El Orden Mundial del Siglo XXI

Luis DALLANEGRA PEDRAZA
EL ORDEN MUNDIAL DEL
SIGLO XXI
Una teoría sobre el poder y el orden mundial desde una perspectiva
realista-sistémica-estructural.
© Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Título: EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
Impreso en Argentina 1998 - Printed in Argentina
ISBN: 987-96035-0-8
Queda hecho el depósito que previene la Ley 11.723
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A Martín y Agustín
MUERTO EL ORDEN, VIVA EL ORDEN
En el mundo se habla, especialmente desde la finalización de la Guerra del Golfo Pérsico
(enero de 1991), del “nuevo orden mundial” -repitiéndose la afirmación hecha por
George Bush al finalizar la guerra, más como una manifestación de deseos que como
una realidad, reiterada por Bill Clinton-, aunque nadie describe con certeza sus
características -que parecieran ser la resultante de situaciones mágicas, como la guerra
mencionada-, y lo que es más grave, luego de haber hecho tal afirmación, comienzan a
desdecirse y a comentar que, en realidad, el nuevo orden está en formación, poniéndole
más intención -acerca de las características que tendrá- que realismo al comentario.
Se habla mucho sobre el “nuevo” orden, pero poco se define con claridad; poco se dice
acerca de qué es el orden, cuáles son sus componentes. Cómo nace y se desarrolla;
cómo fue en otras épocas. Si hay una continuidad a través de la historia o si cada orden
nuevo que surge tiene -o no- algo de parecido con otros anteriores. Qué requisitos debe
reunir el mundo para tener orden y cómo influye en los Estados y el resto de los actores
1
que intervienen en el ámbito mundial . Si se aplica a todos los Estados por igual; etc.
Estas y muchas otras preguntas podrían hacerse, y sería importante responderlas, con el
fin de tener en claro en qué mundo vivimos y bajo qué condiciones. Quién o quiénes
imponen las condiciones y cuáles son las alternativas o posibilidades para regiones como
América Latina o Africa, o para países como Argentina, por ejemplo.
Lo cierto es que no hay orden automático. Desaparecido un orden, no emerge uno
nuevo en forma inmediata y automática. Se da un complejo proceso, que requiere de
bastante tiempo, para que nazca un nuevo orden y se consolide. Por ejemplo: luego de
desaparecido el orden que imperó durante 100 años entre 1815 y 1914 -sistema
multipolar-, como consecuencia -aunque no única- de la 1 G.M., hasta que emergió un
nuevo orden -el que rigió en los últimos 50 años, después de la segunda guerra mundial-,
pasaron más de 25 años, tiempo que requirió para configurarse y consolidarse de hecho,
“institucionalizándose” -de derecho- luego a través de los Acuerdos de Bretton Woods
(1944), la creación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en la Conferencia
de San Francisco (1945), y otros organismos internacionales.
ra
Durante todo el tiempo que transcurre entre la decadencia de un orden y la emergencia
de uno nuevo, deben resolverse una gran cantidad de temas -no hablo en términos
institucionales (derecho), sino en los hechos- que están vinculados a las relaciones entre
los Estados, entre estos y otros actores internacionales, como los organismos
internacionales, las empresas multinacionales, los actores transnacionales, las
organizaciones no gubernamentales (ONG's); entre estos últimos entre sí; etc.
1
Empresas multinacionales, actores transnacionales de todo orden, tales como la banca privada,
fondos de capital, empresas, organismos internacionales no gubernamentales (ONG’s), etc.
Capítulo I
¿COMO SON LAS RELACIONES MUNDIALES?
Es importante tener en claro cómo es el “escenario” de las relaciones mundiales .
Cómo se dan las relaciones entre los actores y en qué áreas fundamentales. Si existe o
no alguna continuidad, a lo largo del tiempo, en lo que hace a relaciones, aunque el
orden cambie. Qué factores intervienen para que haya estabilidad y para que haya
cambio; etc.
2
Para comenzar, la comunidad mundial tiene características de ordenamiento y de
“gobierno” distintas a las del Estado, ya que lo que prevalece en este último caso es
3
la “centralización” y la capacidad “suprema” de establecer reglas. En cambio a nivel
mundial, la regla es la defensa soberana. Los Estados no admiten -o tienden a no admitirla imposición de reglas por órganos supraestatales. Sólo tienden a acordar entre ellos o a
pugnar por imponer y/o por no ser impuestos; todo desde una concepción y posición de
defensa soberana; aún en los casos en que la soberanía es más un espejismo o una
ilusión que una realidad.
De esta manera, la tendencia es a la anarquía -cada cual defiende su postura soberanamás que a la organización; y al no haber órganos supraestatales que tengan el
monopolio legítimo de la coerción -como los gobiernos al interior de los Estados-, los
Estados más poderosos son los que, en última instancia, logran la “legitimidad” de
gobernar al sistema .
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LOS “PILARES” DE LAS RELACIONES MUNDIALES
Las relaciones mundiales, como toda relación social, se basan en factores esenciales,
que perduran más allá de la evolución histórica y factores accidentales que varían con
las características culturales, civilizatorias y de desarrollo tecnológico. Todo
relacionamiento societal requiere de elementos materiales para la supervivencia y el
desarrollo -factores económicos-; necesitan seguridad en su marco y frente a otros -
2
Prefiero hablar en términos de "relaciones mundiales" y no de "relaciones internacionales", ya que
las relaciones actualmente y desde hace un buen tiempo, ya no son sólo entre (inter) "Naciones",
sino también que se incluyen Organismos No Gubernamentales (ONG's), empresas multinacionales,
actores transnacionales, Organismos Internacionales Gubernamentales, etc.
3
Los que de manera consensual o coercitiva tienen la capacidad de establecer las reglas. Ver sobre
esta particular a Max Weber, Economy and Society: An Outline of Interpretative Sociology, (Berkeley,
University of California Press, 1978). Los “supremos repartidores de potencia -lo que se puede- e
impotencia” -lo que no se puede- para decirlo en términos políticos y no jurídicos (derechos y
obligaciones). Ver Goldschmidt, Werner, Introducción al Derecho: La Teoría Trialista del Mundo
Jurídico y sus Horizontes, (Bs. As., Depalma, 1968); también Puig, Juan Carlos, Derecho de la
Comunidad Internacional, (Bs. As., Depalma, 1974), Vol. I, Parte General.
4
Actualmente, y desde hace un tiempo, este proceso se ha vuelto complejo, toda vez que se ha
“transnacionalizado”. Resulta muy difícil seguir la regla de la “defensa soberana” desde el momento
en que los actores transnacionales operan desde el interior del Estado, generándole reglas, aún a
los más poderosos.
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factores estratégico-militares-; y necesitan un orden -organización- y un gobierno que
mantenga ese orden -factores políticos-.
En las comunidades primitivas los factores materiales tenían que ver con las
necesidades básicas de alimento, vivienda, vestido, etc.; los factores de seguridad, con
la defensa y protección frente a los ataques de otras agrupaciones comunitarias o de los
animales; los factores de organización estaban relacionados con la manera en que se
configuraba la tribu u otro tipo de agrupación comunitaria, y cómo se organizaban entre
sí, toda vez que decidieran agruparse.
En la actualidad, la evolución de la cultura, de las civilizaciones y el desarrollo
tecnológico ha hecho que se viera todo esto de manera un poco más compleja, pero
responde esencialmente al mismo esquema.
1) El eje económico , que tiene “poder material propio”, otorgado por las “finanzas”, el
“comercio”, la “industria” y la capacidad “científica y tecnológica”, además de las
estrategias que se desarrollen y las alianzas -de tipo económico, al estilo de los sistemas
de integración que se conocen desde hace ya un tiempo- que realicen para fortalecer la
capacidad de desempeño.
5
2) El eje estratégico-militar que también tiene poder material propio, dado por las
“armas”, los “ejércitos”, las “estrategias” que se desarrollen y las “alianzas” -de tipo
militar- que realicen para fortalecer la capacidad de desempeño.
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El conocimiento y el desarrollo “científico y tecnológico”, es el que genera los cambios
en los ejes anteriores, produciendo la evolución y el desarrollo.
3) Por último, el eje político , que tiene el poder de la “influencia” -influencia psicológica-,
pero no tiene poder material propio . Para obtener poder material y llevar a cabo sus
objetivos, debe “vincularse” con alguno de los otros dos ejes.
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No obstante ello, la particularidad del eje político, es que se trata del “eje planificador”
-es la “inteligencia” el “cerebro” del sistema-. Es el que establece las reglas (orden), las
pautas bajo las que se manejarán los miembros del sistema mundial .
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Es el que provee a las necesidades materiales que tiene una sociedad.
Es el que provee la defensa y seguridad necesarias.
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Por ejemplo, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) para el caso del Sistema
Interamericano a partir de 1947; la OTAN en el marco del bloque Occidental, y su contrapartida el
Pacto de Varsovia en el bloque Oriental; así como otros sistemas de seguridad colectiva regionales
como OTASE o SEATO; Pacto de Bagdad, luego conocido como CENTO; ANZUS; etc. Hoy carecen
de vigencia, dada la reestructuración del sistema y del orden mundial.
8
Es el "cerebro" del sistema. El que permite establecer reglas para que las necesidades materiales y
la seguridad se satisfagan de una manera determinada.
9
La definición de poder establece que se trata de la “influencia” de un actor sobre otro. Si se habla
de poder político, la influencia es psicológica; mientras que si se habla de poder económico o militar,
ya no se trata de una mera influencia sino de un ejercicio material. Ver por ejemplo, Hans
Morgenthau, Política de Poder entre las Naciones: La Lucha por el Poder y por la Paz, (Buenos
Aires, Sudamericana, 1961).
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Gráfico 1
También el que establece los valores y creencias, las pautas de justicia, y de
equilibrio en el sistema . El sistema de alianzas, tiene que ver con los valores, las
ideologías o los intereses .
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El sistema mundial es el conjunto de actores (Estados, actores transnacionales, empresas
multinacionales, organismos internacionales, ONG's, etc., que se interrelacionan entre sí y se
intercondicionan, con el fin de establecer alianzas o lograr sus intereses por sobre el resto, haciendo
uso del poder del que disponen. El sistema mundial, dependiendo de la cantidad de "conductores" o
actores polares, puede ser "bipolar" como el que hemos vivido entre 1945/47 y 1985/89/91 liderado
o conducido por EUA en el Bloque Occidental y la URSS en el Bloque Oriental; "multipolar" como
el que hubo entre 1815 y 1914, liderado por Inglaterra, Francia, el Imperio Austro-Húngaro, Prusia y
Rusia; o "unipolar" cuyo orden resultante es "imperial", como muchos de los imperios que hemos
conocido en la historia de las relaciones mundiales.
11
Sea éste un equilibrio "mecánico" o "político"; desde ya, entre los actores polares. No obstante, el
equilibrio del sistema, más allá del equilibrio entre los polos -en este tipo de quilibrio no intervienen
exclusivamente los actores polares, sino la totalidad de los miembros del sistema; por lo que se trata
de un equilibrio, en un mundo estratificado y con miembros heterogéneos- depende, generalmente,
de un "desequilibrio" entre los actores polares y los miembros de su ámbito hegemónico. Esto
ocurre, porque los "verdaderos actores", en realidad son los que "actúan" -los que tienen una política
(exterior) de acción y no de reacción-, los que tienen capacidad de establecer las reglas del juego
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Estos tres grandes ejes o pilares de las relaciones mundiales, se encuentran
interrelacionados permanentemente, pero atendiendo a formas de vinculación
distintas, las que determinarán el tipo de orden que imperará y el tipo de funcionalidad
del sistema .
13
Estas formas de vinculación dependen del “eje” en el que predomine el proceso de
configuración de poder básico -el económico o el estratégico-militar- que culminará en la
conformación del sistema y del orden.
El poder es la “variable crítica”. La conformación del régimen y del orden dependen de
la configuración del poder (estructura del sistema).
o, por lo menos, modificarlas en su propio beneficio. El resto son "unidades adscriptas" al sistema,
según un patrón funcional (no funcionalista) de relaciones del sistema. Por ello, cuando a veces, los
actores polares intervienen en una unidad adscripta a su esfera de influencia, con el objetivo de
"restablecer" (o mantener) el equilibrio del sistema; se está haciendo referencia al equilibrio que fue
(o pudo ser) quebrado (temporaria o definitivamente) por otro actor polar en su beneficio, quitándole
ventaja a éste. La unidad intervenida, es un simple peón en ese ajedrez y, en la medida en que no
alcance una capacidad para modificar su status, quedará subordinada a las decisiones e intereses
del actor hegemón. Ejemplos de lo dicho, abundan: Intervención de EUA en forma indirecta, en
Guatemala (1954), ya que el gobierno norteaméricano consideraba que el gobierno reformista de
Arbenz era una "cabeza de puente" para el avance del comunismo en América. Intervención de EUA
en República Dominicana (1965), con la excusa por parte del gobierno de Johnson de defender a
ciudadanos norteaméricanos (Corolario Theodoro Roosevelt a la Doctrina Monroe), para luego
reconocer que la situación interna en ese país, podía degenerar en una "nueva Cuba". Lo mismo
puede decirse en el marco del bloque oriental, para las intervenciones soviéticas a través del Pacto
de Varsovia en Hungría (1956-58) y en Checoeslovaquia (1968); y habría muchos más ejemplos
tanto del lado de EUA como de la URSS.
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Dependiendo de que el vínculo del eje político sea con el estratégico-militar (formación de bloques
de seguridad) o con el económico (bloques económicos o sistemas de integración). Además, debe
quedar en claro, primero, que no existen alianzas entre "desiguales". Segundo, que las alianzas
se deben a "afinidades" existentes entre los actores que se reúnen. Problemas comunes, objetivos
comunes, por ejemplo. Pueden haber actores reunidos en una llamada alianza, por ejemplo TIAR,
en la que los miembros son desiguales en cuanto a la capacidad militar, por ejemplo EUA en
relación a los países latinoamericanos. El objeto de esa "alianza" es proteger al sistema frente a
posibles ataques de actores enemigos. No obstante, queda en claro que el sistema que se defiende
no es "igualitario" sino que es dominado y conducido por el actor más poderoso, EUA.
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Al hablar de funcionalidad del sistema se hace referencia a la forma en que se relacionarán -en el
nivel “horizontal”- los actores polares: pugna por la primacía -modelo guerra fría- o competencia
entre adversarios, modelo multipolarismo del siglo XIX o la actual tendencia en la “Tríada”; a la vez
que -en el nivel “vertical”- se considera, “por arriba”, el grado de “permisividad” de los actores polares
respecto de las actitudes “independientes” de los miembros de sus ámbitos hegemónicos y, por
“abajo” el marco dentro del que podrán “resistirse” los hegemonizados. Si se habla de un sistema
bipolar en el que hay mucha tensión Polo-Polo, el grado de “permisividad” a nivel vertical será muy
bajo y el marco dentro del que se podrá resistir, será muy estrecho. En un sistema multipolar, donde
el factor ideológico no tiene un papel central en las relaciones Polo-Polo, las posibilidades de
desempeño y/o de maniobra “independiente” de los miembros hegemonizados o hegemonizables es
mucho mayor. En un sistema bipolar, resulta inaceptable que un miembro hegemonizado se vincule
libremente con los dos actores polares en pugna ideológica (caso Cuba); esto si es posible en un
sistema multipolar, los actores polares no están en pugna ideológica.
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Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Veremos cómo ocurre esto, primero comprendiendo la “naturaleza del poder”, en la
parte primera, y luego, a través de la simulación del proceso de génesis y evolución del
orden mundial, en la parte segunda.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
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PARTE I
NATURALEZA DEL PODER
Capítulo II
EL PODER
PARTE GENERAL
INTRODUCCION
El poder es la “variable crítica”, ya que es el factor instrumental indispensable para el
logro de los objetivos. Sin el poder, o un paliativo, como por ejemplo las alianzas
14
maximizadoras, o las estrategias -procesos integrativos en el primer caso , Grupo
OPEP como un ejemplo de ambos casos- resulta imposible lograr los objetivos
deseados, o resistirse a las conductas impositivas de otros que disponen de mayor
poder.
Gráfico 2
Además, la inserción mundial que un Estado o actor no estatal alcancen -no sólo como
ubicación en el marco mundial, sino también como capacidad para generar o modificar
reglas-, depende de la capacidad de poder de que dispongan.
Para comprender la forma en que operan las relaciones de poder, debe considerarse que
los sistemas -en este caso el sistema mundial- son definidos por su estructura
o
“configuración de poder vigente”; lo que significa que si hay un “subsistema dominante”
15
14
No necesariamente cualquier proceso integrativo es una alianza maximizadora, ya que cuando lo
que se presente es simplemente ampliar un área de comercio a través de la desgravación
arancelaria, puede conseguirse el aumento del intercambio comercial, pero no necesariamente
maximizar la capacidad de desempeño frente a terceros actores.
15
El tema de la estructura tiene un tratamiento especial y extenso más adelante.
en el “tope” -o actor polar - se trata de un sistema unipolar, si hay dos, bipolar y si hay
más de cuatro , multipolar .
16
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18
En este sentido, la estructura tiene un componente de relacionamiento “horizontal” que
tiene que ver con las relaciones Polo-Polo y un componente de relacionamiento
“vertical” que comprende las relaciones Polos-miembros del ámbito hegemónico y
miembros hegemonizables .
19
De esta manera la estructura sería la configuración de poder -entre los actores polares,
componente “horizontal”- y de dominación vigente por parte de los actores polares hacia “abajo”, componente “vertical”-, y de reacción y resistencia por parte de los
miembros hegemonizados/hegemonizables -hacia “arriba”, componente “vertical”-.
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16
Subsistema dominante o actor polar, es aquél actor que ha alcanzado, por su capacidad cualquiera sea la forma en que la haya demostrado: militar o económica- el rango de generador de
reglas o pautas direccionadoras, de manera individual o compartida con otros “subsistemas
dominantes” o actores “polares”. Por ejemplo, en el siglo XIX, Gran Bretaña, Francia, Rusia, Prusia y
el Imperio Austro-Húngaro; durante 1945-47/1989-91, EUA y la URSS. Actualmente se perfilan como
tales, los actores que componen la “Tríada”: EUA, Japón en el contexto asiático y Alemania en el
marco europeo.
17
La “Tríada”, que es la configuración que se da en el presente (1995), es imperfecta, ya que no
puede comportarse como un sistema multipolar debido a que el sistema de ”alianzas ad hoc” (al
efecto de resolver una situación) para mantener el equilibrio y balance del sistema, se ve
entorpecido por la poca cantidad de actores. El ideal para que funcione el equilibrio y balance de
poder es, por lo menos, cuatro actores o más.
18
Sin embargo, autores como Hoffmann, confunden -al criticar a Waltz, a la vez que este último
también confunde- el concepto de estructura como si comprendiera sólo a los "subsistemas
dominantes" sin relación a los "subsistemas dominados" con aquellos y con la estructura. Ver
Hoffmann, Stanley, Primacy or World Order, (New York, Mc Graw-Hill, 1978), pág. 111 y Nota 9 en
pág. 146.
19
Piensen en el bloque occidental para el caso de EUA y en el bloque oriental para el de la URSS
entre 1947 y 1991. Los miembros “hegemonizables” podrían ser las ex-colonias en Asia, Africa y el
Caribe, que al independizarse fueron “disputadas” para su hegemonización por los dos polos. De la
misma manera se puede hablar en el marco del sistema mundial del siglo XIX, en el que el “reparto”
fue neo-colonial para el caso del territorio latinoamericano, en lo que hace a Sudamérica, por parte
de Gran Bretaña, y en el de Centroamérica, México y el Caribe español, por parte de EUA. En la
actualidad, el reparto por los miembros de la “Tríada” comprende al planeta; pero cada actor trata de
establecer “exclusividades”, como por ejemplo, la Unión Europea a todos aquellos países que tienen
un vínculo a través de los Acuerdos de Lomé y Yaoundé, firmados tras el proceso de
descolonización, entre las ex-madres patrias y las ex-colonias, para darle continuidad al vínculo en
forma neo-colonial; EUA, actualmente a través del NAFTA o mediante la creación de un ALCA (Area
de Libre Comercio Americano), procura mantener su influencia en la esfera tradicional hemisférica;
Asia es un poco más compleja, ya que entre sus miembros hubo más tradición de disputas que de
alianzas u otro tipo de vínculo, a la vez que generalmente estuvieron dominados o por el imperio
británico o por EUA y la URSS; el caso de los países que componían la hoy ex URSS y su esfera de
influencia, también está nebuloso actualmente, pero de alguna manera, en el mediano o largo plazo
deberá definirse.
20
En el sentido de imperio, gobierno, autoridad, tal como significa en español, como en inglés.
21
Este segundo componente de "dominación" por un lado y de "reacción y resistencia" por el otro,
no es más que el concepto de "normas transformantes" establecidas por Morton Kaplan en sus
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Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Pero además, existe una “correlación” entre la forma en que están determinadas las
relaciones horizontales y las relaciones verticales de poder; lo que puede generar
distintos “estados” en el sistema, como por ejemplo, en el caso del sistema bipolar
que existió entre 1947 y 1991: guerra fría, coexistencia pacífica -componente “horizontal”, bipolar rígido, bipolar flexible -componente “vertical”-, etc.
22
Si digo guerra fría o coexistencia pacífica estoy haciendo referencia al grado de
entendimiento/desentendimiento entre los actores polares. Si digo “bipolarismo rígido” o
“bipolarismo flexible”, estoy haciendo referencia al grado de “permisividad” -mínimo en
el primer caso, mayor en el segundo- de los actores polares respecto de los miembros de
sus ámbitos hegemónicos y, como consecuencia, al grado de capacidad de adoptar
conductas independientes desde “abajo”.
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La “correlación” se explica en términos de:
Caso Guerra Fría/Bipolarismo Rígido: Porque hay un alto grado de
desentendimiento entre los actores polares, hay un bajo grado de permisividad o un alto grado de rigidez- de los actores polares respecto de los miembros de
sus ámbitos hegemónicos.
Se entiende que hay un alto grado de “desconfianza” por parte de los actores polares en
relación a las “conductas independientes” de sus miembros hegemonizados, en el
sentido de que puedan poner en tela de juicio sus intereses de seguridad, favoreciendo el
“avance” del “otro actor polar” sobre su bloque.
Los casos Cuba (1961), en el marco del bloque occidental y Hungría (1956) y (1958) en
el marco del bloque oriental, son un buen ejemplo de lo dicho.
Pese a la no coincidencia en las etapas que he dividido, también entrarían en este
concepto el caso República Dominicana (1965) en el bloque occidental y el caso
Checoeslovaquia (1968).
Caso Coexistencia Pacífica/Bipolarismo Flexible: Porque existen
entendimientos “puntuales” entre los actores polares y además, una mayor
capacidad
de
presión
por
parte
de
los
miembros
hegemonizados/hegemonizables es que las conductas de los actores polares
hacia “abajo” son más flexibles, y entre sí, tratan de acercarse -teléfono rojo por
24
"sistemas de acción", ver su System and Process in International Politics, (New York, John Wiley and
Sons, 1957), págs. XI-XVIII y 3-20; o las "líneas de borde intra-hegemónicas" planteadas por Juan
Carlos Puig, ver su Doctrinas Internacionales y Autonomía Latinoamericana, (Caracas, Univ. Simón
Bolívar, 1980), págs. 147-148; o las "viabilidad nacional" de Helio Jaguaribe en términos de
"capacidad de desempeñarse en forma relativamente autónoma"; ver su Crisis y Alternativas de
América Latina: Reforma o Revolución, (Buenos Aires, Paidós, 1972), pág. 19.
22
Conexión con consecuencia recíproca.
23
Esto último se corresponde con el concepto de “dominación” y “reacción y resistencia” que Morton
Kaplan denomina “normas transformantes” y Puig “líneas de borde intra-hegemónicas”.
24
Surgimiento del Movimiento No Alineados, Grupo de los 77, inicio de los procesos integrativos en
Europa, América Latina, Africa; procesos de descolonización masivos en Africa; mayoría
tercermundista en el Asamblea General de la ONU; etc.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
13
ej. para consultarse sobre situaciones de crisis global- para no perder terreno y
manejo de la situación, que cada vez se hace más compleja .
25
Gráfico 3
Si la configuración de poder en el “tope” del sistema es bipolar, es muy probable que
haya una pugna permanente entre los actores polares por el establecimiento de pautas
globales de orden, y que recurran a la ideología -modelo guerra fría- como instrumento
para imponerse uno sobre el otro. Esto, provocará que el “orden global” se base más en
“desentendimientos polares” que en reglas “mútuamente impuestas o acordadas”.
26
25
Después de 1979, con el gobierno de Ronald Reagan, se inicia la segunda guerra fría, a través de
la Iniciativa de Defensa Estratégica (IDE) conocida comúnmente como “guerra de las galaxias”, que
dura hasta 1985 en que se celebra la Cumbre de Reikjavick entre Reagan y Gorbachov, iniciando la
segunda coexistencia pacífica o segunda “postguerra fría”, que finaliza en 1991 con la
“desintegración” de la URSS, iniciándose el “postbipolarismo”. Ya a mediados de los ‘70 y
particularmente en los 80, la capacidad hegemónica (relaciones verticales) tanto de EUA como de la
URSS no es tan efectiva, como en la etapa anterior, debido a la cantidad de nuevos Estados y
actores transnacionales, y a la proliferación de situaciones de crisis, generando un escenario
planetario calificable de “pequeños focos de orden en un mar de desorden”.
26
Durante la etapa bipolar, especialmente desde 1945/47 hasta la década de los ‘60, no hubo orden
global, ya que no había acuerdo entre los “polos”, a la vez que ninguno de los dos podía imponer
pautas de orden por sobre el otro; por ello los Tratados vigentes más importantes eran el de la
OTAN de 1949 en el Bloque Occidental y el Pacto de Varsovia de 1955 en el Bloque Oriental, para la
seguridad, la prevención y la destrucción mutua. Sólo había orden al interior de cada uno de los
bloques. A partir del establecimiento del “teléfono rojo” (1958) -mediante el que buscaban
consultarse frente a situaciones de crisis global en las que podrían perjudicarse ellos y por lo tanto
debían actuar “gatopardistamente” en “defensa” del sistema- y una serie de tratados acordados entre
ambos polos (Tratado Antártico de 1959; Tratado de Moscú 1963 sobre prohibición de experiencias
atómicas en la atmósfera; Tratado de no Realización de Experiencias Atómicas en la Atmósfera, el
Espacio Ultraterrestre y bajo el Agua de 1963; Tratado sobre el Espacio Ultraterrestre de 1967;
14
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Cuanto mayor es el desentendimiento -modelo guerra fría- entre los actores polares,
menor será la conducta “permisiva” de cada uno de estos hacia los miembros de sus
ámbitos hegemónicos . En otros términos, las conductas de resistencia -desde abajotendrán límites muy estrechos -líneas de borde o control intra-hegemónico- dentro de los
que podrán operar, antes que el sistema -léase quienes lo conducen- reaccione -proceso
homeostático o reequilibrador de las anteriores condiciones del sistema- tratando de
evitar que la resistencia se lleve a cabo o los que se resisten consigan su objetivo,
utilizando mecanismos como, intervención directa, bloqueo económico-comercial, o
favoreciendo a otras facciones políticas o militares internas que harán un golpe de
Estado, o mecanismos más sutiles como la “democracia controlada”, de manera tal de
revertir todo el proceso.
27
Pero, si la configuración de poder en el “tope” del sistema es multipolar, el
relacionamiento entre los actores polares será más de “competencia” -como la
“pentarquía” europea en el siglo XIX o las tendencias en la “Tríada” actualmente- que de
búsqueda de “destrucción mutua” -modelo guerra fría- . Esto da un mayor margen de
maniobra a los miembros no polares y “hegemonizables” del sistema, como para
resistirse frente a las aspiraciones de los polares.
28
Por ello, es fundamental tener en cuenta que el modelo de “estructura del sistema
multipolar” no se corresponde con el bipolar, en cuanto al tipo de relaciones PoloPolo ni a la de éstos con los miembros hegemonizados/hegemonizables.
El factor central que los diferencia es que, en el bipolarismo, la ideología es el “factor
catalisador” del sistema de relaciones, debido a que no hay “consenso global
ideológico”, sino “ideologías en pugna”. En otros términos, todo se explica a partir de la
ideología que sostiene cada cabeza de bloque. “O estás conmigo, o estás contra mí”.
Casos Cuba (1961) -bloque occidental- o Hungría (1956-58) o Checoeslovaquia (1968) bloque oriental-.
En cambio, en el sistema multipolar, la ideología -que existe, aunque puede ser
diferente a la que existía, o una que estaba latente y por distintos motivos se hace
manifiesta- cumple un rol secundario en el sistema de relaciones; no es un factor
“catalisador”. Además, la ideología es “englobante”, no es una alternativa en “pugna”
frente a otra ideología como en el sistema bipolar. Por ello, las relaciones polo-polo se
definen en términos de “competencia” y no de destrucción mutua; y pese a que los
intereses de dominación existen en un sistema u otro, la manera de “control” de los
hegemonizados responde a pautas diferentes.
Tratado sobre Prohibición de Ensayos Subterráneos con Armas Nucleares 1967; Tratado de No
Proliferación Nuclear 1968;, Tratado sobre la Desatomización de los Fondos Marinos y Oceánicos de
1970; Tratado sobre la Prevención de la Guerra Atómica de 1973; etc.) que alimentaron la
coexistencia pacífica promovida por Kruschev y aceptada por Kennedy, se inició un período de
“entendimientos puntuales” en el marco mundial.
27
EUA en el marco del bloque occidental, o la URSS en el marco del bloque oriental, tal como lo
vimos en el modelo de “Estructura del Sistema Bipolar”.
28
Ver más adelante, en este capítulo, sobre el tema del predominio e intervención de factores
ideológicos o factores políticos en las relaciones.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
15
Gráfico 4
Esto significa que, actualmente, con vistas al futuro orden, tal como se perfila en sus
tendencias; las posibilidades de los países “periféricos”, como los latinoamericanos, son
mucho mayores que durante el período del sistema bipolar; por lo que sería necio el
buscar “cristalizar” el vínculo de dependencia con un actor polar -léase EUA, que debe
resolver primero (y eso hará) sus problemas-, cuando lo que se puede hacer es tener
vínculos dependientes diversos, con vistas a procurar una mayor autonomía, en el
mediano o largo plazo -a diferencia del sistema bipolar, en el que o se está de un lado o
del otro de la pugna ideológica-.
CARACTERISTICAS DEL PODER
Independientemente de que la configuración del sistema mundial, sea la resultante del
vínculo del eje político con el eje estratégico-militar, o del eje político con el eje
económico , siempre se dan relaciones de poder, diferenciándose -en el contexto
mundial- sólo por el predominio e intervención de factores predominantemente
ideológicos -modelo guerra fría- o predominantemente políticos en estas relaciones.
29
30
En un sistema nacional, los gobiernos tienen el uso legítimo de la fuerza, evitando así el
uso privado -particular- de la fuerza y de esa manera las personas no necesitan
prepararse para defenderse. Por lo tanto este sistema no puede ser calificado de autoayuda . El sistema internacional por el hecho de carecer de un gobierno central, sí es
31
29
Ver lo dicho sobre este tema en Cap. I y más adelante, sobre el tema los “Ejes del Poder”.
Cuando hablo del relacionamiento mundial en términos de predominio de factores “ideológicos”,
considero que las relaciones Polo-Polo se basan en el concepto “amigo-enemigo” -estás conmigo
o estás contra mí- donde predomina la “destrucción mutua”. Al hablar de predominio de los factores
“políticos”, considero que las relaciones Polo-Polo se basan en el concepto “amigo-adversario”; no
está en tela de juicio la existencia del otro, aunque compitan por hegemonizar áreas. Sobre el tema,
ver a Aron, Raymond, The Nature of Conflict, en “Studies on the Sociological Aspects of International
Tensions”, publicación de la Asociación Internacional de Sociología, distribuida por UNESCO, págs.
177-203.
31
Cada cual debería protegerse a sí mismo en un sistema de auto-ayuda.
30
16
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
de auto-ayuda. En un sistema de auto-ayuda las unidades utilizan sus esfuerzos para
protegerse de las otras .
32
El poder es un término multívoco, que no puede ser conceptualizado de una única
manera; que presume la relación de mando y obediencia, pero también de
desobediencia, lo que puede conllevar la resistencia.
La obediencia se puede dar frente a una imposición material, por temor a la coacción, por
carisma, por consentimiento. Los métodos de coacción en el mando son tanto explícitos
como implícitos.
Pero también existe la “desobediencia”. Esta se da cuando no se siguen las reglas
vigentes o no se obedece a quien establece o está encargado de mantener las reglas.
La desobediencia surge de un estado de disconformismo, derivando en una conducta de
resistencia cuando existe la sensación de que la situación es intolerable, que se pierde
lo que se tiene o que no se alcanza lo mínimo deseable y aceptable y que, de acuerdo a
las reglas vigentes y/o de quienes las establecen o mantienen, las cosas no van a
cambiar favorablemente, salvo resistiéndose.
La realidad en las relaciones sociales, muestra una permanente dinámica -tanto la actual
como la histórica-, en la que se dan relaciones de mando y obediencia, pero también de
desobediencia y de resistencia. Esta es la manera natural en que se conducen las
relaciones. Es tan natural que hayan relaciones de mando y obediencia, como de
resistencia . El conflicto es algo natural de la misma manera que la cooperación; dos
caras de una misma moneda.
33
34
Además, un sistema no se “explica” por lo que ocurre en su “tope” -que es lo más visible
y aparente- sino por su dinámica total . Si no hubiera una dinámica en las relaciones
sociales siempre estarían en el “tope” del sistema los mismos actores y los periféricos
estarían “condenados” a la condición de tales. No obstante es evidente que muchos
imperios han nacido y también han decaido y muchos Estados que antes no eran
poderosos, pasaron a la condición de potencia relevante e incluso de superpotencia .
35
36
37
32
Aron, Raymond, The Nature of Conflict. op. cit., pág. 153.
Ver por ejemplo Kariel, Henry S., A la Búsqueda del Poder, (Buenos Aires, Troquel, 1967).
34
Hobbes, San Agustín , Reinhold Niehbur, Spinoza, Morgenthau, Foucault, etc.
35
Ver sobre el tema Braillard, Philippe, Théorie des Systémes et Relations Internationales,
(Bruxelles, Bruilant, 1977) Cap. I.
36
Se puede “cristalizar” un status, pero generando pautas que impidan o repriman la movilidad
ascendente y descendente, como el sistema de castas en la India, o como en los sistema políticos
autoritarios, en los que se actúa verticalmente, evitando que haya movilidad y margen de acción
para el cambio.
37
Por dar algunos pocos ejemplos, podemos hablar de la decadencia del Imperio Británico y status
actual de potencia intermedia, a la vez que EUA emergió de potencia intermedia a la condición de
superpotencia mundial. Alemania y Japón, de poderes militares pasaron a países subordinados la
primera del poder de EUA y la URSS en forma dividida y Japón, de EUA, sin embargo actualmente
son dos poderes económicos de primer orden y Alemania está unida nuevamente; la URSS de
superpotencia, luego de su desinegración, pasó, como Rusia al rol de potencia intermedia; etc.
33
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
17
La resistencia presume estados o situaciones límite. No obstante, en gran cantidad de
casos, la resistencia está latente, no se manifiesta en una acción por falta de organicidad
o de posibilidad. Letonia, Estonia o Lituania, frente a la URSS poco y nada podían hacer.
Su “liberación” como Estados resultó no de su resistencia sino de la desintegración de la
URSS por otros motivos, aunque la resistencia en estas naciones estuviera latente. Por
otra parte, las nacionalidades que terminaron desintegrando al Estado yugoeslavo y se
encuentran enfrascadas en una guerra civil, provocaron una resistencia al estado de
cosas, pero su grado de organicidad es prácticamente inexistente. En cambio, en el caso
de la Revolución Francesa de 1789, hubo un desarrollo intelectual que favoreció y
alimentó la Revolución.
Gráfico 5
No obstante, es muy importante conocer cuáles son las características de
funcionamiento del sistema, para poder deducir -cada gobierno al establecer los
objetivos y las estrategias de política exterior debe hacerlo- cuáles son los “límites” normas transformantes o líneas de “borde” o de control intra-hegemónico- dentro de los
que se puede operar libremente, en el interior de un sistema -bipolar, multipolar- con
determinadas características, sin que el sistema -léase quienes lo comandan- reaccione,
impidiendo que se logre ese objetivo a través de diferentes medios, que pueden ir desde
el bloqueo hasta la intervención directa .
38
PODER MATERIAL Y PODER POLITICO
Hay que hacer una clara diferenciación entre el poder en términos “materiales” y en
términos “políticos”.
38
Ver más arriba el concepto de “líneas de borde intrahegemónicas” o de “normas transformantes”.
18
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
El poder -en términos “materiales”- es el desarrollado a través de los factores
económicos o del desempeño militar.
El poder -en términos políticos- es el resultado de una “influencia psicológica” que un
actor o actores ejercen sobre otro u otros. O dicho en otros términos, la conformación de
los actos de uno o más actores, a los deseos de quien dispone y aplica su poder .
39
Ha habido una tendencia permanente -que incluso se le atribuye a Hans Morgenthau de
manera totalmente equivocada, ya que pareciera que los autores que lo critican, como
Raymond Aron o Keohane o Nye no hubieran leído lo escrito por Morgenthau- a reducir el
poder político a la aplicación de la fuerza, o al menos a considerarlo igual a las amenazas
hechas con éxito .
40
Los aspectos psicológicos del poder tienen que ver con que, tanto las personas, como
las “agrupaciones sociales” -los Estados-Nación hoy, los feudos en su oportunidad, etc.,
así como las relaciones entre los grupos sociales- se relacionan naturalmente y
pretenden de los demás, conductas o resultados que los favorezcan en sus intereses,
haciendo uso de la “influencia psicológica”, y no a través de la “imposición material”, que
procede -en el terreno militar-, toda vez que fracasa aquella.
Las relaciones sociales, en lo cotidiano, se basan en mutuas influencias y coincidencias,
no en conductas materialmente contundentes. Toda vez que una persona desea algo de
otra, un Estado de otro, no lo hace a los golpes o declarando guerras, sino utilizando su
“influencia”, sea ésta el carisma, la condición de indispensable, o la sensación psicológica
de que, si no es satisfecha, los costos pueden ser mayores que los beneficios. Las acción
material procede, cuando hay una impotencia de lograr los objetivos por medio de la
influencia .
41
Desde ya que, sea por influencia o por imposición, se procura obtener un beneficio
material, generalmente económico.
LA NATURALEZA DEL PODER
La funcionalidad del sistema mundial depende del tipo de orden vigente el que, a su
vez, depende de las características que tiene el sistema .
42
43
39
Ver Morgenthau, Hans, Política de Poder entre las Naciones: La Lucha por el Poder y por la Paz,
(Buenos Aires, Sudamericana, 1960), Cap. III.
40
Ver Morgenthau, Hans, Política de Poder entre las Naciones: La Lucha por el Poder y por la Paz,
(Buenos Aires, Sudamericana, 1960), pág. 46.
41
Ver Morgenthau, Hans, Política de Poder entre las Naciones: La Lucha por el Poder y por la Paz,
(Buenos Aires, Sudamericana, 1960), pág. 88, donde explicita este concepto, quedando bien a la
vista el error que cometen sus críticos al opinar que la perspectiva de Morgenthau es militar.
42
La manera en que satisface objetivos y necesidades, resuelve situaciones, mantiene el equilibrio.
43
Como características se entienden aquellos elementos que hacen que un sistema sea sólo igual a
sí mismo. A diferencia de los empíricos, que buscan similitudes y regularidades, los sistémicos,
como por ejemplo, Morton Kaplan, (System and Process in International Politics, (New York, Wiley,
1957), Braillard, Philippe, Théorie des Systémes et Relations Internationales, (Bruxelles, Bruilant,
1977), entre otros, buscan “diferencias”, características propias, que permitan identificar a un
sistema como único. De esta manera es posible conocer cuándo comienza el tránsito hacia otro
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
19
En un sistema bipolar, en el que el grado de “desentendimiento” entre los actores
polares es muy alto -epicentro de la guerra fría-, las posibilidades de los miembros
hegemonizados de llevar a cabo sus objetivos en el marco de cada bloque, son ínfimas,
sin que cada actor polar reaccione y aplique algún tipo de sanción al miembro rebelde,
presumiendo que corre peligro su seguridad o sus intereses económicos o los de sus
aliados .
44
En el contexto de la coexistencia pacífica, que implica un mínimo de entendimiento en
determinados aspectos puntuales por parte de los actores polares de un sistema
bipolar, es más probable que los miembros hegemonizados tengan un mayor margen de
acción para el logro de su objetivos.
En un sistema multipolar en el que, la pugna ideológica no es el factor central de
relacionamiento, las posibilidades de los miembros periféricos para llevar a cabo sus
objetivos, aumentan considerablemente.
Todas estas características son fundamentales para establecer las bases de un proyecto
de país y los objetivos de relacionamiento a nivel mundial. Es importante conocer el
margen de acción máximo, sin que haya sanción; los aliados con los que se cuenta y
también quiénes disputan nuestros mismos objetivos.
Si bien las necesidades básicas son las mismas a lo largo de todas las épocas:
necesidades materiales -comida, vivienda, vestido, etc.-, de seguridad, de organización;
los factores y elementos que componen esas necesidades en cada época varían .
45
El desarrollo tecnológico, la evolución cultural, la educación, son factores de cambio,
aunque esencialmente las relaciones sociales siguen siendo de cooperación y conflicto
.
46
sistema diferente, ya que aparecen ciertos elementos que son característicos de otro sistema y no
del que está vigente. Por ejemplo, un sistema bipolar es cerrado, sólo admite dos miembros polares,
mientras que el multipolar es abierto, admite más miembros polares, con el sólo requisito de que no
atenten contra el equilibrio del sistema; las “alianzas” en un sistema multipolar son temporarias y “ad
hoc” (al efecto para el que fueron creadas), no pueden ser “permanentes como en un sistema
bipolar, porque sino no se podría mantener el equilibrio del sistema a través del balance de poderes
entre los actores polares; etc. Esto nos muestra que todo sistema no sólo funciona de acuerdo con
ciertas características, sino también como una totalidad. Esto es importante, porque cada vez que se
habla del sistema internacional, especialmente en política internacional, sólo se hace referencia a los
actores polares y los hechos ocurren en el “tope” del sistema. Pareciera que en el resto del sistema,
y particularmente entre los miembros periféricos no ocurriera nada que pudiera afectar, e incluso
producir modificaciones al sistema en beneficio propio, como en el caso de OPEP, por ejemplo.
44
Ver el Cuadro sobre la “Estructura del Sistema Bipolar”.
45
Como dice Morgenthau, siempre nos guiamos por el interés. Es el objeto de interés el que varía,
aunque la conducta basada en el interés sea la permanente. Ver su Política de Poder entre las
Naciones: La Lucha por el Poder y por la Paz, (Buenos Aires, Sudamericana, 1960), especialmente
los seis principios básicos del realismo político.
46
Ver más adelante el cuadro sobre “Esencia y Accidente del Relacionamiento Societal e
Intersocietal”.
20
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Mientras estuvo vigente el sistema multipolar (1815-1914), el poder como “variable
crítica”
se centró en el control de los espacios geo-económicos periféricos
(colonización y neo-colonización) con el fin de tener materia prima para la Revolución
Industrial, mano de obra esclava o barata y dominar áreas estratégicas. Además, se
utilizó para controlar los mares, con el objeto de controlar las rutas comerciales y los
mercados. El poder económico creció apoyado -logísticamente- por el poder estratégicomilitar. El “paradigma” central era la “evolución Industrial”.
47
Gráfico 6
Por el contrario, en el sistema mundial bipolar, vigente entre 1945/47 y 1985/89/91 ,
el poder como variable crítica tuvo como objetivo central, la seguridad de las grandes
potencias y el control ideológico de los subordinados, en la pugna Este-Oeste. El
desarrollo económico, se orientó a apuntalar y darle ventaja comparativa y competitiva,
en el terreno estratégico-militar, a cada una de las dos grandes potencias frente a la otra,
en su pugna por la supremacía, particularmente mediante el desarrollo tecnológico
misilístico y espacial, y el de las grandes computadoras. La economía estuvo
prácticamente al servicio del objetivo de cada una de las superpotencias, gastándose
cifras inimaginables
en desarrollar tecnologías militares de defensa y destrucción
48
49
50
47
Ver más adelante el Cuadro sobre los “Tipos de Orden Mundial: Regímenes Históricos”.
Fin de la segunda guerra mundial (1945) y principio de la política de contención al comunismo o
Doctrina Truman que dio lugar al inicio de la guerra fría (1947).
49
Reikiavik (1985) o fin de la segunda guerra fría o inicio de la segunda postguerra fría. Caída del
muro de Berlín (1989) o fin de la segunda postguerra fría -hubo una primera postguerra fría a partir
de la era Kennedy-Kruschev que con vaivenes y dificultades llegó hasta el inicio de la segunda
guerra fría iniciada por Reagan que quiso repetir la Doctrina Truman de contención al comunismo a
través de la “guerra de las galaxias”- e inicio del postbipolarismo; (1991) desintegración de la
URSS.
50
Que terminaron siendo la causa de su ruina económica en beneficio de un poder económico
creciente en Europa, centrado especialmente en Alemania y en Asia, especialmente en Japón y los
denominados Nic’s o tigres asiáticos.
48
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
21
mútua. El “paradigma” que imperó estuvo centrado en la problemática de seguridad
basada en la pugna ideológica Este-Oeste.
La decadencia del sistema bipolar se debe a causas múltiples, que podrían remontarse
a principios de la década de los ‘70, con la declaración de la inconvertibilidad del dólar en
oro por el presidente Nixon en 1971 -poniendo en tela de juicio los acuerdos de Bretton
Woods de 1944-, siguiendo con el impacto provocado por la OPEP en 1973 y un segundo
impacto en 1979, acompañados por el inicio del “desplazamiento” del eje económico
52
hacia la región del “Pacífico” -particularmente Japón y los Nic’s asiáticos -, lo que se
fue consolidando en los '80. La crisis de la deuda iniciada en 1982, terminó de completar
el cuadro, saliendo al ruedo las transnacionales, especialmente las financieras, como
actor relevante .
51
53
Entretanto, los líderes de las dos superpotencias seguían concentrados en su pugna
estratégico-militar, gastando más de lo que sus economías podían resistir .
54
Esto debe analizarse complementariamente, con el “recalentamiento” de las economías
de una y otra superpotencia, concentradas en el desarrollo de tecnología y producción de
armamentos y en la carrera espacial; recalentamiento que se profundizó con el inicio de
la denominada “segunda guerra fría” provocada por Reagan hacia fines de los ‘70 reviviendo la Doctrina Truman-, en la creencia de que el futuro del mundo seguía girando
alrededor del conflicto ideológico Este-Oeste, y lo económico era una variable manejable.
El obnubilamiento de ambas dirigencias respecto de lo que estaba pasando en el resto
del mundo -Asia y Europa-, particularmente en el terreno económico, y la obcecación en
la pugna estratégico-militar, ha sido el principal desencadenante del declinio del
bipolarismo. El sello final lo puso la Perestroika y el Glasnost de Gorbachov, que en vez
de modificar la inserción y el relacionamiento de la URSS en el mundo, derivó en su
desintegración, aprovechada en beneficio de su propio poder por Yeltsin.
La decadencia del bipolarismo, muestra la desintegración de la URSS como actor aunque queda el interrogante de qué pasará en el mediano y largo plazo con Rusia-; la
decadencia de EUA, al menos como actor que tiene el monopolio del poder mundial , y
la emergencia de nuevas potencias de rango mundial, como Japón y Alemania.
55
51
Ventajas comparativas y competitivas en el desarrollo tecnológico e industrial.
Newly Industrialized Countries, Estados Recientemente Industrializados.
En la década de los ‘70 eran una especulación académica; en los ‘80 se transformaron en una
realidad poderosa.
54
Confirmación de que el poder militar no es absoluto, ni es el único ni el más efectivo.
55
No cabe duda que la URSS perdió la guerra fría, pero no por ello la ha ganado EUA. El ex
presidente Nixon, entre otros, ha declarado esto. Ver por ejemplo, La Guerra Fría aún no Termina,
artículo firmado por “Bob” Dole, Senador y ex candidato republicano a la presidencia, en Diario “El
Mercurio” de Chile, 15/4/95. Ver también Shintaro Ishihara, El Japón que Sabe Decir No: ¿Por Qué
Japón Será Líder del Nuevo Orden Mundial?, (Buenos Aires, Edit. Sudamericana, 1992), “Bush
estaba desconcertado por la rápida caída del comunismo”..”La expresión perpleja de Bush cuando
caía el Muro de Berlín, puso en evidencia la confusión que siente la gente en la transición de una era
a otra” págs. 119-120. Igualmente, Drucker, Peter F., La Sociedad Postcapitalista, (Buenos Aires,
52
53
22
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
En el sistema internacional que emerja de la resultante del proceso de “polarización”
que se viene dando, el eje del poder, pasa por el control de los procesos científicotecnológicos. No cabe duda que la materia prima más importante hacia el futuro es la
“materia gris”. El saber, el conocimiento es el factor más importante, aún más que los
productos industriales . El saber aplicado a la “gestión” es la nueva forma de utilización
del conocimiento. El “paradigma” hacia el que se orienta el nuevo sistema gira alrededor
del segmento “científico-tecnológico”. Este sistema girará alrededor de nuevas
situaciones que ya están emergiendo y lo están condicionando. Entre otros temas están:
56
57
58
59
i. La convivencia entre un proceso de globalización, de frangmentación y,
entremedio, la regionalización;
ii. La reestructuración del Estado, con un mayor rol de las ONG’s;
iii. Un proceso creciente de transnacionalización de las relaciones mundiales;
iv. Una mayor vigencia de los derechos humanos, debido fundamentalmente al rol
de las ONG’s, más que al Estado;
v. Continuidad y profundización del conflicto Norte-Sur;
vi. Disminución de la capacidad reguladora de los organismos internacionales,
entretanto el nuevo régimen y orden mundial no alcancen vigencia real;
vii. Un proceso de expansión demográfica y de migraciones que generarán
conflictos entre el Norte y el Sur;
viii. Una creciente importancia de lo ecológico y el medio ambiente, merced,
especialmente a las ONG’s, más que a los Estados; generándose obligaciones para
estos, de manera transnacional;
ix. Creciente desempleo con crisis social, tanto en el mundo industrializado, como
en el “Sur”;
x. Transformación radical de valores y creencias a nivel mundial.
Sudamericana, 1993), “..la clase de sorpresa que sufrió el presidente Bush al apostar por la
supervivencia del Imperio Soviético..”, pág. 20.
56
Proceso de “polarización” significa que la futura configuración del sistema, se inclinará en el
sentido hacia el que se orienta el subsistema o subsistemas -unidad/es componente/s- dominantes.
Pero también a la “acción” de pugna por imponer pautas propias -por parte de los actores polares- y
evitar las ajenas, hasta que esto sea ya imposible; hasta que se sature el proceso de polarización.
Esto significa, hasta que las partes no puedan imponer más de lo que han impuesto ni otorgar más
de lo que han otorgado.
57
No confundir con información. La información per se no da poder, si no existe capacidad de
analizarla y explicar qué está pasando y por qué.
58
Un autor que ha trabajado bastante este tema y con mucha claridad es Peter F. Druker, La
Sociedad Postcapitalista, (Buenos Aires, Sudamericana, 1992). Ver por ejemplo “El giro hacia la
sociedad del saber” en la pág. 13 y ss.; “Desde el capitalismo a la sociedad del saber”, págs. 23 y
ss.; etc.
59
Es más importante saber “cómo” hacerlo que lo que se tiene que hacer. La “tecnología de los
procesos” supera a la “tecnología de productos”.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
23
PODER Y CAPACIDAD
El poder, implica dominio, preponderancia; la capacidad, una facultad, una habilidad.
El poder es una cuestión relativa -se mide en relación con otros-, la capacidad no.
EUA y la URSS estuvieron balanceados aproximadamente en sus capacidades durante
todo el período que fue del '45 a los '80. Mientras este balance se mantuvo, el poder de
cada uno respecto del otro fue prácticamente nulo, pese a que las capacidades eran
suficientes como para hacer desaparecer al otro varias veces. Las mayores
capacidades, no necesariamente implican un mayor poder.
En algunos casos puede darse una correlación invertida entre poder y capacidad. La
debilidad en la capacidad en un país pequeño, puede transformarse en un elemento de
fuerza contra el país poderoso. El caso de la crisis de los rehenes de Irán es un
ejemplo, en el que el Ayatolah Kohmeini, mantuvo prácticamente en jaque al gobierno
norteamericano de Carter durante un año -modificación de las “relaciones verticales” de
poder, maximizando las “líneas de control intra-hegemónico” o “normas transformantes”-,
a tal punto que a éste le costó la posibilidad de la reelección y al partido Demócrata el
continuar en el poder .
60
La posesión de recursos naturales como elemento “tangible” de poder en términos de
capacidad, no necesariamente es un determinante del poder.
Muchos países que carecen de recursos naturales, como Japón, por ejemplo, pudieron
paliar esta carencia a través del desarrollo tecnológico.
Por otra parte, mientras los Estados árabes y otros africanos y latinoamericanos,
fueron incapaces de coordinar sus políticas petroleras hacia el mundo industrializado, sus
abundantes reservas de este recurso natural -que, además, no manejaban, sino las
empresas extranjeras que lo explotaban- no significaron tener un poder. A partir de 1973,
merced a una actitud coordinada, provocaron un embargo petrolero que les dio,
repentinamente, un poder imponente en el escenario mundial -modificación de las
“relaciones verticales” de poder, alterando incluso las “reglas” en la estructura-, a tal
punto que provocaron una gran crisis en el mundo industrializado y el inicio de una
revolución tecnológica, particularmente en el terreno de lo energético.
Cómo utilizaron o dispusieron de este poder -en este caso particular-, los países
miembros de la OPEP , ya es otro tema de discusión, en el que tiene que ver cómo
administran el poder para alcanzar una mayor autonomía de desempeño internacional,
que no sea temporal y provisoria, como la que en última instancia tuvieron. No hubo clara
conciencia de que el “impacto” provocado por la OPEP, produjo un cambio importante,
generando una nueva “distribución” -difusión- del poder económico mundial,
volviendo “vulnerable” al sistema económico del mundo industrializado .
61
62
60
Ver Stoessinger, John G., El Poderío de las Naciones, (México, Gernika, 1980), págs. 25-26.
Organización de Países Productores y Exportadores de Petróleo
62
Los países de la OPEP generaron una “alianza estratégica de medios” (un producto escaso y
estratégico como el petróleo), que no derivó en una “alianza estratégica de fines” (cuál es el el
61
24
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
No sólo no hubo clara conciencia del poder de que se disponía, sino que además, el
mundo industrializado pudo recuperarse en menos de una década desasrrollando
tecnologías energéticas alternativas, aunque se detonó otra crisis a partir de 1982: la de
la deuda, que inmediatemente supieron relanzarla hacia el tercer mundo para que éste
se hiciera cargo.
63
En esto, desde ya, juega un papel muy importante la naturaleza del gobierno de los
países. Tiene que ver con la toma de conciencia de su dependencia; con saber cuáles
son las ventajas comparativas de las que se dispone o podría disponerse en el mediano
y/o largo plazo; con el conocimiento de cuáles son las verdaderas condiciones
internacionales imperantes y dónde está realmente inserto su país y, por supuesto, con
un proyecto de país.
64
Los gobiernos, independientemente de que sean democráticos o dictatoriales -y de las
bondades o desastres que conllevan- si carecen de “direccionalidad” de nada sirven para
potenciar al país. No tiene ningún valor un gobierno que desprecia sus propios
potenciales científico-tecnológicos, o que se vanagloria de sus recursos naturales, pero
no los procesa o industrializa.
También tiene que ver el “carácter nacional” o, en otros términos, la predisposición de
una Nación -no de un gobierno en particular- a realizarse y alcanzar objetivos de
desarrollo y de mejor inserción internacional . Lo dicho, nada tiene que ver con el
nacionalismo.
65
No obstante ello, el nacionalismo, como imagen de un pasado y un futuro, puede ser el
“motor” para que una Nación retome su destino, desvinculándola del Estado que la
oprimió más que satisfacerla en sus necesidades y aspiraciones. Ejemplo de ello, son
objeto de la alianza, más allá de buscar el aumento del precio del producto), ya que,
independientemente del impacto provocado, no adoptaron conductas coordinadas como para
maximizar sus posibilidades en el contexto mundial y modificar su status quo -los Nic’s asiáticos
desarrollaron un “nacionalismo de fines o resultados” sin que medien alianzas, y actuaron
“subrepticiamente”-. Por otra parte, los miembros de la OPEP eran países, cuya único elemento en
común era el petróleo, ya que sus sociedades y culturas eran bastante dispares. Además, los
ingresos multimillonarios que recibieron como consecuencia del impacto, en vez de utilizarlos para el
desarrollo científico y tecnológico, la educación, la industrialización, y todo otro factor coadyuvante a
modificar en términos reales el status de estos países -los Nic’s asiáticos utilizaron el ahorro interno
y los ingresos con este fin-, mayoritariamente se utilizó con fines especulativos e incluso se fue en
corrupción. Los fondos se depositaron en bancos que fueron los que verdaderamente los manejaron
(salieron a prestarlos para conseguir rentabilidad), en vez de los gobiernos, mediante la planificación
de su desarrollo. El caso OPEP es la demostración de que se pueden llevar a cabo estrategias para
provocar impactos suficientes como para modificar el status internacional de países de la periferia,
pero también para tomar conciencia de que, aún teniendo una cantidad importante de fondos a
disposición, no se alcanza el desarrollo, si no hay un proyecto concreto de autonomización.
63
Ya que el mundo industrializado también está endeudado. 12 billones (millones de millones) de
dólares es la deuda global del mundo industrializado, de los que le corresponden a EUA 5 billones.
64
Proyecto de país autonómico o dependiente (con vistas a explotar al máximo esa relación de
dependencia y ver, si en un futuro no lejano se puede orientar progresivamente hacia la autonomía).
65
Ver Morgenthau, Hans, Política de Poder entre las Naciones: La Lucha por el Poder y por la Paz,
(Buenos Aires, Sudamericana, 1960), págs. 173-179.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
25
Estonia, Letonia y Lituania en relación a la URSS. Las diferentes nacionalidades
subordinadas al Estado yugoeslavo, que de una manera pacífica o traumática replantean
su futuro destruyendo un Estado y recreando (o no) uno (o varios diferentes) nuevo.
RELACION ENTRE PODER E IDEOLOGIA
La relación entre el poder y la ideología es compleja y multifacética:
a) La creencia en la “verdad” de una ideología puede precipitar su realización y
convertirse en factor de poder. Por ejemplo, la convicción ideológica de la mayoría
de los comunistas de que la victoria del comunismo estaba prescripta en la historia,
aumentó en forma considerable el poder de la URSS y de China comunista.
b) En segundo lugar, la ideología puede asumir su propia autoridad, precisamente
sus adeptos están convencidos de su validez metafísica. La ideología tiene la
peculiar función de “justificar el poder transformándolo en autoridad” .
66
La ideología encubre la expansión imperialista; pero también sostiene el
comportamiento de resistencia frente a las conductas expansivas o impositivas de los
dominantes .
67
68
66
Ver Stoessinger, John G., El Poderío.., op. cit., pág. 35. También Brzezinski, Zbigniev K., The
Soviet Bloc: Unity and Conflict. (Mass. Harvard University Press, 1960), págs. 386-387.
67
La resistencia es la oposición reactiva que, dentro de un ”marco” -líneas de control intrahegemónico o normas transformantes- establecido por el sistema -lease por quienes lo conducen-,
ejercen -aunque no necesariamente, ya que pueden estar conformes con el status detentado o su
élite dirigente percibir que la situación vigente es ventajosa- las unidades recipiendarias tratando
de manejarse de la manera más independiente posible. La resistencia puede ser “inorgánica” u
“orgánica”. En este último caso, las ONG’s son un buen exponente. Ejemplos de resistencia pueden
ser: Espartaco, liberando y creando un ejército de esclavos para resistirse frente a los romanos en el
año 73 antes de Cristo; Jesucristo que subvirtió el orden de la época y generó una resistencia en
base a su pensamiento espiritual; la Revolución Francesa (1789) frente a la Monarquía absolutista
(hubo revolución gracias al pensamiento y direccionamiento intelectual de Voltaire, Diderot,
Rousseau; Montesquieu; Condorcet); la “resistencia “ especialmente en Francia durante la 2da GM;
la resistencia de los ciudadanos de Buenos Aires frente a las invasiones inglesas en 1806; la
“resistencia pasiva” promovida por Gandhi; la resistencia de los negros en EUA frente a la opresión y
la injusticia de los blancos; la resistencia del grupo OPEP frente a las grandes empresas
transnacionales y el mundo industrializado; y a la inversa, la del mundo industrializado frente al
“impacto ”OPEP; la resistencia de los procesos revolucionarios anticoloniales y descolonizadores en
Asia y Africa posteriores a la 2da GM y especialmente durante la década de los ‘60; la resistencia de
los negros en Sudáfrica con Mandela preso 20 años; la de pueblos oprimidos, como el haitiano
frente a la dinastía Duvallier; la resistencia de las distintas “nacionalidades” en relación al Estado
yugoeslavo; la de Estonia, Letonia y Lituania en relación a la URSS; el sandinismo frente a la
dictadura somocista; la resistencia de Chechenia frente a Rusia; etc. Debe considerarse que los
“nacionalismos” frente a las conductas imperialistas o colonialistas, son una manera de configurar
una resistencia. Sobre este particular ver Stoessinger, John G., El Poderío de las Naciones, (México,
Gernika, 1980), pág. 95.
68
Lo que ocurre en estos años en la ex Yugoeslavia es un ejemplo de la resistencia a la conducta
dominante de un Estado opresor interno, no externo -otro Estado-, una nacionalidad dominando por
sobre otra haciendo uso del mismo Estado para ese dominio.
26
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Teóricamente ideología y poder se refuerzan mútuamente. Mientras la idea y la
realidad tiendan a converger, la ideología permanecerá como un vasto manantial de
poder. Quien no está con la ideología vigente, no sólo es “antisistémico” sino que, al
pretender actuar contra ella, se transforma en un “subversivo” .
69
Sin embargo la realidad puede anular la ideología, ya que ésta puede perder la
autoridad en función de una lógica propia de la realidad .
70
La Perestroika es un ejemplo de esto, ya que el crecimiento del poder militar soviético no
podía ir más allá de su capacidad económica, en un mundo en el que los poderes
emergentes reorientaron las relaciones hacia ventajas competitivas de carácter
económico (v.gr.: Japón, la UNIÓN EUROPEA (UE), Alemania Federal, hoy Alemania
unificada). Dentro de este mismo esquema está encuadrado el EUA de Reagan que, si
no acordaba con la URSS en Reikjiavic (1985) el desarme, comprometía más de lo que
ya estaba la economía norteamericana en la pugna con la URSS en la “guerra de las
galaxias”. La ventaja norteamericana sobre los soviéticos, estuvo en que contó con todo
el bloque occidental como “colchón” -basado en el manipuleo de la tasa de interés,
especialmente a partir de la declaración de inconvertibilidad del dólar en oro por parte de
Nixon en 1971- para solucionar sus problemas económicos (financieros); “colchón” con el
que no contó la ex URSS.
71
72
Desde una perspectiva ideológica, en el mundo sólo hay espacio para uno, y el otro
debe desaparecer (en el mundo bipolar 1945/47 los '80s: o EUA o la URSS, los dos
juntos no) o ser destruido . Desde una perspectiva política, las alternativas son
múltiples y no tan tajantes. Ejemplo de ello, fue el mundo multipolar de 1815 a 1914, o el
que se está perfilando actualmente, mediante una “Tríada”, centrada no en el factor
ideológico (que existe pero es de prioridad secundaria) sino en la competencia
económica y especialmente científico-tecnológica.
73
Si se da una dicotomía entre ideología y realidad , aquella comienza a erosionarse y a
perder su autoridad. Sólo puede sostenerse a través de la coerción; pero cuando esta
última también se debilita, entonces se da lugar a las “fuerzas centrífugas” que provocan
una “atomización” de las unidades anteriormente reprimidas, como ocurrió con la
URSS, que terminó “explotando” en 1991.
74
69
Cuando los gobiernos resultan antisistémicos, porque perjudican más que benefician a sus
pueblos, con conductas dictatoriales o totalitarias, se transforman en “superversivos”.
70
Ver el capítulo dedicado a la "Lógica y Evolución del Orden Mundial" en este trabajo.
71
300 mil millones dólares de déficit fiscal; 300 mil millones de dólares de déficit de la balanza
comercial; 40 millones de pobres; 5 billones (millones de millones) de dólares de deuda externa.
72
70 mil millones de dólares de deuda externa; 50 millones de pobres, que están por debajo del
salario mínimo de subsistencia equivalente a 56 u$s mensuales, según datos oficiales de julio de
1995.
73
Doctrina Truman de la “destrucción total” del comunismo esgrimida en 1947 e ideada por el teórico
realista norteamericano, George Kennan -contención del comunismo- y expresada en la Revista
Foreign Affairs de julio de 1947, bajo el seudónimo de “Mr. X”. Doctrina Stalin en el contexto
soviético.
74
No se condicen o ambas van en sentidos diferentes.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
27
EUA ha demostrado dirigir sus recursos a la conformación de una “ideología universal”,
en contraposición con los intereses similares de la URSS; y para ello, ha llegado incluso
a intervenir en los asuntos internos de otros Estados, aduciendo defensa de los ideales
de universalismo democrático, privando de la libertad de autodeterminación a otras
naciones.
Habría que ver hasta qué punto, la ideología liberal-capitalista, perdura frente a una
realidad que, a diferencia de lo que se declama -particularmente a partir de la
desintegración soviética-, muestra importantes retrocesos sociales y una profundización
de la brecha, entre lo que se ha denominado desde hace décadas, el “Norte” y el “Sur”.
Por el momento, el poder, en términos globales, se orienta en el sentido de la ideología
vigente, con el agravamiento de que el transnacionalismo ha superado largamente al
nacionalismo que, de todas formas sigue estando presente. Mientras la tendencia global
se orienta hacia la integración, hay gran cantidad de países que se están desintegrando proceso de fragmentación-. Mientras algunos países se preocupan por alcanzar
determinado desarrollo económico o tecnológico, hay algunos que todavía no han
superado sus conflictos territoriales, típicos del siglo XIX, aún pese al subdesarrollo y la
pobreza en el que están sumidos y que deberían intentar resolver prioritariamente.
Esto resulta de que hay sociedades que se encuentran en el siglo XXI, otras que
continúan en alguna etapa del siglo XX y algunas aún no han salido del siglo XIX o XVIII.
Hay muchos países -desarrollados y subdesarrollados- en los que conviven las tres.
No sólo los Estados están sometidos a cambios por el desarrollo tecnológico y la
transnacionalización; también los actores transnacionales corren peligros. La
incorporación de tecnología informática en el sistema bancario, amenaza con desplazar a
los bancos mismos, ya que el usuario podrá servirse de manera directa. Las compañías
de software podrían ofrecer servicios de finanzas personales y de transacciones .
75
EL USO INTERNACIONAL DE LA FUERZA COMO GENERADOR DE PODER
Las fuerzas armadas, en el contexto militar, están vinculadas con la “amenaza”, la
“disuasión” y la “guerra”. En todos los casos, con el objeto de influir en la conducta del
oponente, o para alterar o preservar el status quo.
Las fuerzas armadas de por sí, no son sinónimo de poder militar. Ellas son un
elemento para alcanzarlo. Son el medio para alcanzar tal poder en una situación
particular en el que su empleo o amenaza de empleo, resulta en coerción o en la defensa
o modificación del status quo. Muchas variables intervienen en todo intento por alcanzar
poder efectivo .
76
75
El ex-Presidente de la Reserva Federal de Nueva York, Gerald Corrigan, adviritió en la
Conferencia Monetaria Internacional celebrada en Seattle (EUA), sobre el peligro que implica para el
mundo financiero, el avance de la red tecnológica. Ver El Mercurio, Sgo. de Chile, 9/6/95.
76
Ver Knorr, Klaus, On the International Uses of Military Force in the Contemporary World, en
"ORBIS", Vol. 21, No 1, Spring 1977, pág. 7. Trabajo basado en Knorr, Klaus, On the Uses of Military
Power in the Nuclear Age, (Princeton, Princeton University Press, 1966).
28
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Hay un camino adicional en el cual las fuerzas armadas, o la fuerza militar de una Nación
puede producir poder. Cuando el Estado “A” no escoge o aún considera una política que,
su temor, podría derivar en la respuesta militar por parte del Estado “B”. Aún cuando el
Estado “B” no haga nada en este caso, su capacidad militar reputada y voluntad para
usar la fuerza ha sido, no obstante, efectiva en restringir las alternativas de “A” para la
acción. Esta reputación y voluntad pueden ser políticamente efectivas .
77
La amenaza envuelve riesgos, incluyendo el riesgo del desafío o del contra-ataque por
parte del Estado objeto o por terceros Estados.
VIGENCIA DE LOS OBJETIVOS QUE DESENCADENAN
EL USO DE LA FUERZA
Algunos de los objetivos, que tradicionalmente eran considerados importantes para ir a la
guerra, hoy han perdido interés .
78
1) Anteriormente eran considerados como puntos importantes para la guerra, los
siguientes:
El deseo de conquista territorial ha sido el motivo más poderoso para el uso de la
fuerza a través de la historia.
Razones de economía o de seguridad están entre los principales factores que han
empujado a los gobiernos a conquistar o defender un territorio.
Previo a la Revolución Industrial, una expansión de las posesiones territoriales,
significaba más control sobre la mano de obra y los recursos naturales, fuentes de
aprovisionamiento, mercados y lugares para inversión.
En décadas recientes, las élites han comprendido gradualmente, en gran parte, como
resultado de la economía moderna y la educación, que la principal fuente del bienestar
nacional es en última instancia doméstica; por ejemplo, ahorro, inversión, progreso
tecnológico y el mejoramiento de los recursos humanos. A la vez, proteger los recursos
naturales del daño ecológico.
También comprenden que el comercio internacional y las inversiones no requieren de un
control territorial. Hay un orden económico internacional -más allá de lo justo o injusto del
mismo- que fomenta tal intercambio. Ejemplo de ello, son Suiza, Japón, Alemania,
Suecia.
Hasta no hace mucho tiempo, la expansión y el control territorial también eran
consideradas desde el terreno de la seguridad .
79
77
Ver Knorr, Klaus, On the International .., op. cit., pág. 6.
Ibidem, pág. 7.
79
Israel ha dado innumerables ejemplos de esto, al manejar la "doctrina de la seguridad nacional"
desde la perspectiva de mantener "fronteras seguras" a partir de "intervenciones preventivas" en
países vecinos. Así lo interpreta también Knorr, Klaus, On the International .., op. cit., pág. 16-17.
78
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
29
La expansión territorial significa más población, acceso seguro a recursos naturales y
alimentos, que no pueden ser cortados en tiempos de guerra, y más espacio que el
enemigo tiene que cruzar con el fin de alcanzar los centros de poder vulnerables .
80
Hoy en día, la población constituye un poder, más que por la cantidad o por su utilización
militar, por su habilidad, por el desarrollo científico, intelectual, técnico y de creatividad.
La dependencia de recursos extranjeros durante una guerra, es importante, sólo si la
guerra se extiende en el tiempo; pero aún así, existe una creciente diversidad de
posibilidades de aprovisionamiento , incluso en forma artificial, merced al surgimiento de
los “nuevos materiales” que reemplazan a gran cantidad de recursos naturales en
forma más eficiente, así como a la biotecnología que puede producir alimentos -y otros
productos- en laboratorio. Y en lo que hace a la seguridad territorial para evitar que el
enemigo se encuentre cerca de los centros de poder vulnerables, el desarrollo de
tecnología misilística muestra que el alcance ha crecido, no en proporción al territorio
ocupado, sino al desarrollo tecnológico.
81
82
2) En la actualidad provoca desarrollo armamentista : a) los conflictos ideológicos; b) la
unificación o la liberalización étnica; c) los objetivos de establecimiento, mantenimiento o
modificación del orden mundial; d) las disputas sobre el establecimiento de fronteras o
disputas territoriales (caso de Israel y el mundo árabe, y gran cantidad de países
latinoamericanos; incluso el caso de Rusia y China o las Islas Kuriles entre Rusia y
Japón; etc.); e) las guerras civiles y la intervención por parte de actores extraños en las
mismas, con el objeto de apoyar o derrocar régimenes políticos (hay numerosísimos
ejemplos sobre este caso; entre los más recientes, el caso Nicaragua con la “contra” y la
presencia de tropas norteamericanas en bases en Honduras; el apoyo de EUA en el
conflicto de El Salvador; la intervención de EUA en Panamá para derrocar un gobierno
que había sido anteriormente utilizado por el gobierno norteamericano; la cantidad de
casos que tienen que ver con el apoyo de la ex-URSS y Cuba en Africa; etc.); f) Una
combinación de los objetivos anteriores.
83
EL VALOR DECLINANTE DE LA FUERZA MILITAR
Las Relaciones Internacionales han venido experimentando -y aún continúa-, una
transformación revolucionaria.
1) El balance de terror nuclear -vigente durante la guerra fría-, que se presumía que
producía una seguridad estable, no puede utilizarse en gran escala entre Estados
poderosos. Más aún, no puede utilizarse para generar “obediencia” en los países
periféricos .
84
80
Ver Knorr, Klaus, On the International .., op. cit., pág. 8.
Ibidem, pág. 8.
Ibidem, pág. 8.
83
Ver Knorr, Klaus, On the International .., op. cit., págs. 9 y 17.
84
Los casos OPEP, así como la Crisis de los Rehenes de Irán, son ejemplos suficientes como para
mostrar lo que quiero decir.
81
82
30
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
2) Las sociedades en general -aunque los gobiernos actúen de manera diferente-, se
encuentran preocupadas en resolver sus problemas domésticos económicos y sociales,
de cuya solución depende el bienestar nacional -o evitar crisis sociales inmanejables, aún
con la represión-; por lo que los presupuestos nacionales no pueden orientarse de la
misma manera en que lo hacían con anterioridad hacia el desarrollo militar.
La forma en que países como la ex-URSS han entrado en una crisis que implicó su
descomposición imperial y un gran atraso frente a otros Estados como Alemania o Japón,
constituye un ejemplo contundente. También lo es el gran retraso económico y
tecnológico de EUA provocado por el empecinamiento militarizante de gobiernos como el
de Reagan y Bush. Ejemplos múltiples lo ofrecen países del Tercer Mundo gobernados
por dictaduras militares o civiles, impuestas o apoyadas por EUA o la ex-URSS, cuyo alto
índice de represión para mantener un orden y favorecer los intereses económicos y de
seguridad de las potencias hegemónicas, sumió a estos países en el mayor atraso social,
económico, tecnológico, etc.
3) La creciente y acelerada interdependencia internacional, especialmente en el terreno
económico, es acompañada por el vigoroso crecimiento de fuerzas transnacionales y
organizaciones, incluyendo corporaciones multinacionales; que disminuye la primacía de
los gobiernos en las relaciones mundiales en favor de los actores privados, reduciendo
en gran medida la importancia de las fronteras territoriales.
El clásico Estado-Nación basado en la soberanía militar, es crecientemente influido y
dominado por aquellas fuerzas, a tal punto que hoy debemos replantearnos la
definición de soberanía y todo lo que la acompaña y compone, como el concepto de
seguridad, por ejemplo.
4) Los temas y problemas internacionales, están cada vez más vinculados con lo
económico, social y ambiental, que genera negociaciones en las que el poder militar es
irrelevante. Están más sujetas al poder económico internacional, y requiere un creciente
manejo por autoridades e instituciones que trascienden las fronteras nacionales , no sólo
como los organismos internacionales o los sistemas de integración, sino también las
Organizaciones No Gubernamentales (ONG's) que crecientemente se ocupan de los
intereses de grupos sociales, más allá del Estado al que pertenezcan y en creciente
reemplazo de éste, que cada vez -merced al predominio del neoliberalismo- se retrotrae
de sus funciones para con la Nación.
85
El mundo, acorde con estos conceptos, está siendo reformulado por fuerzas y visiones
que generan nuevas formas de vida y relacionamiento .
86
Esto no significa que los conflictos se han terminado; ni siquiera que el desarrollo militar
está próximo a desaparecer. El hecho de que hayan habido cambios en los causas de los
conflictos, no modifica la raíz esencialmente conflictiva de las relaciones sociales, por
ende, de las Relaciones Mundiales.
85
86
Ver Knorr, Klaus, On the International .., op. cit., págs. 9 y 10.
Ibidem, pág. 10.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
31
De la misma manera, la tesis que sostiene que la creciente interdependencia
internacional y el crecimiento de los actores transnacionales y las instituciones,
amenazan la existencia del Estado , tienen tanto de cierto como de postura ideológica.
87
Si uno se ubica en la década de los '70, los países del Tercer Mundo tenían mayoría de
gobiernos que promovían el fortalecimiento del Estado, turnándose desde ya, con
gobiernos que eran impuestos por las potencias hegemónicos, y que hacían que los
Estados fueran manejados en función de sus intereses económicos y de seguridad,
aunque esto no apuntaba al debilitamiento del Estado como tal. Igualmente en la
actualidad, se observa que, aún en el mundo industrializado, la población demanda una
mayor intervención de su gobiernos en temas en los que tiene que ver el rol del Estado,
pese a que se propone a los países periféricos que abandonen esos temas y los dejen en
manos del sector privado en aras de una mayor eficiencia y de una disminución de los
déficit fiscales.
No cabe duda, que este fenómeno no indica que el mundo va hacia la desaparición del
Estado -en última instancia hacia la transformación del mismo-, sino que el sistema
mundial incorpora nuevos actores -o emergen en él- (no estatales) que compiten
buscando la mayor ventaja para sí, lo que en el juego natural de las relaciones implica la
búsqueda del debilitamiento de los otros actores .
88
87
Ver Knorr, Klaus, On the International .., op. cit., pág. 22.
No cabe duda que circunscribirse a una etapa histórica para el análisis de los fenómenos
mundiales, trae como consecuencia la posibilidad de errores de apreciación. Klaus Knorr se imagina
un mundo que es como el de la década de los '70, pero las circunstancias de los '90 muestran
orientaciones distintas. Esto no hace que uno u otro fenómeno sean el verdadero, sino que la
historia sigue ciclos, que puede "recuperar" a posteriori según la conveniencia del sistema vigente.
Hablo en términos estructurales, considerando que los cambios basados en los adelantos
tecnológicos o culturales, siempre se ven reflejados como tales.
88
32
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Capítulo III
EL PODER
TEORIA Y REALIDAD DEL PODER
PODER Y DESARROLLO TEORICO
La teoría está, por naturaleza, en contra del poder .
89
El orden es generado por los “representativos”, que dentro del marco internacional son
los actores que tienen más poder y pueden decidir cuales serán las reglas que
predominarán -resultante del acuerdo y/o la pugna con otros poderosos y limitados por la
resistencia de los hegemonizados/bles-. De esta manera, terminan generando el orden
en nombre de todos los miembros del sistema internacional, y terminan siendo
implícitamente autorizados a reprimir .
90
La “reforma” del orden, es planteada por quiénes están disconformes con el estado de
cosas, y para ser alcanzada requiere, o de un contrapoder suficiente , o cuestionar el
poder y la jerarquía vigente, deslegitimándolo .
91
92
La sanción o represión es “legitimada” por la capacidad “implícita” de reprimir, por ser
generador de orden .
93
LA ETICA DEL PODER
No se puede hacer una división ética de lo que es el poder. Sí de la forma y el objetivo
para el que uno lo aplica . La “ética política”, a diferencia de la ética como moral, mide
las consecuencias -positivas o negativas- de los actos para el grupo representado, más
que el bien común de la totalidad.
94
Actuar en función de principios universales según su consideración abstracta, sin atender
a los intereses de la Nación, y aún, descuidando las consecuencias para la misma, puede
ser bueno desde el punto de vista de la ética como moral -ya que se actúa según los
principios morales-, pero malo desde el punto de vista de la ética política. Esto no
89
Foucault, Michel, Un Diálogo Sobre el Poder, (Buenos Aires, Alianza, 1981), pág. 10. Yo hago mi
interpretación, de lo dicho por Foucault, en el marco de lo mundial.
90
Ver Foucault, Michel, Un Diálogo.., op. cit., pág. 10.
91
Morgenthau, Hans, habla en estos términos en Política de Poder entre las Naciones: La Lucha por
el Poder y por la Paz, (Buenos Aires, Sudamericana, 1963), ver Parte Cuarta, Cap. XI.
92
Morgenthau, Hans, La Lucha por.., op. cit., pág. 10.
93
Morgenthau, Hans, La Lucha por.., op. cit., pág. 12. El mejor ejemplo de lo que digo lo da el
presidente norteamericano Wilson, que reprimió e intervino en nombre de la defensa de la
democracia y de la civilización.
94
Ver Foucault, Michel, Un Diálogo.., op. cit., pág. 78.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
33
significa dejar de lado la moral en la política; sino atender o no perder de vista los
intereses .
95
El poder sirve tanto como instrumento para lograr objetivos como para reprimir o imponer
conductas. También puede ser un instrumento de censura o de rechazo frente a lo que
se considere “transgresión” . Por último se puede pensar en el poder como el
instrumento para la enunciación de la ley, como discurso de lo prohibido .
96
97
Se presume que el “derecho” es la forma de coartar el poder. No obstante ello, requiere
de poder para cumplir con su finalidad; sea esta la celebración de un acuerdo, la
exigencia de cumplimiento de este acuerdo u otra norma, o la aplicación de sanciones
por el incumplimiento .
98
Esto significa que el “derecho”, como el “poder” no implican sólo algo “negativo”, como
aplicación de sanciones o represión. También implica algo “positivo”, como acuerdos,
logro de objetivos de mayor equilibrio social o político, de mayor justicia, etc.
No existen relaciones de poder sin resistencia .
99
Si la resistencia supera el marco previsible, entonces estamos frente a un proceso de
“polarización” del sistema -mundial para el caso que nos ocupa-. Esto es lo que se
observa en lo que denomino “transición intersistémica” : no hay un sistema estable
vigente, ya que el anterior se encuentra en decadencia o ha desaparecido como tal, y no
100
95
Este es un tema muy discutido y bastante complejo. Sobre el particular sigo el criterio de
Morgenthau, Hans, La Lucha por.., op. cit., págs. 23-24 y págs. 305-347. También ver Carr, E.H.,
The Twenty Years’ Crisis, (Londres, MacMillan and Co), Cap. 9. Además, Wolfers, Arnold, Politics
and Moral Decision, World Politics, Vol. I, N° 2, (January 1949), págs. 175-195.
96
El intervencionismo norteamericano en los casos Guatemala (indirectamente 1954), República
Dominicana (directa y unilateralmente 1965), el bloqueo a Cuba, las presiones sobre Perú en la
etapa de Velazco Alvarado, el intervencionismo en Chile en la etapa de Allende; las intervenciones a
Grenada (tropas de desplazamiento rápido 1983), Panamá 1990; en Nicaragua (indirectamente a
través de la “contra”, conocido como conflicto de baja intensidad 1980-90); o en el caso de la URSS,
sobre Hungría (1956 y 1958) y sobre Checoeslovaquia (1968) operaron como límites, parámetros o
“normas transformantes” del sistema dadas sus características esenciales del funcionamiento; a la
vez que fueron la manera de frenar, conjurar o eliminar “transgresiones” al orden generado por estas
potencias “ordenadoras” del sistema bipolar.
97
Ver Foucault, Michel, Un Diálogo.., op. cit., págs. 79-80. En este discurso, no sólo hay una
prohibición, sino también una “interpretación” de lo que se prohibe. En el caso de la “no intervención”
en los asuntos internos y externos de otros Estados, en muchos casos, tanto EUA como la URSS
han intervenido aduciendo que “su intervención” era para contrarrestar la “intervención” -a través de
la influencia ideológica- de la potencia contraria. En última instancia, intervenían para “salvar” a ese
Estado de un “mal mayor”. Las “normas transformantes” de un sistema determinado -todo sistema
tiene normas transformantes propias y diferentes de otros sistemas- son el marco implícito y/o
explícito de lo permitido y lo prohibido en aras de la estabilidad y la protección del sistema.
98
Mi opinión es que el derecho no coarta el poder, lo institucionaliza o intenta enmarcarlo a través de
regulaciones.
99
Ver Foucault, Michel, Un Diálogo.., op. cit., pág. 82. Ver más arriba los ejemplos empíricos
ofrecidos en notas al pie.
100
Ver en este mismo trabajo bajo ese título.
34
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
existe nuevo sistema, ya que la estructura
que lo sostiene aún no existe, está en
proceso de configuración, a través de lo que denomino “polarización” .
101
102
Si la resistencia se encuentra dentro del marco previsible; lo que significa que se
respetan los “parámetros de cambio” para ese tipo de sistema , entonces nos
encontramos frente al intento de reforma del sistema por parte de aquellos que se
encuentran disconformes con el status que detentan.
103
Al hablar de “intento de reforma” del sistema, hago referencia a lo que se podría
denominar “tendencias autonomizantes” o la búsqueda -en términos relativos-, de
alcanzar una mayor autonomía de desempeño. Esto no significa que se logre tal
autonomía, sino que se realiza el intento, alcanzando el éxito -en el corto, mediano o
largo plazo, sujeto al tipo de metodología utilizada- dependiendo del grado de “viabilidad”,
104
o capacidad de acción -individual o mediante alianzas- .
LA LUCHA POR EL PODER
Cuando la lucha por el poder se centra en el eje estratégico-militar, es porque la
variable ideológica tiene preponderancia, haciendo que esta lucha se vuelva total, en el
sentido de no dar lugar a una “coexistencia”, sino a la existencia -preeminencia- de uno u
otro, pero nunca de los actores en pugna juntos. A su vez, las relaciones de los actores
polares con los miembros de sus ámbitos hegemónicos son de muy baja permisividad a
101
Ver en este mismo trabajo el Cap. dedicado a la estructura.
Proceso de “polarización” significa que la futura configuración del sistema, se inclinará en el
sentido hacia el que se orienta el subsistema o subsistemas -unidad/es componente/s- dominantes.
Pero también a la “acción” de pugna por imponer pautas propias -por parte de los actores polares- y
evitar las ajenas, hasta que esto sea ya imposible; hasta que se sature el proceso de polarización.
Esto significa, hasta que las partes no puedan imponer más de lo que han impuesto ni otorgar más
de lo que han otorgado.
103
El generador de este concepto -y concepción- es Kaplan, Morton, System and Process in
International Politics, (New York, John Wiley and Sons, 1957). Hay una traducción al español del
capítulo que trata esta temática en Hoffmann, Stanley, 'Teorías Contemporáneas sobre las
Relaciones Internacionales", (Madrid, Tecnos, 1963), págs. 141-161; ver bajo el título "Especificación
de Variables", lo que Kaplan llama "normas de transformación". Esto ha sido muy bien estudiado
por Jaguaribe, Helio bajo el concepto de "Viabilidad Nacional" en Crisis y Alternativas para América
Latina: Reforma o Revolución, (Buenos Aires, Paidós, 1972), T. 3, Cap. I. También Puig, Juan Carlos
ha tratado el tema bajo el concepto de "líneas de borde intra-hegemónicas" mediante el cruce de
dos variables: a) permisividad de la potencia hegemónica a las conductas independientes o
contestatarias de los miembros del ámbito hegemónico, y b) capacidad de los miembros del ámbito
hegemónico para tener conductas independientes o contestatarias. Ver, por ejemplo, su "Doctrinas
Internacionales y Autonomía Latinoamericana" (Caracas, Univ. Simón Bolívar, 1980), pág. 148 y
276. He trabajado este tema en La Problemática del Orden, en (et al) "Geopolítica y Relaciones
Internacionales", (Buenos Aires, Pleamar, 1981), pág. 15.
104
El concepto de “tendencias autonomizantes” fue acuñado por Puig, Juan Carlos; ver su
Integración y Autonomía, en “Revista Argentina de Relaciones Internacionales, Bs. As., Sept-Dic
1975, Vol. I, N° 3, págs. 10-12; entre la cantidad de trabajos en los que ha desarrollado esta
temática. El concepto de “viabilidad” ha sido desarrollado, también de manera muy extensa por
Jaguaribe, Helio, El Brasil y la América Latina, en “Estudios Internacionales”, 1975, Vol. VIII, N° 29;
entre otros trabajos en los que desarrolló esta temática.
102
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
35
las conductas independientes, ya que no quieren dejar posibilidad de que el otro polo
pueda encontrar un punto débil por el cual introducirse y avanzar para sacar ventaja.
El problema con este tipo de sistema en lo que hace a la relación polo-polo, es que la
pugna no permite una victoria militar decisiva de un polo sobre el otro, particularmente
por las características de la confrontación nuclear. Por lo que se definirá en el terreno
económico , tal como ocurrió entre 1985/89/91.
105
En cambio, cuando la lucha por el poder se centra en el eje económico, la variable
ideológica pierde prioridad, y la pugna entre los actores polares admite la “coexistencia
competitiva”. Además, las relación de los actores polares con los miembros de sus
ámbitos hegemónicos está orientada a mantener y/o maximizar sus ventajas económicas,
sin controles ideológicos cerrados que impidan las relaciones en “diagonal” .
106
El poder sobre los miembros hegemonizados se ejerce, fundamentalmente, a través del
control de la exportación de productos, de los mercados -como espacios o a partir de la
acumulación de stocks-, de los precios, de las inversiones, de los créditos, la asistencia
económica, de su endeudamiento, etc. .
107
La asistencia económica, por supuesto, trata de hacerse en forma directa, canalizando en
los organismos internacionales el mínimo indispensable para la ayuda formal. De esta
manera, se aseguran un control real sobre los países que reciben la ayuda .
108
En muchos casos, la ayuda otorgada a los países periféricos, fue recibida por la élite
funcional a los intereses de EUA o la URSS y considerada como “reaccionaria” por la
mayoría de la población; razón por la cual, generalmente se necesitó una alta represión
para que pudieran gobernar. Esto dio lugar también a un alto índice de corrupción
escudado en el poder .
109
Esta disfuncionalidad impidió que se implementaran proyectos autonómicos, ya que las
propias élites no estaban interesadas en ello. Adoptaron un discurso autonómico, tanto
local, como en los foros internacionales, pero mantuvieron conductas dependientes.
En contraste, la trasferencia masiva de fondos a determinados países del “Tercer Mundo”
a partir del “impacto” OPEP, le ha quitado control y espacio de poder al mundo
industrializado sobre el mundo subdesarrollado. El problema es que esta transferencia no
significó el inicio de un nuevo proyecto de inserción internacional de estos países, sino
que fue prácticamente “dilapidado” debido a la corrupción y a una pésima visión de la
élite dirigente.
Actualmente, la asistencia favorece más al mercado y las ONG’s, que al Estado.
105
Ver Stoessinger, John G., El Poderío.., op. cit., pág. 256.
Esto no significa que no exista una ideología; el liberalismo actual es un buen ejemplo; sino que
esta no es el factor “catalisador” del sistema de relaciones. Ver el análisis que hago sobre el
comportamiento de los "ejes" en el contexto del orden mundial en el capítulo dedicado al
comportamiento de los “ejes” de poder.
107
Ver Stoessinger, John G., El Poderío.., op. cit., pág. 248.
108
Ibídem, pág. 260.
109
Ibídem, pág. 262.
106
36
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
En general, las relaciones mundiales se orientan principalmente hacia el sector privado.
Los actores transnacionales generan “potencia” y también “direccionalidad” en el sistema,
buscando establecer reglas de funcionamiento que les convenga, por sobre los Estados.
El “cerebro” que los países han armado en sus aparatos públicos, para generar un
desarrollo científico y tecnológico, se está privatizando crecientemente en la mayoría de
los países, siendo absorbido por consultoras, centros de investigaciones, fundaciones,
ONG’s, etc.
La “etapa privada” va a mayor velocidad que la pública, en este proceso de
transformaciones mundiales.
LA MECANICA DEL PODER
Cuando uno habla en términos de “mecánica”, lo hace atendiendo a la manera en que
quienes utilizan el poder, manejan los principios de aplicación para obtener beneficios
según criterios de “verdad” imperantes, que los propios aplicadores desarrollan, con el
fin de “convencer” a los que son pasivos de poder, que es el costo que pagan por
posibles perjuicios mayores que recibirían; trayendo como consecuencia que esa
mecánica, busca anular -y anula en la mayoría de los casos- toda conducta de
resistencia, y posterga -o destruye toda posibilidad- los procesos que pueden llevar a
una mayor autonomía.
En el conflicto Este-Oeste, los criterios de verdad operaron “horizontalmente” -en el “tope”
del sistema- mediante acusaciones de “totalitarismo” por parte de EUA para calificar al
comunismo soviético, o de “clasismo” o “dominación de clases” por parte de los
soviéticos para calificar al capitalismo occidental .
110
Entretanto, se han utilizado “verticalmente”, con el objeto de mantener un status quo
frente a aquellos miembros al interior de cada bloque, que manifestaron un estado de
disconformidad y procuraron resistirse. Inmediatamente son acusados de subvertir el
orden y de poner en peligro la seguridad del bloque, operando todos los mecanismos
correctores disponibles y las convocatorias a “reuniones de consulta”
con otros
Estados, con el objeto de legitimar la intimación y la intervención correctiva.
111
Lo importante es que, cualquiera sea la forma bajo la que se represente, siempre hay una
forma de “dominación”, de ejercicio de poder con el objeto de mantener el dominio sobre
un grupo o una región, a fin de sacar ventajas o superar al opositor (mecánica de la lucha
Este-Oeste en el sistema bipolar o de competencia por el control de espacios geoeconómicos, de mercados, áreas de inversión, procesos industriales, etc., en un sistema
multipolar).
La “mecánica” tiene que ver con el intervencionismo directo o indirecto; la utilización de
la ayuda económica; el favorecer golpes de Estado para tener y mantener gobiernos
funcionales, o gobiernos civiles dictatoriales que son funcionales a los intereses
hegemónicos; el control de mercados; el control sobre los flujos financieros; el control
110
111
Ver Foucault, Michel, Un Diálogo.., op. cit., pág. 134.
Al estilo Sistema Interamericano, mediante el TIAR o la Carta de la OEA.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
37
sobre el desarrollo y/o la transferencia tecnológica, especialmente en áreas estratégicas;
etc.
En el caso de un sistema bipolar, opera haciendo uso del factor central de “medición” de
las conductas “amigo-enemigo” que es la ideología: estás conmigo o estás contra mí.
Cuando se habla en términos de ideología se está o de un lado o del otro, pero no se
piensa en el “costo” que se paga por subordinarse a quien maneja esa ideología, sino en
el “beneficio” que el dominante nos otorga por “protegernos” de caer en las “garras” del
oponente.
La mecánica en un sistema multipolar, responde al mismo criterio, pero a factores
diferentes de “medición” de las conductas.
En el marco de relacionamiento “interpolar” -”horizontal”- los vínculos son de “amigoadversario”. No se pone en tela de juicio la existencia del otro, sino que se compite para
sacar el máximo beneficio impidiendo que el otro logre lo mismo.
En el marco del relacionamiento “vertical” polo-miembros hegemonizados o
hegemonizables, al no operar la variable ideológica como factor “catalisador” del sistema
de relaciones -tal como ocurre en un sistema bipolar-, ya que esta es secundaria , los
factores de “medición” de las conductas tienen que ver con el grado de funcionalidad a
aquellos elementos que generan poder, en el terreno político-económico, que es donde
fundamentalmente operan este tipo de sistemas : flujos financieros, sean inversiones
(productivas o especulativas) o deuda; mercados; producción y procesos industriales;
control de patentes y marcas; etc.; y desde ya, cómo operará el sistema político para que
sea “funcional” a estos criterios . Este último aspecto también es importante en un
sistema bipolar, en el que la variable ideológica es central, ya que -en todos los casos- el
sistema político debe ser funcional a la ideología -mundial o al interior del bloqueimperante.
112
113
114
Nadie aceptaría subordinarse conscientemente a un proceso que favorece el dominio, si
no creyera que es el costo que se paga por el beneficio de no caer en algo peor, en el
entendimiento de que existen sólo esas alternativas, por lo que se está escogiendo la
“menos mala”, ya que en ese escenario, bajo ese panorama, no es posible adoptar
conductas “independientes”, porque la estructura del sistema así lo establece y lo
estableció desde el momento de la “configuración” (de poder) del sistema.
Por ello las potencias hegemónicas están “atentas” al tipo de gobierno que hay o se elige
en cada país miembro de sus ámbitos hegemónicos/zables, a los efectos de que el
112
La ideología no desaparece. Opera desde un ángulo distinto. Lo distintivo, es que en un sistema
bipolar, la variable ideológica no opera “globalmente”, porque está en “pugna” con otra ideología. En
un sistema multipolar, la ideología es “ambiental”; no hay ideología alterna -con capacidad
convocante- que se oponga. El liberalismo hoy por ejemplo. Ver más arriba, el Gráfico sobre
“Factores Ideológicos”.
113
Ver más adelante los “ejes” de relacionamiento mundial, para comprender la diferencia que hay
entre un sistema “fundado” en el vínculo entre el eje político y el eje económico, y otro que se funda
en el relacionamiento entre el eje político y el estratégico-militar.
114
Aquí es donde opera la variable ideológica ambiental.
38
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
equilibrio de su bloque no se desestabilice. Cuando se detecta un régimen adverso hay
mecanismos directos, a través de reuniones de consulta, o mediante organismos de
seguridad creados al efecto, como la OEA, el TIAR, la OTAN, el Pacto se Varsovia, entre
otros, para actuar con celeridad y “estirpar” al régimen nocivo, o “aislarlo” del resto para
transformarlo en inocuo.
115
Lo que hace que el poder se sostenga, que sea “aceptable”, en última instancia, es a
través de su “discurso” .
116
Ese discurso tiene que ver con el régimen de “verdad” que impera en la sociedad: los
tipos de discurso que acoge y que hace funcionar como verdaderos y falsos, el modo
como se sancionan unos y otros, las técnicas y procedimientos que están valorizados
para la obtención de la verdad, el estatuto de quiénes están a cargo de decir lo que
funciona como verdadero .
117
118
La “verdad” está caracterizada por cinco rasgos históricamente importantes :
119
1) La verdad está centrada sobre la forma del discurso científico -su vigencia y su
respeto- y sobre las instituciones que lo producen.
En lo países del Tercer Mundo el desarrollo científico es muy pobre y se le da poca o
nula importancia . En la mayoría de los casos, las Relaciones Internacionales han sido
monopolizadas por los miembros de las fuerzas armadas, que las han reducido a una
mera interpretación geopolítica -o pseudo-geopolítica- particularizada en el conflicto EsteOeste y en las hipótesis de conflicto con países vecinos; por los abogados, que han
reducido a la Política Internacional a un marco jurídico encerrado en el Derecho
Internacional vigente; por los periodistas que la han reducido a las noticias
“espectaculares” especialmente de carácter bélico, centrando sus análisis (?) en la
información de coyuntura. Ahora los economistas reducen las Relaciones Internacionales
a conceptos de mercado.
120
121
El grado de ideologización (o anti-ideologización deberíamos decir) ha hecho que esta
ciencia estuviera vedada o limitada en cuanto a su desarrollo científico por parte de
personas que pudieran poner en tela de juicio las interpretaciones del “establishment”.
De esta manera, las Relaciones Internacionales, así como la Ciencia Política y otras
ciencias sociales como la Sociología por ejemplo, no tuvieron desarrollo científico en los
países periféricos, por temor, por parte de la élites dirigentes, a que se pudiera escapar el
control de sus manos y se desarrollaran pautas “subversivas” del orden que ellas
controlan, o creen controlar, ya que su existencia -la de las élites dirigentes- y
115
Castro en Cuba, Allende en Chile, el sandinismo en Nicaragua, etc. en el bloque occidental; o en
Hungría en 1956 a 1958 Imre Nagy; en Checoeslovaquia en 1968, Alexander Dubcek, en el bloque
oriental.
116
Ver Foucault, Michel, Un Diálogo.., op. cit., pág. 137.
117
He definido "régimen" en este trabajo. Buscarlo bajo ese título.
118
Ver Foucault, Michel, Un Diálogo.., op. cit., págs. 143 y 145.
119
Ibidem, pág. 143.
120
Del mundo subdesarrollado o en vías de desarrollo.
121
Hablo siempre en términos de las ciencias sociales.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
39
permanencia no se debe a razones autónomas, sino a que fueron puestas o autorizadas
a instalarse y apoyadas por la potencia hegemónica o los factores de poder vigentes.
Como corolario de esto, el conocimiento de los hechos, procesos y fenómenos
internacionales globales y la problemática externa de los países periféricos son
conocidos según desarrollos científicos -modelos- llevados a cabo en algunos países
desarrollados; hecho que no invalida la calidad de la ciencia, pero si la limitación en
cuanto a la interpretación de los fenómenos que ocurren en la periferia, las causas y su
posible solución.
Manteniendo el control del conocimiento, se puede mantener el control de los países
periféricos. Esa es la verdadera dependencia, mucho más importante aún, que la
dependencia material. Y hay élites funcionales a este tipo de dependencia en los países
dependientes.
Control del conocimiento y élites funcionales a ese fenómeno, son requisitos sinequa-non para la dependencia.
También es corolario de este punto, el hecho de que los “intelectuales” no son deseables
-sí los pseudo-intelectuales- en sociedades como estas.
Cuando menciono a los intelectuales, no hablo de intelectuales “antisociales”, que usan
su conocimiento contra la posibilidad de desarrollo y la movilidad social, ya que estos son
tan nefastos, como la dirigencia que impide que haya un desarrolllo científico en la
sociedad.
2) Está sometida a una constante incitación económica y política. En otros términos,
necesidad de la verdad tanto para el modelo económico como para el poder político.
Que en los países periféricos está vinculada a un esquema de dependencia económica y
a una concepción política que la favorece, en cuanto a su implementación y en cuanto a
la presión necesaria como para que nada ni nadie se oponga a este esquema.
3) Es objeto, bajo diversas formas, de una inmensa difusión o de información cuya
extensión es relativamente amplia en el cuerpo social, a pesar de algunas limitaciones
estrictas.
Esta información, sigue los lineamientos indicados en los puntos anteriores, de manera
tal de lograr, mediante su difusión, una conciencia “totalizadora” de la sociedad, como
para que no haya posibilidad de que la concepción vigente tenga flancos débiles.
La forma en que los medios de comunicación masivos han evolucionado, hasta tal punto
que se puede unir al planeta mediante una red de información, como ocurrió, por
ejemplo, con la CNN durante la guerra del Golfo Pérsico a principios de 1991 -y en
adelante, no sólo con esta red, sino otras, mayoritariamente manejadas por grupos
transnacionales ubicados en EUA-, mostrando una verdad, la que EUA quiso mostrar.
Hay otros casos, como la intervención en Panamá por EUA para derrocar a Noriega; el
caso de la intervención norteamericana en Haití para reinstalar a Aristide; el desarrollo de
la “Cumbre de Presidentes” en Miami en Diciembre de 1994, mientras que no fueron
40
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
transmitidas la Cumbre de la APEC celebrada en Indonesia por países del Asia y el
Pacífico, ni la Cumbre de Essex (Alemania) por países de la Unión Europea, donde se
trataron temáticas tanto o más importantes que en la Cumbre de Miami , en fechas
cercanas; etc.
122
123
También están emergiendo redes, como Internet que podrían dar mayor independencia
al manejo de la información por parte de las personas. Esto haría más transparente al
flujo de la información y menos dependiente de la voluntad -cualquiera que sea- de los
gobiernos.
4) Es producida y transmitida bajo el control, no exclusivo pero dominante, de algunos
aparatos políticos y económicos.
No creo necesario tener que explicar el significado de lo dicho en este punto. Cabe tanto
para la verdad planteada por una y otra cabeza de bloque en la pugna ideológica EsteOeste en el sistema bipolar, como para las concepciones económicas o los intereses de
Estados, multinacionales y transnacionales en un sistema multipolar, por dar algunos
ejemplos.
5) Por último, es la apuesta de todo un debate político y de todo un enfrentamiento social:
las luchas ideológicas.
En la mayoría de los casos, las sociedades periféricas viven bajo tal grado de represión,
que el debate político -no hablemos de un debate ideológico, ya que sería un gran logroes prácticamente imposible, y seguramente considerado como un hecho subversivo.
En realidad, los problemas políticos de los intelectuales, especialmente en las sociedades
periféricas, no son problemas que deban considerarse en términos de ciencia/ideología,
sino en términos de verdad/poder.
El problema principal, entonces, para sacar a los países dependientes del estado en que
se encuentran es, además de tomar conciencia de que se es dependiente, establecer las
bases de cómo cambiar el “régimen de producción de verdad” haciéndolo operar en
beneficio de una ruptura de la dependencia.
Esto significaría desligar al régimen de verdad, de la hegemonía social, económica,
cultural, política, en el interior de los cuales funciona en beneficio de los grupos que lo
controlan -en vez de la sociedad-, que son, a su vez, controlados por los hegemones y
los factores de poder .
124
122
Foro para el Comercio y el Desarrollo entre Países del Asia y el Pacífico.
Se presume que de cada una de estas Cumbres saldrían algunos lineamientos básicos,
reveladores de las tendencias en la “Tríada” sobre la conformación del orden mundial.
124
Ver Foucault, Michel, Un Diálogo.., op. cit., págs. 145.
123
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
41
Capítulo IV
EL PODER
COMPOSICION DEL PODER
El poder es un término “multívoco” que no puede ser conceptualizado de una única
manera. Siempre se dan relaciones de poder, diferenciándose por el predominio e
intervención de factores predominantemente ideológicos -modelo guerra fría- o
predominantemente políticos .
125
Para tener una lectura “totalizadora” de las relaciones de poder, deben observarse
tanto las que se establecen a nivel interpolar, “horizontalmente”, como las que se llevan a
cabo “verticalmente” entre los polos y los miembros hegemonizados/hegemonizables,
hacia “abajo” -proceso de dominación- y hacia “arriba” -proceso de resistencia-.
Tanto en el nivel “horizontal” como en el “vertical” el ejercicio de poder de uno, presume
el de “contrapoder” por parte del otro o los otros; sea para “polarizar” entre actores
polares o para resistirse por parte de los no polares y de los
“hegemonizados/hegemonizables”.
126
¿Cuáles son los límites del contrapoder? ¿De qué manera se ejerce para que sea
efectivo?
RELACIONES HORIZONTALES Y VERTICALES SEGUN TIPO DE SISTEMA
Como se observa, los “sistemas políticos” -que son una “variable” dependiente del
sistema y el orden resultante- deben ser “funcionales”, en este último caso, a las
125
Cuando hablo del relacionamiento mundial en términos de predominio de factores “ideológicos”,
considero que las relaciones Polo-Polo se basan en el concepto “amigo-enemigo” donde
predomina la “destrucción mutua”. Al hablar de predominio de los factores “políticos”, considero que
las relaciones Polo-Polo se basan en el concepto “amigo-adversario”; no está en tela de juicio la
existencia del otro, aunque compitan por hegemonizar áreas. Sobre el tema, ver Aron, Raymond,
The Nature of Conflict, en “Studies on the Sociological Aspects of International Tensions”,
publicación de la Asociación Internacional de Sociología, distribuida por UNESCO, págs. 177-203.
126
Previo a la conformación del orden mundial, incluso del sistema, las "relaciones" entre las
unidades componentes del sistema -las más capaces y poderosos-, están dadas por una
"interacción" basada, fundamentalmente en la "pugna" por establecer las "reglas" del juego en cada
uno de los "segmentos" en los que existen relaciones, a fin de imponer el "régimen" que deberá
imperar. La pugna no implica necesariamente guerra o conflicto, sino búsqueda de una mayor
ventaja por sobre el resto de los actores "polares" (los que polarizan). Los "segmentos" a los que
hago referencia tienen que ver con las áreas con las que generalmente se dan las relaciones en el
sistema mundial: segmento financiero; comercial; industrial; científico-técnico; de la producción,
distribución de las armas; la realización de alianzas militares; etc. A esta interacción, basada en la
"pugna", la denomino proceso de "polarización" entre los actores estatales o no estatales
(transnacionales). Los actores que predominen, serán los que "controlen" al sistema o “polos”.
42
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
problemáticas de “seguridad” planteadas por la pugna ideológica entre los actores
polares, so pena de ser “intervenidos” .
127
La pugna entre EUA y la URSS durante todo el período del sistema bipolar, pero
particularmente durante la guerra fría, fue una pugna por el control o el dominio para
establecer e imponer al resto de los actores, las normas esenciales de la “organización
mundial” .
128
En un sistema “multipolar”, el orden es la resultante, generalmente, del vínculo entre el
eje político y el eje económico. La variable ideológica no es preponderante . Los
conflictos están vinculados a problemáticas de carácter económico .
129
130
La actitud de las potencias rectoras, en relación con los Estados menores, es “colonial”,
ya que predomina el interés por el control “espacial”, de los recursos naturales, así como
de los mercados.
La conducta de las potencias europeas en relación a Africa y Asia a fines del siglo XIX y
gran parte del siglo XX; la de Inglaterra en relación a Sudamérica en forma neocolonial o
la de EUA en relación a Centroamérica y el Caribe español (siglos XIX y XX), o en 199091 en relación al conflicto en el Golfo Pérsico, provocado por la “percepción” del gobierno
norteamericano sobre la invasión de Irak a Kuwait, son ejemplo de lo dicho. EUA adoptó,
en relación a países como Vietnam, u otros caribeños o centroamericanos -como
Grenada o Nicaragua, por ejemplo- conductas “hegemónicas”, ya que se trataba de la
potencia rectora del bloque occidental, en forma indiscutida.
Sin embargo, la conducta de EUA en el Golfo Pérsico, nada tiene que ver con la de un
actor hegemón -no hay problema de seguridad o conflicto ideológico a dirimir o
solucionar-, sino con la de una potencia colonial que procura ejercer una ventaja
comparativa desde el punto de vista militar, a la vez que monopolizar el control sobre el
petróleo en relación al resto de las potencias económicas con las que tiene que competir.
Este puede ser un buen instrumento para ir a la “mesa de negociaciones” del orden
mundial y esgrimirlo como elemento de “canje” frente a ventajas que otros tienen,
particularmente, en el eje económico, y que EUA no tiene, al menos en paridad de
condiciones.
127
Ejemplos de lo dicho, abundan. Intervención de EUA en forma indirecta, en Guatemala (1954), ya
que el gobierno norteaméricano consideraba que el gobierno reformista de Arbenz era una "cabeza
de puente" para el avance del comunismo en América. Intervención de EUA en República
Dominicana (1965), con la excusa por parte del gobierno de Johnson de defender a ciudadanos
norteaméricanos (Corolario Theodoro Roosevelt a la Doctrina Monroe), para luego reconocer que la
situación interna en ese país, podía degenerar en una "nueva Cuba". Lo mismo puede decirse en el
marco del bloque oriental, para las intervenciones soviéticas a través del Pacto de Varsovia en
Hungría (1956-58) y en Checoeslovaquia (1968).
128
Cuando hablo de "organización mundial", no estoy hablando de Naciones Unidas, sino del tipo de
orden que debe imperar, según la ideología que ostenta cada actor polar.
129
Pero no "desaparece". No hay "fin de las ideologías". Si llegara a emerger en el futuro mediato,
un sistema basado en la pugna por la supremacía, la ideología (cualquiera sean los valores que la
sostienen) volverá a jugar un rol preponderante.
130
Control de espacios territoriales, continentales y/o insulares; de materia prima; de mano de obra
esclava o barata; de mercados; de procesos científico-tecnológicos; etc.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
43
En un sistema multipolar, el orden se basa en el equilibrio o balance de poder. Las
alianzas son temporarias . Si las alianzas fueran “permanentes”, se anularía la “regla
del balance para el mantenimiento -o restablecimiento- del equilibrio” y la existencia
del sistema peligraría. La seguridad es individual. Depende de cada uno de los miembros
polares del sistema; dado que no se pueden conformar “bloques de seguridad
colectivos” en aras de poder mantener el equilibrio y contrabalancearlo
permanentemente .
131
132
Ejemplo de las características dichas, fue el sistema multipolar imperante entre 1815
(Congreso de Viena en el que se pactó el equilibrio político imperante durante la
ra
existencia de ese sistema) y 1914, 1 G.M. Estas mismas características se vienen
“asomando” desde los '80, en que los sistemas de seguridad colectivos comenzaron a
perder vigencia .
133
Contrariamente, en un sistema bipolar, no se puede alcanzar un “orden global” sino
dentro de cada uno de los bloques, hegemonizados por cada uno de los actores polares
en pugna . Las alianzas son permanentes y la seguridad es colectiva.
134
No existe un “poder legislativo” -un Parlamento- a nivel internacional. Los que deciden en
nombre de los actores
actúan como “colegisladores” pero, estos actores son
individualmente responsables de la aplicación y cumplimiento de las normas acordadas.
135
GENERACION Y APLICACION DEL PODER
131
Son ad-hoc (al efecto). Se celebran sólo en el caso de que sea necesario el "restablecimiento" del
equilibrio "roto" por algunos de los miembros polares del sistema.
132
El interés que tiene el gobierno norteamericano porque la OTAN cumpla con la función de "policía
mundial" liderada, desde ya, por el propio EUA,va en contra de esta regla. No obstante, por más que
mantenga el nombre de OTAN, no puede continuar con la estructura hecha para el época de la
guerra fría. Deberá adaptarse y ser tan flexible como el nuevo sistema lo exija, especialmente
porque se basa en el vínculo del eje político con el económico, y el eje estratégico-militar cumple con
la función de "servicio" de ese vínculo vigente.
133
La OTASE (Organización del Tratado del Sudeste Asiático), perdió vigencia a partir de la "paz" de
Vietnam en 1975. CENTO (Organización del Tratado de los Países del Centro; antiguo Pacto de
Bagdad) perdió vigencia a partir de la guerra entre Irán e Irak. ANZUS (Australia, Nueva Zelandia y
EUA), perdió vigencia a partir de la denuncia hecha por Nueva Zelanda de este tratado. El TIAR
perdió vigencia a partir de la guerra de las Malvinas en 1982. La OTAN fue objeto de
desentendimientos en diversas oportunidades, entre los "aliados" europeos y EUA. Por su parte, el
Pacto de Varsovia perdió vigencia luego de la Cumbre de Reikjavick y el proceso de creciente
nacionalismo en el bloque oriental, especialmente a partir de 1990/91. Pero no sólo hay que anotar
estos elementos. Con el conflicto del "Cuerno de Africa" por ejemplo, EUA pidió a Kenia,
autorización para establecer "bases temporarias" a fin de poder actuar en la zona. Esta es una
característica propia de un sistema multipolar, no de uno bipolar.
134
Si hubiera "entendimiento" en vez de pugna entre los actores polares, se trataría de una
"diarquía".
135
Los que "gobiernan" los Estados; organismos internacionales; empresas multinacionales; actores
transnacionales.
44
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
La generación y la aplicación del poder debe verse tanto en términos de la “estructura
global”, como en una o varias “áreas temáticas” diferenciadas.
Hasta ahora hemos estado trabajando con el concepto de “ejes básicos de
relacionamiento mundial”, divididos en “segmentos” .
136
En principio, los actores polares, ejercen poder “globalmente”, generando “reglas” en
todas las áreas temáticas o segmentos de relacionamiento.
No obstante, si tomáramos cada uno de esos segmentos, veríamos que tienen una
modalidad propia de generación y aplicación de poder . La pregunta es: ¿el poder es
aplicable “globalmente”, independientemente del “segmento” de donde provenga? ¿Es
“canjeable” el poder de un segmento para ser aplicado a situaciones o aspiraciones en
otros segmentos? ¿Se puede “construir” poder a partir de un segmento hasta alcanzar
poder “global”? .
137
138
139
Podríamos introducir un nuevo interrogante, que nos derivaría en otra forma de
conceptualización del poder, sin que se niegue la anterior: ¿se puede no ser pasible de
poder? ¿Puede un Estado -persona o grupo social- liberarse del poder de otro o no estar
subordinado al poder de otro?
140
Cuando un Estado no necesita lo que otro tiene, no está subordinado a la influencia del
otro. Esto significa rehusarse a ser receptor de poder. ¿Es esto factible? ¿En qué
medida?
Además, deberíamos hacer una diferencia entre el “poder relacional”, en términos de
capacidad de cambiar los resultados o de afectar la conducta de otros dentro de un
régimen determinado -esto es sin modificar el régimen- y el “metapoder”, o capacidad
de cambiar las reglas del juego -modificar el régimen vigente- .
141
136
Ver en Cap. I, Los "Pilares" de las Relaciones Mundiales y el Gráfico N° 1, en el que se puede
observar cada uno de los “ejes” y sus “segmentos” correspondientes.
137
La manera en que opera el poder en el segmento financiero, es diferente de la manera en que lo
hace en el comercial, en el científico-tecnológico, o en el de la seguridad militar.
138
Por ejemplo, ¿por qué el poder militar norteamericano no resolvió el conflicto provocado por los
países de la OPEP al mundo industrilizado, en 1973? La capacidad militar norteamericana -única
intacta hasta el momento- ¿es suficiente para competir con el poder económico-tecnológico de
países como Japón y Alemania y seguir jugando un papel de superpotencia mundial? ¿La capacidad
militar de Rusia que equivale a la norteamericana, podría resolver los problemas económicos que
tiene?; etc.
139
¿Podrían haber construido poder “global” los países de la OPEP, a partir del beneficio financiero
provocado por el “impacto” generado en 1973? El poder económico-tecnológico de que disponen
actores como Japón o Alemania, ¿puede transformarse en “poder global” dándoles a estos Estados
capacidad polar?
140
En principio sería factible, si se considera el ejemplo de política “pendular” del Egipto de Nasser
frente a las dos superpotencias, de la misma manera que la India de Nehru. Aunque ésta no se
puede considerar como la única manera, ni como el modelo.
141
Ver Baumgarnter, Tom, (et al), “Unequal exchange and Uneven Development: The Structurin of
Exchange and Development Patterns” Working Paper N° 45, Instituto of Sociology, University of
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
45
Los resultados pueden cambiarse tanto alterando los recursos de los que disponen los
actores individuales, como cambiando los regímenes que condicionan la acción. Japón y
Alemania, haciendo uso del “poder relacional” cambiaron y alcanzaron objetivos
importantes, dentro del régimen vigente. Los países de la OPEP, a través del
“metapoder” modificaron el régimen en varios segmentos del “eje” económico.
Gráfico 7
Oslo, 1976. Del mismo Autor “Meta Power and Relations Control in Social Life”, en Social Science
Information N° 14.
46
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
El “poder relacional” acepta las metas y las estructuras institucionales existentes.
El desafío es lograr metas de manera eficiente, dentro de ese contexto . Un ejemplo es
la negociación de la deuda externa, siguiendo los criterios establecidos por la banca
transnacional acreedora, el “Club de París”, las reglas del FMI y los requisitos del Plan
Baker/Brady. De la misma manera los acuerdos de “Stand By” que los Estados celebran
con el FMI, donde procuran sacar las máximas ventajas, sin modificar el régimen vigente.
Igualmente las relaciones de intercambio entre el mundo industrializado y el mundo
subdesarrollado en lo que hace al intercambio de recursos.
142
El “metapoder” rechaza las metas y estructuras institucionales existentes,
promoviendo nuevas metas -mejorar los ingresos por parte de los países petroleros a
partir de la modificación del precio- e incluso nuevas instituciones -los países del tercer
mundo promoviendo un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) más justo-. Entra
en este concepto la cantidad de asociaciones creadas sobre otros productos, como
hierro, bauxita, banano, café, azúcar, etc. .
143
Analizaré la problemática del poder a partir de tres perspectivas teóricas:
A) Poder y contrapoder;
B) Poder en términos de “estructura global” y poder por “áreas temáticas”, y la
“construccion del poder relacional o del meta-poder”; y
C) La “autonomía” o el “poder sobre sí mismo”.
142
Ver Krasner, Stephen D., Conflicto Estructural: El Tercerr Mundo contra el Liberalismo Global,
(Buenos Aires, GEL, 1989).
143
Ver mi, Aptitud de los Estados Latinoamericanos para Adoptar Decisiones Conjuntas: El caso de
las Asociaciones de Productores. en “Revista Argentina de Relaciones Internacionales”, Bs. As.,
Ene-Abr 1977, Vol. III, N° 7.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
47
Capítulo V
EL PODER
PODER Y CONTRA-PODER
Resulta importante considerar que todo poder puede encontrar un “contra-poder” -v.g.:
EUA vs. URSS o a la inversa en el contexto bipolar, o actualmente, los miembros de la
“Tríada” entre sí, en el terreno económico- en el ámbito internacional como en el ámbito
interno. Pero también puede ser el “contra-poder” de los países de la OPEP ”verticalmente” y hacia “arriba”- frente al mundo industrializado, aunque aquéllos no
tenían poder militar o el desarrollo industrial de los últimos; o el poder -contrapoder
“verticalmente” y hacia “arriba”- demostrado por Khomeini al tomar como rehenes a
diplomáticos norteamericanos, hecho que no pudo ser neutralizado -¿contrapoder o
poder disciplinario por parte de EUA?- por la primera potencia militar del mundo
occidental, costándole la reelección a Carter y la continuidad en el poder al partido
demócrata.
Toda élite puede toparse con una “contra-élite” . Esto significaría que las naciones
podrían encontrarse con “alternativas” hacia las cuáles inclinarse . La contraélite
plantearía una “dirección” alternativa haciendo uso de un contrapoder, o de su poder, si
se encuentra en el “turno” en el que lo ejercita gobernando, esta vez como élite.
144
145
El poder no sólo está compuesto por recursos tangibles, sino también por recursos
intangibles, como el carácter nacional, o la voluntad de la élite para afectar el
comportamiento de otras naciones .
146
EL PENSAMIENTO DE MORGENTHAU SOBRE EL PODER
Cuando Hans Morgenthau habla de poder, no hace referencia al poder del hombre
sobre la naturaleza, o sobre un medio de expresión artística como el lenguaje, la oratoria,
el sonido o el color, sobre los medios de producción o de consumo o sobre sí mismo en
el sentido de autocontrol. Se refiere al dominio del hombre sobre las mentes y las
acciones de otros hombres.
144
Ver Jaguaribe, Helio, Desarrollo Político: Sentido y Condiciones, (Buenos Aires, Paidós, 1972),
pág. 90.
145
Creo que uno de los problemas que se dan en los sistemas políticos latinoamericanos, es
justamente la falta de "contra-élites", y por ende de alternativas. Los grandes vacíos son ocupados
por quiénes tienen poder o forman parte de la gran telaraña política, dominando todas las
posibilidades, sin que se pueda hacer nada en favor de los intereses auténticos de la Nación, ya que
no pueden ver otras alternativas hacia las cuales inclinarse. Esto se puede observar actualmente
(1995) y, especialmente desde principios de los '90, que la falta de alternativas de "izquierda" (no
estoy hablando del comunismo; no es la única izquierda) en América Latina, favorece el predominio
casi irrestricto del "neoliberalismo" en toda la región.
146
Ver Stoessinger, John G., El Poderío.., op. cit., pág. 38.
48
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Por poder político entiende a las relaciones de dominio entre los detentores de la
.
autoridad pública y entre estos y la gente en general
influencia que un actor ejerce sobre otro.
147
Se definiría como la
La influencia proviene de tres fuentes: a) la espera de beneficios (por parte del
influenciado); b) el temor a circunstancias adversas; y c) el respeto o aprecio por
hombres o instituciones. Puede ser ejercida a través de órdenes, amenazas o
persuación, la autoridad o carisma de un hombre o de un departamento o una
148
combinación de ellos .
De acuerdo con Hans Morgenthau, es un aspecto característico de las políticas tanto
nacionales como internacionales, que sus manifestaciones no se muestren como
realmente son: manifestaciones de la lucha por el poder. Por el contrario, se justifican
en términos éticos, legales o biológicos. Es decir: la verdadera naturaleza de la política se
149
oculta por justificaciones y racionalizaciones ideológicas .
La realidad puede anular la ideología vigente, toda vez que aquella se aleja de lo que
150
ésta quiere reflejar , aunque siempre será reemplazada por otra. Mientras la idea y la
151
realidad tiendan a converger
, la ideología vigente permanecerá como un vasto
152
manantial de poder .
153
El ejercicio del “contrapoder” es permanente entre los actores polares , y factible -en
154
términos relativos- de ser ejercido para -por lo menos- mantener el equilibrio
, toda
vez que no se puede conseguir una mayor ventaja por sobre el otro -supremacía- o se
busque que el otro no siga avanzando y saque más ventajas que las que obtuvo.
Sin embargo, no resulta tan fácil ese mismo ejercicio por parte de actores no polares,
sean estos potencias intermedias o actores periféricos. Para comenzar, el contrapoder se
147
Morgenthau, Hans, Política de Poder entre las Naciones: La Lucha por el Poder y por la Paz, (Bs.
As., Sudamericana, 1963), pág. 45
148
Ibidem, pág. 46.
149
Ver Morgenthau, Hans, La Lucha por el Poder y por la Paz, (Buenos Aires, Sudamericana, 1963),
págs. 81-91.
150
Por ejemplo las relaciones EUA-URSS a partir de la Cumbre de Reikjavick de 1985; la
"perestroika" y el "glasnost" desarrollados por el gobierno soviético de Gorbachov o la política de
"modernización" iniciada (aunque luego accidentada en su aplicación) por el gobierno de China
comunista.
151
En esto juega un papel muy importante la "propaganda".
152
Para Morgenthau la presencia de masas ideológicas en las relaciones internacionales, implica
que en el mundo hay sólo espacio para uno, y el otro debe desaparecer o ser destruido -lógica del
sistema bipolar basado en la guerra fría. Ver lo dicho más arriba sobre las relaciones “amigoenemigo”-. De la misma manera las masas nacionalistas, se encuentran en la arena internacional,
sosteniendo cada una su concepción del mundo, convencidas de que tienen que ejecutar el
mandato de la historia.
153
Sea por la búsqueda de la destrucción mutua -modelo guerra fría- o por la competencia en áreas
temáticas y/o geográficas, como se dio en el orden del siglo XIX y tiende a darse en la actualidad.
154
Morgenthau, Hans, La Lucha por el Poder y por la Paz, (Buenos Aires, Sudamericana, 1963),
pág. 263.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
49
utilizaría no para mantener el equilibrio, ya que lo que se quiere, es romper el status quo;
155
sino para alcanzarlo, en la medida de lo posible
; básicamente para maximizar la
capacidad de desempeño.
Gráfico 8
El problema es resolver, no sólo un mejoramiento de la situación de los países “no
156
polares”, sino también
lograr que el sistema internacional mantenga ciertas pautas del
comportamiento que favorezcan un “orden justo”.
Esto sólo sería factible, en principio -de acuerdo con la concepción realista-, a través de
un sistema global de “equilibrio de poderes”, en el que los actores menores deberían
155
Morgenthau, Hans, La Lucha por el Poder y por la Paz, (Buenos Aires, Sudamericana, 1963),
pág. 254 y ss.
156
Este es un tema que le compete a la "Teoría Normativa", que contempla el “deber ser”.
50
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
realizar alianzas a fin de poder “equilibrar” su capacidad negociadora respecto de los
157
actores mayores .
Morgenthau plantea, frente a este tipo de situaciones, la realización de “alianzas
maximizadoras”.
Ejemplo de ello puede ser la Comunidad Económica Europea (CEE), hoy Unión
Europea (UE), frente a la capacidad de desarrollo y control del mercado mundial por
parte de EUA durante el bipolarismo. Si no existiera la Unión Europea, los países de la
Europa occidental, individualmente, tendrían pocas alternativas frente a la realidad actual,
en vez de formar parte de la “Triada”.
Otro tipo de alianza maximizadora -más allá de éxitos y fracasos-, ha sido el Movimiento
de Países No Alineados. No cabe duda, que el proceso de descolonización masivo que
se dio en Asia y especialmente en Africa, tiene como factor rector y consolidador a este
Movimiento. De la misma manera que del capítulo económico del Movimiento y del
Grupo de los 77 salieron las propuestos para un Nuevo Orden Económico Internacional
(NOEI) más justo, que provocó cambios sustantivos en las relaciones Norte-Sur,
generando compromisos que, aunque no fueron cumplidos ni alcanzados, significaron un
factor de cambio.
Un ejemplo contundente fue el impacto producido por la alianza OPEP, que generó una
revolución tanto en el orden financiero, como en el tecnológico, toda vez que el mundo
industrializado debió orientarse a la búsqueda de tecnologías energéticas alternativas.
No obstante, si se observa atentamente, los ejemplos dados muestran que el éxito de las
conductas que derivan en una resistencia al orden imperante basadas en la construcción
de un contrapoder, surgen en el área en la que no predomina el poder rector del sistema,
sino en otras en las que es posible actuar “subrepticiamente” -durante el bipolarismo
Alemania y Japón crecieron desarrollando la capacidad tecnológica e industrial, no la
capacidad militar-. Desde ya, tanto Alemania como Japón, estaban ocupados
militarmente, en el primer caso, por EUA y la URSS dividiéndola, y en el segundo, por
EUA. Rusia hoy, no está ocupada militarmente. Además, tiene una capacidad en ese
orden equivalente a la de EUA, que no le sirve de todas maneras -pese a las visiones
conspiracionistas de muchos- para resolver sus problemas. Su problema central es,
cómo construir poder económico, para transformarse en un país competitivo a nivel
mundial, de acuerdo con las nuevas tendencias.
El caso de la desintegración de la URSS -e incluso del declinio de EUA- responde, no al
triunfo de Reagan en la guerra fría -la URSS perdió la guerra fría pero no fue EUA el que
la ganó- sino a la “emergencia”, “subrepticia” durante años, de dos poderes
económicos, como el de Alemania y Japón, aunque no tienen la capacidad nuclear de
EUA. Tampoco le sirvió a EUA su capacidad nuclear para contrarrestar a la OPEP, o
para resolver la crisis de los rehenes de Irán. ¿Le sirve la capacidad nuclear que tiene
157
Ver Morgenthau, Hans, Política de Poder entre las Naciones: La Lucha por el Poder y por la Paz,
(Bs. As., Sudamericana, 1963), pág. 254 y ss. Asimismo, Waltz, Kenneth, El Hombre, el Estado y la
Guerra, (Buenos Aires, Nova, 1970), especialmente págs. 219 y ss.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
51
actualmente Rusia, para mantener, en reemplazo de la ex-URSS, su condición de
potencia planetaria?
La clave del contrapoder está en encontrar un punto en el que se pueda “neutralizar” y si
fuera posible “contrarrestar” las actividades ejercidas por otro/s. Esto derivaría, en
principio, en un equilibrio. No obstante, como se verá, depende de si los actores son
“pares” o “subordinados”, el equilibrio funciona de distinta manera.
Hoy, la “construcción” de poder pasa, fundamentalmente, por el desarrollo del segmento
científico y tecnológico, pero no conectado al eje estratégico-militar, como en los últimos
50 años, sino en áreas vinculadas a lo económico-social.
EQUILIBRIO DE PODER Y SISTEMA MUNDIAL
El equilibrio de poder en su forma más simple, funciona de la siguiente manera: en un
158
mundo anárquico
de Estados-naciones, cada protagonista busca maximizar su
159
seguridad
a través del incremento del poder. En esta “competencia”, el anhelo de
seguridad se expresa principalmente en la búsqueda de maximización del poder propio
160
más -o gracias a- el de los aliados que favorezcan a esta maximización .
La seguridad de todos, los que se encuentran en el “tope” del sistema, se obtiene si
ninguna de las naciones alcanza preponderancia por sobre las otras. Cada vez que el
161
162
equilibrio peligre, los sistemas de “contralianza”
operarán para restablecerlo .
Si un actor o grupo de actores no polares -alianza maximizadora- intenta modificar el
status quo para mejorar su inserción, buscando un equilibrio con los dominantes, lo que
ocurre -en la medida del éxito- es que se “rompe” el equilibrio vigente modificándose la
estructura.
Resulta muy difícil que un conjunto de actores menores logren tal grado de coalición en el
corto plazo, como para alterar el equilibrio vigente e incluso modificar la estructura. Esto
requiere plazos largos y permanentes actualizaciones de las estrategias que se siguen estrategias alternativas-, ya que los dominantes utilizarán “contra-estrategias”
orientadas a romper o hacer fracasar a la “alianza” -divide et impera-. A la actual Unión
Europea (UE) le costó más de 40 años alcanzar la condición presente y aún tiene
dificultades internas. Generalmente la maximización de las capacidades se orientan -al
158
Con el término “anárquico” no se hace referencia a un mundo carente de orden, sino carente de
un gobierno central, en el que gobierna el o los actores que predominan porque tienen mayor
capacidad de poder.
159
La seguridad no es un concepto esclusivamente militar. Se puede buscar seguridad económica,
financiera, etc.
160
Puede ser una alianza militar como TIAR, OTAN o el ex Pacto de Varsovia; o un proceso
integrativo como el NAFTA por ejemplo, e incluso una “cuasi-confederación” como la Unión Europea.
161
La contralianza puede ser cualquiera de las desarrolladas durante la existencia del sistema
multipolar (1815-1914), por ejemplo las que llevó a cabo la Prusia de Bismark con otras potencias
europeas para aislar a Francia; o la OPEP frente a las “Siete Hermanas” como se conocían a las
empresas petroleras privadas que venían explotando el petróleo en el Medio Oriente y otros países
del orbe.
162
Ver Stoessinger, John G., El Poderío.., op. cit., págs. 227 y 228.
52
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
menos en el corto y mediano plazo- a encontrar formas de modificar el régimen vigente,
más que a romper el equilibrio -v.g. CEE frente a EUA en el mercado mundial, u OPEP
frente al mundo industrializado-.
El equilibrio inicial en el “tope” del sistema -horizontalmente-, se alcanza luego de un
163
proceso de “polarización”
entre los principales protagonistas; proceso en el que ya
ninguno podrá sacar más ventajas que las que sacó al resto ni podrá impedir que los
otros saquen más ventajas que las que sacaron; y “verticalmente” toda vez que los
actores polares manejan a los periféricos dentro de marcos “razonables” -razonables
para los hegemónicos- de resistencia.
164
La “configuración de poder” resultante
-uni, bi o multipolar- comenzará a generar
“equilibrios” de poder, en el “tope” y “verticalmente”, acorde con las características
esenciales de funcionamiento del sistema.
Hay distintos tipos de equilibrio de poder. Los definiré en mis términos como:
a) Equilibrio “mecánico”, que presume paridad relativa entre los actores, v.g.: la
“pentarquía” europea en el siglo XIX; EUA y la URSS durante el bipolarismo; actualmente
la “Tríada”.
b) Equilibrio “político”, basado en un “acuerdo” político entre partes que tienen
equilibrio mecánico, que plantea una política de balance a fin de mantener el equilibrio,
v.g.: el “acuerdo” arribado en el Congreso de Viena de 1815 sobre un orden del
“sistema multipolar” basado en el balance de poder.
c) Equilibrio “hegemónico”, que es el “equilibrio del sistema”. El actor polar -como
“conductor” del sistema- mantiene, en relación a los miembros de su ámbito de influencia,
una conducta de relativa “tolerancia” a las actividades independientes o autónomas de
165
estos; más allá de las cuales “interviene” de diversas maneras
para mantener el
“equilibrio del sistema” -status quo-. Se trata de un equilibrio “desequilibrado” a favor del
hegemón. V.g.: el equilibrio del “sistema Interamericano”, basado en el “intervencionismo”
permanente por parte de EUA para evitar que los gobiernos latinoamericanos desarrollen
163
Proceso de “polarización” significa que la futura configuración del sistema, se inclinará en el
sentido hacia el que se orienta el subsistema o subsistemas -unidad/es componente/s- dominantes.
Pero también a la “acción” de pugna por imponer pautas propias -por parte de los actores polares- y
evitar las ajenas, hasta que esto sea ya imposible; hasta que se sature el proceso de polarización.
Esto significa, hasta que las partes no puedan imponer más de lo que han impuesto ni otorgar más
de lo que han otorgado.
164
La estructura.
165
El Sistema Interamericano está plagado de ejemplos sobre este particular a través de lo que se
conocen como ‘Reuniones de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores”. Ver mis “Relaciones
Políticas entre EUA y América Latina entre 1823-26 y 1980”. en “GEOSUR”, Montevideo, Uruguay,
Enero 1983, Vol. IV, N° 41; también publicada por el Instituto para la Integración y el desarrollo
Latinoamericano de la Universidad Nacional de Tucumán.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
53
políticas o economías que puedan poner en tela de juicio la seguridad o los intereses
166
económicos de ese país o de sus ciudadanos o empresas .
Las situaciones de equilibrio son diferentes si se trata de:
a) Un sistema bipolar; ya que predominará, muy probablemente, la pugna por la
supremacía entre los dos actores polares -en el “tope” del sistema-, justificando esta
pugna ideológicamente, y cuyo equilibrio resultante se basará en lo que, durante la
guerra fría se denominó el “equilibrio del terror” por el temor a que la destrucción del
otro implique la mutua destrucción. En el nivel “vertical” de relacionamiento, las
conductas de los hegemones en relación a los miembros de sus ámbitos respectivos,
será de prevenir -o sancionar- cualquier posibilidad de que se transformen en
generadores de “inseguridad” para sus intereses como conductores de bloque.
b) Un sistema multipolar; ya que predominará la política del balance -en el “tope” del
sistema-. Si bien todos intentarán sacar un máximo de ventaja por sobre el resto, la
garantía de todos radica en el mantenimiento del equilibrio (balance). En el nivel
“vertical”, los miembros no polares, sean potencias intermedias o periféricos, tendrán
más margen de acción que en un sistema bipolar, ya que la pugna ideológica en el “tope”
del sistema no procede, a la vez que hay una mayor “difusión” del poder existente.
En lo que hace al balance dentro del equilibrio multipolar, se da el caso en el que todos
los miembros actúan de manera tal de mantener el equilibrio según las circunstancias y
otros en los que un actor realiza el papel de “mediador” -v.g.: Gran Bretaña en la
“pentarquía” europea durante el siglo XIX-, por lo que el balance no se realiza
167
“automáticamente” sino que es “regulado” por el “mediador” .
La esencia del proceso del equilibrio -en el “tope” del sistema- es “frenar” al poder con un
“contrapoder”. La técnica para llevar a cabo esto (balance) ha sido el sistema de
168
“alianzas y contra-alianzas” ad hoc . Desde ya, el balance no funciona en un sistema
“bipolar” ya que no se pueden realizar alianzas “compensadoras”.
EL PODER ESTRUCTURAL
La perspectiva del poder en términos “estructurales”, es la de la distribución agregada de
los atributos de poder entre los Estados.
166
Este tema lo he estudiado en profundidad -y ha sido mi tesis doctoral- en “Relaciones Políticas
entre EUA y América Latina entre 1823-26 y 1980”. Una versión resumida se ha publicado en
“GEOSUR”, Montevideo, Uruguay, Enero 1983, Vol. IV, N° 41; también por el Instituto para la
Integración y el desarrollo Latinoamericano de la Universidad Nacional de Tucumán.
167
Ver Stoessinger, John G., El Poderío.., op. cit., pág. 228.
168
Un ejemplo clásico es: la alianza Austro-Británica contra Francia y Prusia en 1740, que pocos
años después se transformó en una alianza Anglo-Prusiana en contra de Francia y de Austria.
54
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
LEY DE VASOS COMUNICANTES
La explicación del poder en términos de la “estructura global” se basa -a mi criterio- en
169
la “ley de vasos comunicantes” , en el sentido de considerar que el poder (existente
en los distintos “segmentos”) siempre hallará un nivel común.
Gráfico 9
Con esto quiero significar que el sistema, siempre tenderá a la búsqueda de un equilibrio
(sistémico) pero, dependiendo de las características de las épocas, éste equilibrio se
alcanzará de forma distinta. Por otra parte, el equilibrio estará condicionado por el que
más poder tiene, ya que se transforma en un “direccionador” de las acciones del resto. La
“globalización” es un ejemplo.
Los actores polares, que tendrán diferente grado de poder (o peso específico) en
distintos “segmentos” de las relaciones mundiales, operarán, -no necesariamente con la
fuerza militar- para recuperar ventajas en aquellos segmentos en los que carezcan de
ventajas comparativas o en los que se encuentren perjudicados, tratando de ejercer
presiones a través de otros segmentos en los que sí tengan ciertas ventajas y que
generen costos altos a quiénes los perjudican, para modificar el status existente. De esta
manera, opera la “ley de vasos comunicantes”, ya que se tiende a un equilibrio usando
el poder de un segmento, para mejorar la situación en otro.
Esta es una conducta “estratégica”. EUA bloquea comercialmente a muchos países, o
170
ejerce presiones de diferente tipo
, para conseguir de sus gobiernos determinadas
169
Haciendo una semejanza con química y física.
Por ejemplo -entre muchos otros-, la exigencia norteamericana al gobierno argentino de que
promulgue cuanto antes una “Ley de Patentes”, amenazando con que sino no habrá inversiones.
170
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
55
políticas o conductas, en diferentes áreas, tocándolos en los puntos -segmentos- donde
son débiles.
El poder en términos “estructurales”, puede recibir impactos, no en la “globalidad”, sino
en alguno de los segmentos. Por lo tanto, los cambios en la “estructura de ese segmento”
no necesariamente modificarán el poder “global”, pero sí lo afectarán.
Los países industrializados que fueron afectados por el impacto OPEP buscaron, en el
mediano plazo, estrategias suficientes -contra-estrategias-, para conjurar la situación. La
“conjura” de la situación, no necesariamente requirió una respuesta militar, de la misma
manera que el “realismo” no hubiera propuesto soluciones de ese tipo. Pensar en ello,
sería no entender verdaderamente al realismo.
Los Estados que son fuertes, lo son en las principales áreas temáticas. Y en aquellos
casos en que, como el de la energía, se muestran débiles, tratan de paliarlos a
través de la capacidad en otras áreas, v. gr.: la científico-tecnológica, como para
desarrollar tecnologías alternativas y resolver las situaciones de desventaja y
vulnerabilidad.
Esto no es así en el caso de los países que no son fuertes, precisamente porque no
controlan las áreas más importantes; por lo que el equilibrio en los vasos comunicantes
termina “fluyendo” en el sentido del poder global.
56
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Capítulo VI
EL PODER
LA ESTRUCTURA EN TERMINOS DE PODER GLOBAL
Y EN TERMINOS DE AREAS TEMATICAS
1) LA ESTRUCTURA EN TERMINOS DE PODER GLOBAL
Para autores como Keohane y Nye, los actores polares son sensibles, tanto a los
cambios de los otros (actores polares) en las políticas de seguridad, como también se
171
vuelven mutuamente vulnerables a las decisiones de seguridad
. Los problemas de
seguridad, anteceden a los demás problemas y la distribución del poder militar (con su
172
base de apoyo económico) determina la estructura de poder .
Yo no opino de esta manera. Creo que la distribución de poder, no necesariamente debe
ser militar para determinar la estructura de poder. Esta fue la regla central durante el
sistema bipolar, ya que la ideología fue el “factor catalisador del sistema de
173
relaciones” y la seguridad en términos militares, el problema central . Sin embargo, en
la actualidad -como durante toda la etapa multipolar-, la capacidad de poder militar es
más instrumental que central. La capacidad de desarrollo científico-tecnológico parece
ser el eje central alrededor del que gira la conformación de la nueva estructura, revestida
de reglas ecológicas, y de respeto a los derechos humanos. La capacidad militar nuclear- de la ex URSS, ahora concentrada en la Federación Rusa, no le da el poder
174
suficiente para imponer pautas de orden hacia el futuro ; ni siquiera para “polarizar”.
Para Keohane y Nye, la guerra es la fuente más importante y dramática de cambios
estructurales. No obstante, ellos olvidan la importancia del impacto estructural que
produjeron hechos como la OPEP -pese a que la estudiaron para desarrollar su tesis-,
que es de carácter económico (especialmente en el segmento industrial y financiero,
derivando en una recesión en el segmento comercial, con incidencia mediata en el
175
científico-técnico ).
171
Ver Keohane, Robert O., y Nye, Joseph S., Poder e Interdependencia: La Política Mundial en
Transición, (Buenos Aires, GEL, 1988), pág. 64
172
Ibidem, pág. 64.
173
Si uno analiza las demandas de los países del Tercer Mundo -particularmente los
latinoamericanos - durante la década de los ‘70, en que se demandaba por un Diálogo Norte-Sur y
las pautas para un NOEI más justo; se observa que el concepto de “seguridad” ya transitaba por
carriles que tenían que ver con la “seguridad económica colectiva”, orientada a la defensa del
desarrollo de estos países frente al proceso explotador del mundo industrializado y las empresas
multi y transnacionales.
174
A partir de un área temática como el poder militar, hoy en día resulta muy difícil construir poder
global. Esto podía ser en los siglos XVIII o XIX, en los que el uso de la fuerza permitía crear poder y
controlar regiones o generar imperios.
175
Desarrollo de tecnologías energéticas alternativas por parte, del mundo industrializado.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
57
Según estos autores, la distribución del poder entre los Estados que forman un sistema,
determina la naturaleza de los regímenes internacionales. Pero como el poder de los
Estados cambia (por lo tanto la estructura cambia), las normas de los regímenes
176
internacionales cambiarán en consecuencia
. Este es el nuevo paradigma que
proponen, a cambio de la visión realista de la política de poder, planteada por Hans
Morgenthau.
No obstante, no entiendo qué cambios tan rápidos se pueden producir, como para que
la estructura cambie permanentemente. ¿Cuál es el sistema, si la estructura no es
concreta? Se presume que el poder es algo integral y no sólo militar o económico; de
manera tal que quiénes manejen la estructura, evidentemente manejarán tanto el eje
estratégico-militar, como el económico.
El planteo que hacen Keohane y Nye es que, pese a que Gran Bretaña controlaba el
sistema monetario, centrado principalmente en la libra esterlina, durante el siglo XIX, la
producción industrial en Francia, Alemania, Rusia y EUA creció entre un 50% y un 400%
más rápido que en Gran Bretaña. De la misma manera, pese a que EUA dominó el
sistema monetario de postguerra, basado en los acuerdos de Bretton Woods, Europa y
Japón crecieron más rápidamente. Por lo que, controlar un régimen, no implica
177
necesariamente que se controla totalmente a los miembros del sistema .
La principal crítica que hacen a la concepción realista, es que se basa en modelos
“hegemónicos”. La decadencia del poder hegemónico, según Keohane y Nye, produce
178
una decadencia del régimen internacional que sostiene ese poder .
El problema es que Keohane y Nye caen en una simplificación al decir que, desde una
perspectiva realista, “los cambios en las `relaciones económicas internacionales' se
explican por cambios en el poder militar”. El realismo en ningún momento se ha
planteado esto; sí una perspectiva basada en el poder, pero, poder integralmente
considerado, que tiene elementos militares, pero también económicos, geográficos,
humanos, tecnológicos, etc.
La principal incógnita que me queda es: ¿cuál es la ventaja de esta concepción para
los países subdesarrollados o que carecen de poder suficiente para modificar un
régimen, o para modificar la estructura?
La explicación dada por Keohane y Nye, tiene que ver fundamentalmente con un
sistema, en el que el eje económico tiene predominio y, desde ya, la variable ideológica
179
no juega un papel relevante
. De esta manera, la “ecuación” disminución del poder
hegemónico de las potencias polares, aunado al aumento de la capacidad en las
potencias más débiles, hará que los líderes sean cada vez menos capaces de garantizar
176
Ibidem, pág. 65.
Ibidem, págs. 67-68.
178
Ibidem, págs. 68-69.
179
Esto ocurre, si el proceso de "polarización" conformador de sistema se dio en el eje económico y
no en el estratégico-militar; si el sistema es multipolar y no bipolar, y si se basa en la competencia
económica y no en la confrontación ideológica. Todo depende de las características esenciales del
sistema.
177
58
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
los objetivos económicos y políticos del régimen, acompañado de una declinación de su
influencia, rompiéndose el “equilibrio hegemónico”, produciéndose un “espiral” de
acciones y contra-acciones, que llevan al cambio de régimen y a la disminución de la
180
dependencia de las potencias menores
. Lo aquí dicho, se nos antoja “nuevos
181
términos, para hablar de viejos conceptos” . Por otra parte, resulta un tanto “mágica”
la forma en que disminuye el poder hegemónico y aumenta el de las potencias menores.
Cuanto mayor es la cantidad de actores con capacidad de influir en el régimen (para
generarlo o modificarlo), más difuso es el poder y más repartida la hegemonía. Por lo
tanto, el “equilibrio hegemónico” será reemplazado por la “difusión de poder” que
tiende a un equilibrio más real, en cuanto al reparto del “peso específico” (capacidad)
182
para influir en la toma de decisiones globales .
Cuanto menor cantidad de actores, mayor concentración y posibilidad de mando con
control; cuanto mayor cantidad, mayor difusión, por lo tanto mayor posibilidad de reparto
igualitario; a la vez que la conducta responsable tiene primacía por sobre el mando y el
183
control .
Queda por resolver el problema de la “percepción” de la élite dirigente de las “potencias
menores”, acerca de estos procesos, a los efectos de aprovecharse de las debilidades
hegemónicas de los “líderes mundiales”, con el objeto de aumentar su autonomía. Con
esto quiero decir que, generalmente, las élites dirigentes, o no perciben (al menos a
tiempo) estos cambios, o deciden que los costos de continuar con una conducta
dependiente, son aún menores que adoptar conductas autonómicas; o mantienen
conductas corruptas, aprovechando en beneficio propio las ventajas del cambio, en vez
de aplicarlo al desarrollo y la búsqueda de una mayor autonomía para sus países.
Gráfico 10
180
Ibidem, págs. 68-69.
Ver mi Problemática del Orden, en (et al), "Geopolítica y Relaciones..", op. cit., el concepto de
"líneas de borde intra-hegemónicas", que explica este tipo de situaciones desde una perspectiva
estructural-sistémica.
182
Las posibilidades de "difusión del poder" dependen del tipo de sistema.
183
Sobre este particular, ver Peter Drucker, La Sociedad Poscapitalista, (Bs. As., Sudamericana,
1993), especialmente el Capítulo 5, dedicado a “La Organización Basada en la Responsabilidad”.
181
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
59
Los ejemplos, avalando lo que digo, proliferan. Basta tomar como modelo la forma en que
fue abandonado el Consenso de Cartagena de 1985 -sobre adopción de estrategias
conjuntas para el tratamiento de la deuda externa en América Latina- por negociaciones
por la vía bilateral, obedeciendo a las propuestas Baker-Brady. La forma en que se dejó
de lado al denominado Grupo de Río (conocido comúnmente como Grupo de los Ocho o
G8); la forma en que la integración, desde principios de los '60, ha sido un mero
proceso para ampliar el mercado -del que se han beneficiado, principalmente las
empresas extranjeras- más que para aumentar la capacidad de desempeño de los países
de la región frente a las potencias industrializadas, y/o favorecer el desarrollo regional; la
forma en que las hipótesis de conflicto, aún contemplan problemáticas militares y
no económicas, y hacen que los países vecinos sean enemigos potenciales por
problemas territoriales, más que una empresa multinacional o transnacional o las
políticas adoptadas por un país perjudicando nuestra economía o profundizando nuestra
dependencia; etc. México, Brasil, Argentina, Chile, como “economías emergentes” se
encuentran más cerca del ideario liberal del mundo industrializado, que de las demandas
de una mayor justicia de los países del Tercer Mundo, o del “Sur”. Y, antes que todo esto,
la forma en que los gobiernos de los países miembros de la OPEP terminaron,
mayoritariamente, dilapidando o mal utilizando los ingresos petroleros mientras que sus
países aún siguen subdesarrollados y dependientes.
Gráfico 11
60
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Para Keohane y Nye, “potencias menores” son los países europeos o Japón y los Nic's
asiáticos. No están contemplados en sus análisis, países como los latinoamericanos,
africanos o mesorientales. En última instancia, su perspectiva es “Norte”. El “Sur” no
existe en sus análisis, salvo como periferia.
El rol del Tercer Mundo en la concepción de Keohane y Nye sobre una “teoría de la
erosión de la hegemonía”, pasa fundamentalmente por el desgaste de la Europa
colonialista y el proceso de descolonización en Africa en la década de los '60, que ha
184
producido cambios en la economía mundial, a partir de las luchas anticoloniales .
2) LA ESTRUCTURA EN TERMINOS DE AREAS TEMATICAS 185
La perspectiva de la Estructura en Términos de Poder Global, para Keohane y Nye, es la
de la distribución agregada de los atributos de poder entre los Estados. De esta manera
se ve la estructura en términos globales, pero no la forma en que opera la estructura en
cada uno de los “segmentos” (áreas temáticas) de las relaciones mundiales.
La explicación de la “estructura global” se basa -a mi criterio- en la “ley de vasos
comunicantes”, en el sentido de considerar que el poder (existente en los distintos
186
“segmentos”) siempre hallará un nivel común
. Sin embargo, Keohane y Nye
cuestionan esta perspectiva, aduciendo que el poder en 1973, en cuestiones petroleras caso OPEP-, estaba distribuido de modo diferente a lo que lo estaba en otras áreas de la
187
política mundial .
Contrariamente a Keohane y Nye, entiendo que los actores polares, que tendrán
diferente grado de poder (o peso específico) en distintos “segmentos” de las relaciones
mundiales, operarán -no necesariamente con la fuerza militar como aducen
equívocamente, atribuyéndoselo a Morgenthau- para recuperar ventajas en aquellos
segmentos en los que carezcan de ventajas comparativas o en los que se encuentren
perjudicados; sino que tratarán de ejercer presiones a través de otros segmentos en los
que sí tengan ciertas ventajas y que generen costos altos a quiénes los perjudican, para
modificar el status existente. De esta manera, opera la “ley de vasos comunicantes”, ya
que se tiende a un equilibrio usando -no canjeando- el poder de un segmento, para
mejorar la situación en otro.
Esta es una conducta “estratégica”. Irán, en la denominada “crisis de los rehenes” tuvo
en jaque a la primera potencia del mundo occidental durante un año -a tal punto que le
costó la reelección a Carter y el mantenimiento en el poder al partido demócrata- aún
careciendo de capacidad militar y de desarrollo económico suficiente. Pero tocó al
gobierno norteamericano en el punto que más le dolía en ese momento. De la misma
184
Ver Keohane, Robert O., y Nye, Joseph S., Poder e .., op. cit., pág. 72.
185
A las áreas temáticas, las he llamado a lo largo de este trabajo, "segmentos" dentro de cada "eje"
de las relaciones mundiales.
186
Ver más arriba bajo el título de “Ley de Vasos Comunicantes”.
187
Keohane, Robert O., y Nye, Joseph S., Poder e .., op. cit., pág. 74.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
61
manera EUA bloquea comercialmente a muchos países, para conseguir de sus gobiernos
determinadas políticas o conductas, tocándolos en los puntos donde son débiles. Durante
toda la etapa de 1947 a 1982, utilizó al Sistema Interamericano a través de sus
organismos como OEA y TIAR, para intervenir en aquellos Estados -apoyado por
regímenes latinoamericanos “funcionales” a ese intervencionismo- cuyos gobiernos
desarrollaran políticas o economías que perjudicaran su seguridad o los intereses
188
económicos de sus ciudadanos o empresas .
No obstante, para Keohane y Nye, la “teoría de la erosión de la hegemonía” -un mundo
“piramidal” que decae, con la decadencia del poder, en vez de un mundo con el poder
difuso o repartido en distintos segmentos y actores- no da una explicación clara de la
“estructura global”, por lo que debe recurrirse a las “áreas temáticas”, ya que allí se
puede diferenciar claramente la posibilidad de una hegemonía real, desde el momento en
189
que una potencia puede establecer las normas en un área, pero no en otras .
La estructura de poder global, puede recibir impactos, no en la “globalidad”, sino en
190
alguno de los segmentos (áreas de cuestiones para Keohane y Nye ). Por lo tanto, los
cambios en la “estructura de ese segmento” no necesariamente modificarán el poder
“global”, pero sí lo afectarán. El modelo de la OPEP, que afectó a la estructura
económica, generó situaciones de incongruencia en la estructura global.
Desde ya, el mantenimiento del poder alcanzado, a través de la estrategia OPEP, resultó
difícil de mantener para estos países, de la misma manera que los países industrializados
que fueron afectados, buscaron en el mediano plazo estrategias suficientes -contraestrategias-, para conjurar la situación.
La “conjura” de la situación, no necesariamente requería una respuesta militar, de la
misma manera que el “realismo” no hubiera propuesto soluciones de ese tipo. Pensar
.
en ello, sería no entender verdaderamente al realismo
191
Pero, volviendo a la concepción que tienen Keohane y Nye de la estructura; el impacto
OPEP, no produjo cambios acelerados -aunque impactó- en la estructura global, ni
siquiera en el régimen global -aunque sí en los regímenes de los segmentos del “eje”
económico-. Es más, el impacto OPEP, fue uno de los impactos -tal vez no
necesariamente el más importante- para que se produjeran modificaciones en el eje
188
El Sistema Interamericano está plagado de ejemplos sobre este particular a través de lo que se
conocen como “Reuniones de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores”. Ver mis “Relaciones
Políticas entre EUA y América Latina entre 1823-26 y 1980”. en “GEOSUR”, Montevideo, Uruguay,
Enero 1983, Vol. IV, N° 41; también publicada por el Instituto para la Integración y el desarrollo
Latinoamericano de la Universidad Nacional de Tucumán.
189
Keohane, Robert O., y Nye, Joseph S., Poder e .., op. cit., pág. 72.
190
Keohane, Robert O., y Nye, Joseph S., Poder e .., op. cit., pág. 66.
191
Keohane y Nye no son los primeros ni lo únicos que confunden conceptualmente al realismo. Ya
Raymond Aron lo hizo en varios de sus trabajos publicados, que sirvieron de base a su Sociología
Histórica, que se construyó fundamentalmente en base a críticas a Morgenthau y que duró lo que la
guerra fría, ya que fue una teoría hecha para el conflicto ideológico. No tenía en cuenta la
cooperación.
62
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
económico, y en la estructura mundial. Países como Japón, Alemania, la CEE, tuvieron
más incidencia que la OPEP misma en los cambios que afectaron a la estructura
económica, y su incidencia en los cambios en la estructura global.
En la actualidad, en que ya no rige el sistema bipolar y se está configurando un nuevo
sistema -y un orden consecuente-, queda claro que, los países miembros de la OPEP -o
la OPEP como tal-, no son “polarizadores” y sí lo es la Unión Europea (UE), Alemania
unificada en su marco, o Japón.
Es evidente que la lógica del funcionamiento de la estructura en el eje económico, tiene
características distintas, que la lógica del funcionamiento de la estructura en el eje
estratégico-militar. Y estas diferencias deben ser tenidas en cuenta, fundamentalmente
atendiendo al tipo de “vínculo” que tenga el eje político, al conformarse un sistema. Si se
vincula al eje económico, la estructura global tendrá una lógica distinta, que si se vincula
al eje estratégico-militar. No sólo la estructura global, sino también la estructura del eje
“no vinculado” directamente por el eje político, tendrá una lógica distinta.
Igualmente, el régimen en el segmento financiero, puede tener comportamientos distintos
192
que en el segmento comercial, o el industrial, aunque pertenezcan al mismo “eje” .
El caso OPEP vuelve a ilustrar lo dicho. Los países productores y exportadores de
petróleo, manejan el segmento energético, pero no controlan el complejo régimen
establecido en el GATT -hoy OMC- para el comercio de servicios o productos
manufacturados no basados en materias primas, como los “bienes de capital”.
Otro ejemplo, puede ser el de la “Banca Privada Transnacionalizada”, la que maneja el
régimen monetario en toda su gama: orientación de la inversión, flujo monetario, masa
monetaria, etc.; pero no controla los procesos industriales -pese a que tiene una gran
influencia en las decisiones acerca de si es conveniente invertir o no en estos procesos-,
o los comerciales.
Otros actores, además de la banca, que tienen incidencia en la orientación de la inversión
y el flujo de capitales, son los “fondos de pensión”, los “fondos institucionales”, los
“mercados de capitales”, etc.
De estas situaciones, evidentemente, uno toma conciencia a través de la “estructura de
áreas temáticas” y no por la “estructura global”. Sin embargo, a través de caminos
distintos, llegan a conclusiones similares: los actores fuertes -en un área temática- son
los que fijan las normas -régimen-. En este punto coincido con Keohane y Nye.
No obstante, para ellos, los recursos de poder de las distintas áreas temáticas, “no son
fungibles”; pierden parte o toda su eficacia, si se trasladan a otra área.
Esto es cierto; pero también es cierto que los Estados que son fuertes, lo son en las
principales áreas temáticas. Y en aquellos casos en que, como el de la energía, se
muestran débiles, tienen capacidad en otras áreas, v. gr.: la científico-tecnológica,
como para desarrollar tecnologías alternativas y paliar las situaciones de
192
Para que no haya confusiones, es importante tener en cuenta que un "segmento" es una parte de
un "eje". Ver en el primer Capítulo el Cuadro sobre los “Ejes” Básicos de Relacionamiento Mundial.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
63
desventaja. Esto no es así en el caso de los países que no son fuertes,
precisamente porque no controlan las áreas más importantes.
3) LA CONSTRUCCION DEL PODER RELACIONAL O DEL META-PODER
Una de las claves en las relaciones mundiales, está en la capacidad de generar régimen,
en cada uno de los segmentos, cuya resultante derivará en el régimen global, base del
orden.
Para los actores “polares” es cuestión de competencia en el marco de su nivel. La
dificultad está para aquellos que carecen de poder suficiente. Además, resulta importante
considerar qué clase de gobierno es el que está manejando los asuntos del país, cuyo
poder no es suficiente para modificar el régimen. En muchos casos, no existe interés en
modificarlo, en otros, hay un “discurso” conveniente en el marco mundial, que le da
“legitimidad” a ese gobierno en el marco interno y frente a otros Estados, aunque en los
hechos, todo continúa igual -conducta “gatopardista”-.
193
Stephen Krasner
se plantea esta situación, bajo lo que considera una perspectiva
alternativa: los Estados del Tercer Mundo, al igual que todos los Estados, se preocupan
por la vulnerabilidad y las amenazas, ya que en lo internacional, como en lo doméstico
los regímenes del Tercer Mundo son profundamente débiles. Los Estados del Tercer
Mundo desean tanto poder y control como riqueza; y una de las estrategias para
conseguirlo es cambiar las reglas del juego en una o varias áreas temáticas
internacionales.
Su estudio se basa en un enfoque realista-estructural de las Relaciones
Internacionales.
Para Krasner las estrategias adoptadas por un Estado determinado, se verán
constreñidas por consideraciones estructurales -la distribución del poder en el sistema
internacional como un todo y el lugar de cada Estado en esa distribución-. Dentro de
estas consideraciones estructurales, las estrategias también se verán afectadas por
consideraciones domésticas, tales como la ideología, los grupos de interés, de poder y
los factores de poder, y las relaciones Estado-sociedad.
Los argumentos de Krasner se orientan fundamentalmente a la constitución de
regímenes internacionales y a la posibilidad de desarrollarse, mediante su modificación
por un lado, o a la sombra de las reglas vigentes por el otro.
Para Krasner los Estados del “Sur” están sujetos a presiones externas sobre las que no
pueden ejercer influencia por medio de la acción unilateral.
Los recursos de los países del Tercer Mundo son usualmente muy dependientes de las
transacciones económicas internacionales.
193
Krasner, Stephen, Structural Conflict: The Third World Against Liberalism, (California, University
of California, 1985). Hay una traducción al español: Conflicto Estructural: El Tercer Mundo Contra el
Liberalismo Global, (Bs. As., GEL, 1989).
64
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Mientras los Estados del Tercer Mundo, carecen de poder suficiente para modificar
regímenes internacionales en beneficio propio, los países poderosos pueden destruir
regímenes que resultan antitéticos para sus intereses.
Los Estados del Tercer Mundo han adoptado una gama de estrategias para afrontar su
pobreza y su vulnerabilidad. Las estrategias dirigidas primordialmente a aliviar la
vulnerabilidad, son las que más frecuentemente se juegan, según Krasner, en los foros
internacionales dedicados al establecimiento o el mantenimiento de los regímenes
internacionales -o a su modificación-.
REGIMENES DE ASIGNACION “AUTORITATIVA” DE CONDUCTAS
Y REGIMENES DE MERCADO
194
Para Krasner las relaciones internacionales están influidas por los regímenes. Según él,
los regímenes son “principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisión en
195
torno de los cuales convergen las expectativas de los actores” .
Los principios son un conjunto coherente de afirmaciones teóricas acerca de cómo
funciona el mundo. Las normas especifican los estándares generales de conducta. Las
reglas y los procedimientos de toma de decisiones se refieren a las prescripciones
196
específicas de conducta de áreas claramente definidas .
Los regímenes internacionales, para Krasner, pueden darse en función de una
“distribución autoritativa” de la asignación de conductas, o con orientación de
“mercado”.
197
La “distribución autoritativa”
involucra el reparto directo de los recursos por parte
de las autoridades o la distribución indirecta por medio de la limitación de los derechos
198
. En un régimen con “orientación de mercado” la atribución de recursos está
determinada por las capacidades y preferencias de los actores individuales que tienen el
199
derecho de manejarse según sus propias estimaciones de sus mejores intereses .
194
Se dice “autoritativo” ya que se hace referencia a la autoridad, no al “autoritarismo”.
Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., pág. 14.
Por ejemplo, un régimen internacional liberal para el comercio se basa en un conjunto de
principios económicos neoclásicos que demuestran que la utilidad global se maximiza por medio
del flujo de productos. La norma básica de un régimen comercial liberal es que las barreras tarifarias
y no tarifarias deben reducirse y, en última instancia eliminarse. Las reglas específicas y los
procedimientos de toma de decisión se especifican en el GATT. Ver Krasner, Stephen, Conflicto
Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., pág. 14.
197
Ver sobre esta particular a Max Weber, Economy and Society: An Outline of Interpretative
Sociology, (Berkeley, University of California Press, 1978).
198
Yo prefiero hablar en términos políticos, de “supremos repartidores de potencia -podés- e
impotencia -no podés-”, siguiendo a Goldschmidt, Werner, Introducción al Derecho: La Teoría
Trialista del Mundo Jurídico y sus Horizontes, (Bs. As., Depalma, 1968); también Puig, Juan Carlos,
Derecho de la Comunidad Internacional, (Bs. As., Depalma, 1974); en vez de hablar en términos
jurídicos de derechos y obligaciones.
199
Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., pág. 15.
195
196
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
65
Para los países en desarrollo, dice Krasner los regímenes internacionales
autoritativos son atractivos, porque pueden suministrar flujos de transacción más
estables y predecibles. Por ejemplo, en el área del comercio, la UNCTAD (siglas en
inglés de Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo) fue creada, a
instancias de los países en desarrollo, como contrapeso del GATT (siglas en inglés del
Acuerdo General de Tarifas y Comercio), que era percibido como una institución
comprometida con el enfoque de la “orientación de mercado”.
El Grupo de los 77 (G-77), fue formado en la primera reunión de la UNCTAD, por 77
países en vías de desarrollo, para que coordinara sus posturas en varias áreas
temáticas, reduciendo los costos de negociación, al sugerir específicas propuestas de
políticas. Esto le dio al Tercer Mundo capacidad de manejo de agenda frente al mundo
industrializado, que actuaba a la defensiva a principios de la década de los ‘70 en los
foros internacionales.
A partir de los ‘60, y particularmente en los ‘70, los foros internacionales fueron coptados
por los países del Tercer Mundo, especialmente los asiáticos y africanos, merced al
proceso de descolonización masivo, socavando la influencia del mundo industrializado y
200
en particular de EUA .
En definitiva, el deseo de lograr regímenes internacionales que incluyeran la asignación
autoritativa de recursos, ha sido un aspecto persistente de la política del Tercer Mundo
durante todo el período de postguerra. Esto también refleja la debilidad nacional de la
mayoría de los países en desarrollo, que emana de la incapacidad de influir
201
unilateralmente o de adaptarse internamente a las presiones del mercado global .
Los países del Tercer Mundo han utilizado una gran variedad de tácticas para promover
sus objetivos, incluyendo organizaciones internacionales como la OPEP (Organización de
Países Exportadores de Petróleo), el CIPEC (Consejo Intergubernamental de Países
202
Exportadores de Cobre) , organizaciones regionales como la OUA (Organización para
la Unidad Africana), coaliciones globales como el Grupo de los 77 en la UNCTAD,
alianzas con poderes importantes, acuerdos económicos bilaterales, regulación nacional
de las corporaciones multinacionales, nacionalización de los capitales y las empresas
extranjeras, etc.
PODER RELACIONAL Y METAPODER
Krasner propone considerar dos categorías de conducta política: a) la conducta del
poder relacional, que se refiere a los esfuerzos para maximizar los valores dentro de un
determinado conjunto de estructuras institucionales; y b) la conducta de metapoder que
se refiere a los esfuerzos destinados a cambiar las instituciones mismas. El poder
200
Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., págs. 18-19.
Hoy esto se ha cortado, debido al proceso de transnacionalización de la economía, al punto que
el sector privado es el que le genera reglas y prácticamente conduce al Estado y no los gobiernos,
que sólo establecen marcos jurídico-administrativos para que opere el sector privado -ideología
neoliberal-.
202
Y otros vinculados a la bauxita, el banano, el café, el cacao, el azúcar, etc.
201
66
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
relacional se refiere a la capacidad de cambiar los resultados o de afectar la conducta de
otros dentro de un régimen determinado. El metapoder se refiere a la capacidad de
203
cambiar las reglas del juego .
Los resultados pueden cambiarse:
1) alterando los recursos de los que disponen los actores individuales. En este caso
hay un respeto del régimen y las instituciones vigentes.
2) Cambiando los regímenes de los que condicionan la acción. En este caso, se
pretende eliminar o cambiar el régimen y/o las instituciones.
Los actores pueden procurar aumentar su poder relacional por medio del incremento de
las propias capacidades nacionales, o pueden procurar asegurarse resultados más
favorables siguiendo una estrategia de metapoder, destinada a cambiar los regímenes
204
.
Las propuestas de cambio de los regímenes internacionales enunciadas por los países
menos desarrollados bajo las propuestas de un NOEI (Nuevo Orden Económico
Internacional) más justo, son un intento de ejercer el metapoder. Sin embargo, en
relación al movimiento de recursos, los acuerdos más importantes llevados a cabo,
muestran un ejercicio de poder relacional, para aumentar específicos intereses
económicos.
Por ejemplo, cuando un Estado pide prestado al mercado financiero, intenta conseguir los
mejores términos posibles, y no cuestiona el derecho de las instituciones financieras
privadas de basar sus decisiones en la posibilidad de maximizar sus ingresos
económicos privados.
Cuando un país en desarrollo acepta ayuda externa, trata de alterar tanto las cantidades
como los términos que se le acuerdan, sin embargo no suele desafiar las prerrogativas
de los países prestadores de basar sus asignaciones de ayuda en principios o intereses
autodeterminados.
Cuando un Estado negocia un acuerdo standby con el FMI, intenta hacer uso del poder
relacional para adaptar los términos y condiciones de los acuerdos; sin embargo no suele
desafiar la autoridad del FMI de firmar ese acuerdo.
La forma usual de interacción entre las áreas industrializadas y las áreas en desarrollo ha
involucrado la transferencia de recursos y el ejercicio del poder relacional, y se ha llevado
a cabo en arenas bilaterales.
203
La terminología corresponde a Baumgartner (et al) “Unequal Exchange and Uneven
development”. Ver Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., pág. 22.
204
Max Weber al primer caso le llamaría “racionalidad económica formal” y al segundo “racionalidad
económica sustantiva”. El primer caso involucra un uso más eficiente de los recursos, dado un
entorno de decisión y un conjunto de objetivos. El segundo caso implica fines últimos, no sólo el uso
eficiente de los recursos. Ver su Economy and Society.., op. cit., pág. 85.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
67
RELACIONES NORTE-SUR
El desarrollo económico general en el “Sur” ha sido uno de los núcleos de atención para
políticos y analistas en el “Norte”.
Los liberales ortodoxos se han preocupado, particularmente, por el rechazo manifiesto
de los países del Tercer Mundo ante los mecanismos de mercado. Desde su punto de
205
vista, las barreras comerciales promueven industrias domésticas ineficientes .
De entre las formas de gobierno, prefieren la de máxima debilidad de la autoridad central;
ya que un sistema centralizado, podría obligar a los más ricos a redistribuir sus ganancias
206
con los más pobres
. No obstante, el G7 aconseja el “centralismo tributario” a los
efectos de que haya suficiente liquidez como para asegurarse el cobro de la deuda.
Las regulaciones de la inversión, para los liberales ortodoxos, desalientan a las
corporaciones multinacionales. Por supuesto, no han prestado demasiada atención a las
políticas del Norte, que obstaculizan el funcionamiento del mercado.
Los liberales reformistas tienen un enfoque más “solidario” con respecto al NOEI. Las
demandas del Tercer Mundo son consideradas reformistas y no revolucionarias. Se
comprende que el Tercer Mundo crea que la economía mundial puede suministrar
beneficios a todos.
El leit motiv de la política exterior de EUA desde principios del siglo XX, ha sido
reconstruir la experiencia económica y política norteamericana en otras partes del
mundo. Los líderes norteamericanos veían a los países más pobres del mundo
desplazándose por el mismo camino que había seguido EUA. El desarrollo económico
promovería el desarrollo político. El desarrollo político significaba la democracia. Los
regímenes democráticos seguirían políticas internacionales coincidentes con los
207
intereses de EUA .
Contrariamente, los países del Tercer Mundo son incapaces de generar regímenes
internacionales completamente nuevos, que involucren al Norte.
Para Krasner, el sistema internacional sería más estable, si el Norte y el Sur tuvieran
menos que ver entre sí. Para él, la autoconfianza colectiva es preferible a los efectos
de evitar conflictos entre ambas partes y alcanzar una mayor estabilidad, que una mayor
interdependencia.
205
De acuerdo con Ravi Batra, no es así, sino que las empresas monopólicas y la corrupción son
causa de ineficiencia. La eficiencia no se logra abriendo el mercado a la competencia mundial, sino
multiplicando empresas en aquellos sectores en los que hay monopolio, y generando una
competencia interna importante. Habla de “proteccionismo competitivo”. Ver su libro “El Mito del
Libre Comercio”, (Bs.As., Vergara, 1994).
206
Ver Batra, Ravi, La Gran Depresión de 1990, (Bs.As. Grijalbo, 1988), págs. 49-50.
207
Packenham, Liberal America and the Third World, Cap. 3. También Rothstein, The Third World
and U.S. Foreign Policy, pág. 64. Ver Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op.
cit., pág. 31.
68
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
ESTRUCTURAS INTERNACIONALES
Antes de la revolución industrial, había escasas variaciones entre los Estados, en
términos de desarrollo económico. Considerando el ingreso per capita, el país más rico
estaba solamente dos veces mejor que el más pobre a comienzos del siglo XIX. Ahora,
los países más ricos están alrededor de ochenta o cien veces mejor, en promedio, que
208
los más pobres .
La medida de los recursos de poder relativo, constituye un eterno problema para los
estudiosos de las Relaciones Internacionales. Los recursos y también las
209
vulnerabilidades, varían de una a otra área temática .
El mejor indicador único -dice Krasner- es la medida de la producción económica total.
Las estadísticas nacionales, incorporan un amplio rango de actividades que pueden ser
mensuradas por el Estado de una u otra manera. Reflejan tanto la riqueza como la
210
dimensión de la población .
En 1830 la proporción del PBI del mayor país europeo, Rusia, con respecto del Estado
más pequeño del que existieran cifras: Dinamarca, era de 41:1. Cuatro países sobre
veintiséis (15%) tenían un PBI igual a 1/5 del de Rusia. En 1970 la proporción de
ingresos nacionales (IN) del Estado más grande: EUA, respecto del más pequeño:
Maldivas, era de 97.627:1. Para esa época, el 34% de los Estados del sistema
internacional tenía ingresos menores al 1/1000 con respecto de EUA, y el 72% tenía IN
menores a 1/100. En 1970 el Tercer Mundo en total daba cuenta tan sólo del 11% del
PBI mundial. No obstante, hay países del Tercer Mundo que tienen PBI más grandes
211
que los países más pequeños del mundo industrializado .
Las cifras vistas sugieren que muy pocos Estados en desarrollo pueden tener esperanzas
de ejercer gran influencia sobre el entorno internacional, al menos si esa influencia debe
basarse en capacidades de poder nacional.
Dentro de una estructura internacional con tan grandes disparidades de poder, los países
pequeños reclaman “igualdad soberana” en los organismos internacionales.
La mayor ventaja estructural, para los más grandes Estados no industrializados, no
reside tanto en el hecho de que pueden cambiar las reglas internacionales del juego, sino
en que pueden retirarse del juego. Durante la década de los ‘70, la proporción de las
exportaciones e importaciones respecto del PBI en el caso de China era del 5%, para
India del 12%; ambas cifras extremadamente bajas, si se piensa en términos del grado
de dependencia del sistema mundial. Para otros países la relación es mayor, por ejemplo
208
Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., págs. 37-38.
Keohane, Robert O., y Nye, Joseph S., Poder e .., op. cit., págs. 31-32. También Baldwin, David,
Power Analysis and World Politics: New Trends vs. Old Tendencies, “World Politics N° 31 (January
1979).
210
Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., pág. 38.
211
Leontief, Wassily, (et al) The Future of the World Economy: A UN Study, (New York, Oxford
University Press, 1977), pág. 8.
209
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
69
Indonesia era del 42%, Corea del Sur 43%, Nigeria del 57%, Venezuela del 59%,
Arabia Saudita del 103%.
Las cifras para los países más pequeños, se encuentran en general entre el 30 y el 50%
212
. Para estos países, la posibilidad de influir en el sistema internacional es casi nula, y
retirarse del sistema tendría un costo material muy alto.
Krasner -al igual que Keohane y Nye- plantea que hay que diferenciar entre las
213
capacidades de poder en general y las capacidades relevantes por áreas temáticas .
La capacidad general limitada, no impide la influencia en áreas temáticas específicas.
Los países de la OPEP crearon un nuevo régimen internacional después que el poder de
negociación se desplazó radicalmente a favor de ellos a principios de los años ‘70, como
resultado del agotamiento del exceso de capacidad de EUA y la existencia de superávit
214
de ingresos en Libia y los Estados del Golfo Arábigo . Desde ya, el poder de la OPEP
fue manifiesto en el petróleo, pero no en el segmento industrial, aunque indirectamente
modificaron reglas en este segmento, como consecuencia.
ESTRUCTURAS DOMESTICAS
La debilidad de las sociedades y sistemas políticos domésticos, es otro de los factores -el
primero es la incapacidad de ejercer influencia directa en el sistema internacional- por los
215
que los países menos desarrollados intentan alterar los regímenes internacionales
.
Los países del Tercer Mundo, tienen estructuraras sociales y económicas,
mayoritariamente rígidas y tradicionales. Están basadas en grupos corporativos
exclusivos. La acción social está determinada por normas personales más que
impersonales. Muchos de estos Estados no son producto de fuerzas sociales,
económicas y políticas autóctonas. En la mayoría de estos países, fueron fuerzas
foráneas las que establecieron sus fronteras -particularmente en el Medio Oriente, que
fueron trazadas por el Imperio Británico, sin dejar de lado los conflictos que dejó en
América Latina, o junto a Francia y otras potencias europeas en Africa-. Además la forma
básica de organización política -el Estado soberano- fue impuesta externamente -tanto en
Asia, Africa y Medio Oriente, por los europeos y algunos países de América Latina, como
por EUA especialmente en su esfera de influencia inmediata-.
La agenda del Estado contemporáneo está muy influida por factores transnacionales.
Los regímenes del Tercer Mundo prometen más de lo que pueden concretar, no sólo
porque están presionados por las consecuencias de la rápida movilidad social doméstica,
sino también porque sus imágenes de la conducta deseable están influidas por valores
de las áreas más desarrolladas. La dependencia de los países menos desarrollados
debe ser considerada dentro de un importante conjunto de factores que condiciona todos
los aspectos del carácter y la conducta de sus sociedades. Aquellas sociedades que
están penetradas por los actores externos -estatales y transnacionales- están en una
212
World Bank, World Tables, 1980.
Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., pág. 39 y ss.
214
Como dije más arriba, les sirviió para generar cambios en el régimen mundial, pero no para
modificar su status, ya que no derivó en desarrollo económico y social, ni en crecimiento.
215
Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., pág. 43 y ss pasim.
213
70
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
situación severa de dependencia. Se diferencia de la dependencia de los países
industrializados, que está vinculada con la necesidad de determinados recursos o
productos. La relación de dependencia se autofortalece. El país puede desarrollarse,
pero el desarrollo está pervertido por las fuerzas externas, que moldean sus instituciones
políticas sociales y económicas.
Toda vez que los Estados del Tercer Mundo generen sistemas políticos y/o económicos
tendientes a una mayor independencia o a una ruptura de la dependencia, los Estados
del “Norte” pueden respaldar facciones políticas disidentes, o proporcionar asistencia a
216
grupos domésticos
-durante las décadas de la postguerra, hasta los ‘90, se hacía
especialmente con grupos militares; actualmente ya no es necesario, ya que existen las
democracias “controladas”-. Esto significa, que frente al intento de desarrollo de poder
maximizador, los países del “Norte”, ejercen un contrapoder.
La debilidad doméstica pasa también por la estructura impositiva. Algunos de los
países menos desarrollados extraen hasta el 60% de sus ingresos de los impuestos al
comercio, en tanto el porcentaje para los países industrializados oscila en el 2 al 10%, ya
que pueden extraer recursos de su propia sociedad. Esto muestra la gran dependencia
que tiene el mundo en desarrollo del comercio, constituyendo también una vulnerabilidad.
No resulta sorprendente que los ingresos de los países menos desarrollados se vean
seriamente afectados por las fluctuaciones de los flujos económicos internacionales.
Gráfico 12
216
Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., pág. 47.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
71
PAISES QUE USAN EL PODER RELACIONAL
VS. LOS QUE USAN EL METAPODER
Hay excepciones de importancia que deben ser señaladas, respecto a las
generalizaciones acerca de las estructuras sociales rígidas y las estructuras políticas
débiles del Tercer Mundo. Los Países de Industrialización Reciente (PIR, o Nic’s, por
sus siglas en inglés) de Asia han sido capaces de adaptarse eficientemente al entorno
internacional: Singapur, Hong Kong, Taiwan, Corea del Sur, Malasia, etc.
Los países de la OPEP no pueden caracterizarse de la misma manera. Aunque algunos
de ellos se han desplazado hacia una actividad económica más diversificada, basada en
la fuerza laboral más especializada, la mayoría aún sigue dependiendo -pese a los
importantísimos ingresos por concepto de exportación de petróleo- de un único producto,
sin haber alcanzado la industrialización. No tienen capacidades económicas ni políticas
para adaptarse. El sistema global los llenó de riquezas, pero siguen siendo víctimas de
los acontecimientos externos y de sus incapacidades internas.
La orientación de la política exterior de los PIR y de la OPEP ha sido muy diferente. Un
cierto número de países miembros de la OPEP ha sido líder de reclamos del Tercer
Mundo, tendientes a lograr un NOEI más justo. Aunque los PIR no han roto sus
relaciones con el Tercer Mundo, jamás se han hecho cargo de un rol importante en la
presentación y exposición de sus demandas.
Los PIR contemporáneos y otros países en desarrollo que se tornan más capaces de
adaptarse, pueden encontrar que es más atractivo unir su destino al “Norte”. Pueden
llegar a asemejarse a los Estados industrializados en sus actitudes positivas con respecto
a los regímenes internacionales. Los países de la OPEP, independientemente de su nivel
217
de riqueza, siguen identificándose con el Tercer Mundo .
La ideología y el liderazgo personalista -muy común en los países del Tercer Mundo,
aún en aquellos que aspiran a ser considerados “mercados emergentes”-, constituyen
factores domésticos de gran peso en la toma de decisiones. En la mayoría de los casos,
el “discurso” tendiente al cambio de factores o regímenes internacionales, que son
causantes de situaciones domésticas perjudiciales, genera simpatías y liderazgos frente
a otros Estados en el nivel horizontal y legitima en el marco interno, aunque las
conductas continúen siendo “gatopardistas”.
METAS Y DETERMINANTES DE EXITO PARA EL TERCER MUNDO
Las posibilidades de ejercer influencia por parte de los países del Tercer Mundo para
alterar los regímenes internacionales, han dependido, en los últimos 50 años, de tres
factores.
217
72
Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., pág. 53 y ss pasim.
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
A) IGUALDAD SOBERANA DE LOS ESTADOS
La más importante estructura internacional general para el Tercer Mundo ha sido la
aceptación de la afirmación de que “todos los Estados soberanos son iguales” -ante la
ley-. En 1960 ya se había rechazado la norma que afirmaba la primacía de los grandes
poderes y los países menos desarrollados podían reclamar el derecho de participar -en
organismos internacionales que no tengan voto ponderado, como FMI o Banco Mundial
por ejemplo- en los procedimientos de toma de decisiones en pie de igualdad -jurídica218
con Estados más poderosos .
Es evidente que los Estados del Tercer Mundo no tienen poder suficiente como para
“recrear totalmente” las instituciones internacionales e incluir al mundo industrializado. Es
más, el compromiso de EUA con los organismos internacionales, empezó a diluirse en la
década de los ‘70, cuando sus decisores comenzaron a sentirse cada vez más frustrados
por su propia incapacidad de controlar los resultados, especialmente en las
organizaciones con participación mundial; manteniendo el control, desde ya en aquellas
que tienen voto ponderado. Es por ello también, que todos aquellos temas en los que
hubiera un interés central por parte del gobierno norteamericano era tratado al margen de
la ONU, como los Tratados Torrijos-Carter de 1979, la problemática con el gobierno
cubano, conflictos en el Medio Oriente u otros temas en los que la participación de los
países del Tercer Mundo pudiera disminuir su capacidad de controlar los resultados.
da
Después de la 2 G.M., EUA utilizó su poder para establecer un nuevo conjunto de
regímenes. Los más importantes generadores de políticas en EUA se dispusieron a
construir un orden global liberal caracterizado por el multilateralismo, la no discriminación,
la minimización de los impedimentos para el desplazamiento de bienes y factores (con
excepción del trabajo) y el control de esos desplazamientos por parte de entidades
219
privadas en vez de públicas .
Un atributo clave de la política exterior norteamericana ha sido el deseo de proyectar
sus valores domésticos en el resto del mundo.
La generación -y/o recreación- de organismos internacionales de postguerra, con un rol
significativo en el contexto mundial y regional, refleja el poder, la historia, el estilo y los
intereses económicos norteamericanos.
Las organizaciones internacionales constituyen un útil instrumento para un Estado
hegemónico, porque pueden contribuir a disimular su dominación -más allá de un Estado
220
un voto, o la igualdad jurídica de los Estados. Como el respaldo de las
organizaciones internacionales puede dar legitimidad, esas organizaciones pueden ser
218
Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., pág. 61. Los comentarios
subrayados son míos.
219
Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., pág. 62.
220
Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., pág. 63.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
73
un útil instrumento político para el Estado hegemónico que goza del control de facto pero
221
no de jure .
El enfoque del “equilibrio de poderes” que había sido central en el pensamiento
europeo acerca de las Relaciones Internacionales, desde el punto de vista de EUA
estaba desacreditado, a la vez que no había servido para mantener la paz luego de la
primera postguerra. Para la mayoría de los analistas y decisores norteamericanos, las
organizaciones internacionales eran una alternativa de la -no a la- política de poder.
La ONU, con su Consejo de Seguridad, es un modelo claro de que EUA estaba orientado
a superar el esquema del equilibrio de poderes. En el Consejo de Seguridad, EUA tenía
la mayoría, ya que los otros miembros permanentes eran Francia, Gran Bretaña y China
de Taiwan, frente a la soledad de la URSS. Además, en la Asamblea General, la mayoría
de los votos, al menos hasta la década de los ‘60 -en que irrumpe en la escena el Tercer
Mundo luego de la descolonización masiva, especialmente de Africa-, estaban del lado
de los proyectos norteamericanos. Los países comunistas sólo disponían de 6 votos,
frente a los 58 disponibles en 1949.
Los regímenes establecidos a la finalización de la 2
222
económicos norteamericanos y también sus normas .
da
G.M. reflejan los intereses
Los países en desarrollo -con excepción de las denominadas “economías emergentes”han rechazado los regímenes liberales. Han respaldado la distribución de recursos
asignada en forma autoritativa y no según la capacidad de desempeño en el mercado.
Bajo el sistema de asignación autoritativa, la distribución de recursos es dictada por las
reglas establecidas por las instituciones políticas autorizadas.
Siempre han argumentado que la asignación de frecuencias de radio y de órbitas
geosincrónicas para los satélites de comunicación, debe basarse en las necesidades de
desarrollo y no en la demanda actual; han respaldado el principio que afirma que tanto el
fondo marino como el espacio ultraterrestre son parte de la herencia común de la
humanidad, cuyos recursos no pueden ser simplemente arrebatados por los actores
públicos o privados que dispongan de los factores -capacidad y poder- necesarios para
hacerlo. Respaldaron la existencia de un extenso mar territorial que amplía el panorama
223
del control soberano de los Estados litorales; etc. .
Sin embargo, también es cierto que los principios deben ser acompañados de conductas
que favorezcan un desarrollo, ya que el espacio ultraterrestre o los fondos marinos
pueden ser un bien común de la humanidad, pero hay que tener la tecnología necesaria
para hacer uso de la “alícuota” que le corresponde a cada uno.
221
Para ver cómo EUA ha controlado y coptado en beneficio propio, a organismos internacionales
como la OEA y su instrumento militar, el TIAR, especialmente desde 1947 -inicio de la política de la
contención y la guerra fría- hasta 1982 -guerra de las Malvinas-, ver mi, Relaciones Políticas entre
Estados Unidos y América Latina ¿Predominio Monroista o Unidad Americana?, (Bs.As., Edición del
Autor, 1995).
222
Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., pág. 65.
223
Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., pág. 69.
74
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Las posibilidades de éxito de los países del Tercer Mundo fueron creciendo en cierta
medida, por una mayor coherencia entre sí y en su accionar dentro de organismos
internacionales gubernamentales; por la declinación del poder de actores hegemónicos
como EUA y también los europeos como “madres patrias” de africanos, mesorientales,
asiáticos y caribeños. Pero las “Naciones”, más allá de sus Estados, están logrando
objetivos, especialmente, gracias al accionar de actores transnacionales, como las
organizaciones no gubernamentales ONG’s, sean en materia de derechos humanos,
ecológicas, vinculadas a la problemática de la mujer, etc., ya que el Estado, además de
ser débil -sus gobiernos- con el avance del liberalismo, está crecientemente
abandonando sus funciones básicas de salud, educación, bienestar de la población,
seguridad.
B) ACCESO A LOS TEATROS DE DECISION
DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
Hay que considerar las posibilidades de acceso a los teatros de decisión de las
organizaciones internacionales existentes, por parte de los países del Tercer Mundo con
el objeto de poder alterar en beneficio propio los regímenes internacionales. El grado de
acceso es el factor más importante para explicar las variaciones del éxito del Tercer
Mundo en las diferentes áreas temáticas.
Cuadro 1
Preferencias
estatales
(evaluadas por
medio de las
capacidades
nacionales de
poder y
características del
régimen.)
Misma
Preferencia
224
Impacto del régimen sobre las capacidades nacionales
Impacto Neutral
Refuerza la distribución de
poder existente (el
poderoso es más poderoso
y el débil más débil)
Puede haber
congruencia entre
Estructura y Régimen.
Puede existir estabilidad
dinámica entre la
estructura y el régimen.
Las características del
régimen reflejan las
preferencias de los
Estados individuales
(evaluados por medio
de sus capacidades
nacionales de poder) y
no afectan a las
capacidades.
Las características del
régimen están de acuerdo
con las preferencias de los
fuertes y refuerzan la
distribución de poder
existente. El régimen hace
más fuerte a los fuertes y
más débil a los débiles. Los
líderes políticos se identifican
más con la élite del centro
224
Socava la distribución de
poder existente (Tiende a
debilitar a los Estados más
poderosos)
Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., págs. 75-76.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
75
que con sus propias
poblaciones.
Diferente
Preferencia
Puede haber
incongruencia entre
Estructura y Régimen.
Puede existir inestabilidad
dinámica entre el régimen y
la estructura internacional.
Las características del
régimen no
corresponden a las
preferencias de los
Estados individuales
evaluados según sus
capacidades nacionales
de poder, pero el
régimen no afecta las
capacidades relativas.
Las transacciones facilitadas
por el régimen internacional
tienden a socavar la posición
de los Estados más poderosos
MODELO: Stephen KRASNER
La distribución de los votos y el poder en la mayoría de las organizaciones
internacionales no ha sido congruente con la distribución subyacente del poder entre
225
esos mismos Estados .
Se podría especificar -según Krasner- la existencia de cuatro relaciones entre el poder y
las preferencias de los Estados por un lado, y la naturaleza de los regímenes
internacionales que incluyen las organizaciones internacionales por la otra.
Los poderes hegemónicos son susceptibles de establecer regímenes congruentes
más que dinámicamente estables. Por ejemplo, durante las décadas de los ‘60 y los
‘70, EUA aceptó muchas desviaciones a las reglas del liberalismo económico, al permitir
a Europa y especialmente a Japón, discriminar los productos norteamericanos mientras
se les daba completo acceso al mercado norteamericano. Estas acciones eran dañosas
para los intereses económicos específicos, pero eran coherentes como el objetivo político
226
a largo plazo de fortalecer la alianza occidental y combatir el comunismo .
Para Krasner, existen varios factores que tienden a desplazar un régimen de la
congruencia a la incongruencia o a la inestabilidad dinámica durante períodos de
declinación hegemónica:
1) El principio del poder hegemónico está forzado a dar cierta autonomía a las
estructuras institucionales. La legitimidad no puede promoverse si el régimen es
percibido como un mero apéndice del Estado hegemónico. El principio de la igualdad
jurídica -un Estado un voto- pese a las diferencias de poder, da ciertas ventajas a los
Estados más débiles en el marco institucional.
225
Salvo que se hable de organismos en los que se de una estructura de voto “ponderado”, en el
que el valor del voto dependa del poder demostrado por el Estado en términos, por ejemplo de sus
aportes, como en los casos del FMI, el Banco Mundial, o el Banco Interamericano de Desarrollo.
226
Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., pág. 76.
76
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
2) Se llega a dar una “inercia” independiente dentro de los organismos internacionales.
En otros términos, el control de la “burocracia” del organismo sobre el régimen.
La organización tiene una vida independiente y puede generar autónomamente su propio
ethos. Un ejemplo podría ser el caso en 1974 en que el Programa de Naciones Unidas
para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio
y Desarrollo (UNCTAD) patrocinaron una conferencia sobre el medio ambiente global.
Los participantes eran expertos que asistían a título personal. La Declaración Cocoyoc
que emergió de esta reunión criticó por igual a países industrializados y en vías de
desarrollo. En este caso fue la organización la que estableció la agenda de los Estados y
227
expresó opiniones que eran rechazadas por todos los bloques de países . Otro ejemplo
puede ser la autonomía creciente del FMI.
En esto, están generando reglas -régimen-, más allá de la voluntad de los Estados, las
organizaciones no gubernamentales ONG’s -actores transnacionales-, en temas como
ecología, derechos humanos, derechos de la mujer, y una gran gama de temáticas.
3) Un tercer factor de la evolución de los regímenes desde la congruencia hacia la
incongruencia, está dado por las consecuencias específicas que tiene para las
organizaciones internacionales la declinación de un poder hegemónico. Debería
agregarse, que también la declinación del interés en general o del interés estratégico en
la utilidad que ese organismo le puede brindar a ese poder hegemónico.
La contribución norteamericana a los presupuestos de diversas organizaciones
internacionales ha decaído. Este ha sido el caso de la OIT, de la que EUA se retiró
temporalmente con el gobierno de Carter, por considerar que se trataban ciertos temas
sociales desde una perspectiva diferente. Lo mismo paso con la UNESCO, de la que el
gobierno norteamericano amenazó con retirarse argumentando que el organismo
adoptaba posiciones hostiles a los valores de Occidente.
El staff de la organización tiende a moverse por su cuenta frente a situaciones como esta.
La falta de apoyo de los hegemones en situación de decadencia hegemónica, a las
iniciativas de los organismos internacionales. La OEA y el TIAR post guerra de las
Malvinas (1982) pueden ser un ejemplo. Actualmente EUA asigna nuevas tareas a la
OEA para poder mantener el control sobre la región, pero el TIAR perdió presencia.
Esta actitud en los organismos internacionales por parte de los hegemones, resta
posibilidades de influir en el régimen a los países menores.
Los regímenes se transforman en algo obsoleto o carente de valor, si son
ignorados por los Estados -o actores no estatales- más poderosos del sistema.
C) UNIFORMIDAD Y DISIMILITUD EN EL PENSAMIENTO
¿Hasta qué punto ha habido un desarrollo coherente del pensamiento y estrategias de
los gobiernos del Tercer Mundo, orientado a mejor insertarse en el sistema -económico y
político- mundial?
227
Ver Ruggie, John, On the Problem of the Global Problematique: What Role for International
Organizations?, Alternatives V (May, 1980).
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
77
Entre los ‘50 y los ‘70 particularmente, con todas las dificultades provocadas por las
dictaduras militares y civiles, se desarrolló una posición intelectual coherente, que
proporcionó, en cierta medida una base para las demandas “metapolíticas” del Tercer
Mundo. No obstante, hacia fines de los ’80 el avance irrestricto del liberalismo a nivel
mundial, echó por tierra -al menos por un tiempo- toda posibilidad de coordinar
posiciones y buscar alternativas “metapolíticas”.
Durante la década de los ‘50 se puso énfasis en las políticas domésticas, aunque no se
ignoraron los regímenes internacionales. La prescripción más difundida durante la
década de los ‘60 planteaba una estrategia de “sustitución de importaciones”,
estimulada por la restricción de importación de manufacturas. Pero una estrategia de
sustitución de importaciones violaba normas liberales; promovía la intervención estatal y
228
las políticas comerciales restrictivas .
Por otra parte, cómo encontrar caminos de autonomización de la “periferia”, si la
demanda es generada según los gustos del “centro”. La élite de las áreas retrasadas y
en vías de desarrollo, imita las estructuras de consumo de sus contrapartes en las
naciones con ingresos per capita muchísimo mayores. Las prácticas educacionales,
médicas y sociales de los Estados avanzados, son copiadas indiscriminadamente, aun
cuando resultan inapropiadas para los países más pobres.
Las posibilidades de los países periféricos, son generalmente frustradas por las
vinculaciones sostenidas por las clases gobernantes locales con el capital foráneo y las
corporaciones transnacionales. Las empresas transnacionales, recurrirían generalmente
229
a “sus propios gobiernos”
para respaldar a los grupos conservadores en la áreas
periféricas. La asistencia militar, la coerción económica, e inclusive la intervención militar
encubierta han sido utilizadas para impedir el surgimiento de fuerzas “progresistas” en el
230
Tercer Mundo . Hoy los instrumentos de coerción económica, como leyes de patentes,
regulación ecológica, planteos de derechos humanos, se utilizan para obtener
“resultados” de los gobiernos de los países periféricos, por parte de los gobiernos del
mundo industrializado.
La “visión del mundo en común” en la “periferia” existe en el “discurso” político en los
foros y para el “consumo” interno, pero no en los hechos.
El Movimiento de Países No Alineados, organizado a partir de mediados de los ’50 en
Bandung y puesto en funcionamiento a partir de 1960, representó el primer intento de los
Estados en vías de desarrollo de formular una posición diferente y aparte de las áreas
más ricas. Sin embargo, este Movimiento estuvo definido más por el conflicto Este-
228
Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., pág. 80.
Si son transnacionales no pertenecen a un gobierno, pero sí tienen “alianzas” con gobiernos de
países industriales, como el caso de EUA. Hoy esas “alianzas” tienen sus limitaciones, ya que la
gran mayoría de las transnacionales trata de imponer reglas incluso a los propios países
industrializados.
230
Ver Sunkel, Osvaldo, Big Bussiness and Dependence: A Latin American View, Foreign Affairs N°
50, (April 1972), pág. 527. Amir, Samir, The Maghreb in the Modern World, (London, Penguin, 1970),
pág. 214. Evans, Peter, Dependent Development, (Princeton, Princeton University Press, 1979),
Cap. 5. Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., pág. 82.
229
78
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Oeste que por el conflicto Norte-Sur. En general, los países latinoamericanos se
mantuvieron al margen de este Movimiento, entrando recién en los ‘70 y para temáticas
que estaban vinculadas a ciertos intereses económicos.
El Grupo de los 77 (G-77), organizado para coordinar la conducta de los grupos
afroasiáticos y latinoamericano, representó el primer intento importante de lograr la
unidad del Tercer Mundo en el área económica. Se diferenció del Movimiento de Países
No Alineados. En la Reunión de este Movimiento en Lusaka, en 1970, recién se comenzó
a incorporar preocupaciones políticas y económicas. Esta orientación fue reforzada en la
Cumbre de Argelia de 1973, que completó la fusión del Movimiento con el G-77.
La “comunidad de intereses” en la “periferia”, ha estado -y continúa- oscurecida por
diferencias, tales como, comunistas y no comunistas; alineados y no alineados; asiáticos,
latinoamericanos o africanos; socialistas o con orientación de mercado; del Tercer Mundo
231
o recientemente industrializados; etc. .
De esta manera, la “fragmentación” desde los “hegemones” resulta fácil, debido a la
“autofragmentación” vigente en la periferia.
Si uno observa ahora a latinoamérica, es una unidad geográfica, pero carece de objetivos
comunes y no hay coordinación de políticas. México hoy es más NAFTA que
latinoamericano, Chile tiene la misma vocación y el gobierno de la Argentina ha hecho
similares manifestaciones.
231
Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo.., op. cit., págs. 86-87.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
79
Capítulo VII
EL PODER
EL CONCEPTO DE AUTONOMIA COMO CONCEPTO DE PODER
Debe hacerse una distinción entre poder sobre los demás y poder sobre “sí” mismo.
Por ello, voy a analizar las dos alternativas que, desde mi punto de vista, podrían ser
factibles: 1) buscar estrategias que permitan maximizar el poder negociador a fin de
“equilibrar” las capacidades respecto de los actores mayores (esto no necesariamente
implica alcanzar el mismo poder ya que, entiendo, que todo proceso de negociación
funciona alrededor del quid-pro-quo). 2) La “perspectiva de la autonomía” o lo que
232
Johan Galtung llama el desarrollo de un “poder sobre sí mismo” .
Cuando se habla de poder, siempre se piensa en términos del poder de un actor sobre
otro. La idea es que cuanto más poder tiene “X” sobre “Y”, menos tiene “Y” sobre “X” y la
“suma” se mantiene constante -suma 0-. El equilibrio se obtendría cuando la suma se
233
divide en partes iguales . Sin embargo, esta no es la única alternativa de contrapesar
el poder. Se puede considerar a la “autonomía”, o en otros términos, el desarrollo de
poder sobre sí mismo. La capacidad para establecer metas propias -no las metas que
nos fijen otros mediante el adoctrinamiento intensivo- y para tratar de alcanzarlas.
Para ello, es indispensable, previamente, tomar conciencia de la situación de
dependencia. Hoy, esto es algo más complejo, toda vez que la transnacionalidad, ya no
es un dato, sino un hecho y el relacionamiento no es exclusivamente de Estado a Estado
y gobierno a gobierno sino, mayoritariamente transnacionalizado.
La política, es el resultado de la coordinación del poder ideológico (o de las ideas o
cultura), del poder remunerativo (el que ofrece bienes en un quid-pro-quo) y el poder
punitivo (el poder que ofrece males o castigos a través de la fuerza militar o la sanción
234
coercitiva) .
El equilibrio de poder se logra ejerciendo un contrapoder -según la concepción de
235
Morgenthau- en la dirección opuesta
al ideológico (presión ideológica),
remunerativo (equilibrio de la dependencia económica) y punitivo (equilibrio militar). Sin
embargo, otra alternativa sería, no resistir mediante el ejercicio de un contrapoder,
sino desarrollar más poder sobre sí mismo, o dicho en otros términos, tratar de
“inmunizarse” frente al poder dominante. Esto es, rehusarse a ser receptor de poder.
232
Galtung, Johan, La Comunidad Europea: Una Superpotencia en Marcha, (Buenos Aires, Nueva
Visión, 1973), Cap. III.
233
Por ejemplo el "balance multipolar" o los "sistemas" de alianzas de Bismarck.
234
Galtung, Johan, La Comunidad.., op. cit.
235
Esta es la base del proceso "homeostático" o "restaurador automático" del equilibrio, toda vez que
algún "impacto" (puede ser una política exterior) provoca modificaciones al sistema.
80
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
La categoría autonomía deberá ser uno de los problemas epistemológicos a resolver,
sea en contraposición a la categoría equilibrio de poder, complementariamente, o
como alternativa a ésta.
Gráfico 13
Para que se dé poder ideológico, es necesario la sumisión ante quien esgrime el
poder, o la desnacionalización cultural. La mejor manera de contrarrestarlo es mediante
el desarrollo de la propia identidad de un proyecto autónomo.
236
El poder remunerativo presupone un elemento de dependencia
, sólo si un país
237
necesita los bienes ofrecidos , concediendo el quid a cambio del quo de la otra parte.
236
Como dije más arriba, la dependencia de los países menos desarrollados, debe ser considerada
dentro de un importante conjunto de factores que condiciona todos los aspectos del carácter y la
conducta de sus sociedades. Aquellas sociedades que están penetradas por los actores externos estatales y transnacionales- están en una situación severa de dependencia. Se diferencia de la
dependencia de los países industrializados, que está vinculada con la necesidad de
determinados recursos o productos. La relación de dependencia se autofortalece. El país puede
desarrollarse, pero el desarrollo está pervertido por las fuerzas externas, que moldean sus
instituciones políticas, sociales y económicas.
237
Podría buscarlos en otro lado aunque no fueran de la misma calidad, o encontrar paliativos a
esos bienes, como lo han hecho los países industrializados a través del desarrollo científico-técnico
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
81
Sustituir esta relación de dependencia por la capacidad para arreglarse con los propios
238
recursos
-o la autosuficiencia- y el poder remunerativo no logrará su objetivo.
El poder punitivo presupone el temor a perder lo que el país tiene e incluso lo que el
239
país es . Sin el miedo a las amenazas de fuerza o a la fuerza misma, el poder punitivo
240
no producirá efecto. Reemplazar el temor por la intrepidez
hará posible resistir el
poder punitivo.
Si se combinan las tres capacidades, se puede comprender la naturaleza de la
autonomía o el poder sobre sí mismo.
Una pregunta que me surge con este proceso es: ¿esto no podría llevar al aislamiento
de los países Sur? Cuando deban adoptar relaciones con potencias centrales, de todas
241
formas, ¿no deberían buscar estrategias equilibradoras
que les permita negociar
desde una mejor posición?
Analizando las cosas bajo la perspectiva del poder sobre otros, la fuente del poder
deriva de:
1) algo que uno es: poder de los recursos
242
;
2) algo que uno tiene: poder de las diferencias
243
;
3) de la posición en una estructura: poder estructural o poder de relación
244
.
Lo que me interesa analizar, desde el punto de vista de la relación dominacióndependencia, es el poder estructural.
y generaron tecnologías alternativas, por ejemplo en materia energética, nuevos materiales en
general, tales como la fibra óptica que reemplaza al cobre; etc.
238
Caso contrario, Japón hubiera estado condenado al subdesarrollo produciendo arroz y seda,
dentro de la división internacional de las tareas basada en la teoría de los costes comparativos.
239
Para mostrar el funcionamiento del poder punitivo, habría que hacer una larga lista de casos,
como el cubano frente a EUA y todos los países de la región y del mundo que apoyaron y apoyan
esa política; el caso de la intervención a Haití; a Panamá en diferentes oportunidades; el de
República Dominicana en 1965; el de Hungría y Checoeslovaquia en 1956, 1958 y 1968; las
presiones para que los países de la periferia adopten una ley de patentes; o el caso China para
poder ingresar a la Organización Mundial del Comercio (OMC), que es presionada por el gobierno
norteamericano por el tema de los derechos humanos; etc. y así sucesivamente.
240
En este esquema puede estar inscripto el caso de la crisis de los rehenes en Irán (1979).
También el de la nacionalización de la IPC por el gobierno de Velazco Alvarado en Perú (1968)
frente a las posiciones norteamericanas de amenaza de aplicación de las Enmiendas Hickenlooper y
González. Igualmente el caso de Japón de postguerra, con un esquema de defensa militar
prácticamente inexistente.
241
Por ejemplo agrupaciones regionales, como sistemas de integración, o coordinación de políticas
externas ante determinados temas clave.
242
Personalidad dominante o ser rico en recursos naturales, o tener una capacidad tecnológica.
243
Poder adquisitivo, o tener muchos armamentos o productos estratégicos o capacidades
científicas o tecnológicas.
244
Por ej., manejar la información; ocupar una posición importante en la estructura comercial
mundial, en la estructura financiera o en la científico-tecnológica; tener capacidad de liderazgo; etc.
82
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
En este tipo de poder se distinguen tres aspectos:
1) la explotación;
2) la fragmentación;
3) la penetración.
La combinación de estos tres elementos da como resultado la dominación estructural.
En realidad, la explotación es el resultado de los efectos combinados de la
penetración y la fragmentación.
1) Explotación
En términos generales, hay explotación si una parte obtiene mucho más del intercambio
245
que la otra. La explotación se produce cuando la suma total de los costos y beneficios
difiere para los diversos grupos y algunos grupos obtienen mucho más que otros.
La lucha contra la explotación es una lucha por el cambio de la estructura total y
particularmente, de los factores que favorecen la explotación. Esta lucha puede revestir
la forma de producir una reestructuración del estado de cosas, de modo tal que los
246
costos y beneficios se distribuyan más equitativamente .
Los factores y procesos económicos han operado en el mundo de tal manera que las
247
tareas estimulantes
las realizan los “países del centro”, mientras que los “países de la
248
periferia” deben encargarse de los aspectos rutinarios
. Esto significa que el “centro”
249
tiene poder para determinar la cultura destinada a la “periferia” .
Pero además, significa que la “periferia”, que se encuentra “integrada” al centro, no
realiza actividades orientadas al desarrollo científico-tecnológico, en parte por escasez de
fondos y en parte por desinterés, comodidad, ignorancia de los grupos dirigentes, e
incluso porque este tipo de actividades no tiene un rédito político en el corto plazo.
2) Fragmentación
Divide et Impera - Métodos
a) Evitar que los países dominados tengan demasiado contacto “horizontal” y directo
entre ellos; especialmente una interacción económica y comercial. De acuerdo con
este principio, el contacto con el mundo exterior debe ser vertical, hacia el “centro”,
antes que horizontal, entre los países de la “periferia”. Es preciso desconocer
250
cualquier clase de agrupación o concertación organizada .
245
Hablo del intercambio relacional global, no necesariamente de productos.
Por ejemplo el planteo dominante a partir de los '70 acerca de un NOEI más justo.
247
Desarrollo de tecnologías o manufacturas.
248
Producción de materias primas o ciertos insumos intermedios.
249
Galtung, Johan La Comunidad.., op. cit., págs. 61-66.
250
No estoy haciendo referencia a un reconocimiento o desconocimiento diplomático, sino de hecho.
Caso de los sistemas de integración económica, o los temas vinculados a la seguridad entre
América Latina y EUA.
246
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
83
b) Evitar el contacto multilateral entre la parte dominante y más de una de las partes
251
dominadas .
c) El menor contacto posible entre los demás dominados y el mundo exterior. El
contacto con el mundo exterior -sea con otros poderes dominantes o dominados252
también debe pasar por -el visto bueno- el “centro” .
En la teoría de las esferas de influencia, existe un acuerdo tácito: “si el otro polo se
253
mantiene lejos de mis satélites, me mantendré lejos de los suyos”
. Pero los países
dominantes se reservan el derecho de tratarse multilateralmente, derecho que niegan a
sus subordinados. Esto impide que se organicen.
La única alternativa frente a este tipo de política, es buscar la coordinación externa en
temas que no caigan dentro de la esfera de la “crucialidad”. Estas conductas implicarían
una desconfianza de la potencia dominante y la orientarían, por ende, a una nueva forma
de fragmentación o incluso de sanción a los promotores de la coordinación.
No obstante ello, existen algunos casos que, independientemente de su situación actual,
han sido suficientemente exitosos como para romper la estructura de la fragmentación.
Un ejemplo que creo es ilustrativo en este sentido, es el caso OPEP.
Pero además, los países “Sur” desde principios de los '60 han desarrollado una buena
cantidad de estrategias, tanto en el orden económico, como en el político, que les ha
permitido aumentar la cooperación entre ellos, a la vez que coordinar sus posiciones
respecto de los países “Norte”.
El surgimiento del Movimiento de Países No Alineados a principios de los '60, o la
conformación de los sistemas de integración económica, tanto en América Latina como
en Africa y Asia para la misma época; los esquemas de concertación, tales como CECLA
(Comisión Especial de Coordinación Latinoamericana) a partir de 1964 y SELA (Sistema
251
No reconocer, por ejemplo, sistemas integrados o alianzas, como actores negociadores en
conjunto, ya que podrían tener una capacidad maximizada en sus negociaciones y perjudicar los
intereses o debilitar la posición de fuerza del dominante.
252
Hacer que el “vértice” de las relaciones externas de los países de la periferia, se encuentre
siempre fuera de esa región. Los países latinoamericanos en la etapa virreinal, mantenían contacto
entre sí sólo a través de la “Madre” Patria España. En la época de la independencia, los países
sudamericanos tenían más contacto con Europa, especialmente Gran Bretaña, que entre sí; a eso
se debió en gran medida el fracaso de la convocatoria de Simón Bolívar a una unidad sudamericana;
y a eso se debe hoy también el fracaso permanente de los procesos integrativos, que tienen mucho
de planteo económico y prácticamente nada de coordinación en las políticas exteriores.
Tradicionalmente en los temas vinculados a la seguridad hemisférica, EUA se reservó el derecho
exclusivo de manejarla, no dejando intervenir a ningún otro Estado, aunque fuera un aliado europeo.
Esto se ha modificado, particularmente a partir del tratamiento que los países de Europa Occidental
le dieron al caso Nicaragua post 1979. Con anterioridad, tampoco un Estado latinoamericano podía
adoptar relaciones diplomáticas con un Estado del bloque oriental o de signo ideológico antipático al
sistema capitalista. Este es el caso, por ej., de la adopción de relaciones diplomáticas con China
comunista por la mayoría de los países latinoamericanos recién después de la "Carta China" jugada
por Nixon-Kissinger; nunca antes.
253
Esto ocurre particularmente en un sistema bipolar.
84
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Económico Latinoamericano), su reemplazante desde 1975 en el nivel latinoamericano, o
el Grupo de los 77 en el orden global del Tercer Mundo; un sistema mucho más flexible
de cooperación política, orientado fundamentalmente hacia la solución de conflictos
internacionales de alcance global como el Grupo de Contadora, reforzado a partir de
1985 por el Grupo de Apoyo y extendido su ámbito de acción a otros terrenos de la
cooperación con la conformación del Grupo de los 8; etc.
Sin embargo, como anticipé, esta es la variable crítica en una teoría “Sur” de las
relaciones mundiales. En la medida en que los países “Sur” no logren superar el
problema de la fragmentación, tanto en sus causas externas, como internas
254
(autofragmentación ), la operatividad de los principios sostenidos en los foros
internacionales -sea en organismos o cumbres gubernamentales- desde hace ya varias
décadas, seguirá postergándose.
3) Penetración
Penetración del país dominante dentro de los países que serán dominados.
El poder estructural se vuelve realmente operacional cuando una Nación se introduce
“bajo la piel” de otra a fin de formar las estructuras mismas de esa Nación. Esto reviste
diversas formas y debe distinguirse la subversión, que es la penetración desde la
“periferia”, de la superversión que es la penetración desde el “centro”.
1) Se da una relación entre las élites -de gobierno o privadas, lo importante es que
constituyan factor de poder- de los países dominante y dominado. Aquí entran en escena
las organizaciones internacionales gubernamentales para desempeñar su rol de grandes
“igualizadoras”, no de países (como parecen pensar quienes confunden gobiernos con
naciones), sino de delegaciones gubernamentales, de élites. La igualdad altamente
formal que se establece a este nivel, es la que exigen comunmente las élites de la
periferia y éste, suele ser también el límite en que se detienen y no piden más.
2) Tanto en el país dominante como en el dominado, existe una desigualdad básica
frente a la estructura y esta desigualdad está distribuida en sí misma de “manera
desigual”. La desigualdad en la “periferia” es mucho mayor que en el “centro”. Si no fuese
así, no habría mano de obra barata para explotar a los países subdesarrollados o en vías
de desarrollo.
Estos dos aspectos aunados, son la vía de penetración de la élite del país dominante en
la élite de los países dominados. Pero como la desigualdad no es tan evidente en el
“centro” -entre la élite y los que se encuentran en estratos inferiores-, asume a menudo la
forma del país entero, total, en el nivel más alto en el sistema internacional, que penetra
254
Los países latinoamericanos, más allá del “discurso integracionista”, se han mantenido
permanentemente “autofragmentados”, toda vez que han privilegiado las variables de conflicto hipótesis de conflicto bilateral- por sobre las de cooperación y alianza integrativa.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
85
en el país en el nivel más bajo en el sistema internacional, en su mismo centro y en el
255
nivel de su élite superior .
La penetración se convierte también en una estrategia de fragmentación: mantiene
256
separadas a las dos periferias , ligando a una de ellas mucho más estrechamente con
las clases superiores unidas del mundo que con la otra. En términos cotidianos y en un
lenguaje políticamente más significativo: ¿a quién debe fidelidad la clase trabajadora
257
europea, a las clases superiores europeas o al proletariado mundial?
El mismo
ejemplo podría citarse para el caso norteamericano, particularmente ahora con el caso
del NAFTA con México adentro, cuyos trabajadores podrían constituir mano de obra más
barata que la norteamericana y, supuestamente, perjudicar las fuentes de trabajo de los
trabajadores de este último país.
Pero la pregunta clave es: ¿a quién deben fidelidad las élites dirigentes de los países
“Sur”? Especialmente aquellas élites funcionales a una situación de dependencia o,
por el otro lado, disfuncionales a las aspiraciones autonomizantes de los países
“Sur”.
En el primer caso, las élites no son leales con sus propias naciones, y el problema a
resolver, es el reemplazo de la élite. En el segundo caso, las élites son leales
declamativamente respecto de sus propias naciones, o al menos de su electorado, pero
terminan, por una causa u otra, siendo ineficientes y por ende disfuncionales con los
propósitos autonomizantes. En este caso, el problema pasa por convencer a las élites de
que los costos de su ineficiencia son mayores que los que deberían afrontar con una
postura autonomizante -y “cobrarles” ese costo, por cierto, sino predominaría la
impunidad-. A su vez, en la hipótesis de que esto se resuelva; el problema mayor pasa
por convencer a todas las élites del “Sur”, de la necesidad de volcar toda su voluntad
política, en un esfuerzo conjunto para lograr estrategias verdaderamente efectivas a fin
de hacer operativas todas las aspiraciones, que hasta el presente tan sólo han sido
declamativas o pura fórmula electoral, o de discurso en los foros internacionales, con el
objeto de ver qué se puede obtener mediante la política de “crear culpas morales” a las
potencias centrales, o a la evolución tecnológica.
Desde el punto de vista de los factores externos que condicionan las aspiraciones de los
países “Sur”, la combinación de la explotación más la fragmentación más la
penetración, es igual al poder estructural. Uno de los términos que definen a esta
combinación, además de “imperialismo”, es dominación. ¿De qué modo una estructura
de dominación sirve como un instrumento de poder? Se trata, evidentemente, de algún
tipo de poder estructural, pero ¿de qué modo sirve como un medio para los tres canales
255
Por ej., el apoyo de los trabajadores norteamericanos a la guerra de Vietnam, del mismo modo
que los trabajadores franceses y el apoyo a su país en la guerra de Argelia.
256
La del "centro" y la de la "periferia".
257
Este fue el razonamiento del "socialismo revisionista" de Alemania, Italia y Francia en la primera
guerra mundial, que se decidió por el "nacionalismo" alemán, italiano o francés, antes que por el
"internacionalismo" marxista. Eduard Bernstein en Alemania, Claudio Mazzini en Italia, Jean Jaurés
en Francia, Karl Kautsky en Alemania, fueron exponentes de este pensamiento frente al de Marx y
Engels.
86
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
de poder? ¿Cómo crea la identificación, la dependencia y el temor, en contraposición al
respeto de sí mismo, la autosuficiencia y la intrepidez?
Parecería que una estructura de dominación es, precisamente, más que cualquier otra
cosa, el medio para que otros países se vuelvan suceptibles al poder del país dominante.
El punto fundamental es no dejar a los países dominados ninguna alternativa,
dejarlos como solitarios satélites suspendidos del extremo de las cuerdas
extendidas desde el centro del “centro” hasta el centro de la “periferia”, y tratar de
que estas cuerdas hagan las veces de cordón umbilical.
La clave básica para la estructura de dominación y su funcionamiento es la dependencia.
En este contexto, significa que el “centro” proporciona algo que la “periferia” 1) considera
indispensable; 2) piensa que no podrá obtener en otra parte. Y esto, se relaciona mucho
con la identificación: la “periferia” (sus decisores), piensa que estos elementos son
258
indispensables porque le enseñaron a pensar así
, porque ha adoptado y se ha
adaptado a la cultura del “centro”. El poder estructural o la dominación sirve, en otras
palabras, para corroer la autonomía.
CONDICIONANTES A LA AUTONOMIA DE LOS PAISES “SUR”
No obstante ello, hemos visto -especialmente en este último método de la dominación
estructural- que uno de los factores básicos a tener en cuenta para salir del estado de
dependencia u orientarse hacia la autonomía, es tener la conciencia de que se es
dependiente, o tener una percepción clara de cuál es la verdadera causa de la situación
que están viviendo los países “Sur”.
En el caso de América Latina, la mayoría de los gobiernos militares han tenido,
tradicionalmente, una percepción de las cosas en las que predominó el problema del
avance del comunismo, como una de las causas profundas de nuestras problemáticas.
En definitiva, como sólo las potencias centrales (en este caso EUA) tenían el poder
suficiente para proteger globalmente a la región del avance del enemigo (URSS), el quid
de ser dependientes ha sido lo que los países latinoamericanos han otorgado a cambio
del quo de ser protegidos de una “dominación peor”, como la del comunismo. También
259
en el terreno económico, “aliarse”
al centro industrializado, genera la idea de que se
recibirá el beneficio de obtener ciertas ventajas financieras e incluso tecnológicas, por
sobre otros países.
Lo mismo se puede decir acerca de la percepción de la dirigencia sobre la posibilidad de
mejorar la inserción internacional de los países periféricos, si se acercan a los países
industrializados o a las potencias centrales y realizan determinadas tareas que son bien
vistas por su dirigencia. Existe la creencia de que este tipo de actitudes acarrearán un
“premio” o algún tipo de favores que acelerarán el camino hacia mejores posiciones
internacionales.
258
Por ejemplo, la formación de los oficiales de las fuerzas armadas latinoamericanas en academias
norteamericanas, especialmente entre los ‘40 y los ‘80, no sólo en temas militares o de
contrainsurgencia, sino también en economía, política, etc. También la formación de economistas
latinoamericanos, o de cualquier país del mundo, en las escuelas de Chicago o de Harvard.
259
Debería quedar en claro de que no existen las “alianzas” entre “desiguales”.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
87
Entiendo que, independientemente de la pugna entre las potencias polares, uno de los
obstáculos que deben vencer los países “Sur” para iniciar su camino hacia la autonomía,
es efectivamente, la toma de conciencia de que el problema de la dependencia, no pasa
por la pugna ideológica entre las superpotencias, sino por el proceso “natural” de
dominación de las potencias centrales, cualquiera sea su signo ideológico.
Por los mismos motivos, el que la élite dirigente de los países “Sur” decida realiza ciertas
tareas ventajosas para las potencias centrales en aras de una “alianza preferencial” -que
no necesariamente conseguirá-, constituye un error de apreciación si esta conducta no
forma parte de un plan concreto para ir escalando hacia posiciones de mayor autonomía
260
aprovechándose de las últimas posiciones alcanzadas .
Una pregunta crucial es: ¿qué tipo de estrategia desean -o aceptarían- seguir los
Estados “Sur” para lograr una mayor autonomía de desempeño? ¿Hasta qué punto es
factible que los gobiernos adopten políticas de coordinación; lleven a cabo estrategias en
común que les permitan resultados medianamente satisfactorios? ¿Qué factores, tanto
exógenos como endógenos, impedirían la coordinación de sus posiciones? ¿Cómo evitar
que los actores privados y los transnacionales aprovechen en beneficio propio las
políticas adoptadas por los gobiernos, individualmente o en conjunto, perjudicando las
posibilidades de desarrollo y bienestar de las naciones?
Sería necesario localizar los “factores” de mayor fuerza integradora y los de mayor
debilidad en el seno de las agrupaciones de Estados -acorde con las tendencias
actuales, ya que las condiciones cambian-, y establecer por qué estos factores son
fuente de fuerza o de debilidad.
HIPOTESIS DE CAMBIO DE LOS ESTADOS MENORES
261
Toda política implementada en el ámbito interno de los Estados “menores” , tendiente
a producir transformaciones que los lleven a modificar su status internacional implicará,
por lo menos, tres alternativas básicas:
ra
1 Hipótesis: Se produciría un desequilibrio, como consecuencia del triunfo de fuerzas
sociales internas progresistas que pugnan por el establecimiento de un modelo político
que satisfaga en un plazo relativamente corto, las aspiraciones y necesidades
esenciales. Modelo que sustituye al practicado tradicionalmente por la élite dirigente que
ha perdido posibilidades de continuación.
260
El modelo desarrollado por Japón luego de la segunda guerra mundial hasta llegar a lo que es en
nuestros días. Lo mismo con Corea del Sur. No obstante ello, esto implica no sólo proyectos
concretos, sino también una disciplina muy dura que, resulta muy dudoso que los pueblos de los
países latinoamericanos estén dipuestos a aceptar, mucho menos si requiere de gobiernos
represivos como el coreano por ejemplo.
261
Con Estados "menores" quiero significar a aquellos que no tienen capacidad de decisión
internacional, sea porque no pueden ser generadores de reglas del juego o modificadores de éstas
en beneficio de una mejor inserción. Esto, en todos los ejes de las relaciones mundiales: el
económico-financiero-tecnológico, el estratégico-militar y el político. De esta manera entraría una
gran gama de Estados, de diferentes grados de estratificación, pero que responden al parámetro
básico de incapacidad de generar reglas o, al menos, modificarlas.
88
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
No obstante ello, el mantenimiento de un status quo que beneficie a la élite doméstica
tradicional, está asegurado por el interés de las fuerzas de la élite internacional,
directamente beneficiaria del equilibrio interno y externo existente dentro del actor en
262
cuestión, garantizando de esta manera la estabilidad, o un cambio “gatopardista” .
Es previsible que, en buena medida, la nueva élite del actor menor, recientemente
sacudido por el fenómeno revolucionario, encontrará difícil conciliar sus mejores
263
propósitos e intereses , con el orden externo imperante, correspondiente y correlativo
al orden interno ya superado. En estas condiciones, es muy probable que los nuevos
dirigentes tiendan a buscar dentro del proceso externo, actores capaces de apoyar las
posiciones domésticas en curso de implantación. De esta manera impugnan el status quo
264
.
En los últimos tiempos, con la tendencia creciente al surgimiento de ONG’s que buscan
defender derechos e intereses de diferentes sectores -derechos humanos, la mujer, etc.se produce un fenómeno “desestatalizado” de resolución de conflictos -por diferentes
vías-, entre grupos que buscan el cambio para mejorar su situación y grupos tendientes
al mantenimiento del status quo.
da
2 Hipótesis: Contrariamente a lo anterior, se supone el triunfo de las fuerzas políticas
tradicionalistas en el escenario de los actores menores, trayendo como consecuencia la
neutralización de las fuerzas sociales progresistas y el consecuente mantenimiento, no
265
sólo del status quo, sino del correspondiente equilibrio interno y externo .
262
Por ejemplo el caso de Noriega en Panamá, hombre de confianza del gobierno norteamericano,
hasta que adoptó conductas que podían perjudicar los intereses de ese país; por lo que intervinieron
y lo juzgaron bajo la ley norteamericana, acusándolo de narcotraficante. Otro caso, es el de Haití, en
el que los militares se tornaron molestos al gobierno norteamericano, ya que generaban situaciones
de tensión, al punto de que migraban “balseros” haitianos hacia las costas estadounidenses. Este no
era como el caso de los balseros cubanos, que podían encontrar apoyo en los cubanos de Miami,
sino gente pobre, sin recursos y de los que tenía que hacerse cargo el propio gobierno de EUA. Por
otra parte, las presiones del presidente derrocado Aristide, hicieron que el gobierno norteamericano
interviniera, para poner fin a una situación molesta; en ningún momento, para que se hiciera justicia
o se resolvieran los problemas de desarrollo. Un caso diferente, es el de “Chiapas” en México, en
que la élite gobernante del perpetuado PRI busca negociar con el EZLN, pero tratando de resolver la
situación de conflicto, no de resolver la problemática social.
263
En el caso en que se presenten fracturas entre los nuevos dirigentes, por ejemplo: caso
Nicaragua con la Junta sandinista de coalición en 1979.
264
En el caso cubano, la carencia de oportunidades de encontrar un apoyo dentro del bloque
occidental a su postura autonomizante, obligó a Castro a volcarse hacia el bloque oriental,
ingresando en la esfera de influencia soviética, bajo la condición impuesta de tener que adoptar la
doctrina marxista. En el caso nicaragüense, potencias intermedias como las europeas, Canadá y los
Estados que componen el Grupo de Río -o de los 8-, prestaron apoyo al proceso bajo ciertas
condiciones que garantizaron el no ingreso de este país en el bloque oriental, más allá de las
relaciones que su gobierno mantuvo con el bloque oriental.
265
Este es el caso de la caida de Arbenz en Guatemala (1954), por un golpe de Estado provocado
por Castillo Armas con intervención de Honduras, Nicaragua y EUA. También el caso de la
"disolución" de la revolución peruana en 1968, con la asunción de Morales Bermúdez luego de un
golpe de Estado palaciego. Entran también dentro de este esquema, la mayoría de los golpes de
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
89
ra
3 Hipótesis: La menos probable; que la élite imperante en los Estados “menores”, lleve
a cabo iniciativas que conduzcan o desemboquen en una vía de contínuo progreso
evolutivo que, al cabo de varias décadas produzca ciertas transformaciones que
266
mejorarían el status interno e internacional del actor .
Tradicionalmente, las élites de las potencias dominantes, han buscado imperativamente
restablecer el equilibrio interno, parcial o gradualmente alterado por la acción disidente
de algunos actores situados en su área de influencia, dando apoyo y satisfacción a los
poderosos grupos internos que le son adictos en los demás Estados “menores” de dicha
área y obligándolos a prestar su apoyo o consecuente neutralidad en el momento en que
267
avancen las impugnaciones del status quo .
Los dominantes cuentan con estrategias tendientes a impedir los riesgos de
autonomización de sus dependientes y de su absorción por otros dominantes. La
268
estrategia básica es la satelización (“divide et impera”) , o fragmentación de acuerdo
con Galtung.
Esto es típico en América Latina, Asia y Africa, en que el dominante monopoliza las
relaciones -militares, económicas, culturales, etc.- con cada dependiente, en tanto
269
éstos quedan aislados hasta de sus propios codependientes .
De esta manera, el dominante genera subsistemas políticos respaldados por tratados
internacionales, mediante los que delimita su zona de influencia en la que otros
270
dominantes no pueden introducirse
y, a su vez, está dispuesto al recurso de la
Estado hechos por las fuerzas armadas latinoamericanas, con el "visto bueno" o el apoyo de EUA, a
los gobiernos civiles. Actualmente, es el caso de la “ola” neoliberal imperante.
266
No obstante, esto se dio en el denominado "milagro japonés". Excluyo de esta alternativa a casos
como el de Corea del Sur, ya que el desarrollo se llevó a cabo a costa de un alto grado de represión.
267
Este es el caso de las presiones norteamericanas a Honduras, El Salvador, Costa Rica y otros
Estados del área centroamericana, en relación con el conflicto de Nicaragua. Sobre un análisis
profundo respecto de estas hipótesis presentadas, ver González Aguayo, Leopoldo, Equilibrios y
Desequilibrios en el Orden Internacional, en "Relaciones Internacionales", Enero-Julio 1979, Vol. VII,
o
N 24/25, págs. 39-45.
268
Ver O'Donnell, Guillermo y Link, Delfina, Dependencia y Autonomía, (Buenos Aires, Amorrortu,
1973), pág. 49.
269
Esta situación de aislamiento, en un sistema multipolar, donde la variable ideológica es
secundaria, se hace a través de la monopolización de los vínculos económicos y la generación de
lazos que hagan que el dependiente se vea imposibilitado de tener relaciones profundas con otros
actores, que les permita llevar a cabo proyectos autonómicos que los independice del dominante; en
un sistema bipolar, donde la ideología es el "factor catalisador del sistema de relaciones" el
aislamiento se efectiviza generando un régimen de sanciones a los que transgredan la variable
ideológica. Estos son los casos de Guatemala (1954), República Dominicana (1965), Grenada en
(1983), Hungría (1956-1958), Checoeslovaquia (1968), etc.
270
Doctrina Monroe por ejemplo; Sistema Interamericano institucionalizado por TIAR (1947) y OEA
(1948) y una Resolución anticomunista lograda por el gobierno norteamericano en la X Conferencia
Panamericana, (Caracas 1954); actualmente la creación de un ALCA (Area de Libre Comercio
Americano), etc.
90
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
violencia física para sancionar y encausar al “descarriado”
272
económicos .
271
o a los condicionantes
Por ende, en la medida en que los dependientes superen el aislamiento en que los ha
273
colocado su dominante (alianza contra el dominante ), pueden “pensar” en común sus
recursos de poder y, con ello, introducir un cambio fundamental en su situación. Esto se
podrá lograr sólo a partir del reconocimiento por parte de los dependientes, de su
condición de tales y de su posición débil.
Los dependientes, ya tienen suficientes principios aprobados en el seno de los foros
internacionales. Del mismo modo que ya han intentado y conocen -al menos
teóricamente- la mecánica de las estrategias autonomizantes. Para salir de la situación
de dependencia -si es que la élite dirigente, realmente está interesada en hacerlo-,
necesitan salir del terreno de la declamación y, fundamentalmente, de la
“autofragmentación”.
CONTRAESTRATEGIAS
Es evidente que frente a todas las estrategias que se intenten llevar a cabo, surgirán
contraestrategias por parte de las potencias dominantes. Creer que los problemas de
los países “Sur” se solucionarán despertando la buena voluntad de los
dominantes, es caer en el terreno de la ingenuidad, a la vez que no comprender la
naturaleza de las relaciones mundiales.
Las contraestrategias generalmente están orientadas en tres sentidos:
1) Tratar de mantener el sistema de aislamiento satelizado.
2) La aplicación de severas sanciones (incluso por vía militar) contra aquellos
sectores o naciones que jueguen un papel protagónico en la promoción de la alianza
de dependientes.
3) Una contraestrategia menos obvia, es la del establecimiento de un Estado
“proconsular” o aliado preferencial. La nación proconsular adquiere una posición
particularmente dependiente respecto del dominante, pero a la vez, y en función de
274
ello, comienza a ejercer una dominación relativa sobre sus “codependientes”
en una actitud funcional respecto de la potencia hegemónica.
271
Sistema de Reuniones de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores en el Sistema
Interamericano convocadas mediante el TIAR o la Carta de la OEA.
272
Bloqueo a Nicaragua o al Panamá de Noriega por EUA, bloqueo a Argentina por la CEE durante
la guerra de las Malvinas o a Irack por la comunidad internacional por la invasión a Kuwait; presiones
norteamericanas -atendiendo a la demanda de las empresas- sobre los gobiernos para que adopten
una Ley de Patentes; etc.
273
Esto no significa, necesariamente, una política de oposición conflictiva -como muchos con
bastante escasa imaginación aducen-, sino la realización de alianzas que permita a los
dependientes maximizar la capacidad de desempeño en relación con el dominante.
274
El Japón actual, en sus primeras épocas; Brasil durante el período Nixon-Kissinger; México con el
Caribe; etc. Actualmente, una metodología utilizada, es la de las democracias “controladas”.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
91
Hasta ahora, sólo existe un conjunto de principios de política que, per se, no
constituyen una política internacional de los países “Sur”, debido fundamentalmente
a la falta de coordinación de sus políticas, lo que impide que esos principios sean
operativos.
Por el otro lado, las estrategias autonomizantes aplicadas históricamente, han tenido el
defecto de verse debilitadas, fundamentalmente, por la falta de voluntad política de los
decisores de los países “Sur” de sostener posiciones conjuntas o de afrontar, en cierta
medida los costos de aplicación de estas estrategias frente a los costos de la
275
dependencia misma . Parece haber una pérdida o una inexistencia de confianza en el
esfuerzo propio conjunto de los países “Sur”, frente al poder del “Norte”.
La orientación de las políticas de los Estados “Sur” -al menos en el terreno individualpone más el acento en las diferencias metodológicas que en las diferencias de orden
sustantivo respecto de las potencias dominantes. De esta manera, en realidad se está
jugando a sacar la mayor ventaja de la situación dependiente que a buscar una vía
autonómica.
Las transformaciones mundiales resultantes de la finalización del sistema bipolar y el
surgimiento de esta gran ola neoliberal que actualmente impera, provocan que los
principios alcanzados por los países “Sur” no sólo se debiliten y pierdan vigencia frente a
los nuevos acontecimientos, sino que los propios Estados -gobiernos- vuelvan a
fragmentarse volcándose hacia los nuevos polarizadores o se vean debilitados por el
proceso de transnacionalización.
LA PROBLEMATICA DEL PODER Y EL
ORDEN EN LOS PAISES DEL TERCER MUNDO
Alcanzar una estructura -en términos de organización mental- desde la cual poder
explorar el “mundo exterior”, comprender y explicar los hechos, procesos y fenómenos
internacionales, resulta sumamente difícil. Se puede armar esta estructura desde la
filosofía política, o desde otras perspectivas, como la historia o el psicoanálisis.
En todos los casos -con las dificultades que cada una tiene- se busca resolver el
276
problema de la “percepción”
de la realidad.
Los descubrimientos de la ciencia están condicionados por la estructura mental, así
como por lo que ha afectado o afecta a la estructura. Por supuesto, esta estructura
debería teóricamente coincidir con la realidad física; pero la “percepción” la condiciona.
275
Las discusiones sobre el pago, no pago o pago bajo determinadas condiciones de la deuda
externa a través de la conformación de un "club de deudores" o la adopción de estrategias de
negociación conjunta, sin que esto implique la formación de un club de deudores, ha dejado bien en
claro esta situación.
276
La Percepción tiene tres componentes: 1) las creencias que se tienen; 2) los valores que se
detentan; 3) la información que se obtiene que es, a su vez procesada según los valores y las
creencias.
92
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Por ello, muchos confían más en una ciencia empírica, libre de todo basamento
277
especulativo .
Más allá de ello, la ciencia no es una ilusión a pesar de la incidencia de la percepción. Sí
es una ilusión suponer que podemos lograr de otra manera lo que la ciencia nos brinda
278
.
La estructura desde la que se organiza el estudio de lo internacional ha estado girando
desde los pre-socráticos hasta la actualidad, alrededor de dos conceptos básicos:
1) el origen y las causas del conflicto, y
2) la posibilidad de establecer una paz estable y duradera.
Profundizando un poco más en el tema del conflicto, en el sentido de, qué circunstancias
internacionales generan conflicto -más allá de si éste es algo esencial o no a la conducta
humana o a las relaciones sociales-, se podría decir que habrían dos básicas:
1) el conflicto por el poder, y
2) el conflicto por el orden.
En el estilo realista, la búsqueda del poder, muestra la visión del mundo de la política
279
internacional ; en el idealismo, lo es la búsqueda del orden en términos de deber ser
280
, sin importar qué características tiene la realidad sobre la que se establecerá ese
orden. No obstante, la relación entre poder y orden en la política mundial, es de
naturaleza dialéctica. Por lo tanto ambos conflictos deben ser reconocidos como dos
281
caras de la misma moneda .
Aquí se encontraría la esencia de las relaciones mundiales; esencia que adoptará
diferentes formas históricas. Durante el bipolarismo se ha centrado en el conflicto EsteOeste y en el Norte-Sur, especialmente bajo las figuras de capitalismo vs. comunismo y
colonialismo vs. anticolonialismo. En la actualidad adoptará nuevas formas, pero la
esencia perdura.
A estos conceptos organizadores que conforman la esencia de la política mundial, hay
que agregarles un tercero, que tiene que ver con la forma cómo se perciben las naciones
entre sí y cómo verdaderamente son. Esto, ya que los conflictos entre las naciones no se
dan sólo por razones objetivas, sino también que inciden las “ficciones” o imágenes que
282
los hombres crean, que tienen que ver con la ideología y el nacionalismo .
277
En términos de hipotético-deductivo.
Ver Kariel, Henry S., A La Búsqueda del Poder: El Pensamiento Político del Siglo XX, (Buenos
Aires, Troquel, 1967), pág. 46).
279
Lo importante es lo que la realidad es en sí, su “lógica” propia.
280
No importa cómo es la realidad, sino que se trata de “encapsularla” en una estructura jurídicoidealista.
281
Stoessinger, John G., El Poderío .., op cit., pág. 460.
282
Stoessinger, John G., El Poderío .., op cit., pág. 460-61.
278
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
93
Este último tema nos deriva en uno nuevo, que tiene que ver con quiénes actúan en
nombre de las naciones en la política mundial y cuál es el impacto de la opinión pública
en el proceso de toma de decisiones a nivel nacional e internacional. Esto exige que haya
que hacer una diferencia entre los que deciden y los “influenciados” que tienden a percibir
el mundo en términos de imágenes basadas en sus propias necesidades, en el “deber
283
ser” necesario .
La opinión pública, no está, en el promedio, en condiciones de comprender las
complejas realidades de las relaciones mundiales. Sólo conoce sus necesidades, pero no
cómo alcanzar su solución. Por lo tanto, está a “merced” de quien actúa en su nombre -y
de los lobbies que se manejan según sus intereses particulares, que van desde grupos
nacionales y extranjeros hasta gobiernos- y, desde ya, de su propia evolución, educación,
información y madurez.
Esto resulta más difícil aún, si se habla de sociedades reprimidas, sea por razones
ideológicas, religiosas, u otros motivos, o de sociedades que son “distraídas” con
imágenes de un mundo según los intereses y percepciones de quiénes las representan y
deben confiar en ellos.
Ni siquiera puede influir mediante las elecciones, ya que en los países del Tercer Mundo en el Primer Mundo también suele ocurrir- es frecuente que haya un discurso electoral y
luego los gobernantes hacen cosas distintas, a veces todo lo contrario a lo prometido,
sea porque se deben a quiénes financiaron sus campañas, sea porque no tuvieron una
visión clara de la realidad, sea porque las presiones externas de actores más poderosos
o hegemones y la falta de apoyos de los “pares” impiden mantener la posición, o incluso,
porque no hay alternativas electorales.
Los que actúan en nombre de la Nación, en el caso de los países del Tercer Mundo van,
generalmente, desde dictadores civiles o militares, hasta gobiernos llamados
“democráticos” porque han sido elegidos mediante las urnas, aunque no necesariamente
favorezcan la “participación” que la democracia implica, o no tengan una Nación
“participativa” -por falta de cultura política- que los estén presionando permanentemente
para exigir que generen políticas que favorezcan los “intereses nacionales”.
De esta manera, los gobiernos terminan orientando las relaciones externas de sus
países, acorde con la “percepción” que tienen del mundo, de lo que pasa en él, de cuál
es la inserción de su país y de qué es lo que más lo beneficia, sin atender a lo que se
considera el interés nacional, ya que éste, no resulta de un “debate” nacional, sino de una
imposición de la élite gobernante o de actores transnacionales o extra-nacionales, que
284
inciden sobre los gobernantes .
283
Esto constituiría un "Corolario" de la percepción. Ver Lippman, Walter, Public Opinion, (New York,
McMillan, 1922). También Almond, Gabriel, The American People and Foreign Policy, (New York,
Harcourt, 1950). Del mismo autor y Coleman, James, The Politics of the Developing Countries Areas,
(Princeton, N.J., Princeton University Press, 1960).
284
He estudiado el tema del "Interés Nacional" en Un Tema No Debatido: "El Interés Nacional de los
Países Subdesarrollados", en "Revista Argentina de Relaciones Internacionales, Buenos Aires,
"CEINAR", Vol. II, No 6, Set-Dic 1976, págs. 23-28. Ver también Stoessinger, John G., El Poderío ..,
94
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Esto produce una gran distorsión entre la percepción de la élite gobernante que
considera que los problemas y las prioridades del país deben manejarse según el criterio
manejado por ese grupo -y la influencia de los lobbies- y las necesidades de la Nación,
vinculadas a su situación de dependencia, endeudamiento, vinculación neo-colonial,
perjuicio comercial, o atadura crediticia o financiera.
La relevancia de los intelectuales -¿élites?- del Tercer Mundo es prácticamente nula,
debido a que no constituyen un lobby; a que carecen de poder y/o de influencia
suficiente; a que son anulados por las preferencias de la élite gobernante, de manejarse
con visiones de grupos intelectuales provenientes de los países “influyentes”, o los
285
“monos sabios”
locales que buscan poder acomodándose con los que están en el
“turno”; o las propias élites gobernantes han sido educadas o capacitadas en los países
centrales, sean hegemones o ex-Madres Patrias, con criterios que no se condicen con las
necesidades y prioridades de la periferia.
Más grave aún, la mayoría de los intelectuales -y pseudo intelectuales o “monos sabios”del Tercer Mundo, son educados en la periferia con planes armados a imagen y
semejanza de los “centros” y siguiendo programas y bibliografías desarrolladas en estos
países, ya que el nivel de investigación científica y creación en la “periferia”,
particularmente en ciencias sociales -que es el tema que más directamente influye en lo
que estoy tratando-; que muestran una visión del “centro” de lo que pasa en la “periferia”
y de cómo se deben resolver sus problemas o satisfacer sus necesidades; o sino, reciben
educación en el “centro” o formación superior -postgrados y/o doctorados- que luego es
utilizada en bruto, en vez de ser adaptada y aprovechada según las necesidades de
generar una verdadera élite intelectual que saque a la periferia de la condición en que se
encuentra, sin que esto deba significar necesariamente rupturas traumáticas, como el
caso de China, Cuba u otros.
También debe considerarse que esto es favorecido por las élites gobernantes, y que toda
conducta contraria, sea por intelectuales o grupos dentro de la Nación, es considerada
286
como “subversiva”
a fin de ser inmediatamente “desacreditada”. La “libertad” se
transforma así en un concepto vacío de contenido y acomodado según los intereses, e
incluso los caprichos de las élites gobernantes.
No existe interés en el “centro” por que haya una producción intelectual creativa en la
287
periferia, ya que el proceso de dominación estructural
así lo exige. De la misma
manera, las élites gobernantes de la periferia no lo necesitan, debido a que lo que
requieren se los provee el centro o se forman en el centro. Así se ahorran gastos en
op cit., pág. 465. Igualmente Almond Gabriel y Coleman James, The Politics of Developing.., op.cit.,
pág. 535.
285
Para darse una idea de cómo son y actúan, sugiero ver la película -o la serie- el “Planeta de los
Simios” en todas sus versiones.
286
Uno sólo, es considerado un loco, algunos pocos, son considerados subversivos, muchos tienen
la razón, si es que tienen el poder para llevarla a cabo y producir las modificaciones, ya que desde
arriba, tratarán de quebrarlos.
287
Modelo Imperio Romano.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
95
invertir en educación -que no sea profesional- y en investigación científica -hablo del
ámbito de las ciencias sociales en este caso-.
El proceso más detractor de todos, es el “autoritarismo” -no necesariamente militar- ya
que éste impide toda posibilidad de orientar a los países según los intereses nacionales.
Este autoritarismo puede adoptar una ideología de izquierda o de derecha, pero el
verdadero perjuicio está antes en el autoritarismo más que en la ideología.
Justificaciones de autoritarismo para luchar contra “ideologías extrañas” son lo común
para mantener bajo el proceso de dominación a los países de la periferia, bajo la excusa
de futuras democracias limpias de todo proceso nocivo. Esta ha sido, por ejemplo, la
excusa para imponer y apoyar dictaduras militares o civiles por parte del gobierno
288
norteamericano de Reagan en el caso de América Latina . Y esta ha sido la forma de
establecer y/o mantener el orden en el marco mundial y/o regional durante el bipolarismo.
Para evitar este tipo de situaciones, habría que comenzar por evitar “percepciones”
basadas en criterios “oscurantistas”, y esto requiere un “control” sobre los procesos
educativos. Al menos, evitar que sean destruidos como formadores, y utilizados como
mera pauta de generación de profesiones, vacías de un pensamiento creativo e
innovador. La realidad social -mundial o estatal- no se divide en “buenos y malos”. Esto
sería muy simple, ya que eliminando a los malos, o lo que es malo o nocivo -como el
proteccionismo, el armamento, el comunismo o el capitalismo, la monarquía, etc.- estaría
todo solucionado, y la historia de las relaciones mundiales -la historia de la humanidad289
ha demostrado que no es así .
Algo es seguro: el orden no es un problema militar, es un problema esencialmente
político. Pueden haber circunstancias internacionales -tipos de sistema- en las que
predomine la pugna ideológica y la problemática estratégico-militar, por ejemplo, el
sistema bipolar. Pero no hay que confundir estos procesos, con la esencia de la política
mundial.
288
Adalid de este tipo de pensamiento ha sido Jeane J. Kirkpatrick, Dictadura y Contradicción, (Bs.
As., Sudamericana, 1982).
289
Ver Kenneth Waltz, El Hombre, El Estado y la Guerra, (Bs. As., Nova, 1970).
96
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
PARTE II
SIMULACION DEL PROCESO DE GENESIS
Y EVOLUCION DEL ORDEN MUNDIAL
Capítulo VIII
SIMULACION DEL PROCESO DE GENESIS
Y EVOLUCION DEL ORDEN MUNDIAL
PRINCIPIOS CONCEPTUALES
Deben tenerse en cuenta tres principios conceptuales para el tratamiento de las
relaciones mundiales.
I. Sea que se trate de comunidades primitivas o sociedades actuales, las agrupaciones
sociales individualmente o en su relacionamiento buscan satisfacer las necesidades
materiales básicas: alimento, vivienda, vestido, etc.; las necesidades de protección y
seguridad; y las necesidades de organización, tanto en el marco de la agrupación,
como entre sí. Estos son factores esenciales y su modificación sólo se da en cuanto a la
característica y la forma en que se manifiesta, debido a factores culturales, civilizatorios o
tecnológicos -factores accidentales-.
II. Siempre existe una tensión entre la lucha por el poder y la lucha por el orden. Toda
forma de relación, incluso la guerra conlleva elementos de “cooperación” (las alianzas
para la guerra), mientras que cualquier forma de orden, incluso la más óptima condición
290
de paz, lleva semillas de “conflicto” (individualismo anárquico) .
III. Existe divergencia entre las imágenes que tiene cada Nación sobre los
acontecimientos mundiales y acerca de cada una de ellas, así como de las realidades
291
mundiales tal y como son -percepción -.
Esta divergencia entre lo que es y lo que se considera que es, frecuentemente exacerba
la lucha internacional por el poder y posterga la batalla mundial por establecer el orden.
IV. Los acontecimientos dominantes de las relaciones mundiales son: a) la lucha
entre los actores polares -en el “tope” de la estructura del sistema”-; dependiendo ésta
de si se da en el eje estratégico-militar, con un alto contenido de pugna ideológica -se
privilegia la seguridad-, o en el eje económico -se privilegia la rentabilidad-; y b) la lucha
entre el “Norte” y el “Sur”, en ambos sentidos; por “arriba” -en el tope de la estructura
del sistema-, por establecer pautas de orden o de dominación, y por “abajo” -en la
periferia- por resistir a las conductas impositivas, romper los lazos coloniales o de
dominación a través de conductas “nacionalistas” con distintas connotaciones, o por
procurar pautas de orden más justas o convenientes a las aspiraciones del “Sur” .
292
290
En la “esencia” de las relaciones humanas se encuentran presentes las conductas cooperativas y
las conflictivas. Dos caras de una misma moneda.
291
La “percepción” está compuesta por tres elementos: 1) la información que se recibe de la
realidad que uno observa; esa información es tamizada por 2) los valores que se ostentan y 3) las
creencias (o ideología) que se tienen.
292
Ver Stoessinger, John G., El Poderío de las Naciones, (México, Gernika, 1975), pág. 15.
GENESIS DEL SISTEMA Y EL ORDEN
Supongamos que podemos reconstruir, hipotéticamente, el “estado primitivo” 293 en el
294
que se encontraba el “escenario mundial”, previo a que el conjunto de las “unidades”
constituyeran el primer sistema.
Gráfico 14
Hablo de actores o unidades componentes del sistema que -hipotéticamente- equivalen
entre sí. Ninguno supera al otro. No existe ninguna estratificación.
A partir de ese momento (T ), imaginemos que se inicia el proceso de relacionamiento -el
“big bang” del sistema mundial-. Al cabo de un tiempo determinado (T ) volvemos a
observar el proceso, y nos encontramos con que ya no hay equivalencia entre las
unidades. Algunos actores alcanzaron una ventaja por sobre el resto, debido a que
encontraron un recurso natural estratégico, o desarrollaron una capacidad agrícola,
industrial o tecnológica; que los ubica por sobre el resto, o simplemente se “impusieron”
295
por sobre otros grupos debido a una superioridad militar .
0
x
293
Este es el mismo ejercicio que han hecho -y hacen- los filósofos-políticos para analizar la
naturaleza humana y la formación de las agrupaciones sociales, como la Ciudad-Estado o el EstadoNación.
294
Hablo en términos de “unidades” ya que en ese “estado primitivo” evidentemente, los grupos
sociales no constituían el Estado-Nación “moderno” tal como se conoce a partir de la Paz de
Westfalia de 1648. Para Ravi Batra, el origen del Estado, como organización superior de la vida en
común, se inicia en el neolítico aproximadamente 3000 años antes de nuestra era; ver su La Gran
Depresión de 1990, (Bs.As., Grijalbo, 1988), pág. 42. De todas formas, a los efectos del ejercicio
hipotético, lo que importa, en principio, no es la configuración de la unidad, sino el proceso que
ocurre entre las unidades a los efectos de la generación del sistema y su orden.
295
Uno podría plantearse la hipótesis inversa: partir del grado de estratificación vigente y buscar un
nivel relativo de “igualdad” entre las unidades componentes. Este ha sido el planteo durante la
década de los ‘70, cuando se habló de la necesidad de un Nuevo Orden Económico Internacional
(NOEI) más justo, iniciándose lo que se llamó el “Diálogo Norte-Sur”, fundado en tres pilares
básicos: 1) la Carta de Derechos y Deberes Económicos entre los Estados, aprobada por la
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
99
296
Esta ventaja hace que el sistema se “polarice”
con mayor fuerza en el interior de uno
de los dos ejes con poder material propio: el económico (polarización alrededor de las
finanzas, el comercio, la industria, los procesos Científicos & Tecnológicos) o el
estratégico-militar (polarización alrededor de los ejércitos, las armas, las alianzas
militares, las estrategias militares); desde ya, siguiendo una ideología que se encontrará
en el “eje” político. La futura configuración del sistema, se inclinará en el sentido hacia el
297
que se orienta el subsistema o subsistemas -unidad/es componente/s- dominantes .
Su “forma” será unipolar, bipolar o multipolar
polares predominantes.
298
dependiendo de los “subsistemas”
Estos subsistemas dominantes o polos, “pugnarán” -polarizarán- entre sí todo aquello
que les interese -y puedan- controlar de cada uno de los “segmentos” y que tácitamente
no hayan acordado o no estén dispuestos a negociar.
De esta manera, nos encontramos con que ya hay prefigurado un sistema -aún no
299
cristalizado
- con una estructura -configuración de poder vigente entre los actores
300
polares y entre éstos y los miembros hegemonizados/hegemonizables
que, a su vez,
301
“resisten”
(en la medida de sus capacidades y de la “permisividad” de los “polos”) las
presiones e imposiciones de aquellos-.
Asamblea General de la ONU en 1974, 2) la defensa de la Soberanía sobre los Recursos Naturales,
acordada en la VI Sesión Extraordinaria de la Asamblea General de la ONU en abril de 1974, y 3) el
establecimiento de un Código de Conducta para las Multinacionales. Siguiendo diferentes criterios,
la idea básica, siempre ha sido buscar un mayor nivel de igualdad y justicia en el marco mundial.
Generalmente, las soluciones o alternativas posibles se orientan por el lado del desarrollo
económico y el tecnológico.
296
Proceso de “polarización” significa que la futura configuración del sistema, se inclinará en el
sentido hacia el que se orienta el subsistema o subsistemas -unidad/es componente/s- dominantes
(polos). También califica a la “acción” de pugna por imponer pautas propias -por parte de los actores
polares- y evitar las ajenas, hasta que esto sea ya imposible; hasta que se sature el proceso de
polarización; hasta que las partes no puedan imponer más de lo que han impuesto ni otorgar más de
lo que han otorgado.
297
Acerca de las tendencias del sistema en función de los “subsistemas dominantes” ver Kaplan,
Morton, System and Process in International Politics, (New York, John Wiley and Sons, 1957).
298
Modelos de sistemas unipolares han sido los imperios. De sistemas bipolares, Esparta y
Atenas, o en los últimos cincuenta años, Estados Unidos y la URSS. De sistema multipolar, por
ejemplo, el que imperó entre 1815 y 1914 centrado en la “pentarquía” europea.
299
Debido a que la estructura no está definitivamente consolidada. El sistema per se, constituye el
ámbito de relacionamiento de las unidades que lo componen: Estados, organismos internacionales
gubernamentales y no gubernamentales, actores multinacionales y transnacionales. La “forma” de
relacionamiento de los miembros del sistema lo establece la estructura vigente en ese sistema.
300
Los miembros hegemonizados o hegemonizables, son aquellos que no han podido polarizar, que
no pueden imponer reglas, por falta de capacidad individual o de construir alianzas con ese
propósito, y que ahora están sujetos a la esfera de influencia de alguno de los polos.
301
El tema de la “resistencia” es bastante poco analizado y mal considerado. Las acciones
impositivas no se dan de manera terminante. Siempre hay una resistencia a toda imposición, en
cualquier orden de la vida. Esta resistencia es velada o abierta, débil o fuerte, aislada o en forma de
alianzas; pero siempre está presente, toda vez que algún actor o conjunto de actores desea impedir
que otros saquen ventajas o les quiten ventajas. La “resistencia” de los países miembros de la OPEP
100
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Gráfico 15
Dentro de este sistema con una estructura aún no consolidada pero prefigurada, se
302
comienzan a acordar/desacordar
las pautas o reglas con las que se manejarán en los
303
distintos “segmentos” de relacionamiento
. Esto último, implica la configuración del
304
“régimen” .
al manejo de los precios por parte de las grandes empresas petroleras y el mundo industrializado, es
una forma. La del mundo industrializado frente al impacto producido por la OPEP, es otra forma. La
de la banca privada transnacional, frente a los deudores, por temor a la quiebra. La de los pueblos
oprimidos por la dictadura nazi o fascista alemana o italiana; la de la India de Mahatma Gandhi y
Nerhu frente al colonialismo británico, a la vez que los pueblos africanos frente al colonialismo
europeo; la de las nacionalidades frente al yugo soviético; etc. Hay gran variedad de ejemplos,
actuales o históricos, y de la más diversa vertiente, incluyendo a pueblos pequeños y/o débiles o a
países poderosos frente a la actitud aliada de débiles, como el caso del mundo industrializado y los
países de la OPEP.
302
En el segmento financiero la pugna entre yen, dólar y marco; dentro del segmento comercial la
pugna por el control de mercados y en el marco del GATT/OMC a nivel institucional, a la vez que en
el bilateral; y así sucesivamente. Esto ocurrirá hasta que ya no haya más temas que acordar, o no
haya más posibilidad de imponer.
303
Llamo "segmentos de relacionamiento" a las principales áreas de relacionamiento que componen
cada uno de los ejes. Por ejemplo: financiero, comercial, científico tecnológico, industrial, dentro del
eje económico; y así sucesivamente. Ver Capítulo I.
304
En el marco mundial, de la misma manera que en el marco interno de un Estado, entiendo como
régimen a: 1) el conjunto de reglas o pautas que rigen el relacionamiento de las unidades
componentes en un segmento o área determinado, y que son acordadas o impuestas por los actores
preponderantes; 2) la forma en que los actores preponderantes, que se encuentran conduciendo al
sistema, por consenso o por imposición; resuelven los problemas que surgen en cada uno de esos
segmentos; y 3) la manera en que éstos resuelven los conflictos entre los distintos actores o
unidades, en relación a una problemática vinculada a cada segmento.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
101
Este proceso de polarización, que generará los distintos regímenes en cada segmento,
que en conjunto -no yuxtapuesto- constituirán el régimen global; se da en el interior de
305
cada uno de los “ejes” .
Gráfico 16
El proceso se produce a partir de los intereses y ventajas comparativas y competitivas de
los principales actores en cada segmento. De manera tal que, si el proceso de
polarización, por diversos motivos, se da en el eje económico, éste será el “eje rector” y
el otro -el estratégico-militar- girará alrededor suyo, como un “eje servicio”; o a la inversa.
Un ejemplo de lo dicho, lo da el sistema multipolar que imperó entre 1815 y 1914.
Es evidente que el sistema mundial del siglo XIX giró alrededor del control de los
espacios geográficos con el fin de obtener materia prima barata, mano de obra barata o
esclava, y dominar áreas estratégicas; a la vez que controlar los mares con el fin de
manejar las rutas y los mercados: “matrimonio” del eje político con el eje económico.
Las fuerzas armadas (eje estratégico-militar) se encargaban de que esto fuera así.
Cumplieron con la función militar de la colonización y del tráfico de esclavos, así como la
del control de las rutas marítimas y el bloqueo de puertos, para exigir conductas en las
regiones periféricas. Realizaban un rol de “servicio” al eje económico.
Por el contrario, el sistema mundial bipolar, vigente entre 1945/47 y 1985/89/91 giró
alrededor del “matrimonio” del eje político con el eje estratégico-militar, y el eje
económico actuó como eje servicio de aquél.
305
En el Capítulo I muestro los tres ejes de relacionamiento global, divididos en los “segmentos”
más importantes que componen cada eje.
102
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
El objetivo central era la seguridad y el control ideológico en la pugna Este-Oeste capitalismo vs. comunismo-. La moneda, la industria y el desarrollo científico &
tecnológico, se orientaron hacia esa finalidad. El gran desarrollo tecnológico misilístico y
espacial, a la vez que el desarrollo de grandes computadoras; por ejemplo, muestran lo
que digo.
Gráfico 17
El sistema internacional que emerja de la resultante del proceso de “polarización” que
306
actualmente se está dando -particularmente en el eje económico
- girará -de
acuerdo con las características que actualmente se perfilan- alrededor del control de los
procesos Científicos & Tecnológicos. No cabe duda que la materia prima más importante
hacia el futuro es la “materia gris”. El saber, el conocimiento es el factor más importante,
306
Si uno analiza la “agenda mundial” llega a la conclusión de que los grandes temas que ocupan a
los actores internacionales, sean Estados o transnacionales, son de carácter financiero y comercial.
Pese a que haya más conflictos bélicos que en la guerra fría, las tendencias del orden, tal como se
perfilan, no pasan por el eje estratégico-militar.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
103
307
308
aún más que los productos industriales . El saber aplicado a la “gestión”
es la nueva
forma de utilización del conocimiento. Antes estaba orientado a la “producción”.
“Estructural y esencialmente” se vuelve al viejo “matrimonio” eje político-eje
económico -ciclos-, aunque, a la vista, hayan grandes cambios, especialmente dados por
309
la evolución/revolución tecnológica
(ver Gráfico 18, sobre los Factores Esenciales y
Accidentales).
El eje estratégico-militar volverá nuevamente a cumplir con un rol de servicios del
“matrimonio” actuante. Quien detente el poder militar, no controlará el orden
mundial, sino las capacidades en ese eje.
Gráfico 18
307
Un autor que ha trabajado bastante este tema y con mucha claridad es Peter F. Druker, La
Sociedad Postcapitalista, (Buenos Aires, Sudamericana, 1992). Ver por ejemplo “El giro hacia la
sociedad del saber” en la pág. 13 y ss.; “Desde el capitalismo a la sociedad del saber”, págs. 23 y
ss.; etc.
308
Es más importante saber “cómo” hacerlo que lo que se tiene que hacer. La “tecnología de los
procesos” supera a la “tecnología de productos”.
309
Lo que cambia es el desarrollo tecnológico, la civilización, incluso la cultura; pero no la “esencia”
que hace que las sociedades actuales como las primitivas, continúen teniendo necesidades básicas
materiales (alimento, vestido, vivienda), de seguridad y de organización, y sigan “conflictuando” y
pugnando en función de sus intereses y capacidades; de la misma manera que “cooperando” y
generando alianzas. La cultura, la evolución científica y tecnológica, ofrecen un marco de
convivencia más razonable dentro de lo conflictivo, pero no pueden eliminar ni cambiar la esencia.
104
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
A diferencia del “paradigma” alrededor del cual giró el sistema internacional del siglo XIX:
la Revolución Industrial, y el “paradigma” que imperó durante el sistema bipolar: la
problemática de la seguridad basada en la pugna ideológica Este-Oeste; el “paradigma”
hacia el que se orienta el nuevo sistema gira alrededor del segmento “Científico &
Tecnológico”.
De todas maneras, como aún nos encontramos en un proceso de “transición
intersistémica” (ver Gráfico 16, sobre la Simulacion del Proceso de Genesis y
Evolución del Orden Mundial) el vínculo o matrimonio definitivo entre el eje político y el
económico aún no está definido.
Por otra parte, en este momento -quiero decir en este ejemplo hipotético- estamos
tratando de explicarnos la “génesis” del sistema desde un comienzo, por lo que aún no
nos hemos encontrado con el primer proceso de transición intersistémica (momento T
0+1
y así sucesivamente T , T ; etc., toda vez que se pase por una nueva transición
intersistémica).
0+2
0+3
Recién estamos transitando la conformación del régimen internacional, a partir del
proceso de polarización entre los actores en cada uno de los segmentos que componen
los ejes, especialmente en el eje que será definitorio para el futuro matrimonio: o el
económico o el estratégico-militar. Por ello, se irán configurando los regímenes al interior
de cada uno de los segmentos.
Ejemplos históricos de ello, han sido -o son- los acuerdos de Bretton Woods que
fundaron el régimen monetario y financiero que imperó a partir de 1944
institucionalizándose alrededor de organismos como el Fondo Monetario Internacional
(FMI) y el Banco Mundial (BM o BIRF). El régimen comercial que se ha institucionalizado
alrededor de las diferentes rondas del Acuerdo General de Tarifas y Comercio (GATT por
sus siglas en inglés) y que hoy agrega la Organización Mundial del Comercio (OMC); la
Organización de las Naciones Unidas (ONU) -entre 1919 y 1939 la Sociedad de
Naciones-, que a través de su Consejo de Seguridad ha institucionalizado las pautas de
establecimiento y mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y en su
estructura y funcionamiento contempla la posibilidad de creación de organismos
regionales -que no contradigan sus propósitos y principios- con los mismos objetivos
como la OEA, la OUA, el TIAR, la OTAN, el Pacto de Varsovia, etc.
De esta manera, al interior de cada uno de los “segmentos” se da un proceso de
polarización; de pugna por imponer pautas propias y evitar las ajenas, hasta que esto sea
ya imposible; hasta que se sature el proceso de polarización. Esto significa, hasta que las
partes no puedan imponer más de lo que han impuesto ni otorgar más de lo que han
otorgado.
Generación del Régimen
El proceso de polarización en el “tope” de la estructura, con las resistencias -o
aceptación de situaciones de dependencia, en el entendimiento de que esto produce un
beneficio- en los ámbitos hegemonizados o hegemonizables, se da en cada uno de los
segmentos centrales que comprenden cada uno de los tres ejes de relacionamiento
mundial.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
105
De esta manera, se pugnará (y se resistirá):
En el segmento financiero, por imponer el tipo de moneda, el flujo y la orientación circuito productivo, circuito especulativo- y el balance monetario;
En el comercial, por controlar los mercados y las reglas que los rijan;
En el industrial por controlar los productos y los procesos industriales;
En el científico y el tecnológico -actualmente y hacia el futuro el segmento
paradigmático- por controlar los ejes alrededor de los que girará el conocimiento en
general, los procesos y los productos, en todas las áreas.
Este segmento domina al resto, ya que el financiero maneja su “flujo” mediante sistemas
informatizados; el industrial tiene procesos como la robótica para la producción o el
control de calidad; en cuyo último aspecto trae consecuencias al segmento comercial; a
su vez, la seguridad ha sufrido tremendas transformaciones debido al desarrollo
científico y tecnológico, sea en misiles, satélites espías, computadoras, etc.
El resto de los segmentos pueden ser modificados por el segmento científico o el
tecnológico.
En el área de los Conflictos, a los efectos de definir las nuevas hipótesis y establecer
cuáles son los nuevos “conflictores”;
En la Seguridad con el objeto de establecer las nuevas pautas de defensa y de
seguridad frente a los nuevos tipos de conflictos planteados y conflictores;
En los Sistemas políticos que, a mi criterio, son -y siempre han sido- “variable
dependiente” de las características del orden mundial; por lo que, si cambia el orden,
deben cambiar las características del sistema político y su funcionalidad en relación al
sistema, su orden y quienes lo conducen, menos (-) la resistencia de los conducidos.
310
Los polarizadores
-sus sistemas políticos- intentarán el establecimiento de pautas
sobre los sistemas políticos periféricos, buscando, en la actualidad, Estados minimizados
y debilitados, con control creciente del sector privado transnacional -dado que son los
actores crecientemente dominantes-. Los sistemas políticos deben ser funcionales al
sistema y al orden mundial imperantes. Acorde con las tendencias que se plantean,
deben estar al servicio de los intereses privados transnacionales más que de los
311
intereses nacionales .
310
Una característica preponderante en el proceso de polarización actual, es que intervienen actores
transnacionales intentando y logrando la imposición de reglas -régimen- con mayor éxito que los
gobiernos de los Estados.
311
Las características vigentes del orden mundial son las que condicionan la forma en que el Estado
resultará funcional al sistema. Si existe un sistema en el que predomina la pugna entre ideologías
diversas -tal como ocurrió durante la etapa bipolar 1945/1991- el Estado -cualquiera sea su
configuración vigente- tenderá a “emblocarse” para proveer a la seguridad; en el caso de que exista
una ideología “ambiental” sin que exista otra en pugna, el Estado tenderá a disminuir su presencia,
presionado por los sectores privados que buscan su beneficio y rentabilidad. El tema fue tratado por
106
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Durante los últimos 50 años, como el valor más preciado era la “seguridad” y no la
“rentabilidad” entonces se requería de sistemas políticos cerrados e intervencionistas.
El Estado, no es un tipo de Estado, sino aquél que es funcional a un tipo de sistema y
orden determinado.
Instaurado el régimen en cada uno de los segmentos, los hechos evolucionan hacia la
configuración del orden, a partir del establecimiento del régimen global.
Fin de la primera etapa del circuito.
CAMBIOS SISTEMICOS
En la segunda etapa del circuito, comienzan a darse los cambios “en” el sistema; hasta
que alguna circunstancia o conjunto de circunstancias y factores, produzcan cambios “de”
sistema, pasándose a una -nueva- “transición intersistémica” y al inicio de un nuevo
circuito generador de sistema y orden.
Los cambios “en” el sistema son la resultante de “impactos” provocados por el “juego”
de las relaciones globales, dentro de determinados parámetros que denominamos
312
“líneas de control intra-hegemónico”
, que son propias del sistema vigente. Cada
sistema, de acuerdo con sus características esenciales del funcionamiento, tiene sus
propias líneas de control.
Las políticas exteriores, emitidas por los Estados en su relacionamiento, provocan
impactos, al intentar alcanzar los objetivos propios en un contexto mundial o regional, en
el que otros actores tienen objetivos similares, encontrados o indiferentes; con
313
capacidades menores, iguales o mayores
. Los actores se están enviando
permanentemente “mensajes”, comunicándose a qué aspiran y con qué capacidades y
con qué alianzas cuentan, para lograr sus objetivos o para defenderlos. Estos “mensajes”
constituyen la “política exterior” por un lado, y la “respuesta” -reacción- del sistema recipiendario o recipiendarios- por el otro.
Los mensajes que se envían, son de diferente categoría y distinto tono. Un mensaje
puede ser enviado para configurar una alianza: por ejemplo un sistema de integración
regional, o una alianza militar. También puede ser enviado para encontrar un mercado
para los productos que se producen; un reclamo territorial; encontrar financiamiento o
Frankel, Joseph, International Relations in a Changing World, (Oxford, Oxford University Press,
1979), págs. 154-155.
312
Ver el concepto bajo la denominación de “líneas de borde intrahegemónicas” o “capacidad de
libertad de acción”, o “límites a las conductas autonómicas” o "líneas de control intra-hegemónico",
en Cap. II, bajo el Título “Poder y Capacidad”; también “Relación entre Poder e Ideología”, ver
Gráfico 5 “MARCO O PARAMETROS DE PERMISIVIDAD/CAPACIDAD DE LIBERTAD DE
ACCION”. En Cap. III, bajo el título “La Etica del Poder”; o más adelante el capítulo dedicado al
“Génesis del Régimen Mundial II” y el capítulo dedicado a la “Generación del Orden a Través de los
Ejes”.
313
Ver más adelante en el capítulo dedicado a los “Cambios Sistémicos” el gráfico sobre las
“RELACIONES MUNDIALES: PROCESO INTERACTIVO GLOBAL”.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
107
resolver problemas de deuda; manifestar un disconformismo o establecer medidas
punitivas; etc.
Estos “mensajes” producen “impactos” con consecuencias de distinto orden, para los
actores recipiendarios directos o indirectos.
Los impactos van desde actitudes directas vinculadas a hechos políticos, económicos o
militares, hasta actitudes indirectas.
Estos, pueden producir efectos en el sistema de manera tal que inciden en su normal
desempeño aunque, en última instancia, el sistema como tal, permanece; “perduran sus
características esenciales de funcionamiento” -impactos modificantes-, continúa con su
existencia, más allá de acusar los efectos de los “impactos”.
El proceso interactivo produce “situaciones” derivadas de los “impactos” provocados por
314
las “acciones” y las “reacciones”
. El conjunto de situaciones modifica el “estado” del
sistema.
La “situación” es un hecho permanente, resultante del inter-relacionamiento e intercondicionamiento de los miembros del sistema. Cuando la situación muestra novedades,
que implican un cambio permanente, pero en las condiciones expresadas en este primer
caso, es cuando el sistema cambia de “estado”.
Un ejemplo de un proceso interactivo que provocó impactos significativos, fue la
descolonización masiva ocurrida en Africa en la década de los ‘60, que modificó el
“estado” del sistema internacional, casi duplicando la cantidad de Estados
independientes. A la vez, modificó la forma de comportamiento de la capacidad
resolutoria de la Asamblea General de la ONU, al introducirse un tono más
“tercermundista”, que el pro norteamericano que venía predominando desde el fin de la
da
2 GM. Otro impacto importante fue el provocado por la OPEP en 1972 y a posteriori,
durante la década de los ‘70, produciendo importantes modificaciones en el “estado” del
315
sistema .
Cuando ya no se puede restaurar el equilibrio provocado por los impactos, y las
“características esenciales de funcionamiento del sistema” desaparecen, siendo
reemplazadas por otras, nos encontramos frente a un cambio de sistema, finalizando la
segunda etapa del circuito, ingresándose en una “transición inter-sistémica” y en un
nuevo ciclo generador de sistema y orden.
ALGUNAS INFERENCIAS DE LAS
RELACIONES INTERNACIONALES
1. Las Relaciones Internacionales, son un juego que juegan muy pocos actores
314
316
.
Ver más adelante en el capítulo dedicado a los “Cambios Sistémicos” el gráfico sobre las
“RELACIONES MUNDIALES: PROCESO INTERACTIVO GLOBAL”.
315
En el capítulo dedicado a los cambios sistémicos -más adelante- trato en profundidad este tema.
316
Ver Hoffmann, Stanley, Primacy or World Order, (New York, McGraw Hill, 1978), pág. 109.
108
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
2. La cuestión no es si los actores transnacionales son nuevos o no, sino la forma en que
deben considerarse, dada su creciente importancia en las relaciones mundiales.
3. Históricamente los actores internacionales han sido definidos en términos de la
capacidad legítima para aplicar el monopolio de la fuerza sobre el territorio y la población
317
. Esta es una visión no sólo “Estatalista”, sino también jurídica.
Desde un punto de vista político, lo relevante no es tener el monopolio legítimo de la
fuerza, sino la fuerza, y no sólo ésta, sino la capacidad de imponer la voluntad.
Bajo esta perspectiva, pocos son los Estados que logran ese objetivo y muchos los
actores transnacionales que sí lo alcanzan.
En última instancia, la “legitimidad”, en el marco internacional, la tienen los que pueden
establecer el “régimen” y mantenerlo.
4. La dificultad de una visión “Estatalista” es que en las relaciones internacionales sólo se
contabilizan actores que tienen “territorio” y “población”. Los actores transnacionales
carecen de ambos.
La “heterogeneidad” no es un problema, pero sí puede serlo el hecho de que son los
318
Estados los que proveen “seguridad” y tienen una “jurisdicción” territorial .
De todas formas, los actores no estatales pueden ser “autónomos” y a la vez un
319
instrumento para beneficio de los Estados .
5. Los actores no estatales comprenden: corporaciones multinacionales, transnacionales
económicas, como la Banca Privada, o religiosas; u organizaciones no gubernamentales
de distinto tipo, como grupos científicos, como los ecologistas, o vinculados a la defensa
de derechos humanos, etc., que tienen una gran incidencia en la conducta de los Estados
320
.
6. La “integración” entre la “fuerza” y la “política” es ahora uno de los aspectos de la
321
política exterior .
317
Ver Hoffmann, Stanley, Primacy or .., op. cit., pág. 112.
Sin embargo la Compañía de Indias Orientalesen el siglo XIX, empleaba sus propias fuerzas
armadas y controlaba territorio. Ver Bull, Hedley, The Anarchical Society: A Study of Order in World
Politics, (Great Britain, McMillan Press, 1977), pág. 271. Tampoco habría qie olvidar la forma en que
la United Fruit Company, presionó al gobierno norteamericano, constituyendo un factor importante
en el derrocamiento del gobierno de Arbenz en Guatemala en 1954. Lo mismo puede decirse de la
Kennecott Copper Corporation, que fue un factor decisivo, junto a la CIA norteamericana y a la ITT
en el derrocamiento de Salvador Allende en Chile en 1973; ver sobre este caso, Farnsworth,
Elizabeth, Feinberg, Richard, Leenson, Eric, Chile: El Bloqueo Invisible, (Buenos Aires, Periferia,
1973), Cap. 4.
319
Ver Hoffmann, Stanley, Primacy or .., op. cit., pág. 112. Ver Keohane R., and Nye J.,
Transnational Relations and World Politics, (Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1972),
Introducción y el Cap. 4. También ver Bull, Hedley, The Anarchical Society.., op. cit., págs. 271-272.
320
Ver Hoffmann, Stanley, Primacy or .., op. cit., pág. 112.
321
Ibidem, pág. 113.
318
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
109
La política exterior se ha convertido en la dimensión externa, del concepto
322
universalmente dominante, del desarrollo económico y el bienestar social .
Todos los temas económicos y sociales tienen una dimensión externa, desde el momento
en que, salvo muy pocos Estados, ninguno es autosuficiente, y todos dependen entre sí
en diferentes medidas.
7. Mientras los Estados que tienen recursos, buscan mantener su soberanía sobre los
mismos, los actores no estatales, que carecen de recursos y dependen de los Estados
que los tienen, buscan seguridad en el aprovisionamiento y reglas claras en lo que hace
323
a la forma y la seguridad del aprovisionamiento .
CAMBIOS EN LA NATURALEZA DEL PODER
324
8) El poder es la capacidad de afectar el comportamiento de otros (suma cero
325
), de no
ser afectados por otros (suma no cero ) y de lograr ventajas en determinados temas.
a) Uno de los primeros cambios en la naturaleza del poder tiene que ver con su difusión,
resultante del incremento en el número de actores y por el incremento de los temas de
326
la política exterior .
b) Un segundo cambio tiene que ver con la diversificación del poder. El tipo de
elementos necesarios para ejercer influencia es tan variado, que la vieja identificación del
327
poder con lo militar resulta actualmente absurda .
c) Un tercer cambio tiene que ver con la heterogeneidad fundamental entre dos vías
328
para el uso de los elementos del poder . 1) Uno es el uso del poder de acuerdo con
329
la lógica de la separación y las reglas de la interacción ; 2) el otro es el uso del poder
330
de acuerdo con la lógica de la integración y las reglas de la interdependencia .
9. En la lógica convencional del poder, si mi enemigo se transforma en mi amigo, no
me preocupo, ya que mi seguridad aumenta. En la lógica interdependiente del poder,
322
Ibidem, pág. 113.
Ibidem, págs. 113-114.
324
Lo que gana uno lo pierde el otro.
325
Lo que gana uno, no necesariamente lo pierde el otro.
326
Ver Hoffmann, Stanley, Primacy or .., op. cit., pág. 114.
327
Ibídem, pág. 114. Ver también Toffler, Alvin, El Cambio del Poder, (Barcelona, Plaza & Janes,
1990).
328
Ver Hoffmann, Stanley, Primacy or .., op. cit., pág. 114.
323
329
Por ejemplo EUA y la URSS, separados no sólo por la ideología sino también por sus
capacidades desarrolladas a través de la carrera nuclear. Interactuaban permanentemente, pero en
forma conflictiva y el objetivo era la mutua destrucción. También EUA vs la CE (hoy Unión Europea
(UE)) en el mercado mundial, o Japón vs EUA y la Unión Europea (UE).
330
Por ejemplo Argentina y Brasil en el MERCOSUR. Los países de la Unión Europea (UE) entre sí.
EUA, Canadá y México en el NAFTA. El mundo industrializado en el contexto de la división
internacional de la economía.
110
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
331
el mayor grado de integración entre los actores genera mayor vulnerabilidad
y el poder
no es algo medido en términos cuantitativos, ni de seguridad, sino en función de la
vulnerabilidad que produce la relación y la necesidad.
La situación económica de un país, puede influir en los que se encuentran estrechamente
“integrados” a él -no hablo de procesos integrativos-. De la misma manera, la
dependencia del mundo industrializado al petróleo fue vulnerada por la acción de la
OPEP. En realidad en la década de los '70 EUA y los países de la CE tuvieron más
dificultades con los países de la OPEP por causas económicas que con la URSS por
332
causas militares .
331
332
Ver Hoffmann, Stanley, Primacy or .., op. cit., pág. 116.
Ibídem, pág. 117.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
111
Capítulo IX
GENERACION DEL ORDEN A TRAVES DE LOS EJES
DE RELACIONAMIENTO MUNDIAL
333
En uno de los dos ejes de relacionamiento mundial
con poder material propio, es
donde se produce el “proceso de polarización” -o de “repolarización” durante la
“transición inter-sistémica”- generador de sistemas mundiales.
El “eje” político, se “vinculará” con uno de los dos ejes con poder material propio, con el
fin de poder llevar a cabo su “plan” de orden de manera efectiva, pero de acuerdo con las
características de “hecho” planteadas en el eje vinculante durante el proceso de
polarización.
Independientemente del “vínculo” o “casamiento” entre el eje político y alguno de los
otros dos, el eje que resta -el no vinculado- también opera, pero “auxiliarmente”,
subordinado a las características “impuestas” por el sistema de vínculos vigente (Ver
Gráfico N° 18 sobre “Características que Adquiere el Orden Mundial Dependiendo del
“Eje” con el que se Vincula el Eje Político”).
Esto significa que, si el orden es la resultante del vínculo entre el eje político con el eje
estratégico-militar, el funcionamiento del eje económico girará alrededor de la “lógica” del
vínculo antes descripto. Contrariamente, si el orden es la resultante del vínculo entre el
eje político con el eje económico, el funcionamiento del eje estratégico-militar girará
alrededor de la “lógica” de este último vínculo.
En el siglo XIX y principios del XX (1815-1914, imperio del sistema multipolar, con
“casamiento” del eje político con el eje económico) los conflictos y la seguridad -el eje
estratégico-militar era el no vinculado- tuvieron que ver, fundamentalmente, con
situaciones de carácter económico; v. gr.: desarrollo colonial, apropiación de territorios,
mano de obra esclava o servil, dominio sobre recursos naturales, dominio de los mares,
patrón oro, etc.; todo bajo un modelo de orden -con ideología- “liberal” -sin contraideología en pugna, como ocurrió en la etapa bipolar entre capitalismo y comunismo-. La
“seguridad” era un problema “individual”, no colectivo. Los “sistema políticos” debían ser
funcionales al “orden vigente”, so pena de ser “intervenidos” -ver más atrás el Gráfico
sobre los “Tipos de Orden Mundial”-.
Hoy, con tendencias mundiales girando alrededor del eje económico y con una
configuración orientada hacia la estructura “multipolar” -por el momento es una “tríada”-,
se observa que las características -en lo esencial- del funcionamiento del sistema, se
disponen según las pautas antedichas.
333
A que hacíamos referencia en el Capítulo I, Gráfico N° 1 y en este capítulo el Gráfico relacionado
con las “Caracteristicas Que Adquiere El Orden Mundial: Dependiendo Del “Eje” Con El Que Se
Vincula El Eje Politico”.
112
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Durante el período del sistema bipolar (1945/47-1985/89/91 , con “casamiento” del eje
político con el eje estratégico-militar) la economía -el eje económico era el no vinculadogiró, principalmente, alrededor de procesos que tuvieron que ver con la “seguridad”, v.gr.:
industria armamentista (o complejo militar-industrial), desarrollo científico y tecnológico
espacial, desarrollo armamentista atómico y nuclear, etc. Esto no implica que el
desarrollo económico para el bienestar no haya tenido vigencia ni importancia. Pero
estaba detrás de la seguridad. El desarrollo y el bienestar eran “variable dependiente” de
la seguridad.
334
Gráfico 19
En un sistema “bipolar”, el orden es la resultante, generalmente, del vínculo entre el eje
político y el eje estratégico-militar. La variable ideológica es el “factor catalisador” del
sistema de relaciones -relación “amigo-enemigo”-. Los conflictos tienen una honda raíz
ideológica-militar-de seguridad.
334
Uso como hitos históricos del inicio y finalización del sistema bipolar a: 1945 fin de la 2da G.M.;
1947 inicio de la Guerra Fría a través de la política de “contención” al comunismo o Doctrina Truman;
1985 Cumbre de Reikjavick entre Reagan y Gorbachov sobre desarme nuclear y pacificación de los
principales conflictos en los que estaban implicados como hegemones, con inicio de la postguerra
fría; 1989 caída del Muro de Berlín; 1991 desintegración de la URSS y finalización de la postguerra
fría e inicio del postbipolarismo.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
113
La actitud de las potencias rectoras, en relación con los Estados menores, es
“hegemónica”, dado que, por la preponderancia de una pugna ideológica entre los
335
“actores polares”, deben conformar “bloques cerrados” .
336
Cuanto mayor es la pugna entre los actores polares
, mayor es la “rigidez” -o
menor la flexibilidad- entre el actor polar y los miembros de su ámbito hegemónico.
Esto significa que el grado de “permisividad” por parte del actor polar, a las conductas
autonómicas de un miembro de su ámbito hegemónico, será muy estrecho; permisividad
que tendrá como límites a su vez, al grado de “capacidad” del miembro del ámbito
hegemónico para resistirse o actuar de manera relativamente independiente.
De esta manera, el grado de permisividad queda condicionado por la capacidad de poder
del miembro no polar que realiza conductas independientes, y en la medida en que
puede desarrollar esa capacidad. Esta última se mide en términos del potencial propio
más el de los aliados que logre, no sólo para llevar a cabo su conducta independiente,
sino también para contener las presiones de la potencia hegemónica, orientadas a
modificar ese comportamiento -ver más arriba el título “Límites a las conductas
autonómicas”-.
La resultante de la relación entre el “grado de permisividad” de la potencia hegemónica
y el “grado de capacidad” del miembro del ámbito hegemónico, se denomina, en
términos de Morton Kaplan “normas de transformación” de un sistema. Son las que
establecen los “valores parámetro” (dentro de los que el cambio resulta aceptable) o las
337
“leyes de cambio” del sistema dinámico
, dadas unas “normas esenciales” del
funcionamiento del sistema.
Estas “normas de transformación” relacionan las normas esenciales del funcionamiento
del sistema -aquellas que tienen que ver con las características de ese sistema en
338
particular- con los valores parámetro . En última instancia, establecen el “marco” o los
“límites” dentro de los que el sistema (quiénes lo controlan y conducen) acepta
cambios en su dinámica.
339
Siguiendo a Juan Carlos Puig , defino a esta “relación” como “línea de control intra340
hegemónico”
(Ver Gráfico sobre Líneas de Control Intra-Hegemónico). Esta línea de
335
Esto es típico de la conducta de EUA o la URSS en relación a sus bloques respectivos desde
fines de la 2da G.M. hasta fines de los '80 en que se inician transformaciones estructurales en el
sistema mundial. También lo fue típico en el Imperio Romano y en el Macedónico; ver Liska, George,
Imperial America, (Baltimore, The Johns Hopkins Press, 1967).
336
Por ejemplo, la guerra fría.
337
Hablo de “sistemas dinámicos” porque permanentemente están recibiendo “impactos” provocados
por las políticas exteriores de los miembros que los componen, y a la vez el sistema -esto significa,
quienes lo conducen- “reacciona” para mantener el equilibrio -proceso homeostático- y no ser
destruido.
338
Los valores parámetro, son los que constituyen el “marco” dentro del que se puede operar. Ver
Kaplan, Morton, System and Process in International Politics, (New York, John Wiley and Sons,
1957), págs. XI-XVIII y 3-20.
339
Quien define a esta relación como "línea de borde intrahegemónica". Ver su, Doctrinas
Internacionales y Autonomía Latinoamericana, (Caracas, Univ. Simón Bolívar, 1980), pág. 148.
114
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
341
borde
o línea fronteriza -no geográfica-, para mí, línea de “control”, se sitúa en un
punto imaginario ubicado entre el grado de permisividad por parte de la potencia
hegemónica a las conductas independientes de los miembros de su ámbito hegemónico y
el grado de capacidad de los miembros del ámbito hegemónico para resistir. Toda
conducta que vaya más allá de este límite -punto de “crucialidad”-, será sancionada
por el sistema, entiéndase, por quien controla el sistema (la potencia hegemónica).
Como se observa, los “sistemas políticos” -que son una “variable” dependiente del
sistema mundial y el orden resultante- deben ser “funcionales”, -en este último caso,
en términos de sistema bipolar-, a las problemáticas de “seguridad” planteadas por la
342
pugna ideológica entre los actores polares, so pena de ser “intervenidos”
, o a las
problemáticas de “rentabilidad” planteadas por la “competencia” en el marco del “eje
económico” entre los actores polares, so pena de verse perjudicados en el terreno
financiero, comercial, o industrial, con medidas punitivas de diferente orden, que van
desde entrar en “listas de no elegibles” -para las inversiones por ejemplo-, hasta el
bloqueo económico.
Gráfico 20
340
Ver mi La Problemática del Orden, en (et al) "Geopolítica y Relaciones Internacionales", (Buenos
Aires, Pleamar, 1981), pág. 15. Ver en otros capítulos de este trabajo, esta temática bajo conceptos
como “líneas de borde intra-hegemónicas”, o “límites a las conductas autonómicas”.
341
Puig ha “castellanizado” el término inglés “border line”, que significa “frontera”.
342
Ejemplos de lo dicho, abundan: Intervención de EUA en forma indirecta, en Guatemala (1954), ya
que el gobierno norteaméricano consideraba que el gobierno reformista de Arbenz era una "cabeza
de puente" para el avance del comunismo en América. Intervención de EUA en República
Dominicana (1965), con la excusa por parte del gobierno de Johnson de defender a ciudadanos
norteaméricanos (Corolario Theodoro Roosevelt a la Doctrina Monroe), para luego reconocer que la
situación interna en ese país, podía degenerar en una "nueva Cuba". Lo mismo puede decirse en el
marco del bloque oriental, para las intervenciones soviéticas a través del Pacto de Varsovia en
Hungría (1956-58) y en Checoeslovaquia (1968).
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
115
La pugna entre EUA y la URSS durante todo el período del sistema bipolar, pero
particularmente durante la guerra fría, fue una pugna por el control o el dominio para
establecer e imponer al resto de los actores, las normas esenciales de la “organización
343
mundial” .
El instrumento de paz mundial ha sido la “seguridad colectiva”, no el desarrollo de
los pueblos.
Estados Unidos ha sido el gran “productor” de seguridad en el bloque Occidental y la
URSS en el Oriental.
En un sistema “multipolar”, el orden es la resultante, generalmente, del vínculo entre el
344
“eje” político y el “eje” económico. La variable ideológica no es preponderante
predominan los “factores políticos” en el marco de la relación “amigo-adversario”-. Los
345
conflictos están vinculados a problemáticas de carácter económico .
La actitud de las potencias rectoras, en relación con los Estados menores, es “colonial”,
ya que predomina el interés por el control “espacial”, de los recursos naturales, así como
de los mercados.
La conducta de las potencias europeas en relación a Africa y Asia a fines del siglo XIX y
gran parte del siglo XX; la de Inglaterra en relación a Sudamérica en forma neocolonial o
la de EUA en relación a Centroamérica y el Caribe español (siglos XIX y XX); o en 199091 -post-bipolarismo- en relación al conflicto en el Golfo Pérsico, provocado por la
“percepción” del gobierno norteamericano de la invasión de Irak a Kuwait; en la que se
buscó asegurar su “control” sobre el área petrolera más importante del mundo; son
ejemplo de lo dicho.
EUA adoptó, en relación a países como Vietnam, u otros en el Caribe o Centroamérica como Grenada o Nicaragua, por ejemplo- conductas “hegemónicas”, ya que se trataba de
la potencia rectora del bloque occidental, en forma indiscutida, en el marco del sistema
bipolar.
La conducta de EUA en el Golfo Pérsico, nada tiene que ver con la de un actor hegemón
-no hubo problema de seguridad o conflicto ideológico a dirimir o solucionar-, sino con la
de una potencia colonial que procura ejercer una ventaja comparativa desde el punto de
vista militar -función de “policía mundial” y establecimiento de bases norteamericanas en
distintos países del Medio Oriente-, a la vez que monopolizar el control sobre el petróleo
en relación al resto de las potencias económicas con las que tiene que competir. Este
puede ser un buen instrumento para ir a la “mesa de negociaciones” del orden mundial y
343
Cuando hablo de "organización mundial", no estoy hablando de Naciones Unidas, sino del tipo de
orden que debe imperar, según la ideología que ostenta cada actor polar.
344
Pero no "desaparece". No hay "fin de las ideologías". Si llegara a emerger en el futuro mediato,
un sistema basado en la pugna por la supremacía -entre ideologías incompatibles-, la ideología
(cualquiera sean los valores que la sostienen) volverá a jugar un rol preponderante.
345
Control de espacios territoriales, continentales y/o insulares; de materia prima; de mano de obra
esclava o barata; de mercados; de procesos científico-tecnológicos; etc.; para el caso del sistema
multipolar vigente entre 1815-1914.
116
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
esgrimirlo como elemento de “canje” frente a ventajas que otros tienen, particularmente,
en el eje económico, y que EUA no tiene, al menos en paridad de condiciones.
En un sistema multipolar, el orden se basa en el equilibrio o balance de poder. Las
346
alianzas son temporarias . Si las alianzas fueran “permanentes”, se anularía la “regla
del balance para el mantenimiento -o restablecimiento- del equilibrio” y la existencia
del sistema peligraría. La seguridad es individual. Depende de cada uno de los miembros
polares del sistema; dado que no se pueden conformar “bloques de seguridad
colectivos” -como en el sistema bipolar- en aras de poder mantener el equilibrio y
347
contrabalancearlo permanentemente .
La “línea de control intra-hegemónico” en un sistema multipolar sigue criterios
diferentes que en un sistema bipolar; particularmente porque la “variable ideológica” no
funciona como “factor catalisador” del sistema de relaciones; existe ideología pero entra
en una prioridad secundaria, al no estar en “pugna” con otra que le disputa la
supremacía.
No quiero decir que no existe ideología, sino que no cumple una función central en la
competencia entre los actores polares; ni el grado de “permisividad” a las conductas
independientes (líneas de control intra-hegemónicas) o contestatarias de los miembros
del ámbito hegemónico, se basa en la problemática de “seguridad” de la potencia rectora,
como en el caso del bipolarismo, en el que el eje central, es la pugna entre los
“hegemones” por alcanzar la “supremacía” -de su ideología-, según una “cosmovisión”
mundial.
Predomina la relación “amigo-adversario” en el nivel de relacionamiento Polo-Polo; por lo
que el relacionamiento “polo-miembros del ámbito hegemónico” no establece pautas
“excluyentes” como en el caso del bipolarismo donde rige el criterio “o estás conmigo o
estás contra mí” . El grado de “permisividad” establece referentes tales como,
apertura del mercado, garantía a las inversiones, establecimientos de pautas económicas
acorde con los intereses del hegemón o los actores privados -multinacionales o
transnacionales- que actúan -o no- en “alianza” con el hegemón; etc. El incumplimiento
de estas pautas, hace pasible, a ese país o grupo de países, de sanciones tales como,
no recibir inversiones, préstamos o créditos; cierre del mercado a los productos que
exporte; que no se instalen empresas o se retiren las existentes; etc.
348
No obstante lo dicho, los miembros que pertenecen a una “esfera de influencia”, pueden
“diversificar” sus vínculos de dependencia con otros actores polares, sin que ocurran
346
Son ad-hoc (al efecto). Se celebran sólo en el caso de que sea necesario el "restablecimiento" del
equilibrio "roto" por algunos de los miembros polares del sistema.
347
El interés manifestado por el gobierno norteamericano porque la OTAN cumpla con la función de
"policía mundial" liderada, desde ya, por el propio EUA, va en contra de esta regla. No obstante, por
más que mantenga el nombre de OTAN, no puede continuar con la estructura hecha para el época
de la guerra fría. Deberá adaptarse y ser tan flexible como el nuevo sistema lo exija, especialmente
porque se basa en el vínculo del eje político con el económico, y el eje estratégico-militar cumple con
la función de "servicio" de ese vínculo vigente.
348
El caso de Cuba a partir de la declaración urbi et orbi de Fidel Castro en 1961 de su vocación
“marxista-leninista” es un ejemplo.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
117
graves problemas -aunque se presume que recibirán presiones-, de manera tal de sacar
ventaja de esa situación, con vistas a obtener el máximo beneficio y, a la vez,
349
encaminarse a una futura mayor autonomía de desempeño .
Ejemplo de las características dichas, fue el sistema multipolar imperante entre 1815
(Congreso de Viena en el que se pactó el equilibrio político imperante durante la
existencia de ese sistema) y 1914, 1 G.M.
ra
Gráfico 21
Estas mismas características se vienen “asomando” desde los '80, en que los sistemas
350
de seguridad colectivos comenzaron a perder vigencia
y, se presume que imperarán
349
Esta es la diferencia que hay entre un sistema bipolar, en el que casos como el de la Cuba de
Castro generan “crisis” mundiales; y el sistema multipolar, que permite, en el marco de la
“competencia” entre los polos, la posibilidad de que los países subordinados, “diversifiquen” los
vínculos dependientes, sin que esto derive en una situación de crisis del sistema.
350
La OTASE (Organización del Tratado del Sudeste Asiático), perdió vigencia a partir de la "paz" de
Vietnam en 1975. CENTO (Organización del Tratado de los Países del Centro; antiguo Pacto de
Bagdad) perdió vigencia a partir de la guerra entre Irán e Irak. ANZUS (Australia, Nueva Zelandia y
EUA), perdió vigencia a partir de la denuncia hecha por Nueva Zelanda de este tratado. El TIAR
perdió vigencia a partir de la guerra de las Malvinas en 1982. La OTAN fue objeto de
desentendimientos en diversas oportunidades, entre los "aliados" europeos y EUA. Por su parte, el
Pacto de Varsovia perdió vigencia luego de la Cumbre de Reikjavick y el proceso de creciente
nacionalismo en el bloque oriental, especialmente a partir de 1990/91. Pero no sólo hay que anotar
estos elementos. Con el conflicto del "Cuerno de Africa" por ejemplo, EUA pidió a Kenia,
autorización para establecer "bases temporarias" a fin de poder actuar en la zona. Esta es una
característica propia de un sistema multipolar, no de uno bipolar.
118
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
en el futuro sistema mundial una vez que se consolide, si es que continúa este esquema
basado en el vínculo del “eje político” con el “eje económico” y el “eje estratégico-militar”
como “eje servicio” del vínculo antes mencionado.
En un sistema bipolar, no se puede alcanzar un “orden global” -Ver Gráfico sobre
Características del Mundo y su Orden según los Períodos Históricos- sino dentro de cada
351
uno de los bloques, hegemonizados por cada uno de los actores polares en pugna
.
Las alianzas son permanentes y la seguridad es colectiva.
JUSTICIA INTERNACIONAL
No existe un “poder legislativo” -un Parlamento- a nivel internacional;
independientemente de que se haga referencia al sistema bipolar o multipolar. Los que
352
deciden en nombre de los actores
actúan como “colegisladores” pero, estos actores
son individualmente responsables de la aplicación y cumplimiento de las normas
353
acordadas .
El derecho “no produce orden”, sino que “institucionaliza” al sistema una vez que se
354
consolida el vínculo de “hecho” , y opera acorde con los valores e intereses de quienes
355
“controlan” el sistema .
No hay una verdadera “justicia institucional”. Con esto, quiero hacer referencia a la
justicia que pudiera impartir un organismo internacional, como es el caso de Naciones
Unidas (ONU) en los últimos 50 años o la Sociedad de Naciones (S de N) entre 1919 y
1939. Estos organismos, son actores, creados por otros actores: los Estados; pero
carecen de “medios” propios. Por lo tanto, los medios se los otorgan los miembros. Pero
al interior de los organismos, se produce el proceso de “polarización” propio del
sistema internacional, por lo que estos son controlados por aquellos actores que más
poder tienen, estratificándolos. La justicia, por lo tanto, es entendida y repartida por los
actores polares y hacia el resto, pero no les es repartida a estos. No hay un “poder de
policía” supremo que esté por sobre la totalidad de los Estados, incluso los más
poderosos. En este sentido, el sistema internacional se encuentra muy por detrás del
356
sistema estatal. El derecho internacional está aún en un estado embrionario , en lo que
hace a la posibilidad de aplicación, o sanción por incumplimiento.
La justicia “institucional” opera hacia “abajo”, no hacia “arriba”. Los laudos -sentenciasde la Corte Internacional de Justicia (CJI), en realidad, no son cumplidos generalmente
por los actores polares, así como las sanciones establecidas por organismos como
351
Si hubiera "entendimiento" en vez de pugna entre los actores polares, se trataría de una
"diarquía", ya que habría “co-gobierno”.
352
Los que "gobiernan" los Estados; organismos internacionales; empresas multinacionales; actores
transnacionales.
353
Se da un “desdoblamiento funcional”; ya que a nivel interno, los gobiernos legislan según las
pautas constitucionales y a nivel internacional se transforman en colegisladores en tanto firman
acuerdos internacionales. George Scelle es el mentor de este criterio.
354
Esto es, una vez que se establece el "orden de hecho".
355
Los actores polares del sistema jerárquico, multipolar o bipolar en vigencia.
356
Ver Puig, Juan Carlos, Derecho de la Comunidad Internacional, (Bs. As., Depalma, 1974).
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
119
Sociedad de Naciones (caso invasión de Japón a China; Italia a Etiopía o Rusia a
Finlandia); Naciones Unidas; o el caso del TIAR, en el que Argentina, durante la guerra
de las Malvinas, logró alcanzar el voto casi unánime para condenar a EUA por su apoyo
a Gran Bretaña, pero no se dispusieron sanciones de ninguna especie, ya que ningún
Estado latinoamericano, ni la región en su conjunto hubiera podido -carencia de poderaplicárselas a EUA, aunque éste sí utilizó el TIAR cuantas veces lo consideró
conveniente para intervenir en un Estado, entre 1947 y los '80. El mismo ejemplo se
puede dar en el caso de la URSS haciendo uso del Pacto de Varsovia para intervenir en
algún Estado del bloque, como lo hizo en los casos de Hungría (1956-58) y en
Checoeslovaquia (1968).
120
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Capítulo X
RELACIONAMIENTO MUNDIAL:
SISTEMA Y ESTRUCTURA
357
En el sistema mundial, las unidades componentes -no todas- “interactúan”
y se
“intercondicionan” entre sí (ver Gráfico 22 sobre Relaciones Mundiales: Proceso
Interactivo Global). Todo depende de que existan relaciones -de cooperación o conflictoo intereses que hagan que se dé esta interacción.
El intercondicionamiento, es resultante de la búsqueda, por parte de las unidades
componentes del sistema -Estados, actores transnacionales, etc.-, por alcanzar sus
intereses y objetivos por sobre los de las otras partes intervinientes.
El proceso interactivo e intercondicionante, puede traer como consecuencia -aunque no
necesariamente- una relación de “interdependencia” entre las unidades del sistema. Esto
ocurre, cuando existe una mutua “dependencia”, aunque ésta sea en temas diferentes
para las partes.
Gráfico 22
La interdependencia, puede traer como consecuencia -aunque no necesariamente- una
358
“integración”
, en la medida en que se retroalimenta -simétrica o asimétricamente- a
357
Muchos países latinoamericanos no interactúan entre sí, ni con otros de Africa, Asia o de Europa
del Este. Las interacciones "globales" se dan en pocos casos.
358
No estoy haciendo referencia a los "procesos" integrativos.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
121
través de un vínculo de “necesidad” entre las partes
permanente.
359
, generando un circuito
“INTERDEPENDENCIA ORGANIZACIONAL”
VERSUS “INTEGRACIÓN ASOCIACIONAL”.
Las relaciones de interdependencia, en el sistema mundial, difícilmente podrán ser
“simétricas”. Por ello es que se dan procesos de “estratificación”, resultantes de que
algunos miembros del sistema alcanzan determinadas capacidades de control y otros son
360
“dependientes”
. A este proceso, lo denomino integración “organizacional”, ya que
es “vertical, heterogénea e injusta en el reparto”. Frente a esta situación, los que están
361
disconformes con el status vigente -muchos están conformes -, procurarán modificar en la medida de lo posible- el estado de cosas, o al menos su status quo, por lo que
tratarán de maximizar su capacidad de desempeño. Para ello, tratarán de fortalecer las
relaciones “horizontales” a través de procesos que llamo integración “asociacional”, ya
que se da entre “iguales” -porque tienen igual problema y/u objetivo- y por lo tanto entre
actores homogéneos, en forma horizontal; y el objetivo es encontrar justicia.
Esto depende de las “élites gobernantes”. Hay casos en que la élite tiene mentalidad
dependiente, o su percepción hace que no esté disconforme con el estado de cosas
vigente. No obstante ello, la interdependencia -desde el punto de vista organizacional-,
tiene un poder muy grande, en el sentido de impedir la posibilidad de que las “fuerzas
362
centrípetas”
de la integración asociacional operen a favor de aquellos que procuran
maximizar su capacidad de desempeño.
POLARIZACION
Uno de los aspectos relevantes del relacionamiento mundial -desde el punto de vista de
la formación del “orden”-, es el proceso de polarización.
No todos los miembros del sistema mundial, participan del proceso de polarización. Este
es un fenómeno que se da fundamentalmente entre aquellos que tienen capacidad de
generar reglas del juego, o por lo menos, modificarlas.
Gran Bretaña, Francia, Prusia, Rusia y el Imperio Austro-Húngaro en el sistema
multipolar imperante en el siglo XIX y principios del XX; EUA y la URSS en el sistema
359
La "división internacional del trabajo" es un ejemplo de lo que quiero significar. No es un "proceso
institucional", como lo son los procesos integrativos frutos de acuerdos -aunque no quiere decir que
estos últimos no deban ser considerados, desde ya con sus características propias-. Además, es
"heterogénea" porque admite actores con diverso poder específico; es "verticalista" porque se
maneja con los criterios de los más "fuertes" o "poderosos"; es "injusta" porque no reparte a todos
por igual. Se da una "asimetría" tanto en las relaciones, como en su saldo.
360
En este caso, no hablo de la “mutua dependencia” basada en la necesidad, sino en la
dependencia de la “subordinación”. La dependencia puede ser resultante de una "asimetría", o de
una "adscripción". Esto último significa que, no sólo hay asimetría, sino que el actor menor busca el
vínculo de subordinación con el actor mayor, en la creencia de que obtendrá un beneficio.
361
Hago referencia a la élite dirigente, no a la Nación.
362
Unitivas.
122
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
bipolar vigente desde mediados de los '40 hasta los '80; en los post '90s, Japón y los
Nic's asiáticos, la Unión Europea (UE) y en su marco, especialmente la Alemania unida,
EUA en el contexto del NAFTA; a los que habría que agregar, al menos en determinados
“segmentos” de las relaciones mundiales, a la banca privada transnacionalizada y otros
actores transnacionales, que van desde empresas, grupos económicos y financieros,
hasta ONG’s, como nuevos polarizadores del sistema mundial que se está conformando.
Previo a la conformación del orden mundial, incluso del sistema, las “relaciones” entre las
unidades componentes del sistema, están dadas por una “interacción e
intercondicionamiento” basados, fundamentalmente en la “pugna” por establecer las
“reglas” del juego en cada uno de los “segmentos” en los que existen relaciones, a fin de
363
imponer el “régimen”
que deberá imperar.
La pugna no implica necesariamente guerra o conflicto, sino búsqueda de ventajas
por sobre el resto de los actores “polares” (los que polarizan).
Gráfico 23
363
Ver el capítulo correspondiente a régimen.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
123
Las relaciones entre las unidades componentes del sistema son “integrales”, aunque se
364
den por turno . Los “segmentos” a los que hago referencia tienen que ver con las áreas
en las que, generalmente, se dan las relaciones en el sistema mundial: segmento
financiero; comercial; industrial; científico & técnológico; de la producción, distribución de
las armas; la realización de alianzas militares y/o político-ideológicas; etc.
365
A esta interacción, basada en la “pugna”, la denomino proceso de “polarización”
entre
366
los actores (o variables ). Los actores que predominen, serán los que “controlen” y en última instancia “conduzcan”- al sistema. En otros términos, serán los “subsistemas
dominantes”.
Este proceso se puede dar, tanto en el “eje económico”, como en el “estratégico-militar”
367
. Dependiendo del “eje” en el que se “centre” el proceso de polarización, se conocerán
las características de “utilización y orientación” del poder. Por lo tanto, el “eje político”,
como “eje planificador” del sistema, se verá “atraído” por uno o por el otro, dependiendo
de cuál de ellos sea el que monopoliza el proceso relacional, en la configuración de poder
vigente.
El proceso de polarización se encara en el “eje económico”, cuando los principales
intereses, en los hechos, están transitando, circunstancialmente, por ahí. Si la situación
se diera a partir de una pugna entre dos posturas ideológicas contradictorias, en que
cada parte trata de imponerse por sobre la otra, el proceso transitaría por el “eje
estratégico-militar”.
Una vez que el proceso de polarización finaliza -en el momento en que resulte imposible
para los subsistemas dominantes alcanzar un nivel superior al que alcanzaron, a la vez
que contrarrestar más de lo que lo han hecho al resto de los polarizadores-, queda
conformada -cristalizada- la estructura.
En los hechos, los actores que controlan el poder (subsistemas dominantes) en el eje
económico o en el eje estratégico-militar, serán los que manejen al eje político, y llevarán
a cabo la “planificación” del orden, en concordancia con los otros (por ej. Congreso de
Viena de 1815 que generó las pautas de orden del sistema multipolar vigente hasta 1914)
o en pugna con los otros (por ej. el sistema bipolar vigente entre 1945 y los '80); y
también, los que tengan un ascendente importante sobre el otro eje “no dominante”.
364
Quiero decir que se relacionan como actores políticos, económicos, militares, etc., con el resto, y
considerando al resto también como una "totalidad", aunque sus relaciones no sean en "todos" los
temas.
365
Con proceso de polarización quiero significar a la pugna entre los actores, con el objeto de
predominar por sobre el resto.
366
Los actores que forman parte de un sistema: estatales o no estatales.
367
Ver Capítulo I y, más adelante, lo dicho en la "Problemática del Orden".
124
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
A. EL SISTEMA MUNDIAL
Al “proceso de relaciones” dentro del sistema, se lo puede caracterizar como el conjunto
de patrones de interacción entre los actores, quienes establecen relaciones de poder
368
conflictivas o no, según la compatibilidad de intereses; para alcanzar sus objetivos .
369
Un sistema
es un conjunto de actores (estatales o no estatales) relacionados de tal
modo frente a su medio, que las regularidades de comportamiento que pueden
describirse, caracterizan las relaciones dentro del sistema, de los actores entre sí y sus
370
relaciones individuales, con combinaciones de actores y factores externos al sistema .
Para Morton Kaplan, el sistema internacional es un “sistema político, sin fuerza legal”.
En otros términos, sin capacidad de exigir, a la totalidad de sus miembros, las normas
vigentes, o de sancionarlos -a la totalidad de sus miembros, polares y no polares,
hegemónicos y hegemonizados- por incumplimiento.
Cuando se habla de sistema, en realidad se hace referencia a “aquellos que lo
371
controlan y conducen”
. Se habla del sistema por su estructura (esquema o
372
configuración de poder vigente) .
373
El sistema mundial (su estructura: unipolar; bipolar; multipolar; etc.
). tiende hacia el
“polo” de los subsistemas -Estados, transnacionales, etc.- dominantes.
368
Ver más arriba "interacción, interdependencia e integración". Ver Ferrigni, Yoston, Gueron, Carlos
y Gueron, Eva, Gobierno y Política, en "Estudio de Caracas", (Caracas, Univ. Central de Venezuela,
1973), Vol. VIII, Tomo II, pág. 213. También mi trabajo, La Problemática del Orden, en "Geopolítica y
Relaciones Internacionales", (Buenos Aires, Pleamar, 1981). Para Liska, Sistema es el modelo de
interacciones que son ampliamente predecibles en términos de intereses particulares y susceptibles
de recuperar la estabilidad después de un período de sacudidas. Ver Liska, George, War and Order:
Reflections on Vietnam and History, (Baltimore, The Johns Hopkins Press, 1968), págs. 58 y ss.
369
El sistema es "dinámico" no estático; por lo que se lo puede definir, de acuerdo con el criterio de
Morton Kaplan, como "sistema de acción". Ver Kaplan, Morton, System and Process in International
Politics, (New York, John Wiley and Sons, 1957), págs. XI-XVIII y 3-20.
370
Los factores externos al sistema son aquellos que forman parte del ambiente -y que lo regulandonde está inserto el sistema. V. gr.: Centroamérica -y su conflicto- tomado como sistema, inserto en
el ambiente del bloque occidental, liderado por EUA, estableciendo las pautas de seguridad global, y
en el que intervino en forma directa o a través de Cuba, la URSS, con pautas distintas. Otro sistema
puede ser el Medio Oriente y sus conflictos, inserto en el marco de un ambiente mundial liderado durante el período del sistema bipolar- "en pugna" por EUA y la URSS procurando establecer reglas
del juego opuestas entre sí, acerca de lo que es la seguridad global y el desarrollo.
371
Desde ya hay una "resistencia" por parte de las unidades que se encuentran disconformes con el
status que detentan, pero esta resistencia, en tanto se dé dentro de los parámetros establecidos por
la "permisividad" no produce efectos modificatorios. En el caso de que se sobrepase de estos
parámetros (ver "líneas de control intra-hegemónico") entonces operan los factores
"equilibradores" (ver equilibrio) del sistema -proceso homeostático-, "sancionando" o buscando
mecanismos de control de la unidad que plantea las modificaciones fuera de los parámetros
aceptables.
372
Morton Kaplan habla del sistema privilegiando sus características esenciales del
funcionamiento. Este autor habla de sistema bipolar rígido y bipolar flexible, como si fueran dos
sistemas; para mí es un sistema bajo dos “estados” distintos.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
125
374
Dependiendo de la cantidad de “subsistemas dominantes” , la estructura internacional
será unipolar (un subsistema), bipolar (dos subsistemas) o multipolar (varios
subsistemas dominantes) -adoptando diferentes “estados” durante su existencia, que los
caracterizarán-. Estos serán los que impongan las normas esenciales de funcionamiento
del sistema, limitados por la “resistencia” de los que se encuentran por debajo.
375
Un sistema político es un “sistema dominante” o un “subsistema dominante”
. El
sistema político domina sobre sus subsistemas en la medida en que las “normas
376
esenciales”
del sistema político operan como “datos paramétricos” -marco indicativo
dentro del que es posible actuar- para cualquier subsistema particular. Un subsistema
domina, en la medida en que las normas esenciales del sistema no pueden ser
consideradas como datos paramétricos para ese subsistema. Pero éste sí puede
377
establecer las normas esenciales , ya que es un “polo” o un “polarizador”.
Cualquier disturbio -producido por “impactos”- es aceptable en el sistema, siempre que
378
ocurra dentro de “parámetros razonables”
, de manera que el sistema lo pueda
“asimilar”. Todo “impacto” que recibe el sistema hace que reaccione, en defensa
propia, a través de “contraimpactos”. A este proceso “reequilibrador” se lo denomina
proceso homeostático.
En el caso del orden, los disturbios deben ser “contenidos” cerca de su “fuente
379
generadora” sino, se pueden expandir, produciendo “anarquía” o “caos” .
Mientras que el orden debe ser manejado -por los “ordenadores”-, el sistema “se maneja
a sí mismo”, a través de un complejo proceso de mecanismos equilibradores y
reequilibradores, y evoluciona como resultado no intencional de las acciones individuales.
Por el contrario, a través de su “estructura”, condiciona el accionar de los actores
en general.
Los rasgos más importantes de un sistema tienen que ver con la identidad de los
miembros, su categoría -dentro de la “estratificación” mundial- y la configuración
resultante (estructura). A la inversa, el orden, es una función del tipo de comportamiento
373
Cada una tiene una "línea de borde intra-hegemónica" diferente acorde con sus carácteristicas
sistémicas. o "normas esenciales de funcionamiento" del sistema.
374
Pese a que los subsistemas dominantes pueden ser también los actores transnacionales -la
banca privada transnacional es un buen ejemplo- aún no operan como “miembros” de la estructura,
aunque pueden incidir sobre ella como “factores de poder” que son.
375
"Sistema dentro del sistema". V. gr.: América Latina es un subsistema del sistema mundial. Lo
mismo puede decirse del Medio Oriente, Europa, etc.
376
Características básicas de funcionamiento del sistema, y sólo de ese sistema, que hace que se
diferencie del resto de los sistemas, en lo que hace a su funcionamiento y forma de "reaccionar"
frente a los cambios.
377
Por ej.: las potencias polares europeas en el siglo XIX; o EUA o la URSS luego de la segunda
guerra mundial; o en la actualidad, EUA, la Unión Europea (UE) y Japón y los Nic's asiáticos, cada
uno como un "polarizador".
378
Ver Los Cambios Sistémicos en mi "La Problemática de Orden", (Bs.As. Pleamar, 1981), pág.
21 y ss. También más adelante, en el capítulo correspondiente, bajo ese título.
379
Ver más adelante lo dicho sobre los factores "disturbadores" bajo el título de "Orden".
126
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
que tenderá a salvaguardar a los miembros del sistema y sus derechos establecidos
contra cambios abruptos y forzosos en las estructuras de poder e interés.
Un sistema mundial depende de: a) la formación y “re-formación” de los miembros actores- con intereses bien comprendidos; b) la clarificación de las relaciones de poder; y
c) la rutinización de las relaciones -diplomáticas- entre miembros -actores- viables. La
evolución de un sistema mundial -o cualquier otro-, es la historia de los “conflictos”
(polarización) que crean al sistema, y de los “conflictos” (diferentes de la polarización)
380
que más tarde le generan modificaciones o lo conducen a su destrucción .
Mientras que es posible identificar inmediatamente un comportamiento disturbador causante de desorden-, resulta difícil o imposible anticipar las implicaciones de las
381
tendencias estructurales
, causantes de la reconfiguración del sistema. Estas se dan
en el largo plazo.
El orden mundial, tiene que ver con la distribución de poder concreto -distribución
precisamente encarada-, no con la distribución hipotética a largo plazo. Esto último tiene
que ver con la estructura y el proceso de “polarización”.
382
La ayuda exterior es un instrumento para “promover orden” , mientras que los sistemas
383
de seguridad colectivos son instrumentos para “mantener o restaurar el orden”
. En
este caso la intervención se torna en algo aceptable y necesario, en aras del
380
Ver Liska, George, War and Order: Reflections on Vietnam and History, (Baltimore, The Johns
Hopkins Press, 1968), págs. 58 y ss.
381
Lo que le pasa a la estructura en términos de "configuración de poder vigente". V. gr.: el "impacto"
a la estructura, en el eje económico, producido por la OPEP -reacción y resistencia de unidades
hegemonizadas-; o por la declaración de inconvertibilidad del dólar en oro por el presidente de EUA,
Richard Nixon -modificación de reglas por parte de un hegemón-; o por la "crisis de la deuda" a partir
de 1982 -reacción de unidades hegemonizadas-.
382
Hoy ya no se utiliza la ayuda externa como instrumento de promoción de orden, ya que se apoya,
principalmente -por ejemplo los organismos multilaterales de pago, como el Banco Mundial, a través
de la Corporación Financiera Internacional (CFI), o el Banco Interamericano de desarrollo (BID) con
su CFI-, al sector privado.
383
Desde ya, debe diferenciarse entre intervención colectiva e intervención unilateral. En el primer
caso, es el resultado de una serie de mecanismos establecidos por acuerdo. Una potencia imperial
no puede verse subordinada a un mecanismo multilateral, salvo que éste responda a su criterio
(TIAR por ejemplo). En el segundo caso, la intervención unilateral es rechazada, salvo en el caso de
una potencia imperial. Estas legitiman su intervencionismo en aras del mantenimiento o la
restauración del orden. En última instancia, legitiman su intervencionismo avaladas por su poder. V.
gr.: EUA en Vietnam. En muchos casos, el multilateralismo intervencionista es una mera pantalla del
unilateralismo, v. gr.: la decisión del Consejo de Seguridad de la ONU de crear una fuerza de
intervención en el Golfo Pérsico con motivo de la invasión de Irak a Kuwait, a la que en realidad EUA
manejó, tanto en el Consejo de Seguridad, como en el Golfo. El multilateralismo fue la forma de
legitimar (y disfrazar) el unilateralismo. Lo mismo la X Reunión de Consulta de Ministros de
Relaciones Exteriores que terminó legitimando la intervención unilateral de EUA a República
Dominicana en 1965. Otro ejemplo es la intervención unilateral de EUA a Grenada en 1983,
escudándose en la supuesta decisión multilateral de una Organización como la OECO (Organización
de Estados del Caribe Oriental), incapaz de afrontar este tipo de acciones, pero pantalla suficiente
para legitimar la acción.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
127
mantenimiento del orden. Por supuesto, no con la conformidad de los “intervenidos”.
Todo esto opera en aras de la eficiencia técnica y política, no en aras de la justicia. La
ética, en estos casos, está dada por el mantenimiento del orden y no por la justicia.
DISTINTAS CONCEPCIONES DE SISTEMA
VISION EPISTEMOLOGICA
Según Kenneth Waltz
384
, un sistema es un conjunto de unidades interactuantes:
a) En un nivel, un sistema consiste en una estructura, y ésta es el componente de nivel
sistémico que posibilita pensar en las unidades como un conjunto que sea diferente de
una mera reunión.
b) En otro nivel, el sistema consiste en unidades interactuantes.
Gráfico 24
El propósito de la teoría de los sistemas para Waltz -además de hacer complejo su
entendimiento-, es demostrar cómo operan e interactuan estos dos niveles, y eso
requiere diferenciarlos entre sí. Podemos preguntar cómo se afectan mutuamente A y B y
buscar una respuesta, sólo si A y B pueden diferenciarse. Cualquier enfoque o teoría que
sea llamado adecuadamente “sistémico” debe demostrar de qué modo el nivel sistémico
o estructura, es diferente del nivel de las unidades interactuantes. Si eso no se
demuestra, significa -para Waltz- que no hay un enfoque sistémico, ni tampoco una
teoría sistémica. Las definiciones de la estructura deben omitir -para Waltz- los atributos
384
Waltz Kenneth, Teoría de la Política Internacional, (Buenos Aires, GEL, 1988), pág. 63.
128
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
385
y las relaciones de las unidades. Sólo por ese medio es posible distinguir los cambios
386
de estructura y los cambios que se llevan a cabo al interior de esa estructura .
Para Richard Rosencrance, el sistema político internacional tiene un marco de
referencia compuesto por cuatro elementos:
1) una fuente disruptiva o entrada;
2) un regulador y
3) una tabla de limitaciones contextuales que traducen a los dos elementos
anteriores en
4) resultados.
Los Estados son los disruptores. Más (+) aún si sus élites son revolucionarias y
controlan inestablemente una buena cantidad de recursos disponibles, y menos (-) si sus
élites son conservadoras y tienen asegurado el control de un suministro restringido de
387
recursos .
Gráfico 25
El regulador aparece en diferentes períodos históricos como una institución tal como el
Consejo de Europa, la Liga de las Naciones, Naciones Unidas, etc., o como un proceso
385
Es importante ver, más adelante qué significación le da a "atributo" de las unidades Kenneth
Waltz.
386
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., págs. 63-64.
387
Citado en Waltz, Kenneth, Teoría de la Política Internacional, (Buenos Aires, GEL, 1988), pág. 65.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
129
informal por el cual algunos Estados se oponen a la acción perturbadora de otros
Estados, tal vez por medio de alianzas y de políticas de equilibrio de poder.
El contexto es el conjunto de limitaciones físicas que influye sobre la política -por
ejemplo, cantidad de territorio colonizable en una etapa imperialista-.
Stanley Hoffmann -que difiere de su antiguo discípulo Richard Rosencrance y también
disiente con Kenneth Waltz- define a un sistema internacional como un esquema de
388
estructuras entre las unidades básicas de la política mundial .
Para Hoffmann, el análisis puramente “estructural” del sistema internacional que hace
Waltz, que se enfoca sólo sobre el número de “grandes” poderes y sobre la
389
“distribución de capacidades entre las unidades”, dice muy poco .
Yo me pregunto ¿qué pasa con el rol de los menos poderosos o los que ofrecen
resistencia, porque carecen de poder suficiente para generar reglas y no se encuentran,
por su condición, en el “tope” de la estructura del sistema? Hoy hay más de 200 Estados
-sin contar al resto de los actores no estatales con incidencia en el régimen y el orden
internacional-, lo que significa que el grupo que comprende a los principales actores, o
que el grupo de principales sujetos beneficiarios de derechos y obligaciones es aún
menor que en el caso de las sociedades intra-estatales.
390
La estructura según Hoffmann , está mayoritariamente determinada por la estructura
del mundo -no como para Waltz que es sólo en el “tope” del sistema-. Hoffmann no la
define con claridad, aunque reúne todos los elementos que abarcan la problemática
relacional tanto entre países poderosos, como entre estos y aquellos que carecen de
poder suficiente como para establecer reglas.
Comprender la estructura, según Hoffmann, requiere que uno sepa, no sólo el principio
por el cual un sistema es ordenado, “coordinación de las unidades, versus súper y subordinación de las mismas, y los arreglos entre las partes”, sino también saber cuales son
391
los atributos de las unidades .
Para Hoffmann, todo sistema internacional tiene tres dimensiones: 1) horizontal, de
relaciones entre los principales actores; 2) vertical, que contempla los aspectos
jerárquicos; y 3) funcional, los temas y formas que se consideran en las transacciones
392
políticas internacionales. Cada dimensión se mueve conjuntamente y dentro del resto .
388
389
390
391
392
Citado en Waltz, Kenneth, Teoría de la Política Internacional, (Buenos Aires, GEL, 1988), pág. 68.
Ver Hoffmann, Stanley, Primacy or World Order, (New York, McGraw Hill, 1978), pág. 111.
Ibidem, pág. 111.
Ibidem, pág. 146, Nota 9.
Ibidem, pág. 135.
130
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Metodológicamente Hoffmann sigue la sociología histórica desarrollada por
Montesquieu, Alexis de Tocqueville y utilizada por Raymond Aron, que se guía por el
393
método inductivo-empírico .
Para Waltz esta metodología es inadecuada, ya que la descripción de un sistema, no se
puede desarrollar inductivamente, así como el criterio por el cual los cambios “en” el
394
sistema se diferencian de los cambios “de” sistema .
Efectivamente, el método inductivo no puede explicar estos cambios, ya que la
inducción no conoce la totalidad del sistema. Tiene una visión “atomizada” del
sistema global.
Para Hoffmann, las “comparaciones históricas” muestran cambios importantes entre
sistemas; pero corre peligro de decir que es cambio de sistema algo que es un gran
395
cambio dentro del sistema .
Si los economistas confundieran los cambios a nivel de la unidad con los cambios a nivel
del sistema, afirmarían que una economía competitiva, o un sector oligopólico, cambia su
carácter a medida que se producen descubrimientos tecnológicos de importancia o a
medida que se producen revoluciones gerenciales dentro de las firmas. Las teorías
pueden mejorarse, pero la aplicabilidad de las teorías no puede ponerse en tela de juicio
396
a causa del cambio tecnológico o de los cambios dentro de las firmas .
Para Hoffmann, -según Waltz- surge un nuevo sistema cada vez que es posible cambiar
397
la descripción en cualquier sentido importante (?) .
Hoffmann sitúa todo dentro de la estructura. Para cada efecto inventa una causa
estructural. Como los atributos y la conducta de las unidades son elementos
estructurales, las causas a nivel sistémico terminan por entremezclarse con las causas a
nivel de la unidad, y estas últimas tienden a ser dominantes.
Define a la estructura, por un lado, según la disposición de las partes (la estructura de
poder), y por el otro, según las características de esas partes (la homogeneidad o
heterogeneidad de los Estados). Las características concretas de los Estados -la
ambición de los gobernantes, los medios que emplean, el grado de integración nacional,
las propiedades de las instituciones políticas- todas ellas son parte de la definición de
398
estructura .
393
Aron tiene una visión “atomista” del sistema mundial, ya que considera al sistema., no como una
totalidad, sino desde las características -sociológico-históricas- de cada uno de sus componentes
individualmente. Por ello utiliza el método inductivo-empírico.
394
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 70.
395
El paso del bipolarismo rígido al flexible o el impacto OPEP pueden ser ejemplo de lo dicho. En
realidad esos son cambios en el "estado" del sistema y no cambios de sistema. Esto lo trabajé en La
Problemática del Orden, en "Geopolítica y Relaciones Internacionales" (Buenos Aires, Pleamar,
1981) pág. 14.
396
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 70.
397
Ver el ejemplo que daba del cambio “en” el bipolarismo, o del impacto OPEP. Ver Waltz Kenneth,
Teoría de la.., op. cit., pág. 71.
398
Críticas de Waltz a Hoffmann. Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., págs. 71-72.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
131
Para Waltz, situar la configuración de poder y la homogeneidad o heterogeneidad de los
Estados en una única definición de estructura, como lo hace Hoffmann, es combinar los
elementos situados en distintos niveles de abstracción. Esto impide responder preguntas
como:
1) ¿de qué modo la estructura definida como configuración de poder afecta las
características de los Estados? y a la inversa,
2) ¿hasta qué punto son sensibles las diferentes estructuras internacionales a las
variaciones de la organización interna y de la conducta de los Estados
399
independientes? .
Para Hoffmann, lo que es un sistema o aquello en lo que se convierte, no depende de la
400
configuración de poder de los Estados, sino de sus políticas y conductas .
Gráfico 26
401
Los modelos sistémicos de Morton Kaplan
reflejan la suposición de que la estructura
de un sistema complejo tiende a determinar el desempeño característico de ese sistema.
Hoffmann lo condena por pasar por alto la diversidad de los Estados, por dotar a los
sistemas de voluntad propia, por suponer que los sistemas asignan los roles a los
399
Críticas de Waltz a Hoffmann. Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 72.
Ibidem, pág. 75.
401
Habla de seis sistemas y cuatro subsistemas. En mi, La Problemática del Orden, en "Geopolítica
y Relaciones Internacionales", (Buenos Aires, Pleamar, 1981), analizo cada uno de ellos.
400
132
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
actores, por creer que las estructuras plantean las necesidades y determinan los
402
objetivos, y por ignorar a las fuerzas domésticas .
Kaplan define a un sistema de acción, como un conjunto de variables tan relacionadas
en contraste con su contexto, que las regularidades de conducta descriptibles
caracterizan las relaciones internas de las variables individuales con las combinaciones
403
de variables externas .
Waltz critica de esta definición, el hecho de que no queda en claro dónde está el límite
404
entre un sistema internacional y el contexto . Entiende a las condiciones “contextuales”
como el contexto de los Estados, y no al contexto del sistema. El contexto de los Estados
405
es el sistema internacional
, que permanece en equilibrio, mientras los Estados
respeten las “reglas esenciales” del funcionamiento del sistema indicadas por Morton
Kaplan en sus “elementos para el análisis” de los sistemas.
Sin embargo, cuando se analiza un subsistema -siendo éste el objeto central de análisis-,
como la crisis centroamericana, o del Medio Oriente, etc., el contexto en el que está
inserto el sistema objeto del análisis, es el “sistema mayor”, y no necesariamente el
mundo. Puede ser, para el caso centroamericano, el contexto del bloque occidental, por
ejemplo. Este contexto, no sólo condiciona a los actores, sino también al sistema y, a la
inversa, es condicionado por las distintas unidades y subsistemas que buscan un mejor
status que el que detentan, o el contexto les permite.
Para Waltz, la estructura de un sistema actúa como límite de las unidades del sistema.
Las dispone a comportarse de cierta manera y no de otra, y es por eso que el sistema se
406
mantiene. Caso contrario, el sistema se transforma .
La Anarquía como Característica Sistémica para Waltz
Los teóricos “tradicionalistas” como los de orientación “moderna” codifican sus teorías
407
reduciéndolas a las partes interactuantes
. Tienen una visión “fragmentada” de la
realidad.
Los “tradicionalistas” siguen insistiendo en que el carácter “anárquico” de la política
internacional es el que marca la distinción entre los campos “interno” -estatal- y “externo”
408
-internacional-, y los “modernistas” lo niegan .
402
Hoffmann, Stanley, Teorías Contemporáneas sobre las Relaciones Internacionales, (Madrid,
Tecnos, 1963), Parte II, A). Sin embargo, entre los "elementos para el análisis de los sistemas"
Kaplan considera las variables clasificatorias, que especifican las características de los actores,
las variables de capacidad, que especifican la capacidad física de los mismos, y las variables de
información, que consideran lo que un actor puede o no hacer y conoce sobre lo que puede hacer o
no. Ver Kaplan, Morton, Sistema y Proceso en Política Internacional, en Hoffmann, Stanley,
"Teorías..", op. cit., págs. 153-154.
403
Ver Kaplan, Morton, Sistema y.., en Hoffmann, Stanley, "Teorías .., op. cit., págs. 148-149.
404
Críticas de Waltz a Kaplan. Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 82.
405
Ibidem, pág. 83.
406
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 89.
407
Son “atomistas”.
408
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., págs. 92-93.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
133
En realidad no hay anarquía, sino falta de un “gobierno central” -por lo tanto hay una
tendencia al predominio de la soberanía por sobre la imposición de reglas
supranacionales o la coordinación para la generación de un orden global-.
Para Waltz una característica que ha persistido es la “anarquía” de la política
409
internacional .
Las estructuras, pese a que se mantienen durante largo tiempo -hablo en los términos de
dimensión “horizontal” de Hoffmann- no son estáticas, sino dinámicas, ya que alteran la
conducta de los actores y afectan el resultado de sus interacciones.
410
Las estructuras según Waltz pueden cambiar de modo súbito (?)
. Un cambio
estructural -dice- es una revolución -se produzca o no de manera violenta-, y lo es porque
da lugar a nuevas expectativas acerca de los resultados que se producirán a partir de los
actos y las interacciones de unidades cuya colocación dentro del sistema varía junto con
411
los cambios de estructura. Entre sistemas diferentes, una teoría explica el cambio
.
Una teoría de la política internacional sólo puede tener éxito si se definen las estructuras
políticas de manera de identificar sus efectos causales y demostrar de qué modo varían
412
estos efectos cuando cambia la estructura. A partir de la anarquía
, se infieren -dice
Waltz- grandes expectativas acerca de la calidad de la vida política internacional. La
distinción entre estructuras anárquicas de diferente tipo permite producir definiciones más
estrechas y precisas de los resultados esperados. Consideremos, por ejemplo, los
efectos sufridos por los Estados europeos a partir del cambio de un sistema multipolar
por otro bipolar. Durante la etapa en que el multipolarismo fue manejado por las grandes
413
potencias europeas, no se podía pensar en términos de integración , como se lo hace
414
a partir de que el poder pasó a manos de otros actores extra-europeos .
No comprendo cómo pueden cambiar de modo súbito las estructuras sin que cambie el
sistema; en el entendimiento de que éste es variable dependiente de aquéllas. Desde ya,
se producen cambios en la inserción de los actores al producirse cambios en la
estructura. También coincido con que cuando se habla de sistema se hace referencia al
interrelacionamiento e intercondicionamiento entre las unidades y esto no presume qué
tipo de estructura está vigente -para ello es necesario conocer la configuración de poder-,
aunque la forma en que las unidades se interrelacionan e intercondicionan, está
“condicionada” por la estructura vigente.
Si para Waltz, cambio súbito, es el producido a la estructura multipolar por la primera
guerra mundial, entiendo que lo que súbitamente ocurrió, fue que se puso en tela de
409
Ibidem, pág. 100.
Me imagino que cuando hace referencia a “estructura” quiere decir el “sistema como estructura”
en el contexto de la “estructura internacional” a diferencia del “sistema como las unidades
interactuantes”.
411
Pese a las críticas que Waltz le hace a Kaplan, es este último quien explica el cambio y no aquél,
que resulta confuso.
412
No se sabe si habla de anarquía en términos de desorden, o de anarquía como la tendencia de
los miembros -Estados- del sistema a privilegiar la “soberanía” por sobre el orden supranacional.
413
Imagino que hace referencia a la integración que actualmente alcanzó la Unión Europea (UE).
414
Ibidem, págs. 105-106.
410
134
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
juicio la capacidad de la estructura vigente de continuar “comandando” el sistema
mundial como lo venía haciendo. Esto no significa que surgiera espontánea y/o
súbitamente una nueva estructura. Ni siquiera se perfilaba la estructura bipolar que
imperaría a partir de la finalización de la segunda guerra mundial hasta fines de los '80.
Si uno se ubicara como analista internacional a principios de la década de los ‘40, podría
decir que las “tendencias mundiales” se orientan en el sentido de un sistema “multipolar”,
conformado por “dos pares de alianzas”: una entre EUA y la URSS y otra por los
da
miembros del “Eje”. Sin embargo, cuando finalizó la 2 G.M. una de las alianzas
desapareció, no sólo como tal, sino que sus miembros, por ser derrotados -los miembros
del “Eje”- quedaron fuera de la “tendencia multipolar”. Además, la otra alianza, se
deshizo, transformándose el sistema, especialmente a partir de 1947, en un bipolarismo
415
basado en la pugna ideológica, en vez de una “diarquía” .
Del mismo modo hoy, se perfila una estructura -en principio- tripolar -con posibilidades
de que se extienda a un multipolarismo-, aunque no se puede asegurar que esa será la
estructura -en los términos de dimensión “horizontal” planteados por Hoffmann- rectora
del sistema mundial.
Para Waltz, estructuralmente, se puede describir y comprender las presiones a las que
están sujetos los Estados. No se puede predecir cómo reaccionarán a las presiones sin
conocimiento de sus disposiciones internas. Una teoría sistémica -dice Waltz- explica los
cambios entre sistemas, no dentro de ellos (?), y no obstante, la vida internacional
416
dentro de un sistema determinado no es de ninguna manera permanente repetición .
No obstante las críticas de Waltz a Kaplan, acerca de que éste ha desarrollado una
“concepción” en vez de una teoría sistémica, se podría decir que sí ha encontrado la
forma de explicar, no sólo describir, los cambios dentro de los sistemas. A partir de sus
“normas de transformación”, que se combinan con conceptos como “impactos
modificantes” e “impactos transformantes”, y “procesos homeostáticos”, Kaplan explica
417
los cambios “de” sistema y los cambios “en” el sistema .
El hecho de que la estructura para Waltz tenga que ver exclusivamente con la
configuración de poder vigente en la “cúpula” del sistema, se debe a que considera
418
que, en política internacional, al igual que en cualquier sistema de auto-ayuda
, las
unidades de mayor capacidad plantean la escena de la acción para las otras, y para sí
mismas. En la teoría sistémica -dice- la estructura es una noción generativa; y la
estructura de un sistema es generada por las interacciones de sus partes principales.
415
Gobierno de dos.
Ibidem, pág. 107.
Ver Kaplan, Morton, Sistema y Proceso en Política Internacional, en Hoffmann, Stanley,
"Teorías..", op. cit., págs. 149-155. También ver mi trabajo, donde trato la problemática de los
cambios "en" y "de" sistema en La Problemática del Orden, en "Geopolítica y Relaciones
Internacionales" (Buenos Aires, Pleamar, 1981) págs. 21-24.
418
Cada cuál debe valerse por sí mismo, no hay gobierno central. Característica de un sistema
internacional “anárquico” ya que todos tienden a la defensa soberana y no a la coordinación de
voluntades.
416
417
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
135
Sería tan ridículo -afirma- construir una teoría política internacional basada en Malasia y
Costa Rica como construir una teoría económica de la competencia oligopólica basada
en las empresas menores de un sector de la economía. Los destinos de todos los
Estados y de todas las empresas de un sistema están mucho más afectados por las
419
acciones e interacciones de los mayores que por las de los menores .
A la vez afirma Waltz, concentrarse en los grandes poderes no implica perder de vista a
los poderes menores. La preocupación por el destino de estos últimos implica prestar una
mayor atención a los primeros. La preocupación por la política internacional como
sistema implica la concentración en los Estados que causan las mayores diferencias (?).
Una teoría general de la política internacional se basa necesariamente (?) en los grandes
poderes. La teoría, una vez escrita, también se aplica a los Estados menores que
420
interactuan, en tanto sus interacciones estén aisladas
de los grandes poderes de un
sistema, ya sea por la relativa indiferencia de estos últimos o por dificultades de
421
comunicación y de transporte .
No cabe duda que las verdades de Waltz son verdades de perogrullo, a la vez que su
visión es demasiado simplista, respecto del rol que le cabe a los Estados menores. Como
si estos fueran meros objetos pasivos, que no reaccionan ni resisten en lo más mínimo.
Como si los Estados mayores no tuvieran que tratar de atraerlos a sus esferas de
influencia, de alguna manera, como para poder establecer un dominio sobre ellos, y un
predominio por sobre los otros Estados o actores mayores.
Puede ser que las resistencias y las reacciones de los Estados menores, no sean
significativas -el caso de OPEP o de la crisis de los rehenes de Irán y sus efectos, el
proceso masivo de descolonización en Asia y particularmente en Africa, muestra que
pueden serlo-, pero eso no significa que una teoría de la política mundial -sea sistémica o
no- deba concentrarse en los Estados mayores, sin considerar el significado -dentro del
marco de la teoría- de los Estados menores.
Es cierto que la teoría, una vez escrita, también se aplica a los Estados menores, pero
puede ser una concepción errónea, basada exclusivamente en el rol de los Estados
mayores, como si éstos estuvieran solos y totalmente libres de la influencia, resistencia y
reacción de los Estados menores, en sus decisiones, pugnas y orientaciones de lo
internacional. Pretendiendo ser sistémico Waltz, termina teniendo una visión “atomista”.
El término Estructura, según Waltz, tiene dos significados importantes:
1) puede designar un recurso compensatorio que funciona para producir una
uniformidad de resultados a pesar de la variedad de impulsos. Como esas
419
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 109. No obstante, creo que ningún teórico caería en
tal ridiculez. Mala la suposición de Waltz. Sí es importante contabilizar el efecto de la “resistencia” de
este tipo de Estados sobre la estructura y el sistema, sino caeríamos en la “ridiculez” de que el
mundo es sólo lo que pasa en su “tope”.
420
Parece que para Waltz, no es relevante la “resistencia” que los actores menores producen hacia
los mayores. En estos casos, sus interacciones no están aisladas. Casos OPEP, crisis de la deuda;
crisis de los rehenes de Irán; etc.
421
Ibidem, pág. 109.
136
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
estructuras producen procesos de “nivelación”, los que experimentan los efectos de
esa nivelación no necesitan tener conciencia de la estructura ni de cómo se producen
sus efectos. Las estructuras de esta clase son agentes que funcionan dentro de los
422
sistemas .
Si uno hace comparaciones, en realidad, Waltz, utilizando términos distintos, está
hablando de los “procesos homeostáticos” equilibradores del sistema frente a los
impactos que pueden producir cambios dentro de los sistemas, a los que se refiere
423
Kaplan .
2) En el segundo sentido, estructura designa -para Waltz- un conjunto de
condiciones limitativas. Esa estructura actúa como selector, pero no puede ser vista,
examinada u observada. Los mercados económicos formados libremente y las
estructuras políticas internacionales son selectores, pero no agentes. Como las
estructuras seleccionan por medio de la recompensa de algunas conductas y el
castigo de otras, los resultados no pueden inferirse a partir de las intenciones ni de
424
las conductas .
Una vez más, con diferentes términos, Waltz habla de lo que Morton Kaplan denomina
como “normas transformantes”, o Juan Carlos Puig llama “líneas de borde intra425
hegemónicas” .
Para Waltz, el sistema está compuesto por la estructura y las unidades interactuantes
(Ver gráfico 24 sobre “Enfoque Sistémico” según Waltz). La estructura es el componente
426
sistémico que hace posible pensar en el sistema como un todo .
La definición de estructura -para Waltz- debe dejar de lado los atributos de los actores,
las características de las unidades, su conducta y sus interacciones. ¿Qué es lo que
queda entonces? La “relación”, que tiene que ver con la interacción entre las unidades y
con la posición de cada una en relación al resto. La definición de estructura debe
comprender -según Waltz- la “posición” mutua entre los actores -cómo están dispuestos
427
o posicionados-, ignorando de qué modo se relacionan entre sí .
De esto, dice Waltz, se desprenden tres proposiciones:
422
Ibidem, pág. 110.
Ver "impactos modificantes" y "proceso homeostático" en Kaplan, Morton, Sistema y Proceso en
Política Internacional, en Hoffmann, Stanley, "Teorías..", op. cit., págs. 149-155.
424
Ver Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 111.
425
Ver Kaplan, Morton, Sistema y Proceso en Política Internacional, en Hoffmann, Stanley,
"Teorías..", op. cit., pág. 153. Ver Puig, Juan Carlos, Doctrinas Internacionales y Autonomía
Latinoamericana, (Caracas, Univ. Simón Bolívar, 1980), pág. 148. Ver Dallanegra Pedraza, Luis, La
Problemática del Orden, en (et al) "Geopolítica y Relaciones Internacionales", (Buenos Aires,
Pleamar, 1981), pág. 15; y más adelante en este trabajo el concepto de "líneas de control intrahegemónico".
426
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 119.
427
Ibidem, pág. 120.
423
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
137
1) que las estructuras pueden persistir mientras la personalidad, la conducta y las
interacciones sufren grandes variaciones, La estructura se diferencia agudamente de
428
las acciones e interacciones .
2) Una definición estructural se aplica a dominios de sustancias muy diferentes en
tanto y en cuanto tengan disposiciones semejantes de las partes.
3) Como esto último ocurre, las teorías desarrolladas para un dominio particular
pueden aplicarse, con algunas modificaciones también a otros dominios.
Una estructura -para Waltz- se define por medio de la disposición de sus partes. Sólo
429
los cambios de disposición son cambios estructurales . Un sistema está compuesto por
430
una estructura y por las partes interactuantes .
Como la estructura es una abstracción -dice Waltz-, no puede ser definida enumerando
características materiales del sistema. En cambio debe ser definida por la disposición de
431
las partes del sistema y por el principio de esa disposición . La estructura, se define por
la disposición o el ordenamiento de las partes del sistema y por el principio rector de esa
432
disposición. Una estructura no es un conjunto de instituciones políticas
sino su
ordenamiento o disposición, a través de la constitución.
El primer elemento de la estructura es que hay un principio de ordenamiento o
disposición de las partes o de un sistema. La supra o sub-ordinación en función de la
433
autoridad que en la realidad otorga el poder legitimador .
Los sistemas se transforman si un principio ordenador reemplaza a otro. Trasladarse
desde un dominio anárquico hasta otro jerárquico, significa trasladarse de un sistema a
434
otro .
El segundo elemento de la estructura, está dado por la disposición de unidades y
funciones de las partes que dependen de las jerarquías que tengan.
Los sistemas jerárquicos cambian si las funciones son definidas y asignadas de manera
diferente. En el caso de los sistemas anárquicos, el criterio de los cambios sistémicos
428
Eso es cierto; pero no es lo más importante. Lo verdaderamente importante es, que la estructura
“condiciona” la forma en que se dan las acciones e interacciones; es más, les pone “límites”.
429
Para Morton Kaplan -con quien coincido-, los cambios de disposición, vistos de esta manera, son
cambios en el "status quo", pero la estructura permanece, ya que las "reglas del juego" permanecen
inalterables. Por ejemplo, la derrota de EUA en la guerra de Vietnam, es un cambio en el status quo
en relación con la URSS en el sudeste asiático, sin embargo, la estructura permaneció bipolar. Del
mismo modo, cuando la URSS alcanzó a EUA en la carrera nuclear en los '50. Ver mi La
Problemática del Orden, en “Geopolítica y Relaciones..”, op. cit.
430
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 121.
431
Ibidem, pág. 121.
432
Esto sería la institucionalización de la estructura, y no la estructura en sí que sería la
“configuración de poder vigente”. La ONU no es la estructura internacional, sino su
institucionalización, y haciendo referencia a un sistema en particular, el bipolarismo.
433
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 122.
434
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 150.
138
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
derivados de la segunda parte de la definición no es válido, ya que el sistema está
435
compuesto por unidades semejantes .
El tercer elemento es que, a igual función, la diferenciación está dada por los cambios
producidos en las capacidades relativas.
Los cambios de esta distribución son cambios de sistema ya se trate de jerárquicos o
436
anárquicos .
Las estructuras políticas dan forma a los procesos políticos. Esto se puede ver si se
437
comparan sistemas diferentes .
1. Principios Ordenadores
Para Waltz, las cuestiones estructurales son acerca de la “disposición” de las partes de
un sistema. Las partes de los sistemas políticos domésticos se hallan en relaciones de
supra/sub/ordinación. Algunas están autorizadas a ordenar, otras deben obedecer. Los
438
sistemas domésticos -Estatales- son centralizados y jerárquicos .
Las partes de los sistemas políticos internacionales se hallan en relaciones de
coordinación. Formalmente cada una de ellas es igual a todas las demás. Ninguna está
autorizada a mandar, ninguna está obligada a obedecer. Los sistemas internacionales
son descentralizados y anárquicos.
Lo que no debe tener en claro Waltz, es que, por ser descentralizado y anárquico, el
sistema internacional genera “obligaciones” en función de la capacidad de poder. No es
cuestión de obligación, en términos de “derecho”, sino en términos de “interés” según la
capacidad de poder.
Los principios ordenadores de las dos estructuras son claramente diferentes y, por
cierto, contrarios entre sí. Las estructuras políticas domésticas tienen como contrapartes
concretas a las instituciones y cargos gubernamentales. La política internacional, por
439
contraste, ha sido llamada “política en ausencia de gobierno” .
440
El primer término de una definición de estructura
afirma el principio por el cual se
ordena el sistema. Sin embargo, la característica prominente de la política internacional
parece ser la falta de orden y de organización. Cómo concebir un orden sin un ordenador
441
y efectos organizativos, sin que haya una organización formal .
Si lo que Waltz está planteando es que, orden internacional es aquél que se basa sobre
los mismos parámetros que el orden doméstico, de otra manera el principio básico del
435
Ibidem, pág. 150.
Ibidem, pág. 150.
437
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 123.
438
A diferencia del sistema internacional, que es descentralizado.
439
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 132. Morton Kaplan la llama “sistema político sin
fuerza legal”; ver su System and Process in.., op. cit.
440
Ver más arriba la definición de estructura y el gráfico sobre el enfoque sistémico de Waltz.
441
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., págs. 132-133.
436
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
139
sistema mundial es la “anarquía”; está en lo cierto. Pero, si se admite que existen
principios ordenadores, e incluso -actores- “ordenadores” en el ámbito internacional,
aunque el proceso se dé de una manera mucho más “primitiva” que en el marco
doméstico, entonces, el principio básico no es la anarquía, sino el orden, más allá de la
442
justicia de este orden .
La “anarquía” puede ser el “estado” imperante dentro del que se plantean pautas de
orden de alguna manera determinada, pero no el “orden” ni el “principio ordenador”.
Si se lo analiza según el concepto de sistema de Kaplan, en primer lugar, el sistema
443
internacional puede ser caracterizado como un “sistema político sin fuerza legal” . Esto
no implica la negación de orden, sino la dificultad de la “exigencia” en el cumplimiento de
las normas acordadas entre las unidades del sistema internacional, y la dificultad de la
“sanción” ante el incumplimiento de esas normas, ya que ¿quién ejerce el poder de
polícía, si no es el o los actores más poderosos?
En segundo lugar, el sistema internacional “tiende hacia el/los polo/s del/los
444
subsistema/s dominante/s”
. Esto significa que, “formalmente”, como dice Waltz, las
unidades son iguales entre sí, pero en la realidad eso no es cierto; salvo que uno piense
en el sistema internacional en un “estado primitivo”, en el que todas las unidades, en un
momento inicial (T ) equivalen entre sí. Esto es una suposición, a los efectos de poder
comprender procesos, pero no una realidad.
0
Por lo tanto, hay principios ordenadores, y también existen (actores) “ordenadores”,
aunque la justicia no les sea repartida por igual a los que ordenan, que a los que no
tienen la capacidad para hacerlo. Es más, la justicia es, según los que “ordenan”, y no
según principios universales. Esto de pensar que el “todo” debe funcionar igual que las
“partes que lo componen” es un error; aunque esa presunción permita comprender y
explicarse los procesos por analogía.
Los sistemas políticos internacionales -dice Waltz, cuya falta de claridad y coherencia es
la principal característica de su trabajo- al igual que los mercados económicos, se forman
por la coacción de unidades auto-interesadas. Las estructuras internacionales se definen
en términos de las unidades políticas primarias de una época, ya sean ciudades-Estado,
445
imperios o naciones. Las estructuras emergen de la coexistencia (?)
de los Estados.
442
Ver mi La Problemática del Orden, en “Geopolítica y Relaciones..”, op. cit.
Kaplan, Morton, System and Process in.., op. cit. La capacidad legal del Estado también es
dificultosa. Por ejemplo, en Chile, el ex dictador Pinochet, sigue manejando al país, pese a los
gobiernos civiles, y el ex Jefe de los Carabineros, General Contreras ha encontrado diferentes
excusas para no cumplir su condena carcelaria por estar implicado en el asesinato del ex Canciller
Letelier, con una gran impotencia por parte del gobierno chileno y expectativa de la comunidad
internacional sobre el fin de este caso.
444
Kaplan, Morton, System and Process in.., op. cit.
445
Me pregunto qué coexistencia hubo entre EUA y la URSS durante los 50 años de bipolarismo,
más allá de algunos aspectos puntuales.
443
140
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Ningún Estado pretende participar en la formación de una estructura por medio de la cual
446
tanto él como otros se verán limitados .
Al proceso de generación de la estructura, lo llamo “polarización”, o pugna por la
configuración del sistema. En la pugna, los actores “polarizadores” procuran imponer, y
en el caso que no puedan, tratan de acordar, las reglas -régimen- que regirán cada
447
segmento de las relaciones globales .
En los sistemas internacionales, al igual que en los mercados económicos, las
estructuras se forman por la “coacción” de sus unidades -dice contradictoriamente Waltz,
desconociendo la “coexistencia” a la que hacía referencia con anterioridad-. La política
internacional es un dominio en el que todo está permitido; es estructuralmente similar a
448
una economía de mercado
. Por supuesto, considerando que, a diferencia del marco
estatal, no existe un gobierno central. Aunque en las concepciones económicas liberales,
la intervención del Estado debe ser mínima, prácticamente nula, por lo que la justicia en
el reparto, depende de la “capacidad” que tenga cada uno de manejarse en ese
449
“mercado” .
2. Funciones de las Unidades
La anarquía -según Waltz- implica relaciones de coordinación entre las unidades de los
450
sistemas políticos internacionales
y eso implica su paridad (?).
Me pregunto, qué relaciones de “coordinación” puede haber entre unidades
heterogéneas, desde el punto de vista de sus capacidades, en un contexto carente de
una autoridad central. Más bien predominarán las relaciones de dominante/dominado. La
coordinación, presuntamente, se dará en el nivel “horizontal” toda vez que haya intereses
y objetivos similares, y capacidades que se correspondan. Aún en casos como el de la
Unión Europea (UE), también hay, en su interior, permanentes situaciones de imposición
y resistencia.
Waltz agrega que los Estados no son ni han sido nunca los únicos actores
internacionales. Pero las estructuras no están definidas por todos los actores que
451
florecen dentro de ellas sino por los más importantes .
446
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 136.
Ver más arriba, proceso de "polarización" y más adelante, el capítulo dedicado a "Régimen".
448
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 136.
449
Hoy, el Estado se encuentra “debilitado” por la influencia de la supranacionalidad y la
transnacionalidad, y el proceso de fragmentación, además de las políticas liberales.
450
Si uno entiende a la "anarquía" en los términos establecidos por el diccionario, que implica
carencia o privación de autoridad "an" (privado) "arquía" (gobierno), está haciendo referencia a un
tipo de desorden; no hay “coordinación” entre los actores. He trabajado los términos "anarquía" y
"caos" en La Problemática del Orden en (et al) "Geopolítica y Relaciones..", op. cit., págs. 37-39,
como formas de "desorden". Anarquía, según mi criterio, se da cuando existe una voluntad que
procura generar desorden, y caos es cuando no hay tal voluntad, sino que el desorden se expande y
se escapa de la posibilidad de contenerlo. En el primer caso, la exportación de la revolución cubana
por parte de Castro, es un ejemplo de anarquía. El caso Congo de 1960, es un ejemplo de caos.
También puede entenderse a la anarquía como la tendencia de los Estados a actuar según sus
intereses soberanos. En este caso, la tendencia no es a la “coordinación” como dice Waltz,
447
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
141
Desde ya que no están definidas por todos los Estados, sino por los que más poder
tienen. Lo relevante aquí, es que no todos los actores -con capacidad de acción- extraestatales son configuradores de la estructura. Sean multinacionales, transnacionales, etc.
Aunque sí sabemos que, como en el caso de la banca privada transnacional, tienen una
importante incidencia en el establecimiento del régimen, por lo menos en el segmento
financiero, conjuntamente, e incluso con algunas ventajas por sobre EUA, Japón y
452
Alemania .
Las estructuras están definidas por los actores más importantes dentro de ellas. En esto
coincido con Waltz. Pero, desde mi punto de vista, deberíamos aclarar, al menos por
ahora, “actores estatales”. Aún no se conoce un sistema mundial cuya estructura ha
sido configurada, en forma mixta, por actores estatales conjuntamente con actores no
453
estatales , que como característica particular, carecen de territorio y población.
Del mismo modo que los economistas definen el mercado en términos de firmas, Waltz
define la estructura de la política internacional en términos de Estados, aunque hayan
desde siempre otros actores no estatales.
Estos actores actúan, en la mayoría de los casos, como grupos de presión pero no como
“supremos repartidores” -de potencia (podés) e impotencia (no podés)- internos y
externos visibles. Aunque la banca privada transnacional, como un factor de poder en el
que se ha transformado, puede llegar a constituir un “supremo repartidor”, al menos en el
segmento financiero.
Por otra parte, hay que considerar al Estado como un actor en una decisión. La acción
del Estado debe ser considerada como la acción realizada por quienes actúan en nombre
454
del Estado .
Además, la existencia de EUA, Francia, Egipto o Rusia es más probable que continúe en
el tiempo -aunque hay casos de desaparición de Estados, como el Imperio AustroHúngaro; la URSS; Yugoeslavia- frente a otros actores no estatales, como IBM, Nissan,
455
Ford, Crysler, Shell, etc. .
Los Estados son semejantes respecto de las tareas con las que se enfrentan, pero no en
sus capacidades de llevarlas a cabo. Las diferencias son de capacidad, no de función
456
.
451
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 140.
Ver la parte correspondiente a polarización, régimen y orden en este trabajo.
453
Como dice Hoffmann, "manzanas, naranjas y piedras"; operación que en aritmética es imposible
de realizar, ya que no se pueden sumar cosas de género diferente. Ver Hoffmann, Stanley, Primacy
or World Order, (New York, McGraw Hill, 1978), pág. 146 Nota 9.
454
Ver Snyder, Richard, Bruck, H.W. y Sapin, Burton, La Génesis de las Desiciones como enfoque
del Estudio de la Política Internacional, en Hoffmann, Stanley, "Teorías Contemporáneas de las
Relaciones Internacionales", (Madrid, Tecnos, 1963).
455
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 142.
456
Ibidem, pág. 144.
452
142
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
3. Distribución de las Capacidades
Los cambios de la estructura -dice Waltz- modifican las expectativas sobre el
comportamiento de las unidades y sobre los resultados que sus interacciones producirán
457
.
No se puede esperar el mismo comportamiento ni los mismos límites, en la etapa de la
guerra fría que luego de la caída del “muro de Berlín”.
La estructura de un sistema cambia con los cambios de la distribución de las
458
capacidades de las unidades del sistema .
Para mi no es así, ya que el impacto producido por la OPEP, si bien provocó efectos
importantes en la estructura, el sistema siguió siendo bipolar. De la misma manera, la
derrota de EUA en la guerra de Vietnam y la consiguiente ventaja de la URSS en el
marco del sudeste asiático, produjo un cambio en el status-quo -posición relativa de los
actores- del sistema, pero éste continuó siendo bipolar. La paridad soviética en la carrera
nuclear, modificó el status-quo en su beneficio, pero el sistema continuó siendo bipolar.
Hay cambios “en” -no “de”- la estructura, cuando se altera irreversiblemente la
organización del sistema y el patrón de interacciones. Cuando también se modifican las
reglas del juego al intervenir nuevos actores, entonces se está frente a un cambio “de”
459
sistema
. En un sistema unipolar o en uno bipolar, el agregado de un nuevo “polo”
implica cambio de estructura y de sistema. En el multipolar, esto no necesariamente es
así, ya que continúa siendo multipolar. Deben darse los anteriores requisitos analizados.
Aunque las capacidades son atributos de las unidades, la distribución de las mismas no
460
lo es, sino más bien un concepto sistémico
. No es el carácter ni la función de las
unidades los que introducen modificaciones en la estructura, sino por medio de las
diferenciaciones que hacemos de ellas según sus capacidades.
ORDEN ANARQUICO Y EQUILIBRIO DE PODER
Entre los hombres como entre los Estados, la anarquía -o ausencia de gobierno- está
asociada a la violencia. Pero si la ausencia de gobierno está asociada con la violencia, lo
mismo ocurre con su presencia, desde el momento en que existe también la resistencia,
461
tanto dentro del Estado como en el contexto internacional .
Un sistema nacional no es de auto-ayuda, ya que los gobiernos tienen el uso legítimo
de la fuerza, evitando así, el uso privado -particular- de la fuerza y de esa manera las
personas no necesitan prepararse para defenderse. El sistema internacional sí es de
462
auto-ayuda . Cada Estado debe proveer a su propia seguridad.
457
Ibidem, pág. 145.
Ibidem, pág. 145.
459
He analizado esto en La Problemática del Orden, en "Geopolítica y Relaciones Internacionales"
(Buenos Aires, Pleamar, 1981) págs. 22-23.
460
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 146.
461
Ibidem, págs. 151-152.
462
Ibidem, pág. 153.
458
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
143
Interdependencia e Integración
En un sistema de auto-ayuda las unidades utilizan sus esfuerzos para protegerse de las
otras. En un sistema de división de trabajo y la economía la especialización funciona
463
para beneficio de todos aunque no igualitariamente .
OTAN, TIAR, en lo militar, la Unión Europea (UE), ALADI, NAFTA, MERCOSUR en lo
económico, visto formalmente institucionalizado, o la producción de manufacturas y
tecnología por parte del mundo industrializado y la producción de materias primas por
parte del mundo subdesarrollado y en vías de desarrollo, visto desde una perspectiva no
institucionalizada formalmente, y así otros en diferentes áreas, son ejemplos de sistemas
de división del trabajo y la economía.
Sin embargo, en el marco de la Nación, la división del trabajo está estrechamente
articulada por que hay integración. La interdependencia existente a nivel internacional
464
hace que la división de tareas sea más laxa .
Para Waltz hay dos principios ordenadores, la anarquía y la jerarquía.
465
Los elementos anárquicos de la estructura
-dice Waltz- afectan la posibilidad de
cooperación; mientras que los elementos jerárquicos limitan y restringen el ejercicio de la
466
soberanía .
Morgenthau en vez de elementos anárquicos, hablaría de los “intereses”, la “pugna de
intereses”, o los “intereses disidentes”.
Si se considera, tal como dice Waltz, que el sistema internacional es anárquico porque
carece de gobierno central; no es por los elementos anárquicos que no hay cooperación,
ya que en el ámbito estatal, hay gobierno central, y existen relaciones de cooperación,
conflicto, indiferencia, etc.
Un tercer elemento -a criterio de Waltz-, que podría ser el equilibrio, no es un principio
ordenador porque se basa en la anarquía y en la necesidad mínima de supervivencia de
467
los actores .
Tal vez -querrá decir Waltz- no es un principio originalmente ordenador, pero todo
sistema -bipolar o multipolar- requiere del equilibrio para mantenerse y de mecanismos
468
equilibradores -proceso homeostático según Kaplan
-; por lo que se trata de un
elemento indispensable para que haya orden -aunque no sea el generador del orden-,
salvo que el equilibrio se rompa en beneficio del, o los actores que hayan presionado
463
Ibidem, pág. 155.
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 155.
465
Imagino que hace referencia a la tendencia al predominio de la soberanía por sobre lo
supranacional.
466
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., págs. 170-171.
467
Ibidem, pág. 178.
468
Kaplan, Morton, Sistema y Proceso en Política Internacional, en Hoffmann, Stanley, "Teorías..",
op. cit., pág. 151.
464
144
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
para alcanzar la supremacía, generando una nueva estructura y un nuevo orden. Para
469
Morgenthau el equilibrio de poderes es una forma de alcanzar y mantener el orden .
En lo que hace a la supervivencia, en realidad, vista como necesidad mínima, no es un
elemento del equilibrio, sino del interés nacional: sobrevivir o desaparecer. En el
equilibrio, opera la alternativa de: mantengo el equilibrio porque no puedo avanzar más
de lo que avancé, o porque trato de evitar que el otro avance más de lo que lo hizo.
Conducta conservadora o statuquista.
Si los Estados desean maximizar el poder -dice Waltz- se unirán al bando más fuerte (?)
lo que favorecerá la aparición de una hegemonía. Y agrega, los Estados más débiles, si
están libres para elegir, se apiñan al lado más débil pues el más fuerte es el que lo
470
amenaza .
Se trata de un concepto equívoco, ya que tiene que tratarse de una élite “funcional” a
los intereses hegemónicos del más fuerte, para favorecer esa hegemonía; salvo que
considere que en el corto plazo esa es la única alternativa, pero que en el mediano y
largo plazo puede ir despegándose y alcanzando una inserción más autónoma. Por otra
parte, también depende de la funcionalidad de la élite gobernante a los intereses
autonómicos, para que realice alianzas con los co-débiles, de manera tal de “maximizar”
las posibilidades de desempeño -OPEP es un ejemplo-. En muchos casos, la élite no es
funcional a este tipo de alternativas -América Latina tiene un historial de gobiernos con
estas características, incluso hoy en día-; por el contrario, considera que juntarse con
débiles, “debilita” (!).
471
Los Estados -dice Waltz- equilibran el poder antes que maximizarlo . Se trata de una
de esas afirmaciones, al estilo de qué es lo que está primero, si el huevo o la gallina. Los
Estados hacen lo que pueden. Si pueden maximizar sus posibilidades lo van a hacer
hasta que algo los frene, entonces tenderán al equilibrio, a fin de no perder lo que
lograron. La historia está llena de ejemplos de “expansionismo indiscriminado”, así como
también de “equilibrios prudentes y statuquistas”. No es necesario usar la imaginación,
basta con la memoria histórica.
Un sistema -dice Waltz- tiene una fuerte tendencia al equilibrio (status-quo). La
expectativa no es que el equilibrio, una vez conseguido, se mantenga, sino que una vez
472
alterado será restaurado de alguna manera .
Sería importante, en primer lugar establecer qué es equilibrio; y en segundo lugar
diferenciar los tipos de equilibrio posibles. El concepto equilibrio implica, según el
diccionario, nivelación, igualación, uniformización, contrapeso, compensación, igualdad.
Pero también implica “estabilización”, que no presupone nivelación o igualdad. De esta
manera, encontramos conceptos como “equilibrio mecánico”, que presumen igualdad
relativa, compensación; como en el caso del sistema de equilibrio del multipolarismo
469
Ver su, Política de Poder entre las Naciones: La Lucha por el Poder y por la Paz, (Bs. As.,
Sudamericana, 1961).
470
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 186.
471
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 187.
472
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., págs. 188-189.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
145
vigente entre 1815 y 1914 en el contexto europeo. “Equilibrio político”, resultante, por
ejemplo, del acuerdo alcanzado en el Congreso de Viena de 1815, en el que se pactó el
“equilibrio y balance de poder” como factor indispensable para el mantenimiento del
orden. Por último, “equilibrio sistémico”; que puede ser “equilibrado” -en el “tope” del
sistema- según las características anteriormente mencionadas, pero que también admite
un equilibrio “desequilibrado” -en términos “verticales”-, fundado no en la igualdad, el
contrapeso o la nivelación, sino en la “estabilización” -del sistema-. Las intervenciones
de EUA en América Latina, los golpes de Estado que favoreció o alentó; respondieron a
este último concepto de equilibrio del sistema (Interamericano en este caso), aunque el
sistema (obviamente) era desequilibrado desde el punto de vista mecánico. Lo mismo
puede decirse a las intervenciones de la URSS directas o a través del Pacto de Varsovia,
en Hungría, Checoeslovaquia o Polonia. Las Reuniones de Consulta de Ministros de
Relaciones Exteriores, que operaron en el marco del TIAR o de la OEA -según fuera el
organismo de convocatoria- han sido históricamente utilizadas para el mantenimiento del
equilibrio del sistema, aunque este equilibrio nada tenía de equilibrado desde el punto de
vista mecánico, y el “acuerdo político” al que podría haber respondido, se asemejaba más
a una presión de la potencia hegemónica, que al consenso alcanzado en el Congreso de
Viena de 1815.
Antes, los grandes poderes eran definidos según sus capacidades. Ahora se considera a
la capacidad o incapacidad de los Estados, para resolver sus problemas, el elemento
para considerar su posición internacional.
El poder ya no es homogéneo. Hay actores militarmente preponderantes, pero no
económicamente -EUA hoy-. Las diferentes capacidades de una Nación no se refuerzan
473
militarmente .
¿Qué capacidad es la que da poder y preeminencia?
En principio, un país se convierte en superpoder, cuando lo tratamos como si lo fuera
(percepción de lo importante). Esta puede ser la causa por la que, pese a la importancia
del eje económico actualmente, aún es EUA el país visto como el superpoder mundial y
con capacidad de liderazgo planetario, y no a Japón o Alemania que superan a EUA en
los aspectos económicos y tecnológicos, aunque no en el estratégico-militar. No
obstante, EUA depende de la tecnología informática japonesa para colocar “cabezas
inteligentes” a sus misiles. Esto podría explicarse a partir del concepto de liderazgo y
direccionalidad. EUA estuvo acostumbrado en los últimos 50 años a dirigir al bloque
occidental, mientras que Japón y Alemania a estar sometidos, en el primer caso a EUA y
en el segundo caso, dividida, por la ocupación de EUA y la URSS. Es por ello, que
Japón, y Alemania, por más que, actualmente tengan una capacidad de poder similar a
EUA en lo económico, carecen de la psicología del líder mundial que direcciona, mientras
que EUA, con un poder disminuido, salvo en lo militar, continúa haciéndolo.
473
El caso de la OPEP, o el de la crisis de los rehenes de Irán, que tuvo en vilo al gobierno
norteamericano de Carter, costándole su reelección, e incluso la continuidad en el poder al Partido
Demócrata, son ejemplos claros de lo dicho.
146
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Interdependencia como Sensibilidad
Lo que ocurre en cualquier parte del mundo -cuanto más interdependiente- afecta a parte
474
o a todos en cualquier parte .
Digamos que en un mundo interconectado, las partes que responden “sensiblemente” a
475
los actitudes o impactos provocados por otras, son ïnterdependientes
. Richard
Cooper define a la interdependencia, no como una mutua dependencia, sino como
476
“sensibilidad para la adaptación” .
Los resultados para el mundo industrializado debido al impacto petrolero de la OPEP, son
un buen ejemplo de la interdependencia como sensibilidad. Los que pudo haber
producido un “club de deudores”, si el mundo subdesarrollado se hubiera puesto de
acuerdo, antes que se conformara un “club de acreedores”, muestran otra alternativa a la
misma temática.
Cuanto más sensible se torna un país, tanto más deben adecuarse las políticas
económicas internas a las condiciones económicas externas.
Definir la interdependencia desde la sensibilidad genera confusión, ya que hay distintos
grados de dependencia e interdependencia.
Interdependencia como Vulnerabilidad
Los Estados que dependen de su acceso a mercados extranjeros, se tornan vulnerables
a la interrupción o a la alteración del intercambio.
La sensibilidad es un asunto diferente. Cuanto más automática, rápida y llana es la
adaptación del factor “costos” en la interdependencia, menores se tornan las
consecuencias políticas. Por lo tanto, pese a la “sensibilidad”, la “vulnerabilidad” es baja.
Cuando cambia la
interdependencia.
estructura
internacional,
también
cambia
el
grado
de
Un mundo en el que las unidades son muy desiguales, no puede llamarse
interdependiente, ya que interdependencia sugiere “reciprocidad”. Un mundo en el que
China, la URSS y EUA siguen políticas de exclusión, no puede llamarse interdependiente
477
.
La interdependencia es distinta entre polos que entre estos y los miembros de los
ámbitos hegemónicos. En este último caso, opera la “dependencia” -como subordinación
y no como mutua necesidad- más que la interdependencia, salvo en aquellos temas
donde la “vulnerabilidad” interviene, como el caso OPEP, por ejemplo.
474
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 206.
Ibidem, pág. 207.
476
Cooper, Richard, The Economics of Interdependence: Economic Policy in the Atlantic Community,
(New York, McGraw Hill, 1968), pág. 152.
477
Waltz Kenneth, Teoría de la.., op. cit., pág. 235.
475
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
147
La interdependencia -inter-polos- tiende a disminuir en la medida en que disminuye el
478
número de grandes poderes . Y podría decirse que a la inversa.
La crisis petrolera mostró, no que el mundo es más interdependiente, sino que hay
diferentes grados de dependencia e interdependencia.
En el mundo bipolar, los líderes eran libres para establecer la política sin acceder a los
deseos de los miembros menores de su “alianza”.
B. ESTRUCTURA
La Estructura, es una configuración particular de poder.
479
Autores como Stanley Hoffmann, confunden el concepto de estructura
, como si
comprendiera sólo a los “subsistemas dominantes” sin relación -mútua- con los
“subsistemas dominados” y de éstos con la estructura.
La estructura tiene un componente “horizontal” que tiene que ver con las relaciones
Polo-Polo y un componente “vertical” que comprende las relaciones Polos-miembros hegemonizados/hegemonizables.
En el marco “horizontal” las relaciones son de pugna por establecer pautas de orden,
tratando de mantener el equilibrio en el caso de que se esté en situación de desventaja
relativa. En el marco “vertical”, las relaciones comprenden: desde el punto de vista de los
Polos (grado de permisividad) y desde el punto de vista de los miembros
hegemonizados/hegemonizables (capacidad para adoptar conductas independientes, o
para reaccionar y para resistir) .
480
481
De esta manera la estructura sería la configuración de poder y de dominación
vigente por parte de los actores polares y de reacción y resistencia por parte de los
482
miembros hegemonizados/hegemonizables .
483
La estructura es una base del orden
. Determina la naturaleza de los regímenes y
las condiciones de acción para promover o desalentar un orden determinado (ver
484
Gráfico sobre el “Simulación del Proceso de Génesis y Evolución del Orden Mundial”) .
478
Ibidem, pág. 215.
Ver Hoffmann, Stanley, Primacy or World Order, (New York, McGraw Hill, 1978), pág. 111 y pág.
146 Nota 9.
480
Ver "líneas de control intra-hegemónico".
481
En el sentido de imperio, gobierno, autoridad, tal como significa en español, como en inglés.
482
Este componente de "dominación" por un lado y de "reacción y resistencia" por el otro, en el
marco de la “configuración de poder”, no es más que el concepto de "normas transformantes"
planteadas por Morton Kaplan en sus "sistemas de acción", ver su System and Process in
International Politics, (New York, John Wiley and Sons, 1957), págs. XI-XVIII y 3-20; o las "líneas de
borde intra-hegemónicas" planteadas por Juan Carlos Puig, ver su Doctrinas Internacionales y
Autonomía Latinoamericana, (Caracas, Univ. Simón Bolívar, 1980), págs. 147-148; yo las llamo
“líneas de control intra-hegemónico”; o la "viabilidad nacional" de Helio Jaguaribe en términos de
"capacidad de desempeñarse en forma relativamente autónoma"; ver su Crisis y Alternativas de
América Latina: Reforma o Revolución, (Buenos Aires, Paidós, 1972), pág. 19.
479
148
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Es de la estructura -particular de cada sistema- de donde salen las características de
relacionamiento inter-polar en ese sistema, y las reglas que establecen las “líneas de
control intra-hegemónico”. También está implícito el concepto de equilibrio entre los
miembros de esa configuración de poder determinada; equilibrio que, si es roto, genera
485
automáticamente un mecanismo de balance de poder -generación de “impotencia”
-,
orientado a restaurarlo.
En el sistema multipolar vigente entre 1815 y 1914, el sistema de alianzas y contraalianzas ad hoc -al efecto-, fue el mecanismo utilizado para el balance de poder. En el
sistema bipolar vigente entre 1945/47 y los '80, el mecanismo fue más complejo, pero
se lo puede traducir en términos de “equilibrio del terror”. Las potencias polares
generaron una carrera armamentista, que fue el eje central de mantenimiento, y a la vez,
intento de rompimiento, de la estructura de poder vigente, en aras de establecer una
supremacía. La generación de sistemas de seguridad colectivos fue el instrumento
principal; pero la mecánica equilibradora fue distinta que la que operó durante el sistema
multipolar.
En el sistema internacional que se está gestando, los mecanismos equilibradores -una
vez consolidado- estarán más cerca -esencialmente- del sistema multipolar 1815-1914,
que de los mecanismos que operaron entre 1945-47 y los ‘80.
El concepto de balance, denota una estabilidad dentro de un sistema compuesto por
fuerzas autónomas. Un corolario de esto es que, cuando un sistema permanece estable,
es porque cualquier tendencia hacia el cambio -impactos producidos por miembros
disconformes con el status que detentan, o por miembros que desean sacar ventajas por
sobre el resto- se ve contrarrestada por una mayor efectividad del factor o factores que
resisten el cambio.
El balance de poder, funciona a partir de dos modelos básicos:
a) el modelo de la “confrontación directa”, en el que cada actor polar tiende a
“eliminar” al resto -de los actores polares-, con el objeto de dominar exclusivamente v. gr.: EUA y la URSS durante el proceso de la guerra fría; o históricamente Esparta y
Atenas-.
b) el modelo de la “competencia”, en el que el eje central no es la eliminación del
otro, sino la competencia con el resto, con el objeto de sacar el máximo de ventaja en
la mayor cantidad de áreas -las potencias polares del sistema multipolar vigente
483
Liska, George, War and Order: Reflections on Vietnam and History, (Baltimore, The Johns
Hopkins Press, 1968), particularmente Cap. III.
484
Para Hans Morgenthau, el orden internacional es función del equilibrio de fuerzas, es decir de una
distribución del poder entre la mayoría de las naciones o combinación de naciones. “The Danger of
Détente”, en The New Leader, October 1, 1973. De esta manera, Morgenthau está aludiendo al
concepto de “estructura”.
485
Ver, por ejemplo Liska, George, War and .., op. cit., págs. 24-25. También, Morgenthau, Hans, La
Lucha por el Poder y por la Paz, (Buenos Aires, Sudamericana, 1963), pág. 227 y ss. Asimismo,
Hoffmann, Stanley, Primacy or World Order, (New York, McGraw Hill, 1978), pág. 168 y ss.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
149
durante el siglo XIX y principios del XX; en la actualidad, EUA-Canadá, la Unión
Europea (UE), y Japón y los Nic's asiáticos-.
El tipo de orden varia según la estructura vigente, la que, a su vez, depende del grado
486
de concentración o de difusión de la “autoridad ordenante”
, conformada por los
“poderes polares” y sus capacidades respectivas menos la resistencia de los
hegemonizados/hegemonizables -v. gr.: el sistema multipolar, tuvo un mayor grado de
concentración de la autoridad ordenante, pese a la existencia de mayor cantidad de
actores polares, que el sistema bipolar, ya que, en este último caso, los dos actores
polares, tendían en sentidos absolutamente opuestos, por lo que el orden global se pudo
medir en términos de orden tácito, pero no acordado, ni impuesto, ya que ninguno de los
487
dos pudo imponer sus pautas- .
486
Ver más arriba, “Concentración y Difusión del Poder”; más adelante el gráfico sobre la
“Posibilidad del orden Justo”. Ver “TEOREMA DEL ORDEN JUSTO” y el “TEOREMA DEL PODER Y
EL ORDEN”.
487
Ver Liska, George, War and .., op. cit., pág. 22.
150
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Capítulo XI
GENESIS DEL REGIMEN MUNDIAL I
A partir de la estructura es que comienza a generarse el régimen. Las relaciones entre
las unidades componentes del sistema, están dadas por una interacción basada,
fundamentalmente en la “pugna” -en el “tope” del sistema- por establecer las reglas del
juego en cada uno de los “segmentos” en los que existen relaciones, a fin de imponer el
régimen
que
deberá
imperar
-menos
la
resistencia
de
los
hegemonizables/hegemonizados-.
La estructura, determina la naturaleza de los régimenes y las condiciones de acción
para promover o desalentar un orden determinado.
Del mismo modo que el régimen se encuentra limitado por la estructura; esta es
condicionada por el tipo de vínculo existente -como resultado del proceso de
polarización- entre el eje político con el eje estratégico-militar o de aquél con el eje
económico.
REGIMEN
En el marco mundial -de la misma manera que en el marco interno de un Estado-,
entendemos como régimen a:
1) El conjunto de reglas o pautas que rigen el relacionamiento de las unidades
488
componentes en un segmento o área de relacionamiento
determinado, y que son
acordadas o impuestas entre los actores preponderantes, con la resistencia -o
aceptación- de los que se encuentran en su esfera de influencia;
2) La forma en que los actores preponderantes, que se encuentran conduciendo al
sistema, por consenso o por imposición, resuelven los problemas que surgen en
cada uno de esos segmentos; y
3) La manera en que se solucionan los conflictos entre los distintos actores o
489
unidades, en relación a una problemática vinculada a cada segmento .
La “generación” del régimen, surge de la resultante de la “polarización”
491
492
los principales actores del sistema a partir del “eje”
predominante .
490
por parte de
488
Ver en Capítulo I el Gráfico 1, para comprender qué quiero decir con “eje” y con “segmento” o
área de relacionamiento.
489
Esta definición fue elaborada por mí en función de la conceptualización hecha por Joynt Carey B.,
y Corbett Percy E., Theory and Reality in World Politics, (Pittsburgh, PA, University of Pittsburgh
Press, 1978), pág. 68.
490
Para entender qué quiero decir con “polarización” ver Gráfico sobre Simulación del Proceso de
Génesis y Evolución del Orden Mundial, y lo analizado sobre este punto.
491
Por “eje”, quiero decir: “Eje Económico”, compuesto por los “segmentos” -o áreas temáticasFinanciero, Industrial, Comercial y Científico y Tecnológico; “Eje Estratégico-Militar” que
comprende los segmentos de Ejércitos, Armas, Alianzas Militares y Estrategias Militares; ambos ejes
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
151
Este proceso de polarización, generará, en primera instancia, los distintos regímenes en
cada “segmento” en el interior de cada uno de los “ejes”; y en conjunto, siguiendo los
lineamientos planteados por el “eje predominante”, constituirán el régimen global.
El “eje predominante” es aquél donde se ha iniciado la lucha o pugna por sacar
ventajas -proceso de polarización- en la conformación del nuevo sistema. En estos
momentos, es en el eje económico, ya que la “agenda internacional” contempla como
temas prioritarios, las finanzas (deuda, inversiones), el control de mercados, de procesos
industriales, etc.
Durante la etapa de la guerra fría el eje predominante fue el estratégico-militar, ya que la
problemática del orden global giraba alrededor de la pugna por imponer el orden de
acuerdo con la ideología de cada uno de los dos grandes actores polares; lo que
implicaba la alternativa de la “destrucción” del otro.
493
El proceso de polarización en el “tope” de la estructura , con las resistencias -o, por el
contrario, aceptación de situaciones de dependencia, en el entendimiento de que esto
produce un beneficio- en los ámbitos hegemonizados o hegemonizables, se da en cada
uno de los segmentos centrales que comprenden cada uno de los tres ejes de
494
relacionamiento mundial .
En el “tope” de la estructura se encuentran los actores que en última instancia van a
“comandar” el sistema. No obstante, la “conducción” no se da sin que haya resistencia,
en mayor o menor medida, por parte de aquellos que se encuentran subordinados, dentro
de los parámetros establecidos por la “líneas de control intra-hegemónico”.
Pero también hay que aclarar, que las conductas no son impuestas necesariamente, en
forma exclusiva y excluyente, por los conductores del sistema. El caso del “impacto” de
los países de la OPEP es un buen ejemplo en el que ellos establecieron conductas
“impositivas” y la resistencia fue asumida por el mundo industrializado.
Tipos de Regímenes
Puede haber “régimen de hecho”, así como “régimen institucionalizado”
495
.
tienen el poder “material” que le otorgan los elementos que componen sus “segmentos”; y el “Eje
Político”, compuesto por los segmentos: Orden, Justicia, Alianzas y Equilibrio del sistema. Ver más
adelante el Gráfico correspondiente a las “Características que Adquiere el Orden Mundial,
Dependiendo del Eje con el que se Vincula el Eje Político”.
492
“Eje predominante” es aquél donde se da el principal proceso de polarización. En el orden
mundial del Siglo XIX hasta la 1ra G.M., fue el eje económico. Durante el bipolarismo de la guerra
fría, el eje estratégico-militar. Actualmente, las tendencias muestran que el eje predominante
donde se da la principal polarización es el eje económico. El régimen debe establecerse en todos
los segmentos de relacionamiento, pero siguiendo los criterios del eje predominante.
493
Configuración de poder vigente o en formación.
494
Ver lo dicho en el Capítulo I sobre el tema. Ver más adelante el capítulo dedicado al
relacionamiento mundial.
495
Ver Gráfico sobre “Régimen de la Comunidad Internacional”.
152
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
1) Ejemplo del primero es la división internacional del trabajo; o el régimen
intrabloque en el sistema bipolar.
2) Ejemplos del segundo lo constituyen:
a) en el marco global, la Santa Alianza (1815-1825); el Concierto Europeo
(1815-1914); la Sociedad de Naciones; Naciones Unidas;
b) en un “segmento” o área temática determinada, el GATT -actualmente la
OMC-, como regulador del comercio; el FMI como regulador del sistema
monetario; etc.
La Sociedad de Naciones, es el mejor ejemplo del “voluntarismo” normativo; ya que se
a
creó -después de la 2 G.M.- para “apuntalar” un sistema -el multipolar- que se
encontraba en decadencia, que “no quería continuar en pie”. No obstante ello,
continuó, aún yendo en contra de la “naturaleza del sistema mundial”.
Gráfico 27
496
Fue incapaz de establecer pautas de orden, o de mantenerlo. No pudo impedir las
invasiones de Japón a China, en las dos oportunidades que lo hizo en la década de los
‘30, ni sancionar a aquél país; así como tampoco pudo hacer lo propio con la URSS luego
de su invasión a Finlandia en 1939; o solucionar conflictos como el de la Guerra del
Chaco.
496
Las bases instrumentales del modelo, fueron hechas a partir del pensamiento de Juan Carlos
Puig, en su Régimen de la Comunidad Internacional, (Bs.As., Depalma, 1974) y también de Stephen
Krasner, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo contra el Liberalismo Global, (Bs.As., GEL). Han
colaborado conmigo para la búsqueda de elementos de este modelo, las Licenciadas Fabiana
Guillamón y Silvana Keena, a quienes les agradezco.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
153
El resultado fue que la “lógica de la realidad” demostró el error de la mala percepción y
del voluntarismo jurídico carente de realismo. La crisis de 1929/30 y la segunda guerra
mundial “sinceraron” el sistema.
Las opciones políticas mundiales, se encuentran limitadas por el régimen, dado que
las políticas ocurren dentro del “marco” (o parámetros) establecido por el régimen -sea
éste normativo, como el caso del GATT o el FMI; o de hecho, como la escasa
“permisividad” (rigidez) a las conductas “autonómicas” de los miembros hegemonizados
de cada bloque, por parte de los actores polares (EUA o la URSS), en el bipolarismo-.
Gráfico 28
497
El régimen se encuentra limitado por la estructura; la que, a su vez, es condicionada
por el tipo de “vínculo” existente -como resultado del proceso de polarización- entre el
eje político con el eje estratégico-militar o con el eje económico, dependiendo de cuál de
estos dos últimos es el “eje predominante”.
ELABORACION DE VARIABLES E INDICADORES
PARA EL ANALISIS DE LAS RELACIONES MUNDIALES
El análisis de las tendencias del orden mundial, y la construcción de escenarios posibles
y deseables, requiere trabajar sobre los “segmentos” más importantes que hacen a las
relaciones mundiales y que configuran los “ejes” sobre las que se asientan estas
497
Un modelo de estas características para el marco interno del Estado ha sido desarrollado por
Easton, David, A System Analysis of Political Life, (New York, 1965); también en su A Framework for
Political Analysis, (Englewood Cliffs, 1965).
154
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
º
relaciones: el económico, el estratégico-militar y el político (ver Gráfico N 1 en Cap.
I).
SEGMENTOS
Los segmentos considerados son aquellos que tienen que ver con la actividad principal
en cada “eje” de relacionamiento mundial.
Las relaciones mundiales no son unívocas, sino complejas, y permanentemente, se
dan en todos y cada uno de los “segmentos” de relacionamiento -al igual que en los
procesos de integración- según la capacidad, la inserción y los intereses de los actores.
Dentro del eje económico, los segmentos de relacionamiento principales son el
financiero, que mueve y administra fondos, el comercial que comercializa productos y
genera fondos, el industrial, que genera productos y el científico y tecnológico, que
crea ideas y las proyecta, que alimenta al segmento industrial; genera nuevas pautas
financieras a través de los sistemas informatizados, a la vez que, en este nuevo orden
que se perfila, constituirá el segmento “paradigma” del sistema global de
relacionamiento mundial, del mismo modo que durante el bipolarismo lo constituyó el
segmento seguridad ya que las relaciones globales giraron alrededor de la pugna por la
primacía entre los actores polares, bajo el concepto de destrucción mútua, y la seguridad
intra-bloques.
En el eje estratégico militar considero, fundamentalmente, a los segmentos conflicto y
sistemas de seguridad, aunque se deberían contemplar también los nuevos sistemas de
alianzas de seguridad y nuevas estrategias.
En cuanto al eje político, lo que interesa analizar, ya que a mi criterio, constituye variable
dependiente de los cambios de orden mundial, son los sistemas políticos.
VARIABLES DE CORTE
498
En un mundo en el que los cambios
no ocurren dentro de los parámetros establecidos
por el propio sistema, sino que se dan fuera de patrones racionales, resulta importante
considerar lo que se denominan “situaciones básicas” constituidas por todos los hechos
que ocurren dentro de cada segmento.
Estas situaciones básicas, son la “bolsa de datos” de la cual extraemos la información
que efectivamente, observamos que resulta una posible tendencia -desechamos la
coyuntura-, y se va armando el cuadro de tendencias en cada segmento, atendiendo a
una serie de variables de corte que consideran:
1) ¿Cuáles son los principales actores que polarizan en el segmento en estudio?
2) Ventajas comparativas y competitivas de cada uno.
3) Principales intereses que detentan.
498
Hablo de los cambios “de” sistema y no de los cambios “en” el sistema. En aquél caso, no
existen las reglas del viejo sistema, y aún no han emergido las reglas de un nuevo sistema. Ver más
adelante, el Capítulo sobre “Los Cambios Sistémicos”.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
155
4) Principales conflictos de intereses sobre los cuales seguramente se polarizará.
5) Liderazgos que se observan dentro de cada segmento.
El liderazgo está vinculado a aquellos actores que “direccionen” las relaciones, debido a
un predominio -no sólo- en cuanto a su capacidad, frente a los que son dirigidos y, a la
vez, frente a otros con capacidad similar que direccionarán competitivamente o
conflictivamente respecto de los primeros, a otro grupo de dirigidos -o a los mismos y en
conflicto con el resto-.
Los liderazgos en los últimos 50 años, estuvieron vinculados fundamentalmente al
conflicto ideológico -direccionamiento opuesto- entre las dos potencias polares. En el
futuro, seguramente estarán vinculados a la competencia económico-comercialfinanciera-científica & tecnológica.
Dentro de los nuevos liderazgos, es importante considerar el posible rol que tengan los
actores transnacionales -no sólo empresas o banca, también las ONG’s- y las áreas
en las que ejercerán ese liderazgo.
6) Estructura resultante; o dicho en otros términos, la configuración de poder
vigente entre los principales actores que polarizan en el segmento, menos la
resistencia de los hegemonizados/hegemonizables.
7) Nuevos paradigmas emergentes; en el entendimiento de que los paradigmas
alrededor de los que funcionaron las relaciones en estos segmentos durante el
último sistema/orden, pierden vigencia.
499
Al igual que en todo proceso integrativo
, hay puntos en los que hay acuerdo tácito,
otros en los que se negocia, y otros en los que la polarización es el único medio para
llegar a establecer el régimen.
499
Los Estados están “integrados” de distinta manera “al mundo”.
156
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Capítulo XII
GENESIS DEL REGIMEN MUNDIAL II
SISTEMA DE PREGUNTAS PARA
ANALIZAR LAS RELACIONES MUNDIALES
NUEVOS PARADIGMAS Y DEFINICIONES
EN LAS RELACIONES MUNDIALES
Un análisis de las tendencias del orden mundial debe tener en consideración un sistema
de preguntas, a fin de observar cómo se van configurando las relaciones entre los
actores polares (polarizadores del sistema), las relaciones entre estos y las unidades (re)
hegemonizables; e incluso las relaciones de estos últimos entre sí.
A) Al considerar las “relaciones entre los actores polares”, las principales preguntas a
hacerse, comprenden:
1) ¿Qué relacionamiento habrá?
Desde ya, hago referencia al tipo de relacionamiento entre las posibles “potencias
500
hegemónicas” . ¿Habrá nueva “pugna por la primacía”, o habrá “división de esferas de
influencia” acompañada de una política de “equilibrio y balance de poder”?
Frente al viejo modelo de los “oponentes”: EUA-URSS, el futuro sistema mundial ¿se
caracterizará por el surgimiento de nuevos tipos de oponentes, v.gr. transnacionales,
Organizaciones Internacionales No Gubernamentales (ONG's), etc.?
2) ¿Qué conflictos principales se darán?
Particularmente como resultante del nuevo relacionamiento. Estos nuevos conflictos,
nada tendrán que ver con los viejos, con características ideológicas, típicos de la guerra
fría. Además de los conflictos provocados por los cambios sistémicos y la desintegración
de viejos conglomerados; la mayoría de los conflictos que se van perfilando se vinculan
501
principalmente con problemáticas de tipo económico-comercial .
3) ¿Surgirán otros actores polares?
500
La Unión Europea (UE) en un contexto de predominio sobre los países que pertenecen a la
Commonwealth, y que están incluidos en los Tratados Lomé, Yaoundé y ACP (Asia, Caribe y
Pacífico); a lo que habría que agregar la posible influencia sobre Europa del Este. EUA, Canadá y la
esfera de influencia, particularmente el resto de la región americana. Japón y los Nic's asiáticos, en
el área inmediata, China, India, y habría que agregar, probablemente, a Australia y Nueva Zelandia
que, pese a que pertenecen a la esfera de la Commonwealth, en aras de lograr una mayor
autonomía, procurarán jugar algún rol en su propia esfera geográfica.
501
Un buen ejemplo es el que existe ente EUA y Japón en relación a la industria automotriz.
Probablemente otro es el proteccionismo Europeo, especialmente francés, en los temas agrícolas,
que han dificultado las negociaciones en la Ronda Uruguay del GATT y dificultarán las tareas de la
OMC.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
157
Creo que, además de la “Tríada” de actores polares que se configura actualmente, en el
mediano plazo, si es que encuentran un equilibrio en sus economías, podrían llegar a
constituir actores polares, la Federación Rusa, Ucrania y posiblemente Bielorrusia,
502
individualmente o en forma conjunta, dependiendo de que realicen alianzas o no .
4) Rol de las Multinacionales y las Transnacionales en el sistema de relaciones.
Considero que tendrá un rol creciente, una nueva categoría de actor que se menciona
generalmente, pero que no se lo contabiliza en los análisis, que es el actor transnacional,
particularmente la banca privada transnacionalizada que cumple con un rol muy
importante, especialmente en el segmento financiero.
No cabe duda que al momento de tratarse el tema de la deuda, especialmente bajo el
plan Brady, es la banca privada transnacional la que decide en última instancia si se
otorga o no, y no el gobierno norteamericano.
No obstante ello, las empresas multinacionales o transnacionales productoras -tales
como las farmacéuticas-, que no tienen lealtades con banderas; así como las “trading
companies” tienen también un rol creciente en el sistema mundial, a tal punto que, en vez
de dejar las regulaciones mundiales en manos del Estado, están comenzando a ocupar
503
ese rol, a través de presiones a los líderes Estatales .
Que el Banco Mundial (BM), así como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) hayan
creado respectivamente una CFI cada uno; en el primer caso la Corporación Financiera
Internacional y en el segundo la Corporación Financiera Interamericana, a fin de financiar
al sector privado, ya que sus Cartas constitutivas no contemplan esto, pero ya no
financian más al sector público, salvo para la “reforma del Estado”, es un indicador
504
empírico de lo dicho .
Las ONG’s, también son actores transnacionales y producen importantes efectos en las
relaciones mundiales. La ecología, los derechos humanos, la problemática de la mujer,
son buenos ejemplos de lo dicho.
5) ¿Qué nuevos sistemas de seguridad y de solución de conflictos surgirán?
Los sistemas de seguridad colectiva carecen de razón de ser en un sistema multipolar
505
. Dado que, la pugna ideológica basada en el conflicto Este-Oeste ha desaparecido,
502
Existen proyectos de realización de una zona económica común entre estos países.
De acuerdo con Stanley Hoffmann, en su Teorías Contemporáneas, (Madrid, Tecnos, 1963), pág.
228, "en el siglo del Estado liberal y de la diplomacia de gabinete, una serie de actividades caían
fuera del ámbito de la política mundial y dentro de las relaciones privadas transnacionales". Esto
muestra que el proceso de “estatización” y la “transnacionalización” de las relaciones mundiales, ha
sufrido ciclos; no se trata de que actualmente la “minimización” del rol del Estado se ha alcanzado
como resultado de una evolución o proceso de maduración.
504
El BM ya ha otorgado un crédito de u$s 60 millones a Telefónica de Argentina, u$s 45 millones a
Edenor y u$s 45 millones a Transconorte. Ver Diario "Clarín" de Buenos Aires, Crédito del Banco
Mundial a Tres Empresas Privatizadas, viernes 13 de agosto de 1993, pág. 29.
505
Los sistemas de seguridad colectiva -estilo TIAR, OTAN, Pacto de Varsovia, etc.- son típicos del
sistema bipolar. Los sistemas multipolares, por el hecho de basarse en el "balance de poder", no
503
158
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
los conflictos típicos de la guerra fría dejarán lugar a los conflictos vinculados a las
problemáticas económicas, sociales o con connotaciones de carácter étnico o religioso.
De esta manera, los sistemas de seguridad también deberán vincularse a este tipo de
situaciones; mientras que para aquellas típicamente militares, como lo que ocurre en
Yugoeslavia, o el Medio Oriente, predominarán las “Fuerzas de Paz” teóricamente
controladas desde Naciones Unidas, pero en la práctica, aún conducidas -en un intento
por mantener ventajas- por EUA.
Se desarrollarán nuevos sistemas de defensa, atendiendo a las nuevas políticas del FMI
y del BM que establecen la necesidad de una reducción en el gasto militar en beneficio
506
del gasto en salud y educación . Además, países como Alemania y Francia por un lado
-por razones militares y económicas-, y Japón por el otro -especialmente por razones
económicas- tendrán algo que decir ya que, si bien EUA pretende cumplir con el rol de
“policía mundial”, su situación económica le impide llevar a cabo ese objetivo sin el apoyo
financiero de Alemania y Japón, por más capacidad armamentista que tenga.
Por otra parte, Francia con el gobierno de Chirac ha reanudado su desarrollo nuclear y
comprometido a Alemania para establecer un sistema defensivo europeo. En Japón hay
sectores que propugnan el desarrollo de un sistema defensivo propio. Esto significaría
que EUA perdería espacio en su rol de “gendarme mundial”.
No cabe duda que se dará un replanteo de los problemas de seguridad mundiales y
regionales, a la luz de los cambios vigentes. Esto implica considerar un nuevo rol de las
fuerzas armadas, en los aspectos militar; de apoyo social, y también en situaciones de
catástrofe.
Además, los conflictos, actualmente, no tienen que ver con la problemática entre actores
polares, por pugnas ideológicas. No representan el “traslado” de su “pugna” a la periferia,
como ocurría durante el bipolarismo, sino situaciones pendientes, latentes y postergadas,
pero “sofocadas” por la conflictiva principal entre las dos superpotencias y por su
conducta imperial y colonial; que terminó “destapándose” como resultado de la
finalización del sistema bipolar. A este tipo de conflictos, hay que agregar la problemática
del narcotráfico y del lavado de dinero, que tiene como agravante el hecho de que es
capitalista; busca la rentabilidad, aunque de una manera espúrea.
6) ¿Qué sistemas políticos predominarán?
Frente a la caída del comunismo, ahora el capitalismo, especialmente el de mercado,
imperante en EUA, ha quedado “transparentado” y es juzgado a la luz del capitalismo
alemán y el japonés -¿nueva direccionalidad?-. Esto incidirá en los sistemas políticos,
particularmente aquellos que han tomado al capitalismo norteamericano como modelo, o
que se encuentran bajo la influencia de EUA.
admiten "alianzas" permanentes y rígidas, sino, se rompe la posibilidad de restablecer el equilibrio
toda vez que éste es roto.
506
Ver Durham, Brad, Los Pueblos detrás de los números: El FMI y el Banco Mundial atacan la
pobreza y exigen menos armas, en "Diario Mundial", en el "Cronista Comercial", Bs. As., Domingo 9
de Febrero de 1992, pág. 2.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
159
Gráfico 29
Esto requiere de cambios significativos en los sistemas políticos; en parte, por la
desaparición del comunismo como una alternativa. No obstante ello, no sólo debe
medirse a los sistemas políticos por su ideología, sino también por los régimenes
predominantes, y la forma en que estos tienen influencia sobre otros.
Los sistemas políticos son variable dependiente del orden mundial vigente, por lo que
deberán adaptarse a las nuevas características que adopte éste.
Del mismo modo que en el siglo XVII se pasó del Estado Feudal hacia el Estado-Nación,
con determinadas características novedosas de este último; en la actualidad se está en
un proceso de transición -no hablo de un día para otro, sino en términos, tal vez de
décadas-, en el que el viejo concepto de soberanía ha perdido vigencia en la forma en
que se define -por ende todos sus atributos, como seguridad, poder, gobierno (en el
507
sentido de potestad interna) e independencia (en el marco externo)
por ejemplo-, a la
507
Ver por ejemplo, Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), Cap. II
B., también Cap. X II a).
160
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
vez que el Estado-Nación ha dejado de ser el único actor internacional; es más, ha
dejado de ser el preponderante.
Al sistema mundial actual se lo observa como uno, en el que los actores transnacionales
(banca, productoras, tradings, ONG’s) están creciendo no sólo en magnitud, sino también
en capacidad para establecer reglas en el contexto del sistema de relaciones.
Del mismo modo que, en los últimos cincuenta años, los Estados que manejaban la
capacidad militar establecían las reglas del juego y, por lo tanto, establecían las pautas
de los sistemas políticos que eran funcionales a sus intereses de seguridad y a los
disfuncionales también; ahora los actores transnacionales son los que están marcando
esas pautas, pero con un poder basado en el control de las finanzas, los procesos
industriales -incluso, en gran medida los científicos y tecnológicos- y los comerciales.
7) ¿Qué tipo de capitalismo?
Si bien el capitalismo no se encuentra en decadencia, sí pareciera estarlo el capitalismo
508
al estilo norteamericano, basado en la ética protestante
y exclusivamente en la
influencia de las fuerzas del mercado. Como alternativa, pareciera fortalecerse un estilo
capitalista, en el que el Estado tiene alguna influencia junto con las fuerzas del mercado
509
, y donde la variable social es considerada relevante. Este estilo se observa tanto en
510
Alemania Unificada, como en Japón
y podría producir modificaciones en el sistema de
relaciones globales -¿nuevos valores? ¿nueva direccionalidad?-.
8) ¿Qué tipo de liderazgos?
El liderazgo está vinculado a aquellos Estados -y/o actores transnacionales- que
“direccionen” las relaciones, debido a un predominio en cuanto a su capacidad frente a
los que son dirigidos y, a la vez, frente a otros con capacidad similar que direccionarán
competitivamente o conflictivamente respecto de los primeros, a otro grupo de dirigidos.
Los liderazgos en los últimos 50 años, estuvieron vinculados fundamentalmente al
conflicto ideológico entre las dos potencias polares. En el futuro, seguramente estarán
vinculados a la competencia económico-comercial-financiera-científica & tecnológica.
Dentro de los nuevos liderazgos, es importante considerar el posible rol que tengan los
actores transnacionales, las áreas en las que ejercerán ese liderazgo y los valores y
creencias que ostentarán.
B) Al considerar las relaciones entre los polos y las unidades (re) hegemonizables,
preguntamos:
508
No cabe duda que el capitalismo en Asia, no puede basarse en la ética protestante; lo hará en
base a la ética sintoísta o budista en última instancia; lo que significa un cambio de valores en el
proceso y en las relaciones mundiales que se encuentren subordinadas a este proceso, como lo
estuvieron al capitalismo norteamericano.
509
Más que liberal o neoliberal, es utilitarista.
510
El estilo capitalista europeo fue introducido en Japón durante la era Meiji (1868-1912), y estuvo
basada primariamente sobre el modelo alemán. Ver Harou, Shimada, Japanese Capitalism: The
Irony of Success, en "Japan Echo", Vol. XIX, No 2, Summer 1992, pág. 18.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
161
1) Nuevas formas de dominación.
La “dominación estructural”, en los últimos 50 años, estuvo vinculada y justificada por el
conflicto ideológico Este-Oeste. El “control” económico, comercial, financiero, científico &
tecnológico y desde ya político-ideológico basado en la problemática de la seguridad de
las potencias hegemónicas, han sido los principales ingredientes.
Actualmente, no se perfila a través del modelo de la “seguridad” basada en el conflicto
511
ideológico, sino a través de la “democracia controlada” . Los instrumentos están dados
principalmente a partir de la lucha anti-narcotráfico; evitar el caos internacional tratando
de controlar conflictos como el de Yugoslavia; y otras metodologías como la negociación
de la deuda externa, el control de los mercados, la reforma del Estado.
En realidad, el proceso de dominación estará condicionado, por el tipo de sistema político
imperante en los actores polares o en los dominantes no polares, según los criterios que
planteaba en el ítem “sistemas políticos” al hablar de las relaciones entre los actores
polares.
Si pensamos en términos de la intervención de EUA en América Latina desde principios
de siglo hasta la actualidad, siguiendo los criterios del Corolario “Theodoro Roosevelt” a
la Doctrina Monroe (1902), mediante el que el gobierno norteamericano se comprometía
a no intervenir en la región, salvo en casos de “convulsión interna o guerra civil, que
pusiera en peligro la vida o los intereses de ciudadanos o empresas norteamericanas en
esos países”; creo que este modelo, muestra perfectamente cómo el sistema político de
un país dominante, actúa en favor de presiones de actores privados que tienen intereses
en áreas cuyo dominio es claro o disputado. Desde ya, todo esto ocurrió en épocas en
512
las que la transnacionalización, aparentemente, no era relevante .
Los actores privados transnacionales -banca, productoras, tradings- seguramente
presionarán a los gobiernos de los países dominantes para que establezcan pautas de
seguridad a sus intereses -como lo han hecho con anterioridad, aunque como grupos de
presión, no como factores de poder mundial-, o que ejerzan presiones, mediante cierre
de mercados, bloqueos económicos, recorte de préstamos o créditos, etc. sobre los
gobiernos de los países periféricos -nuevas líneas de borde o de control intra513
hegemónicas- .
Los Estados, como construcciones jurídicas que son, actúan a través de los gobiernos,
que cada vez se manejan más en función de los intereses y presiones de los grandes
511
Derechos humanos, ley de patentes, control y cuidado del medio ambiente, etc.
Si bien no intervino directamente en Guatemala en 1954, apoyó a Honduras y Nicaragua, que le
prestaron apoyo a Castillo Armas para regresar al gobierno en Guatemala. En todo esto tuvo que ver
el interés de la United Fruit Company que había sido expropiada por el gobierno reformista de
Arbenz. En el caso de la intervención directa y unilateral a República Dominicana por el gobierno de
Johnson en 1965, pese a que el temor principal de EUA era evitar una segunda Cuba, también es
cierto que la banca privada estaba preocupada porque el regreso de Bosch al gobierno podría
significar una política de nacionalizaciones que les hiciera perder sus intereses.
513
Las presiones que el Embajador norteamericano ejerce sobre el gobierno argentino en relación a
"seguridad jurídica" y patentes, son un claro ejemplo de lo que digo.
512
162
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
514
lobbies, más que de la Nación, en términos de la población o el hombre común . Esto
se debe desde ya, a la capacidad de presión que tienen los lobbies, y a la escasa
capacidad de cohesión y presión, aparte de la falta de información, por ingenuidad, por
ignorancia de conocimiento e ignorancia de información, que tiene el pueblo común.
2) Nuevos conflictos entre Polares y Hegemonizados y entre estos últimos
Los principales conflictos (nuevos) entre Polares y hegemonizados, además de las
situaciones planteadas en el ítem anterior, estarán vinculados a problemas de deuda,
inversión, financiación, créditos, mercados, transferencia de tecnología; especialmente
desde la perspectiva de los hegemonizados. Los problemas de narcotráfico y lavado de
dinero y las situaciones de terrorismo y de conflicto social, los problemas de migraciones
y las medidas adoptadas por países industrializados frente a este tema, como por
ejemplo, las iniciativas 187 y 209 del gobierno de California y el establecimiento de
cercas de alambrado en la frontera con México para impedir el paso de indocumentados;
la Ley Helms-Burton que permite al gobierno norteamericano aplicar sanciones a
empresas de terceros países que en sus actividades en Cuba utilicen o trafiquen con
propiedades que fueron enajenadas a empresas norteamericanas, lo que ya ha generado
conflictos con la Unión Europea, Canadá y México; son mayoritariamente preocupación
directa de los hegemones, en la medida en que pueden ser generadoras de desorden
global.
El hecho de que haya una redefinición del orden económico internacional, no significa
que sea justo esta vez. Los planteos por un Nuevo Orden Económico Internacional
(NOEI) más justo hechos durante la década de los '70, por los países del denominado
Tercer Mundo, han perdido vigencia en cuanto a sus parámetros ya que, por lo menos
dos de los tres temas sobre los que se fundó el pedido de un “Diálogo (?) Norte-Sur” han
cambiado en cuanto a sus características:
1) Carta de Deberes y Derechos Económicos entre los Estados, presentada por el
entonces Presidente mexicano Luis Echeverría Alvarez en la Asamblea General de la
ONU (1974) y adoptada por la gran mayoría de Estados -no por EUA-, incluso en otros
foros internacionales; 2) Soberanía sobre los recursos naturales; y 3) Código de conducta
a las empresas multinacionales.
El punto 1) todavía está por alcanzarse, ya que los derechos continúan entre los
poderosos económicamente, y los deberes entre los que carecen de poder, e incluso de
estrategias para modificar ese status. El punto 2), particularmente durante las décadas de
los '60 y '70 fue un planteo de los países productores de materias primas, ya que eran
514
Es revelador sobre el particular, el discurso del General Eisenhower, siendo presidente, de evitar
que el "complejo militar-industrial" domine las acciones del gobierno norteamericano;
particularmente siendo él un militar. No cabe duda que ese complejo manejó las políticas de
Johnson en su escalada -desastrosa por otra parte- en la guerra de Vietnam. No cabe duda también
que dominó al gobierno de Reagan en todo el proceso de la IDE o "guerra de las galaxias" que llevó
a la quiebra a la economía norteamericana; o al gobierno de Bush en su "aventura" en el Golfo
Pérsico, aún careciendo de los fondos suficientes para emprenderla, comprometiendo
financieramente a Japón y Alemania. Es el mismo complejo que presiona sobre el gobierno de
Clinton, para mantener a EUA con hipótesis de conflicto militar.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
163
permanentemente avasallados por Estados industrializados y/o empresas
multinacionales, que hacían uso de sus recursos en forma indiscriminada y sin responder
515
a los intereses y necesidades de desarrollo de esos países
. En los '80, con los
“nuevos materiales” que comenzaron a reemplazar en el laboratorio los recursos
516
naturales
, las empresas multinacionales especialmente, que habían venido a las
“bocas de expendio” a utilizar directamente los recursos naturales, se fueron al mundo
industrializado a utilizar los “nuevos materiales” a partir de los laboratorios. Esto también
trajo cambios en el punto 3) ya que ahora el código de conducta a las empresas
multinacionales le corresponde al mundo industrializado, debido a que las empresas
están preferentemente allá, tratando de sacar ventajas de los laboratorios, más que en el
mundo productor de materias primas.
Esto significa que deben replantearse las pautas de búsqueda de un Nuevo Orden
Económico Internacional (NOEI) más justo por parte del mundo subdesarrollado. El
recurso más importante desde hace ya un tiempo, es el “conocimiento” -no la
517
información- . Lo importante es saber “cómo”, “por qué”, más que la información en sí
misma, que se la puede conseguir de alguna manera. El conocimiento lo controlan además de la información- los poderosos, ya que invierten en él; muchos son actores
transnacionales. Los gobiernos de los países subdesarrollados o en vías de desarrollo,
no están dispuestos a invertir en algo que da réditos (políticos) en tan largo plazo;
además, ¿cómo dominar si el conocimiento está presente en la población? -pan y circo,
es la mejor manera de dominar-. En última instancia, los gobiernos de los países
poderosos tampoco quieren que el conocimiento sea relevante en los países periféricos.
Los conflictos entre los hegemonizados seguirán vinculados a las problemáticas
históricas, como límites, migraciones, problemas vinculados a conductas nacionalistas,
etc.; lo que entorpecerá, como lo ha hecho hasta ahora la posibilidad de “integración” (?)
-hay más un discurso,. instalado desde hace más de 35 años, que una orientación en ese
518
sentido-en el nivel “horizontal” .
515
Si es que los gobiernos de esos países se planteaban este tipo de temáticas, y no eran
"funcionales" a los intereses de los otros gobiernos o de las empresas multinacionales.
516
Por ejemplo, la fibra óptica al cobre, o con la biotecnología, desde alimentos, hasta la electrónica.
517
La información sin metodo o marco conceptual para procesarla, carece de valor.
518
En realidad los gobiernos de los países subdesarrollados o en vías de desarrollo, se plantean a
los procesos integracionistas más como mercados ampliados a través de la desgravación tarifaria,
que como un instrumento de "maximización de la capacidad de desempeño o negociación" frente al
mundo industrializado. Además, la mayoría de los gobiernos de estos países son más funcionales y
tienen más vínculos con el mundo industrializado que con los gobiernos de los países que tienen
situaciones o condiciones similares; ya que del mundo industrializado reciben préstamos, créditos,
inversiones o son deudores; mientras que los países vecinos son posibles competidores, e incluso
"conflictores". La típica política vigente en América Latina de “mi enemigo es mi vecino”, debido
mayoritariamente a conflictos de límites o carreras armamentistas. Impera el criterio de que “juntarse
con pobres es sumar pobreza”. Entretanto, el mundo industrializado sigue en relación a la periferia la
política de “dívide et ímpera”.
164
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
3) Límites a las conductas autonómicas 519
Los “límites” a las conductas autonómicas existen siempre; sólo que varían con las
características de los sistemas mundiales imperantes.
520
La “línea de control intra-hegemónico”
está dada, por el lado de la potencia central,
direccionadora o hegemónica, por el grado de “permisividad” a las actitudes
independientes de los miembros de su ámbito hegemónico y, por el lado de los miembros
hegemonizados o direccionados, por el grado de “capacidad” que tienen para
contrarrestar -resistir- las presiones de los hegemones y llevar a cabo sus objetivos de
manera relativamente independiente, sin ser pasibles de sanciones o sin que éstas les
generen perjuicios importantes.
Es importante tener en cuenta, que a esta “ecuación” hay que verla a la luz de un país
perteneciente a un ámbito hegemónico -bloque ideológico, modelo guerra fría o área
económica, modelo sistema multipolar siglo XIX- cuyo gobierno sea funcional a
maximizar su capacidad de desempeño, y no funcional a una dependencia.
La capacidad (que se mide “por abajo”), no sólo está dada por los “recursos” materiales
y humanos, sino también -y esto es central- por la voluntad política de la élite gobernante
para usar esa capacidad -dentro de los límites de la “línea de control intra-hegemónico”en beneficio de una mayor autonomía de desempeño y una mejor inserción -en el
mediano o largo plazo-.
Durante el bipolarismo, la “permisividad” (que se mide “por arriba”), estaba condicionada
por la pugna ideológica Este-Oeste entre EUA y la URSS, mientras que la “capacidad”
para contrarrestar las presiones estaba condicionada, no tanto por capacidades
económicas, sino por conductas que no pusieran en tela de juicio el liderazgo -ideológicode una u otra cabeza de bloque en el conflicto Este-Oeste. Si ocurría esto último -se
519
Llamo "conductas autonómicas" a todas aquellas actitudes o políticas de los miembros de un
ámbito hegemónico que, oponiéndose o resistiéndose a la potencia polar, de manera heterodoxa,
toda vez que lo haga en determinados aspectos de la política global, sin que constituya una
oposición frontal a sus lineamientos básicos -sino constituiría una secesión, como el caso de Cuba
en 1961 o China comunista en el caso del bloque oriental- busca mejorar su inserción global y su
independencia de desempeño. Esta actitud se puede buscar por la vía individual o por la vía
conjunta a través de alianzas o sistemas integrados. El éxito de la conducta autonómica, depende
de una variedad de factores, entre los que la “viabilidad nacional”, sea individual o colectiva, es uno.
Este tema fue muy bien estudiado por Puig Juan Carlos en Doctrinas Internacionales y Autonomía
Latinoamericana, (Caracas, Univ. Simón Bolívar, 1980), Segunda Parte.
520
Esto queda bien en claro durante la etapa de la guerra fría, tanto por el lado de EUA como de la
URSS en sus bloques respectivos. El bloqueo a Cuba por EUA, la intervención indirecta a
Guatemala en 1954; a República Dominicana en 1965; a Grenada en 1983 etc.; en el caso de la
URSS la intervención por medio de las tropas del Pacto de Varsovia a Hungría o Checoeslovaquia.
En todos los casos, los miembros del ámbito hegemónico sobrepasaron el límite de permisividad de
las potencias centrales. En la actualidad, el factor ideológico no interviene para establecer estos
parámetros, sino componentes financieros, comerciales, industriales, jurídicos -como la seguridad
jurídica para la estabilidad o la confianza de los inversores o las empresas, o leyes de patentes- etc.
Los parámetros que se juegan no están vinculados a la pugna ideológica y a la seguridad, sino al
control de mercados, seguridad financiera, manejo de recursos, etc.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
165
superaba la “línea de control intra-hegemónico”- inmediatamente operaban los
521
mecanismos “re-equilibradores”
del sistema -léase, “quienes lo conducen”-, por parte
de las potencias hegemónicas y el aparato institucional manejado por ellas -v.gr.:
Consejo de Seguridad de la ONU; Pacto de Varsovia; OTAN; TIAR; OEA; etc.- para
sancionar al que adoptaba una conducta “anti-sistémica” a través de distintos
mecanismos que iban desde corte de préstamos y créditos, pasando por bloqueos -el
caso cubano es tipico-, intervenciones directas, hasta favorecer a élites internas
funcionales al “modelo sistémico” para que accedan al gobierno por medio de golpes de
Estado y, de esa manera, volver todo a la “normalidad”.
En el contexto del sistema multipolar que predominó entre 1815 y 1914, así como el
que se perfila actualmente, tanto la “permisividad” como la “capacidad” son
condicionadas, no por razones de pugna ideológica, sino por la competencia en el terreno
económico.
Los miembros hegemonizados, hegemonizables o re-hegemonizables, que no favorezcan
un modelo económico determinado, no recibirán los beneficios de inversiones,
préstamos, créditos, apertura de mercado, tratamiento favorable en materia de
negociación de deuda, transferencia de tecnología, etc. Las diferencias están en que, en
el sistema bipolar, el manejo de la “línea de control intra-hegemónico” ha sido más
“traumático”, ya que las relaciones Polo-Polo así lo eran. En el sistema multipolar, las
relaciones Polo-Polo son más de competencia que de pugna por la destrucción del otro.
En ambos casos, pese a que en el bipolarismo, el conflicto predominante es el EsteOeste, mientras que en el multipolarismo, pareciera que es el Norte-Sur; la “lectura” de lo que está pasando en el sistema para armar un “cuadro de situación”- debe hacerse
en los dos sentidos; atendiendo “horizontalmente” a la situación vivida a nivel inter-polar
por “arriba” y, por “abajo”, a los efectos de observar, en qué medida existe una tendencia
a la cooperación y la realización de alianzas maximizadoras entre los
hegemonizados/bles que aumente la “resistencia” frente a las actividades de los polos o
polarizadores; y “verticalmente” a las relaciones de “permisividad” -desde los polos- y de
“capacidad” de resistencia o de tener conductas independientes- desde los miembros
hegemonizados-; para que la lectura sea completa.
4) Perspectivas de los procesos integrativos regionales frente a los conglomerados
económicos globales.
En gran medida estarán limitados por los conglomerados globales, y los actores polares
conductores de cada uno de esos conglomerados se encargarán de que funcionen en
beneficio del bloque.
Este tema está íntimamente vinculado a la forma en que funcione el proceso de “línea de
control intra-hegemónico”.
Estos procesos integrativos estarán condicionados por:
521
Proceso “homeostático” tendiente a restaurar el viejo equilibrio que se perdió o se vio modificado
por la resultante de la acción del miembro o conjunto de miembros hegemonizados.
166
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
a) La evaluación de la política laboral en el mecanismo de integración subregional, que
quedará subordinada a la política de “desregulación” establecida desde la “cumbre” de
los conglomerados mayores y/o desde los actores transnacionales, que intervienen para
sacar provecho de estos procesos.
b) La generación de zonas francas, incentivadas por los inversores y actores
transnacionales, a fin de beneficiarse de la “desregulación” que estas zonas permiten. De
todas formas, la reforma del Estado, con su quasi absoluta desregulación hace que, en
cierta medida, las zonas francas se desdibujen.
Además, ¿se planteará una “convivencia” entre procesos de integración y de
fragmentación, como el caso de Yugoslavia y otros; o este último tipo de situaciones será
provisorio?
En el corto plazo, hay una marcada tendencia a la fragmentación
522
.
5) ¿Qué tipo de sistemas políticos predominarán?
Durante la etapa del sistema bipolar, los sistemas políticos considerados funcionales al
sistema, eran los que favorecían o mantenían las pautas de seguridad e ideológicas
planteadas por las potencias hegemónicas en los bloques respectivos; sea desde el
punto de vista político, o económico. Disfuncionales eran aquellos que -a criterio de los
actores polares-, podían poner en tela de juicio la seguridad y la ideología del bloque; los
intereses económicos de las grandes potencias o de las empresas pertenecientes o
“aliadas” a las grandes potencias; o constituir una “cabeza de puente” para el posible
avance sobre el bloque, de la potencia hegemónica del bloque contrario.
Ejemplo de lo dicho, han sido las intervenciones directas o indirectas de las potencias
hegemónicas, en sus respectivos ámbitos hegemónicos, sea con sus tropas, las de los
sistemas de seguridad colectivos, bloqueando, o favoreciendo golpes de Estado para que
asuman facciones favorables a sus intereses, en aquellos países donde los gobiernos
adoptaban políticas que pudieran ser consideradas “peligrosas” para sus intereses o que
afectaran los intereses de grupos económicos o empresas propias o “aliadas”.
Casos de intervención directa o indirecta:
a) EUA: Guatemala, con el gobierno de Jacobo Arbenz en 1954; bloqueo a Cuba luego
de la invasión fallida a Bahía de Cochinos, desde 1961 en adelante; República
Dominicana en 1965 por el temor que grupos de oposición reinstalaran en el gobierno a
Juan Bosch que había sido derrocado por un golpe de Estado; adopción de las
Enmiendas González y Hickenlooper para presionar al gobierno de Velazco Alvarado por
la nacionalización de la International Petroleum Company (IPC) a partir de 1968, y el
posterior apoyo al gobierno de Morales Bermúdez para que “diluyera” todo el proceso
revolucionario hecho por el gobierno anterior; intervención de la CIA y la ITT (sector
gubernamental y sector privado conjuntos) para derrocar al gobierno de Allende en Chile
522
Según un informe del Secretario General de Naciones Unidas, Butros Butros Galí, a la Asamblea
General (1994), para el año 2000 el mundo puede llegar de 190 a 400 Estados en virtud del proceso
de fragmentación que se viene dando.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
167
en 1973; apoyo a la “contra” nicaragüense contra el régimen sandinista durante todo los
‘80; invasión a Grenada en 1983; invasión a Panamá para derrocar al presidente Manuel
Noriega, aunque anteriormente había sido utilizado por la CIA norteamericana; todos los
golpes de Estado militar, promovidos o avalados, en diferentes países latinoamericanos,
respondiendo a apoyos e intereses ideológicos, militares, de seguridad, estratégicos y
económicos de EUA y empresas norteamericanas o transnacionales aliadas al gobierno
norteamericano en la región.
b) URSS: Intervención a Hungría en 1956 y 1958 por la tropas del Pacto de Varsovia;
intervención a Checoeslovaquia en 1968 por las tropas del Pacto de Varsovia;
intervenciones y presiones sobre Polonia en diversas oportunidades, en 1948, 1956,
1968, 1981.
Tendencias Futuras sobre “Funcionalidad” de los Sistemas Políticos
En la actualidad -y las tendencias hacia el futuro-, en lo que hace a los sistemas políticos
considerados funcionales al sistema que se está gestando, tienen que ver con que
aseguren el pago de la deuda externa; la disminución del gasto público; la privatización;
el achicamiento del Estado; la apertura de los mercados; la desregulación de la
economía; el establecimiento de pautas de seguridad jurídica al inversor; adopción de ley
de patentes; etc. Estos sistemas políticos recibirán el beneficio de inversiones y no serán
aislados. Entretanto, serán considerados disfuncionales aquellos Estados que no
ofrezcan las garantías indicadas anteriormente y, por lo tanto, serán “castigados” o
“sancionados” a través de la no inversión, el cierre de mercados, el cierre a las fuentes de
crédito; el retiro de apoyo en los foros multilaterales de pago; etc.
Marco para los Sistemas Políticos
Los sistemas políticos -de actores no polares-, evidentemente deberán enmarcarse en
las aspiraciones globales de los grandes bloques económicos. Los actores con capacidad
polar serán los que establecerán las pautas básicas y globales de estos bloques.
Los nuevos modelos políticos para América Latina, atendiendo a que los viejos
paradigmas reformistas y/o revolucionarios han dejado de tener vigencia, son
reemplazados por una concepción neoliberal, en la que lo social está en segundo plano,
pese a las exigencias (contradictorias por otra parte) del FMI y el BM.
Las viejas dictaduras de izquierda o de derecha se han quedado sin el apoyo externo,
pero su “sucesión” civil, no necesariamente está lo suficientemente organizada -o es una
mera sucesión civil, pero con el mismo objeto; conocida vulgarmente como “democracia
controlada”- como para que constituya una democracia en el sentido de “participación”,
y no meramente en el sentido “electoral”, que preste “conformidad formal” a las
necesidades de los “controladores” -estatales y no estatales- internos y externos.
Del mismo modo que el mundo necesita un orden, las sociedades necesitan gobiernos;
pero necesitan gobiernos funcionales a sus necesidades y aspiraciones de bienestar y
desarrollo general y no a las presiones de los lobbies o de gobiernos externos para
alcanzar sus objetivos particulares.
En el sistema bipolar, tanto el gobierno norteamericano como el soviético necesitaban,
en la periferia, gobiernos funcionales a sus intereses ideológicos y aspiraciones de
168
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
523
seguridad, en el marco de una pugna ideológica Este-Oeste
. Ahora que esa pugna
dejó de existir, los gobiernos de los países que constituyen la gran “periferia” deben ser
funcionales a las nuevas pautas imperantes de orden mundial; pautas que aún no están
claras, pero cuyas tendencias se perfilan en un predominio del eje económico, controlado
por un capitalismo repartido entre las concepciones de EUA -de mercado- y las de
Alemania (renano) y la de Japón (Meijí); a lo que hay que agregar un alto índice de
manejo de los sectores privados transnacionalizados, que requieren de un Estado
desregulado y de mercados abiertos.
Continuará el Estado en términos del componente territorial, pero se modificará su
“función” o “funcionalidad” desde el punto de vista de la población y del gobierno y de la
definición de lo que es el concepto de soberanía y todos sus elementos. De los
524
componentes estatales, el territorio es un factor meramente pasivo .
La población es “activa” en lo que hace a participación, pero su grado de “respuesta” o de
“reacción” en defensa de sus intereses depende del grado de madurez y desarrollo, de su
“carácter nacional”; o del grado de represión a la que esté sometida.
En lo que hace al gobierno, el análisis se vuelve más complejo. En los Estados, las élites
525
y los grupos de interés sectorial, pujan porque sus propios intereses se vean
reflejados favorablemente y, en la medida de lo posible (de su capacidad de presionar)
526
que el interés nacional se parezca a su interés particular . Esta es una actividad normal
523
Siguieron el mismo modelo del Imperio Romano y el Macedónico en uno y otro casos. Sobre este
particular, ver Liska, George, Imperial America, (Baltimore, The Johns Hopkins Press, 1967).
524
Ver Halajczuk, Bodhan T. y Moya Domínguez, María Teresa, Derecho Internacional Público,
(Buenos Aires, EDIAR, 1972), Cap. II, Sección V, 17 A. y B.
525
Hablo de los que detentan el poder y generan influencia, que no necesariamente coinciden con el
"gobierno", que puede ser presionado o guiado por aquellos, v.gr.: los lobbies de las multinacionales,
especialmente las petroleras y de armamentos, que llevaron al poder a Lyndon B. Johnson en EUA y
generaron a través suyo una política favorable a sus intereses en América Latina, a tal punto que se
llegó a favorecer golpes de Estado militares, que instalaran gobiernos "funcionales" a estos
intereses, frente a las políticas de "nacionalizaciones" que se llevaban a cabo generalmente en la
región, y desde ya, también funcionales a los intereses de "seguridad" de EUA, instalándose
políticas conocidas como de "seguridad nacional". También la escalada más importante de la guerra
en Vietnam, bajo la presión de los lobbies armamentistas, más allá de las políticas norteamericanas
de disputa en la "guerra fría" contra la URSS. La intervención unilateral del gobierno de Johnson a
República Dominicana a través de los "marines" respondió a un pedido de la banca privada que veía
peligrar su existencia por el posible regreso de Bosh al gobierno y una política de
"nacionalizaciones". Podríamos dar muchos otros ejemplos en distintos países, para mostrar cómo
funciona el poder y el gobierno.
526
Sobre el tema del interés nacional ver Morgenthau, Hans, Otro Gran debate: el interés nacional
de Estados Unidos, en "American Political Science Review", Vol. LXVI, No 4, Dic. 1952, págs. 96168, reproducido en Stanley Hoffman, Teorías Contemporáneas de las Relaciones Internacionales,
(Madrid, Tecnos, 1963), págs. 107-13. También, desde un punto de vista crítico a Morgenthau, ver a
Aron, Raymond, En Busca de una Filosofía de la Política Exterior, en "Revue Francaise de Science
Politique, Vol. III, Ene-Mar 1953, págs. 69-91, reproducido en Stanley Hoffman, op. cit. He trabajado
este tema en, Un Tema "No Debatido": El Interés Nacional de los Países Subdesarrollados, en
"Revista Argentina de Relaciones Internacionales, Buenos Aires, CEINAR, Vol. II, No 6, Set-Dic
1976, págs. 23-28.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
169
en el marco estatal. Desde ya, alcanza cierto grado de complejidad, si tenemos que
agregar presiones externas, no sólo de grupos privados extranjeros, como empresas
multinacionales, sino también de gobiernos de países cuyo poder es muy superior y sus
intereses ideológicos, económicos o de seguridad exigen, de Estados menos poderosos,
ciertas conductas.
Durante la bipolarismo, EUA o la URSS, a través de distintos mecanismos que
implicaban a la OTAN, Pacto de Varsovia o TIAR, ejercían esas presiones sobre sus
ámbitos hegemónicos respectivos, “sancionando” a aquellos gobiernos que pusieran en
tela de juicio su mandato o sus intereses de seguridad e ideológicos, e incluso instalando
gobiernos funcionales, en aquellos Estados en los que los gobiernos tenían conductas
“rebeldes” o peligrosas a sus intereses.
Terminado el sistema bipolar, se presume que los Estados más poderosos
económicamente -no militarmente-, cumplirán esa misión y, desde ya, lo harán en forma
527
funcional a las nuevas características que adopte el sistema mundial
. Pero, con el
agregado de que ya no son actores exclusivos, sino que los actores transnacionales han
alcanzado -y continúan alcanzando- un grado de poder y de influencia muy grande, que
requiere, para sus propios intereses, de Estados y sistemas políticos con determinadas
características, que favorezcan -o dicho en otros términos, que no entorpezcan- sus
528
aspiraciones .
La pregunta sería ¿que clase de sistemas políticos y gobiernos requieren para
poder alcanzar sus objetivos? Visto desde otra perspectiva, ¿qué pasará con los
sistemas políticos que no se adapten a esta nueva “corriente” de intereses, y con
los gobiernos que se rehusen a favorecer este tipo de orientaciones? Quiero decir,
desde el punto de vista del tratamiento en las negociaciones de la deuda externa, de
apertura de mercados a sus productos, de obtención de créditos, de orientación de las
inversiones, etc.
¿Hasta qué punto el Plan Baker-Brady gira alrededor de la voluntad del gobierno de EUA,
y no depende del “visto bueno” de la banca privada transnacional acreedora, para ser
aplicado a determinados países o postergada su aplicación?
No cabe duda que los actores transnacionales crecen en relevancia, a tal punto que
el Estado pierde importancia como generador de pautas globales de orden. Al menos
ha dejado de ser monopólico en este sentido. De esta manera, el Estado, en todo el
mundo, se está adaptando a estas circunstancias; abandonando el viejo rol mediador o
527
Desde mi punto de vista, nada puede actuar fuera de las características generadas por el sistema
mundial. Todo debe ajustarse a eso. Desde ya, esas características surgen del proceso de
"polarización" entre los grandes actores, y al cabo del mismo, se irá perfilando el régimen y el orden
global. Sobre este proceso, ver en este trabajo "Polarización". Debería observarse que, frente a los
cambios mundiales, los gobiernos tienden a adaptar sus políticas a las nuevas reglas según sus
tendencias, más que a aprovechar los cambios para mejorar la situación de sus países,
independientemente de las reglas globales o de sus tendencias. La mayoría tiende a aislar a todo
gobierno que adopte este tipo de actitudes.
528
Hoy, los Estados se han transformado en gestores de marketing. Los gobiernos viajan
acompañados del sector privado, para que hagan negocios.
170
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
de árbitro de la Nación, y transformándose en una entidad útil, o funcional al menos, a los
actores transnacionales o a los actores privados nacionales, pero que, en última
instancia, terminan comportándose como transnacionales y no como una burguesía
nacional que favorece el desarrollo de ese Estado y su Nación.
Si el Estado ha sido hasta ahora el “árbitro” de los intereses y aspiraciones de la
“Nación”, y abandona esta posición; ¿quién hará el papel de arbitro de la Nación? ¿Quién
satisfará sus intereses y aspiraciones, o la defenderá, o solucionará sus conflictos?
Creo que ese rol lo están afrontando en forma progresiva y creciente las ONG's, sea en
materia de derechos humanos, ecología, derechos de la mujer, etc.
Límites de Acción de los Sistemas Políticos
Hay aún dos elementos importantes a considerar y que tienen que ver con lo que llamo:
529
interdependencia organizacional vs integración asociacional .
Al hablar de interdependencia-organizacional, lo hago en términos de las relaciones
“verticales”, estratificadas, con una interdependencia heterogénea, e injusta en cuanto
al “reparto” de beneficios.
Al hacerlo en términos de integración-asociacional, quiero significar vínculos
“horizontales”, una interdependencia homogénea -similitud de productos, o de
problemas u objetivos- buscando resolver las situaciones de injusticia planteadas por los
actores mayores. Un ejemplo de integración asociacional es el de la OPEP frente a las
injusticias producidas por las grandes empresas petroleras y el mundo industrializado.
a) El primer elemento está dado por la capacidad de establecer conductas por parte de
los nuevos actores polares -polarizadores- en el nuevo orden que se está gestando, a la
vez que, por “abajo”, la capacidad de resistir a las reglas e intereses de los actores
mayores.
b) El segundo elemento es: ¿qué pasará con los sistemas integrativos subregionales
frente a los grandes “conglomerados geoeconomicos” que se están gestando?
En gran medida estarán limitados por los conglomerados globales, y los actores polares
conductores de cada uno de esos conglomerados, se encargarán de que funcionen en
beneficio del bloque.
Este tema está íntimamante vinculado a la forma en que funcione el proceso de “línea de
control intra-hegemónico”, con la diferencia de que, en lugar de hacerlo en el marco del
529
La interdependencia organizacional es “verticalista”, “desigualitaria” e “injusta”; mientras que la
integración asociacional resulta de la toma de conciencia de las élites gobernantes de los países que
obtienen más desventajas que ventajas de su inserción internacional y por lo tanto, realizan alianzas
horizontales por áreas temáticas (petróleo OPEP, por ejemplo); o múltiples, como en el caso de la
Unión Europea (UE)) para mejorar su inserción internacional y conseguir la justicia de sus
aspiraciones.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
171
control a los Estados, lo hace sobre regiones o sistemas regionales -¿Estado-Región en
530
reemplazo del Estado-Nación? -.
Además, aún no está muy claro si se planteará una “convivencia” entre procesos de
integración y de fragmentación, como el caso de la desintegración de la URSS, de
Yugoslavia, el de Checoeslovaquia, etc.; o si este último tipo de situaciones será
provisorio.
En el corto plazo, hay una marcada tendencia a la fragmentación
531
en la periferia.
C) Actores No Polares (Potencias Intermedias):
Rol en relación a los polares y a los miembros del ámbito hegemónico o posibles (re)
hegemonizables.
Se trata de aquellos Estados, organismos o empresas, que no son polares, pero cuya
capacidad de desempeño, alcanza la posibilidad de generar algunas reglas no
esenciales, o modificar reglas y que, en el mediano o largo plazo, pueden alcanzar el
nivel -no necesariamente- de actores polares.
En esta categoría también entran las Repúblicas de la ex-URSS, especialmente Rusia,
Ucrania y Bielorrusia, que actualmente se encuentran en un “cuello de botella”
económico, pero que tienen capacidad industrial, tecnológica, militar y, en el caso de la
Federación Rusa, espacial, similar a la de EUA. Si en el mediano plazo pueden resolver
el problema económico que tienen, pueden pasar al nivel de potencias polares,
individualmente, o en conjunto.
D) Incidencia de las Nacionalidades y de las Organizaciones No Gubernamentales
(ONG’s):
Las organizaciones no gubernamentales tienen una incidencia creciente en temas como
la ecología, derechos humanos, mujer, etc. Su participación en el sistema de relaciones
puede generar cambios importantes en la conformación del orden global y en su
mantenimiento. Particularmente deben tenérselas en cuenta cuando se pretende analizar
la posibilidad de un orden internacional más “justo”.
Por el otro lado, en los últimos tiempos, con la desintegración de la URSS se viene
produciendo un fenómeno importante. Las Naciones, disconformes con la representación
530
Peter Drucker habla en términos de “mega-Estado”. Ver su “La Sociedad Postcapitalista”, (Bs.
As., Sudamericana, 1993), pág. 99 y ss. No obstante, su mega-Estado se acerca más al imperio
colonial, que a los procesos integrativos que actualmente aspiran a transformarse en federaciones
económicas y que califico de Estado-Región. Sin embargo, si se considera que la Unión Europea
(UE) será el “eje” de poder de todas sus ex-colonias, EUA del hemisferio americano, y Japón y los
“mini-japones” seguramente ejercerán su influencia y dominio sobre la región asiática; nos
encontramos cerca de lo que es el imperio colonial, bajo estructuras que se han configurado de
manera diferente; no ha intervenido la fuerza militar de dominación, sino la transnacionalización (en
el sentido de formación de unidades mayores al Estado-Nación) y el control económico-tecnológico.
531
Ver, más atrás, lo dicho sobre el informe a la Asamblea General de la ONU por el secretario
General de ese organismo, Butros Butros Galí.
172
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
que los Estados han hecho de sus asuntos, objetivos y aspiraciones, han tomado
directamente en sus manos sus propios asuntos internacionales, hasta tanto funden un
532
nuevo Estado, acorde con sus aspiraciones .
¿Quién reemplazará el rol abandonado por el Estado? ¿Cuál será la nueva forma de
representatividad de los intereses de las naciones?
E) Incidencia de los Actores Transnacionales:
Si bien no hay seguridad -al menos en el corto plazo- de que los actores transnacionales
-algunos de ellos- alcanzarán el rol de actores polares, ya que tienen que cumplir con el
requisito de “hegemonización” y el de “liderazgo”; me pregunto sobre su grado de
incidencia por parte de estos actores. Hoy, no cabe duda que, al menos en el segmento
financiero, la banca privada transnacional tiene un papel importante, aún mayor que el de
Estados como EUA, en lo que hace al flujo financiero.
532
Caso de Estonia, Letonia, Lituania, o la desintegración de Yugoeslavia. Dentro de este contexto
pueden entrar situaciones como las de Chiapas en México, aunque no “desintegran” al Estado, pero
luchan contra ese tipo de Estado. Igualmente situaciones como el “caracaso” en Venezuela.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
173
Capítulo XIII
EL ORDEN MUNDIAL I
LA PROBLEMATICA DEL ORDEN
CONSIDERACIONES PREVIAS
El orden es la resultante de las reglas derivadas de la generación del régimen.
Constituye el conjunto de aspiraciones y expectativas que tienen los miembros, entre los
parámetros dados por la estructura (poder) y el régimen (marco jurídico-institucional).
533
Para que haya orden debe haber una “autoridad ordenante”
; dependiendo
534
asimismo, del grado de “difusión” o “concentración” de la “autoridad”
, a tal punto
que, en el sistema mundial, generalmente, la “autoridad ordenante” es la resultante de la
“represión recíproca entre adversarios” -tus límites son los que yo te impongo y a la
inversa, en el marco de una estructura determinada - o de la “auto-represión de
potenciales factores disturbadores”.
No ocurre como en el marco estatal, que puede ser la resultante de la “asignación
autoritativa de conductas” de manera vertical. Esto puede ocurrir a través de un
535
organismo internacional; pero los organismos, en realidad son “reguladores”
, no
536
“repartidores”
de reglas; aunque en algunos casos alcancen un relativo grado de
537
autonomía .
El “orden elemental” es la resultante de la combinación de ambos -represión recíproca y
la auto-represión-. Un ejemplo de “auto-represión” puede ser el de EUA o la URSS
durante la carrera nuclear, al “no” iniciar un conflicto nuclear -auto-represión- por temor a
la mútua destrucción -equilibrio del “terror”-. El “paradigma” de la “auto-represión”, a
mi criterio, es el de la “no intervención en los asuntos del otro bloque”, que fue la “pauta
tácita de orden” vigente, particularmente durante el período de la guerra fría. Un
ejemplo de “represión mutua” es el de la política de “contención” del comunismo
533
Ver Liska, George, War and Order: Reflections on Vietnam and History, (Baltimore, The Johns
Hopkins Press, 1968), pág. 22. Hoy, la autoridad ordenante, se encuentra en la “Tríada” y se refleja
en las actividades del G7 que actúan como un “Directorio Mundial”.
534
En el marco mundial, esto depende de la cantidad de actores que intervienen en la generación
del régimen. Cuanto menor cantidad, mayor concentración y posibilidad de mando con control;
cuanto mayor cantidad, mayor difusión, por lo tanto mayor posibilidad de reparto igualitario; a la vez
que la conducta responsable tiene primacía por sobre el control. Sobre este particular, ver Peter
Drucker, La Sociedad Poscapitalista, (Bs. As., Sudamericana, 1993), especialmente el Capítulo 5,
dedicado a “La Organización Basada en la Responsabilidad”. Ver el Gráfico sobre “Posibilidad del
Orden Justo”.
535
Administran las reglas.
536
Generan las reglas. Reparto de potencia (se puede) e impotencia (no se puede). Desde el
momento en que estamos en el ámbito de la ciencia política y no del derecho, debemos manejarnos
con este criterio y no con términos como “derechos y obligaciones”, que competen al ámbito jurídico.
537
El FMI puede ser un ejemplo; el PNUMA (Programa de las Naciones Unidas sobre el medio
Ambiente) otro.
174
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
soviético, desarrollada a partir del gobierno de Truman (1947) por EUA y como
contraparte, la Doctrina Stalin de la “contra-contención”, mediante la que, abandonando
el concepto de “revolución permanente” de Trotsky, plantea el “socialismo en un sólo
538
Estado” y la construcción y el fortalecimiento de la URSS como bastión del socialismo .
Otro es el buscado en forma “institucionalizada” a través de organismos como Naciones
539
Unidas, operando la mutua represión en el Consejo de Seguridad a través del “veto” .
Considero orden, al conjunto de reglas -no necesariamente normas jurídicas- que
540
rigen las relaciones entre las unidades componentes del sistema .
Cuando hablo del “conjunto de reglas”, hago referencia a aquellas que regulan la
541
conducta y relaciones -régimenes
- en todos los “segmentos” en que se dan
relaciones entre los componentes del sistema: v. gr.: en el “segmento” financiero; el
comercial; el industrial; el científico-técnico; el de la producción, distribución de las armas;
o la realización de alianzas militares y/o político-ideológicas; etc.
El orden global estaría dado por el conjunto de régimenes vigentes -no su
542
yuxtaposición-; o por la ausencia de los mismos (lo que constituiría un “desorden” ).
538
Ver Bertsch, Gary K., Clark, Robert P. y Wood, David M., Comparing Political Systems: Power
and Policy in Three Worlds, (New York, John Wiley and Sons, 1978), pág. 184 y ss.
539
Ver en mi trabajo La Problemática del Orden, en (et al) "Geopolítica y Relaciones
Internacionales", (Bs.As., Pleamar, 1981), el tema "líneas de borde inter-hegemónicas" (entre
esferas de influencia polares), pág. 14 y ss. Cabe también la acción, ya no frente al "adversario" sino
al resto de los miembros del sistema (o del bloque), de "contención" del desorden provocado por
vacíos o insuficiencia de poder (ordenante) en determinadas regiones. Este accionar está más cerca
del "mantenimiento" o "restauración" del orden que de la "contención". Hay dos casos posibles: uno
es cuando existe una "voluntad" o inteligencia política identificable que provoca desorden -a un
orden específico-, generando "anarquía internacional"; v. gr.: "exportación de la revolución"
desarrollada por Castro en América Latina. El otro tipo de desorden posible es el resultante de
acciones o situaciones, "descontroladas por un agente responsable" -en cualquier tipo de orden-,
que si se difunden, dan lugar al "caos"; v. gr.: el caos provocado por la guerra civil que llevó a la
división del Congo. Esto lo he analizado exhaustivamente en La Problemática del Orden, en (et al)
"Geopolítica y Relaciones.., op. cit., págs. 36-39.
540
Para Liska, George, Orden es el modelo de relaciones que son tolerables en términos de valores
particulares y estabilidad general en el corto plazo. Ver su War and .., op. cit., pág. 58. Orden según
la Conferencia de Bellagio sobre Condiciones del Orden Mundial (junio de 1965): "Condiciones
mínimas de coexistencia". Ver Hoffmann, Stanley, Conditions of World Order, (Boston, 1968), pág. 2.
En todos los casos, las definiciones consideran sólo al “tope” del sistema. Resulta despreciable -en
términos de poco valor- para la mayoría de los teóricos, la incidencia de la “resistencia” por parte de
la “periferia” en el marco del orden global. Desde ya, sus efectos son más de largo plazo que de
corto plazo en general; pero es lo que le da una dinámica al sistema, sino estaríamos “cristalizados”
en la prehistoria.
541
Régimen implica tanto "forma de gobierno", como reglas que rigen relaciones o conductas, así
como formas de resolver problemas y de dirimir conflictos; que, en última instancia, definen a los
tipos de gobierno, dependiendo cómo apliquen las reglas, o resuelvan las situaciones.
542
En términos de falta de “parámetros” dentro de los que se puede operar de manera confiable. La
transición inter-sistémica vivida entre 1919 y 1945 es un ejemplo. La situación actual, desde 1991,
es otro.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
175
Los requisitos de seguridad, satisfacción de los acuerdos concertados, y respeto a la
543
soberanía , son difíciles de satisfacer en su cumplimiento, en las relaciones entre los
Estados, en lo que hace al mantenimento del orden, ya que no hay una “sociedad”
internacional, sino que las conductas en este ámbito se manejan de acuerdo con las
pautas de “comunidad” en formación.
De acuerdo con J.J. Rousseau, el orden entre los Estados es una “situación precaria”
544
.
En las relaciones mundiales, los tratados, resultan meras palabras si no existe
capacidad de “exigir” su cumplimiento o de “sancionar” por incumplimiento -poder de
policía-; de la misma manera que la soberanía es estable en tanto no se interpongan
545
consideraciones de poder que la trastornen .
En la comunidad internacional, a diferencia del orden al interior del Estado, los objetivos
de “seguridad”, “cumplimiento de los tratados”, “estabilidad en la soberanía”, no son
perseguidos directamente por los hombres, sino confiados a la responsabilidad de los
546
Estados -quiénes actúan en su nombre- que estos han creado .
De esta manera, los gobiernos se encuentran frente a un “desdoblamiento funcional”.
Por un lado, se encargan del establecimiento y mantenimiento del orden en el ámbito
interno, de acuerdo con las normas constitucionales, y a la vez, se transforman en “colegisladores” en el ámbito internacional, pero “individualmente responsables” del
547
cumplimiento de las normas que acuerdan con otros gobiernos .
Hoy, con el proceso de “transnacionalización” de las relaciones mundiales, el
desdoblamiento funcional se está “invirtiendo”, ya que las normas se han
“transnacionalizado” -como resultado de la intervención creciente de actores de esta
categoría, en la conformación del “régimen”-, generando reglas al interior de los Estados.
543
Hoffmann, Stanley, trata esta temática en su, International Systems and International Law, en
"The State of War", (New York, 1965), pág. 97.
544
Juan Carlos Puig, cuando habla del Derecho Internacional, lo hace en términos de Derecho de
la "Comunidad" Internacional, dado que es un derecho en estado “embrionario”. Ver su Derecho
de la Comunidad Internacional, (Buenos Aires, Depalma, 1974).
545
El caso Malvinas y otros similares en el marco latinoamericano, u otros en el contexto mundial,
son un buen ejemplo de lo que quiero decir.
546
El Estado, es una "entelequia jurídica". Es una figura creada por el hombre, en función de la
existencia de un territorio, una población (la Nación) y el poder suficiente para la vigencia de este
Estado. En términos aristotélicos, el Estado, en realidad, son las "constituciones". Es el resultado del
"pacto" que hicieron los hombres -de acuerdo con la concepción de Hobbes, Locke, Kant, Rousseau
o Montesquieu-, para acordar la estructura que los cobijará y representará. Cuando ese "pacto"
pierde vigencia (diferencia entre constitución formal y constitución real), debe "refundarse" el Estado,
a través de un nuevo "pacto", una nueva constitución, que refleje la nueva estructura (configuración
de poder vigente al interior del Estado) y el proyecto de país que se quiere. No obstante ello, muchas
constituciones son reformadas, sin considerar los hechos, las realidades; son sólo modificaciones
jurídicas.
547
El "desdoblamiento funcional" es un concepto desarrollado por George Scelle. Este tema lo he
analizado en, La Problemática del.., op. cit., pág. 4. También ver Vincent, R.J., No Intervención y
Orden Internacional, (Buenos Aires, Marymar, 1976), pág. 326.
176
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
La ecología es un buen ejemplo de lo dicho, aunque hay una gran cantidad de áreas en
las que se podría decir lo mismo. Hoy, quien tenga un problema de derechos humanos
548
no recurre a “su” Estado, sino a “su” ONG
; lo mismo pasa con las mujeres y sus
problemáticas, etc.
PAZ, ORDEN Y EQUILIBRIO DE FUERZAS
549
La paz y el orden internacional son una “función”
del equilibrio de fuerzas o, en
otros términos, de una distribución de poder aproximadamente igual entre la mayoría de
las naciones o una combinación de naciones -esto desde ya, en el “tope” del sistema-; a
la vez que de la forma en que exista y se ejerza resistencia desde la periferia. Este
equilibrio no opera automáticamente, sino que requiere que los participantes esten
550
permanentemente alertas, para que los principios del equilibrio operen .
Esto funciona, en tanto los gobiernos del “tope” de este “sistema de equilibrio” acepten
formar parte de un “sistema común de pautas, leyes y formas” que debe ser la base de la
política del equilibrio de fuerzas; a la vez que la resistencia de los subordinados se
encuentre dentro de un marco razonable y que no genere cambios substanciales.
Los cambios objetivos en el contexto internacional, que incidan en el sistema de
relaciones global, pueden traer como consecuencia cambios en la “constelación de
poder”.
A esta “constelación de poder” hay que verla, no sólo desde la perspectiva de las
551
relaciones entre los actores polares
, sino también de las relaciones entre éstos y la
552
periferia
. Desde este último punto de vista deben analizarse, fundamentalmente, las
relaciones coloniales y hegemónicas, así como las conductas de resistencia desde
“abajo”.
De todas formas, a la complejidad de las relaciones “Norte-Norte” que deben verse
vinculadas con las relaciones “Norte-Sur” hay que agregarles la complejidad, no sólo de
las relaciones “Sur-Sur”, sino también los fenómenos que en este último caso se dan,
como la emergencia de nuevos Estados como resultado del proceso de descolonización,
que ha sido una de las grandes características del siglo XX especialmente en su segunda
mitad; así como la emergencia de nuevos Estados como consecuencia de la
“fragmentación” o “desintegración” de otros; y a la mayor complejidad de la emergencia
de “nuevos actores” internacionales “no estatales” como los transnacionales en sus
distintas manifestaciones que van desde empresas, banca, hasta Organizaciones No
Gubernamentales, etc., que muestra que no sólo se modifica la “constelación mundial de
548
Gran cantidad de grupos de derechos humanos en diferentes países, se unieron a los “lobbies”
internacionales, para modificar el status en su país y “quebrar” al dominante.
549
Dependen de cómo esté estructurado el equilibrio de fuerzas. Para ello es importante conocer la
estructura del sistema mundial vigente. Ver la parte dedicada a la estructura.
550
Ver Morgenthau, Hans, The Danger of Détente, en "The New Leader", October 1, 1973.
551
Para un análisis en profundidad de las relaciones entre los actores polares y la configuración de
poder resultante, que condiciona el tipo de sistema y de orden mundial, ver el capítulo
correspondiente a estructura y el de los "Ejes de Relacionamiento Mundial".
552
Ver Stoessinger, John G., El Poderío.., op. cit., págs. 83 a 89 passim.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
177
poder”, sino que se produce un fenómeno de “difusión” o “atomización” del poder;
provocando modificaciones en el orden.
POSIBILIDAD DEL ORDEN JUSTO
Resulta muy complejo que haya un punto de equilibrio, entre la distribución del poder,
el establecimiento y mantenimiento del orden, y la administración de justicia -en
términos equitativos y distributivos-.
Los sistemas internacionales, en términos históricos, han reunido el requisito de
establecer pautas de orden -”pax”, pacificación- a través de sus ordenadores, pero este
orden, ha tenido como característica, que se trata del resultado de la “imposición” por
parte de uno o de algunos pocos que concentran el poder -uno (sistema unipolar con
orden imperial); dos (sistema bipolar, con orden basado en la pugna por la supremacía
de una ideología); o varios (sistema multipolar, con un orden basado en el equilibrio y el
balance de poder entre los miembros del “tope” del sistema)-, generando pautas de
justicia, según los principios establecidos por los ordenadores.
El problema generalizado -por ejemplo, demandas de los subordinados, por un Nuevo
Orden Económico Internacional (NOEI) más justo-, es que ese orden distribuya justicia,
en términos equitativos, para todos, y no desde el punto de vista y según los principios de
553
los ordenadores -que, a su vez, son Estados-. Al no haber un “poder central”
, los
Estados polares, son “tratados” de manera desigualitaria a su favor, en su beneficio, ya
que no hay posibilidad de exigirles el cumplimiento de las normas -que por otra parte,
ellos crearon- o sancionarlos por incumplimiento, al no haber una “autoridad suprema” salvo la de ellos-.
Para alcanzar el objetivo de una mayor justicia en el orden, tendría que hacerse mediante
una “ecuación” muy compleja, que permita un equilibrio entre distribución de poder,
establecimiento de orden y administración de justicia. En términos teóricos esto es
factible -ver Gráfico sobre “Posibilidad del Orden Justo”- pero, en la práctica, resulta muy
difícil y complejo; por ello, al tratamiento de esta temática lo he denominado “teorema”,
ya que puede plantearse, aunque resulte difícil de resolverlo.
TEOREMA DEL PODER Y EL ORDEN
En un sistema internacional, en el que el poder de generación de pautas de régimen lo
tienen unos pocos -el resto sólo puede resistirse, pero no generar reglas; cuanto mucho
553
El único momento en la historia en que se puede decir que la comunidad internacional fue
centralizada, es durante la etapa de la Edad Media, en que el poder de la iglesia por sobre los
principados, actuaba como un “mediador” y “ordenador”, al poder quitar el poder al príncipe mediante
la excomunión. Esto comienza a resquebrajarse hacia el siglo XIV, con el surgimiento del EstadoNación, ya que el rey puede lograr mayor autonomía interna y externamente, romper la
subordinación que tenía con el papa. Ver Puig, Juan Carlos, Irureta, Hugo, Colombo de Imaz, Delia,
Historia Política Contemporánea (1914-1939), (Buenos Aires, Edic. de los Autores, 1968), pág. 14.
178
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
modificarlas-; la única alternativa para que el orden contemple las aspiraciones de la
554
mayoría, es que haya una mayor “difusión” del poder .
La modificación de las pautas de poder, en términos de mayor difusión, genera
“desorden”. Todo cambio tiende a desordenar-reordenar. Los ordenadores que detentan
el poder, buscarán permanentemente que no haya difusión del poder. Tratarán por todos
los medios de establecer mecanismos fragmentadores para que la periferia no maximice
poder a través de alianzas integrativas, a la vez que procurarán imponer gobiernos o
apoyar a gobiernos que sean funcionales a estos criterios.
El poder es la variable crítica generadora y “mantenedora” del orden, y el orden vigente
tiende a conservarse, a través de los mecanismos de mantenimiento, generados por sus
555
ordenadores
. Todo lo que salga de estos parámetros resulta “antisistémico”, por lo
tanto es sancionable. Operan las pautas establecidas por las “líneas de control intrahegemónico”. De aquí sacamos como corolario que, para que sean legítimos los
cambios, se requiere del poder suficiente. En última instancia, el poder también es la
variable crítica para “modificar” el orden vigente.
TEOREMA DEL ORDEN JUSTO
El orden está primariamente preocupado por la supervivencia; mientras que la justicia
lo está por lo ético.
La ética del orden es, como mínimo, la supervivencia, tendiendo al logro del interés
propio (naturaleza humana). La supervivencia no se maneja con la justicia sino con la
556
satisfacción de la propia necesidad primaria .
La búsqueda de la justicia dentro de un orden, genera desorden, provocado por los
cambios. Por otra parte, el status quo favorece la injusticia.
Este teorema está íntimamente ligado al anterior, porque se necesita poder suficiente
para modificar el orden y alcanzar la justicia en términos distributivos y equitativos.
Toda esta actividad “subvierte” el orden, trayendo las consecuencias de una actividad
sancionadora, a través de la intervención directa de los ordenadores, o mediante la
utilización de mecanismos institucionales, generados a través de acuerdos
internacionales -v.gr.: OTAN, TIAR, Pacto de Varsovia, ONU, OEA,. etc.-.
554
Ver Gráfico sobre “Posibilidad del Orden Justo”; ver capítulos dedicados a la “Problemática del
Poder”.
555
Ver más atrás “equilibrio” y también “líneas de borde intra-hegemónicas” o “líneas de control intrahegemónico”.
556
Ver Hoffmann, Stanley, Primacy or World Order, (New York, Mc Graw-Hill, 1978), particularmente
Cap. III.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
179
Gráfico 30
FACTORES QUE INCIDEN EN LA CONFORMACION
DEL “NUEVO” ORDEN MUNDIAL
El nuevo orden mundial, acorde con las tendencias que se observan, no va a estar
signado por una “subordinación” total de todo lo que hace a las relaciones humanas y
sociales, a la pugna ideológica entre superpotencias que tratan de imponer su voluntad
557
planetaria, como ocurrió durante la etapa del bipolarismo 1945/47-1985/89/91
.
Surgen, de las sociedades, elementos que hacen a sus propias aspiraciones,
necesidades y características culturales, que inciden con gran fuerza y en forma
creciente, en la configuración del orden.
Algunas de las características y/o fenómenos, que se observa que cobran fuerza e
importancia son los siguientes:
1. Las distintas culturas van a marcar el nuevo orden mundial
558
.
2. El siglo comenzó con la guerra de los Balcanes y está terminando con otra
guerra en los Balcanes.
3. No hay agenda internacional definitiva ni segura. En alguna medida, se perfilan
sus tendencias es las pautas conocidas a través de las Cumbres celebradas por
cada uno de los miembros de la “Tríada” hacia fines de 1994: Cumbre de la APEC
(Foro para la Cooperación y el Desarrollo de los Países del Asia y el Pacífico) en
Indonesia; Cumbre de Presidentes Americanos (Miami); Cumbre de Essen
(Alemania), entre los países de la Unión Europea (UE).
557
Esto no significa que se han terminado las ideologías, sino que éstas han dejado de ser
"prioritarias" o de ser el "factor catalisador" en el sistema de relaciones mundiales.
558
Ver el análisis hecho por Fuentes, Carlos, La Conquista no Terminó, en Diario "Página 12",
Sección Reportajes, 13 de Octubre 1992, pág. 16.
180
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
4. Si Europa no alcanza a consolidar el acuerdo de Maastricht, predominarán los
procesos como el de Bosnia, Herzegovina, la “limpieza étnica”, con consecuencias
desvastadoras.
5. Pese a que se consideraba que había desaparecido, hacia fines del siglo
reaparecen las tribus y sus ídolos, los nacionalismos, la xenofobia, el
antisemitismo y el antiislamismo, el racismo, la aparición de formaciones políticas
ultrareaccionarias.
6. Al terminar la guerra fría y en la etapa post-bipolar, todas las culturas que
estuvieron reprimidas por el conflicto Este-Oeste, comienzan a manifestarse tanto
en Europa como fuera de ella. Durante 500 años, “Occidente” se paseó por todo
el mundo imponiendo sus valores sin consultar a nadie, sin pedir permiso a
nadie. Hoy, como consecuencia de las comunicaciones, de la información
instantánea, de la economía global, las culturas regresan a Occidente sin pedirle
permiso, generándose problemas. La pregunta es, ¿hasta qué punto podrán convivir
los ídolos y las tribus, con el robot de la sociedad capitalista -dividida en sí misma-,
postcomunista?; ¿hasta qué punto va a ser posible conciliar la aldea global con la
aldea local; la economía global con los particularismos, etnias y demandas
culturales; el desarrollo del Norte con el subdesarrollo del Sur?
7. La caída del comunismo no es el triunfo del capitalismo, ya que la caída del
comunismo no significó el triunfo de la justicia social ni al Este ni al Oeste, ni al
Norte, ni al Sur.
8. Las migraciones masivas desde Oriente hacia el Occidente de Europa y del Sur
hacia el Norte, en general, serán uno de los desafíos mayores del siglo XXI.
9. ¿Se llegará a crear un nuevo muro como el de Berlín -como propuso Buchanan
en la convención republicana previa a las elecciones estadounidenses de noviembre
de 1992- para impedir la entrada de los mexicanos, al mismo tiempo en que se
relacionan a través de un Tratado de Libre Comercio (TLC)? ¿Este muro se
reeditará en el contexto de la Europa Occidental para prevenir las migraciones y los
conflictos provenientes de Europa del Este y del Norte de Africa?
No estaría de más ver cómo el gobierno del estado de California (EUA) a través de
la “Iniciativa 187” adoptada en 1994, estableció que ningún inmigrante ilegal podrá
gozar de los beneficios sociales y educativos en ese estado, así como cualquier tipo
de servicio público que se otorgue a los habitantes comunes; inició un proceso
discriminatorio. Surgieron en 1995 nuevas propuestas, que incluirían enmiendas
constitucionales, proponiendo que los hijos de los inmigrantes ilegales no podrían
transformarse automáticamente en ciudadanos norteamericanos por haber nacido
559
en su suelo . A mediados de 1995 han surgido cercas de alambrado en distintas
zonas de la frontera entre EUA y México, para evitar el paso de indocumentados.
Posteriormente se adoptó la “Iniciativa 209” sobre defensa de los derechos civiles.
Todo esto en el país que se autoconsidera “campeón mundial de los derechos
559
Ver Diario Gazeta Mercantil, Brasil, 10/11/94. También Diario Clarin, Buenos Aires, 14/5/95.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
181
humanos” y se arroga el derecho de exigir que sean cumplidos en otros países del
mundo como condición para su comercio o inversiones.
10. América Latina ha sido siempre y es hoy una gran “imitadora”. Los
latinoamericanos pensamos que hay fórmulas “mágicas” de origen europeo, o
norteamericano -incluso asiático- que nos resolverán los problemas en forma
instantánea. Los hombres que hicieron la independencia latinoamericana creyeron
que bastaba copiar las leyes de las instituciones de EUA, de Francia, de Inglaterra,
para conseguir las democracias prósperas. Hoy se corre el riesgo de imitar el
capitalismo thatcheriano o reaganiano que ya está en crisis en el lugar de origen.
11. Los latinoamericanos debemos preguntarnos qué tipo de capitalismo
queremos. ¿Un capitalismo desprovisto de valores como el practicado por Thatcher
o Reagan? ¿Un capitalismo europeo, con cooperación social, protección del
trabajador, negociación colectiva, etc.? ¿Un capitalismo de Estado al estilo japonés
560
?
Implantar un capitalismo puro laissez faire sin una agenda social conduce al
descalabro, tal como ha ocurrido en la Venezuela de Carlos Andrés Pérez. Salinas
de Gortari debió añadir un capítulo social a su política de liberalización económica;
pese a ello, tanto él como el presidente Zedillo han fracasado hasta ahora. El
presidente Menem basó su reelección en el inicio de una etapa social en su
gobierno de corte neoliberal. Pese a ello, los niveles de desocupación generados en
su gobierno se han duplicado.
Los funcionarios del Tesoro norteamericano que viajan por América Latina proponen
que se añada una “agenda social” a los proyectos de reforma liberal económica, por
temor de futuras nuevas crisis sociales contundentes.
No obstante, las propuestas, en todos los casos, suenan más a “ampliación a los
561
límites del sistema”
que a una búsqueda creativa de resolución de los problemas.
Esto es, “cambiar para que el sistema se mantenga” -”gatopardismo”-.
12. Siguen habiendo problemas de justicia. Se ha alcanzado, en cierta medida, la
identidad de la Nación y la cultura, pero no hay identidad de la Nación y la justicia.
La justicia pareciera estar cada vez más lejos del Estado y cada vez más cerca de
actores transnacionales como las ONG’s que se encargan de los derechos
humanos, de los derechos de la mujer, de la ecología, y otros derechos.
560
Ver, por ejemplo, el Informe Saburo Okita para la Argentina, en el que se compara la propuesta
que se hace para alcanzar un desarrollo óptimo en la Argentina, con el modelo que se ha
desarrollado en Japón.
561
Todo sistema, actuando en “defensa propia”, amplia sus límites, realizando políticas que no está
dispuesto a llevar a cabo en condiciones normales.
182
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Capítulo XIV
EL ORDEN MUNDIAL II
LA LUCHA INTERNACIONAL POR EL ORDEN
ASPECTOS JURIDICOS DEL ORDEN POLITICO
Hay dos aspectos a considerar en este caso:
1) La lucha internacional por el establecimiento del orden. Aquí, lo jurídico tiene un
rol escaso. Lo único que puede hacer es mantener un status aceptable, mientras se
configura el nuevo orden. En última instancia, sufrirá modificaciones radicales una vez
instalado y cristalizado el nuevo orden.
El “derecho” no genera orden, sólo lo institucionaliza.
Hay quienes opinan que la norma tiene un rol importante en la construcción del orden
562
político y social
. No soy de esta opinión. Estoy convencido que la norma, que lo
institucional, viene después -nunca antes- de la consolidación del orden de hecho.
2) La lucha internacional por el mantenimiento del orden. Aquí hay que considerar
qué características tiene el sistema internacional, cuál es el régimen y cuál el orden
imperante.
El sistema puede ser unipolar, con un orden “imperial”; bipolar con un orden basado en
la pugna por la primacía entre ideologías; o multipolar, con un orden basado en el
equilibrio y balance de poderes.
En el sistema unipolar, la ley es la del “imperio”. En el bipolar, es importante considerar
que generalmente la variable ideológica, es un “factor catalisador” de las relaciones en
este tipo de sistema, por lo tanto, la lucha por el mantenimiento del orden se vuelve
compleja. Desde ya, la “seguridad” es el factor privilegiado por los actores en pugna,
que a su vez manejan la “ley internacional”, pero según sus propios intereses en pugna.
El orden no es “ambiental” -global-, sino intra-bloques; ya que se “pugna” por la
imposición de una concepción del orden u otra -ideología-.
563
En el sistema multipolar, generalmente, no hay predominio de lo idológico
y los
conflictos no son por la pugna por la primacía, sino por obtener ventajas dentro del marco
de un equilibrio y balance de poderes, pero atendiendo a factores económicotecnológicos y no estratégico-militares, que son los que concurren principalmente toda
vez que debe dirimirse una pugna ideológica.
En todos los casos, la “ley internacional” es respaldada por el poder, pero no funciona
como lo hace el “poder de policía” a nivel estatal, ya que en lo internacional, los más
562
Ver Stoessinger, John G., El Poderío .., op cit., Cáp 9, "Derecho Internacional y Orden Político".
No quiero decir que no exista ideología, sino que ésta no es preponderante ni se constituye en el
factor catalisador del sistema de relaciones como ocurre en el caso del bipolarismo que funciona a
través de la "pugna por la primacía" de una de las dos ideologías en pugna.
563
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
183
poderosos, que son los rectores del sistema, no están subordinados a esa “ley
internacional”.
De esta manera, la “ley internacional” establece un marco poco confiable -para los
subordinados, aunque confiable para los ordenadores y el mantenimiento del status quode establecimiento de justicia y de defensa de la gran mayoría que carece de poder.
Los organismos internacionales, que constituyen también actores internacionales en el
sentido en que tienen una política de acción, no son el mejor instrumento para garantizar
la aplicación de la “ley internacional” o la justicia ya que, a la hora de ejercer la función de
poder de policía, carecen del poder suficiente, debido a que éste es otorgado por los
564
miembros que los han creado .
Los organismos internacionales son “polarizados” en su interior, de la misma manera que
lo es el sistema mundial, por lo que se orientarán -la interpretación y la aplicación de sus
objetivos y normas- en el sentido de esta polarización. Los que los “manejen”
efectivamente serán los que en última instancia generarán las pautas de justicia
565
566
internacional
. ¿Quién controlará a los controladores?
El orden mundial,
depende de cómo se resuelva este dilema. Hasta ahora, los miembros de la Asamblea
General de la ONU no han sido facultados por la Carta para ello, ni tienen el poder para
reformar la Carta en este sentido, en su gran mayoría. La Asamblea General no alcanzó
siquiera el rol de “Parlamento Mundial”. Pero tampoco tienen esa capacidad, de hecho,
los miembros de la periferia, aún fuera de la ONU, ni siquiera constituyendo foros o
movimientos como el de los No Alineados, por ejemplo o mediante alianzas como los
procesos de integración -salvo en de la actual Unión Europea (UE), que luego de gran
cantidad de años, alcanzó el nivel de “potencia federada”-. Esto no constituye una
imposibilidad, sino más bien una forma de conducirse las élites de la periferia que no se
orientan en un sentido que facilite las relaciones “horizontales” -por “abajo”- a fin de
maximizar las relaciones “verticales” -de “abajo” hacia “arriba”-.
Si a un país poderoso le es aplicada una sanción por un organismo como la Corte de la
Haya, es muy probable que no cumpla con la sanción, pero sí obligará a que la cumpla
567
un país subordinado a su hegemonía .
564
Figari, Guillermo M., ha estudiado este tema en Las Organizaciones Internacionales como
Actores Internacionales, en "Revista Argentina de Relaciones Internacionales", Vol. III, No 9, Set/Dic
1977, págs. 24-41.
565
La forma en que EUA, actualmente -entre 1947 y 1991, conjuntamente y en disputa con la URSSmaneja el Consejo de Seguridad de la ONU, haciendo que ésta sea inoperante para solucionar
efectivamente los conflictos internacionales, pero logrando que avale sus incursiones militares en
aquellas zonas que considera de su propio interés, haciendo ver que recibe la delegación de la ONU
para llevar a cabo un objetivo que el propio organismo está materialmente imposibilitado de llevar a
cabo. La guerra del "Golfo", el intervencionismo en Somalia por motivos "humanitarios" (?), la
intervención en Yugoeslavia, etc. son ejemplos de lo que quiero significar.
566
Ver Stoessinger, John G., El Poderío .., op cit., pág. 311.
567
Hay numerosos ejemplos de lo que digo. La aplicación de sanciones por la Corte de La Haya a
EUA por el minado de las aguas nicaragüenses, no ha sido cumplida por EUA, que tampoco
encontró quién tuviera el poder suficiente para que se las hiciera cumplir.
184
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
El surgimiento de los “sistemas de seguridad colectiva” -OTAN, Pacto de Varsovia, TIAR,
etc.- constituye la demostración de la falta de fé en la posibilidad de cumplimiento de los
objetivos establecidos en la Carta de la ONU.
Los propios “fundadores” de la ONU han constribuido a que las cosas se dieran de esta
568
forma
. Un ejemplo es dado por la creencia de que como el colonialismo sería
generador de guerras frecuentes, a fin de amortiguar la presión de las poblaciones
dependientes contra las potencias coloniales, se creó un órgano dentro de la ONU para
569
la Administración Fiduciaria . De esta manera, las ex colonias serían “administradas”
por uno o más países o por la propia ONU -este último caso nunca se dio- y los Estados
fideicomisarios estaban obligados (?) -moralmente, ya que no había ninguna posibilidad
de sancionarlos si no actuaban según sus objetivos- a un desarrollo progresivo de ese
570
territorio hacia la independencia y el gobierno propio . De todas formas, esto contribuía
a generar situaciones de carácter neo-colonial y conflictivas. El caso de Namibia independizada recién en 1991- es un ejemplo claro.
La paradoja, hasta ahora, ha sido que el orden mundial debía ser controlado por
naciones soberanas -aquellas que efectivamente, no formalmente, tienen soberanía- y a
571
su vez, éstas ser controladas por el orden mundial . La pregunta, a fin de comprender
las tendencias actuales, es: ¿cómo será el control del orden mundial y de éste hacia los
actores?, desde el momento en que se da, desde hace ya un tiempo, una creciente
emergencia de actores transnacionales con poder suficiente como para obligar, incluso a
potencias mundiales.
Organismos como la ONU no son aptos para esto. Desde ya, no han sido aptos antes
tampoco, salvo para los intereses de los actores hegemónicos, y en la medida en que
entendieron que les eran últiles; cuando entendieron lo contrario, sacaron sus asuntos
572
fuera del organismo y los trataron bilateralmente .
Los acuerdos Torrijos-Carter sobre el Canal de Panamá, se celebraron fuera de la ONU y
la OEA y en forma bilateral. El tratamiento de temas como la guerra de Vietnam, o el
conflicto en el Medio Oriente, u otros, reciben el mismo tratamiento, ya que de esa
manera las grandes potencias no tienen la presión de la Asamblea General o la
Asamblea del organismo regional, como el caso de la OEA citado.
568
Esto confirma mi posición de que el orden se da, previamente, de hecho y luego es
"institucionalizado" mediante la creación de un organismo internacional. Un organismo internacional,
per se, es incapaz de generar orden. Lo demostró el fracaso de la Sociedad de Naciones de
mantener el orden previo a la primera guerra mundial y de retener el poder en el contexto europeo.
569
Ver Stoessinger, John G., El Poderío .., op cit., pág. 312.
570
Caps. XII y XIII de la Carta de la ONU. Si uno piensa en el estado en que quedaron, luego de su
independencia, las ex colonias europeas en Africa, Asia y el Caribe, dudaría de la veracidad y del
cumplimiento de estas “obligaciones” de los fideicomisarios.
571
Ver Stoessinger, John G., El Poderío .., op cit., pág. 314.
572
Ibidem, pág. 364.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
185
El Regionalismo y el Orden Internacional
Del mismo modo que la ONU genera pautas -jurídicas- de status quo en el orden
mundial, los organismos regionales se ocupan de lo mismo en su propio contexto, ya que
mayoritariamente son controlados por los actores polares, y si no ocurre así, como es el
caso de los sistemas de integración, entonces se encargan de “penetrarlos” o de
mantenerlos en permanente estado de “fragmentación”.
Hoy ya no cabe duda que la OEA, así como el TIAR han sido instrumento de los
573
intereses de seguridad y de establecimiento de disciplina regional por parte de EUA , y
no para resolver los problemas de la región, en lo que hace a sus conflictos de límites o
coloniales, o sus problemas de desarrollo o sociales. Tampoco cabe duda de que ya no
sirven para resolver las situaciones actuales que se presentan, con los grandes cambios
mundiales.
De la misma manera que los sistemas de integración en América Latina jamás
funcionaron, ya que lo que predominó, merced a la existencia de gobiernos militares -y
aún civiles- funcionales a los intereses de seguridad y de disciplina de EUA, ha sido la
“auto-fragmentación” provocada por gobiernos cuya hipótesis de conflicto no ha sido la
dependencia, sino el país vecino, con el que paradójicamente debían aliarse en un
proceso de integración que maximizaría -supuestamente- su capacidad de desempeño
mundial.
América Latina lleva más de 35 años de procesos integrativos, plagados de vicios,
defectos y trabas y de una falta de visión sobre las causas del permanente fracaso de los
mismos.
Ha predominado una falta de voluntad política respecto de la integración regional, por
diversos motivos, pero el principal ha sido que el “vecino” fue visto permanentemente
como “hipótesis de conflicto” por parte de la gran mayoría de los países latinoamericanos,
sea por cuestiones limítrofes o por otros factores, como carreras armamentistas,
diferencias ideológicas, etc.
Los gobiernos militares en la región, pese a que estaban “integrados” en un proceso
global liderado por EUA, como el TIAR, cuyo único producto era la seguridad regional
desde la perspectiva de EUA en su lucha Este-Oeste y de mantener una “disciplina” en
los distintos países, han sido los que más han alimentado las hipótesis de conflicto y más
se han opuesto a los procesos integrativos.
574
Pero incluso en los gobiernos civiles
, pese a que ha habido un constante “discurso
integracionista” lleno de términos “bolivaristas”, a la hora de la práctica nada han hecho,
salvo firmar algunos acuerdos que nunca se cumplirían, o que en gran medida
573
He estudiado este tema en profundidad. Una versión resumida ha sido publicada bajo el título de
El Sistema Interamericano y las Relaciones entre EUA y América Latina en "GEOSUR", Vol. IV, No
41, Enero 1983, págs. 3-25.
574
Hablo en términos de gobiernos "civiles" por contraposición a los militares, ya que no
necesariamente aquellos son democráticos, por el mero hecho de que hayan surgido por elecciones.
186
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
favorecerán a los actores privados transnacionales, desde un punto de vista fiscal y
arancelario.
Las empresas extranjeras localizadas en la región han apovechado el marco jurídico
institucional de los procesos integracionistas para “integrar” sus subsidiarias localizadas
en los distintos países de la región y de esa manera beneficiarse de las ventajas que
575
dichos procesos les ofrecían
y actualmente ofrecen.
Los propios Estados miembros de ALALC -hoy ALADI- firmaron esos Acuerdos, en los
que el grado de participación de empresas extranjeras en relación con las nacionales
(públicas o privadas) era de un 80 % y un 20% respectivamente; actuando en beneficio
propio, desde ya, y no en beneficio del desarrollo de los Estados o la región, ya que no
habían ni proyectos nacionales, ni un proyecto regional que lo contemplara.
No se adoptaron Acuerdos de Complementación en áreas de interés para la región, y la
concurrencia a las Reuniones Sectoriales de Complementación Industrial eran, en la
misma proporción dada más arriba, en lo que hace al grado de participación para la
celebración de Acuerdos.
Esto marca una política, que no precisamente apunta a la integración, más allá de todo
discurso.
En ningún momento se “coordinaron” las políticas exteriores en temas centrales variables macro-políticas-, ni se adoptó una política de defensa común -contrariamente
se manejaron con hipótesis de conflicto y con una absoluta subordinación de
cumplimiento logístico a EUA-, tampoco se pusieron a punto las variables macroeconómicas, ni siquiera las macro-jurídicas, a fin de evitar contradicciones.
Si bien el imperialismo y el colonialismo han sido un factor nocivo para el Tercer Mundo,
la disfuncionalidad de sus élites dirigentes respecto de los intereses de las naciones del
Tercer Mundo; o para decirlo en otros términos, la funcionalidad de la mayoría de las
élites dirigentes a los intereses de las potencias rectoras, ha sido un factor de gran peso
en el fracaso de los procesos integracionistas y en el mejoramiento de la inserción
576
internacional de los países del Tercer Mundo .
Incluso hoy, en América Latina, especialmente en Argentina se habla de “integración
Continental” como algo deseable, cuando no cabe la menor duda de que ya estamos
575
Los Acuerdos de Complementación Industrial ofrecidos por ALALC (Resolución 99(IV) y conexas)
son el mejor ejemplo de lo dicho. Estos se establecieron en aquellos sectores de la industria
manejados por las empresas extranjeras ya que requerían de capital intensivo o de tecnología
intensiva. Los Acuerdos alcanzados, por orden de prioridad, abarcan las siguientes áreas: química,
petroquímica, farmacia, industria eléctrica, industria electrónica, maquinarias de oficina y bienes del
hogar; que sólo empresas transnacionales podían llevar a cabo, ningún Estado de la región
individual o en conjunto podía desarrollarlos, al menos en el corto o mediano plazo.
576
Todos estos temas los he analizado muy bien en Integración Latinoamericana: Lo que los
Latinoamericanos no Hacen, presentado en la "Reunión de Expertos sobre Reformulación del
Proceso de Integración Latinoamericana" en las Jornadas Internacionales sobre Integración
Latinoamericana, celebradas por la Universidad Nacional de Tucumán, del 21 al 23 de Agosto 1986;
publicado por la Universidad Nacional de Tucumán.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
187
integrados continentalmente bajo el “control” de EUA, en forma verticalista, heterogénea
577
e injusta .
El objetivo de la integración regional es, justamente, maximizar las capacidades de
578
desempeño frente al otro proceso integrativo vertical .
Es la única manera en que los países que carecen de poder pueden maximizar las
posibilidades para defender intereses propios o establecer ciertas pautas de orden que
hagan a sus intereses. Depender de la “buena voluntad” de los actores polares, o de los
más poderosos, es absolutamente ingenuo y carente de realismo.
No cabe duda que en el caso europeo, la conformación de la hoy Unión Europea (UE), en
todos sus aspectos, se ha orientado a posibilitar un más efectivo desarrollo regional y a
579
maximizar su capacidad de desempeño mundial .
Esto no ha ocurrido en el resto de los emprendimientos regionales que se han llevado a
cabo en otros lugares, sea Asia, Africa o América Latina.
580
En Europa, el deseado “spill over”
se dio, mientras que en América Latina,
581
contrariamente se ha dado un “spill around” .
Pero, además, cuando uno habla de integración, siempre se representa procesos como
la Unión Europea (UE) o ALALC, ALADI, etc. Nunca piensa en que integración significa
unión de uno o más actores que genera uno nuevo en forma institucionalizada o no. De
esta manera, la división internacional del trabajo, o la economía y las finanzas, es un
proceso integrativo, aunque verticalista, heterogéneo, desigualitario e injusto. Naciones
577
Ver más atrás, el concepto de “integración organizacionl”
Galtung, Johan estudió muy bien este tema en Una Teoría Estructural de la Integración, en
"Revista de la Integración", BID/INTAL, Nov. 1969, No 5. Yo lo he estudiado y analizado en El
Imperativo de la Integración Latinoamericana: Integración Solución, Integración Problema, en
"GEOSUR", Vol. II, No 14, Oct 1980, págs. 3-13.
579
Más allá de las dificultades que ha vivido y aún vive, el que la Unión Europea (UE) tenga una
política exterior común, una política de defensa de la región, proyectos como el Eureka, desarrollos
tecnológicos como el Conorde y el Airbus o el proyecto Ariane, muestran a las claras el significado
de "integración", como “alianza maximizadora”.
580
Derrame. Esto significa que al grupo de Estados originales se les agregarían nuevos -expansión-,
como efectivamente ocurrió, y a los temas iniciales se le agregarían nuevos, como también ocurrió
hasta llegar a la Unión Europea (UE), no sólo comunidad económica.
581
Desparramo. Efectivamente, en vez de agregarse nuevos Estados y temas al proceso inicial
generado por ALALC a partir del Tratado de Montevideo en 1960, ALADI a partir del Tratado de
Montevideo de 1980, se fueron generando nuevos procesos paralelos. De esta manera en
infraestructura y aprovechamiento de recursos se creó la Cuenca del Plata, y además el Pacto
Amazónico; en materia de coordinación de políticas frente a terceros Estados y organismos
internacionales, primero CECLA y luego SELA; en materia de defensa, el TIAR en 1947 y liderado
por EUA, de manera tal que no cumple con los requisitos de maximizar la capacidad de desempeño;
para la solución de conflictos, Contadora y luego el Grupo de Apoyo que derivó en el Grupo de Río o
G8; etc. Hubo un “desparramo” y una falta de conexión entre todos los organismos que se crearon.
Aún ahora con el Mercosur se hacen las cosas de las misma manera.
578
188
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Unidas es un proceso integrativo, de la misma manera que la OTAN lo es, con una sóla
582
función, la seguridad militar, así como el TIAR en el marco Americano; etc. .
Pensando las cosas de esta manera, regiones como América Latina, se están
“desintegrando” a través de procesos integrativos de diferentes temas y en diferentes
niveles, “penetrados” o influidos por distintos actores.
Pensemos en OEA, TIAR, ALALC hoy ALADI, Cuenca del Plata hoy reducida a la
Hidrovía Paraná-Plata, Pacto Amazónico, SELA, Contadora, Grupo de Apoyo y G8,
Conferencias de Comandantes en Jefe de Ejércitos Americanos; MERCOSUR; etc.
Ninguno tiene que ver con el otro. Ninguno presta un servicio al otro. No hay un
organismo coordinador de estos organismos a fin de maximizar verdaderamente las
actividades que cada uno lleva a cabo.
Mientras el orden planteado desde organismos como OTAN -Pacto de Varsovia en el
caso de la ex URSS-, o la OEA o el TIAR, han tenido que ver con el conflicto Este-Oeste,
la guerra fría desatada como consecuencia de los intereses de seguridad y la necesidad
de “disciplinar” -pacificar- América Latina -el bloque oriental en el caso de la ex-URSSrespondían a los intereses de las potencias rectoras; el orden planteado -supuestamente
583
- desde los países periféricos a través de procesos que van desde la hoy Unión
Europea (UE), antes CEE, pasando por la OUA, el Movimiento No Alineado, el Grupo de
los 77, ALALC, ALADI, SELA, Contadora y lo que continuó, etc., reclamaba un mayor
igualitarismo o equilibrio internacional, con componentes de justicia distributiva y
equitativa.
Más allá de los problemas y defectos que tienen estos organismos, el tema original es
que pareciera no haber una voluntad política orientada a la autonomía en la élite
gobernante. En muchos casos -demasiados- hay hasta una negación de la situación de
584
dependencia en la que viven los países periféricos .
La contribución a la conformación del orden mundial, desde el punto de vista regional,
está debilitada, más desde las regiones mismas, que desde las potencias hegemónicas.
La gran mayoría de los organismos regionales, no son funcionales a las necesidades de
esas regiones, como lo son los organismos penetrados o controlados por potencias
centrales -aún con pertenencia de países de la periferia, como FMI, BM, o de orden
regional como TIAR u OEA por ejemplo- a los intereses y necesidades de estas
potencias.
Puede resultar racional que organismos como ONU, OTAN, FMI o BM favorezcan los
intereses de las potencias más poderosas. Hoy BM y BID se orientan a beneficiar más a
582
Ver Galtung, Johan Una Teoría Estructural .., op. cit. También mi trabajo, El Imperativo de la
Integración .., op. cit.
583
A veces uno duda de que las élites gobernantes del Tercer Mundo tengan -mayoritariamente- en
su mente mejorar la situación o el status internacional de los países periféricos. No hay demasiados
argumentos ni demostraciones empíricas que apoyen ese espíritu.
584
Hay muchos ejemplos, pero uno bien gráfico de lo que quiero decir, es la manifestación del
canciller argentino Di Tella (1991), en coincidencia con el presidente del país, de que Argentina se
encuentra en el "primer mundo".
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
189
los actores transnacionales a través de sus respectivas Corporaciones Financieras
Internacionales (CFI), que a los Estados. Pero no cabe en la lógica que los organismos
creados por los países periféricos, supuestamente para mejorar y maximizar sus
posibilidades de desempeño -Movimiento de Países No Alineados, por ejemplo-, en
realidad sean totalmente inocuos; más, debido a incapacidades de la periferia, que a
acciones del centro.
La Unión Europea (UE), más allá de éxitos y fracasos, es la excepción a lo que digo.
Pero también se observa voluntad política de orientar las cosas en ese sentido por parte
585
de la élite dirigente europea, y “prudencia” política .
LA LUCHA MILITAR POR EL ORDEN
La perspectiva militar del orden, implica un mundo en el que todo se dirime a través de
las armas.
El poder es un componente fundamentalmente militar, en el que lo económico cumple
sólo una función de “servicio”.
De todas maneras, hay que diferenciar “conflicto” de “guerra”.
De acuerdo con el diccionario -que bastante poco contribuye a clarificar y a diferenciarconflicto es antagonismo, pugna, oposición; mientras que guerra implica lucha,
combate. En el segundo caso, se suceden hechos “materiales” mientras que en el
primero no son necesarios para que haya conflicto. Además, el conflicto no
necesariamente es de carácter militar, aunque se dirima, en algunos casos, militarmente.
En última instancia, la guerra es una forma -material- de dirimir conflictos -no es “el
conflicto”- y no es la única. La “negociación” puede ser otra; el “acuerdo”; incluso el status
586
quo
; la guerra fría o “ni guerra ni paz” en la que está presente fundamentalmente el
“conflicto ideológico”.
Si conflicto y guerra son diferentes, el desarme no elimina la posibilidad de conflictos
587
. Es más, el desarme como único factor para lograr la paz es una ingenuidad. Debe
estar precedido de una resolución de las disputas político-ideológicas previamente.
585
En términos de medir las consecuencias de los actos. Etica política.
Como diría Raymond Aron, el "acuerdo no negociado", haciendo referencia al caso de las dos
Alemanias y los intereses de unificación por parte de EUA y la URSS, cada cual desde una
perspectiva opuesta. En última instancia, el razonamiento de Aron era que, al no haber acuerdo
sobre la unificación, había un "acuerdo no negociado" de mantener las cosas en la condición en que
se encontraban "status quo". Ver Aron Raymond, En Busca de una Filosofía de la Política Exterior,
en Hoffmann Stanley "Teorías Contemporáneas sobre las Relaciones Internacionales", (Madrid,
Tecnos, 1963), págs. 115-126.
587
Esta, desde ya, es una postura filosófica, en la que considero que el conflicto es algo "inherente"
a la naturaleza humana. Quiénes opinan que el conflicto es algo "accidental" no "esencial" dividen a
la humanidad en "buenos y malos". Por lo tanto, vencer a los "malos" resolvería los problemas. El
"comunismo", o el "Estado capitalista" para el marxismo; la monarquía; los proteccionistas o
intervencionistas del Estado; etc. Todos los teóricos de las Relaciones Internacionales se han
planteado este aspecto filosófico-político y lo han resuelto de una manera u otra antes de presentar
586
190
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
El desarme sólo puede ser “consecuencia” y no “orígen” del mejoramiento de las
588
relaciones . Los hombres no luchan porque tienen armas, sino porque tienen conflictos.
El conflicto es inherente a la naturaleza humana, no la guerra. Si se les quita las
armas, volverán a construir otras para dirimir sus conflictos. El desarme per se está
condenado al fracaso. El primer paso hacia la construcción del orden siempre debe ser
589
político-ideológico, y no militar .
El desarme tiene una naturaleza esencialmente “estática”. Su objetivo fundamental es
modificar o congelar una “distribución” determinada de poder, en ese segmento. No
obstante, el armamento es sólo un componente del poder. La vida internacional se
maneja con una dinámica que va más allá de lo meramente militar. Esto significa que,
más armamento no necesariamente implica más poder. En muchos casos, ni siquiera
implica tener poder. Toda la capacidad militar que tiene hoy EUA no le sirve para generar
pautas de orden -régimen- mundial, frente a las capacidades financieras, industriales y
tecnológicas que tienen Japón y Alemania, y que no tienen la capacidad militar de aquél.
Es más, toda la capacidad militar que tiene Rusia hoy, no le sirve para resolver sus
problemas económicos.
El aspecto más conplejo del desarme es la seguridad. Existe la sensación en las
naciones de que no puede haber desarme si no se resuelve previamente el problema de
la seguridad. Debe existir previamente un grado de confianza mútua, tanto para el
desarme, como para la seguridad.
Esto no necesariamente es el resultado de un pacto. El desarme iniciado entre EUA y la
hoy ex-URSS, no es el resultado directo de los acuerdos de Reikjavick, sino de la
situación real en que se encontraban las relaciones mundiales en ese momento, en las
que el componente económico, creciente para actores no polares como Japón y otros
países asiáticos y para Alemania en el contexto europeo, y menguante para seguir
su "teoría". Mi posición filosófica-política, que he desarrollado con más profundidad en otros trabajos,
es que el conflicto es algo inherente a la naturaleza humana.
588
Ver Stoessinger, John G., El Poderío .., op cit., págs. 402-403. Basta con observar lo que ha
ocurrido a partir de la Cumbre de Reikjavick (1985) entre Reagan y Gorbachov, para comprender
que se llega al desarme nuclear, luego de haberse arribado a una situación en que, la pugna
político-ideológica entre ambos superpoderes quedó agotada, especialmente por la emergencia de
otros factores que terminaron superando esa pugna. A mi criterio, la emergencia económicatecnológica de potencias de primer orden, que ya no podían ser dejadas de lado en cuanto a su
influencia, como la Unión Europea (UE), especialmente alrededor de Alemania, y Japón; visto a la
luz del agotamiento de las economías de las dos superpotencias -EUA y la URSS- debido a su
constante gasto armamentista, que desintegró a la URSS por incapacidad de sostenerse, y golpeó a
EUA muy fuertemente, aunque tuvo a “Occidente” como “colchón”, gracias a las medidas que Nixon
-muy bien asesorado- adoptó en 1971, de “fundar” (?) el patrón dólar, a través de la declaración
unilateral, de inconvertibilidad del dólar en oro, como lo establecían las reglas de Bretton Woods
(1944); y poder manejar la economía mundial con los vaivenes de la economía de EUA, a través del
manipuleo de las tasas de interés. Medida que aún el gobierno de Clinton continúa llevando a través
del la FED, para resolver los problemas de inflación, y para poder seguir avanzando con una deuda
de más de 5 billones (millones de millones) de dólares con el mundo.
589
Ver Morgenthau Hans, La Lucha por el Poder y por la Paz, (Buenos Aires, Sudamericana, 1963),
"El Desarme", Cap. XXIII.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
191
sosteniendo la carrera armamentista que mantenían EUA y la URSS, obligó a modificar
las políticas seguidas.
La desintegración soviética es una demostración de lo que digo; a la vez que la gran
cantidad de dificultades económicas de EUA, con la deuda externa más grande del
mundo (5 billones de dólares), así como su déficit fiscal, y de la balanza comercial, índice
de pobreza de 40 millones de habitantes (la Federación Rusa, con 50 millones) con 3
millones de personas sin casa (homeless). Estos hechos muestran que Reikjavick fue
un punto de llegada obligado y no un punto de partida hacia la paz.
Es más, muestra que no es el resultado de que EUA ganó la guerra fría -como decía
Reagan a la prensa internacional-, sino que perdió -en condiciones menos difíciles que la
590
URSS- la carrera económica cuya delantera la tienen países como Japón y Alemania .
El problema no es tanto el desarme, sino cómo se pueden forjar vínculos de comunidad
política entre las naciones.
Como estrategia de construcción del orden, el desarme se orienta fundamentalmente a
los síntomas. Las verdaderas causas del problema deben buscarse más profundo.
La desmilitarización del continente antártico en 1959; la firma del tratado sobre no
proliferación de armas nucleares (TNP) -para países que no fueran EUA o la URSS por
supuesto- en 1963; en 1964 el tratado sobre la no realización de experiencias atómicas
en la atmósfera; la firma de un acuerdo sobre los usos pacíficos del espacio exterior en
1967; en 1971 el acuerdo sobre la no militarización de los fondos marinos; etc.; en
realidad, constituyen puntos de avance hacia la “pacificación” (Pax) -creacion de pautas
de orden desde los “pacificadores”- pero no la “paz” -orden con justicia-, ni mucho menos
la eliminación de los conflictos -en esa circunstrancia entre el Este y el Oeste-.
Desde ya que esos acuerdos y otros, contribuyeron a la construcción y el mantenimiento
del orden, cuyas características eran muy precarias, ya que se fundaba en “algunos
aspectos puntuales de acuerdo” en un “mar de desacuerdo” dentro del marco de la
guerra fría.
El “Poder de Policía” del Orden Mundial
591
Una cosa es la seguridad desde el punto de vista militar
y otra es el “poder de policía”
para exigir el cumplimiento de normas o sancionar por su incumplimiento.
590
Como decía más arriba, el ex presidente Nixon, entre otros, ha declarado esto. Ver por ejemplo,
La Guerra Fría aún no Termina, artículo firmado por “Bob” Dole, Senador y candidato republicano a
la presidencia, en Diario “El Mercurio” de Chile, 15/4/95. Ver también Shintaro Ishihara, El Japón que
Sabe Decir No: ¿Por Qué Japón Será Líder del Nuevo Orden Mundial?, (Buenos Aires, Edit.
Sudamericana, 1992), “Bush estaba desconcertado por la rápida caída del comunismo”. ”(..) La
expresión perpleja de Bush cuando caía el Muro de Berlín, puso en evidencia la confusión que
siente la gente en la transición de una era a otra” págs. 119-120. Igualmente, Drucker, Peter F., La
Sociedad Postcapitalista, (Buenos Aires, Sudamericana, 1993), “(..) la clase de sorpresa que sufrió
el presidente Bush al apostar por la supervivencia del Imperio Soviético..”, pág. 20.
591
Entiendo a la seguridad como un concepto más amplio que el militar. Lo militar es sólo un
componente.
192
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
En el marco internacional, este poder de policía no existe en forma independiente de los
actores más poderosos, ya que estos no están subordinados a ningún poder de policía.
Tal el caso del Consejo de Seguridad de la ONU, que ejerce el poder de policía, pero no
ha funcionado toda vez que uno de sus miembros estuvo implicado en una situación en la
que cualquier otro miembro del sistema hubiera sido sancionado. Esta es una
característica del sistema mundial, en tanto se pueda establecer un poder de policía por
sobre la totalidad de los Estados independientemente del poder del que dispongan.
La Carta de la ONU establece mediante el Art. 24 que el Consejo de Seguridad tendrá la
responsabilidad de mantener la paz y la seguridad internacionales, indicando que ese
Consejo actúa en nombre de los miembros de la organización. Pero, por el Art. 43
establece que el Consejo de Seguridad firmará convenios especiales con los miembros
de la organización, a fin de que, mediante sus fuerzas armadas contribuyan al
mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Esto implicaría la posibilidad de una
fuerza armada que no respondería a un Estado en particular o a los más poderosos, sino
que actuaría -en principio- como fuerza armada de la organización. No obstante ello, esto
no prosperó, y lo que se alcanzó a implementar realmente es lo que hoy conocemos
como “cascos azules” que son fuerzas “observadoras” o “mediadoras” pero sin capacidad
de ejercer un verdadero poder de policía.
El verdadero poder de policía lo ejercieron EUA en el marco del bloque occidental
haciendo uso de su propia capacidad militar, la OTAN o el TIAR; y la URSS en el bloque
oriental en forma directa o a través del Pacto de Varsovia.
Esto implica, por supuesto, que el orden y la justicia y la seguridad internacionales son
establecidos, interpretados y administrados, según el entendimiento y las necesidades de
los más poderosos.
El caso Corea entre 1950-53 tratado en el marco de la ONU, en realidad fue manipulado
por EUA, a tal punto que mediante la Resolución “Unión Pro Paz” adoptada por la
Asamblea General, hizo que la ONU fuera -por primera y hasta ahora única vez- “parte”
592
en un conflicto .
En la actualidad, EUA continúa con el rol de “policía internacional” ya que es el terreno en
el que se encuentra más fuerte; aunque depende de los aportes económicos de Japón y
Alemania para sus incursiones en el Golfo, Yugoeslavia u otros lados.
La ONU tiene un rol meramente “legitimador” de lo que EUA hace, pero continúa
incapacitada para establecer pautas “objetivas” de orden, ya que los miembros que la
componen carecen de poder y de cohesión para maximizar el poder que individualmente
no tienen, a fin de modificar esta situación.
LA LUCHA ECONOMICA POR EL ORDEN
En primer lugar, entiendo a este proceso, como la “polarización” entre los actores que
tienen capacidad de establecer reglas en los “segmentos” centrales de lo económico:
a) finanzas;
592
Ver Stoessinger, John G., El Poderío .., op cit., págs. 426 y ss.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
193
b) comercio;
c) industria;
d) desarrollo científico-tecnológico.
El actor o actores que logren establecer las reglas en cada uno de estos segmentos,
manejarán como “polos”, el eje económico.
Lo harán de hecho y luego las instituciones que se creen -o las creadas y agiornadas a
las nuevas circunstancias- serán “controladas” por ellos y “reguladoras” de las conductas
globales.
Esto ha ocurrido hasta ahora con el FMI y el Banco Mundial en materia de flujo
monetario, inversiones y de crédito para el desarrollo; con el GATT en materia de
comercio, actualmente la OMC.
En lo que hace a los organismos regionales, salvo el caso de la Unión Europea (UE), el
resto, sea en América Latina, Africa o Asia, ha carecido de la capacidad para contribuir a
un mejoramiento de esas regiones desde el punto de vista económico, así como para
establecer -aunque más no sea- pautas mínimas de orden en el marco global.
Hoy la cosa se hace más compleja aún, desde el momento en que las multinacionales y
las transnacionales se han transformado en actores relevantes, en muchos casos, mas
que muchos Estados poderosos; e incluso, generándole reglas a ellos.
La ideología de las empresas multi o transnacionales, es la “rentabilidad”, por lo que no
existen fronteras para ellas.
El orden económico mundial, no cabe duda, no podrá manejarse con instituciones como
las tradicionales, sin contemplar, en derecho, lo que en los hechos constituye el rol de
estas grandes corporaciones.
194
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Capítulo XV
LOS CAMBIOS SISTEMICOS
Todo “relacionamiento” -sobre temas significativos- entre los actores del sistema
produce “impactos”, ya que cada uno de ellos lo hará -relacionarse- en función de sus
593
intereses y haciendo uso de su capacidad
para alcanzarlos mínimamente; en el mejor
de los casos, imponerlos.
De esta manera, los actores se están enviando permanentemente “mensajes”,
comunicándose a qué aspiran y con qué capacidades y con qué alianzas cuentan, para
lograr sus objetivos o para defenderlos. Estos “mensajes” constituyen la “política
594
exterior” .
La política exterior y la política interna han sido tradicionalmente diferenciadas, por
quienes creen que se trata de asuntos diversos; aunque se encuentran íntimamente
entrelazadas y, dependiendo de la potencialidad del Estado y de las alianzas
establecidas, la interna puede proyectarse en la exterior, o ser la internacional la que
condicione a la interna, y la externa ser simplemente una manera de “defenderse” o dar
respuesta a los “impactos internacionales”.
En este sentido hago una clara diferencia entre lo que es Política Externa como
“acción externa” y Política Externa como “solución de problemas”. En el primer
caso se habla de acción, a partir de los objetivos y las capacidades del actor emisor; en
el segundo, se trata de una respuesta frente a impactos provenientes del ambiente
internacional, que no han sido contemplados en los objetivos básicos ni en el proyecto de
país. Obligan a reaccionar al actor, en función de objetivos que otros persiguen o de
acciones que otros provocan. Los países subdesarrollados o en vías de desarrollo, en
muchas oportunidades mantienen una política exterior que se funda en “reacciones” más
593
El potencial propio -de acuerdo con las características de cada época-, más el de los aliados que
logre.
594
Los países no son los únicos actores en la política “internacional” -por eso prefiero llamarle
política “mundial”-. Crecientemente la política exterior de los países se extiende más allá de sus
relaciones con otros países, teniendo interacciones con otros actores internacionales, incluyendo
organizaciones internacionales, corporaciones multinacionales, actores transnacionales, alianzas,
organizaciones regionales y otros. La política exterior también incluye las herramientas o
instrumentos (medios) que un país emplea para alcanzar sus objetivos internacionales. Muchos
estudiosos, incluso, consideran en el estudio de la política exterior, a los procesos por los cuales un
país decide sobre qué objetivos seguirá y cuáles instrumentos utilizará para implementar dichos
objetivos. En suma, la política exterior incluye temas tales, cómo un país decide, qué decide y cómo
actúa. Ver sobre estos temas: Allison, G.T., Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis
(1971); Dougherty, J.E., and Pfaltzgraff, R.L., Jr., Contending Theories of International Relations, 3d
ed. (1990); Hermann, C.F., et al., eds., New Directions in the Study of Foreign Policy (1987);
Hermann, M.G., and Hermann, C.F., "Who Makes Foreign Policy Decisions and How," International
Studies Quarterly (December 1989); Jensen, L., Explaining Foreign Policy (1982); Rosenau, J.N.,
The Scientific Study of Foreign Policy (1980); Rourke, J.T., Making Foreign Policy: United States,
Soviet Union, China (1990); Waltz, Kenneth N., El Hombre, el Estado y la Guerra, (Buenos Aires,
Nova, 1970).
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
195
que en “acciones”; aunque esto no es monopolio de los países subdesarrollados; la forma
en que el mundo industrializado debió “reaccionar” frente al “impacto OPEP” es un
ejemplo de lo que quiero significar, teniendo desde ya -con cierto tiempo de demora-, la
posibilidad de revertir el proceso -v.gr., el desarrollo de tecnologías energéticas
alternativas-; posibilidad que generalmente -por incapacidad, falta de visión de sus
dirigentes, carencia de alianzas fortalecedoras, etc.- no tienen los países
595
subdesarrollados o en vías de desarrollo .
Las relaciones mundiales se han “privatizado” ya que, además de las relaciones de
Estado a Estado y de gobierno a gobierno se dan, crecientemente con y entre actores
transnacionales. El Océano Pacífico ha pasado a ser el eje central de relacionamiento, en
vez del Atlántico, que fue el eje histórico. América Latina, que tiene energía, alimentos,
productos estratégicos y no estratégicos, carece de conocimiento suficiente y de políticas
-proyecto- para direccionarse y mejor insertarse en el nuevo contexto mundial. Sin
conocimiento ni proyecto, resultará imposible operar en el futuro orden mundial. Sus
gobiernos aún siguen pendientes de las “direcciones” que establece el gobierno
norteamericano, en vez de buscar el destino de la región, a través de proyectos conjuntos
regionales.
Los temas con vinculación tanto en la política doméstica, como la internacional a menudo
son catalogados bajo el título de política “interméstica”.
La cuestión sobre si adoptar o no un tratado de libre comercio (TLC o NAFTA por sus
siglas en inglés) entre EUA, Canadá y México, o el MERCOSUR para el cono sur
sudamericano, son casos de política “interméstica”, ya que comprenden asuntos
internacionales, en el marco de la agrupación, y de las relaciones y los efectos que esta
produce -o le producen- en relación a las características regionales y mundiales vigentes;
pero que afectan actividades domésticas, como la industria, el empleo, los grupos de
interés locales o externos con incidencia local -como las subsidiarias de empresas o
bancos que operan en esos países y buscan su interés sectorial-, la actividad de los
respectivos Congresos o Parlamentos; sindicatos; opinión pública, etc.
Demás está decir que los “mensajes” que se envían, son de diferente categoría y distinto
tono. Un mensaje puede ser enviado para configurar una alianza, por ejemplo, un
sistema de integración regional, o una alianza militar. También puede ser enviado para
reclamar por un mercado, un territorio -caso Malvinas, con Gran Bretaña, o Guayana
Esequibo antes con Gran Bretaña y ahora entre Venezuela y Guyana; o los problemas
limítrofes entre países vecinos que predominan en América Latina-; etc.
Hoy, dada la creciente transnacionalización de las relaciones mundiales, uno se
pregunta quién es el generador y orientador de la toma de decisiones, del envío de
los mensajes, más allá de que, en última instancia, el Estado -los gobiernos- es el que
aparece como el gran relacionador y emisor de políticas en el marco mundial. Un ejemplo
de lo que quiero decir, es el caso de las relaciones entre el gobierno norteamericano de
Clinton con el de Cuba, en que los sectores más conservadores, presionados por los
595
Este tema lo analizo y desarrollo en La Problemática del Orden en (et al) “Geopolítica y
Relaciones Internacionales”, (Buenos Aires, Pleamar, 1981).
196
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
lobbies cubanos de Miami, procuran aumentar las sanciones -embargo- sobre el gobierno
de la isla, mientras que el sector privado tanto en EUA como el que se encuentra en otros
países del mundo -Canadá, Europa especialmente-, demanda que se termine con las
presiones, ya que obtienen una importante rentabilidad con las nuevas políticas
financieras y monetarias aplicadas por Castro. El sector privado transnacional pareciera
redireccionar las relaciones mundiales, más allá de los argumentos ideológicos, de
democratización y de derechos humanos, esgrimidos todos estos años por el gobierno
norteamericano.
Los “mensajes” emitidos producen “impactos” con consecuencias para los actores
recipiendarios directos o indirectos, a la vez que estos generan respuestas -reaccióncerrándose el “circuito”. Por ejemplo, establecer un subsidio a la producción y/o
exportación de un producto agrícola, provoca efectos en la economía de aquellos países
que son productores y exportan el mismo producto; lo mismo ocurre con la suba o baja
en el mercado mundial de los precios de los productos, en relación a los ingresos de
aquellos que los exportan; la suba o baja en las tasas de interés; etc. Los recipiendarios
de esos impactos, reaccionarán de alguna manera, individual o conjuntamente, con
aliados formales o no formales, y en la medida de sus posibilidades; generando un
circuito interactivo.
Los impactos van desde actitudes directas, vinculadas a hechos políticos, económicos o
militares, hasta actitudes indirectas.
Ciertos hechos derivados de los impactos -políticas de los actores-, como recesión
económica en una región o en el marco mundial; un conflicto regional o una guerra
mundial; o el proceso acelerado y masivo de descolonización en Africa en la década de
los ‘60s; la caída del muro de Berlín en 1989; la desintegración de la URSS en 1991; etc.,
constituyen también impactos -derivados o secundarios-, con los mismos efectos que los
anteriores, o mayores en algunos casos.
Los impactos “secundarios”, pueden producir efectos en el sistema de manera tal que
incidan en su normal desempeño aunque, en última instancia, el sistema como tal,
permanece esencialmente igual; “perduran sus características esenciales de
funcionamiento” -impactos modificantes-, continúa con su existencia, más allá de
acusar los efectos de los “impactos”.
De esta manera, hechos, como el ya mencionado más arriba, de la descolonización
masiva en Africa a partir de los ‘60s; o el impacto en el sistema monetaria mundial
provocado por la declaración de inconvertibilidad del dólar en oro por Nixon en 1971; la
crisis petrolera a partir de 1973; o la crisis de la deuda iniciada en 1982; etc.; son
“impactos modificantes” al sistema, que provocan cambios en el “estado” del sistema,
o en el status quo o en las reglas básicas de funcionamiento de la estructura del sistema,
dependiendo esto de la gravedad de los efectos del impacto.
El sistema bipolar, esencialmente continuaba vigente, aunque en ciertos “segmentos”,
principalmente del “eje económico”, se iban produciendo modificaciones importantes resultantes de impactos-, que tuvieron incidencia en las causas de la posterior
destrucción del sistema, y en ciertas características que adoptará el nuevo.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
197
A) IMPACTOS MODIFICANTES
Hay tres tipos de cambio provocados por “impactos modificantes”
1) Cambios en la “situación
597
596
:
y el estado” del sistema.
Es cuando se dan cambios, que modifican al sistema, sin modificar su estructura ni la
posición relativa (status quo) de los principales actores que “conducen” al sistema.
Un ejemplo de este tipo de cambio, lo dio el proceso masivo y acelerado de
descolonización, especialmente en Africa, a la vez que en el Caribe y el Pacífico en la
década de los ‘60, produciendo cambios en el “estado” del sistema bipolar, ya que
aumentó el número de Estados del sistema de alrededor de 60 a más de 100. Asimismo,
modificó la composición del voto y de las resoluciones en la Asamblea General de la
ONU -que era manejada por EUA quien controlaba el voto mayoritario-, hacia un
contenido de corte “tercermundista” vinculado a intereses de descolonización -uno de los
598
más importantes logros de la resistencia
de los países periféricos, en la que el
Movimiento de Países No Alineados tuvo mucho que ver-, autodeterminación, no
intervención, derecho de los pueblos, etc.
La “situación” es un hecho permanente, resultante del inter-relacionamiento e intercondicionamiento de los miembros del sistema (ver más atrás, el Gráfico sobre
“Relaciones Mundiales: Proceso Interactivo Global”). Cuando la situación muestra
novedades que implican un cambio permanente, pero en las condiciones expresadas
para este primer caso, es cuando el sistema cambia de “estado”.
599
2) Cambios en la “posición relativa”
, de los principales actores del sistema que
600
analizamos, produciéndose cambios en el status quo .
a) Un ejemplo, es el de la posición de EUA y la URSS en el Sudeste de Asia, después
del retiro de las tropas norteamericanas de Vietnam, debido a su derrota y la
consecuente “unificación” de Vietnam bajo la esfera de influencia de la URSS.
En este caso hay un cambio en la “posición relativa” entre EUA y la URSS, a favor de
esta última en el contexto del Sudeste asiático; razón por la cuál Nixon-Kissinger jugaron
la denominada “Carta China”; esto es, aliarse -de conveniencia- con el “enemigo de su
enemigo”, con el objeto de recuperar la presencia hegemónica perdida en esa región.
596
Ver La Problemática del .., op. cit., pág. 21.
Ver más atrás, en el Gráfico sobre Relaciones Mundiales: Proceso Interactivo Global, la
“situación”, resultante del proceso “interactivo” e “intercondicionante” entre las unidades del sistema.
598
Ver en el concepto de estructura el significado que tiene “resistencia”.
599
La “posición” de un actor desde el punto de vista de la “distribución del poder” es en “relación” con
la de otros actores que disputan el poder o el área en la que se ejerce.
600
Puede ser el sistema global o planetario, o un subsistema, por ejemplo, América Latina, Medio
Oriente, etc.
597
198
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
b) Otro ejemplo, puede ser visto en el contexto del subsistema Cono Sur da
considerándolo, a los efectos del análisis, como un sistema- en la época de la 2 G.M.
En la etapa previa a la ruptura de la neutralidad por parte de EUA, debido a la invasión de
Japón a Pearl Harbour, la Argentina era el país, potencialmente, mejor armado de la
región del Cono Sur, especialmente en la marina.
Cuando EUA pide que se rompa la neutralidad (1942) y la pone como condición, para
que los países de la región puedan gozar de los beneficios de la Ley de Préstamos y
Arriendos, que facultaba al Presidente de ese país a prestar, arrendar, donar; equipo
militar, desarrollo de infraestructura, etc., en el Continente, a fin de establecer una
estructura defensiva para el caso de que peligrara la seguridad hemisférica; la conducta
neutral de la Argentina hizo que no sólo no se pudiera beneficiar de esta Ley, sino que
llegó a la casi ruptura de relaciones con EUA.
Por el otro lado, Brasil recibió los beneficios de la Ley, por cooperar en los “esfuerzos” de
guerra con EUA, lo que provocó un cambio en el status quo regional, ya que Brasil pasó
a ser la primera potencia militar del Cono Sur por sobre la Argentina.
c) La negativa por parte de Francia -para el caso del bloque occidental- y de China para el caso de la URSS- de firmar el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) y
desarrollar su propia capacidad nuclear. Además, el gobierno de De Gaulle decidió
retirarse de la OTAN y desarrollar un proceso defensivo para Francia, que no dependiera
de la OTAN -la propia “force de frappe”-.
Las actitudes de Francia y China, afectaron tanto al poder de EUA como de la URSS,
modificando el status quo de aquéllas en el marco de las decisiones defensivas y de sus
vínculos con las respectivas potencias rectoras, transformándose en “contestatarias”;
aunque esto no haya implicado una disminución de la capacidad hegemónica global de
EUA y la URSS.
3) Cuando los cambios en el estado del sistema, hacen que se altere irreversiblemente
la organización del sistema y el patrón de interacciones, nos encontramos en
presencia de un cambio en la estructura.
a) El anuncio formulado por el gobierno norteamericano de Nixon en 1971, decidiendo la
inconvertibilidad del dólar en oro, desarticulando el sistema financiero establecido a partir
de 1944 en Bretton Woods, e iniciando la era del patrón dólar.
b) Otro ejemplo fue el impacto OPEP -que, no cabe duda, implicó un cambio en el status
quo, ya que mejoró la posición relativa de los países petroleros frente al mundo
industrializado invirtiendo los términos de la “interdependencia”- es uno de los ejemplos
601
más gráficos de cambios en la estructura .
La estructura internacional, en el “eje económico” y particularmente en el “segmento
industrial”, se vio modificada en sus reglas, al punto que en ese segmento particular -con
601
Para esto hay que comprender bien qué es y cómo funciona la estructura; tema que he
desarrollado más atrás.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
199
repercusiones posteriores en el segmento comercial: recesión; financiero: modificación
del flujo de los ingresos y las inversiones; y en el científico & tecnológico: posterior
“revolución” tecnológica, para generar tecnologías energéticas alternativas-, era la OPEP
la que generaba “reglas” -régimen- y no el mundo industrializado, o EUA o la URSS.
c) El “impacto” producido por la crisis de la deuda a partir de 1982, como consecuencia
de los antecedentes anteriormente indicados y de un endeudamiento irresponsable,
especialmente, por los gobiernos -la mayoría de ellos dictatoriales- de los países
subdesarrollados y en vías de desarrollo; es otro ejemplo de impactos que producen
cambios en la estructura, ya que alcanzan un rol importante -por sobre el de los
principales Estados- los actores transnacionales, especialmente la banca privada
transnacional, que veia peligrar su estabilidad frente a la crisis.
Se modificó la forma de operar el “segmento financiero”, ya que se dio un “flujo inverso”
del capital. La banca privada transnacional, comenzó a operar en “defensa propia”
generando “reglas” -régimen- que sobrepasaron incluso la capacidad de maniobra del
mundo industrializado, incluyendo EUA, cuyo plan Baker-Brady funciona como “aval”,
602
pero las reglas del pago de la deuda las pone la banca privada transnacional .
B) IMPACTOS TRANSFORMANTES
Los “impactos” -a los que hacía referencia cuando hablaba de la política exterior o los
“mensajes” que se envían los miembros del sistema-, pueden ser de tal gravedad, que
terminan “destruyendo” al sistema, “desapareciendo sus características esenciales de
funcionamiento” -impactos transformantes-, a tal punto que -el sistema- es
reemplazado por otro diferente del que hasta esos momentos estaba en vigencia, y
que emerge con nuevas características y nuevos actores preponderantes, o los viejos,
603
pero dominando de una forma diferente .
De esta manera, si los “cambios irreversibles de estado” del sistema, modifican también
las reglas del juego, entonces nos encontramos ante un cambio de sistema.
Los impactos transformantes derivarán en la “transición intersistémica” (Ver Gráfico
sobre el “Simulación del Proceso de Génesis y Evolución del Orden Mundial”), lo que
deriva en un nuevo momento (T ), claro que esta vez el “cero” no es absoluto, sino que
0
parte de la “base o piso” dejada por el viejo sistema (T0+1 ó T0+x).
La “transición inter-sistémica” implica “repolarización”.
Aquí se inicia nuevamente el “ciclo”: proceso de polarización; generación de la
estructura; generación del régimen; generación del orden; atendiendo a las
602
Si se analiza atentamente el primer fracaso del Brady para México, debido a que la banca
privada transnacional no dio el “visto bueno” a los avales de EUA en el caso de la deuda mexicana,
entenderemos lo dicho. Sólo cuando la banca dio el visto bueno, el Brady fue aplicado. El Plan
Brady para la Argentina se vio enfrentado a una buena cantidad de requisitos y vericuetos que, no
cabe duda, fueron impuestos, no por el gobierno norteamericano, sino como “gestor” de la banca.
Esto explica el funcionamiento del sistema mundial crecientemente “transnacionalizado”.
603
Este tema lo desarrollé en La Problemática del .., op. cit., pág. 21.
200
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
características del “eje” predominante, donde se inicia y predomina el proceso de
polarización; y luego nuevamente los cambios “en” en el sistema; hasta que se llegue,
por diversas circunstancias a un nuevo cambio “de” sistema.
La primera guerra mundial (1914-19) y la crisis del 29/30 fueron “impactos
transformantes”, marcando el inicio de la desaparición del sistema multipolar -vigente
desde la “Paz de Viena” de 1815- hacia un largo tránsito hasta la emergencia de un
nuevo sistema -el bipolar- con características diferentes del funcionamiento, y nuevos
actores polares que lo condujeron.
La caída del muro de Berlín en 1989 y la desintegración de la URSS en 1991 -ayudada
por una serie de impactos modificantes previos generados, por lo menos, durante un par
de décadas antes-, también fueron “impactos transformantes”.
A partir de esta etapa es que se inicia el “tránsito” hacia la conformación de un nuevo
sistema con características diferentes a las del anterior y la emergencia de nuevos
actores; en el caso actual, junto a EUA, que es el único que, hasta el presente, continúa
reuniendo las características de actor polar. Las “potencias polares emergentes” son,
por ahora (1995), Japón, y Alemania. Queda un signo de interrogación sobre el rol que
pueden cumplir otros actores estatales como Rusia, Bielorrusia y Ucrania en el futuro, si
resuelven su crítico cuello de botella económico.
LOS MOVIMIENTOS CICLICOS DEL SISTEMA
604
Los “ciclos” siguen leyes
, que establecen que el “poder y la influencia” pasan de
605
un sector a otro, con arreglo a un patrón determinado .
Las preguntas básicas a considerar son:
1) Si el cambio es tranquilo y pacífico o violento y caracterizado por los conflictos.
2) Si los conflictos tienen que ver con el eje central, hacia el cual se orienta el nuevo
sistema, o con problemáticas no resueltas -en el anterior sistema- o emergentes,
derivadas del propio proceso de cambio.
3) Hasta qué punto, es posible darse cuenta de cuáles son los actores que atraviesan un
auge o un declive. ¿Son lineales dichos procesos de auge o caída, o están sujetos
también a ciclos?
El traspaso de poder y prestigio de un actor a otro; de un sector a otro, representa, en sí
mismo, el movimiento cíclico del sistema.
Para comprender este movimiento cíclico, y la influencia que tiene sobre los distintos
606
actores y regiones, hay que tener en cuenta los siguientes temas :
604
Los economistas se manejan en función de ciclos, caracterizando a cada período, como una
situación de coyuntura o de carácter estructural, según las características.
605
Ver Batra, Ravi, La Gran Depresión de 1990, (Bs.As., Grijalbo, 1988), pág. 51 y ss.
606
Batra, Ravi, La Gran Depresión de 1990, (Bs.As., Grijalbo, 1988), pág. 52-55.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
201
1) En todo sistema, que comprende varias regiones y actores, lo primero es identificar
cuál de ellas, y qué actores son los más importantes e influyentes, desde el punto de
vista de la situación en que se encuentran. Hablo en términos de auge y/o decadencia.
Lo importante es detectar la situación dominante -de auge y/o decadencia- en la región y
el actor dominante del sistema. De esta manera, es posible explicar y comprender la
situación -de auge o decadencia- que viven los que están vinculados de alguna manera a
esa región y actor.
2) Si hay más de una región importante, la característica más sobresaliente en la mayoría
de esas regiones, será la que terminará predominando sobre el resto que esté bajo su
influencia.
3) Determinar qué grupos son los que detentan el poder -pueden ser Estados, o actores
transnacionales- en esas regiones, y en qué áreas temáticas principales.
Si no está en claro qué grupos son los que dominan, hay que orientarse hacia la
ideología que está más difundida. ¿Favorece ésta el predominio de los conflictos bélicos
607
608
609
; del control de productos, mercados y moneda ; del desarrollo teórico ; etc.?
4) Qué glorifica la cultura; qué ostenta el prestigio más elevado: ¿el desarrollo del
pensamiento?; ¿los negocios y el manejo del dinero?; ¿la milicia?; etc.
Todos estos elementos, mostrarán las tendencias hacia las que se irá orientando la
generación del nuevo sistema y orden.
Los cambios también están relacionados con las “instituciones internacionales” vigentes.
Los organismos internacionales, responden a ciertas características sistémicas bajo
las que fueron creados que, una vez desaparecidas, obligan a cambiar la forma de operar
el organismo, o transformándolo o reemplazándolo por otro.
No cabe duda que los cambios mundiales en la estructura de seguridad, económica y
política deberán, obligadamente, generar cambios en los organismos internacionales
correspondientes, incluso aquellos que tienen que ver con lo social y laboral, como
UNESCO, UNICEF, OIT, etc.; ya que el “Estado benefactor” tiende a minimizarse.
La OTAN (NATO por su sigla en inglés) continúa, pero no cumple funciones para la
finalidad que fue creada, que era defensa y seguridad para el mundo occidental, durante
la guerra fría. Organismos de alcance mundial, como la ONU, evidentemente que ya no
pueden continuar girando alrededor del Consejo de Seguridad, sino de otros órganos,
que contemplarían de manera más directa y concreta la problemática mundial, como es
el ECOSOC (Consejo Económico y Social). Los mismo puede decirse de la OEA, que
giró fundamentalmente alrededor de las Reuniones de Consulta de Ministros de
Relaciones Exteriores, para intervenir en aquellos casos, que evidentemente tenían que
ver con la problemática de seguridad del hemisferio en el marco de la guerra fría. El
607
608
609
Por ejemplo la etapa de la guerra fría.
Por ejemplo la situación que se da actualmente.
Por ejemplo la Edad Moderna y Contemporánea.
202
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
ECOSOC de la OEA debería pasar a ser el principal órgano, resolviéndose los problemas
vinculados a la seguridad militar, por los mecanismos corrientes.
Debería abandonarse la función “militar” de estos organismos, que fue la más importante
durante la guerra fría, para adoptar una función más vinculada a los económico y social,
sin descuidar por ello, la temática de la seguridad.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
203
Capítulo XVI
LA TRANSICION INTER-SISTEMICA
Se trata de la etapa que media entre la “decadencia” de un sistema y la “emergencia” de
uno nuevo (ver más atrás, el Gráfico sobre “Simulación del Proceso de Génesis y
Evolución del Orden Mundial”). En algunos casos, dura décadas.
El ejemplo histórico más cercano, es el de la “transición” del sistema multipolar, -que
nace en 1815 (Paz de Viena)- cuya decadencia se inicia con la primer guerra mundial
(1914/19), hacia el sistema bipolar emergente a partir de 1945/47 (post segunda guerra
mundial e inicio de la guerra fría a partir de la Doctrina Truman de la “Contención” al
610
comunismo) y que decae en los ‘80
. En el proceso de “transición” han pasado
alrededor de 25 años, a la vez que mediaron dos guerras mundiales y una crisis
económica (1929/30), que derrumbó definitivamente el viejo orden económico.
Esto lleva a preguntarse: ¿qué orden rige en esa etapa?, en reemplazo del orden que
gobernaba -resultante del acuerdo o la pugna- en el sistema. ¿Cuál es el régimen que
impera, en reemplazo del régimen existente durante la vigencia del “viejo” sistema?
En esa etapa, conviven el “estigma” del viejo sistema y su orden correspondiente,
debido al “eco” que queda de las viejas reglas y las características de funcionamiento
sistémicas, y el “enigma” del nuevo sistema y su orden correspondiente, por el
desconocimiento -y la falta de acuerdo (consenso) para establecerlas, o de capacidad
para imponerlas- de las nuevas reglas.
611
No hay “orden automático”. El orden (mundial)
no es la resultante del triunfo en una
guerra, como el caso del conflicto del Golfo Pérsico. Esto sería cierto, si como resultado
de esa guerra, emergiera un imperio -sistema unipolar-, que controlara todos los
612
“segmentos”
que hacen a las relaciones entre los actores del sistema. En realidad,
EUA ha demostrado ser el que monopoliza -por el momento- el segmento vinculado a la
“seguridad” global, pero es un competidor en “paridad” de condiciones (en el mejor de los
610
La Cumbre de Reikjavick (Islandia) -celebrada en 1985 entre Gorbachov (inmediatamente de
anunciada su "perestroika" y "glasnost") y Reagan- donde EUA y la URSS acordaron el desarme
global y la flexibilización y búsqueda inmediata de una solución pacífica a los conflictos regionales
en los que una y/u otra superpotencia tuviera incidencia, directa o indirecta; v. gr.: en el Sudeste
Asiático, la situación en Camboya; en el Medio Oriente la guerra Irán-Irak; en Africa del Sur, el
problema de Namibia; en América Central, dejar de lado el apoyo a la "contra" nicaragüense y
buscar soluciones inmediatas al problema de El Salvador; en Europa, los euromisiles y las dos
Alemanias. 1989: caida del Muro de Berlín; 1991, desintegración de la URSS.
611
La "Paz" resultante de los "acuerdos" al finalizar una guerra, en realidad debe entenderse como
"pacificación" (Pax), o en otras palabras, establecimiento de determinadas pautas de orden. Para
que haya Paz con "z" y no Pax, el orden debe ir acompañado de justicia. Ver mi trabajo, La
Problemática del Orden en "Geopolítica y Relaciones.., op. cit., pág. 39.
612
Segmento financiero; comercial; industrial; científico & técnico; de la producción, distribución de
las armas; la realización de alianzas militares y/o político-ideológicas; etc.
204
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
casos) en el resto de los “segmentos” vinculados al “eje” económico; por lo que deberá
613
“compartir” el régimen con el resto de los “polarizadores” .
La “transición inter-sistémica” implica “repolarización”. Al no tener vigencia el viejo
sistema, por su estado de decadencia, así como tampoco el nuevo sistema, por estar
emergiendo, no hay una estructura -esquema o configuración de poder vigenteconsolidada. La configuración de poder vigente es aún endeble. Ninguno de los
“polarizadores” tiene, todavía, el poder suficiente como para “imponer” las reglas del
juego en cada uno de los “ejes” sobre los que se “asienta” el orden mundial; de la misma
manera que tampoco existe “consenso” acerca de cuáles deben ser las reglas, debido a
que los cambios internacionales continúan produciéndose a un ritmo que sobrepasa los
parámetros -marco o límite- aceptables para una estabilidad sistémica.
Estos cambios rápidos se deben a que: 1) emergen nuevos actores. V. gr.:
transnacionales, como la “banca privada transnacionalizada”. Principal acreedora de
la deuda del mundo subdesarrollado y también del desarrollado. Esta, junto a los fondos
de capital, los mercados de capital y las calificadoras de riesgo de capital, tienen mayor
capacidad de establecer reglas (régimen) -aunque sean de corto plazo- sobre el
“segmento monetario” (orientación de la inversión; tasas de interés; flujo monetario; masa
monetaria; etc.) que el resto de los actores polares (y polarizadores).
A la banca, se suman otros actores, como las organizaciones internacionales no
gubernamentales (ONG's) -en realidad un actor transnacional- dedicadas a problemas de
derechos humanos, o protección del medio ambiente, ecología y calidad de vida -que
tienen mucha incidencia sobre las futuras reglas del juego, ya que los procesos en el
“segmento industrial”, por ejemplo deberán atender al cuidado y protección del medio
ambiente, así como los régimenes políticos deberán tener en especial consideración el
respeto a los derechos humanos- o a las empresas multinacionales, que tienen gran
incidencia sobre los procesos industriales, la comercialización y el desarrollo científico &
tecnológico (tres segmentos que, junto al monetario, conforman el “eje económico”).
Además, como resultado de la desintegración del sistema bipolar y de la ruptura del
modelo autoritario en el bloque oriental, nos encontramos con que los hombres (las
Naciones), disconformes con la representación estatal y la forma en que el Estado
conducía sus asuntos, tomaron la “representación” en sus manos -paralelamente a la del
Estado, o “desintegrándolo”-, generando un nuevo actor -fenómeno que rompe con lo
transnacional, más allá de que este último continúe siéndolo en otro marco-, el nacional.
Las relaciones mundiales, en esos casos son “inter-Nacionales” a diferencia de las
anteriores que eran “inter-Estatales”. Esto se observa, particularmente, en el bloque
oriental, en casos como Servia, Croacia, Eslovenia, Estonia, Lituania, BosniaHerzegovina, etc.
2) Otro motivo -concurrente o no- es la “decadencia de viejos actores polares”. Los
poderes centrados en Europa durante el siglo XIX, decayeron a partir (y tal vez como
613
A mi entender, sin discriminar los "segmentos" en los que se dan procesos de "polarización", los
otros "competidores" son Japón, la Unión Europea (UE), (particularmente Alemania unificada) y la
Banca Privada Transnacionalizada (esta última especialmente en el segmento financiero).
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
205
ra
consecuencia) de la finalización de la 1 G.M., y surgieron nuevos poderes, no europeos,
614
que dieron lugar a la emergencia del nuevo sistema: Estados Unidos y la URSS . En la
actualidad, la decadencia del poder de la URSS, como potencia polar y la desintegración
de su “imperio” (su “Pax”).
3) Habría que sumar un tercer motivo. Este constituye más la emergencia de un nuevo
“factor”, que de un “actor”. Se trata del fenómeno de las comunicaciones, que otorgan
un poder extraordinario a quien las controla. El ejemplo más contundente, hasta el
momento, se dio cuando el mundo fue puesto en “cadena” a través del circuito televisivo
de la CNN, durante el gobierno norteamericano de Bush, quien comunicó que iba a
invadir Irak. No sólo eso, sino también el hecho de verse episodios -los que el gobierno
norteaméricano quería, o la directiva de la CNN, como actor transnacional- de la guerra
en directo, en cualquier parte del mundo. La guerra vista como si fuera un “evento
deportivo”.
Las comunicaciones han generado un proceso de “globalización” de la política y de la
economía, generado por la inmediatez de la información. El golpe de Estado a
Gorbachov en la URSS, inmediatamente repercutió negativamente en el mercado bursátil
mundial.
Esta globalización, no sólo debe considerarse “espacialmente”, sino también desde la
perspectiva de la cantidad de “actores” que intervienen en las relaciones mundiales.
Si hay “pugna por imponer el orden”, difícilmente se puede hablar de la existencia de
un orden. No obstante ello, no se deberían ver las cosas por la negativa absoluta. En
última instancia lo que verdaderamente preocupa es que, aunque haya algunas reglas
615
mínimas -régimen en formación-, no son suficientes, o los parámetros
son demasiado
amplios como para ser confiables.
Por lo tanto, las reglas que rijan en esta etapa, aunque inestables -y de corto plazoconstituyen, el “orden de la transición inter-sistémica”.
La forma en que opera, a mi entender, es la siguiente
616
:
617
Entretanto la estructura no esté “cristalizada”
, los “polarizadores” pugnarán por
establecer reglas (régimen) en cada uno de los segmentos correspondientes -en la etapa
614
En realidad, Japón había aparecido como uno de los nuevos actores polares no europeos, pero
fue derrotado en la segunda guerra mundial. Si uno se ubicara como analista internacional antes de
la finalización de la segunda G.M., diría que las “tendencias mundiales” se orientan hacia un sistema
multipolar, basado en “dos pares de alianzas”: EUA-URSS y Alemania-Japón. Sin embargo, la
finalización de la segunda G.M. trajo como resultante, la eliminación de dos actores, Alemania y
Japón, y la “desintegración” de la “alianza” restante, que culminó en un sistema internacional bipolar
con los actores principales en pugna por imponerse -e imponer al planeta- mútuamente su ideología.
615
Marco dentro del cual es posible operar de manera confiable y regular.
616
Ver más atrás, el Gráfico sobre “Simulación del Proceso de Génesis y Evolución del Orden
Mundial”.
206
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
actual, en el eje económico preferentemente-. Esto se viene dando, aunque en forma
imperceptible, ya desde la década de los '70.
Durante la etapa de “transición inter-sistémica”, el orden en tránsito, será la resultante de
la formación de régimen en los distintos segmentos.
En el “segmento” financiero, es la resultante de las reglas establecidas -con vigencia en
el corto plazo- por la pugna entre EUA (dólar), Japón (yen), Alemania (marco) y las
pautas establecidas por la banca privada transnacionalizada; particularmente en lo que
hace a orientación de la inversión, flujo financiero, masa monetaria, tasas; etc. (ver, más
º
adelante, Cuadro N 2).
En el “segmento” comercial, es la resultante de las reglas establecidas -en las mismas
condiciones que en el caso anterior- por la pugna entre distintos actores, polarizadores,
dependiendo del sector sobre el que apuntan las relaciones comerciales. El sector
servicios, es la resultante de la pugna entre Japón (con incidencia de los Nic's asiáticos),
EUA y la UNIÓN EUROPEA (UE). En el sector primario, el problema (observado
especialmente en la Ronda Uruguay del GATT) se da, particularmente, en la
comercialización de los productos agrícolas. Los polarizadores principales, en este caso,
618
son el Grupo CAIRNS
-EUA, pese a no pertenecer al Grupo, se plegó a la posición de
éste para lograr el aperturismo europeo-, y la Unión Europea (UE), que no quiere
desproteger su sector agrícola.
En el “segmento” industrial, es la resultante de las reglas -provisionales- establecidas en las mismas condiciones que en los casos anteriores- por la pugna entre Japón (con
incidencia de los Nic's asiáticos), EUA y la UNIÓN EUROPEA (UE); especialmente en la
industria automotriz y de bienes de capital.
En el “segmento” científico & tecnológico, es la resultante -en las mismas condiciones
que en los casos anteriores- de la pugna entre Japón (especialmente en informática,
telemática y robótica), EUA (Silicon Valley) y la UNIÓN EUROPEA (UE) (Plan Eureka) y
las multi y transnacionales desarrolladoras de procesos científicos y/o tecnológicos.
619
Las reuniones del “Grupo de los 7” (G7) , no han demostrado avances significativos en
el “acuerdo” o “imposición” de reglas básicas de orden en el eje económico.
En lo que hace al régimen en el eje estratégico-militar, por el momento, deriva de los
acuerdos sobre el desarme entre EUA y la URSS -hoy con Rusia-, de las pautas sobre
“seguridad” establecidas -en el corto plazo- por EUA (modelo “guerra del Golfo Pérsico”);
617
La "cristalización" de la estructura se da recién cuando los "polarizadores" no pueden avanzar
más de lo que han avanzado en su intento por imponer reglas y por ganar poder por sobre el resto
de los polarizadores.
618
Creado en la localidad de Cairns, estado de Queensland, Australia, entre los días 26 y 27 de
agosto de 1986 previo a la reunión de la Ronda Uruguay del GATT, y conformado por Argentina,
Australia, Brazil, Canada, Chile, Colombia, Fiji, Indonesia, Malaysia, New Zealand, Paraguay,
Philippines, South Africa, Thailand, Uruguay.
619
El G7 constituye una especie de "Directorio Mundial", encargado de la "conducción" de los
asuntos más importantes. Esto, desde ya, mientras se "acuerdan" o se "imponen" las reglas
definitivas.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
207
y de las tendencias sobre la materia, que se adoptan alrededor de la OTAN, o fuera de
ella, como las actividades nucleares de Francia tendientes a generar una capacidad de
seguridad propia y europea, paralela a la de EUA, y las posturas sobre seguridad
planteadas por el gobierno de la Federación Rusa.
Aún no hay un orden global -ni una “autoridad ordenante”- que impere sobre la
totalidad de los segmentos, independientemente de sus régimenes particulares.
No existe un poder “centralmente ordenante” -que imponga orden al estilo EUA y
URSS durante el bipolarismo en sus respectivos bloques- o “centralmente
convergente” -que acuerde orden, al estilo de la “pentarquía” europea en el siglo XIX
y principios del XX, durante la vigencia del sistema multipolar-.
Mientras esto siga, continuará la “transición intersistémica” y la actividad mundial más
importante, será la “polarización”.
208
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Capítulo XVII
HACIA UN NUEVO ORDEN MUNDIAL
¿EN QUE DESEMBOCARA LA TRANSICION?
INTENTANDO EXPLICAR LOS NUEVOS FENOMENOS MUNDIALES
¿Qué características tendrá el nuevo orden mundial post-bipolar? ¿Habrá un cambio
profundo de los principios, de la organización y de la reglas del funcionamiento del
sistema mundial? Esta “democracia de mercado” que actualmente impera ¿carece de
alternativas y rivales? ¿Se terminaron los obstáculos que la “soberanía estatal” oponía a
la interpenetración económica y cultural? ¿El mundo se ha “planetarizado” en su
relacionamiento? ¿Se terminaron para siempre las “querellas ideológicas” al estilo de la
guerra fría? ¿El mundo se orientará hacia la conformación y relacionamiento entre
“sistemas regionales flexibles” en vez de inter-Estatales?
En realidad, hay más preguntas que uno puede hacerse, que respuestas para darse.
El fin del “comunismo” con la caída de la URSS generó un espíritu de vencedores y
vencidos, bajo el lema de que ahora las cosas serían más claras y más justas; cuando
620
evidentemente no son así .
Con el término de la guerra fría y del sistema bipolar, por el hecho de finalizar la lucha
entre dos ideologías en pugna -capitalismo vs. comunismo-, se creyó que las naciones
encontrarían formas de cooperación y de entendimiento y que esto llevaría a una especie
de Estado mundial “kantiano” -”La Paz Perpetua”-. Además de finalizar un sistema y un
orden, asistimos a una crisis de paradigmas que involucra, no sólo al relacionamiento
mundial, sino también al ser humano en su condición de tal en el contexto social, político,
laboral, económico, etc.
El ocaso del sistema bipolar, por la disgregación de la URSS trajo aparejado por un
lado, el fenómeno de la “globalización” mundial, a la vez que la desaparición de la
República Democrática Alemana y su unificación con la República Federal en una sola
Alemania; la división -mútuamente acordada- de la Federación Checoslovaca; la
desintegración de Yugoslavia; el fenómeno de la lucha étnica y religiosa en diversos
Estados de Europa del Este o de la ex URSS, que cuentan con minorías no nacionales y
la exacerbación de los particularismos en la Federación Rusa.
Esto no nació como consecuencia del fin de la guerra fría y el post-bipolarismo, sino que
estalló debido a ello. Estas situaciones estaban latentes y comprimidas.
620
Ver Zaki Laidi, Investigador del Centro Nacional de Investigaciones Científicas (CNRS) de París y
Profesor en el Instituto de Estudios Políticos de París y en la Universidad Johns Hopkins de Bologna,
en su libro “El Orden Mundial Distendido: Sentido y Potencia tras la Guerra Fría”. Reportaje de
Andrea Desormeaux, en el Diario “El Mercurio”, Chile, 12/2/94.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
209
Otra consecuencia importante, es que la desintegración de la URSS y la finalización del
sistema bipolar, no llevó al mundo a la paz y el bienestar, sino que “desnudó” las
contradicciones del otro sistema en pugna, el capitalismo de mercado.
PANORAMA ACTUAL Y TENDENCIAS
La actual estratificación mundial del poder y sus tendencias, muestra novedades, desde
el momento en que las relaciones ya no son exclusivamente de Estado a Estado y de
gobierno a gobierno, sino que intervienen crecientemente actores transnacionales, con
621
un alto grado de incidencia en la generación de reglas y orden .
En el “tope” de la estructura del sistema mundial, se encuentra actualmente la “Tríada”,
que compone la cúpula mundial, con capacidad de establecer y direccionar las reglas y
pautas futuras. Sin embargo, en ese contexto operan actores transnacionales: bancos,
fondos de capital, mercados de capital -deuda, flujo financiero, inversiones-; empresas procesos, producciones, I & D-; ONG’s -ecología, derechos humanos-; etc., con
capacidad de generación de reglas y que operan como “factores de poder”.
Por debajo de ese “tope”, hay diferentes niveles que contemplan a los actores no polares,
entre los que habría que contabilizar a Rusia, China, India y un grupo de Estados
catalogados de recientemente industrializados (ERI o Nic’s por sus siglas en inglés) y
algunos actores transnacionales, que tienen capacidad de presionar suficientemente,
como para que las reglas contemplen sus intereses. Además, las nacionalidades étnicas
y religiosas, que constituyen, en cierta medida, la alternativa (ideológica?) al proceso
neoliberal vigente y las ONG’s que podrían reemplazar al Estado en aquellos roles en los
que no se manifiesta eficiente, como derechos humanos, defensa de los intereses de la
mujer, ecología y medio ambiente, etc. Por último, las unidades adscriptas, sean estas
Estados en vías de desarrollo o subdesarrollados y actores transnacionales carentes de
capacidad suficiente, aún como para poder ejercer una presión orientada a modificar las
reglas.
¿QUE “ORIENTACION” GENERARA LA NUEVA
“POTENCIALIDAD” EMERGENTE?
Para comenzar, entre los miembros del “tope” del sistema, no existe coordinación ni
cooperación, y el entendimiento es bastante bajo; a la vez que la brecha entre el mundo
industrializado y el subdesarrollado -”Norte-Sur”- crece y los procesos de dominación se
profundizan.
Durante la etapa bipolar, el ejercicio de la “potencialidad” (capacidades económicas y
militares) de los países, estaba muy ligada a la idea que se hacían del mundo -cómo el
mundo debía ser-, es decir la “orientación” (“direccionalidad”; hacia dónde el mundo
debería ir; difusión de un mensaje universalista, una ideología, un sistema de verdades:
621
Ver gráfico sobre “Pirámide del Poder Global I” en Cap. II; gráfico sobre “Características de la
Estructura” en Cap. VIII; y gráfico sobre “Relaciones Mundiales Globales: Sistema de Preguntas para
Analizar las Relaciones Mundiales” en Cap. XII.
210
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
capitalismo bajo la democracia de mercado para EUA y comunismo bajo la democracia
de Estado para la URSS).
Hoy, la situación ha cambiado. Se produjo un divorcio entre ambos conceptos. El caso de
la URSS es ejemplificador, ya que se desplomó cuando los nuevos dirigentes soviéticos
se plantearon que ya no eran comunistas. La renuncia a la orientación fue lo que
contribuyó a la desaparición de la URSS y no a la inversa.
La orientación condicionaba la potencialidad, en el sentido de las características que
esta revestiría y las capacidades que se privilegiarían (poder ¿para qué?; ¿cuál será su
finalidad?). El principio de oposición al “otro” -pugna por la supremacía de un bloque
sobre el otro- era lo que estimulaba y fortalecía la potencialidad de cada una de las
potencias polares -carrera armamentista-. Con el fin de la guerra fría y del sistema
bipolar, EUA se vio obligado a redefinir las bases de su identidad -de una superpotencia
militar, a un actor que debe competir con la Unión Europea (UE) y Japón en términos de
finanzas, comercio y desarrollo tecnológico-, y Rusia, a encontrar la supervivencia en un
mundo que antes atacaba.
La guerra fría era un sistema que producía identidad ideológica -”estás conmigo o estás
622
contra mí”-. El problema hoy es que al no haber un conflicto mundial
por la identidad
ideológica, que fije las reglas del orden mundial, dificulta saber con cierta precisión hacia
dónde vamos. Esto es la resultante de la “inercia” por continuar analizando al sistema
mundial siguiendo las pautas del viejo orden.
Si se aplican los conceptos de orientación y potencialidad a los casos de Alemania y
Japón en la actualidad, se deduce, por el momento, que en los dos países, la
potencialidad va más rápido que la orientación. Ya poseen una capacidad material,
aunque no han definido su rol político a nivel mundial. Tanto Alemania como Japón se
623
ven enfrentados hoy al dilema de querer hacer algo en el mundo sin estar preparados .
La orientación -direccionalidad- está atrasada en comparación con la potencialidad
material que poseen, que es de alcance mundial.
Se puede decir que hay una “crisis de orientación”. No se sabe cuál es el origen de los
conflictos -de tono militar, no económico- que emergen, ya que no se parecen a los
vinculados a la pugna Este-Oeste -además no son derivados de pugnas en el “tope” de la
estructura del sistema, sino que surgen en la propia “periferia”, sea porque se
encontraban latentes, obnubilados por el conflicto bipolar principal, o como resultante de
los grandes acontecimientos mundiales-; y por el otro lado, no se sabe cómo reaccionar,
622
No hablo de los conflictos militares que proliferan en mayor cantidad y con más muertes que
durante toda la guerra fría; sino de un conflicto al estilo de la guerra fría por imponer pautas
ideológicas totalizadoras desde una u otra cabeza de bloque.
623
O tal vez su élite gobernante no ha tomado conciencia de la capacidad de que disponen y sus
posibilidades de liderazgo mundial. Ver sobre el caso japonés, a Shintaro Ishihara, “El Japón que
sabe decir no”, (Bs. As., Sudamericana, 1992). Esto puede ser el reflejo de la costumbre de estar
sometidos, en el caso japonés a EUA durante 50 años y Alemania, dividida y sometida por una parte
a EUA y por el otro a la URSS. Mientras, EUA, al haber ejercido el liderazgo durante los últimos 50
años, mantiene esa “costumbre”, pese a que su “potencialidad” no lo acompaña actualmente. Lo
cierto es que, las cosas se están decidiendo en la “direccionalidad” no en la “potencialidad”.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
211
624
qué valores hay que defender
frente a estos nuevos conflictos, en los que diferentes
nacionalidades -étnicas y religiosas- están en guerra. Igualmente se puede decir acerca
del futuro del Estado-Nación; de la problemática social; etc.
¿QUE “ORIENTACION” SEGUIRA EL “SUR”?
¿QUE TIPO DE “POTENCIALIDAD” DESARROLLARA SI LO HACE?
625
En el caso de los países del “Sur”
-viendo su actuación desde “abajo”-, la existencia
de una pugna ideológica a nivel mundial, les servía como coligante político para actuar
conjuntamente, por ejemplo, alrededor del Movimiento de países No Alineados
(MONOAL) o de su brazo económico, el Grupo de los 77. Hoy el MONOAL debe
reconvertir la forma de coordinar las políticas entre sus miembros, para reinsertarse en el
nuevo contexto mundial sin guerra fría y política de bloques; de la misma manera el
Grupo de los 77. El Grupo de los 15 (G15) que reúne a algunos de los países con cierto
grado de desarrollo económico relativo del “Sur” -América Latina, Argentina, Brasil,
Chile, Jamaica, México, Perú, Venezuela; Africa, Argelia, Egipto, Nigeria, Senegal,
Zimbabwe; Asia, India, Indonesia, Malasia-, busca encontrar lazos de cooperación
626
horizontal, aunque entre países
que tienen graves problemas internos o con Estados
624
Salvo el caso del narcotráfico y todo lo vinculado a este fenómeno que, por otra parte, no tiene
ideología ni bandera y además, es capitalista; lo que busca es el control de mercados y la
rentabilidad.
625
Hoy resulta bastante complejo establecer qué es el “Sur” y quienes lo componen; toda vez que,
por un lado, al haber desaparecido el Segundo Mundo (en términos económicos), la categoría
“Tercer Mundo” queda más como efecto de una “inercia descriptiva” que como una región. Además,
con el nuevo concepto de “economías o mercados emergentes”, que se aplica a algunos países
del ex-Tercer Mundo, aunque carecen de “potencialidad” y “orientación”, ya que los actores
transnacionales y los Estados industriales más poderosos son los que los utilizan y orientan; las
cosas se complican aún más, ya que los gobiernos y las fuerzas económicas de estos mercados
emergentes, están más identificados con el “tope” de la estructura de poder mundial, que con las
necesidades y aspiraciones de sus propias naciones y de otras regiones subdesarrolladas. Sobre el
particular, ver el planteo de Ravenhill, J., The North South Balance of Power, en “International
Affairs”, Vol. 66, N° 4, págs. 645-746; quien hace una división del “Sur” en: Países exportadores de
petróleo y renta elevada; economías industrializadas con Estados fuertes y niveles de
endeudamiento relativamente bajos (macro-Nic’s asiáticos); economías industrializadas con un
aparato estatal cuestionado o con problemas de deuda; países de reciente industrialización en
potencia (micro-Nic’s asiáticos); suministradores de productos básicos (Africa subsahariana;
Centroamérica y algunas regiones latinoamericanas). Resulta muy complejo poner en una misma
“bolsa” a lo que se denomina “Sur”. Además, no se pueden asimilar, economías industrializadas
previamente a la 2da G.M. como las de Argentina -actualmente con su industria destruida- Brasil y
México, con las que se vienen industrializando desde los ‘50 (macro-Nic’s asiáticos) y desde los ‘80
(micro-Nic’s asiáticos). En estos últimos casos, el aparato sindical y la estructura social-legal-laboral
es diferente a la de los países latinoamericanos; aunque actualmente todo se está standarizando
pero hacia abajo. Ver también Paul Kennedy, Hacia el Siglo XXI, (Barcelona., Plaza & Janes, 1993),
especialmente Cap. X “Ganadores y Perdedores en el Mundo en Vías de Desarrollo”.
626
Hablo de los Estados no de las Naciones que, en gran medida, son pobres por falta o injusta
redistribución de la riqueza. Los gobiernos representan a los Estados, pero fundamentalmente
atienden a los intereses del sector privado -factor de poder por eminencia hoy- más que los de la
Nación en general. Esto, a veces, forma parte de conductas convenientes, otras, de percepciones
212
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
que alcanzaron un importante grado de desarrollo, pero con Naciones subdesarrolladas y
empobrecidas, por falta de una redistribución equitativa. Algunos de estos países, tienen
voluntad política para fortalecer al “Sur”; otros sienten que están más cerca del “primer
mundo”, como el gobierno argentino, por ejemplo.
Los países del “Sur” carecen, en estos momentos, de lazos vinculantes a nivel horizontal,
lo suficientemente importantes y con una clara direccionalidad, como para actuar
mancomunadamente frente a las tendencias mundiales emergentes. Los principales
lazos de unión se dan entre los actores privados, residentes en estos países, que hacen
627
negocios, utilizando el marco jurídico-administrativo que les proveen los Estados
, en
un contexto crecientemente neoliberal, en beneficio propio, más que del país en su
totalidad. No hay una “burguesía” empresarial y financiera, comprometida con el futuro
628
desarrollo de los países en el “Sur”, como se dio en muchos países industrializados .
Entre los gobiernos del “Sur” hay, más bien, un divisionismo -o falta de conexión y
coordinación de políticas y posiciones- horizontal, lo que imposibilita establecer pautas de
629
defensa en el proceso de globalización. Se dan vínculos mayoritariamente “verticales”
sobre cómo debe actuarse. En todos los casos, constituyen una política que favorece a un sector -el
más influyente- postergando a otros.
627
Ver por ejemplo las declaraciones del Secretario de Relaciones Económicas Internacionales de la
Cancillería argentina, Jorge Campbell, en el marco de la reunión del G15: "Buscamos vincular a
los empresarios para que generen negocios". Diario La Nación de Bs. As., 5/11/95. Sin ningún
tema político en agenda y con aspectos económicos enfocados, casi exclusivamente hacia los
negocios, la cumbre del G15 fue acotada. Las principales expectativas fueron puestas en el
encuentro de los hombres de negocios, más que en declaraciones orientadas a generar algún tipo
de conducta en el mundo industrializado, respecto de comercio, inversiones, deuda y transferencia
de tecnología.
628
Por ejemplo, si se tienen en cuenta las ganancias promedio que los ejecutivos de empresa
obtienen en diferentes países del mundo industrializado en vías de desarrollo y subdesarrollado, se
observa que, luego de impuestos ganan en: Argentina 331.000 u$s, México 303.000, EUA 261.000,
Singapur 232.000, Hong Kong 226.000, Brasil 217.000, Suiza 180.000, Japón 180.000, Alemania
165.000, Francia 147.000, Venezuela 146.000, Reino Unido 138.000, Italia 133.000, Canadá
129.000, Australia 127.000, España 126.000, Holanda 122.000, Suecia 86.000; informe 1995, de la
Consultora Towers Perin de Gran Bretaña, citado en Delfico, Alberto, Globalización, Flexibilización,
Corrupción.. Y ¿Con la Gente qué Hacemos?, (Bs. As., Edic. del Autor, 1985), págs. 47-48. Los
empresarios en Argentina -y otros países latinoamericanos y del “Sur”-, avalados por el gobierno,
dicen que la solución de la economía es eliminar beneficios sociales y reducir salarios para ser
competitivos, aunque son los que más cobran y menos aportan. Por otra parte, en el mismo informe
de la consultora británica aparece el ranking de obreros mejor pagos: Japón 48.000 u$s por año,
Suiza 45.000, Alemania 38.000, Bélgica 34.000, EUA 32.000, Canadá 31.600, Francia 23.000,
Australia 19.000, Argentina 18.100, México 10.700, Hong Kong 10.500, Brasil 8.700, Venezuela
5.100.
629
Por ejemplo, aspiraciones de Chile de ingreso al NAFTA, de la misma manera que Argentina.
Interés de Brasil, manifestado también por Argentina de ingresar como miembro permanente del
Consejo de Seguridad de la ONU. Argentina a su vez aspira a ser miembro de la OTAN; por
ejemplo. Esta ha sido la historia desde la época colonial y luego, a partir de la independencia en los
países latinoamericanos, africanos y asiáticos. Los principales proveedores de tecnología,
manufacturas, seguridad, inversiones o créditos; los acreedores, los direccionadores en materia
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
213
que los conectan al mundo. En muchos casos, ni siquiera hay voluntad política para
establecer lazos “horizontales”, bajo la creencia -absurda- de que sumar vínculos
“horizontales” es sumar pobreza y subdesarrollo, lo que no lleva a nada. Esta visión
obtusa desconoce la posibilidad de las “alianzas maximizadoras”.
ra
En la XI Cumbre del MONOAL, celebrada en Cartagena (Colombia) en Octubre de
1995, el Presidente Suharto de Indonesia al ceder a su colega de Colombia Ernesto
Samper la jefatura del MONOAL, manifestó que “no se alterará la relación Norte-Sur
salvo que antes reforcemos las relaciones Sur-Sur y se fije un orden de prioridad en
630
nuestra doctrina para forzar un nuevo orden internacional” .
El fin del sistema bipolar, dejó desfasado al MONOAL, que tiene que buscar un nuevo rol
acorde con las nuevas tendencias del orden mundial. Pese al cambio de sistema, el
conflicto Norte-Sur continúa, aunque el “Sur” no está aún preparado como para
reaccionar de manera coherente y conjunta frente a los nuevos lineamientos del “Norte”.
El problema es cómo encontrar una capacidad negociadora fortalecida. Los países
árabes, latinoamericanos y africanos miembros de la OPEP, carecen del poder
negociador y de presión que tuvieron durante la década de los ‘70. Indonesia, por
ejemplo, que ha ostentado la presidencia del movimiento entre 1992-1995 ha sido
coptada por la APEC y es un NIC. Países como Perú, siguen políticas liberales.
Argentina, que era miembro pleno desde 1973, se retiró en 1989.
El MONOAL se orienta a buscar mecanismos que lo alejen de la política confrontativa
con EUA, para iniciar un proceso negociador con las naciones más ricas del “Norte”. Para
ello, debe considerar los intereses del “Norte” en temas como derechos humanos, medio
631
ambiente y comercio .
Los temas compartidos entre el Norte-Sur están relacionados al narcotráfico. El MONOAL
plantea actuar conjuntamente entre el Norte y el Sur en la lucha contra el narcotráfico,
tratando de que el Norte actúe en la reducción del consumo, el control del lavado de
dinero y el contrabando de precursores químicos.
Los grandes problemas para los miembros del MONOAL planteados en la Cumbre de
Cartagena:
a) Deuda externa. Entre los 113 países miembros se suma una deuda de
632
aproximadamente 2 billones (millones de millones) de dólares
. Los países
africanos son los que soportan las mayores cargas del excesivo endeudamiento.
b) Los daños al medio ambiente por las pruebas nucleares.
política e ideológica, etc., etc., han sido países extra-regionales, más que los de las propias
regiones. Los laxos “verticales” siempre han sido más fuertes que los “horizontales”.
630
Diario El Mercurio, Sgo. de Chile, 19/Oct/1995.
631
Diario El Mercurio, Sgo. de Chile, 20/Oct/1995.
632
Habría que pensar que el mundo industrializado tiene una deuda conjunta de 12 billones de
dólares de los que le corresponden a EUA 5 billones.
214
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
c) La ampliación y democratización del Consejo de Seguridad de la ONU, con
inclusión de representantes de las países en desarrollo. En la Asamblea General las
miembros del MONOAL son mayoría (113 sobre 185 miembros en 1995), pero las
decisiones de la Asamblea General no anulan ni ejercen presión sobre el Consejo
de Seguridad.
d) El libre comercio con apertura de los mercados de los países industrializados a
los productos del mundo en desarrollo.
e) Transferencia de ciencia y tecnología hacia el mundo en desarrollo.
Como en la mayoría de los casos, el contenido de los documentos de los países “Sur”
constituyen más demandas hacia el “Norte”, que adopción de medidas conjuntas
orientadas a aumentar la capacidad de desempeño, de negociación y la autoayuda y el
desarrollo autosostenido.
Hay algunos países del “Sur” que actúan de manera tal de orientarse hacia un
fortalecimiento de los lazos Sur-Sur. El gobierno brasileño, en el contexto
sudamericano, ha propuesta la creación de un ALCSA (Area de Libre Comercio
Sudamericano) como paso previo al ALCA (Area de Libre Comercio Americano)
propuesto por EUA, para poder aumentar la capacidad de negociación; no obstante la
reticencia de gobiernos como el argentino.
Sudáfrica, ahora con Mandela, ha constituido con otros países de la región, como
Angola, Mozambique, Namibia, una “Comunidad de Desarrollo Sudafricana” que
permitiría configurar un área regional maximizadora de la capacidad de desempeño y de
inserción en el contexto mundial.
633
En la región asiática, el ASEAN (Area de Libre Comercio de Asia del Sudeste)
que
incluye países como Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur, Tailandia, Vietnam,
formando parte, el conjunto de la APEC, también es otro marco regional, que permitiría
un mayor fortalecimiento de la capacidad de desempeño de determinados países del Sur.
La agrupación está contemplando incluir a Birmania, Camboya y Laos en el corto plazo,
constituyendo, desde el punto de vista de la población, un mercado superior a toda
América Latina.
Habría que considerar también a economías independientes como las de China e India,
que per se tienen una gran potencialidad.
Lo importante es que, no se transformen en polos aislados, sino que constituyan los
punteros aglutinadores y direccionadores, como para que el “Sur”, dentro de su variedad,
pueda hacer uso de su potencia conjunta, para modificar las pautas de relacionamiento
mundial, orientándolas hacia un nuevo orden -económico, político y de seguridad- más
justo y equitativo.
633
Han tenido durante la década de los ‘80 un crecimiento anual sostenido de su PBI, en promedio
del 8%. Su PBI conjunto supera el billón (millón de millones) de dólares. Fuente: Asean Development
Outlook.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
215
Las tendencias del contexto mundial, se reorientaron de la vieja principal era capitalismo
vs comunismo, a una dicotomía entre la “globalización” y los “nacionalismos” fragmentación- en un marco de conflicto y diferencias entre el “Norte” y el “Sur”. La
globalidad tiende a uniformizar, a la vez que cada nación tiende a mantener su
634
particularidad e individualidad
; con bastante dificultad por cierto, dado el proceso de
transnacionalización inexorable que se da.
¿Ahora la “soberanía” -redefinida- será en el marco de los “Estados-Región”? Las
agrupaciones mencionadas más arriba, ¿se orientarán en este sentido? ¿Constituirán
una forma de defensa frente al proceso de globalización?
¿UNIVERSALIZACION, FRAGMENTACION O REGIONALIZACION?
A partir de la caída del muro de Berlín -1989- y de la desintegración de la URSS -1991-,
se observa a nivel mundial -no necesariamente como consecuencia de ello, sino
transparentado o evidenciado por estos fenómenos- un proceso contradictorio de
globalismo y fragmentación. La globalización no trae un sistema de valores propio. No
fija puntos de referencia. Es sólo un hecho. La globalización trae consigo todas las
“mezclas” que se dan a escala mundial, como resultado de las comunicaciones; por ello
no están claros los valores.
No obstante, hay que destacar que aquellas culturas pertenecientes a países y/o
regiones más influyentes, por diversos motivos, serán las que predominen por sobre el
635
resto, poniendo su sello propio en este proceso de globalización .
Dada la estratificación mundial vigente, la globalización incide de manera diferente a
cada uno de los miembros del sistema.
La “regionalización”, pese a que tiene objetivos concretos, puede ser una de las
maneras de redefinir o proteger la identidad de los Estados-Nación de no ser “disueltos”
en la gran marea de la globalización. En el mundo, actualmente, hay 72 procesos
integrativos en marcha. El más completo de ellos es el de la Unión Europea (UE).
Las cosas ocurren en un espacio más amplio que el espacio nacional que, a la vez,
permite que cada Estado se vea en el sistema mundial, a través de las referencias que le
ofrece el proceso regional. En la mayoría de los casos -incluyendo a EUA que por
primera vez en su historia se integra a un proceso como el NAFTA- la regionalización es
636
una de las vías
de supervivencia en el mundo actual.
Pero además, los “bloques económicos dominantes” -hoy los que componen la “Tríada”si bien aún no están completamente cerrados, tienen una lógica propia; y la pugna por
establecer reglas -régimen- a la vez que la resultante de esta pugna entre las diferentes
lógicas, será lo que predomine en el futuro orden. Los bloques menores, como los que
634
La tendencia natural no es a la “convergencia de voluntades” en la generación del orden, sino a la
defensa de la “soberanía” -en términos de “dominio” propio- lo que propende a generar “anarquía”
global.
635
Ver sobre este particular, Batra, Ravi, La Gran Depresión de 1990, (Barcelona, Grijalbo, 1988),
pág. 52.
636
India y China constituyen cuasi Estados-región.
216
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
se dan en América Latina, deberán seguir la lógica de los bloques mayores, o incluirse
637
dentro de estos
. Salvo que actúen de manera tal de fortalecerse e impedir ser
penetrados y debilitados por los bloques mayores o algunos de sus actores. Este es el
caso de EUA que pretende o incluir en el NAFTA a América Latina o crear un Area de
638
Libre Comercio Americano (ALCA) -mandato acordado por todos los gobiernos en la
Cumbre de Presidentes de América en Miami, Diciembre de 1994- lo que generará una
nueva forma institucionalizada de subordinación de la región, a cambio de la vieja
forma a través del Sistema Interamericano -aunque haciendo uso de éste mediante la
OEA a la que se le encargó que haga realidad el mandato de la Cumbre de Miami-, que
se dedicó en los últimos 50 años a mantener gobiernos “funcionales” a los intereses de
seguridad de EUA en el conflicto ideológico Este-Oeste, e intereses económicos de los
ciudadanos o empresas norteamericanas que operan en la región -Corolario Theodoro
Roosevelt a la Doctrina Monroe de 1904 aún hoy vigente-; y hoy busca gobiernos
“funcionales” a los intereses económicos y de rentabilidad de EUA y las transnacionales
639
“aliadas” que operan a partir de su territorio .
Los bloques económicos, constituyen -o pueden constituir- un “espacio de orientación”,
un espacio de referencia para sus miembros -no estoy hablando del “continentalismo”
que es otra cosa; aunque también puede constituir un espacio (reservado para EUA
desde ya) de orientación frente a las otras posibles orientaciones generadas en Asia y la
Unión Europea (UE)-, en un mundo carente de orden y en cambio dinámico.
Aunque esto puede estar más cerca de la idea que de los hechos. Las diferentes visiones
que tienen el gobierno brasileño y el argentino respecto del MERCOSUR; la forma en que
el gobierno argentino de Menem, plantea que hay una alternativa entre NAFTA y
MERCOSUR, en vez de utilizar a este último como una alianza desde la cual poder
637
¿En América será el “ALCA” (Area de Libre Comercio Americano), de la que se habló en la
reunión de Denver (Colorado, EUA, Junio de 1995) en la que participaron los Secretarios de
Comercio y más de 1000 empresarios de los 34 países del hemisferio americano, haciendo
referencia al “mandato” (?) de la Cumbre de Presidentes de América, celebrada en Miami en
Diciembre de 1994 y que le encargó (?), a su vez, a la OEA su implementación? Mi opinión es que
es absurdo hablar de “continentalismo” cuando se trata de la “integración” (?) en un mismo proceso,
a unidades mayores junto con unidades menores. Nicolo Machiavello decía “no hay alianza entre
desiguales”, sólo se da un proceso de dominación y de dependencia. La integración continental
ya existe desde hace muchas décadas -sin necesidad de un proceso institucionalizado-, bajo el
dominio de EUA; el asunto es cómo el resto de los países del continente se integran
“horizontalmente” para poder negociar en paridad de condiciones con EUA o el NAFTA. Ningún
invento sobre “realismos periféricos” puede borrar esto y mostrar que no queda otra alternativa que
aprovechar la dependencia.
638
La pregunta clave sería si estos mandatos aprobados responden a los verdaderos intereses de
los pueblos o a la idea que se les ha dado.
639
Casualmente (?) uno de los puntos centrales del temario de la Primera Conferencia
Panamericana celebrada en Washington por convocatoria del gobierno norteamericano en 1889/90,
era la “creación de una unión aduanera” hemisférica, que no se alcanzó a constituir. 100 años
después, en 1989, el presidente Bush hace un periplo por América Latina proponiendo su “Iniciativa
para las Américas” y el presidente Clinton le da el nombre de “ALCA” en 1994.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
217
640
maximizar su poder negociador frente al NAFTA y en el contexto mundial , o la actitud
evasiva del gobierno argentino frente al brasileño, de crear un ALCSA (Area de Libre
Comercio Sudamericana) y afirmativa para la creación de un ALCA (Area de Libre
Comercio Americana) propuesta por EUA que, a su vez, consiguió darle el mandato a la
Cumbre de Presidentes (Miami, Diciembre de 1994); muestra que la “orientación” del
espacio regional -desde la región- se pierde, frente a la percepción de determinadas
élites dirigentes que se inclinan más en la dirección de la dependencia indiscriminada,
pensando que esto traerá “premios” (?), como inversiones masivas u otras ventajas, en
vez de dedicarse a armar proyectos de país -aún considerando al país en el marco de
una región- que lo lleven a una mayor autonomía en el largo plazo -aunque en el corto y
mediano plazo deba transitar la dependencia para o hasta alcanzar su objetivo-, junto a
socios con los que se comparten verdaderamente los problemas y los objetivos -modelo
OPEP, más allá de sus éxitos y fracasos-.
La falta de inmediatez en los resultados, hace que la mayoría de los gobiernos -dirigencia
política en general- no esté interesado en planear políticas, viviendo de una coyuntura
que los mantenga en el poder, más que resolver problemas reales o proyectar a los
países que gobiernan a mejores posiciones.
Hay que ver qué resulta del acuerdo de la Unión Europea (UE) con el MERCOSUR, el
ingreso de Chile a esta agrupación subregional; y el acercamiento de Japón y los países
asiáticos en general, a Chile y al MERCOSUR. La “Tríada” parece haber tomado como
eje de referencia de sus intereses de expansión y reinserción mundial, a la región
sudamericana.
EL NORTE QUIERE PROTEGERSE DEL SUBDESARROLLO
El “Sur” que era considerado como el hemisferio de las promesas, del desarrollo;
641
empieza a considerarse como la zona de las amenazas .
642
Se está generando en el “Norte” una ideología de la separación
, basada en el
miedo. Mientras mayores sean las dificultades en el interior, la tendencia a empujarlas
hacia fuera aumenta.
640
Resulta incomprensible el que se hagan permanentes críticas, por los desbalances que Argentina
tiene con Brasil en su comercio, a la vez que por las conductas proteccionistas que este país adopta
en áreas clave como la industria automotriz en el marco del MERCOSUR, y se pretenda, por otra
parte, formar parte de una Zona de Libre Comercio como el NAFTA (o TLC por sus siglas en
español) en la que se encuentran economías como las de EUA, Canadá, e incluso México
(equivalente a la economía de “Los Angeles” California), que podrían provocar desbalances mayores
y conductas proteccionistas -si ellos consideraran que las necesitan- que serían devastadoras, más
allá de la “sociedad” (?) que se desarrollaría. Los informes del Banco Mundial muestran que el Nafta
representa el 89 % del PBI hemisférico, el resto de América el 11 % restante, en el que el
MERCOSUR tiene el 8 %, o sea que a la América que no sea Nafta ni MERCOSUR le queda sólo un
3%.
641
Ver reportaje que Andrea Desormeaux hizo al profesor Jean Cristophe Rufin, del Instituto de
Estudios Políticos de París, publicado en Diario “El Mercurio” de Chile, 16/4/94; a raíz de la aparición
de su libro: “El Imperio y los Nuevos Bárbaros”.
218
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Los foros de solidaridad del “Sur”, como el de los No Alineados, continúan formalmente,
pero carecen de efectividad real. El propio “Sur”, su dirigencia, se ha encargado de que
se debiliten o de abandonarlos. Las disparidades económicas entre los países son
643
enormes
. 1955, con la unificación política del “Sur” a partir de la Conferencia de
Bandung, quedó atrás. Ahora, la “unificación política” en el “Sur”, está
predominantemente influida por la “ola liberal” imperante. No hay voluntad de la mayoría
de los dirigentes del “Sur” para establecer foros de solidaridad. Muchos dirigentes aspiran
a ser las “preferidas” de los gobiernos del “Norte” y de los inversores. Lo que hacen se
orienta a lograr ventajas económicas, independientemente de las consecuencias
sociales. Así como en el bipolarismo se endiosaba -en un bloque u otro- la ideología
capitalista o la comunista, ahora se endiosa el liberalismo, el mercado, la rentabilidad y la
empresa, retrocediéndose -en términos absolutos y relativos- en lo social.
Históricamente se ha vivido un modelo de la oposición de la identidad de una nación
frente a la otra. Tras la desaparición de uno de los modelos, como el del comunismo
soviético, nos encontramos aislados y con dificultad para escoger.
Tal vez, las nuevas líneas que intenta el MONOAL a partir de la Cumbre de Cartagena
(Oct. 1995) permitan encontrar los elementos coligantes que, acompañados de algunas
iniciativas -aunque débiles todavía- como la creación de un ALCSA propuesta por Brasil,
la Comunidad de Desarrollo Sudafricana y la ASEAN; puedan llegar a constituir una
plataforma de reinserción en el mundo y un poder suficiente como para intervenir, por lo
menos, en la reformulación del régimen mundial.
DE MISTER “X” A MISTER “H”
George F. Kennan, publicaba en la Revista Foreign Affairs, en 1947, bajo el seudónimo
644
de Mister. “X”, su tesis sobre la “contención al comunismo”
. Para él, frente al
comunismo soviético la única vía era su contención, lo que dio lugar a una política y una
doctrina en ese sentido por parte del presidente Truman a partir de 1947 y al inicio de la
guerra fría, mediante una carrera armamentista, que se basó en la tesis de la
645
“destrucción mutua” .
642
Desde la Iniciativa 187 del gobierno de California sobre los indocumentados hispanos, reforzada
con la Iniciativa 209; pasando por el alambrado de zonas de frontera entre EUA y México; la
reciente Ley Helms-Burton que permite al gobierno norteamericano aplicar sanciones a empresas
de terceros países que en sus actividades en Cuba utilicen o trafiquen con propiedades que fueron
enajenadas a empresas norteamericanas, lo que ya ha generado conflictos con la Unión Europea,
Canadá y México; o los temores que generan las migraciones provenientes de la zona del Magreb o
de Europa del Este hacia Europa Occidental, hasta el “Conflicto entre Civilizaciones” de Huntington.
643
Ver más arriba, en nota al pie, la nueva clasificación de los países “Sur”, siguiendo los criterios de
Ravenhill, J., The North South Balance.., op. cit.
644
Mister “X”, The Sources of Soviet Conduct, “Foreign Affairs”, July 1947.
645
No todos en EUA estaban de acuerdo con esta política exterior. Por ejemplo, Walter Lippmann lo
critica en Foreign Policy N° 1. También están en desacuerdo Henry J. Morgenthau y John Foster
Dulles. Sobre el particular ver Aron, Raymond, La República Imperial: Estados Unidos en el Mundo
(1945-1972), (Bs. As., Emecé, 1974), especialmente Nota Final.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
219
Gracias a esa cosmovisión, el mundo vivió 50 años pendiente de la carrera armamentista
y la pugna por la supremacía entre las dos cabezas de bloque, debiendo postergar
cualquier política o economía que pudiera ser vista por estas, como peligrosa para sus
intereses de seguridad o económicos.
Hoy aparece el señor Samuel Huntington -Director del Instituto Olin de Estudios
Estratégicos de la Universidad de Harvard-, quien hace uso de la misma publicación Foreign Affairs-, para presentar una nueva tesis divisionista; esta vez referida al
“conflicto entre civilizaciones”.
Pareciera que la imaginación de ciertos académicos norteamericanos se agota en el
646
enfrentamiento entre supuestos “bienes” y supuestos “males” ; frente a los que EUA se
arma “caballero defensor de la democracia y la civilización”.
Lo mismo decían los ex presidentes Teodoro Roosevelt y Wilson para justificar su
intervencionismo. En el primer caso, consideraba que EUA tenía un rol como “Nación
647
Civilizada”, debiendo ejercer un “poder de policía internacional” . En el segundo caso,
Wilson procuraba una “comunidad internacional organizada” que, haciendo uso de “la
648
fuerza organizada” logre el imperio de la ley e imponga la democracia
. Wilson era
liberal; pero un liberal muy particular, dada su vocación intervencionista.
Arnold Toynbee, en su Estudio de la Historia, habla de 21 civilizaciones importantes;
hoy existen sólo 6 de aquellas. Seguramente fruto de la desaparición debido al atraso o
por la absorción por otras civilizaciones. El proceso civilizatorio y diferencial es algo tan
natural como las diferencias culturales. Razonar sobre ello en términos de enfrentamiento
649
sin posibilidades de coexistencia o de mutua retroalimentación
, es una visión
interesada de la historia y del presente. Llamar la atención sobre determinadas
civilizaciones, considerándolas el origen de los males o como las salvadoras, sigue
siendo una visión interesada.
646
Las políticas antiinmigratorias, el hallazgo de nuevos enemigos para substituir los adversarios de
la guerra fría; etc., son a menudo, entre otras, las típicas respuestas reaccionarias en una época de
sacudidas, cambio, choques y ruptura en la vida social de la humanidad. Esto muestra falta de
creatividad en el liderazgo político, sea del mundo industrializado, como del subdesarrollado, a la vez
un desconocimiento de la importancia de entender y prepararse para el cambio substantivo,
especialmente con educación -no sólo técnica para el trabajo, sino también filosófica- y tratando de
buscar salidas constructivas. Sobre este tipo de pensamiento particular, ver Paul Kennedy, Hacia el
Siglo XXI, (Barcelona, Plaza & Janes, 1993), especialmente el Cap. XIV.
647
Discurso de Roosevelt al Congreso (6/XII/1904) que resulta en un Corolario a la Doctrina Monroe:
"Aquellos países cuyos pueblos se conduzcan bien pueden contar con nuestra calurosa amistad. (..)
El mal comportamiento crónico o una impotencia que resultara en un debilitamiento general de los
lazos de la sociedad civilizada, puede en América, como en cualquier otro lugar, requerir en última
instancia la intervención de una Nación Civilizada, y en el Hemisferio Occidental, la adhesión de
Estados Unidos a la Doctrina Monroe puede obligar a Estados Unidos, aunque a regañadientes, en
casos flagrantes de mal comportamiento o impotencia, a ejercer un poder de policía internacional".
Ver A History of United States Foreign Policy (Englewood Cliffs, N.J., Prentice Hall, 1965), Second
Edition, págs. 228-229.
648
Ver por ejemplo, lo que Kenneth Waltz dice sobre Wilson, en El Hombre, el Estado y la Guerra,
(Bs. As., Nova, 1970), págs. 97 y 132-133.
649
¿No es el caso del Japón con el mundo occidental?
220
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Lo grave es que ya, en países como la Argentina, han aparecido quienes, acogiéndose a
la tesis de Huntington, hablan de que el país se encuentra en la “frontera”, pero del “lado
bueno”, en el choque entre civilizaciones y por lo tanto, supuestamente, se “salvarían”.
Este tipo de visiones absurdas y pseudo-científicas, favorecen el conflicto y la represión,
en vez de adoptar perspectivas creativas.
La hipótesis de Huntington es que: “la fuente fundamental del conflicto.. no será
básicamente ideológica o económica. Las grandes divisiones de la humanidad, así como
las fuentes dominantes de conflicto serán culturales. Los Estados-Nación seguirán siendo
los actores más poderosos en los asuntos mundiales, pero los principales conflictos de la
política mundial ocurrirán entre naciones y grupos de civilizaciones diferentes. El choque
de las civilizaciones dominará la política mundial. Las líneas de falla entre las
civilizaciones serán las líneas de batalla del futuro.”
Para sostener su hipótesis, divide la historia del Estado-Nación moderno
etapas, entre las que considera:
650
en varias
1. Desde el surgimiento del sistema internacional moderno a partir de la Paz de
Westfalia -1648-, durante un siglo y medio los conflictos del mundo occidental
ocurrieron mayormente entre príncipes, emperadores, monarcas absolutos y
monarcas constitucionales que intentaban expandir sus burocracias, sus ejércitos,
su fuerza económica mercantil y, por sobre todo, el territorio que gobernaban. En el
proceso crearon Estados-Nación.
2. A partir de la revolución francesa, las líneas principales de conflicto fueron más
ra
entre naciones que entre príncipes. Este modelo duró hasta la 1 G.M.
3. Como resultado de la revolución rusa y de la reacción contra ella, el conflicto de
las naciones cedió al conflicto de las ideologías.
4. Con el fin de la guerra fría, la política internacional se corre de su fase occidental
651
(?)
y su pieza central se convierte en la interacción (?) entre occidente y las
civilizaciones no occidentales y entre las civilizaciones no occidentales mismas
652
(?) .
650
No habla del mundo, sino del “mundo occidental”.
¿Qué pasó con el imperio británico expandiéndose por el mundo; con el mundo europeo
colonizando Africa y neo-coloniozando América Latina; con la emergencia de Japón como potencia a
fines de la 1ra G.M.; de la re-emergencia de Japón como potencia económico-tecnológica desde los
‘50 en adelante; con el rol de la China de Mao-Tse-Tung; con el surgimiento del Movimiento de
Países No Alineados y su participación en el proceso de descolonización masivo en Asia y en Africa;
etc.?
652
¿Qué civilizaciones estaban en el Movimiento de Países No Alineados? ¿Cómo interactuaban?
651
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
221
En la política de las civilizaciones, los pueblos y los gobiernos de las civilizaciones no
occidentales no siguen siendo objetos de historia como blancos del colonialismo
653
occidental, sino que se unen a occidente como actores y forjadores de la historia .
Agrega que, durante la guerra fría, el mundo estuvo dividido en Primero, Segundo y
654
Tercer Mundo, atendiendo a consideraciones económicas . Para Huntington ahora es
más significativo agrupar a los países, no en términos de sus sistemas políticos o
económicos o en términos de su nivel de desarrollo, sino más bien en términos de su
cultura y civilización.
Al ser el mundo “más pequeño”, debido al desarrollo de las comunicaciones, las
diferencias son más evidentes y están más expuestas.
Como occidente -vertiente europea y vertiente norteamericana según Huntington- se
encuentra en la “cumbre de su poder”, se enfrenta a “no occidentes” que -a criterio
de Huntington- cada vez más tienen el deseo, la voluntad y los recursos para forjar
655
el mundo en formas no occidentales .
Occidente, como lo llama Huntington, puede ser que esté en la cumbre del poder, pero
no en su mejor momento social y cultural. Si lo que pretende es mantener el predominio,
sea en su vertiente norteamericana, con 40 millones de pobres -según cifras oficiales-, 3
millones de homeless, un alto grado de corrupción -Watergate, Whitegate, etc.-, un alto
índice de drogadicción, problemas de seguridad personal en las principales ciudades,
conflictos sociales -caso Los Angeles y Miami-, de la misma manera que en su vertiente
europea, donde el desempleo promedio está en el orden del 11%, con problemas de
drogadicción y situaciones sociales de todo orden; realmente muestra una falta de visión
de los problemas propios y las capacidades.
Lo que debe hacerse, -según Huntington- es promocionar (?) los valores occidentales de
democracia y liberalismo -modelo Theodoro Roosevelt y Wilson- como valores
656
universales (?)
, para mantener su predominio militar y para adelantar sus intereses
657
económicos; lo que provoca respuestas contrarias de otras civilizaciones
. Cada vez
más debilitados, por la falta de coherencia ideológica -como si el liberalismo no fuera una
653
Me gustaría saber qué ha pasado con los 5 mil años de historia de China o Japón por ejemplo.
Más allá del predominio de occidente en su modalidad, ¿acaso no existe una incidencia -diría
creciente- de las civilizaciones orientales en el mundo?
654
Mundo industrializado, mundo de economía centralmente planificada; mundo en vías de
desarrollo y subdesarrollado.
655
Lo que sería totalmente lógico, salvo en el cerebro de los que piensan en términos de dominación
total, impidiendo, por lo tanto, la posibilidad de desarrollo independiente de otros criterios, o de
convivencia entre criterios o cosmovisiones diferentes.
656
Desuniversalizando los valores de otras sociedades y culturas, por mecanismos forzosos. Los
comentarios, subrayados, interrogaciones y entre guiones, indudablemente son míos.
657
Como se ha intentado establecer a lo largo de todo este trabajo, todo proceso de dominación,
genera reacciones y resistencias, por otra parte, naturales. Nadie está naturalmente predispuesto a
que le impongan su voluntad.
222
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
ideología- para formar coaliciones, los gobiernos y los grupos intentarán conseguir el
658
apoyo apelando a la religión común y la identidad de civilización .
Huntington parece olvidarse que todo proceso de dominación, sea imperial o colonial,
actúa como un péndulo. Cuando “va”, domina, cuando “vuelve” reacciona.
Sin embargo, al finalizar su trabajo, pareciera reflexionar de manera más coherente,
asegurando que, en el futuro, no habrá una civilización universal, sino un mundo de
diferentes civilizaciones, cada una de las cuales tendrá que aprender a coexistir
con las otras.
Debería tenerse en cuenta que, el peso de un pensador prestigioso, de un instituto
prestigioso e incluso las ideas o políticas que surgen o son emanadas desde un país con
peso en el contexto mundial, tienen influencia decisiva sobre los acontecimientos
globales, e incluso, sobre el futuro orden mundial. Sería importante que predominaran
pensamientos más creativos ya que, con los criterios vigentes, se está apostando al
juego del dominio mundial -la civilización más fuerte sobre las más débiles (?)- y no al
juego de la paz y el orden.
¿QUE SE ENTIENDE POR SEGURIDAD?
Los conflictos actualmente, nada tienen que ver con la problemática entre los actores
polares, por pugnas ideológicas. No representan el “traslado” de la “pugna” entre actores
polares a la periferia, como ocurría durante el sistema bipolar: Corea, Vietnam, las dos
Alemanias, el Cuerno de Africa, Cuba, región sudafricana, etc.; o a la lucha entre
civilizaciones; sino situaciones pendientes, latentes y postergadas, pero “sofocadas” por
la conflictiva principal entre las dos superpotencias y por su conducta imperial y colonial;
que terminó “destapándose” como resultado de la finalización del sistema bipolar. Hablo
de conflictos como el de Yugoslavia, Chechenia, u otros en la región africana, que tienen
que ver con situaciones étnicas, de nacionalidades o religiosas. La guerra del Golfo,
obedeció más al interés de mantener un control sobre una zona petrolera estratégica
mundial por parte de EUA que a la vieja conflictiva Este-Oeste. Por otra parte, aparecen
situaciones conflictivas como resultado de los cambios vigentes, como los problemas
sociales en general, pobreza, desempleo, etc. y las migraciones de todo orden. El
narcotráfico y el lavado de dinero, en realidad es un problema espurio del capitalismo.
Hoy, a diferencia de la época de la guerra fría, en el marco del sistema bipolar, la
principal preocupación para EUA es México y el Caribe -migraciones de “espaldas
mojadas” y balseros-. Para Europa, es el Magreb, Turquía o Europa del Este -
658
Huntington ya consiguió una forma de tener enemigos contra los que luchar y alimentar el
complejo militar-industrial y el proceso de dominación civilizatorio. No obstante, el Papa Juan Pablo
II, en su discurso ante la 50ma Asamblea General de la ONU dijo que “Ningún Estado, nación u
organización internacional puede pensar legítimamente que una nación no sea digna de existir” y
agregó “El temor a lo diferente puede guiar a una denegación de la misma humanidad del otro, con
el resultado de que la gente cae en un ciclo de violencia en el que no se perdona a nadie..”. El
objetivo declarado del Papa ante la Asamblea General de la ONU (1995) fue que deje de ser un
ámbito burocrático para transformarse en un “centro moral del mundo” donde los valores
contemplen, no sólo la “coexistencia, sino la existencia para otros”.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
223
migraciones y conflictos bélicos cercanos-; para Rusia los países del Asia Central, por
motivos similares.
De acuerdo con la nueva situación geopolítica, la gente se clasifica de acuerdo con su
grado de proximidad y problemática. Es decir, que aquellos que están lejos de los centros
de poder, pesan menos que aquellos que están más cerca. Hoy, incluso Africa del “Sur”
no importa tanto. Entre los que están lejos, hay los que les va bien y los que no. Chile en
ese sentido se “porta” muy bien.
Lo que pasa en Sudán no es importante, sí lo que pasa en Argelia, ya que es uno de los
países que puede traer consecuencias migratorias importantes para Europa Occidental.
Por ello en el inconsciente de los dirigentes del “Norte”, la idea es estabilizar a los
659
“Estados tapones” . Si la estabilidad es compatible con la democracia, entonces todo
bien, sino, mala suerte. Por eso vemos hoy que en Argelia, un régimen duro, sea militar o
islamita, si impide el flujo de los refugiados, será ayudado. En México la gente quiso
mantener una ficción democrática. Es el prototipo de un país “tapón”, con los Chiapas de
un lado y el TLC (o NAFTA) del otro. Forma parte del conjunto económico
norteamericano, pero al mismo tiempo está humanamente afuera -Iniciativa 187 del
gobierno de California, que se está “federalizando”-. Turquía es otro ejemplo de Estado
“tapón” con una democracia al menos de fachada y lazos privilegiados en el “Norte”.
¿Cuál es la actitud de los países del “Sur” frente a esta situación? Nadie se arroga la
representación de los países del “Sur”. En las negociaciones del GATT la gran mayoría
de los países del “Sur” fueron divididos o tratando de sacar provecho cada uno por su
lado. Una unión del “Sur” es muy difícil, muy complicada. Frente al G7 es aún más difícil,
ya que el peso político del “Sur” es muy débil, debido a la falta de solidaridad “horizontal”
y al mayoritario “servilismo vertical”, sin descontar la falta de “proyecto” frente a las
nuevas tendencias mundiales.
Otros países, como los viejos líderes de la Conferencia de Bandung (1955) perdieron esa
condición. India tiene muchísimos problemas; Indonesia -miembro de la OPEP y Nic- no
es una potencia política, a la vez que fue “absorbida” por el Foro para la Cooperación
Económica entre países del Asia y el Pacífico (APEC); y Yugoslavia está en proceso de
desintegración. El “Sur” no existe como realidad política o como “alianza” que pueda
actuar frente al “Norte”. No hay proyección porque no hay proyecto.
¿Aparecerán nuevos líderes del MONOAL con nuevas propuestas de “direccionalidad”?
¿La emergencia de liderazgos regionales, al estilo de Brasil con su propuesta de un
ALCSA, Sudáfrica y la Comunidad de Desarrollo Sudafricana y el ASEAN, generará
proyectos adecuados como para poder modificar la inserción de los países del “Sur”, más
allá de su heterogeneidad?
660
Existen muchos peligros que se observan desde el “Norte”
, y amenazas desde el
“Sur”. ¿Qué pasará con Panamá cuando el Canal pase a manos de ese país o con Hong
659
660
¿La nueva frontera entre el conflicto y la paz?
Samuel Huntington con su “Choque de las Civilizaciones” se ha encargado de alimentarlos.
224
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Kong cuando pase a manos chinas? ¿Cómo se resolverán los problemas sociales en
general que se viven y aumentan día a día en el “Sur”?
Frente a los problemas actuales, cada potencia ejercerá su presencia en su zona de
influencia. La ONU, carece -y careció desde siempre- de capacidad para contribuir a la
resolución de los problemas del “Sur”. Salvo que no sólo se piense en “retocar” el
Consejo de Seguridad y se centre su acción en el ECOSOC (Consejo Económico y
Social) que sí contemplaría los verdaderos problemas actuales -y su proyección- que
nada tienen que ver con la guerra fría. No obstante ello, no existe voluntad política ni en
el “Norte” ni en el “Sur” para este tipo de orientación o funciones de ese organismo
internacional u otros.
¿LA GUERRA FRIA AUN NO TERMINA?
Si tuviéramos que observar los acontecimientos desde el punto de vista de EUA, en lo
que hace a la finalización del sistema bipolar y a las tendencias mundiales, creo que la
“inercia” -”espejismo” de continuidad de la guerra fría- en la forma de observar los
hechos, predominaría como instrumento, frente a las novedades de cambios
estructurales.
Esto no sólo ocurre con los analistas norteamericanos, sino también con otros analistas con visiones bastante poco científicas y sí muy interesadas- en distintos países de la
“periferia”, que todavía ven al mundo con la “óptica” de la guerra fría.
Las grandes críticas que se le hacen al gobierno norteamericano de Clinton,
especialmente a su política exterior, por parte de sectores conservadores, muestran que
el pensamiento “militarizado” de las relaciones internacionales, constituye la forma de ver
la realidad; lo que es de por sí, no sólo una óptica, sino también una postura filosófica
que considera que: el mundo, como toda sociedad, está dividido entre “buenos” y
661
“malos”, y hay que luchar para erradicar a los malos . Pareciera que unos tienen la
“naturaleza humana” buena y otros mala, en vez de pensar en términos de “convivencia
razonable en el marco del conflicto y de la cooperación” como una de las características
naturales de las sociedades, independientemente de las épocas.
El conflicto principal desde la caída del muro de Berlín y la desintegración de la URSS no
tiene que ver con el “eje” estratégico-militar, sino con el eje económico. Pese a que
existen actualmente más conflictos de carácter militar que durante toda la guerra fría, el
futuro orden mundial no va a ser decidido en el “eje” estratégico-militar, sino en el
662
económico . La “guerra comercial” que hay entre EUA y Japón, que se da en distintas
áreas, una de ellas, la industria automotriz, explica, en cierta medida, lo que quiero
significar.
661
El ex presidente norteamericano Wilson hablaba de actuar en “bien de la civilización” y de hacer
la democracia aunque haya que “imponerla con la guerra”.
662
Por si no quedó en claro a lo largo de este trabajo, lo explico una vez más: porque no hay una
pugna entre dos ideologías que se pongan mutuamente en tela de juicio al estilo capitalismo vs
comunismo. Hoy, la ideología -neoliberalismo- es ambiental.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
225
¿QUIEN DICTARA LAS REGLAS DEL JUEGO?
La resultante de este conflicto -no sólo en la industria automotriz o entre empresas
aéreas, o en propiedad intelectual, sino en todos los segmentos del eje económicomostrará quién/es, en definitiva, dictará/n las “reglas” del juego durante el siglo XXI. En
realidad se trata de un conflicto entre actores privados transnacionales, en el que las
empresas automotrices -entre otras empresas- constituyen, por el momento, uno de los
actores relevantes; apoyados -debido a una alianza no escrita y existente desde hace
decenios- por los gobiernos, que aportan el marco institucional adecuado.
¿Serán Estados o actores privados, o una mezcla de ambos los que generen las
reglas del juego en el futuro “régimen” mundial?
Hoy, no son los Estados industrializados los que movilizan la economía. Sólo se
hacen cargo del marco institucional adecuado -en lo que hace a lo jurídico,
económico, político e incluso militar-, para que los verdaderos factores de los procesos y
los productos que son las empresas privadas, bancos, fondos de capital o mercados de
capital, operen. Estos eligen determinados Estados para operar desde sus territorios, en
los que ubican sus casas matrices -en el caso de empresas y bancos-, recibiendo, a su
vez, protección; enviando, por otra parte, subsidiarias a otros Estados que reúnan ciertos
requisitos básicos -Estados considerados “elegibles”-.
En términos de competitividad, hoy Japón tiene un peso económico mundial, que se
663
acerca al de EUA; peso en el que la fortaleza del yen juega un papel importante . EUA
por su parte, está pasando de un sistema manufacturero a una economía basada en la
información, reconvirtiéndose para poder ser competitivo.
ESCENARIOS HACIA EL 2000
MEGATEMAS
Los principales temas y problemas que han quedado transparentados con la finalización
del bipolarismo o que emergen como resultado de esto, tienen que ver con:
1) Se da un proceso de globalización en el relacionamiento, como resultante,
664
especialmente, del desarrollo de las comunicaciones y de la informática
que ha
quedado evidenciado por la desaparición de uno de los dos polos que manejaban las
relaciones mundiales en compartimentos estancos y la emergencia de un mundo
transnacionalizado. En el otro extremo y, paradójicamente, se da un proceso de
fragmentación, del que la situación más espectacular ha sido la desintegración de la
665
URSS
; pero que también es vivido en el caso de Yugoslavia y puede darse en gran
663
Ver Philippe Pons, periodista de Le Monde, en ”¿Quién Dictará las Reglas del Juego?: Rivalidad
de Fondo”, artículo escrito especialmente para Clarín, Buenos Aires, 17/5/95.
664
Ver, sobre las causas, por ejemplo, el “Informe sobre el Desarrollo Mundial 1995” del Banco
Mundial (BM), pág. 59.
665
Tanto globalización como fragmentación no son políticas promovidas por voluntades, sino la
resultante de los hechos. El liberalismo, desde su visión de la realidad, considera que la
globalización es una política buscada y necesaria, ya que el mundo no tendría fronteras y constituiría
un sólo mercado.
226
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
cantidad de Estados africanos, que fueron creados artificialmente por las potencias
coloniales europeas en el siglo XIX, sin respetar las etnias ni las tribus, por lo que, si
éstas tienden a reintegrarse, puede darse una proceso de disolución de los Estados con
consecuencias impredecibles.
También provoca fragmentación, la imposibilidad del sistema político de manejar al
Estado en su totalidad, por encontrarse actores transnacionales manejando regiones o
áreas del mismo. Caso Colombia, con el narcotráfico; caso Perú con Sendero Luminoso;
México dividido entre Chiapas y el TLC (o NAFTA por sus siglas en inglés), son algunos
ejemplos. Otra forma de fragmentación relacionada con el proceso de globalización, es el
de los estados provinciales que se vinculan de manera directa con el mundo, más allá del
Estado nacional.
Entre medio, se observa una tendencia a la regionalización, fundamentalmente
orientada a protegerse de la pérdida de identidad que genera la globalización.
Frente al proceso de globalización, en el que existe el peligro de pérdida de identidad cultural, política, económica, etc.-, a la vez que se “subrayan” las diferencias, la forma de
666
protegerse podría ser mediante la creación del Estado-región
. No como el caso del
MERCOSUR, que en nada se parece a esta figura y cuyo propósito, es evidente, no es
proteger al Estado ni maximizar su capacidad de desempeño ni el de la región, sino
favorecer al sector privado transnacional, especialmente el automotriz; sino como el caso
de la Unión Europea (UE).
El regionalismo, no es un índice de la globalización, sino una forma de protección
frente a ella.
Pero, en el marco de la globalización, el superdesarrollo tecnológico, especialmente
667
informático
y de las comunicaciones, con un alto índice de incidencia en la futura
configuración y comportamiento de las relaciones mundiales, muestra una de las caras
de la moneda, mientras que en la otra, está la pobreza y la miseria.
2) Un proceso de reestructuración del Estado provocado por diversos motivos.
Al ser los sistemas políticos, variable dependiente de las características del orden
mundial, los Estados deben acomodarse a los cambios vigentes. Esta vez, no es la
666
Ver en Cap. XII la nota al pie referida a Peter Drucker y el tema del “mega-Estado”. Ver más
atrás, en este Capítulo, lo tratado sobre este tema.
667
Un fenómeno que está produciendo la informática, además de los aspectos negativos que
implican el reemplazo de mano de obra y el consiguiente desempleo, es el de la posibilidad de
trabajar en casa en contacto remoto con la oficina, la empresa o el instituto, también conocidos como
“homeoffice” o “teletrabajo”. En EUA la población de los que trabajan en casa representa el 20% del
total de la población económicamente activa, equivalente a 36,4 millones de personas, mientras que
en Gran Bretaña es el 7%. En EUA, por no tener que trasladarse hacia el trabajo se generan
beneficios tales como la disminución en 3 mil millones de horas de desplazamiento en vehículos de
combustión, con el consiguiente beneficio al medio ambiente ya que se reduce la contaminación
atmosférica 1.800.000 toneladas anuales, y se ahorran 13 mil millones de litros de combustible. Ver
Revista de computación PC USERS N° 55, Noviembre de 1995, pág. 11; también
“COMPUMAGAZINE”, N° 88, Noviembre de 1995, pág. 10.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
227
seguridad -provocada por el conflicto Este-Oeste- sino la rentabilidad el valor más
preciado; por lo que los Estados no deben “emblocarse” privilegiando su intervención en
aras de la seguridad, sino minimizarse, desregularse y generar pautas favorables al
funcionamiento y los intereses del sector privado, productor, inversor y comercializador
668
. No cabe duda que, en este caso, es el sector privado el principal interesado en la
669
disminución del rol del Estado
y el principal generador de la “reforma del Estado”
en, prácticamente, todo el mundo.
Además, hay otros actores transnacionales, como el narcotráfico, generador también
de “lavado de dinero”, que manejan al Estado, paralelamente con el sistema político, al
punto de llevar a estos últimos a procesos de descomposición y vigencia formal. El caso
de Colombia es ejemplificador, aunque no necesariamente el único. Brasil está
sufriendo un proceso alarmante de descomposición y de desintegración del poder del
Estado, debido al narcotráfico, que se “ocupa” más de los problemas sociales que viven
las “favelas” -donde habita el 40% de la población- que el propio gobierno nacional o
670
estadual; por lo que obtiene apoyo de los “favelados” y le genera reglas al gobierno .
Existen otros motivos adicionales por los que el Estado y sus sistemas políticos sufren
cambios. También las naciones, disconformes con los Estados que, en vez de
671
satisfacerlas en sus objetivos y necesidades, conforme al pacto social , ahora roto y sin
vigencia, las ha oprimido o abandona su rol específico en materia de protección,
seguridad, educación, salud, justicia, bienestar social; por ello, toman en sus manos su
propio destino, “destruyendo” a los Estados -modelo desintegración de la URSS, caso
Yugoslavia, y otros-, o sin destruirlos, pero utilizando mecanismos de fuerza, como el
caso de México con Chiapas -u otros que están en ebullición en varios países
latinoamericanos y del resto del mundo industrializado y del “Sur”-; o recurriendo o
conformando actores transnacionales como las ONG’s para obtener satisfacción en
diferentes áreas -derechos humanos, defensa de los intereses de la mujer, reacción
frente al caso de las explosiones francesas en el Atolón de Mururoa; etc.-.
668
Las características vigentes del orden mundial son las que condicionan la forma en que el Estado
resultará funcional al sistema. Si existe un sistema en el que predomina la pugna entre ideologías
diversas -tal como ocurrió durante la etapa bipolar 1945/1991- el Estado -cualquiera sea su
configuración vigente- tenderá a “emblocarse” para proveer a la seguridad; en el caso de que exista
una ideología “ambiental” sin que exista otra en pugna, el Estado tenderá a disminuir su presencia,
presionado por los sectores privados que buscan su beneficio y rentabilidad. El tema fue tratado por
Frankel, Joseph, International Relations in a Changing World, (Oxford, Oxford University Press,
1979), págs. 154-155.
669
Nadie se pregunta, ni tiene en cuenta a la Nación, su destino, sus necesidades de desarrollo, etc.
Los gobiernos pareciera que sólo tienen en cuenta a la Nación, para el voto y al sector privado aunque forma parte de la Nación, pero no es toda, ni siquiera representativo de ella- por el poder.
670
Sobre el particular ver Diario Clarín de Buenos Aires, 21/Oct/1995, “El Control de las Favelas:
Desintegración del Poder del Estado”; “Los Zares de la Droga en Brasil: El Alcalde de Río de Janeiro
Tuvo que Negociar con los Narcos”, los narcotraficantes le imponen al gobierno municipal el 60% de
la mano de obra que utilice ésta; “Otorgan Permiso para Poder Entrar a las Favelas. Brasil: Crece el
Poder Narco”, las organizaciones criminales controlan el acceso de los empleados telefónicos y los
recolectores de basura a los barrios marginales.
671
Cualquiera sea el tipo de pacto que se haya realizado, siguiendo los criterios de Locke, Hobbes,
Montesquieu, Rousseau, Kant, etc.
228
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Otro factor de “destrucción” del Estado es la corrupción y los gobiernos mediocres
emergentes de sociedades “mediocrizadas”. No existe peor corrupción que la
mediocridad utilizada como instrumento de manejo y dirección de una sociedad.
Gobiernos que están de espaldas con la realidad y con las naciones, a las que sólo
utilizan para ser electos y mantenerse encaramados en el poder, pero a las que no
672
satisfacen en sus necesidades y objetivos
, culpando de ello a la realidad y al
desarrollo tecnológico o a la supuesta ineficiencia de gobiernos anteriores. El “pacto
673
social” generador del Estado-Nación -moderno -, carece de vigencia y las cosas no se
están orientando, al menos en el corto plazo, a la conformación de uno nuevo.
También la corrupción está relacionada con vínculos con el narcotráfico y el “lavado
de narcodólares”, como las acusaciones que han recibido los gobiernos de Colombia y
674
de Bolivia .
Las metodologías y formas de corrupción son diversas, y la “creatividad” de los diferentes
gobiernos y entornos de gobierno prolifera.
3) Un creciente proceso de transnacionalización en las relaciones, a tal punto que hoy,
los vínculos Estado a Estado y gobierno a gobierno, ya no son ni exclusivos ni los más
importantes, a la vez que las reglas -régimen- que constituirán el futuro orden mundial,
comienzan a desarrollarse a partir de un proceso de “polarización” en el que intervienen
de manera preeminente actores transnacionales, sean empresas, banca, fondos de
capital u ONG’s.
Dentro de esta transnacionalización, hay actores como el narcotráfico -capitalistas
espurios-, que no sólo busca controlar mercados y lograr una alta rentabilidad posiblemente la más alta de todos los procesos económicos vigentes-, sino también,
manipular el flujo financiero y las inversiones a través del “lavado de dinero” y manejar,
incluso, gobiernos y procesos económicos.
Otros actores transnacionales, como las empresas y los bancos, tienden a crecer en
tamaño, gracias a “megafusiones”, que en el año 1995, a nivel mundial, superó la cifra de
los 650 mil millones de dólares, incluyendo a la banca, las comunicaciones, el
675
entretenimiento y las empresas farmacéuticas .
672
Peter F. Drucker en su “La Sociedad Postcapitalista” a esto le llama “el Estado electorero”, op.
cit., pág. 114 y ss. Se trata de una democracia eleccionaria, pero no participativa. En esto, el propio
pueblo es culpable de permitir que lo atropellen y no defender sus propios intereses, manejándose
con expectativas de recibir favores, o dejando en manos de quien supuestamente ha elegido, que
resuelva sus problemas sin utilizar mecanismos de control de ninguna especie, en defensa de sus
propios intereses de ciudadano y contribuyente.
673
Que emerge a partir de la Paz de Westfalia de 1648, bajo el concepto de soberanía definido por
Bodin.
674
Sobre este último caso, ver Diario La Nación de Bs. As., Domingo 1° de Octubre de 1995,
“Revelan Nexos entre los Narcos y el Gobierno de Bolivia”. En igual situación se encontró el dictador
boliviano García Meza.
675
Ver Diario El Cronista Comercial, Bs. As., 1° de Noviembre de 1995.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
229
4) Los derechos humanos cobran una relevancia significativa, no tanto como resultado
de una actividad al interior de los Estados y gobiernos -en muchos casos es a pesar de
ellos-, sino como consecuencia de la creciente presencia de actores transnacionales
como las ONG’s, que se han hecho cargo de lo que los gobiernos han provocado, dejado
de lado, abandonado o desestimado.
Por otra parte, el lema de los derechos humanos, también es utilizado como instrumento,
por algunos gobiernos, para negociar internacionalmente, como el gobierno
norteamericano con el chino y otros países del Asia, para establecer ciertas pautas de
relacionamiento comercial o con el gobierno cubano como prerequisito para levantar el
bloqueo y el embargo. Este es el equivalente a la política de Wilson de “imponer la
democracia, incluso a la fuerza”.
Asimismo, los problemas sociales, el desempleo y las situaciones conexas deberán
resolverse desde la perspectiva de los derechos humanos y el derecho de los
pueblos, ya que el creciente “economicismo” por parte de los gobiernos, que tienden a
satisfacer a empresas por sobre las personas, ha hecho que esto se transforme en un
problema insolucionable, salvo por el “mercado” gran dios de la política -ideología- actual
676
.
5) Aunque el conflicto Este-Oeste haya desaparecido con la finalización del bipolarismo,
el conflicto Norte-Sur continúa y se agrava.
Ahora salen nuevos pensadores de esta problemática que auguran una “lucha entre
civilizaciones” como forma en que se diriman los problemas entre el Norte industrializado
y civilizado -civilización occidental con sus vertientes europea y norteamericana- y el Sur
677
subdesarrollado y bárbaro .
Además, los problemas en el Sur, emergentes de la finalización del sistema bipolar, que
se encontraban latentes en la mayoría de los casos, pero suspendidos o comprimidos por
el conflicto principal entre las dos superpotencias dominantes; reflejan situaciones
basadas en nacionalismos étnico-religiosos y fragmentación de Estados, como resultante
de la opresión colonial vigente desde el siglo XIX y la falta de atención que los Estados sus gobiernos- han hecho de los objetivos o demandas de las nacionalidades existentes
en su interior. El modelo de Yugoslavia es un ejemplo.
No se puede negar que, de este caos de conflictos regionales y locales podrían surgir
guerras más importantes. Aún así, la principal amenaza en las próximas décadas no
provendrá del exterior sino del interior. Las guerras más factibles se librarán entre grupos
armados dentro de una región, -tal vez ni siquiera sean guerras civiles formales-, con o
sin la participación (generalmente inútil) de potencias externas. El peligro consiste en la
desintegración de las instituciones, de los Estados, las tramas de la sociedad. En otras
palabras, la amenaza no está encarnada por algún conquistador externo o tiranía, sino
por la anarquía interna y la falta de direccionalidad, agravada por el proceso de
globalización externo.
676
Ver John Kenneth Galbraith en su “The Culture of Contentment”, (Edición del Autor). Hay versión
en español, “La Cultura de la Satisfacción”, (Bs.As., EMECE, 1992).
677
Ver Samuel Huntington, “The Clash of Civilizations”, Foreign Affairs, 1994.
230
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Ya hay decenas de Estados que experimentan este tipo de conflicto interno, que va
desde el terrorismo de la guerrilla y el contraterrorismo que mata a unos pocos seres
humanos por semana, hasta la destrucción asesina. Los Estados que, en tiempos de paz,
no controlan eficazmente parte de su territorio son ahora comunes en tres continentes.
Es más, nos familiarizamos con Estados que simplemente ya no existen como tales y, en
términos políticos, son simplemente espacios caóticos vacíos con fronteras y delegados
ante las Naciones Unidas. Los casos más obvios son Afganistán, Somalia, Liberia.
Grandes regiones de Africa al sur del Sahara y varios de los Estados sucesores de la
Unión Soviética no están lejos de esta posición; el caso Colombia o incluso Brasil, donde
la desintegración del Estado, controlado en distintas áreas por los narcotraficantes y la
guerrilla, los escuadrones de la muerte, los sicarios, etc.
A pesar de los gastos masivos en policía y prisiones, ya no se considera que mantengan
un grado considerablemente razonable de orden público. El temor del crimen en las
calles, los llamados desesperados a la restauración de la ley y el orden, por cualquier
medio, se convirtieron en factores importantes en la política de un amplio número de
países occidentales. El temor es real. El peligro, aunque a veces exagerado, no es
imaginario, como todo ciudadano de Nueva York sabe bien, la amenaza no está
relacionada directamente con los gobiernos y los regímenes, sino con el tejido de la
sociedad en los Estados modernos; no sólo en EUA, sino también en Europa, América
Latina, etc. Esta amenaza, dadas las condiciones vigentes, inevitablemente aumentará.
678
El desarrollo tecnológico -ayudado por las políticas neoliberales deshumanizadas - hace
que grandes porciones de fuerza laboral estén sin empleo y, muchas veces, sin
posibilidades de conseguirlo, se trate de gente con bajo nivel de capacitación, o con
títulos de postgrado. La lógica de una economía global transfiere la producción de
los países de salarios altos a aquellos con salarios bajos, de la industria
organizada a la industria sin sindicatos. Es una economía edificada sobre la base de
la inseguridad humana -inseguridad también generada por este tipo de política
económica- y el debilitamiento de la capacidad de los gobiernos -cuando no son
funcionales a este tipo de políticas y usan la represión en vez de la solución- para
contrarrestarla mediante la seguridad social. Las políticas neoliberales de mercado
libre que están en boga producen un incremento asombroso en la brecha entre
ricos y pobres. En Manhattan (EUA), un hogar ubicado en el margen del 20 por ciento
de ingresos más elevados, en 1980 ganaba, en promedio, 21 veces más que un hogar en
679
el margen del 20 porciento inferior. En 1990 ganaba 32 veces más . Gracias a este tipo
de políticas, estas cifras están presentes en las principales ciudades de países
latinoamericanos, como Buenos Aires, Santiago de Chile, Río de Janeiro o México D.F.
El fin del comunismo y la crisis de la democracia social dejaron un vacío político. En la
actualidad, los sectores con mayores probabilidades de llenar ese vacío, pareciera que
son los movimientos de nacionalismos xenófobos y la intolerancia religiosa,
678
Ya que el desarrollo tecnológico existe desde que la humanidad existe. No se puede echar la
culpa al desarrollo tecnológico de la estupidez y el egoísmo humano.
679
Ver Eric Hobsbawn,, LA AMENAZA AHORA ESTA ADENTRO, en Revista Clarín del 50
Aniversario, Buenos Aires, 28/Ago/95.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
231
visiblemente en aumento. Ya sucedió en una oportunidad, entre las dos guerras
mundiales, que los movimientos populistas de la derecha radical movilizaran el
680
descontento y la inseguridad creciente de una era de incertidumbres .
En el marco del relacionamiento Norte-Sur, o se deberán buscar soluciones creativas, o
se tendrá que utilizar la represión que permita mantener el “status quo” y los privilegios
del mundo industrializado.
6) Hay una falta de parámetros y reglas básicas, como resultado de la desintegración
del bipolarismo y de la carencia de un sistema y un orden estables y definidos, que
permitan un marco regulatorio razonable. A la vez, se observa un desajuste entre la
globalización y la transnacionalización, y las instituciones internacionales, resultan
inapropiadas para establecer pautas reguladoras.
Esto es la resultante de que los organismos internacionales -sean estos de seguridad,
políticos, económicos o financieros- son variable dependiente de las tendencias del
orden mundial; por lo que, al haber cambios mundiales profundos, los organismos
vigentes deben adaptarse o ser reemplazados por otros cuyas características reflejen
jurídica-institucionalmente las pautas de orden que, de hecho, se alcancen, conformando
el régimen y el orden.
Los organismos internacionales existentes han sido creados para un sistema y orden
que ha desaparecido y no pueden dar respuesta a la mayoría de las situaciones
681
existentes
. Por otra parte, la reforma de estos organismos no dará solución al
problema del nuevo orden. Este surgirá primero de hecho y luego será “institucionalizado”
mediante la reforma de los organismos vigentes o mediante la creación de nuevos
organismos que reflejen en un marco jurídico-regulatorio-institucional las nuevas
realidades.
7) La expansión demográfica y el problema de las migraciones hacia el Norte.
Es previsible, para los próximos decenios, una expansión de la población mundial, que
deberá, conforme proyecciones de las Naciones Unidas, estabilizarse, en la segunda
682
mitad del próximo siglo, en alrededor de 12 mil millones de habitantes . China deberá
alcanzar 1.890 millones en el año 2000; India, 1876 en el año 2015; Nigeria, 580 millones
683
en 2035; Paquistán, 518 millones en 2035; Irán, 420 millones en 2055 .
Si esas tendencias estructurales siguiesen los parámetros corrientes, el mundo
continuaría por las próximas décadas presentando tasas crecientes de concentración de
poder en el Norte y de privación en el Sur, con excepción de algunos casos de autodesarrollo, como el de China, entre otros. Pero, como ya se mencionó, el statu quo del
mundo no podrá alcanzarse, salvo con “represión”.
680
Ibídem.
Leer los discursos de la gran mayoría de los gobiernos ante la Asamblea General de la ONU en
su 50° Aniversario, Octubre de 1995; donde se refleja esto.
682
El doble de la población mundial actual.
683
Helio Jaguaribe, “TRES ESCENARIOS PARA EL 2040”, Revista Clarín del 50 Aniversario,
Buenos Aires, 28/8/95.
681
232
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
El tema de las migraciones genera conflictos y también problemáticas de derechos
humanos, incluso en países que se esgrimen “campeones” de los derechos humanos
como EUA. Hablo de la Iniciativa 187 que fue adoptada por el gobierno de California pero
que se está federalizando; de cercas de alambrado que se erigen en la frontera con
México para evitar que pasen indocumentados hacia EUA, como si se instalara una
especie de nuevo muro de Berlín. Estos problemas también asoman en Europa
Occidental frente a las migraciones provocadas por búsqueda de mejores horizontes
como el caso del Magreb o por conflictos como el caso de Europa del Este.
8) El problema ecológico.
Por un lado se dan los problemas ecológicos y de medio ambiente, en todas partes, bajo
diferentes circunstancias y situaciones provocadas por la deforestación, una
industrialización descuidada del medio ambiente, matanza indiscriminada de animales y
pesca depredadora; explosiones atómicas, manejo ineficiente o de mala fe de desechos
químicos, trasladado en muchos casos a países del Tercer Mundo; etc. El planeta sufrirá
daños irreversibles, en menos de 50 años, si no son inmediatamente aplicadas medidas
apropiadas de una manera drástica.
Por el otro, se observa que las reglas sobre este tema provienen de actores
transnacionales no de Estados ni gobiernos. La “supranacionalidad”, en este caso, no
resulta de la “internacionalidad” sino de la “transnacionalidad”.
En el caso de ponerse en práctica una política ecológica apropiada, el crecimiento
económico del “Norte” sufriría una sensible reducción. Por otra parte, las medidas de
protección del medio ambiente, aunque no deliberadamente, tendrán efectos favorables
684
en el desarrollo del “Sur” .
9) El problema del desempleo.
Este es un problema mundial, con un alto índice de repercusión en el mundo
industrializado, particularmente Europa Occidental y EUA. El abaratamiento de los costos
industriales y el desarrollo tecnológico aumentan la productividad, pero dejan sin trabajo
a una creciente masa poblacional, que si no es reabsorbida de alguna manera se
transformarán en un foco de conflicto incontenible. El problema del desempleo, no sólo
es resultante del avance tecnológico, sino también de políticas económicas inhumanas
685
que no consideran la problemática social en sus números e interés por la rentabilidad .
¿Cómo frenar los conflictos sociales derivados del desempleo y la desocupación, en el
interior de las propias fronteras del mundo industrializado? Los problemas del “Sur” se
pueden mantener alejados, estableciendo fronteras o muros al estilo del de Berlín, como
684
Ibídem.
Ver John Kenneth Galbraith en su “The Culture of ..”, op. cit.. El Papa Juan Pablo II en su
discurso ante la 50ma Asamblea General de la ONU (1995) hizo mención a que debe abandonarse
el “cinismo paralizante de los gobiernos” frente a los problemas que vive la sociedad; aludiendo a
que la causa no está en el desarrollo tecnológico o en los cambios que vive el mundo, sino en la
falta de compromiso de los propios gobernantes para con sus pueblos. Ver también Delfico, Alberto,
Globalización, Flexibilización, Corrupción.. Y ¿Con la Gente qué Hacemos?, (Bs. As., Edic. del
Autor, 1985).
685
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
233
la Iniciativa 187 del gobierno de California (EUA) y los alambrados fronterizos, pero no se
pueden establecer fronteras de contención a los problemas sociales internos, a los que
hay que agregarles los problemas de drogadicción crecientes y la descomposición social
en el interior del mundo industrializado -civilizado (?)-.
10) Pérdida de validez de las creencias y valores tradicionales, sin emergencia de
creencias y valores alternativos apropiados; con el agravante de que no existen actitudes
686
ni conductas ejemplares desde “arriba” .
¿Qué pasará, incluso con principios y valores alcanzados con gran esfuerzo por los
pueblos y que se consideraban universales e inalienables, como ha ocurrido en el ámbito
687
laboral
por ejemplo, frente a la “doctrina” de la desregulación vigente, gracias a las
políticas neoliberales?
La alternativa axiológica de los próximos decenios condicionará todas las demás
alternativas. O se inicia un moderno social-humanismo, o se llegará a la “barbarización”
desde adentro y desde afuera, provocada por minorías privilegiadas, explotadoras de
688
masas destituidas de todo .
Todo proceso de explotación lleva en sí, la semilla de la destrucción del otro y también de
sí mismo.
TENDENCIAS BASICAS Y CARACTERISTICAS
El sistema mundial presenta una configuración particular, debido a la multiplicidad y
heterogeneidad de los actores que lo componen y se interrelacionan.
Ya no es como en la década de los ’70, que los actores transnacionales, principalmente
empresas productoras, operaban como grupos de presión y necesitaban del espacio
físico que los Estados le proveían. Ahora nos encontramos con un mundo
particularmente transnacional con muchos Estados, y el espacio físico tiende a ser
relativo en gran cantidad de áreas de relacionamiento, toda vez que internet y la
informática cumplen con la función de relacionamiento –espacio virtual y electrónico de
relacionamiento-.
Además, desde los ’70 se viene caracterizando al sistema mundial de "crecientemente
interdependiente" especialmente por la cantidad de Estados nuevos y por los actores
transnacionales. Sin embargo, tal interdependencia, que pudo haber crecido por las
áreas temáticas que abarca, no se da en la medida planteada.
686
El Papa Juan Pablo II en su discurso ante la 50ma Asamblea General de la ONU (1995) propuso
que “La ONU debe transformarse en el centro moral donde todos los países del mundo (..)
desarrollen una conciencia compartida..”.
687
Legislación considerando las 8 horas de trabajo; vacaciones pagas; el aguinaldo; el trabajo de la
mujer; de los menores; el trabajo en condiciones de insalubridad; el seguro social; la jubilación; etc.,
etc.; adoptada en el marco de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y que hoy está
cuestionada en la gran mayoría de los países en los que se había transformado en un derecho
constitucional.
688
Ver Helio Jaguaribe, “TRES ESCENARIOS..”, op. cit.
234
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
En última instancia, no se observa que haya una interdependencia de alta
vulnerabilidad y sensibilidad entre los Estados, como para modificar el grado de
"concentración" de poder económico que ciertos Estados tienen por sobre el resto.
En tanto, el grado de desarrollo tecnológico alcanzado por las empresas multinacionales,
que les permite reproducir en sus laboratorios recursos y materias primas de manera
artificial –biotecnología, fibra óptica, etc.-, y alcanzar tecnologías sofisticadas, no las hace
dependientes en forma sensible de los recursos naturales de los países de la periferia.
No hay tanta difusión de poder en el marco de relacionamiento interestatal, como
para hablar de un mundo interdependiente. Sí hay una alta difusión de poder en el
contexto de interrelacionamiento transnacional.
Aún en el terreno económico y atendiendo al interrelacionamiento interestatal, todavía
persiste un alto grado de concentración de poder en manos de pocos Estados, frente al
alto grado de difusión en el mismo ámbito en el contexto de interrelacionamiento
transnacional.
Uno podría representar al sistema mundial, de una manera mixta, no sólo por los actores
sino también por las características que se dan en el eje económico y el estratégicomilitar.
El sistema mundial tiende a ser imperial en lo estratégico-militar, multipolar en lo
económico, con un alto índice de concentración de poder estatal y de difusión de
poder en el contexto transnacional.
En aquellas áreas temáticas que salieron de la influencia del Estado, como: derechos
humanos, ecología, comercio -que se internacionalizó-, el régimen está fuera del alcance
del Estado en lo que hace a su generación.
ELABORACION DE ESCENARIOS POSIBLES Y DESEABLES
Lo que está claro hoy, en relación con el sistema mundial, es que dejó de ser bipolar,
pero se mantiene “bi-segmentado”: conflicto entre el “Norte” y el “Sur”, a la vez que
emergen una cantidad importante de problemáticas, que nos muestran que nos alejamos
del orden, en vez de acercarnos a la fundación de uno nuevo.
Resulta difícil hablar del futuro del sistema mundial en términos de “polaridad” -aunque la
configuración aparente es una “Tríada”-, toda vez que los Estados ya no son los únicos, y
en muchos casos los más importantes actores del sistema. La transnacionalización hoy
es un hecho contundente ya no una especulación académica o un dato de la realidad a
tener en cuenta; pero resulta difícil saber a ciencia cierta cómo computarlo.
Tal vez el futuro orden mundial tenga la forma de un “sistema global basado en sistemas
regionales flexibles de distinta categoría”; esto es, un mundo global, donde los Estados
689
tienen como referentes inmediatos a sus sistemas -subsistemas- regionales .
689
De la misma manera que en el siglo XVII se pasó de la era del Estado-Feudal a la del EstadoNación; ¿no estaremos asistiendo al traspaso de la era del Estado-Nación a la del Estado-Región?
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
235
Los escenarios que planteo consideran al mundo desarrollado, sea el polarizador o las
potencias intermedias y emergentes, como al mundo subdesarrollado o en vías de
desarrollo, carente de posibilidades de establecer reglas -régimen- o de modificarlas.
JUEGO DE ALTERNATIVAS A CONSIDERAR
PARA LA CONSTRUCCION DE ESCENARIOS
Estos escenarios se pueden dar, en un contexto global, en el que predomine:
a) Unipolarismo militar norteamericano-multipolarismo económico, con Japón en el
contexto asiático y Alemania en el contexto de la Unión Europea.
b) Unipolarismo militar norteamericano con controles financieros de Japón y Alemania
en el contexto global pero con predominio de Alemania y Francia en los temas de
seguridad europeos-multipolarismo económico, basado en la competencia entre EUA
intentando mantener su presencia en las distintas regiones, Japón en el contexto asiático
y Alemania en el contexto de la Unión Europea; estas últimas regiones intentando
expandirse competitivamente en el resto del mundo.
c) Unipolarismo militar norteamericano con controles financieros de Japón y Alemania
en el contexto global pero con predominio de Alemania y Francia en los temas de
seguridad europeos-multipolarismo económico con predominio de actores
transnacionales.
FINANZAS:
a) Predominio del dólar.
b) Predominio de una moneda no dólar.
c) Acuerdo inter-monetario - “canasta” de monedas.
d) Unidad contable de referencia, no monetaria.
e) Flujo financiero mayoritariamente especulativo.
f) Flujo financiero mayoritariamente orientado hacia el sector productivo.
g) Inversiones abiertas.
h) Inversiones reducidas.
COMERCIO:
a) Recesión mundial (proteccionismos y discriminaciones de todo orden).
b) Sistema abierto sin barreras y cooperativo.
c) Aperturismo intra-bloques geo-económicos, proteccionismo inter-bloques geoeconómicos.
CONFLICTOS:
a) Limitados a regiones.
236
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
b) Desplazados a periferia.
c) Provocados o ayudados desde el centro.
d) Generados y controlados por actores transnacionales -v.g. narcotráfico y lavado
de dinero-.
e) Generados por grupos sociales “disconformes” con su status vigente, o debido al
“agotamiento” del “pacto social” que mantiene en vigencia al Estado, que no les da
satisfacción a sus necesidades y/u objetivos.
f) Promovidos desde el “centro” bajo una nueva visión de la división del mundo -al
estilo “Choque entre las Civilizaciones” de Huntington-.
g) Provocados por la expansión demográfica, especialmente en países asiáticos y
el problema de las migraciones hacia el Norte, particularmente Europa y EUA.
SEGURIDAD:
a) Manejada por EUA como “gendarme” mundial.
i) Control militar global.
ii) Control militar por regiones a partir de bases militares instaladas en cada
una de ellas.
iii) Utilización de mecanismos de control, tales como:
1) Exigencias en el cumplimiento de derechos humanos.
2) Políticas y conductas respecto de la lucha contra el narcotráfico y el
lavado de dinero.
3) Enjuiciamiento en tribunales norteamericanos de supuestos
delincuentes de otros países que afecten, a criterio del gobierno
norteamericano, sus intereses económicos y/o seguridad.
b) Manejada por el Consejo de Seguridad en su estructura actual.
c) Manejada por la ONU con control de la Asamblea General.
d) Manejada por el Consejo de Seguridad con el agregado de Japón, Alemania y
otros representantes escogidos por región.
e) Un sistema similar a d) pero con los controles establecidos en c).
f) Continuidad de la visión estratégico-militar de la dirigencia conservadora de EUA,
con predominio del intervencionismo militarista y abandono de lo económico-social.
g) Continuidad de la guerra fría a través del conflicto de EUA con Rusia, o de EUA
en nombre de la “civilización occidental” contra el mundo musulmán y China -al
estilo “Choque de las Civilizaciones” de Huntington-.
h) Manejada en cada “conglomerado” geo-económico, por sus potencias centrales v.gr. EUA marco Americano; Francia-Alemania en el marco europeo, con Rusia
incorporada- y esfera de influencia; Rusia -independientemente de otros actores
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
237
europeos- en su contexto; Japón junto a otros Estados asiáticos -en su esfera de
influencia- y los tres responsables principales en el contexto de un Consejo de
Seguridad de la ONU reformado, para los problemas mundiales.
SITUACION ECONOMICA CON INCIDENCIA EN EL “SUR”.
a) Predominio de un mundo basado en la producción industrial de bienes de alta
tecnología con trabajo intensivo de alta capacidad.
b) Predominio de una industria basada en materia prima natural y mano de obra
barata.
c) Predominio de la especulación financiera.
d) Predominio del desarrollo científico y tecnológico y del perfeccionamiento
educativo.
e) Predominio de un mundo basado en servicios, con bajo índice de producción
industrial.
SISTEMAS POLITICOS:
Temas a considerar en la variable “cambios del Estado”
i. El Estado ya no cumple funciones sociales. ¿Quién asumirá estas funciones?
¿Las ONG’s?
ii. Las ONG’s les ponen reglas a los Estados.
iii. Efecto de la “transnacionalización” en el futuro rol de los Estados
690
.
Con la disminución de su rol, ¿qué pasará con la política exterior? ¿Por dónde
pasará el eje de las relaciones exteriores? ¿Quiénes serán los actores y factores
generadores de la política exterior?
iv. Efecto de la “globalización” en el futuro rol de los Estados.
v. Necesidad de la “regionalización” como consecuencia de iv.
vi. Distintos tipos y categorías de “regionalización” debido a las relaciones
estructurales de “dominación y dependencia”.
vii. Proceso de fragmentación y degradación del Estado-Nación moderno.
690
Peter Drucker dice que estamos ingresando en la era del Estado “post-soberano”. Ver su “La
Sociedad Postcapitalista”, (Bs. As., Sudamericana, 1993), pág. 99 y ss. Kenichi Ohmae habla del
Estado-Región en términos de las regiones verdaderamente productivas de los Estados e
interconectadas con el mundo externo, que son las que verdaderamente generan el desarrollo y el
crecimiento. El resto es arrastrado por estas regiones. Ver su “El Fin del Estado-Nación”, (Sgo. de
Chile, Andrés Bello, 1997).
238
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Escenarios
a) Intervención estatal.
b) Abstención estatal con arbitraje.
c) Intervención estatal con gobiernos “clientelistas” de los intereses del “centro” y/o
las multinacionales y/o transnacionales.
d) Abstención estatal sin arbitraje.
e) Re-celebración del “Pacto Social”.
f) Mixtura entre Estado tradicional y un rol representativo de las ONG’s, en todos los
temas que son de interés sectorial o corporativo.
g) Reemplazo progresivo del Estado-Nación por el Estado-Región
691
.
No he pretendido agotar los escenarios posibles ni los deseables. Sólo tratar de imaginar
situaciones, según las tendencias vigentes, cuya dinámica es más veloz, aún que la
imaginación misma.
En relación con las potencias principales -hablo de los Estados que ejercen alguna
direccionalidad en sus áreas de influencia y a nivel mundial- debería considerarse:
i) Qué política exterior tienen. Qué responsabilidades asumen.
ii) Cuál es su visión de las tendencias globales y de los problemas de seguridad.
iii) Cuáles son sus economías.
iv) Qué líneas internacionales siguen.
v) Cuál es su inversión directa en el mundo. Areas geográficas y temáticas.
691
Ver en Cap. XII el concepto de Estado-Región y la cita sobre Peter Drucker y el Mega-Estado.
Ver en la cita anterior el concepto de Kenichi Ohmae.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
239
CUADRO DE TENDENCIAS
Cada uno de los segmentos mostrados, acorde con sus variables de corte, muestra el
régimen emergente.
Cuadro 2
TENDENCIAS DEL ORDEN MUNDIAL ATENDIENDO A LAS TENDENCIAS EN LA FORMACION DE REGIMEN
TEMAS/
VARIABLES
SITUACIONES
BASICAS
PRINCIPALES
ACTORES
FINANZAS
COMERCIO
INDUSTRIA
692
CIENCIA &
SISTEMAS
CONFLICTOS SEGURIDAD
TECNOLOGIA
POLITICOS
Tendencia a
Liberalización Sigue las pautas
conformación de intra-bloques
científico-tecnl.
macro-bancos y a la económicos;
Tendencia a la
absorción de unos proteccionismo conformación
bancos por otros. inter-bloques.
creciente de mini
La Banca Privada Búsqueda a
empresas
Transnacionalitravés de
coexistiendo con
zada es el principal mecanismos de mega-empresas.
generador de
la OMC de
reglas.
liberalización
total. El principal
obstáculo son los
subsidios
agrícolas de las
grandes
potencias.
Polos fuertes,
dinámicos y
competitivos:
NAFTA, UE y el
Bloque Asiático.
Transformación Debido al cambio Orientada
Autoritarismos
revolucionaria y de los
principalmente nacionalistas;
acelerada
“ordenadores”.
a conflictos con democracias
Nacionalismos; base económica controladas en
narcotráfico;
y social y
un modelo
migraciones;
problemas de liberal.
proteccionismos; seguridad al
Crecimiento y
inseguridad social. interior del
mayor
Situaciones mixtas Estado, a
presencia de las
de conflictos
nacionalismos organizaciones
interestatales con étnicos y
de la sociedad
creciente
religiosos,
civil.
emergencia de
migraciones,
conflictos
narcotráfico y
intranacionales y terrorismo. Para
transnacionales. conflictos
Terrorismo.
interestatales se
continúa con
métodos
tradicionales,
pero estos
disminuyen,
creciendo los
intraestatales y
los
transnacionales.
EUA;
Alemania EUA;
China, EUA; China, Japón y EUA;
Japón, Naciones; etnias; EUA primacía Sector privado
unificada en el Japón y Nic's; Nic's;
Unión China;
Unión migrantes;
militar
bajo vinculado
a
contexto de la UE; Unión Europea Europea (UE); multi Europea (UE); narcotráfico;
apoyo
capitalismo
Japón y China; en (UE);
y transnacionales
multi
y líderes
económico de neoliberal.
la unidad de cuenta. transnacionales
transnacionales. fundamentalistas; Japón;
EUA
Banca
Privada (Trading
líderes
Alemania;
(generador de
Transnacionalizada, Companies),
guerrilleros;
Francia y Gran pautas
fondos de capital repartidos
de
terroristas;
Bretaña.
democráticas
en lo que hace a diferente manera
psicópatas
Tendencia de en el corto
flujo.
según el sector
sociales.
Francia
y plazo para tener
primario,
Alemania
a capacidad
de
manufacturero o
generar propio cooptación).
servicios.
sistema
Creciente
defensivo
en incidencia de
contexto de UE; organizaciones
Rusia junto a de la sociedad
los anteriores o civil.
individualmente
692
Por tratarse de tendencias, este es un cuadro dinámico; por lo que puede sufrir cambios, sea
porque se profundizan las tendencias, porque aparecen nuevas o porque finalizan determinadas
supuestas tendencias hasta ese momento.
240
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
TEMAS/
VARIABLES
CIENCIA &
SISTEMAS
CONFLICTOS SEGURIDAD
TECNOLOGIA
POLITICOS
COMERCIO
INDUSTRIA
VENTAJAS
Control alternativo
COMPARATIVAS sobre el flujo
Y
monetario y la
COMPETITIVAS inversión.
Control sobre
determinados
mercados, stocks
y tipo de
productos y
procesos
Manejo competitivo
sobre ciertas
industrias,
especialmente en lo
que hace a procesos
PRINCIPALES
INTERESES
Control del flujo
monetario. La
orientación de la
inversión
Control de los
mercados y de
características de
comercialización
PRINCIPALES
CONFLICTOS
Pugna por
Pugna por
supremacía
penetración en
monetaria y la
mercados de
orientación del
pares y por
flujo. Se abandona control de
al dólar como
mercados
moneda de
periféricos.
referencia única. Se Establecimiento
pasa a canasta de de características
monedas u otra
de
forma de respaldo comercialización
LIDERAZGOS
Hay actores
La Unión
preponderantes,
Europea (UE)
pero sin liderazgos tiene la ventaja
definidos. El dólar de ser un
tiene aun ventajas mercado en sí
en el corto plazo mismo. Japón
frente a Euro, Yuan con su
y el Yen. La banca proteccionismo,
privada y los
bajos precios y
fondos y mercados alta calidad, tiene
de capital sobre
control sobre los
orientación del
principales
flujo
mercados y
características de
comercialización.
China crece en
control de
mercados por
manejo de costos
pero aún no en
calidad. EUA
(corto plazo)
tiene grandes
desventajas en
industrias claves.
La configuración En el corto plazo Preeminencia de los Pugna
Creciente
muestra una
una “Tríada” de que controlen los
competitiva
militarización de
tendencia al
conglomerados procesos más que los entre Japón,
situaciones
predominio del Yen geo-económicos productos, la
China, India,
conflictivas. Bajo
y el Euro tal vez
semi-cerrados
robótica y los
EUA, algunos índice de
junto a otras
compitiendo
mercados en el
países de Europa incidencia de
monedas como el entre sí.
marco del mundo
Occidental y la organismos
Yuan, aunque sin Absorción de los industrializado y
Federación
mediadores y de
desplazar
procesos macro- emergente, como el Rusa; sean los procesos de
ESTRUCTURA
RESULTANTE
FINANZAS
en su área.
Control de la Establecimiento
capacidad
de pautas de
coercitiva para funcionamiento
establecer
sobre los
patrones reglas sistemas
de seguridad
políticos
global o
periféricos
regional
Decisión sobre las Control del/os Control sobre la Manejo de los Subordinar los
principales industrias eje/s alrededor inestabilidad.
parámetros de procesos
y control sobre los del/os que girará Control sobre los seguridad y
políticos para
principales procesos la industria y el cambios.
estabilidad.
controlar el
resto de los
Narcotráfico:
Capacidad
orden y la
procesos
control de
disciplinadora estabilidad
mercados y
sistémica
rentabilidad
Competencia por
Conflictos
Interés de EUA Los conflictos
control de procesos tradicionales de
por mantener se centran
industriales, costos y competencia
viejas pautas de (corto plazo)
mercados
sobre el
seguridad
más en el tipo
conocimiento y
mientras
de capitalismo
su transferencia
Francia y
que imperará
Alemania
dentro de un
procuran
marco de
desarrollar
democracia
pautas propias, controlada en la
al igual que
periferia.
Rusia; Japón es Organizaciones
remiso (corto de la sociedad
plazo) a invertir civil aún actúan
en esta área.
débilmente
como actores.
EUA; Japón, China; EUA; Japón,
Nacionalismos; EUA, global. EUA con su
Unión Europea
China, Unión
fundamentalismos; Alemania y
capacidad de
(UE); multi y
Europea (UE); narcotráfico;
Francia en el imponer
transnacionales; en multi y
subversión;
marco
sistemas
todos los casos sobre transnacionales; terrorismo.
paneuropeo.
democráticos
determinadas
sobre nuevos
Rusia
controlados.
producciones y
desarrollos y
recuperando
procesos.
aplicaciones.
espacios.
Desarrollo
científico básico
y aplicado y
desarrollo
tecnológico
Manejo del
desorden.
Capacidad para
presionar
buscando otra
dirección del
orden.
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
Unipolarismo
militar global
en el corto
plazo,
respaldado por
apoyo
económico de
principales
actores
Estados
minimizados y
debilitados
(especialmente
en la periferia)
con control
creciente del
sector privado
transnacional
241
TEMAS/
VARIABLES
FINANZAS
COMERCIO
INDUSTRIA
totalmente al dólar, regionales sobre BRIC.
en el corto plazo. los microregionales
NUEVOS
PARADIGMAS
Los bancos se
Macro-Bloques.
especializarán por Nuevas formas
temas.
de
La moneda será una proteccionismo
unidad contable.
no arancelario.
Influencia de la
Influencia del
informática y las control de
comunicaciones
calidad y
sobre los flujos
ecología en el
monetarios y sus tipo de producto
resultados
y su
comercialización
CIENCIA &
SISTEMAS
CONFLICTOS SEGURIDAD
TECNOLOGIA
POLITICOS
Estados y/o
resolución
actores
pacífica.
transnacionales
en su interior.
mundiales. En
el mediano
plazo reparto de
áreas,
especialmente
entre EUA y
algunos países
de la Unión
Europea (UE).
Posible rol
preponderante
de Federación
Rusa como
tercero con
intereses
propios.
Variable dependiente Control del
Globalización
Tendencia a
Debe ser
del segmento
conocimiento. geográfica y
privatización de funcional al
Científico y
Es el segmento temática.
la defensa y la sistema y orden
Tecnológico.
paradigma del Los conflictos
seguridad.
mundial.
Transnacionalización nuevo orden
actualmente, no
Al servicio de
mundial
tienen que ver con
los intereses
la problemática
privados
entre actores
transnacionales
polares, por
más que de los
pugnas
intereses
ideológicas. No
nacionales.
representan el
Emergencia e
“traslado” de su
sociedad civil
“pugna” a la
como actor
periferia, como
significativo,
ocurría durante el
aunque aún
bipolarismo, sino
débil en la
situaciones
formación de
pendientes,
reglas.
latentes y
postergadas, pero
“sofocadas” por la
conflictiva
principal entre las
dos superpotencias
y por su conducta
imperial y
colonial; que
terminó
“destapándose”
como resultado de
la finalización del
sistema bipolar.
Explosión de
situaciones
intraestatales y
transnacionales
muchas de las
cuales están
vinculadas a la
reformulación o
refundación del
Estado-Nación
buscando
satisfacción de
demandas sociales
insatisfechas.
Modelo: Luis DALLANEGRA PEDRAZA
242
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
243
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INDICE
MUERTO EL ORDEN, VIVA EL ORDEN ....................................................4 Capítulo I ...............................................................................................................5 ¿COMO SON LAS RELACIONES MUNDIALES?.......................................5 LOS “PILARES” DE LAS RELACIONES MUNDIALES.............................5 PARTE I ..............................................................................................................10 NATURALEZA DEL PODER ...........................................................................10 Capítulo II............................................................................................................11 EL PODER ..........................................................................................................11 PARTE GENERAL.............................................................................................11 INTRODUCCION..........................................................................................11 CARACTERISTICAS DEL PODER .............................................................16 LA NATURALEZA DEL PODER ................................................................19 PODER Y CAPACIDAD ...............................................................................24 RELACION ENTRE PODER E IDEOLOGIA..............................................26 EL USO INTERNACIONAL DE LA FUERZA COMO GENERADOR DE
PODER.........................................................................................................................28 VIGENCIA DE LOS OBJETIVOS QUE DESENCADENAN .....................29 EL USO DE LA FUERZA .............................................................................29 EL VALOR DECLINANTE DE LA FUERZA MILITAR ...........................30 Capítulo III ..........................................................................................................33 EL PODER ..........................................................................................................33 TEORIA Y REALIDAD DEL PODER ..............................................................33 PODER Y DESARROLLO TEORICO .........................................................33 LA ETICA DEL PODER ...............................................................................33 LA LUCHA POR EL PODER .......................................................................35 LA MECANICA DEL PODER......................................................................37 Capítulo IV ..........................................................................................................42 EL PODER ..........................................................................................................42 COMPOSICION DEL PODER...........................................................................42 RELACIONES HORIZONTALES Y VERTICALES SEGUN TIPO DE
SISTEMA.....................................................................................................................42 GENERACION Y APLICACION DEL PODER ..........................................44 Capítulo V ...........................................................................................................48 EL PODER ..........................................................................................................48 250
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
PODER Y CONTRA-PODER ............................................................................48 EL PENSAMIENTO DE MORGENTHAU SOBRE EL PODER ................48 EQUILIBRIO DE PODER Y SISTEMA MUNDIAL ...................................52 EL PODER ESTRUCTURAL........................................................................54 LEY DE VASOS COMUNICANTES ...........................................................55 Capítulo VI ..........................................................................................................57 EL PODER ..........................................................................................................57 LA ESTRUCTURA EN TERMINOS DE PODER GLOBAL ...........................57 Y EN TERMINOS DE AREAS TEMATICAS ..................................................57 1) LA ESTRUCTURA EN TERMINOS DE PODER GLOBAL ..................57 2) LA ESTRUCTURA EN TERMINOS DE AREAS TEMATICAS ..........61 3) LA CONSTRUCCION DEL PODER RELACIONAL O DEL METAPODER.........................................................................................................................64 REGIMENES DE ASIGNACION “AUTORITATIVA” DE CONDUCTAS
......................................................................................................................................65 Y REGIMENES DE MERCADO .................................................................65 PODER RELACIONAL Y METAPODER ...................................................66 RELACIONES NORTE-SUR ........................................................................68 ESTRUCTURAS INTERNACIONALES .....................................................69 ESTRUCTURAS DOMESTICAS .................................................................70 PAISES QUE USAN EL PODER RELACIONAL .......................................72 VS. LOS QUE USAN EL METAPODER .....................................................72 METAS Y DETERMINANTES DE EXITO PARA EL TERCER MUNDO
......................................................................................................................................72 A) IGUALDAD SOBERANA DE LOS ESTADOS .....................................73 B) ACCESO A LOS TEATROS DE DECISION ..........................................75 DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES................................75 C) UNIFORMIDAD Y DISIMILITUD EN EL PENSAMIENTO................77 Capítulo VII.........................................................................................................80 EL PODER ..........................................................................................................80 EL CONCEPTO DE AUTONOMIA COMO CONCEPTO DE PODER ..........80 1) Explotación.................................................................................................83 2) Fragmentación ............................................................................................83 Divide et Impera - Métodos............................................................................83 3) Penetración .................................................................................................85 CONDICIONANTES A LA AUTONOMIA DE LOS PAISES “SUR” .......87 HIPOTESIS DE CAMBIO DE LOS ESTADOS MENORES .......................88 CONTRAESTRATEGIAS .............................................................................91 LA PROBLEMATICA DEL PODER Y EL ..................................................92 EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
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ORDEN EN LOS PAISES DEL TERCER MUNDO ....................................92 PARTE II.............................................................................................................97 SIMULACION DEL PROCESO DE GENESIS ................................................97 Y EVOLUCION DEL ORDEN MUNDIAL ......................................................97 Capítulo VIII .......................................................................................................98 SIMULACION DEL PROCESO DE GENESIS ................................................98 Y EVOLUCION DEL ORDEN MUNDIAL ......................................................98 PRINCIPIOS CONCEPTUALES ..................................................................98 GENESIS DEL SISTEMA Y EL ORDEN ....................................................99 Generación del Régimen ..............................................................................105 CAMBIOS SISTEMICOS............................................................................107 ALGUNAS INFERENCIAS DE LAS .........................................................108 RELACIONES INTERNACIONALES .......................................................108 CAMBIOS EN LA NATURALEZA DEL PODER.....................................110 Capítulo IX ........................................................................................................112 GENERACION DEL ORDEN A TRAVES DE LOS EJES ............................112 DE RELACIONAMIENTO MUNDIAL ..........................................................112 JUSTICIA INTERNACIONAL ...................................................................119 Capítulo X .........................................................................................................121 RELACIONAMIENTO MUNDIAL: ...............................................................121 SISTEMA Y ESTRUCTURA...........................................................................121 “INTERDEPENDENCIA ORGANIZACIONAL” ......................................122 VERSUS “INTEGRACIÓN ASOCIACIONAL”. .......................................122 POLARIZACION.........................................................................................122 A. EL SISTEMA MUNDIAL ......................................................................125 DISTINTAS CONCEPCIONES DE SISTEMA ..........................................128 VISION EPISTEMOLOGICA .....................................................................128 La Anarquía como Característica Sistémica para Waltz ..............................133 1. Principios Ordenadores.............................................................................139 2. Funciones de las Unidades .......................................................................141 3. Distribución de las Capacidades...............................................................143 ORDEN ANARQUICO Y EQUILIBRIO DE PODER ...............................143 Interdependencia e Integración.....................................................................144 Interdependencia como Sensibilidad ............................................................147 Interdependencia como Vulnerabilidad........................................................147 B. ESTRUCTURA .......................................................................................148 252
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Capítulo XI ........................................................................................................151 GENESIS DEL REGIMEN MUNDIAL I ........................................................151 REGIMEN ....................................................................................................151 Tipos de Regímenes......................................................................................152 ELABORACION DE VARIABLES E INDICADORES ............................154 PARA EL ANALISIS DE LAS RELACIONES MUNDIALES .................154 SEGMENTOS ..............................................................................................155 VARIABLES DE CORTE ...........................................................................155 Capítulo XII.......................................................................................................157 GENESIS DEL REGIMEN MUNDIAL II .......................................................157 SISTEMA DE PREGUNTAS PARA...........................................................157 ANALIZAR LAS RELACIONES MUNDIALES.......................................157 NUEVOS PARADIGMAS Y DEFINICIONES ..........................................157 EN LAS RELACIONES MUNDIALES ......................................................157 1) Nuevas formas de dominación. ................................................................162 2) Nuevos conflictos entre Polares y Hegemonizados y entre estos últimos163 3) Límites a las conductas autonómicas ......................................................165 Casos de intervención directa o indirecta: ....................................................167 Tendencias Futuras sobre “Funcionalidad” de los Sistemas Políticos .........168 Marco para los Sistemas Políticos ................................................................168 Límites de Acción de los Sistemas Políticos ................................................171 Capítulo XIII .....................................................................................................174 EL ORDEN MUNDIAL I .................................................................................174 LA PROBLEMATICA DEL ORDEN ..............................................................174 CONSIDERACIONES PREVIAS ...............................................................174 PAZ, ORDEN Y EQUILIBRIO DE FUERZAS ..........................................177 POSIBILIDAD DEL ORDEN JUSTO.........................................................178 TEOREMA DEL PODER Y EL ORDEN ...................................................178 TEOREMA DEL ORDEN JUSTO ..............................................................179 FACTORES QUE INCIDEN EN LA CONFORMACION .........................180 DEL “NUEVO” ORDEN MUNDIAL .........................................................180 Capítulo XIV .....................................................................................................183 EL ORDEN MUNDIAL II................................................................................183 LA LUCHA INTERNACIONAL POR EL ORDEN........................................183 ASPECTOS JURIDICOS DEL ORDEN POLITICO ..................................183 El Regionalismo y el Orden Internacional ...................................................186 LA LUCHA MILITAR POR EL ORDEN ...................................................190 El “Poder de Policía” del Orden Mundial ....................................................192 EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
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LA LUCHA ECONOMICA POR EL ORDEN ...........................................193 Capítulo XV ......................................................................................................195 LOS CAMBIOS SISTEMICOS ........................................................................195 A) IMPACTOS MODIFICANTES ..............................................................198 B) IMPACTOS TRANSFORMANTES.......................................................200 LOS MOVIMIENTOS CICLICOS DEL SISTEMA ...................................201 Capítulo XVI .....................................................................................................204 LA TRANSICION INTER-SISTEMICA .........................................................204 Capítulo XVII....................................................................................................209 HACIA UN NUEVO ORDEN MUNDIAL ......................................................209 ¿EN QUE DESEMBOCARA LA TRANSICION? ..........................................209 INTENTANDO EXPLICAR LOS NUEVOS FENOMENOS MUNDIALES
....................................................................................................................................209 PANORAMA ACTUAL Y TENDENCIAS ................................................210 ¿QUE “ORIENTACION” GENERARA LA NUEVA ................................210 “POTENCIALIDAD” EMERGENTE? .......................................................210 ¿QUE “ORIENTACION” SEGUIRA EL “SUR”? ......................................212 ¿QUE TIPO DE “POTENCIALIDAD” DESARROLLARA SI LO HACE?
....................................................................................................................................212 ¿UNIVERSALIZACION, FRAGMENTACION O REGIONALIZACION?
....................................................................................................................................216 EL NORTE QUIERE PROTEGERSE DEL SUBDESARROLLO .............218 DE MISTER “X” A MISTER “H”...............................................................219 ¿QUE SE ENTIENDE POR SEGURIDAD? ...............................................223 ¿LA GUERRA FRIA AUN NO TERMINA? ..............................................225 ¿QUIEN DICTARA LAS REGLAS DEL JUEGO? ....................................226 ESCENARIOS HACIA EL 2000 .................................................................226 MEGATEMAS .............................................................................................226 ELABORACION DE ESCENARIOS POSIBLES Y DESEABLES...........235 JUEGO DE ALTERNATIVAS A CONSIDERAR .....................................236 PARA LA CONSTRUCCION DE ESCENARIOS .....................................236 FINANZAS: .................................................................................................236 COMERCIO: ................................................................................................236 CONFLICTOS: ............................................................................................236 SEGURIDAD: ..............................................................................................237 SITUACION ECONOMICA CON INCIDENCIA EN EL “SUR”. ............238 SISTEMAS POLITICOS: ............................................................................238 Temas a considerar en la variable “cambios del Estado” .............................238 Escenarios .....................................................................................................239 254
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CUADRO DE TENDENCIAS .....................................................................240 BIBLIOGRAFIA...............................................................................................244 EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
255
CUADROS
Cuadro 1 __________________________________________________________________________________ 75 Cuadro 2 _________________________________________________________________________________ 240 256
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
GRAFICOS
7 11 14 16 18 21 46 50 55 59 60 71 81 99 101 102 103 104 113 115 118 121 123 128 129 132 153 154 160 180 Gráfico 1 Gráfico 2 Gráfico 3 Gráfico 4 Gráfico 5 Gráfico 6 Gráfico 7 Gráfico 8 Gráfico 9 Gráfico 10 Gráfico 11 Gráfico 12 Gráfico 13 Gráfico 14 Gráfico 15 Gráfico 16 Gráfico 17 Gráfico 18 Gráfico 19 Gráfico 20 Gráfico 21 Gráfico 22 Gráfico 23 Gráfico 24 Gráfico 25 Gráfico 26 Gráfico 27 Gráfico 28 Gráfico 29 Gráfico 30 EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XXI
257