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PARLAMENTO EUROPEO
2004
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2009
Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
21.9.2007
DOCUMENTO DE TRABAJO
sobre el desarrollo de un marco para las actividades de los grupos de interés
(grupos de presión) ante las instituciones europeas
Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
Ponente: Søren Bo Søndergaard
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El 9 de noviembre de 2005 la Comisión presentó la «Iniciativa europea en favor de la
transparencia» para mejorar la transparencia y responsabilidad de la UE con vistas a aumentar
su legitimidad. El 3 de mayo de 2006 se presentó un Libro Verde1 y, tras un procedimiento de
audiencia, el 21 de marzo de 2007 la Comisión publicó una Comunicación sobre el
seguimiento del Libro Verde2.
La Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo está elaborando un
informe de propia iniciativa sobre la Comunicación titulado «Desarrollo de un marco para las
actividades de los grupos de interés (grupos de presión) ante las instituciones europeas»,
INI/2007/2115 (informe Alexander Stubb). Se ha pedido a la Comisión de Libertades Civiles,
Justicia y Asuntos de Interior que elabore una opinión al respecto.
Lograr un equilibrio adecuado
El principal objeto de la reglamentación y la elaboración de códigos de conducta es garantizar
la transparencia de las actividades de los grupos de interés y conseguir que se dispense a éstos
un trato equitativo. Los propios grupos de presión reconocen que las sospechas sobre posibles
prácticas encubiertas por su parte no redundan en su interés y que el mantenimiento de unas
buenas relaciones con las instituciones de la UE les resulta fundamental.
En la elaboración de las normas de reglamentación de los grupos de interés, es necesario
lograr un equilibrio adecuado entre el derecho de los ciudadanos, los responsables de la toma
de decisiones y los medios de comunicación a identificar y valorar el peso de las principales
fuerzas que impulsan las actividades de los grupos de presión , al tiempo que se establece un
marco normativo dentro del cual los responsables de la toma de decisiones y los miembros de
su personal puedan reunirse y recibir a los componentes de tales grupos.
Por consiguiente, el objetivo del ponente es examinar las actividades de los grupos de interés
de la forma más global posible en el momento actual del proceso de reglamentación. A tal
efecto, se pueden adoptar diversas estrategias.
Las normas actuales en el Parlamento y la Comisión
El Parlamento ya dispone de un registro de grupos de interés. No obstante, la información
recogida en él no es demasiado completa; la única información pública que actualmente se
puede consultar es el nombre del miembro del grupo de interés y la organización a la que
representa. Por otra parte, el Parlamento Europeo ha elaborado su propio decálogo en relación
con el código de conducta al que deben atenerse los grupos de interés, recogido en el anexo
IX del Reglamento del Parlamento3. Tal código exige a los miembros de los grupos de interés
que se abstengan de cualquier acción tendente a obtener información deshonestamente, así
como de pretender, en todo trato con terceros, que tienen cualquier tipo de relación oficial con
el Parlamento.
En lo que se refiere a la Comisión Europea, existe un registro voluntario de los representantes
de los grupos de interés, pero la institución no dispone de procedimientos oficiales o normas
1
Libro Verde – Iniciativa europea en favor de la transparencia, COM (2006)0194, 3 de marzo de 2006.
Comunicación de la Comisión – Seguimiento del Libro Verde «Iniciativa en favor de la transparencia»,
COM(2007)0127, 21 de marzo de 2007.
3
Artículo 3 del anexo IX del Reglamento del Parlamento Europeo.
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administrativas para la acreditación de tales personas. Éstas deben identificar al funcionario
competente de la Comisión, ponerse en contacto con él e inscribirse diariamente en el registro
para poder acceder a los correspondientes edificios.
El ponente reconoce la influencia de los grupos de interés en la toma de decisiones de las
instituciones de la UE y, por consiguiente, la necesidad de reglamentar sus actividades. No es
posible obtener cifras exactas, pero se estima que en Bruselas existen unos 15 000 miembros
de estos grupos. La Comisión ha estimado que los grupos de interés gastan anualmente en
Bruselas entre 60 y 90 millones de euros al año1. Otras fuentes afirman que la cifra podría
ascender a 750 millones e incluso a 1 000 millones de euros anuales. Al la luz del aumento del
número de grupos de presión en Bruselas, del gasto realizado por éstos (nadie invierte grandes
sumas sin esperar nada a cambio) y del creciente interés y necesidad del control público, el
ponente considera que las normas actuales ya no resultan suficientes y deben revisarse.
Cuestiones que requieren atención
Dada la compleja naturaleza de la cuestión, el ponente ha decidido elaborar un documento de
trabajo para llamar la atención sobre un par de puntos cuyo examen considera importante
antes de presentar una opinión. A tal efecto, el ponente ha intentado tomar en consideración la
opinión de los diferentes ponentes alternativos que participaron en la primera reunión de
intercambio de puntos de vista celebrada.
Sobre la base de los límites máximos impuestos oficialmente a las opiniones presentadas en
relación con un acto no legislativo (1 500 caracteres), el ponente ha decidido centrar la
atención en la creación/modificación del registro y no tanto en el código de conducta, aunque
reconoce la gran importancia que reviste también esta cuestión. Muchos de los puntos que se
mencionan más abajo también serían de aplicación a un código de conducta (si fuese
obligatorio atenerse a él o si existiese uno solo para todas las instituciones).
El ponente desea llamar la atención en la fase actual sobre las cuestiones que siguen.
1) ¿Un registro voluntario u obligatorio?
Aunque aún se ejerce alguna presión para hacer el registro jurídicamente vinculante, otras
voces argumentan que tal cosa no sería necesaria siempre que se aplicase de forma
sistemática. El ponente considera que tanto un registro voluntario como obligatorio tienen
ventajas y desventajas, entre las que se encuentran las siguientes:
a) Si se elige un registro voluntario:
Ø Se lograría la aceptación de un amplio número de grupos de presión;
Ø Probablemente se aceptarían normas más estrictas en materia de transparencia
financiera que en el caso de un registro obligatorio;
Ø En todo caso, se podría cuestionar la efectividad y transparencia de un sistema
en el que no todos los miembros de los grupos de presión se encuentran
inscritos.
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«Necesidad de una Iniciativa europea en favor de la transparencia», discurso pronunciado por el Comisario
Kallas en la Nottingham Business School, en Nottingham, el 3 de marzo de 2005.
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b) Si se elige un registro obligatorio:
Ø Se lograría un sistema transparente para todos los grupos de presión, que
incluiría a aquéllos que nunca se inscribirían en un registro de forma
voluntaria;
Ø Se lograría la aceptación del público y de algunos miembros de los grupos de
presión;
Ø Sin embargo, un registro obligatorio podría conducir a una menor
transparencia financiera de los datos que puede albergar el sistema.
2) ¿Un registro común o diferentes registros para las distintas instituciones de la UE?
a) Muchos de los que participan en la consulta sobre el Libro Verde de la Comisión
apoyan el enfoque interinstitucional en virtud del cual se crearía un registro común de
todos los grupos de interés en las instituciones comunitarias. La Comisión comparte
esta opinión y considera que un registro «de ventanilla única» ofrecería mayores
incentivos para el registro de los miembros de los grupos.
b) Sin embargo, otros se manifiestan a favor de disponer de diferentes registros y
alegan que los grupos de interés ejercen una presión diferente según se trate del
Parlamento o de la Comisión y que el acceso a estas dos instituciones se limita
también de forma distinta (lo que supone una vinculación con la cuestión de la
seguridad).
3) ¿Quién debería registrarse?
Esta cuestión está estrechamente vinculada a la definición de grupo de interés. El ponente
desea llamar la atención sobre dos puntos:
a) ¿Tiene algún sentido diferenciar entre ONG y otras organizaciones? Es decir, ¿tiene
sentido hacer una distinción entre los miembros de los grupos de presión que
representan intereses no comerciales y los que representan intereses comerciales? El
ponente desea llamar la atención sobre el hecho de que los grupos que representan
intereses comerciales y los grupos de reflexión dirigidos por profesionales que
pertenecen a grupos de interés se están convirtiendo en un fenómeno cada vez más
común en Bruselas.
b) El ponente reconoce las relaciones especiales de confidencialidad que existen entre
los abogados y sus clientes. Aunque tal confidencialidad guarda relación en un primer
momento con la garantía de un juicio justo, podría darse el caso de que el mismo
abogado o despacho de abogados se ocupe tanto de las actividades propias de los
grupos de presión (ejercicio de influencia sobre los responsables de la toma de
decisiones) como de la representación de sus clientes ante los tribunales (en contra de
esos mismos responsables de la toma de decisiones). En todo caso, los abogados no
deberían poderse refugiar en el principio de la confidencialidad cuando desarrollan
actividades de presión. Por consiguiente, resulta extremadamente importante encontrar
una solución en relación con la distinción mencionada para garantizar que los
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abogados reciben exactamente el mismo trato que los miembros de otros grupos de
presión cuando actúan como tales.
4) ¿Qué se debería registrar?
a) El ponente considera que la transparencia financiera constituye un elemento clave
para la transparencia de las actividades de los grupos de presión. La creación de un
registro de datos financieros tiene diferentes objetivos, entre los que destacan: i) la
posibilidad de que los ciudadanos, los responsables de la toma de decisiones y los
medios de comunicación identifiquen y valoren el peso de las principales fuerzas que
impulsan las actividades de los grupos de presión, ii) la posibilidad de detectar las
prácticas más problemáticas de los grupos de presión y de denunciarlas en una fase
temprana (como el escándalo Abramov en los EE.UU.) y iii) la posibilidad de prevenir
el engaño y la manipulación de los grupos de interés o los grupos de reflexión.
b) La Comisión establece una serie de criterios mínimos, basados en los ingresos, que
hacen referencia a la facturación y el peso relativo de los clientes en la misma en el
caso de los miembros de los grupos de presión profesionales, a la estimación de los
costes vinculados a las actividades directas de presión en el caso de los miembros los
grupos de presión internos y las asociaciones profesionales y, por último, al
presupuesto total y su división por fuentes de financiación principales en el caso de las
ONG y los grupos de reflexión.
c) El ponente reconoce la necesidad de lograr un equilibrio entre el interés del público
y de los responsables de la toma de decisiones por la divulgación de cierto tipo de
información, por una parte, y el derecho de las empresas a mantener un cierto grado de
confidencialidad cuando se trata de los datos financieros comercialmente sensibles de
sus clientes, por otra.
d) No obstante, el ponente desearía comprobar si el ámbito de aplicación de la
estrategia elegida por la Comisión en su Comunicación es lo suficientemente amplio:
¿Ofrecerá la información necesaria para lograr una transparencia adecuada? ¿O tal vez
sería oportuno conocer el gasto que realizan los grupos de presión, como en los
EE.UU., donde desde 1995 se exige el registro obligatorio no sólo de los ingresos
procedentes de los clientes, sino también de los gastos de los propios grupos de
interés, junto a la identificación de las cuestiones legislativas y reglamentarias en
relación con las cuales se ejerce una determinada presión? Por otra parte, en los
EE.UU. los grupos de presión están obligados a presentar informes semestrales.
5) ¿Cómo supervisar el funcionamiento de un registro?
a) La Comisión ha optado por un enfoque autorregulador en el que se hace a los
solicitantes de registro responsables de la divulgación exacta y objetiva de la
financiación que reciben.
b) El ponente considera que es necesario ejercer algún tipo de actividad de control de
la información para garantizar su exactitud. Tal vez se podría crear una comisión ad
hoc de unos 20 diputados al PE con alguna antigüedad para supervisar la actividad de
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los grupos de presión, de forma similar a como el Parlamento británico trata la
actividad de tales grupos (aunque cabe señalar que en el Reino Unido existen mayores
restricciones al acceso a la información). ¿O bien se debería encargar de ello la
Comisión (si al final se crea un único registro común)?
c) El ponente también desearía plantear la cuestión de la posibilidad de aplicar
sanciones a los miembros de los grupos de presión que en repetidas ocasiones hayan
ofrecido información insuficiente o engañosa. En caso afirmativo, ¿qué tipo de
sanciones se aplicaría?
6) Otras posibles cuestiones
a) ¿Acaso se deberían revisar las normas sobre el empleo de los funcionarios de la
Comisión en el sector público y los plazos durante los cuales pueden rescindirse sus
contratos?
b) ¿Debería ser obligatorio o voluntario para los grupos de presión acordar un código
de conducta (común)? ¿Se debería revisar el actual código de conducta del PE? En
caso afirmativo, ¿quién debería encargarse de su elaboración?
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