Seguridad en Nicaragua: ¿la excepción en Centroamérica?

CENTRAL AMERICA SECURITY
WORKING PAPER
Seguridad en Nicaragua:
¿la excepción en
Centroamérica?
ROBERTO CAJINA
Consultor Civil en Seguridad, Defensa y Gobernabilidad Democrática
Introducción
En las últimas cuatro décadas del siglo pasado, Nicaragua, El
Salvador y Guatemala vivieron guerras civiles de naturaleza,
intensidad y duración distintas. Al finalizar éstas era lógico
suponer que a la violencia política seguiría una “paz firme y
duradera” (Esquipulas II 1987) para hacer de Centroamérica
una “Región de Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo” (Tratado
Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica 1995).
Sin embargo, la violencia delictiva se apoderó de El Salvador
y Guatemala, además de Honduras, mas no así de Nicaragua,
que ha logrado mantener niveles relativamente bajos de
inseguridad en una región que, se asegura, es “la más violenta
del mundo”. ¿Por qué? ¿Qué factores marcaron la diferencia?
¿Fue la irrupción de la violencia delictiva un fenómeno inédito
en el Triángulo Norte? ¿Han estado los países del Triángulo
Sur ajenos a la violencia? ¿Es este fenómeno algo nuevo en los
países del istmo? Éstas son algunas de las preguntas que este
ensayo busca responder.
Violencia en Centroamérica
Las estadísticas de la ONUDD muestran que la violencia ha
sido una constante diferenciada en la región, y que desde
antes de la irrupción del crimen transnacional organizado la
tasa de homicidios por 100.000 habitantes ha partido en dos
a Centroamérica: Triángulo Norte y Triángulo Sur. Saliendo
del conflicto armado, El Salvador acusaba la mayor tasa de
homicidios, hasta que fue superado por Honduras en 2007.
La tendencia incremental de los homicidios en Guatemala es
clara, aunque menos pronunciada. Hasta 2006, Panamá acusó
tasas más bajas que las de Nicaragua, y Costa Rica las más
bajas de la región. Contrario a lo que pudiera pensarse, la
violencia homicida en el Triángulo Norte no es un fenómeno
nuevo, como lo muestran sus altas tasas de homicidios entre
1995 y 2006. Entre 1995 y 1997 El Salvador registró una
media de 123 homicidios por 100.000 habitantes, entonces la
más alta de América Latina y el Caribe1.
El efecto derrame de la “guerra contra las drogas” en México
disparó esa tendencia a partir del 2007. Acosados por la
presión militar, los cárteles mexicanos trasladaron parte de
sus operaciones a Centroamérica, especialmente Guatemala y
Honduras. El crimen transnacional organizado se instaló así
en dos estados débiles, próximos a México, con autoridades
maleables, fronteras porosas y sin presencia en extensas zonas
de sus territorios. “El incremento de la narcoviolencia en
ambas naciones centroamericanas está íntimamente ligado al
traslado de las bases de operaciones”, según Bruce Bagley de
la Universidad de Miami2.
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD),
“2011 Global Study on Homicide,” octubre de 2011, disponible en
www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/homicide.html.
2
Bruce Bagley, “Drug Trafficking and Organized Crime in the Americas:
Major Trends in the Twenty-First Century,” 11 August 2012, Woodrow
Wilson Center Update on the Americas, en www.wilsoncenter.org/publication/drug-trafficking-and-organized-crime-the-americas-major-trendsthe-twenty-first-century.
1
ENERO 2013
INTER-AMERICAN DIALOGUE
WORKING PAPER
PRESENTACIÓN
El Diálogo Interamericano se complace en publicar el informe de Roberto Cajina, experto nicaragüense en
temas de seguridad, defensa y gobernabilidad democrática y miembro de la Junta Directiva de la Red de
Seguridad y Defensa de América Latina (RESDAL). La publicación de estudios como éste pretende alentar
un debate público amplio e informado sobre temas complejos de interés tanto para analistas y autoridades
como para ciudadanos interesados en la agenda latinoamericana de políticas públicas.
El estudio de Cajina ofrece una visión sistemática de las distintas características del panorama de
seguridad en Nicaragua y analiza los desafíos políticos de hoy y los posibles riesgos que Nicaragua se
enfrentará en el futuro. Mirando más allá de la tasa de homicidios y explorando otros indicadores de la
violencia, Cajina examina la aseveración de que Nicaragua es el país más seguro de Centroamérica, una
región frecuentemente referida como “la más violenta del mundo”. Además, Cajina ilustra la trayectoria
de la Policía Nacional de Nicaragua y argumenta que su visión preventiva, proactiva y comunitaria ha sido
relativamente exitosa en contener la violencia juvenil, pero la politización creciente de las fuerzas plantea un
considerable riesgo institucional. Finalmente, el estudio destaca la situación de los territorios abandonados
en la costa Atlántica, los cuales se convierten en un refugio para el narcotráfico internacional y podrían
generar niveles de violencia e inseguridad aún más profundos.
Este estudio es el primero en una serie llevada a cabo por la Iniciativa de la Seguridad y Migración en
Centroamérica y México liderada por el Diálogo Interamericano. El proyecto trabaja con centros de políticas
públicas e investigación y periodistas independientes en México y Centroamérica para abordar estos dos
desafíos apremiantes. Nuestro trabajo busca influir en las comunidades políticas y mediáticas en los Estados
Unidos, México y los países de Centroamérica; introducir las perspectivas de México y Centroamérica a
los debates y discusiones en Washington; y promover ideas novedosas y prácticas que faciliten una mejor
cooperación para enfrentar estos problemas.
Esta iniciativa del Diálogo ha incluido tres importantes reuniones. La primera reunión se llevó a cabo
en Washington, en julio de 2011 y examinó las posibilidades de moldear la política estadounidense en
estos temas. La segunda reunión se realizó en Guatemala en febrero de 2012 y contó con la presencia de
distinguidos invitados como el Presidente Otto Peréz Molina y la Fiscal General Claudia Paz y Paz. El evento
abordó la violencia criminal creciente en los países del Triángulo Norte y estrategias cooperativas para
posibles acciones futuras. En octubre de 2012, se llevó a cabo la tercera reunión en la ciudad de Managua
para explorar los distintos niveles y formas de violencia en Nicaragua y su modelo policial único.
Como parte de este esfuerzo, el Diálogo lanzará en enero de 2013 un portal web para contribuir con datos,
análisis, legislación y otros recursos relacionados a la seguridad en Centroamérica.
Agradecemos el generoso aporte de la Tinker Foundation en la producción del presente estudio.
Michael Shifter
Presidente
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SEGURIDAD EN NICARAGUA: ¿LA EXCEPCIÓN EN CENTROAMÉRICA?
INTER-AMERICAN DIALOGUE
Pero tomar la tasa de homicidios como único indicador
de la violencia y hacer comparaciones sobre esa base
es tanto un reduccionismo peligroso como un error
metodológico y de política. Los niveles de seguridad de un
país no pueden estar determinados por un solo indicador,
haciendo abstracción de los delitos que, de hecho, son los
que generan más inseguridad en la población, entre ellos:
lesiones, violaciones, violencia sexual e intrafamiliar, hurto,
robo con fuerza, robo con intimidación y robo con violencia.
Lo único que puede afirmarse con certeza es que en el
Triángulo Norte se cometen más homicidios por 100.000
habitantes que en el Triángulo Sur, lo que no refleja el
nivel real de violencia ni indica que Centroamérica sea
“la región más violenta del mundo”. En Nicaragua, El
Salvador y Guatemala la guerra civil dejó un funesto legado:
buena parte de la población con preparación militar, base
social, conocimiento del terreno y buzones de armas a
disposición, todos ingredientes esenciales de la violencia.
Esto obliga a buscar respuestas a otras preguntas clave: ¿Por
qué Nicaragua tiene una menor tasa de homicidios que el
Triángulo Norte?
Condicionantes históricos
y culturales de la violencia
en Nicaragua
Hasta 1990 la violencia política fue el instrumento por
excelencia para resolver diferencias y tomar el poder o
perpetuarse en él, como lo evidencia una sucesión casi
interminable de guerras civiles, revoluciones, dictaduras,
regímenes autoritarios, guerrillas y levantamientos
armados efímeros, conjuras fracasadas, conspiraciones
fallidas, cruentos golpes de Estado, asesinatos políticos e
intervenciones extranjeras.
Nicaragua continúa siendo uno de los países más pobres
y menos desarrollados de América Latina y el Caribe. “El
crecimiento por persona de Nicaragua en los últimos 100
años ha sido mínimo, cuando mucho el 1% anual,” según
un estudio elaborado por la organización FUNIDES3. El PIB
WORKING PAPER
per cápita era de US$1.526 en 1920 y de apenas US$2.183
en 2007, un aumento promedio de míseros US$7.3 al año4.
¿Cómo se explica entonces que un país azotado por la
violencia política, con significativos niveles de pobreza y
desigualdad y limitado desarrollo económico y social no
presente elevados índices de violencia delictiva? Parte de
la respuesta parece estar en la violencia política misma.
A cada guerra civil o revolución le sucedieron férreas
dictaduras o rígidos regímenes autoritarios. Edelberto
Torres-Rivas asegura que Nicaragua heredó “dos tradiciones
antidemocráticas recientes; ‘el sentido del orden’ de
la dictadura somocista y el ‘sentido del cambio’ de la
revolución sandinista”5, ambas con su respectiva estela de
represión que abarcó todos los espacios de la vida nacional,
en una especie de control y corrección de conductas de los
elementos potencialmente peligrosos que pudieran afectar
al “orden” impuesto, o a la naturaleza, dirección y velocidad
del “cambio” determinado por quienes detentaban el poder.
Todo sugiere que 136 años -de 1854 a 1990- en los que
se escenificaron siete cruentas guerras -cinco civiles, una
nacional y otra de liberación nacional- cuatro décadas de
dictadura de la familia Somoza (1937-1979) y el régimen
autoritario del FSLN (1979-1990) se amalgamaron para
moldear de alguna forma la conducta social del nicaragüense.
Francisco Bautista Lara, subdirector de la Policía
Nacional (2001–2005), ensaya una hipótesis a tres bandas
para explicar el porqué de la relativa contención de la
violencia en Nicaragua. Primera: la violencia política que
ha saturado el ambiente y ocupado casi todos los espacios
de la vida nacional en los últimos 200 años ha “sustituido
parcialmente formas de violencia criminal en la conducta
social e histórica del país”6. Segunda, “la reducción de
los niveles de desigualdad en la distribución del ingreso
de los años 80, así como un conjunto de medidas
económicas, sociales (y) políticas han tenido consecuencia
en el comportamiento de (las) aún relativamente reducidas
expresiones de la violencia delictiva”7. Tercera: “factores
Ídem.
E. Torres-Rivas. “La gobernabilidad centroamericana en los noventa.
Consideraciones sobre las posibilidades democráticas en la postguerra”, 6 de febrero de 1996, p. 19, disponible en www.raco.cat/index.
php/papers/article/viewFile/25406/60570.
6
Francisco Javier Bautista Lara. Policía, seguridad ciudadana y violencia
en Nicaragua (PAVSA, Managua, 2003), pp. 99 y 136.
7
Ídem, p. 136.
4
5
Mario A. De Franco, “Causas del (de)crecimiento económico de
largo plazo de Nicaragua”, Series de Estudios Especiales, FUNIDES,
junio de 2011, p. 1, disponible en www.funides.com/documentos/estudios_especiales/crecimiento_economico_largo_plazo/Causas_del_de-crecimiento_economico_de_largo_plazo_de_Nicaragua.pdf
3
SEGURIDAD EN NICARAGUA: ¿LA EXCEPCIÓN EN CENTROAMÉRICA?
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INTER-AMERICAN DIALOGUE
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institucionales y culturales, particularmente la existencia
de una institución policial estable y profesional, no carente
(…) de críticas y limitaciones; y, por otro lado, una cultura
social (…) ‘parroquial’ o ‘pueblerina’ que permite que
todo mundo se conozca y que de alguna forma limita el
desarrollo de la violencia criminal en sus manifestaciones
públicas y más graves”8.
La realidad refuta la segunda. En la década de 1980
hay dos etapas diferenciadas en el comportamiento de la
actividad delictiva: una de breve y drástica reducción (19801983) y otra de crecimiento progresivo (1984 a 1991). En la
primera, la tasa de crecimiento fue negativa (-77.7%) y en la
segunda positiva, con un aumento del 194.9%9.
Si bien entre 1979 y 1990 el gobierno del FSLN aplicó
algunas medidas económicas y sociales de beneficio para
la población, éstas fueron asistencialistas y de corto y
muy limitado efecto. A medida que la guerra civil ganaba
intensidad, la crisis económica crecía de forma exponencial
y con ésta las demandas de una población desabastecida
hasta de lo básico. Para comprender por qué la violencia
delictiva se dispara a partir de 1984 es preciso reconocer que
decenas de miles de jóvenes fueron reclutados para cumplir
con el servicio militar obligatorio, lo que permitió a los
sobrevivientes regresar con preparación y experiencia militar
a hogares ahogados por la crisis económica. Sin establecer
una relación mecánica con lo anterior, es importante señalar
que entre 1983 y 1991 las tasas de crecimiento global de los
delitos contra las personas y la propiedad se incrementaron
233.9% y 314% respectivamente10, lo que evidencia el poco
o nulo impacto de las medidas económicas y sociales en el
comportamiento de la actividad delictiva.
La tercera hipótesis complementa la primera. Ambas
resumen de forma lógica una explicación de la violencia
delictiva y sus condicionantes históricos y culturales, y
constituyen una respuesta plausible al por qué ésta es
relativamente baja en Nicaragua en comparación con
otros países del istmo. No es definitiva, pero sí una certera
aproximación a la realidad.
Modelo Policial de
Nicaragua
En teoría, el Modelo Policial de Nicaragua “es único y se
define como comunitario y proactivo, en lo comunitario
por la presencia policial dentro de la comunidad y en lo
proactivo enfocado en [el] monitoreo de forma anticipada
de los fenómenos de competencia policial”11. Es además
preventivo y de “responsabilidad compartida” y se tiene
como “el sistema de funcionamiento policial que contribuye
a asegurar que la institución cumpla su misión constitucional
con la mejor calidad profesional y humana”12.
La primera comisionada Aminta Granera, directora general
de la Policía, asegura que el modelo “está vinculado a dos
acontecimientos históricos que nos han condicionado como
institución policial: nuestros orígenes y el contexto histórico
internacional en que se funda y da sus primeros pasos”13.
Granera retrocede tres décadas en el tiempo y establece
una solución de continuidad entre la Policía Sandinista, al
servicio de un régimen autoritario de izquierda, y la actual,
de la democracia, al menos hasta los primeros días de 2007.
El contexto histórico es complejo: una revolución armada
triunfante en el complicado escenario de la Guerra Fría y el
enfrentamiento del FSLN con Estados Unidos.
Granera también se ha referido a la “mística” que insufla
el espíritu de servicio de los efectivos policiales: aunque
difícilmente puede ser la de los primeros años de la
revolución sandinista, llama la atención que Tomás Borge,
uno de sus fundadores y ex Ministro del Interior, asegurara
que luego de la derrota electoral de 1990, él y Daniel Ortega
recomendaban “a la Policía a no cambiar, que fueran la
misma Policía de siempre”. Según Borge, “La Policía logró
sobrevivir a los intentos de la ultraderecha de convertirla
en una Policía asesina […], pero no lograron cambiar la
esencia, la Policía sigue siendo buena, a pesar de todos estos
esfuerzos por transformarla, sigue siendo una Policía con
mística sandinista”14. ¿A qué “mística” se refiere entonces
Policía Nacional de Nicaragua, Sistematización del modelo policial
proactivo de Nicaragua, 2011, disponible en www.policia.gob.ni/cedoc/
sector/revistas/sistematizacion.pdf.
12
Ídem.
13
Ídem.
14
Pedro Ortega Ramírez, “Tomás Borge: La mística revolucionaria
sigue intacta en la Policía”, El 19, 3 de septiembre de 2009, disponible
en www.el19digital.com/index.php?option=com_content&view=artic
le&id=6176:tomas-.
11
Ídem.
9
Roberto Cajina. “De la seguridad del estado a la inseguridad ciudadana”, Managua, Nicaragua, febrero de 2000, inédito, pp. 21-26.
10
Ídem.
8
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SEGURIDAD EN NICARAGUA: ¿LA EXCEPCIÓN EN CENTROAMÉRICA?
INTER-AMERICAN DIALOGUE
WORKING PAPER
Granera? ¿A la partidaria, ideologizada de la década de
1980, o a la genuina mística que toda Policía profesional
debe tener?
Más contundentes son las palabras de Doris Tijerino,
jefa de la Policía Sandinista (1985-1990): “Para mí sigue
siendo la misma Policía, no importa que le hayan quitado el
sandinista y puesto el nacional”15. Y lo preocupante es que
ante tan ominosas confesiones, la Policía calla.
como una voluntad de consenso nacional, se convirtió en
una Policía del partido de gobierno y no en una Policía de
la nación,” según Bautista Lara20.
La principal consecuencia de la matrícula partidaria fue la
conformación y existencia de una Policía que si bien alcanzó
un relativo grado de pericia, el espíritu de cuerpo no estaba
determinado por el quehacer policial sino por la condición
de militante del FSLN: eran “políticos uniformados”.
Orígenes de la Policía Nacional
Reconversión del Sector Seguridad
Pública
Derrocada la dictadura de la familia Somoza en 1979, la
revolución sandinista desmantela el Estado somocista
y disuelve las estructuras formales e instituciones del
poder real: Guardia Nacional, Oficina de Seguridad
Nacional, Servicio de Inteligencia Militar y Servicio
Secreto Anticomunista16.
El Estatuto Fundamental de la República de Nicaragua17
prescribía la existencia de una “Policía Nacional” sujeta a
un régimen especial que tomaría en cuenta la naturaleza
de sus funciones cívicas y de protección de la ciudadanía.
Esa “Policía Nacional” nunca existió, y al denominársele
“Sandinista” quedó atada a su matriz ideológica: el Frente
Sandinista de Liberación Nacional (FSLN).
La Policía Sandinista surgió separada del Ejército y
adscrita al Ministerio del Interior. En su etapa inicial se
procedió a la creación, organización y despliegue territorial
y a la definición de sus normas operativas básicas y
administrativas18, tras lo cual surgieron las especialidades
que marcan la división del trabajo policial19. Pero la guerra
civil de la década de 1980 interfirió en su desarrollo
institucional, limitó su desempeño y exacerbó aún más su
carácter partidario. “La guerra y la influencia partidaria que
se institucionalizó en esta reciente organización comenzó a
ser una limitación de su desarrollo. Aquello que comenzó
Pedro Ortega Ramírez. “Doris Tijerino Haslam, primera mujer
jefa policial: La Policía sigue siendo sandinista”, 4 de septiembre de
2009, disponible en el19digital.com/index.php?option=com_conten
t&view=article&catid=21:politica&id=6196:la-policia-sigue-siendosandinista-&Itemid=14.
16
Roberto J. Cajina. Transición política y reconversión militar en Nicaragua, 1990–1995 (Managua: CRIES, 1997), pp. 81-82.
17
La Gaceta, Nº 1, 22 de agosto de 1979.
18
Christian Munguía, “Las relaciones de trabajo e interacción
Policía-comunidad en Nicaragua”, Exposición a los Jefes de Policía de
Municipios (s.l., s.f., s.p.). Fotocopia.
19
Flor de María Pichardo, “Origen de la Policía Nacional”, Visión
Policial, Año I, Nº 6, Managua, septiembre 1999, p. 8.
15
La derrota electoral del FSLN (febrero 1990) fue un
duro golpe para la Policía Sandinista, por las debilidades
estructurales que arrastraba y la falta de un liderazgo con
visión de futuro, competente y flexible que la condujera
en medio de los graves conflictos que se desataron en una
sociedad altamente polarizada en la que antisandinistas
radicales exigían su desmantelamiento. El sustento político
de la reconversión del Sector Seguridad Pública es el
“Protocolo para la Transferencia del Poder Ejecutivo de la
República de Nicaragua” (marzo 1990), acordado entre los
gobiernos entrante y saliente. Se conviene en respetar el
profesionalismo del cuerpo policial, sus grados, escalafón
y mandos; la despartidización de la Policía Sandinista,
su redimensionamiento, fuertes recortes al presupuesto
de seguridad y el reconocimiento de la supremacía de la
autoridad civil.
Jurídicamente la reconversión tiene dos etapas. La primera
se inicia con la promulgación del Decreto No. 1-90, Ley
Creadora de los Ministerios de Estado21 que crea el Ministerio
de Gobernación en remplazo del Ministerio del Interior22,
y el Decreto No. 64-90, Ley Orgánica del Ministerio de
Gobernación, que “restablece el nombre de Policía Nacional
al órgano policial e identifica sus especialidades”23. Esta
etapa culmina con una profunda reforma parcial a la
Constitución Política (1995), la aprobación de la Ley 228
de la Policía Nacional (1996), y la aprobación de la Ley 290
de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder
Francisco Bautista Lara, “La utopía posible de la nueva Policía”,
Visión Policial, Año I, Nº 6, Managua, septiembre de 1999, p. 31.
21
La Gaceta Nº 87, Managua, 8 de mayo de 1990.
22
Munguía, op. cit.
23
Discurso del Primer Comisionado Franco Montealegre, Director
General de la Policía Nacional, en la celebración del XX Aniversario
de la Policía, septiembre de 1999. Fotocopia. Archivo propio.
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SEGURIDAD EN NICARAGUA: ¿LA EXCEPCIÓN EN CENTROAMÉRICA?
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INTER-AMERICAN DIALOGUE
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Ejecutivo que lista 12 funciones específicas del Ministerio de
Gobernación (MINGOB) y establece la estructura y lógica
funcional de la cadena de mando.
Contrarreforma
Las leyes 228 y 290 parecían haber cerrado una etapa
fundamental de la reforma del sector, pero no fue así. Antes
de una semana de haber iniciado su mandato, el presidente
Daniel Ortega introdujo ante la Asamblea Nacional un
proyecto de reforma y adición a la Ley 290 que incluía una
reforma a la Ley 228. En consonancia con la involución
autoritaria impulsada por el presidente Ortega, se iniciaba
la contrarreforma y con ello la partidización de la Policía y
la seguridad pública.
entonces los aprueba? ¿Quién ejerce el control civil esencial
en todo régimen democrático?
La invisibilización del MINGOB y los nuevos espacios
de autonomía funcional de la Policía, muy cercanos a
la autonomía institucional, fracturaron el proceso de
construcción de institucionalidad democrática en Nicaragua.
¿Policía-Comunidad o Policía-Partido?
En diciembre de 2007 la Directora General de la Policía
Aminta Granera declaró que se había reunido con “la
compañera Rosario” (forma en que los partidarios del FSLN
se refieren a la esposa del presidente Ortega) “para ver cuál
era la mejor forma de relacionar el trabajo de la Policía con
el trabajo de los Consejos del Poder Ciudadano…el fin es
una mejor seguridad ciudadana;
ese fin es común, tanto para la
Policía Nacional como para los
Consejos del Poder Ciudadano.
El vínculo —entre la Policía y los
CPC— es la prevención social del
delito.”26
Tres años después, al referirse
al Consejo o Comisión Nacional
de Convivencia y Seguridad
Ciudadana, Granera le atribuye a Ortega la autoría del
mismo27, aunque lo que éste hizo fue reformar un decreto
de 200428, no para fortalecer y hacer funcionar al Consejo,
sino para incluir representantes de los Consejos y Gabinetes
del Poder Ciudadano29, estructuras partidarias paraestatales
del FSLN.
La invisibilización del MINGOB y los nuevos
espacios de autonomía funcional de la Policía,
muy cercanos a la autonomía institucional,
fracturaron el proceso de construcción de
institucionalidad democrática en Nicaragua.
La Ley 612 de Reforma y Adición de la Ley 290, Ley
de Organización, Competencia y Procedimientos del
Poder Ejecutivo24 elimina cuatro de las 12 funciones del
MINGOB directamente relacionadas con el control civil y la
subordinación de la Policía a la autoridad civil25, reduce la
estatura institucional del MINGOB y abre mayores espacios
de autonomía funcional a la Policía.
La reforma de la Ley 228 es demoledora. Las leyes 290
y 228 establecían el carácter intermediador del MINGOB
entre el Presidente de la República y el Director General de
la Policía Nacional, pero la reforma la redujo a Presidente de
la República-Director General de la Policía. Además, releva
al Director General de la obligación de presentar al Ministro
de Gobernación los planes anuales de la Policía. ¿Quién
La Gaceta Nº 20, 29 de enero del 2007.
Roberto Cajina, “Reforma del sector seguridad ciudadana,
transición política y construcción democrática. Ley 290 y Ley 228”,
en: IEEPP, Mirador de Seguridad, Managua, febrero de 2009, p. 42,
disponible en www.enlaceacademico.org/uploads/media/desafios_institucionales_policia.pdf.
24
25
6
Título de la presentación que la Directora General de la Policía
Nacional hizo al presidente Ortega en 2007, disponible en www.
conamornicaragua.org.ni/documentos_4/NOVIEMBRE/Presentacion%20Presidente.pdf ; Eduardo Marenco, “CPC harán ‘vigilancia
revolucionaria,’” El Nuevo Diario, 5 de diciembre de 2007, disponible
en www.elnuevodiario.com.ni/politica/3049.
27
“ Entrevista a Aminta Granera, Directora General de la Policía Nacional”, La Lucha Sigue, 8 de septiembre de 2010, disponible en www.
laluchasigue.org/index.php?option=com_content&view=article&id=5
05:estudio-tn8-con-erving-vega&catid=81:nicaragua&Itemid=198.
28
Creación de la Comisión Nacional de Convivencia y Seguridad
Ciudadana y sus Reformas, Decreto Presidencial Nº 83-2004, 3 de
agosto de 2004, disponible en www.policia.gob.ni/cedoc/sector/leyes/
DECRETO%2083-2004.pdf.
29
Reformas al Decreto Nº 83-2004 de Creación de la Comisión
Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana, Decreto Nº 1102007, Aprobado el 21 de noviembre del 2007, La Gaceta Nº 226 del
23 de noviembre del 2007, disponible en legislacion.asamblea.gob.ni/
Normaweb.nsf/bbe90a5bb646d50906257265005d21f8/c90d3d8ec03
524ab062573d700651360?OpenDocument
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SEGURIDAD EN NICARAGUA: ¿LA EXCEPCIÓN EN CENTROAMÉRICA?
INTER-AMERICAN DIALOGUE
Así, los Comités de Prevención Social del Delito, creados
y organizados por la Policía Nacional bajo la genuina
relación Policía-comunidad, quedaron bajo el control
de una estructura partidaria, trocándose esta relación en
Policía-partido y atentando contra uno de los pilares del
modelo policial.
La contrarreforma alcanzó su límite máximo en
septiembre de 2011. El 5 de ese mes vencía el mandato de
Aminta Granera como Directora General; sin embargo, el
presidente Ortega decidió prolongar su permanencia en el
cargo, violando ambos el artículo 88 de la Ley de la Policía
Nacional que taxativamente establece un período de cinco
años para el Director General, cumplidos los cuales pasará
a retiro. La institucionalidad de la Policía Nacional quedó
en ruinas y desde esa fecha Granera “ejerce como Directora
General de facto. A pesar de ello, Nicaragua continúa
vendiendo al mundo su ‘modelo policial′ como algo digno
de imitar, y lo irónico es que hay quienes se lo creen”30.
Términos nuevos, práctica antigua
Para el comisionado mayor en retiro Pedro Aguilar, los
términos que ahora se usan para definir el modelo policial
nicaragüense son nuevos, mas no la práctica:
“Cuando la Policía Sandinista surgió en 1979, pero
sobre todo para 1980, se fue desarrollando el concepto
del ‘policía jefe de sector’; éste era visto como la
presencia integral de la Policía en un determinado
territorio que, entre otras funciones, tenía la
obligación de visitar a los vecinos del sector, conocer
sus problemas, invitarlos a integrarse a las labores
de vigilancia y a denunciar conductas que afectaran
la tranquilidad de la comunidad. Ése es el modelo
preventivo-proactivo: ir logrando que desde el seno
de la comunidad salieran las preocupaciones, las
necesidades, y que además la comunidad se integrara
a las labores de prevención. Todo lo que surge de una
acción coordinada entre la Policía y la comunidad es
lo que recoge la esencia de ese modelo preventivo,
proactivo y comunitario, y además la acción de la
comunidad en la corrección de la conducta de los
WORKING PAPER
elementos potencialmente peligrosos, es decir, que la
comunidad aborde al padre, a la madre, al hermano,
al familiar de alguien que anda en riesgo y que lo
conminen a enderezar su conducta. Ésa es la labor
comunitaria-preventiva-proactiva. Eso, repito, no es
nuevo, hoy se dice eso, antes se decía el jefe de sector,
el Policía de la comunidad”31.
Lamentablemente, esta práctica se fue perdiendo. En el
contexto de la guerra civil de la década de 1980, el Policía
jefe de sector se dedicó más a buscar información sobre
aquello que atentaba contra la revolución y se fue alejando
de la comunidad. Esto se acentuó a inicios de los años 90,
ya que al enfrentar las conmociones sociales de esa época
“la Policía comenzó a ser vista como represiva y la figura
del jefe de sector fue perdiendo importancia y utilidad en
el territorio”32.
Identidad policial en
Centroamérica
Teóricamente las policías de Centroamérica tienen la
misma misión, y las diferencias en sus estructuras son más
formales que sustantivas. Las dos excepciones son Costa
Rica y Panamá. En el primero, la fuerza pública cuenta
con el Servicio de Vigilancia Aérea, el Servicio Nacional
de Guardacostas, dos unidades que cumplen misiones
de defensa nacional, y recientemente ha organizado una
“Policía de Fronteras” que cumplirá misiones militares.
Panamá, por su parte, dispone del Servicio Nacional
Aeronaval y del Servicio Nacional de Fronteras, ambos con
misiones propias de la defensa nacional.
Cuatro diferencias
Entre Nicaragua y los países del Triángulo Norte hay al
menos cuatro diferencias básicas. La primera: el ethos
policial. “Las policías del Triángulo Norte no son policías,
lo son sólo de nombre. La naturaleza de ser Policía no está
interiorizada en ellas, se llaman Policía pero tienen una
concepción militar de lo que están haciendo; se sitúan fuera
Entrevista al comisionado mayor en retiro Pedro Aguilar, jefe de
la Policía de Managua (1993-1998) y jefe antidrogas (1998-2002),
Managua, Nicaragua, 4 de agosto de 2012.
32
Ídem.
31
Roberto Cajina, “Los réditos de una crisis”, Atenea Digital, 6 de
agosto de 2012, disponible en www.revistatenea.es/revistaatenea/revista/articulos/GestionNoticias_6002_ESP.asp.
30
SEGURIDAD EN NICARAGUA: ¿LA EXCEPCIÓN EN CENTROAMÉRICA?
7
INTER-AMERICAN DIALOGUE
WORKING PAPER
de la población, fuera de la comunidad, y sus estructuras
no están adecuadas para desarrollar esa relación; hacen vida
cuartelaria, salen a patrullar nada más. No hay un concepto
policial interiorizado”33.
La Policía de Nicaragua, en cambio, tiene una identidad
policial definida; “en general no se hace vida cuartelaria,
tiene un horario más administrativo; sólo las fuerzas
operativas hacen cierta forma de vida cuartelaria. Éstas son
las unidades de patrulla y las fuerzas antimotines o fuerzas
especiales, es decir, cerca de un 10% del total de las fuerzas;
el resto sólo hace turnos operativos conforme a un rol de
trabajo que significa quedarse trabajando durante la noche
o en fines de semana. Por lo demás, este personal va a su
casa todas las noches y descansa los fines de semana a
menos que esté de turno, según el rol”34.
que en Nicaragua y Costa Rica es donde más estabilidad
hay en el cargo de los directores de Policía, lo que genera
estabilidad institucional. En cambio, entre 2011 y lo que va
de 2012, los directores de Policía de Guatemala, El Salvador
y Honduras fueron removidos de sus cargos. Esto provoca
inestabilidad y movimientos en el eslabón inmediato, un
movimiento en cascada a lo interno que impacta en la
ejecución de los planes de corto, mediano y largo plazo”35,
según el ahora Inspector General de la Policía, comisionado
general Juan Ramón Grádiz. En Nicaragua, al menos hasta
2011, conforme a la ley el cambio de Director General se
hace cada cinco años, un plazo razonable que da estabilidad
a la institución.
La tercera: la Policía nicaragüense es la única en
Centroamérica que cuenta con una Comisaría de la Mujer y
la Niñez, como una especialidad
nacional “que funciona con un
modelo de atención especializada
a la violencia contra las mujeres
y la niñez. Actualmente existen
61 comisarías en todo el país,
con un modelo integrado de
atención que está comenzando
a implementarse y policías
preparadas para atender este tipo
de casos […] La Comisaría es la
puerta de entrada de las mujeres
a la justicia”36.
La cuarta diferencia: el hecho de
que no existan maras en Nicaragua
no significa que no haya violencia juvenil. La diferencia con
el Triángulo Norte está en el enfoque preventivo, proactivo
y comunitario que la Policía nicaragüense ha dado a la
seguridad pública, y cuya expresión más emblemática
es lo que podría calificarse como política de juventud.
Cuando los gobiernos de El Salvador y Honduras refinaban
la aplicación de sus políticas de cero tolerancia, mano
dura y súper mano dura, en Nicaragua se implementaba
una de mano inteligente, sustentada en una comprensión
diferenciada de las agrupaciones juveniles locales: grupos
juveniles en alto riesgo social y pandillas juveniles. Esto
Cuando los gobiernos de El Salvador y
Honduras refinaban la aplicación de sus
políticas de cero tolerancia, mano dura y súper
mano dura, en Nicaragua se implementaba
una de mano inteligente, sustentada en una
comprensión diferenciada de las agrupaciones
juveniles locales: grupos juveniles en alto
riesgo social y pandillas juveniles.
Regresar cada día a casa y descansar los fines de semana
le da otra dimensión a la relación Policía-comunidad, más
personal, ya que el Policía participa con su familia de la vida
de la comunidad. La vida de cuartel, propia de los militares,
conlleva el aislamiento de la comunidad. Las policías que
hacen ese tipo de vida son policías “acuarteladas”: patrullan
y regresan a sus cuarteles, y su contacto con la población es
relativamente limitado.
La segunda diferencia está relacionada con dos conceptos
institucionales básicos: permanencia y estabilidad. “Si
se analiza la rotación de las jefaturas superiores de las
policías de la región, puede constatarse, por ejemplo,
Entrevista al comisionado general Juan Ramón Grádiz, Inspector
General de la Policía Nacional, Managua, 22 de agosto de 2012.
36
Ídem.
35
33
34
8
Entrevista al comisionado mayor en retiro Pedro Aguilar.
Ídem.
SEGURIDAD EN NICARAGUA: ¿LA EXCEPCIÓN EN CENTROAMÉRICA?
INTER-AMERICAN DIALOGUE
WORKING PAPER
llevó a la Policía a crear la Dirección de Asuntos Juveniles
(DAJUV).
Ambos grupos tienen características comunes pero
también diferencias notables, particularmente que en
las pandillas hay consumo habitual de alcohol y drogas,
cometen delitos y se enfrentan con otros grupos o pandillas
en defensa de su “territorio”, haciendo uso de armas de
fuego y armas blancas. Penalmente son tipificadas como
asociación para delinquir y generan “un gran sentimiento
de inseguridad en las zonas en las que operan”37.
Pero el trabajo con jóvenes en riesgo social y pandillas
no lo inicia la Policía, sino la Fundación Nicaragua Nuestra
(FNN). Las autoridades policiales reconocen que ésta “juega
un papel determinante porque es la que entra al territorio ya
que la Policía por sí no puede entrar por el hecho que hay
un rechazo a la autoridad [y que fue el] enlace, el eslabón
perdido entre la comunidad y la Policía [de tal forma
que] logra engarzar a ésta con una nueva visión para que
se integre en la comunidad, y que a su vez la comunidad
confíe en la Policía”38.
El ahora subdirector de la Policía, comisionado
general Francisco Díaz, reconoció que la FNN les “ayudó
muchísimo, no solamente a trabajar con los muchachos,
hombres y mujeres o ‘chavalos’ que estaban involucrados
en las pandillas, y con su familia y con los vecinos, sino
también nos ayudó a sensibilizarnos a nosotros mismos,
los policías, porque había unos compañeros policías…
igual en la concepción del gobierno de ese entonces, que la
respuesta debía de ser la represión policial”39.
El trabajo de la FNN en el territorio y la diferenciación de
las características de las agrupaciones juveniles condujeron
a dos políticas también diferenciadas: el esfuerzo articulado
de la Policía, organizaciones de la sociedad civil y la
comunidad para evitar que los jóvenes en riesgo traspasen
la delgada línea roja que les separa de las pandillas; y para
éstas, lograr su desmovilización y reinserción en la sociedad.
Hasta 2007, los logros de la DAJUV fueron extraordinarios.
En junio de ese año, el entonces jefe de la DAJUV declaraba:
“A nivel nacional en la actualidad contabilizamos cerca de
4 mil jóvenes integrados, reinsertados, trabajando, eran de
aquellos jóvenes que participaban en las 268 agrupaciones
juveniles denominadas pandillas en todo el país. Estos
grupos en la actualidad se han reducido apenas a 35
pandillas juveniles y 171 agrupaciones. Lo que significa
que los jóvenes cada día han sido más protagonistas en
el sentido positivo y no en la parte negativa como se vio
reflejada en algún momento”40.
Pero la interferencia de la política partidista comenzó a
socavar el trabajo de la Policía con la juventud en riesgo. El
FSLN ha reclutado a jóvenes desmovilizados y pandilleros
activos para convertirlos en fuerzas de choque del gobierno
del presidente Ortega que agreden a sus adversarios ante la
mirada impasible de la Policía.
Otro factor que explica en parte la ausencia de maras en
Nicaragua, y por tanto un tipo diferente de violencia juvenil,
es el geográfico, ya que este país no comparte fronteras
terrestres con El Salvador, y aunque sí las comparte con
Honduras, los pocos intentos de infiltración han sido
frustrados, esencialmente por la población que informa
a la Policía Nacional de la presencia de desconocidos en
las comunidades.
Pero las posibilidades de expansión de las maras a
Nicaragua no están fuera del cálculo de las autoridades
nicaragüenses. A la porosidad de las fronteras se suma la
flexibilización del tránsito de personas y mercancías entre
Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, países
que en junio de 2005 suscribieron el Acuerdo Regional de
Procedimientos Migratorios CA-4. La Directora General de
la Policía reconoció que puede haber un desplazamiento de
maras y de la violencia del Triángulo Norte hacia Nicaragua,
y que por ello tienen “un trabajo de inteligencia muy
fuerte en el Golfo de Fonseca (que comparten El Salvador,
Honduras y Nicaragua)”41.
Desde otra perspectiva, culturalmente el nicaragüense
no es muy inclinado a someterse a formas rígidas de
organización y prefiere actuar sin órdenes ni imposiciones.
En alguna medida eso explica, por ejemplo, los relativamente
bajos niveles de afiliación partidaria formal —lo que no
Véase: Dirección de Asuntos Juveniles de la Policía Nacional, “Categorías”, disponible en www.policia.gob.ni/dajuv/categoria.html.
38
Fundación Nicaragua Nuestra. Metodología comunitaria para adolescentes y jóvenes en riesgo social, disponible en https://docs.google.
com/file/d/0B28AOHotrqeuMzA0M2QxZTUtZjhiZi00M2UyLWI4NW
EtODA3OThhODkzYTll/edit?hl=es.
39
Ídem.
40
37
Moisés González Silva, “Asuntos Juveniles Incansable Rescatando
Muchachos”, Diario El Informativo, 24 de junio de 2007, disponible
en elinformativonica.com/index.php?option=com_content&task=vie
w&id=207&Itemid=40.
41
“Granera teme desplazamiento de maras hacia Nicaragua”, La
Prensa, 14 de febrero de 2012, disponible en www.laprensa.com.
ni/2012/02/14/ambito/90702/imprimir.
SEGURIDAD EN NICARAGUA: ¿LA EXCEPCIÓN EN CENTROAMÉRICA?
9
INTER-AMERICAN DIALOGUE
WORKING PAPER
quiere decir que no tenga preferencias políticas—, el rechazo
de formas cooperativas de asociación, particularmente en
el campo, y el predominio del minifundio individual o a
lo sumo familiar. Pero además existe otro factor, difícil de
cuantificar y de precisar su impacto en la conducta social: el
estado de desmovilización social que embargó a la sociedad
nicaragüense luego de la derrota electoral del FSLN y el fin de
la guerra civil en 1990. Es una suerte de “desgano vital social”.
Cooperación internacional
Con una deuda externa en ascenso, superior al PIB, y
una balanza comercial deficitaria, Nicaragua depende
considerablemente de la cooperación internacional, incluso
para equilibrar su presupuesto, más aún después de perder
buena parte de los recursos de la Cuenta Desafío del Milenio
(2009) y el soporte del Grupo de Apoyo Presupuestario
(2010), por el fraude en las elecciones municipales de
2008. Quizás esto explica por qué es el único de los países
de la ALBA que mantiene relaciones con Estados Unidos en
materia de seguridad y defensa.
Cooperación de Estados Unidos
La asistencia de Estados Unidos al Ejército y la Policía de
Nicaragua (2008-2013) asciende a US$27.842.219, 10.9%
del total a Centroamérica, ligeramente superior a la otorgada
a Costa Rica, cerca de la mitad de las de Panamá, El Salvador
y Honduras, y tres veces menor que la de Guatemala42. Es
claro que las prioridades de Washington en la región son
el Triángulo Norte y Panamá. En el decenio 2001-2010,
Estados Unidos entrenó a 21.282 militares y policías
centroamericanos: 83.3% del Triángulo Norte y Panamá, y
16.6% de Nicaragua y Costa Rica.43 Del total de la asistencia a
Nicaragua, la lucha antinarcóticos acapara 60.1%44.
Just the Facts, “Military and Police Aid, All Programs, Entire Region, 2008-2013”, consultado el 7 de noviembre de 2012, disponible
en justf.org/Print_All_Grants_Country?country=&year1=&year2=&s
ubregion=&funding=&x=296&y=12.
43
Just the Facts, “U.S. Military and Police Trainees Listed By Country,
All Programs, Central America, 1999-2010”, consultado el 7 de
noviembre de 2012, disponible en justf.org/All_Trainees_Country?yea
r1=1999&year2=2010&funding=All+Programs&subregion=Central+
America&x=87&y=17.
44
Just the Facts, “U.S. Aid to Nicaragua, All Programs, 2008-2013”,
consultado el 7 de noviembre de 2012, disponible en justf.org/
Country?country=Nicaragua.
CARSI y ESCA
Nicaragua es parte de la Iniciativa de Seguridad Regional
de Centroamérica (CARSI) y de la Estrategia de Seguridad
de Centroamérica (ESCA) del Sistema de Integración
Centroamericana (SICA). De la primera sólo se conocen
montos globales, información parcial en comunicados
ocasionales de la Embajada de Estados Unidos en Managua, y
datos dispersos en los medios de comunicación. De la segunda,
que tiene cuatro componentes entre los que distribuyen 22
proyectos, ocho de ellos priorizados. La limitada política de
comunicación del SICA no permite conocer los montos de
cada proyecto ni cómo éstos se ejecutan.
Más de la mitad de los fondos CARSI están destinados a las
fuerzas de seguridad45. “El grueso de la asistencia suministrada
a través de CARSI provee a las naciones centroamericanas de
equipos, mantenimiento, apoyo técnico y entrenamiento para
apoyar la interceptación de narcóticos y otras operaciones
policiales. Además de la entrega y reacondicionamiento de
aeronaves, lanchas y otros vehículos, CARSI provee equipos
de comunicación, inspección fronteriza y de seguridad
tales como radios, computadoras, equipos de rayos X para
inspección de carga, sets de identificación de narcóticos,
armas, chalecos antibalas y visores nocturnos”46.
Por sólo presentarse montos globales por año y programa,
no hay forma de determinar cómo se distribuye la asistencia,
cuánto y que tipo de equipo corresponde a cada país, cuánto
personal ha sido entrenado y menos aún qué capacidades
institucionales se han creado a nivel regional y nacional,
como tampoco cuántos programas comunitarios han sido
beneficiados o cuáles han sido sus resultados.
Asistencia en riesgo
El presidente Ortega ha calificado como “migajas” la
asistencia de Washington, reclamando más ayuda para
fortalecer al Ejército y la Policía47. “No nos sentimos
42
10
U.S. Department of State, Executive Budget Summary, Function
150 & Other International Programs, Fiscal Year 2013, February 13,
2012; U.S. Department of State, FY 2010 Spending Plan for the Central
America Regional Security Initiative, July 29, 2010.
46
Peter J. Meyer and Clare Ribando Seelke, Central America Regional
Security Initiative: Background and Policy Issues for Congress, Washington, February 21, 2012, p. 25, disponible en www.fas.org/sgp/crs/
row/R41731.pdf.
47
“Ortega acusa EEUU de impulsar cooperación militar desigual en
Latinoamérica”, El Economista, 12 de septiembre de 2009, disponible
en ecodiario.eleconomista.es/internacional/noticias/1535586/09/09/
Ortega-acusa-EEUU-de-impulsar-cooperacion-militar-desigual-enLatinaomerica.html.
45
SEGURIDAD EN NICARAGUA: ¿LA EXCEPCIÓN EN CENTROAMÉRICA?
INTER-AMERICAN DIALOGUE
satisfechos con esta suma que están aprobando Estados
Unidos, son centavos, con eso es muy poco lo que se puede
hacer; no nos queda más que decirle al presidente Obama
(...) que mande recursos para Centroamérica […]. Con dos
millones, ¿qué se puede hacer?”, se preguntó, demandó
a Washington “más recursos, sobre todo a Nicaragua que
está contribuyendo de manera efectiva en la lucha contra el
narcotráfico y el crimen organizado”48.
Con una de las economías más débiles de Centroamérica,
Nicaragua necesita de la asistencia de Washington, pero
el presidente Ortega la está
poniendo en riesgo. Por la falta
de transparencia de su gobierno
en el manejo de la “cooperación
venezolana”, en junio de 2012
Washington declinó concederle
el waiver de la transparencia
fiscal, lo que le significará no
recibir unos US$3.0 millones en
ayuda directa, parte de la cual
estaba destinada al Ejército y la
lucha antinarcóticos. Al perder
este año la asistencia directa
de Estados Unidos al Ejército y la Policía, podría estarse
marcando el inicio de una peligrosa tendencia si Ortega
continua manejando, como hasta ahora, los millonarios
recursos que le provee Hugo Chávez, los que por cierto no
se invierten en la seguridad pública de Nicaragua.
Igual de inquietantes son las declaraciones hechas por la
Directora General de la Policía el 23 de agosto de 2012 tras
la inauguración de la XXXI Reunión Extraordinaria de la
Comisión de Jefes y Directores de Policía de Centroamérica,
México, el Caribe y Colombia: “La estrategia de seguridad
regional del SICA —aseguró— ya tiene fondos para los ocho
proyectos priorizados; sin embargo, los cuerpos policiales
dijimos: no vamos a depender de la ayuda internacional,
como no hemos dependido hasta ahora”49, al tiempo que
contradictoriamente aseguraba que el escenario de violencia
WORKING PAPER
en Centroamérica “es una responsabilidad compartida con
los países del mundo”. Pero en la lucha contra el crimen
transnacional organizado, Centroamérica en general y
Nicaragua en particular no son autosuficientes y dependen
en buena medida de la cooperación internacional. Si no,
¿por qué reclamar mayor asistencia de Estados Unidos?
¿Para qué fue entonces la Conferencia Internacional de
Apoyo a la ESCA, si no para conseguir recursos de la
cooperación internacional y poder implementarla?
Al perder este año la asistencia directa de
Estados Unidos al Ejército y la Policía, podría
estarse marcando el inicio de una peligrosa
tendencia si Ortega continua manejando, como
hasta ahora, los millonarios recursos que le
provee Hugo Chávez, los que por cierto no se
invierten en la seguridad pública de Nicaragua.
“C.A. inconforme con ayuda de EE.UU. contra narcotráfico”, Diario
CoLatino, 1 de septiembre de 2010, disponible en www.diariocolatino.
com/es/20100901/internacionales/83825/CA-inconforme-con-ayudade-EEUU-contra-narcotráfico.htm?tpl=69.
49
Matilde Córdoba y Arlen Pérez, “No dependeremos de ayuda
internacional”, El Nuevo Diario, 24 de agosto de 2012, disponible en
www.elnuevodiario.com.ni/nacionales/261878-no-dependeremos-deayuda-internacional.
48
Relaciones internacionales
diversificadas de la Policía
Nacional
A pesar de lo anterior, la Policía Nacional tiene relaciones de
cooperación internacional diversificadas que comprenden
intercambio de información y asistencia técnica y financiera
con distintos países del hemisferio, Europa y Asia, así como
con la DEA, FBI, Interpol y AMERIPOL, la Comisión de
Jefes y Directores de Policía de Centroamérica, México,
Colombia y el Caribe, y la Asociación de Comisionados del
Caribe. Asimismo, tiene vínculos de trabajo y obtención de
financiamiento con organismos multilaterales adscritos a la
ONU, OEA y Unión Europea, y recibe cooperación técnica
y financiera de agencias internacionales de cooperación con
objetivos afines a la institución50.
Policía Nacional, División de Secretaría Ejecutiva Nacional, “Enfoque Criminológico”, Año II, Edición V, 2010, disponible en www.
policia.gob.ni/cedoc/sector/revistas/EnfoqueV.pdf.
50
SEGURIDAD EN NICARAGUA: ¿LA EXCEPCIÓN EN CENTROAMÉRICA?
11
INTER-AMERICAN DIALOGUE
WORKING PAPER
Los recursos aportados por la cooperación internacional a
la Policía Nacional constituyeron el 15.3% de su presupuesto
anual en 2009 y el 13.3% en el 201051. Pero desde 2007
las relaciones con Estados Unidos parecen deteriorarse: por
un lado, no tiene relaciones con la DEA, y por otro, ni la
Fuerza Naval ni la Policía intercambian información de
inteligencia sobre narcotraficantes capturados con el Servicio
de Guardacostas que opera en el Caribe, a pesar de que éste sí
lo hace sobre operaciones marítimas del narcotráfico.
Deterioro de la
situación de seguridad:
un riesgo latente
De acuerdo al Informe Mundial sobre las Drogas 2012, seis
países latinoamericanos aparecen entre los 10 que más
cocaína incautan en el mundo. Nicaragua ocupa el noveno
lugar (3%), superado por Panamá (8%) y seguido muy de
cerca por Costa Rica (2%)52. La región incauta 12% del total
mundial53, y de éste Nicaragua decomisa 13%54. Nicaragua
ha tenido un buen desempeño relativo en la lucha contra
el narcotráfico internacional. Entre 2002 y 2011 registra la
incautación de un poco más de 64 toneladas de cocaína,
con una tasa de crecimiento global de las incautaciones
en el decenio de 213.8%. Éstas, sin embargo, han sido
irregulares; de 2004 a 2008 hay una tendencia creciente,
siendo los mejores años 2007 y 2008, con 44.9% del total
del período.
Si bien las incautaciones se redujeron en 2008–2009 y
2010–2011, esas caídas no significan disminución de los
flujos de cocaína a través del país, ya que la tendencia es
incremental. Más bien parecería indicar una baja de la
capacidad operativa de la Policía y el Ejército, o bien que
los cárteles están empleando modalidades no detectadas
para el traslado de la droga. Cualquiera de los dos casos
Policía Nacional de Nicaragua, Anuario estadístico 2010, 167, disponible en www.policia.gob.ni/cedoc/sector/estd/ae2010%20PN.pdf.
52
ONUDD, “Seizures 2006-2010”, disponible en www.unodc.org/
unodc/secured/wdr/Seizures.pdf.
53
ONUDD, “Global Seizures of Cocaine: 2000-2010”, disponible
en www.unodc.org/unodc/secured/wdr/Graphs_Cocaine_globa_seizures_all.pdf.
54
Letzira Sevilla Bolaños, “No estamos a salvo”, El Nuevo Diario, 1
de julio de 2012, disponible en www.elnuevodiario.com.ni/nacionales/256467.
51
12
es preocupante, ya que dicen relación con la efectividad
del trabajo operativo y de inteligencia de las fuerzas
de seguridad.
En la lucha contra el narcotráfico la Policía cuenta con
el apoyo de los servicios de inteligencia del Ejército y las
fuerzas naval, aérea y terrestre. El Código Militar precisa
que una de las funciones del Ejército es “coadyuvar con
la Policía Nacional en la lucha contra el narcotráfico en
el territorio nacional conforme lo dispuesto en las Leyes
y de acuerdo a los planes e instrucciones emanadas del
Presidente de la República” (Art. 2).
Entre 2006 y 2011 el Ejército incautó un poco más de 35
toneladas, es decir, más de la mitad de la cantidad reportada
por la Policía en 2002-2011. Entre enero y julio de 2012
ha ejecutado 11 operaciones en las que se han ocupado
3,467 kilos con 971 gramos de cocaína, 15 lanchas rápidas,
39 armas de guerra, US$31,280, C$13,200 y 11 personas
vinculadas al narcotráfico55.
Además de la incautación de drogas, la lucha de la Policía
y el Ejército contra el narcotráfico internacional también
está dirigida a evitar que los cárteles desarrollen estructuras
locales de apoyo. Entre 2009 y 2010 la Policía puso énfasis
en el desmantelamiento de redes logísticas de los cárteles que
intentan instalarse en Nicaragua. El entonces subdirector de
la Policía, comisionado general Carlos Palacios, declaró en
agosto de 2010 que la Policía había incautado lanchas y
medios automotores y desmantelado redes completas de las
estructuras logísticas, agregando que “nosotros no hacemos
nada con incautar droga y que las redes logísticas queden
en el país”56.
Un mes más tarde, la Directora General de la Policía
aseguró que en 2010 “nos dispusimos quebrar la base
logística que todavía quedaba en nuestro territorio; es decir,
que más importante para la Policía que las dos toneladas y
media que hemos incautado en estos primeros meses del
año y los más de 700 vehículos que se le han quitado al
narcotráfico y las más de 200 armas largas, más importante
que eso es haber desmantelado su plataforma terrestre,
Carlos Larios, “Narcos han creado pequeños grupos de apoyo en
Nicaragua”, El Nuevo Diario, 31 de julio de 2012, disponible en www.
elnuevodiario.com.ni/nacionales/259353-narcos-han-creado-pequenos-grupos-de-apoyo-nicaragua.
56
Elizabeth Romero, “Redes logísticas de narcos en la mira de la
Policía”, La Prensa, 27 de agosto de 2010, disponible en www.laprensa.com.ni/2010/08/27/nacionales/35926-redes-logisticas-narcos-mira.
55
SEGURIDAD EN NICARAGUA: ¿LA EXCEPCIÓN EN CENTROAMÉRICA?
INTER-AMERICAN DIALOGUE
y hemos totalmente desarticulado la base social. Esto le
dificulta y le impide cada vez más a los cárteles de la droga
hacer uso de nuestro territorio como camino o paso de la
ruta de la droga”57.
Las declaraciones de Palacios y Granera plantean dos
preguntas obligadas: ¿Qué debe hacer la Policía, incautar droga
o desmantelar redes logísticas del narcotráfico? ¿Es correcto
priorizar los desmantelamientos sobre las incautaciones? Esa
dicotomía lleva a otra interrogante: ¿Existe en Nicaragua una
política de Estado antidrogas, o la Policía funciona en base
a eventualidades o planes de ocasión? En octubre de 2007,
el Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas
(IEEPP) advirtió que Nicaragua no contaba con un plan de
lucha contra el narcotráfico, ya que
el aprobado para 2002–2006 no fue
renovado en 2007, año en que Daniel
Ortega inició su segunda presidencia58.
La Policía y el Ejército continúan
luchando contra el narcotráfico, pero
sin un instrumento que articule a todas
las agencias involucradas más allá de
eventuales reuniones de coordinación.
WORKING PAPER
apoyado por habitantes del litoral que han encontrado
en las drogas una alternativa de solución a sus problemas
económicos. El Fiscal General de la República puso esta
realidad de forma breve, pero cruda: “(los narcotraficantes)
se apoyan en la miseria de nuestras etnias de la
Costa Atlántica”59.
Según Roberto Orozco, experto en seguridad y
crimen organizado, en el Caribe existen “ocho grupos
fuertemente desarrollados que colaboran con el narcotráfico
internacional, dominan ciertas áreas geográficas, tienen sus
rutas y brindan apoyo logístico; la droga va pasando de
zona en zona hasta llegar al norte. Estos grupos han crecido
por la falta de atención del Estado, la corrupción estatal y
La ausencia del Estado, su porosa frontera
con Honduras al norte y su proximidad al
Caribe costarricense al sur la han convertido
en paraíso del narcotráfico internacional…
La costa Caribe: una bomba de tiempo
Con 551 km de línea costera, un poco más de 60 mil km2 de
superficie y aproximadamente 630 mil habitantes, el Caribe
nicaragüense es la zona más extensa y menos poblada del
país. Administrativamente está dividido en las regiones
autónomas del Atlántico Sur (RAAS) y Atlántico Norte
(RAAN), que ocupan casi la mitad del territorio nacional.
Históricamente han sido regiones olvidadas y abandonadas
cuyas principales vías de comunicación son los ríos. Aparte
de unos pocos enclaves mineros de compañías extranjeras,
de la pesca industrial y artesanal y de la explotación
maderera, su economía es de subsistencia y el desempleo
superior al 80% de la población económicamente activa.
La ausencia del Estado, su porosa frontera con Honduras
al norte y su proximidad al Caribe costarricense al sur la
han convertido en paraíso del narcotráfico internacional,
“Entrevista a Aminta Granera, Directora General de la Policía”, op.
cit.
58
Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP),
Factores que generan el comercio de las drogas ilegales en Nicaragua: una
antesala al estudio del narcomenudeo, Series de Defensa y Seguridad,
2011.
57
la que ellos mismos generan”60. La Policía Nacional asegura
que Nicaragua es el país “más seguro de Centroamérica” sin
embargo, recientemente ha tenido que reconocer que otra
es la realidad que se vive en la RAAS, con 42.1 homicidios
por 100.000 habitantes61. Para brindar seguridad a los
336.834 habitantes de los 11 municipios de la RAAS
esparcidos en 24.407 km2 de superficie, en 2011 la Policía
Nacional destinó 250 efectivos, es decir, un policía por cada
1.347 habitantes y por cada 110 km2. Si se consideran las
limitaciones materiales de la Policía y que las principales
vías de comunicación son fluviales, es evidente que los
habitantes de la RAAS están en el desamparo.
Como parte de la Estrategia “Muro de Contención”, en
julio de 2012 la Fuerza Naval desarrolló la “Operación
Fortaleza”, incautando 432.80 kilos de cocaína y pertrechos
militares de uso restringido: “15 radios walkie-talkies con sus
auriculares, 15 pasamontañas, 15 chalecos porta cargadores,
Carlos Larios, “Narcos han creado pequeños grupos de apoyo en
Nicaragua”, op. cit.
60
Entrevista a Roberto Orozco, Managua, 28 de julio de 2012.
61
Octavio Enríquez, “RAAS, la región más violenta del país”, Confidencial, 9 de mayo de 2012, disponible en www.confidencial.com.ni/
articulo/6518/raas-la-region-mas-violenta-del-pais.
59
SEGURIDAD EN NICARAGUA: ¿LA EXCEPCIÓN EN CENTROAMÉRICA?
13
INTER-AMERICAN DIALOGUE
WORKING PAPER
10 capas impermeables, 5 trajes impermeables, 15 gorras
camufladas, 13 pares de botas Swat (tipo jungla), 4 visores
nocturnos y 7 teléfonos celulares nuevos”62 procedentes
de Colombia. Es evidente que se trata de pertrechos
para pequeñas unidades de fuerzas comando. El Ejército
advierte que éstos son “para realizar operaciones especiales,
altamente peligrosas y efectivas para operaciones nocturnas,
lo que deja al descubierto el nivel de avituallamiento y la
intención en desarrollar este tipo de operaciones delictivas
en la región centroamericana”63.
Según Orozco, la violencia en el Caribe tiende a
incrementarse. “Es la respuesta natural a las acciones de
contingencia e interdicción de las autoridades en esa zona
Los ocho grupos que operan en el Caribe aparentemente
colaboran entre sí, y Orozco no ve la posibilidad de que
la presión de la Fuerza Naval produzca un efecto derrame
hacia el Pacífico, sino un “efecto dominó”. Los focos que se
encuentran en las rutas internas del tráfico de drogas “se irán
descomponiendo poco a poco. Ya explotó Bluefields, también
explotarán Rivas (sur) y Chinandega (noroeste), y ya está
explotando Bilwi (noreste), lugares en donde se han dado los
casos más graves de corrupción policial y en los que se ha
demostrado que sí ha habido penetración a nivel primario,
penetración en los departamentos, policías locales”66.
La descomposición en la RAAS fue constatada por InSight
Crime: “Las disputas entre grupos rivales por el robo de
mercancía han hecho de la
otrora bucólica región la más
peligrosa del país. En 2010,
(…) la tasa de homicidios en la
RAAS fue de 40 por 100.000
habitantes,
en
contraste
con los 17 por 100.000 de
Managua”67.
En cualquier país el
consumo de drogas es uno de
los principales disparadores
de la inseguridad, y en
Nicaragua es relativamente
poco lo que el Estado hace
para frenar el narcomenudeo. Con el incremento del
consumo aumentan los asesinatos, homicidios y robos
en todas sus modalidades, situación que se agravará en la
medida en que no se controle el tráfico interno.
Otros factores que pueden incidir en el deterioro del
relativo nivel de seguridad de Nicaragua están incrustados
en el sistema de justicia penal: debilidades de la Fiscalía,
un sistema penitenciario que sólo custodia a los privados
de libertad y carece de programas de rehabilitación para
su reinserción en la sociedad, y sobre todo un sistema
de administración de justicia muy permisivo y proclive a
la corrupción.
En cualquier país el consumo de drogas es
uno de los principales disparadores de la
inseguridad, y en Nicaragua es relativamente
poco lo que el Estado hace para frenar
el narcomenudeo. Con el incremento del
consumo aumentan los asesinatos, homicidios
y robos en todas sus modalidades...
y porque el Estado dejó desarrollar fuerza y músculo al
narcotráfico local,” según él64. Es paradójico, agregó, porque
al parecer “en la medida en que el Estado vaya operando y
golpeando a estos grupos, la resistencia se irá incrementando.
El desarrollo y fortalecimiento de la presencia disuasiva y
operativa de la Fuerza Naval podría agravar el problema, ya
que el Estado no está dando ningún acompañamiento a las
acciones puramente militares. El Caribe continúa siendo una
zona abandonada y el incentivo del narcotráfico es sumamente
atractivo. No pagan en efectivo, sino con droga, pero ésta es
dinero en efectivo en este país y en cualquier otro”65.
Dirección de Relaciones Públicas del Ejército de Nicaragua. Nota
de prensa Nº 107/2012, disponible en www.ejercito.mil.ni/contenido/
relaciones-publicas/publicaciones/docs/np2012107.pdf.
63
Ídem.
64
Ídem.
65
Entrevista a Roberto Orozco, op. cit.
62
14
Ídem.
Jeremy McDermott, “Bluefields: Nicaragua’s Cocaine Hub”, Insight
Crime, July 8, 2012, disponible en www.insightcrime.org/nicaragua-aparadise-lost/bluefields-nicaraguas-cocaine-hub.
66
67
SEGURIDAD EN NICARAGUA: ¿LA EXCEPCIÓN EN CENTROAMÉRICA?
INTER-AMERICAN DIALOGUE
La “Evaluación del progreso del control de drogas
2007-2009 del Mecanismo de Evaluación Multilateral de
la CICAD”, ratifica lo anterior: de los 2.179 acusados por
tráfico de drogas en 2009, sólo 17 fueron condenados.
El Gobierno reconoce además que “no cuenta con una
oficina centralizada en el ámbito nacional que organice,
realice estudios, recopile y coordine las estadísticas y otra
información relacionada con las drogas [ni con] los datos
sobre el número de funcionarios públicos formalmente
acusados y condenados por delitos relacionados con el
tráfico ilícito de drogas, durante los años 2006–2009”68.
Reflexiones finales
El principal desafío para la democracia y la seguridad en
Centroamérica es la violencia delictiva, fenómeno de larga
data potenciado en 2007 por la irrupción del crimen
transnacional organizado como efecto advertido de la
“guerra contra las drogas” en México. Si se toma como único
indicador de seguridad o inseguridad la menor o mayor tasa
de homicidios por 100.000 habitantes, Nicaragua está en
mejores condiciones que otros países de la región.
En comparación con el Triángulo Norte, ha mantenido
por tres lustros (1995–2011) bajos niveles de homicidios,
lo que sin embargo no indica que sea la excepción ni “el
país más seguro de Centroamérica”. Entre 2002 y 2011,
Costa Rica y Nicaragua registraron respectivamente 10.6 y
13.2 homicidios por 100.000 habitantes, las tasas promedio
más bajas. En 2011 Costa Rica marcó 10 contra 12.5 de
Nicaragua. En consecuencia, afirmar que “Nicaragua es el
país más seguro de Centroamérica” choca con la realidad
y revela una conciencia de resignación: las autoridades
nicaragüenses que se regocijan por ser el mejor entre los
peores, sin reparar en que se está peor que los mejores.
Aunque algunos son comunes, los factores
desencadenantes de la violencia no son los mismos en los
países de Centroamérica, como tampoco la identidad de las
agencias encargadas de enfrentarla y la forma en que lo hacen.
Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas
(CICAD), “Nicaragua: Evaluación del Progreso de Control de Drogas,
2007-2009”, Organización de Estados Americanos, 2010, disponible
en www.cicad.oas.org/mem/reports/5/Full_Eval/Nicaragua%20-%20
5ta%20Rd%20-%20ESP.pdf.
68
WORKING PAPER
Las policías de El Salvador, Honduras y Guatemala tienen
una identidad corporativa militar, defecto de origen del que
al parecer aún no han podido librarse. La nicaragüense, en
cambio, desde su etapa de policía partidaria en la década
de 1980 surgió separada orgánica y funcionalmente del
Ejército, con una identidad definida y certeza de su misión.
También ha sido diferente el tratamiento de la violencia
delictiva: en el Triángulo Norte predomina el modelo
reactivo-represivo, en tanto Nicaragua ha optado por uno
preventivo, proactivo y comunitario.
Lo excepcional de la experiencia nicaragüense no son
sus tasas relativamente bajas de homicidios, sino por
qué, luego de cuatro décadas de dictadura militar, una
revolución que dio inicio a un régimen autoritario de
izquierda y una década de guerra contrarrevolucionaria,
haya salido prácticamente indemne, a diferencia de sus
vecinos del Norte. Una hipótesis informada explica cómo la
persistente violencia política parece haber ocupado buena
parte de los espacios naturales de la violencia delictiva,
moldeando rasgos característicos de la conducta social
del nicaragüense. A esto se suma la existencia de patrones
culturales propios de una sociedad aldeana, en la que los
mecanismos de control social son sencillos y aparentemente
efectivos: “todo el mundo se conoce”, la población detecta
comportamientos irregulares e informa a las autoridades, y
la existencia de una institución policial profesional.
Igualmente excepcional es la historia de la actual Policía.
Como consecuencia de la derrota electoral del FSLN
en febrero de 1990, la Policía Sandinista fue compelida
por la necesidad de sobrevivir en un escenario adverso a
entrar en un proceso de reconversión que la transformó
en Policía Nacional. Sin embargo, con el retorno del
presidente Daniel Ortega al poder en enero de 2007, está
regresando a la anacrónica y peligrosa confusión EstadoPartido-Policía de la década de 1980, dañando así su
identidad e institucionalidad y poniendo en entredicho
su profesionalismo.
Que Nicaragua mantenga una tasa de homicidios
relativamente baja no significa que tenga menores niveles
de violencia delictiva en general. Entre 2001 y 2011, la
tasa de crecimiento global de los delitos fue de 67.8%,
y al desagregarla por familias delictivas, la tendencia
incremental se mantiene: los delitos contra las personas
SEGURIDAD EN NICARAGUA: ¿LA EXCEPCIÓN EN CENTROAMÉRICA?
15
INTER-AMERICAN DIALOGUE
WORKING PAPER
crecieron 109.8%, contra la propiedad 26.6% y contra la
salud pública 114%, lo que indica que el tráfico interno y el
consumo crecen peligrosamente. En el mismo período los
asesinatos y homicidios también mostraron una tendencia
incremental: los primeros crecieron 27.7% y los segundos
42.2%, y en 2011 los delitos graves —homicidios,
parricidios, asesinatos y lesiones graves— crecieron 2.4%.
Centroamérica no cuenta con un sistema uniforme de
registro estadístico de la actividad delictiva que permita
comparar todos los ilícitos a nivel regional y determinar los
reales niveles de violencia. La Subcomisión de Estadísticas
Policiales de Centroamérica, México y el Caribe (Sepolcamc)
no ha podido llenar ese vacío, a pesar de las innumerables
reuniones y talleres realizados entre 1997 y 2011 y de contar
con guías, manuales y formatos para su recopilación69.
Aunque Nicaragua no está exenta de violencia juvenil,
ésta no ha alcanzado los niveles del Triángulo Norte porque
ha sido relativamente contenida como resultado de una
inédita alianza entre organizaciones de la sociedad civil,
la Policía y la comunidad. No obstante, la interferencia
partidista, en particular del FSLN, está atentando contra
este original esfuerzo al reclutar a jóvenes desmovilizados
de las pandillas para convertirlos en fuerzas de choque
contra sus adversarios. Al ver que la Policía no interviene
cuando agreden a opositores al gobierno del presidente
Ortega, estos jóvenes tienden a desarrollar una sensación
de impunidad que les invita a regresar a las pandillas,
porque asumen que no serán perseguidos ni reprimidos por
la Policía.
Los cárteles de las drogas han intentado, hasta ahora
infructuosamente, establecer bases logísticas de apoyo en
el territorio nacional, y el “efecto cucaracha” provocado por
la política de “guerra contra las drogas” del Gobierno de
México no le alcanzó por una razón muy simple: Nicaragua
no comparte fronteras con México. Esto no significa que no
sea eslabón clave en la cadena del tráfico de drogas, aunque
la narcoviolencia por el control de rutas y territorios aún no
estalla. A pesar de ello y de los severos golpes que la Policía
y el Ejército han dado al narcotráfico, la droga continúa
transitando con el apoyo de grupos locales autónomos que
operan independientemente y sin articulación orgánica.
Esta relativa tranquilidad podría no durar mucho. Un alto
jefe policial en retiro ha manifestado su preocupación por
las primeras manifestaciones de sicariato o ajuste de cuentas
por encargo70. Un experto nicaragüense y un organismo
especializado en crimen organizado han puesto sobre la mesa
el tema del narcotráfico y la violencia en la Región Autónoma
del Atlántico Sur (RAAS), en donde las disputas entre grupos
rivales por droga robada o “tumbada” están provocando un
preocupante incremento de la tasa de homicidios.
Prácticamente aislado del resto del país, el Caribe
nicaragüense —zona históricamente olvidada y abandonada
en donde la presencia del Estado es mínima o inexistente,
con una población con grandes demandas económicas y
sociales insatisfechas y altas tasas de desempleo— podría
convertirse en el disparador de formas superiores de
violencia delictiva. La causa es paradójica: en la medida
en que la respuesta del Estado sea exclusivamente militar
y cada vez más intensa, los grupos de apoyo logístico al
narcotráfico responderán militarmente, como ya lo han
hecho en algunos ocasiones, dando inicio a una espiral de
violencia de resultados impredecibles71.
Roberto Orozco ha advertido sobre lo que caracteriza
como “efecto dominó”, es decir, la descomposición
progresiva de los principales focos del narcotráfico,
en particular, la Región Autónoma del Atlántico Norte
(RAAN) y las ciudades cercanas a las fronteras sur y norte
de Nicaragua, por donde entra y sale la droga. Igual o más
grave aún es el efecto residual del narcotráfico internacional.
Cada vez es mayor la cantidad de droga que se queda en
el país, lo que aumenta el tráfico y el consumo internos,
y en consecuencia, las posibilidades del incremento de la
violencia y, correlativamente, de la inseguridad.
Subcomisión de Estadísticas, Comisión de Jefes(as), Directores(as)
de Centroamérica, México y el Caribe, julio de 2011, disponible en
grupocisalva.univalle.edu.co/bpr2/esp/Descargas/Memorias/10_Reunion_Regional_con_Policias_Jul_2011/RRP%202011_Comision%20
Centroamericana_Saul%20Tobar.pdf.
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Entrevista al comisionado mayor en retiro Pedro Aguilar.
Entrevista a Roberto Orozco.
SEGURIDAD EN NICARAGUA: ¿LA EXCEPCIÓN EN CENTROAMÉRICA?
INTER-AMERICAN DIALOGUE
Sugerencias
Como todo emprendimiento institucional, la experiencia de
la Policía Nacional de Nicaragua muestra tanto buenas como
malas prácticas. Las primeras podrían ser consideradas
como insumos a considerar, pero nunca para replicarlas
mecánicamente. Esto es obvio. Entre ellas sobresalen su
identidad corporativa —el ethos policial—, condición que
contribuye a su eficiencia y que implica la desmilitarización
de las fuerzas de seguridad pública; su modelo preventivoproactivo y la relación sociedad civil-Policía-comunidad
que ha contribuido a la contención relativa de la violencia
y a desarrollar nuevas formas de abordar el problema de
la delincuencia en general y de la violencia juvenil en
particular; su modelo de atención a la violencia sexual e
intrafamiliar a través de las Comisarías de la Mujer y la
WORKING PAPER
Niñez; hasta 2011, la observancia de tiempos razonables
de rotación de la jefatura policial, y por último, su registro
estadístico de la actividad delictiva y el desempeño policial.
Las segundas —las malas prácticas— deben tomarse
como advertencia de lo que nunca debe hacerse, como la
politización de las policías, su subordinación partidaria y
en consecuencia la partidización de la seguridad pública; y
la violación a la Ley de la Policía y la entronización de una
jefatura de facto.
Finalmente, es preciso subrayar que el desempeño policial
no puede estar regido por planes de corto plazo y que es
preciso formular políticas de seguridad pública —como
políticas de Estado que trasciendan gobiernos y partidos—
que potencien en el mediano y largo plazo la efectividad del
trabajo policial y permitan el uso racional y efectivo de los
escasos recursos disponibles.
SEGURIDAD EN NICARAGUA: ¿LA EXCEPCIÓN EN CENTROAMÉRICA?
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INTER-AMERICAN DIALOGUE
WORKING PAPER
Diálogo Interamericano
Junta Directiva
Michelle Bachelet, Copresidente, Chile
Carla A. Hills, Copresidente, Estados Unidos
Enrique Iglesias, Covicepresidente, Uruguay
Thomas F. McLarty III, Covicepresidente, Estados Unidos
David de Ferranti, Tesorero, Estados Unidos
Peter D. Bell, Presidente Emérito, Estados Unidos
Fernando Henrique Cardoso, Presidente Emérito, Brasil
Ricardo Lagos, Presidente Emérito, Chile
Alicia Bárcena, México
Brian O’Neill, Estados Unidos
Francis Fukuyama, Estados Unidos
Pierre Pettigrew, Canadá
L. Enrique García, Bolivia
Jorge Quiroga, Bolivia
Donna J. Hrinak, Estados Unidos
Marta Lucía Ramírez, Colombia
Marcos Jank, Brasil
Eduardo Stein, Guatemala
Jim Kolbe, Estados Unidos
Martín Torrijos, Panamá
Thomas J. Mackell, Jr., Estados Unidos
Elena Viyella de Paliza, República Dominicana
M. Peter McPherson, Estados Unidos
Ernesto Zedillo, México
Billie Miller, Barbados

Michael Shifter
Presidente
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SEGURIDAD EN NICARAGUA: ¿LA EXCEPCIÓN EN CENTROAMÉRICA?