente la prohibición de contratar que concurría en el contratista, según
determina el mencionado artículo 21 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas; y
en segundo lugar, incurriendo con dicha adjudicación en la causa de nulidad de pleno derecho
del contrato, consistente en la falta de solvencia técnica del contratista debidamente acreditada,
prevista así en el apartado b) del artículo 63, y en el artículo 22 del mismo texto legal como un
efecto de las adjudicaciones realizadas a favor de personas incursas en dicha prohibición de
contratar.
V
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Procede en último término examinar, a los meros efectos dialécticos, la adecuación del nivel de
experiencia exigido en el Pliego de Cláusulas del contrato, para determinar la idoneidad del
contratista, y si dicha exigencia pudiese suponer una vulneración a los principios de libre
concurrencia e igualdad a los que han de ajustarse los contratos administrativos, según viene a
referirse el adjudicatario en su escrito de alegaciones.
Teniendo en cuenta lo expresado en las anteriores consideraciones, podemos delimitar la posición
jurídica del contratista por relación a tres elementos esenciales. En primer lugar, la capacidad de
obrar que aparece como un elemento de carácter objetivo, y cuya apreciación por la
Administración constituye una potestad de carácter reglado; la solvencia económica, financiera y
técnica o profesional, que resulta modificable y cuantificable y dotada de un cierto grado de
indeterminación para la Administración, que es quien debe valorarla; y por último, unos límites
obstativos e infranqueables, que son las prohibiciones para contratar.
Desde esta perspectiva, la solvencia técnica exigida al contratista responde a un criterio subjetivo
de la Administración contratante respecto de la idoneidad de aquél para realizar el objeto del
contrato, y muestra de ello es que la Ley no establece qué solvencia técnica habrá de exigirse para
cada tipo de contrato sino que enumera los posibles medios de acreditación que el órgano de
contratación podrá utilizar para justificar aquélla. Es por tanto el órgano de contratación quien
determina, primero en el Pliego y después en el anuncio, el nivel de solvencia en relación con la
prestación objeto del contrato, para lo cual cuenta con un margen de discrecionalidad vinculado
al conocimiento exacto de la necesidad pública que pretende cubrir con la contratación, y limitado
por la regla de no introducir, por este medio, medidas discriminatorias o contrarias al principio de
igualdad que establece el artículo 11 de la Ley, no justificadas por la propia razón del objeto del
contrato.
Establecido en el Pliego ese nivel de solvencia técnica exigible, la Administración no puede dejar
de apreciar en el procedimiento de selección lo que constituye una manifestación previa de su
propia voluntad y que ha considerado esencial para atender a las necesidades públicas a que
responde el contrato. Dicho requisito ha sido además hecho público por medio del anuncio de la
licitación, y aceptado previamente por el licitador pues según se expresa en el apartado 1 del
artículo 80 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, y en el propio Pliego de
Cláusulas Administrativas Particulares, la presentación de proposiciones "presume por parte del
licitador la aceptación incondicionada de las cláusulas de este Pliego y la declaración responsable
de que reúne todas y cada una de las condiciones exigidas para contratar con la Junta de
Comunidades".
Por todo ello, no cabe sino concluir que la inaplicación de un requisito establecido por la
Administración como indispensable para realizar la prestación, que además ha sido publicado y
aceptado por el licitador, vulneraría los principios de libre concurrencia e igualdad a que alude el
contratista en su escrito de alegaciones pero no en su perjuicio, sino en el de quienes no
concurrieron a la licitación por no reunir el requisito de cinco años de experiencia exigido por la
Administración en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
"Que procede declarar la nulidad del contrato administrativo que tiene por objeto el "Servicio de
funcionamiento del Centro de Recuperación de Fauna Silvestre El Ardal", por concurrir la causa
de nulidad de pleno derecho consistente en la falta de solvencia técnica del contratista".
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados
en el encabezamiento.