LA ÚLTIMA FRONTERA. LA REGULARIZACIÓN DE LA TIERRA
Anuncio
1 LA ÚLTIMA FRONTERA. LA REGULARIZACIÓN DE LA TIERRA FISCAL EN LA PATAGONIA ARGENTINA. El caso de la Provincia de Río Negro. Dr. Marcelo Sili Investigador Conicet – Depto. de Geografía, Universidad Nacional del Sur. Argentina ([email protected]) Prof. Andrea Massari Fundación Génesis, Provincia de Río Negro, Argentina Resumen Las tierras fiscales de la Provincia de Río Negro están siendo cada vez más demandadas, ya sea por los antiguos fiscaleros que las vienen ocupando generación tras generación, como por nuevos actores provenientes del Hemisferio Norte, atraídos por la belleza y la naturaleza virgen de la Patagonia. Frente a esta situación los gobiernos provinciales intentan desarrollar políticas de regularización para ordenar esta situación, siendo estas políticas fragmentarias e inconsistentes, lo cual no permite superar los graves problemas de marginación social y productiva, la desertificación y el empobrecimiento de grandes áreas de la Región Patagónica. Frente a esta situación, se propone trabajar articulando acciones globales de fortalecimiento institucional, mejoramiento de los instrumentos y las herramientas de gestión de las tierras fiscales y proyectos integrales de desarrollo rural. Introducción La Patagonia es la región más extensa y despoblada de la Argentina, a pesar de ello la misma tiene una larga historia de ocupación territorial en la cual la tierra jugó no sólo un rol fundamental desde el punto de vista económico, sino también desde el punto de vista del imaginario colectivo. La conquista de la tierra no ha terminado aún desde el punto de vista formal, millones de hectáreas de tierras patagónicas pertenecen a los estados provinciales, los cuales ceden las tierras a pequeños y medianos agricultores o ganaderos para su uso. En este contexto podemos afirmar que la existencia de tierras fiscales está marcada por tres características fundamentales: • Son fuente de conflicto permanente entre fiscaleros1 vecinos pues no existen mensuras ni delimitación clara entre los mismos, de esta manera se generan en muchas ocasiones acciones legales entre ellos para dirimir la cuestión de límites, lo cual en otras ocasiones da lugar a escenas de violencia local. • La presencia de tierras fiscales bajo el modelo imperante en la Provincia de Río Negro impide construir sociedades rurales estables a través del tiempo, debido al proceso de éxodo rural que se genera frente a la nula rentabilidad en las actividades productivas tradicionales y frente a la inseguridad de posesión de la tierra. • La incertidumbre de la tenencia de la tierra limita el desarrollo rural y el normal desenvolvimiento de las actividades productivas, pues los fiscaleros no desean invertir en equipamiento e infraestructura sobre dichas tierras debido a la posibilidad de perder hacia el futuro las mismas con todas las mejoras incorporadas por ellos. Esta situación que vive la mayor parte de la Patagonia se hace aún más grave en la Provincia de Río Negro, debido esencialmente a la fuerte complejidad de la temática y a la diversidad de situaciones, ya sea desde el punto de vista espacial (distribución y tamaño), o jurídico (parcelas con mensura, sin mensura, sin deslinde, etc.). Para solucionar esta problemática que es sin duda estratégica para el desarrollo rural y el ordenamiento territorial de la Provincia, debido a que existen en ella 4.500.000 has. de tierras fiscales aproximadamente, es necesario poner en marcha un programa de ordenamiento y regularización de tierras fiscales que permita solucionar dichos conflictos permanentes y esta incertidumbre, promoviendo el asentamiento definitivo de los agricultores y ganaderos en sus tierras, las cuales vienen ocupando en forma directa o a través de sus antepasados por más de 40 o 50 años. La hipótesis que sustenta esta política es que la titularización de tierras permitiría, bajo ciertas condiciones que es necesario definir, asegurar la estabilidad social, ordenar el territorio y reducir la pobreza rural Esto no nos debe dejar de reconocer que, tal como lo señala Van Dam “La titulación de tierras constituye un arma de doble filo. Sin títulos los campesinos no tienen seguridad de la tenencia, y por lo tanto no tendrán incentivos para invertir y no tendrán acceso al crédito. Pero con la titulación viene también la posibilidad de 1 Se denomina fiscalero a la persona que ocupa bajo cualquier forma jurídica una parcela de tierra fiscal. 2 ceder los derechos sobre la tierra, arrendándola o vendiéndola” (s/f, p. 4) lo cual permitiría el acceso a la tierra de nuevos productores. Si bien estas políticas de regularización de las tierras fiscales tienden a solucionar los reclamos históricos de los agricultores y ganaderos, la misma se enfrenta a problemas sociales y territoriales propios de cada una de las regiones en cuestión, y por otro lado a problemas de orden administrativo y legal, por lo cual cualquier propuesta de solución de las tierras fiscales, deberá ser de carácter global y participativo de manera que pueda englobar toda la problemática y a todos los actores vinculados al mismo. En este artículo se presenta entonces la problemática de la tierra fiscal en la Patagonia Argentina y en la Provincia de Río Negro en particular, apoyándose para ello en documentos históricos y en fuentes estadísticas que permitan comprender el hecho social y territorial, para pasar en segundo lugar a analizar algunos elementos básicos de una primera propuesta de ordenamiento y regularización de las tierras fiscales, las cuales como veremos más adelante, deberán indefectiblemente ser diferenciadas dependiendo de la zona y de los grupos sociales involucrados. 3 1.- Historia de la posesión de la tierra en la Patagonia Argentina La cuestión de las tierras fiscales ha sido históricamente un elemento central para el Estado argentino, y aún hoy, a 120 años de su conformación como tal, sigue siendo un tema sin resolución. La problemática actual de las tierras fiscales tiene su génesis en la creación de la Gobernación de la Patagonia en 1878. A partir de 1880 la Argentina entra en una fase de profundas transformaciones políticas, económicas y sociales debido a la consolidación del Estado Nación. En el plano económico, la Argentina vive un crecimiento vertiginoso a partir de su inserción a la economía mundial a través de un modelo de especialización agroexportadora. Este nuevo país exportador de materias primas necesita expandir sus fronteras agropecuarias para dar respuesta a un mercado internacional creciente y permitir la consolidación de un mercado interno en formación, las “tierras” pasan a tener entonces un rol estratégico. A fines de siglo entonces a través de las campañas militares a la Patagonia (1879-1884) y al Chaco (1884), el Gobierno nacional expulsó a los indígenas e incorporó grandes cantidades de tierras a la actividad productiva. En estos nuevos territorios nacionales (ley 1532 de 1884)2 se trató de poner en marcha una política de poblamiento, puesta en producción de las tierras y obtención de un recurso adicional de ingresos para el Estado3 . Esta nueva situación determinó la necesidad de un nuevo sistema jurídico que reconociera los derechos de posesión y ocupación de las tierras fiscales y sus efectos legales, para lo cual se sancionaría la Ley 1552 de 18844 . Sin embargo, las tierras fiscales asistían a una dificultosa tramitación para su entrega. Desde 1878 los problemas administrativos comenzaron a agravar la problemática del desconocimiento de la real situación y ubicación de las mismas. La duración del trámite varió en función del tipo de ocupante. Las revalidaciones de títulos provinciales duraban entre uno y tres años; las revalidaciones sin títulos promediaron los doce años. La burocracia administrativa hacía que los expedientes quedaran paralizados en las oficinas públicas o bien que se reiteraran pedidos de información sobre los ocupantes, lo que hacía que el expediente retrocediera en su camino administrativo. Además de estos problemas burocráticos, la existencia de intereses creados en torno a la concesión de tierras, hicieron de las mismas un objeto de negociación e intercambio, conllevando a la detención de los expedientes y a dilatar su resolución, impidiendo la aparición de otras figuras interesadas. Pero la cuestión que más profundizó la confusión y las dificultades de la tramitación, ha sido sin duda, una casuística legislación y la simultaneidad de leyes y decretos que regulaban la entrega, lo que generó el caos administrativo, haciendo que en reiteradas oportunidades, tierras entregadas a nuevos solicitantes fueran objeto de agudas disputas entre éstos y ocupantes de antiguo arraigo. Así Cárcano consideró que “...organizada la República, (...) el suelo fiscal fue adquirido invariablemente por el capitalista, que tenía la supremacía absoluta sobre el trabajo (...). Los latifundios que creaban las leyes de tierras eran legalizadas por administraciones deficientes y presiones irresistibles...” (1917, p.35), a lo que suma el hecho de una legislación improvisada y coyuntural. Jacinto Oddone coincidió al decir que “...la tercera parte de la tierra pública de los territorios nacionales, la mejor, la más rica, la más productiva, ha sido despilfarrada por los gobiernos que la regalaron y en el mejor de los casos la vendieron a vil precio a particulares que han acumulado así, a costa del Estado, una fortuna colosal...” (1930, p.63). Por otro lado, trabajos realizados por historiadores patagónicos demuestran que el latifundio no fue la norma aplicada en la Patagonia y que existió la intención de lograr una distribución justa y equitativa a pesar del caos administrativo que también afectó las tierras patagónicas. Sin embargo en la Patagonia existió otro problema, Ruffini señala que “...las instancias que siguieron los trámites de tierras pusieron de manifiesto la escasa preocupación oficial por esta zona y el desconocimiento de las mismas por parte de las autoridades provinciales, lo que anunciaría futuros conflictos de tierras que aparecerán a partir de 1878, durante la etapa de la Gobernación de la Patagonia...” (2000, p. 65). 2 La ley creó las siguientes gobernaciones: Formosa, La Pampa, Misiones, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego. Se incluyó a la gobernación del Chaco. 3 Cortés Conde R. (1994) Afirma que “Con la Campaña al Desierto en 1880, el volumen de tierras incorporadas a la actividad económica aumentó en unos treinta millones de hectáreas, casi a la mitad de la oferta hasta entonces disponible”. (p.53). 4 Esta Ley no establecía un sistema estable para la adquisición de las tierras públicas, sino que buscaba regularizar la situación de los “actuales” ocupantes de tierras. 4 La situación planteada será una constante a través del tiempo, si bien los diferentes gobiernos de turno trataron de regularizar la misma. Hasta la provincialización de los territorios nacionales 5 , iniciada en la década del 50’ del siglo XX, la falta de una adecuada administración que debió enfrentar la cuestión de las tierras fiscales desde la administración nacional, no encontró una solución concreta que pusiera fin a los mismos. Debemos agregar, además, que las leyes y los modelos de gestión de las tierras fiscales que funcionaron en la Provincia de Río Negro, tenían como objetivo regular el proceso de apropiación de la tierra dentro de un marco de organización territorial con predominio de la urbanización central, en donde las áreas periféricas y marginales no tenían valor. Con la provincialización de los territorios Patagónicos, era de esperar que los históricos problemas que aquejaban a las tierras fiscales tuvieran una resolución pronta y contundente a partir de una legislación local que permitiera respuestas diferenciadas para cada situación provincial. Si bien los parlamentos provinciales hicieron suyo el tema, las dificultades en la tramitación de los expedientes, la demora en la resolución de los mismos y la falta de un conocimiento sistemático de la cuantificación y realidad social, no lograron desvanecerse. La vorágine burocrática siguió dilatando no sólo la tramitación en sí misma, sino también la ocupación definitiva de las tierras y con ello los procesos de inversión de capital que serían, sin lugar a dudas, una importante inyección de dinamismo productivo. La situación continuó siendo un problema irresuelto. Actualmente la situación de las tierras fiscales y de la tierra en general en el Provincia se vuelve más compleja debido al valor estratégico que tienen las tierras con bajas densidades, las áreas naturales prístinas y la Patagonia en general a nivel mundial. Esto se debe a varias razones: • Cobra importancia la producción de bienes primarios ecológicos u orgánicos • Cobra importancia el turismo debido a la reducción de costos en pasajes aéreos y a la mayor seguridad de nuestro país como destino turístico • Cobran importancia los lugares alejados de los grandes centros urbanos y con excelentes condiciones ambientales (no contaminación, bosques, lagos, desiertos) • El bajo precio de la tierra en la Argentina • Existe una imagen mítica vinculada a la Pampa y a la Patagonia en el Hemisferio Norte. Una evidencia de todo ello es la masiva compra de tierras por parte de inversores extranjeros en la Argentina, en la región pampeana y en la Patagonia en general. Así podemos observar como en la última década la empresa Cresud (Grupo Soros) adquirió 500.000 has. en la Región Pampeana, Benetton adquirió estancias en Patagonia al igual que artistas y empresas inmobiliarias de origen alemán, francés, italiano y de EEUU. La lista podría continuar e involucrar además a todas las Provincias argentinas. Esta situación, a la que se suma la posibilidad concreta de un manejo especulativo en torno a las mismas, llevó a que los estados provinciales intenten generar procesos de modernización institucional para la sistematización y ordenamiento de las tierras públicas y a nuevos proyectos de regularización de tenencia. Para ello el marco legal y el modelo de gestión de la tierra pública debe ser readaptados a este nuevo escenario donde la posesión de la tierra cobra un nuevo valor estratégico, ya no de carácter local o nacional, sino también internacional. Sin embargo la situación tiende a hacerse más compleja pues ahora aparecen nuevos actores vinculados a la problemática de la tierra fiscal. No sólo los inversores y especuladores, sino también los organismos de desarrollo local y regional, y los grupos indígenas quienes intentan recuperar tierras que pertenecían a sus ancestros. El Ente de la Región Sur, órgano de desarrollo local y regional perteneciente a la provincia de Río Negro, ha definido claramente que la tierra debe ser otorgada a quién la trabaje y que el otorgamiento de la misma debería estar supeditado a la puesta en marcha de proyectos productivos, con fuerte capacidad de inclusión social y desarrollo regional (preocupación de índoles social y productiva). El Consejo Asesor Indígena, por otro lado, pretende un programa escalonado de inspección, revisión y regularización de la situación de las tierras fiscales y de reservas indígenas de la Provincia, respetando los derechos históricos de los grupos indígenas (preocupación de índole jurídico). 5 En 1951 se provincializaron Chaco y La Pampa, en 1953 Misiones, en 1955 Chubut y Santa Cruz, en 1958 Río Negro y en 1990 Tierra del Fuego. 5 Todas estas fuertes presiones y demandas por parte de diferentes grupos sociales y económicos, están manifestando entonces dos grandes problemáticas vinculadas a las tierras fiscales íntimamente articuladas entre sí. 1. En primer lugar existe una problemática de índole jurídica vinculada a la tenencia y el orden legal de la tierra. Se busca titularizar la tierra fiscal, legalizando una ocupación histórica de hecho. Este proceso de titularización (venta de la tierra fiscal al ocupante) ha sido continuo desde la provincialización, aunque a ritmos diferentes debido al alto costo y a la complejidad de las operaciones masivas de mensura y venta. Sin embargo la titularización por si sola no garantiza la producción de las tierras, su ocupación permanente ni su acondicionamiento y mejoramiento. 2. En segundo lugar existe una problemática de índole social y productiva vinculado al uso de la tierra y su contribución al desarrollo local y regional. Desde esta perspectiva se entiende que el uso, la distribución y la ocupación de las tierras fiscales son las que van a definir la organización y el desarrollo del territorio hacia el futuro (sistema productivo, conservación y degradación del medio ambiente, condiciones de vida, estabilidad demográfica, identidad cultural, etc.) Si bien estos dos temas han sido considerados históricamente en forma separada, hoy constituyen dos caras de la misma moneda que se condicionan mutuamente. 6 2.- Las tierras fiscales en la Provincia de Río Negro Las tierras fiscales están ocupadas por crianceros o indígenas (en las áreas de secano de la Región Sur, la Margen Norte del Río Negro o la zona cordillerana), por productores horto-frutícolas en el Alto Valle y las islas del Río Negro, etc. Para su uso, los mismos deben abonar un derecho de pastaje estipulado por Ley y gestionado por la Dirección de Tierras de la provincia. Actualmente, dichos montos son en muchos casos irrisorios, lo cual ha motivado a las autoridades políticas a estudiar y evaluar con mayor precisión los valores de renta y venta de la tierra. Las tierras fiscales pueden ser adquiridas por los ocupantes a precio fijado por Ley, el cual en muchas ocasiones es coherente con la capacidad productiva de los suelos, pero en otros casos son precios que no llegan al 1% del valor real de la tierra, especialmente en las zonas de mayor productividad. Las tierras fiscales están organizadas en cuatro categorías (ver figura 1) • Tierras fiscales comprendidas en las antiguas secciones nacionales: son las secciones numeradas con números romanos que se encuentran en toda la Provincia de Río Negro pero que tienen en común que son tierras de monte bajo, en muchos casos con fuertes problemas de erosión eólica y de muy baja capacidad productiva (como referencia se calcula 1 oveja cada 20 hectáreas). • Tierras fiscales en áreas de colonización pastoril El Cuy, Trapalco, Chilavert (ver mapa adjunto), son tierras semejantes a las anteriores. • Tierras fiscales en áreas de colonización agrícola: son tierras fértiles y de alta productividad que se localizan en áreas de valle y zonas de riego: esta zona incluye el Valle del Río Negro en sus diferentes tramos y la colonia agrícola Valcheta (ver mapa adjunto). • Tierras fiscales en islas del Río Negro: son tierras fiscales que se encuentran en todas las islas del Río Negro. La problemática de las mismas es la más compleja de todas debido a la indefinición espacial producida por la fuerte variación de la geomorfología del cauce del río, especialmente antes de la construcción de los embalses. Esto ha generado dos efectos: • Se han creado durante el transcurso del siglo numerosas islas de variado tamaño. • Han desaparecido otras debido a que muchas de ellas se anexan a las áreas litorales, es decir, a las secciones o a las colonias pastoriles o agrícolas. Debido a las grandes transformaciones del cauce y de las áreas litorales, muchas islas censadas a principios de siglo hoy ya no existen más y otras que no existían aparecen en las nuevas imágenes satelitarias. De esta manera, muchas de las tierras fiscales que figuran en islas, hoy corresponden a secciones, colonias agrícolas o colonias pastoriles, en tanto que muchas de las tierras fiscales que aparecen en secciones o colonias hoy se encuentran en islas. Esta situación no sólo torna impreciso e inadecuado el sistema de catalogación de las tierras fiscales en las islas, sino que obliga a repensar una metodología de trabajo que permita ordenar y sistematizar en forma más específica la situación de las islas. FIGURA 1 Las tierras fiscales están ocupadas, en términos generales, por una persona a la que se denomina ocupante , fiscalero o criancero (en las zonas de producción de ovejas). En el caso que haya ocupado la tierra él mismo, tiene la figura legal de SIMPLE OCUPANTE, pero una vez solicitado un permiso de ocupación debidamente aprobado por la autoridad correspondiente (Dirección de Tierras de la Provincia), se realiza un certificado de ocupación de tierras expedido por dicho organismo y la figura legal se denomina PERMISO PRECARIO DE OCUPACIÓN. Por la ocupación de la tierra el ocupante debe pagar un derecho de pastaje, el cual varia según la zona y la productividad de la tierra. En caso que el ocupante desee adquirir las tierras que está ocupando, se debe proceder a una mensura de la misma, lo cual se puede hacer en forma privada (contratando un agrimensor) o se ha realizado en varias oportunidades por el Estado a través de grandes campañas de mensura. Una vez mensurada la tierra (previa autorización y numerosos trámites administrativos en la Dirección de Tierras y en el Catastro provincial), la parcela se registra definitivamente en la Dirección Catastral de la Provincia. Una vez mensurada la tierra se procede a la adjudicación en venta de la parcela, donde obviamente tiene la prioridad de compra el ocupante o fiscalero, la figura legal de la parcela que está lista para la venta se denomina ADJUDICADA EN VENTA . El valor de la tierra estará fijado por la Dirección de Tierras y según la Ley 279 de Tierras y Colonias, dicho valor estará dado por varios parámetros, aunque en líneas generales responde a criterios de productividad (este es uno de los principales problemas pues en muchos casos la tierra tiene un valor 7 inmobiliario muy elevado, en tanto como valor de producción es ínfimo ). La tierra puede ser vendida al contado o en cuotas, lo cual conlleva a la confección de una hipoteca sobre la tierra. Habiéndose abonado la totalidad del valor estipulado (o sus cuotas), se escritura la tierra. Una vez entregadas en propiedad las tierras fiscales, el nuevo propietario no puede vender las mismas hasta un periodo de 5 años, luego del cual la Provincia mantiene un Pacto de Preferencia, es decir, es el Estado provincial el primer candidato para comprar la tierra en venta6 . Según la base de datos de tierras fiscales de la Provincia (no se incluyen las parcelas de los pueblos) existen en la actualidad la siguiente cantidad de tierras fiscales 7 : TABLA 1 Como se observa la mayor cantidad de tierras fiscales mantienen un status jurídico de ocupantes simples, lo cual manifiesta que la mayor superficie de tierras de la Provincia tiene un alto grado de informalidad en cuanto a la tenencia. Le siguen los permisos precarios de ocupación (ya el ocupante ha realizado algún tipo de trámite para regularizar su situación) y finalmente sólo 116 ocupantes tienen sus tierras en condiciones de ser compradas al Estado provincial. La figura nº 2 presenta la distribución de las tierras fiscales con mayor detalle en una sección del sur de la Provincia. FIGURA 2 6 Desde el punto de vista metodológico no es posible analizar la evolución de la tierra fiscal vendida pues un propietario puede vender la tierra sin que se realice la escritura, con un boleto de compra-venta basta para que la tierra cambie de propietario. Esta situación imposibilita la detección de cambios en la tenencia de la tierra y por lo tanto no permite analizar la evolución de una parcela. De esta manera no existen datos cuantitativos fehacientes que evidencien la venta indiscriminada de tierras una vez pasado el periodo de cinco años o el canje de la tierra por otros bienes y/o servicios como se suele suponer. No obstante un análisis más pormenorizado de la evolución de las tierras fiscales entregadas en propiedad debería ser realizado de manera que permita definir mejores prácticas y políticas de venta de tierras. 7 Los datos correspondientes a las secciones y a las colonias pastoriles y agrícolas son datos fidedignos, en cambio los datos correspondientes a las islas poseen una fuerte variación debido a la presencia de numerosas parcelas fiscales sin identificar (islas, bordes urbanos, costa de río, sobrantes de chacras, etc. 8 3.- Problemática de las tierras fiscales. Para poder caracterizar la problemática de las tierras fiscales es necesario analizar las mismas no sólo desde el punto de vista estadístico, sino a través de la dinámica de cada una de las regiones y de las historias de vida de los fiscaleros. Este análisis se va a realizar considerando tres áreas diferentes en la Provincia de Río Negro, la Región Sur (meseta árida central), la zona andina (zona de montaña) y la zona de valle ligado a la fruticultura con irrigación. Problemática de las tierras fiscales en la Región Sur La Región Sur ocupa aproximadamente el 60% del territorio provincial, predominando la meseta, solo sobresalen algunos valles menores y cañadones. El clima es semiárido con una fuerte amplitud térmica anual (inviernos muy fríos y veranos muy secos y cálidos). El sistema productivo está basado en la explotación extensiva del ovino y en menor escala del caprino. Existen aproximadamente un total de 2.476 productores, de los cuales 1.437 aportan el 14% de la producción lanera y solamente 22 aportan el 13,5% del total de producción de la zona. El condicionamiento ambiental para el aprovechamiento de los recursos naturales, la escasez de tecnología apropiada, el cambio en el comportamiento del mercado de la lana y el bajo precio del producto, han generado a través del tiempo una baja en la productividad ganadera que ha ocasionado rentabilidades negativas que ocasionaron un permanente proceso de éxodo de población local hacia Viedma, Bariloche o las ciudades del Alto Valle, tornando aún más difícil la situación social en estas ciudades. Un indicador bastante elocuente de esta difícil situación social es el porcentaje de NBI por municipios: el mismo oscila entre 25% y 42%. Las tierras fiscales constituyen el 30% aproximadamente de toda la superficie de la región (3.400.000 has.), ocupadas por 1.620 ocupantes fiscales, con un promedio de 2.000 has. por ocupante, aproximadamente. Debemos considerar que en esta zona, la unidad económica está establecida en aproximadamente 7.000 has., por lo cual queda claro que la mayor cantidad de ocupantes son minifundistas, con una actividad que hoy solo les permite su subsistencia. Veamos un ejemplo de evolución y dinámica de un ocupante fiscal de la zona. El Sr. Juan Millalta ocupó una parcela de 2.500 has. cercana a la localidad de Maquinchao en el año 1919, con esposa y 12 hijos, poseía 200 ovejas y un centenar de vacas cabras y caballos. En el año 1935 se consigna que otros 2 ganaderos ocuparon una parte del campo, aunque la viuda de Millalta continuó manteniendo una gran parte de la tierra donde vivió con todos sus hijos. Sin embargo, en dicho período (década del 30), la cantidad de ovejas declino sustancialmente debido a la sequía (70 animales solamente). En el año 1940 la familia Millalta recupera todas las tierras que antes ocuparon otros ganaderos, y se hace cargo el hijo Cecilio Millalta, la cantidad de población ha disminuido a solo 6 personas, pero han aumentado su plantel de ovejas a 900 animales. A través de los años y debido al proceso de erosión eólica y al deterioro general de los pastizales a causa del sobrepastoreo, se ha visto disminuir el plantel de ovejas a sólo140 animales, 200 cabras y algunos caballos y vacas. En la década del 80 se hace cargo de la tierra su viuda, quién mantiene a todos sus hijos en la explotación (9 hijos) con la misma cantidad de ovejas y con solo 60 cabras y 7 caballos. Los ingresos de esta familia provienen de la venta de la lana y de la venta de alguna cabra, los cuales solo les permiten mantener a la familia (comida, vestimenta y otros gastos) en condiciones de subsistencia. Ya en la década del 90 los hijos migraron hacia las localidades más importantes de la provincia, quedando la explotación en manos del hijo mayor. El mismo se encuentra frente a la siguiente situación: • Vive con su familia que generalmente está compuesta por 3, 4 o más hijos. • Las condiciones de vida son muy precarias, tienen poco acceso a servicios de salud, educación y bienestar social de complejidad. • Las condiciones de la vivienda son muy precarias, viven en ranchos de barro (adobe), con techo de chapa o ramas, con pisos de tierra y con dos o tres habitaciones donde suelen vivir toda la familia en condiciones de hacinamiento. • Desde el punto de vista productivo posee muy pocos instrumentos de trabajo, debiendo además trabajar con un reducido rebaño de ovejas y cabras • Deberá enfrentar condiciones ambientales adversas debido a la erosión y a la falta de pastos • Deberá enfrentar la incertidumbre permanente por no poseer los títulos de propiedad de la tierra que todavía, luego de más de 90 años de ocupación, siguen siendo fiscales. 9 • Deberá pagar un porcentaje de lo obtenido de la venta de lana a su madre en concepto de arrendamiento por el campo que ocupa Obviamente, dentro de este contexto no existe condición alguna para que el ocupante fiscal pueda generar mejoras e inversiones en las tierras (lo que incluiría una reducción del sobrepastoreo y el cuidado del medio ambiente, la construcción de una mejor vivienda y otras infraestructuras para la producción, etc.), pues el futuro sobre las mismas es cada vez más incierto. De esta manera, la problemática de la tierra fiscal se convierte entonces en un elemento estructural sobre el cual se deberá actuar si se quiere revertir el proceso de deterioro productivo, ambiental y social de esta vasta región marginal. Problemática de las tierras fiscales en la Zona Andina La zona andina se localiza en una reducida franja al Oeste de la provincia. De clima frío húmedo, la presencia de valles, lagos y montañas, así como su geomorfología evidencian su origen glaciar y fluvial. Se caracteriza por la abundancia de bosques naturales y una alta disponibilidad de recursos hídricos. Dentro de este ámbito natural, el bosque cumple la función de regulador del caudal de los cursos de agua, reteniendo las precipitaciones de lluvias y nieve y evitando así la erosión del suelo. La economía de la región se ha caracterizado por una rica superposición de actividades productivas. Entre ellas se han destacado particularmente: la producción de frutas finas, lúpulo, madera, piscicultura y el turismo. La situación de las tierras fiscales andinas es mucho más conflictiva que en la zona de meseta, debido a la reducida superficie de las parcelas y a la alta densidad de ocupación. Si bien la superficie promedio por ocupante es de 497 has. aproximadamente, el 50% de ellos posee menos de 50 has., lo que corresponde a parcelas ocupadas generalmente con bosque de pinos, laurel, ñire y retama y que además tienen en muchas ocasiones pequeños valles o llanos fértiles aptos para la agricultura intensiva. En tanto solo el 5% de los ocupantes posee más de 2.000 has., generalmente en zonas muy montañosas de acceso muy dificultoso o en las áreas áridas más cercanas a las mesetas. Los ocupantes se dedican a actividades tales como la tala del bosque, la ganadería ovina, bovina y caprina, cultivos anuales, frutas finas y producción hortícola estacional, sin embargo como dichas actividades solo les permiten llegar a un nivel de subsistencia muchos de ellos o parte de sus familias se ocupan en actividades urbanas ligadas a la construcción o al turismo. En este área la presión inmobiliaria es muy fuerte debido al alto valor paisajístico de la zona, lo que permite que las tierras sean orientadas a un uso turístico o recreativo por parte de personas no residentes en el área. De esta manera, en la última década el valor inmobiliario de las mismas ha aumentado notoriamente debido a la fuerte demanda de inversores de Argentina y de otros países (en este sector fueron adquiridos grandes campos por parte de inversores externos de origen americano o Europeos -en muchos casos artistas o empresarios de renombre internacional: Stallone, Benetton, etc..- para cotos de caza o simplemente como residencia veraniega). Esta situación ha hecho que no queden parcelas de tierras fiscales sin ocupar aumentando así la presión y la densidad de ocupación de las áreas más productivas o más valiosas desde el punto de vista paisajístico. Una muestra de esta fuerte presión lo constituye el ejemplo de una familia de ocupantes fiscales del área del Bolsón. Juan Vergara ocupaba 200 has. de tierras fiscales desde hace más de dos décadas, a la muerte del mismo la tierra quedó en completo estado de abandono, ante lo cual otro ocupante solicita las tierras pudiendo obtener un título de ocupación en el año 1995. Posteriormente los sucesores del Sr. Juan Vergara ocupan la misma tierra (tres hijos con sus respectivas esposas e hijos: un total de 18 personas) comenzando a acondicionar la tierra para su explotación, construyendo en primer lugar una vivienda precaria. Esta situación de conflicto entre los sucesores de Juan Vergara y el ocupante legal autorizado por la Dirección de Tierras permanece desde el año 1995 sin que exista una resolución clara acerca de la ocupación de la tierra. Actualmente los sucesores de Juan Vergara ocupan la tierra, dedicándose a la cría de animales y a la horticultura. Esta situación de conflicto muestra en forma muy breve el alto nivel de conflictividad en torno a la ocupación de la tierra, en un área donde existe la certeza que una vez comprada la tierra al Estado por una suma irrisoria, la misma puede ser vendida 5 años después (una vez vencida la reglamentación que impide vender las tierras 10 compradas al estado hasta los 5 años posteriores a su compra) a precios miles de veces superiores (hasta 2 o 3 millones de dólares). Problemática de las tierras fiscales en el Alto Valle La región del Alto Valle rionegrino está ubicada en el extremo noroeste de la provincia. Toda la región valletana posee un sistema de riego que le permite asegurar los requerimientos hídricos de los cultivos. Se caracteriza por ser una región frutícola por excelencia, y como el área económica más importante de la Provincia y del Norte de la Patagonia. El principal sustento del Valle es la fruticultura (manzana y pera especialmente). La pequeña explotación, con estratos inferiores a 20 hectáreas, constituye el segmento productivo más importante del Alto Valle, aunque globalmente abarcan la menor superficie en producción. Es en esta área donde se concentra una gran cantidad de islas, las cuales, en otras épocas aportaron una importante cuota de productos horti-frutícolas de muy alta calidad a la producción regional. Con respecto a los ocupantes fiscales, se registra una continuidad de ocupación de la tierra durante varias décadas, sobre parcelas pequeñas y sobre las islas. En todos los casos se produce la misma problemática, la superposición de límites y parcelas. Esta situación es producto de los cambios que protagonizara el río Negro en su cauce, con lo cual tierras que antes pertenecieron a fiscaleros de las márgenes continentales pasaban a ser solicitadas por ocupantes nuevos como islas y a la inversa, también sucedía que antiguas islas ya ocupadas eran anexadas a las márgenes costeras. Es obvio que esta realidad llevó a serios conflictos entre los distintos ocupantes. Si bien esta situación no se registra en la actualidad debido a que el río hace ya unas décadas viene manteniendo su cauce, los conflictos suscitados en el pasado aún reclaman una resolución, lo que deja en evidencia la demora a la que se enfrentan los fiscaleros a la hora de tomar decisiones que deberían ser competencia del todavía único propietario legal de las tierras: el Estado. Por otra parte, las islas son también víctimas de la crisis económica generalizada, sin rindes aceptables que les permitan seguir representando unidades económicas rentables, han dejado de ser colaboradoras importantes de la producción regional, debiendo enfrentar altas inversiones de capital en equipos de riego y sistemas de transporte que los comunique no solo con el continente, sino que también les permita sacar su producción en el momento oportuno. Las colonias agrícolas comparten la problemática económica general, pero quizá su mayor dificultad hoy sea su escasa o nula aptitud agrícola. Esta problemática no es resultante del agotamiento de los suelos solamente, sino primordialmente se debe al hecho de que de aquéllas, al momento de la ocupación de las tierras (segundo cuarto de nuestro siglo), solo quedaron como fiscales las de menor o nula aptitud agrícola, pues el resto ya había sido entregado en propiedad privada. Hoy, con las exigencias del mercado, obtener un producto de calidad requiere fuertes inversiones a todo nivel, las cuales no pueden ser generadas por los ocupantes pobres de estas chacras. Así, la vieja condición de baja aptitud agrícola que en un pasado menos exigente pudo ser, en parte, soslayado, hoy es una realidad que afecta al fiscalero el cual ya no puede superar los impedimentos propios de una nueva lógica económica. 11 4.- La gestión de las tierras fiscales: problemática político-administrativa y crisis del Estado Para poder llevar adelante procesos de regularización de la tenencia de la tierra, es necesario esfuerzos sostenidos en el tiempo, inscriptos en programas coherentes de largo plazo. Estos programas de largo plazo son en raras ocasiones llevados a cabo por los gobiernos nacionales y provinciales, es más, en muchos casos son estos propios Gobiernos o Instituciones, tal como lo hemos visto, las responsables de la ineficacia en la distribución y asignación de tierras en los diferentes sectores sociales, así como también los responsables de la carencia de un mercado de tierras sólido y maduro capaz de asignar la tierra para una mayor productividad global del territorio. En muchas ocasiones la alta carga tributaria, la excesiva y compleja burocratización de los procesos legales y técnicos, la falta de marcos legales claros, una limitada idoneidad técnica que se suma a un cuerpo de funcionarios poco comprometidos y la falta de recursos en las áreas responsables de administrar la regularización dominial, son causa de retrasos y disfuncionalidades en las políticas de tierras. En la Provincia de Río Negro se observan elementos semejantes que impiden realizar una gestión apropiada de las tierras fiscales, sin embargo, todos revelan la incapacidad del Estado para gestionar las tierras, pues el gran elemento que atenta contra la regularización de las tierras fiscales es la falta de definiciones claras sobre el futuro de las tierras públicas y la alta complejidad y fuerte conflictividad de la temática. Sin embargo, la carencia de una política consistente desde el punto de vista técnico como político e institucional no es un problema simple de resolver pues en realidad el futuro de las tierras fiscales está dependiendo de un complejo sistema de relaciones políticas y económicas en donde ningún actor (incluido el Estado, las empresas inmobiliarias, los grupos indígenas, los fiscaleros, los municipios, etc.) mantiene el control total de la situación. Por lo tanto, resolver el problema de las tierras fiscales no requiere sólo de sistemas de administración e información, requiere ante todo de mecanismos político institucionales que permitan construir consenso sobre el futuro del territorio y de las tierras fiscales, mecanismos que no existen en la actualidad. Más allá de estos mecanismos político institucionales que es necesario construir, el Estado tiene además responsabilidades directas e ineludibles que no se pueden soslayar y que están afectando el ordenamiento y la regularización de las tierras. Veamos algunos de ellos: Problemas ligados a la burocratización de los procedimientos administrativos Como ya hemos comentado anteriormente, la figura legal inicial de un fiscalero es la de ocupante simple, luego a través de sucesivos trámites y figuras legales del fiscalero (permiso precario, adjudicación en venta) se puede llegar a la figura de comprador. Todas estas etapas involucran trámites administrativos que son tediosos y en muchas ocasiones llevan muchos años (existen trámites con más de tres décadas de duración o familias que están asentadas en un parcela desde inicios de siglo y aún hoy no cuentan con un título de propiedad), lo cual manifiesta la falta de organización político administrativo que permita una rápida resolución del proceso de regularización y tenencia de la tierra. Obviamente esto está ligado a un modelo de gestión administrativa donde se carece de bases de datos dinámicas bajo soporte magnético, de sistemas de información geográficos y de otros instrumentos técnicos y administrativos que permitirían mejorar la eficiencia de las áreas involucradas en la gestión de las mismas. Problemas ligados a la organización e información territorial Uno de los mayores problemas para la determinación en detalle de la situación social y legal de sus ocupantes y la cantidad, las características (medio ambiente, distancias, superficie, etc.) y las actividades productivas de tierras fiscales en la Provincia es la carencia y/o yuxtaposición de información sobre las mismas, en líneas generales existen tres problemas diferentes: • Falta de sistematización de la información: En primer lugar no existe información sistematizada y actualizada de tierras fiscales. • Falta de georeferenciación de la información: En segundo lugar no existe una definición clara de límites entre parcelas no mensuradas. El 80% de las parcelas de tierras fiscales de la Provincia no tienen una identificación catastral con georeferenciación que permita localizarla por coordenadas geográficas, por lo cual su localización, si bien esta dada por sección, lote y parcela, no es exacta, lo cual genera problemas de superposición de límites entre vecinos. • Yuxtaposición de sistemas de información territorial : Por otro lado existe un grave problema de yuxtaposición de diferentes sistemas de organización territorial e información espacial. Existen diferentes formas de organizar la información espacial (sistema nacional y sistema catastral) que no concuerdan entre sí, salvo en el nivel más bajo de la jerarquía territorial: la parcela. No obstante existe 12 un problema que agrava aún más la situación, cientos de parcelas (de diferentes tamaños) no están mensuradas, por lo tanto si bien constan en el sistema nacional, no constan en el sistema de nomenclatura catastral, es decir que a los fines del ordenamiento territorial e impositivo no existen legalmente. Dificultades técnicas y políticas para definir la valuación de las tierras fiscales Los precios de la tierras fiscales en la Provincia de Río Negro han estado definidos históricamente por las rentas asociadas a las actividades agropecuarias, sin embargo cada vez más (y de acuerdo a los lugares) los precios se relacionan con las presiones de demanda no relacionadas directamente con la producción agropecuaria, es decir, por la renta derivada de la expansión urbana y especialmente por nuevas actividades recreativas o turísticas Esta situación es clara en la Provincia de Río Negro, donde el renombre internacional que tiene la Patagonia, y la creciente presión urbana y de búsqueda de nuevos espacios vírgenes ha ejercido una presión excesiva sobre las tierras, así, nuevos actores nacionales e internacionales pujan por adquirir tierras en la Patagonia, especialmente en las zonas de bosques y lagos o en áreas de alto valor paisajístico. Esto ha generado cambios muy marcados en el mercado de tierras, pues conviven, siempre dentro de un cambiante escenario de especulación inmobiliaria, dentro de una fuerte diversidad geográfica, zonas con valores por hectáreas de menos de 10 dólares y zonas con alta demanda de tierras (zonas de montaña de alto valor paisajístico y en islas y valles irrigados) en donde los valores pueden elevarse a más de 30.000 dólares la hectárea. Dentro de este contexto, la fijación de valores de la tierra se torna un trabajo difícil sino imposible debido a la diversidad de situaciones y a las numerosas presiones de los agentes inmobiliarios frente a tierras que han sido históricamente ocupadas por nativos del lugar y que ahora se enfrentan a una demanda no sólo nacional, sino también internacional. De esta manera, los precios de la tierra no pueden responder solamente a la capacidad productiva de la misma, sino también a otros parámetros que es necesario definir, pues de ellos dependerá el modelo social de ocupación y uso del suelo que se haga de la Provincia. 5.- Los intentos de regularización y ordenamiento de las tierras fiscales en la Provincia de Río Negro El ordenamiento y la transferencia de las tierras fiscales se enmarcan bajo la Ley 279 del año 1961. Dicha Ley se creó bajo el marco político ideológico del desarrollismo, donde la creación de colonias y el aumento de la producción y la productividad eran pilares fundamentales. De esta manera podemos decir que hasta la creación de la Ley 279 de tierras fiscales, los esfuerzos del Estado estuvieron vinculados a supervisar la transferencia de tierras al sector privado de manera que las mismas puedan ser puestas en producción (el objetivo de estas políticas era ocupar y organizar el territorio); pero ya a partir de la Ley 279 los esfuerzos estuvieron puestos en organizar la entrega y venta de tierras teniendo como objetivo ya no solamente la ocupación del territorio sino también la valorización y aumento de la producción del mismo. En la última década, la presión por la tierra, los cambios en el uso del suelo y el territorio en general, la expansión del turismo y la emergencia de nuevas actividades, definen la necesidad de generar un nuevo modelo de gestión sobre las tierras fiscales, más vinculado a la gestión de las tierras para uso turístico, recreativo y para nuevas actividades y usos del suelo (residencias, microempresas en áreas rurales, usos científicos, etc.) y no solamente orientado a la producción tradicional de cada región. A pesar de dicha necesidad, el Estado rionegrino no cuenta con una legislación de avanzada que permita contemplar nuevas necesidades y estrategias territoriales. Si bien han existido algunas propuestas de ley durante la última década, lo que revela la preocupación de los diferentes poderes (Poder Legislativo y Poder Ejecutivo), ninguna de estas propuestas ha sido global y coherente y no ha contado con el apoyo de todos los sectores como para resolver la problemática de las tierras fiscales. En total se han presentado12 propuestas a la legislatura provincial vinculadas a la regularización de las tierras fiscales, de las cuales sólo una, realizada en el año 1993, plantea una propuesta global de ordenamiento de las tierras fiscales la cual no fue aprobada por dicho cuerpo, dos propuestas de ley del año 2000 son muy rudimentarias y específicas y no han tenido tratamiento y las 9 restantes 9 son simples comunicaciones al Poder Ejecutivo provincial llamando la atención sobre la crítica situación de los ocupantes fiscales. Esta falta de marcos legales más sólidos y adaptados a la situación actual, evidencia una pérdida de capacidad por parte del Estado en sus distintos ámbitos, ya sea a nivel del Poder Ejecutivo como del Poder Legislativo, para solucionar la problemática de las tierras fiscales, situación que sólo puede resolverse con un programa global que articule acciones de fortalecimiento institucional, de generación de instrumentos técnicos y de proyectos integrados de desarrollo. 13 14 6.- Una estrategia posible de regularización de las tierras fiscales en la Provincia de Río Negro En virtud de todas estas problemáticas, es necesario poner en marcha una estrategia de regularización de las tierras fiscales, lo cual implica no sólo titularizar las tierras, sino generar otras acciones de apoyo a los nuevos propietarios, ya que la titularización de tierras es sólo un componente de una problemática más global de desarrollo rural. Al respecto, una de las críticas más comunes acerca de las políticas de redistribución de tierras en los países de América Latina es que la asignación de tierras no viene acompañada de medidas complementarias de desarrollo que permitan fijar a los fiscaleros en la tierra una vez entregada la misma. Tal como lo señala Gordillo “La reforma de la tenencia de la tierra debe estar acompañada por otras reformas, especialmente en términos de políticas e instituciones. Las inversiones (y agregamos también el desarrollo) no se producirán como efecto de la reforma agraria por sí sola, aunque ésta sí es una condición para ello” (s/f, p. 6) Por ello una estrategia global de regularización de tierras fiscales deberá hacer hincapié en las siguientes acciones o líneas de trabajo: Modernizar el sistema administrativo responsable de la gestión y control de las tierras fiscales de manera que se agilice el proceso de titularización, se eliminen distorsiones en la política de adjudicación de tierras y se reduzcan los costos de transacción de la misma. Las propuestas más eficaces en este sentido es poner en marcha un proceso de barrido sistemático por zonas, “el cual permite economías de escala en la visita al campo y la realización de las labores de mapas catastrales, otorgamiento de titulo y registro legal en un proceso integrado” Jaramillo (1998, p. 19). Esto consiste en tomar un área de la Provincia y realizar todas las etapas en forma intensiva, es decir, deslinde (definición de límites entre vecinos), mensura de las parcelas, adjudicación en venta, y venta de la misma. Una vez finalizada dicha zona se comienza con otra área en forma sistemática, y así sucesivamente hasta cubrir toda la superficie provincial. El otro elemento que acompaña a esta metodología de barrido sistemático es el fortalecimiento institucional de las áreas de control y regulación de las tierras fiscales de manera que estas áreas puedan mejorar y reducir los procesos burocráticos de adjudicación de parcelas fiscales, y así puedan acelerar los procesos de entrega y venta de tierras. De esta manera se busca “aumentar la producción, al incentivar la inversión de largo plazo y facilitar el acceso al crédito. Para los agricultores pobres, el acceso a título formal incrementa el valor de sus activos. La mayor transparencia que otorga la formalidad, amplía los mercados de tierra y facilita el flujo de agentes con proyectos de mayor productividad hacia las tierras más apropiadas” Jaramillo (1998, p. 27) Desarrollar los sistemas de información de tierras fiscales acerca de las características técnicas de la tierra (ubicación, características, condiciones físicas, etc.). Esto implica modernizar el sistema de catastro e incorporar un sistema de información geográfico apoyado con imágenes satelitarias, que permitan identificar claramente la posición y las características físicas de las mismas. Estos instrumentos permitirán definir mejores políticas de tierras fiscales y realizar un seguimiento hacia el futuro de las mismas. Poner en marcha políticas integrales de tierras que involucren procesos diferenciales de desarrollo, acorde con las características de cada lugar. La propiedad de la tierra y el otorgamiento de títulos de propiedad son condiciones necesarias pero no suficientes para superar la pobreza rural, por lo tanto es necesario una política integral que involucre la generación de proyectos productivos y que responda a las necesidades y especificaciones de cada lugar. Para ello es necesario concertar la política de entrega de tierras a nivel local y regional con los mismos fiscaleros y los gobiernos locales para que la misma sea el resultado de un proceso de generación de proyectos y no simplemente un hecho jurídico que no involucre responsabilidades hacia futuro. Estos proyectos que deben generar responsabilidades compartidas entre todos los actores involucrados (fiscalero, gobierno local y provincial) implica: • Definir un proyecto productivo por parte del fiscalero con un debido plan de acción supervisado técnica y financieramente por el Gobierno local y provincial. • Mejorar las instalaciones de la parcela fiscal (casas, galpones, alambrados, corrales, pozos de agua), para lo cual se deberán generar programas provinciales de apoyo. • Crear infraestructura comunitaria por parte de los gobiernos locales (escuelas rurales que permitan retener a los alumnos, centros de salud, caminos, comunicaciones, etc.) que permita retener a la población y mejorar la calidad de vida. • Crear sistemas de apoyo al desarrollo productivo por parte del Gobierno provincial (servicios de asesoramiento técnico productivo, apoyo a la comercialización, etc.). 15 Todas estas acciones básicas permitirían ordenar y regularizar las tierras fiscales permitiendo de esta manera estabilizar el sistema de poblamiento y el territorio, contribuyendo además a la valorización de los recursos actualmente inexplotados debido a la falta de seguridad jurídica y de inversiones productivas. CONCLUSIONES La tenencia y ocupación de la tierra han sido factores de conflicto en la historia de la Provincia de Río Negro, sin embargo, estos procesos han sido muy diferentes a los que vivió el resto de la Región Patagónica, pues acá la ocupación ha sido diferenciada desde el punto de vista geográfico (mesetas, islas, valles, montañas) y directamente vinculado a pequeños productores agropecuarios. Estos pequeños ocupantes fiscales han vivido en condiciones de pobreza y marginalidad durante décadas. El Estado provincial no ha generado respuestas y políticas coherentes y rápidas para solucionar esta problemática, tal vez debido a la falta de interés por las tierras, o tal vez por falta de organización y presión por parte de los ocupantes. Ya en la década de los 90´ aparecen nuevos elementos que van a modificar el rumbo de las políticas provinciales. En un nuevo contexto de globalización en el cual se inserta la Argentina y donde los capitales fluyen sin ningún control, las tierras de la Patagonia y de la Provincia de Río Negro son demandadas por su alto valor natural y paisajístico por inversores externos, apoyados por agentes inmobiliarios locales que actúan como contraparte. Esta situación, totalmente novedosa, genera una sensación a nivel social y político de apropiación de los recursos provinciales, lo cual ha motivado a algunos sectores políticos a generar diversas acciones de ordenamiento y sistematización de las tierras fiscales de manera de controlar todo el territorio en forma efectiva. Sin embargo, como hemos visto, estas acciones han sido erráticas, fragmentarias y no han tenido el sustento técnico necesario por lo cual han quedado como iniciativas parciales de difícil o imposible cumplimiento, más aún cuando muchas de ellas no han podido conciliar los diferentes criterios y puntos de vista de los diferentes actores involucrados. Para poder avanzar en un ordenamiento de las tierras fiscales que contribuya al desarrollo rural, a la estabilidad social y demográfica y al crecimiento económico en estas áreas, se propone trabajar sobre tres elementos fundamentales: modernización del sistema administrativo, desarrollo de sistemas de información adecuados y montaje de proyectos de desarrollo que involucren al nuevo propietario de la tierra. Solo dentro de este marco será posible encontrar una solución viable y sostenible para miles de pequeños productores patagónicos y para el inmenso territorio que hoy ocupan de manera incierta. 16 BIBLIOGRAFÍA Cárcano, Miguel Angel (1968), Evolución Histórica del Régimen de la Tierra Pública (1810-1916), Buenos Aires, Editorial Universitaria de Buenos Aires. Cortés Conde (1994), La economía Argentina en el largo plazo. Ensayos de historia económica de los siglos XIX y XX. Buenos Aires, Sudamericana-Universidad de San Andrés. Gordillo, Gustavo y Boening Frank, (s/f) El acceso a la tierra en América Latina en la década de los 90. Mimeo Jaramillo, Carlos Felipe, (1998), El mercado rural de tierras en América Latina: Hacia una nueva estrategia. Informe Técnico nº ENV-124. Departamento de Desarrollo Sostenible. División de Medio ambiente. Washington DC. BID Martínez Estrada, Ezequiel (1991), Radiografía de la Pampa, Buenos Aires, Ediciones Fondo de Cultura Económica. Oddone, Jacinto (1975), La burguesía terrateniente argentina, Buenos Aires, Ediciones Líbera. Rey, Héctor y Suárez Graciela (1974), El poblamiento en la margen sur del río Negro hacia 1881 y su proceso previo, Academia Nacional de la Historia. Segundo Congreso de Historia Argentina y Regional. Comodoro Rivadavia, 12 al 15 de Enero de 1973, Tomo II, pp. 297-306. Ruffini, Martha E. (1999), Tierras, Estado y poblamiento. La margen sur del río Negro al iniciarse la etapa territoriana (1884), Academia Nacional de la Historia, Décimo Congreso Nacional y Regional de Historia Argentina. Santa Rosa. Ruffini, Martha E. (2000), La ocupación de la tierra en la margen sur del Río Negro (1820-1878). En: Infesta, María E. (Coord.), Estudios de Historia Rural V, UNLP-Facult. de Humanidades y Ciencias de la Educac., Serie: Estudios/Investigación, Nº 40, pp. 65-106. Van Dam Chris (s/f) La tenencia de la tierra en América Latina. El estado del arte de la discusión en la región. Unión Mundial para la naturaleza. 17 Figura Nº1: Organización de las tierras fiscales de la Provincia de Río Negro. ARGENTINA Buenos Aires Gral. Roca Río Negro Valles irrigados Choele Choel Viedma Meseta central Bariloche Zona Andina Secciones Colonias pastoriles Colonias agrícolas Islas Fuente: Elaboración propia. Tabla Nº 1: Cantidad y distribución de tierras fiscales por categoría Total (has.) Ocupantes Simple ocupante Permiso precario de Adjudicadas en ocupación venta 27.122 322 221 32 Colonias agrícolas Colonias 1.335.903 153 254 pastoriles Secciones 3.195.619 893 976 Islas 19.085 208 175 TOTAL 4.577.729 1.576 1.626 Fuente: Dirección Provincial de Tierras y Colonización. Provincia de Río Negro. Totales 575 28 435 91 10 161 1.960 393 3.363 Figura Nº 2: Distribución de las parcelas fiscales en la Provincia de Río Negro y en un área marginal de la Región Sur 18 Provincia de La Pampa Parcelas fiscales Provincia de Neuquén Provincia de Buenos Aires 150825 8/6 100 kms. Provincia de Chubut Parcelas fiscales Propiedad privada 100 kms. Fuente: Elaboración propia en base a información suministrada por la Dirección de Tierras fiscales de la Provincia de Río Negro Nota: Debido a la complejidad de la problemática de las tierras fiscales en la Zona Andina y los valles irrigados, las parcelas de dichas áreas no se presentan en este mapa.
