Borrador 19 de junio de 2015

ARGUMENTARIO
Comisión Concesiones y Servicios
Elecciones Generales 2015
CEOE
Borrador 19 de junio de 2015
Reflexiones sobre inversión en infraestructuras públicas
La inversión en infraestructuras públicas es un motor fundamental para impulsar el desarrollo y el
crecimiento económico de cualquier país y para generar empleo, siendo además un instrumento esencial
de cohesión social y de vertebración del territorio.
En España, la inversión en infraestructura ha sido eficaz y eficiente: Se estima que cada euro de inversión
en infraestructuras casi duplica su valor en actividad económica (1,9), que mediante impuestos se
recupera medio euro de cada euro gastado y que, en los 10 últimos años, el sector ha generado de media
1,2 millones de empleos al año.
Además de esto, la inversión en infraestructuras públicas ha permitido favorecer pilares fundamentales
de nuestra economía como son el turismo y las exportaciones y ha contribuido notoriamente a mejorar el
bienestar social de los ciudadanos.
A pesar de ello, el esfuerzo inversor en los últimos años en España ha sido muy discontinuo y limitado,
fuertemente marcado por la crisis económica y los planes de consolidación fiscal. En lugar de optar por
reducir en el gasto público improductivo, el foco de los recortes se ha centrado en el sector de la
construcción que ha soportado el 55% de la reducción del balance de consolidación fiscal del periodo
2010 a 2013.
Esta drástica reducción de la inversión pública se traduce en que nuestro déficit de infraestructuras ha
aumentado respecto al de los países de nuestro entorno.
Inv. pública: periodo 1995 a 2013 vs 2014 a 2016
Var. entre ambos periodos en % (En términos de superficie y población)
40%
40%
20%
20%
2%
0%
-4%
-25%
-20%
-34%
-40%
Reino
Unido
Alemania
Francia
EU-18
Italia
España
Fuente: Eurostat CE. Elaboración SEOPAN.
En 2014/2016 -términos
de
superficie
y
población-,
España
reduce su ratio inversor
un 34% respecto de la
media
realizada
en
1995/2013.
En términos absolutos reales, la inversión pública española prevista en 2014/2016 (68.000 millones de
euros) representará el 28% de la de Francia, el 33% de la de Alemania, el 36% de la de Reino Unido, y el
65% de la de Italia.
Es por lo tanto
imperativo que en la
próxima legislatura se
produzca un cambio de
tendencia y se apueste
abiertamente
por
impulsar la inversión en
infraestructuras
públicas para, además
de incentivar nuestra
economía, no perder
competitividad
respecto de los países
de nuestro entorno.
189
202
239
68
105
Cabe destacar que esta
misma
receta
y
principios, es decir
impulsar la actividad
económica y el empleo
mediante programas de
inversiones, es la que
está siguiendo Europa
con instrumentos como
el Connecting Europe
Facility
(CEF),
el
programa
Horizonte
2020 o el Plan Juncker.
Inversión pública total en 2014/2016 en miles de millones
de €
Contamos
además,
para
los
próximos
años,
Fuente: European Economic Forecast Winter 2015
con una situación coyuntural muy favorable para fomentar la inversión: la evolución del precio del
petróleo, la paridad del euro/dólar, el programa de expansión cuantitativa europeo del Banco Central
Europeo, hacen que las perspectivas económicas sean halagüeñas y que exista liquidez en los mercados
internacionales para financiar inversiones. Además, la figura de inversores institucionales, especialmente
interesados en inversiones en infraestructuras por sus particularidades de riesgo y rentabilidad, está
emergiendo con fuerza y ya están posicionados como un inversor de referencia en el sector.
A nivel nacional, las previsiones son aún más prometedoras, situando a España a la cabeza del
crecimiento en Europa.
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Propuestas en materia de concesiones e infraestructuras de cara a la siguiente legislatura, elaboradas por la
Comisión de Concesiones de la CEOE.
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Programa extraordinario de inversión en infraestructuras públicas (PEIIP). Es preciso que en la próxima
legislatura se aborde un programa extraordinario de inversiones en infraestructuras públicas (PEIIP)
que permita recuperar la coherencia inversora de nuestro país.
PEIIP deberá estar centrado dos grandes ámbitos:
1.
Infraestructuras de transporte. Aunque todavía habría que completar la red de infraestructuras
de transporte, en este campo, las inversiones se centran mayoritariamente en proyectos
“brownfield” y en actuaciones sobre infraestructuras ya existentes: conservación y
mantenimiento de la red actual, mejorar los accesos a las grandes ciudades, ampliación de
capacidad de determinados corredores, infraestructuras de logística, intermodalidad,
equipamiento en carreteras… son algunos ejemplos de las actuaciones que cabría acometer.
Para la planificación de estas inversiones, habrá que tener en cuenta no sólo la realidad socioeconómica actual, sino también las tendencias de futuro que impactarán en la demanda de
dichas infraestructuras: tendencia creciente a migrar a las ciudades, “descarbonización” del
transporte, intermodalidad, desarrollo de las nuevas tecnologías de la información etc.
2.
Infraestructuras sociales. Este es el ámbito donde el déficit de infraestructuras respecto a los
países de nuestro entorno es más evidente. Además, por su marcado carácter social, el
desarrollo de estas infraestructuras es estratégico ya que afecta directamente al bienestar de los
ciudadanos (sanidad, agua…) y a la competitividad y proyección de nuestro país de cara al futuro
(educación…)
Agua, energía, sanidad, educación, medioambiente y telecomunicaciones son campos que
crecerán enormemente en los próximos años y que, por lo tanto, van a requerir infraestructuras
suficientes y de calidad.
A modo de ejemplo, comentar que España es uno de los países de la Unión Europea con mayor
superficie bajo estrés hídrico y que, por consiguiente, mayores inversiones en materia de agua
(embalses, presas, depuradoras, tratamiento…) precisará.
En materia energética, España tiene actualmente una interconexión eléctrica y gasista con
Europa muy limitada que es preciso ampliar para romper el aislamiento que tenemos y
aprovechar y rentabilizar excedentes de producción.
Otro campo en el que España tiene un enorme recorrido para invertir es en eficiencia energética
en edificación (rehabilitación). Experiencias en otros países, como es el caso de Alemania,
demuestran el efecto multiplicador de las aportaciones en forma de subvención que se realizan
en este ámbito: se logra multiplicar por 6,5 veces la inversión realizada respecto a la subvención,
se generan 16 nuevos puestos de trabajo por cada millón de euros invertidos, se reduce en un
95% el coste del desempleo e implica un retorno fiscal de casi el doble de dicha subvención
(1,9).
Todas estas inversiones deberán justificarse desde el punto de vista económico o social evidenciando
su necesidad y la aportación que supondrá para los ciudadanos.
Dicho programa inversor, dado su marcado carácter estratégico, debería contar con el máximo apoyo
de las fuerzas políticas para garantizar su continuidad a largo plazo, tal como se ha hecho en países
como Portugal, donde el nuevo programa de infraestructuras cuenta con el apoyo tanto del Gobierno
como de la oposición.
Además de la realización de este PEIIP, se debe reflexionar sobre la necesidad de mantener una
política de inversión en infraestructuras constante a largo plazo y que no esté sujeta a los cambios
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coyunturales o cíclicos de la economía, como ocurre por ejemplo en Alemania donde durante los años
de crisis, se ha seguido manteniendo el ritmo inversor apenas invariable.
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Nuevas alternativas de financiación de las infraestructuras públicas.
Las limitaciones presupuestarias, la drástica reducción de fondos europeos y el cumplimiento de los
objetivos de déficit han modificado completamente el modelo de inversión en infraestructuras.
Además, se ha puesto de manifiesto la necesidad de priorizar los limitados recursos públicos para
atender necesidades sociales básicas o de primer orden.
En este nuevo escenario, es muy probable que no se llegue a recuperar ritmos inversores como los
tenidos en las fases expansivas de nuestra economía previos a la crisis económica, por lo que es
preciso buscar alternativas para la financiación.
En el caso de las autopistas de peaje cuyos contratos tengan vencimientos cercanos, se deberán
promover nuevas inversiones de ampliación y mejora de las mismas manteniendo el sistema de pago
actual.
En las licitaciones de las autopistas de peaje cuyos contratos hayan concluido, las administraciones
titulares deberán considerar la conveniencia de obtener un pago inicial por parte del operador
privado para gestionar la autopista en régimen de peaje durante un plazo determinado. Dicho pago
permitirá a las Administraciones obtener una inyección importante de fondos en el momento actual,
ahorrarse la explotación, conservación y mantenimiento de esa vía y garantizar al ciudadano un
servicio óptimo a largo plazo.
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Marco regulatorio.
Las restricciones presupuestarias obligarán a contar con inversores privados para desarrollar este
PEIIP. Para ello, y pese a que las condiciones en los mercados financieros son favorables, se precisa
restablecer la seguridad, la confianza de los inversores y mejorar el marco regulatorio (normativo y
fiscal) actual.
En este sentido, se recuerda que la Comisión de Concesiones y Servicios de CEOE elaboró en octubre
2013 un documento denominado “La inversión en infraestructuras públicas en España. Propuesta de
mejora del marco legal y la práctica de la contratación pública en materia de concesiones y
colaboración público-privada” que sigue siendo plenamente vigente.
El documento analiza el marco legal español de la colaboración público-privada haciendo especial
hincapié en distintas cuestiones como cuáles son los instrumentos contractuales más adecuados
para la implementación de proyectos de colaboración público-privada, evalúa los contratos típicos y
la autonomía de la voluntad de las partes y determina la necesidad de definir con mayor precisión el
régimen específico de cada contrato en su documentación contractual.
Insiste igualmente en la relevancia de todas las fases del contrato desde la perspectiva de los
inversores y financiadores privados, analiza las debilidades del modelo proponiendo una serie de
mejoras en la preparación y adjudicación de los contratos (desde el diseño, la participación de los
licitadores en el mismo, los procedimientos de adjudicación, las condiciones de solvencia…).
También aborda las debilidades y posibles mejoras en el régimen de derechos y obligaciones de las
partes y, en especial, la problemática de la distribución de riesgos, el mantenimiento del equilibrio
económico-financiero del contrato y los sistemas de retribución. Se concreta igualmente el trato que
debe darse a los casos de fuerza mayor, de “ius variandi”, de “factum principis” o el riesgo
imprevisible.
En relación al marco regulatorio, también es importante hacer mención a la Ley 2/2015, de 30 de
marzo, de desindexación de la economía española aprobada recientemente por el Gobierno y a su
Real Decreto de desarrollo. Desde el punto de vista de esta Comisión, esta Ley puede poner en riesgo
la viabilidad y financiabilidad de muchos proyectos de concesión ya que introduce importantes
limitaciones -como es la revisión de las tarifas sólo en función de determinados costes del
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concesionario o la limitación del periodo en el que se pueden revisar dichas tarifas- que pueden
implicar en la práctica una mayor asunción de riesgos por parte del inversor privado (ante la
impredictibilidad de cómo evolucionarán sus costes en un horizonte a largo plazo -30-40 años-).
Desde esta Comisión de Concesiones y Servicios de la CEOE se hace un llamamiento a revisar el
marco regulatorio que actualmente se está promoviendo por el Gobierno, ya que se considera que,
al contrario de lo que se esperaba, lo empeora significativamente (asunción de riesgos, casos
imputables al concesionario, cálculo de la valoración de la concesión en caso de resolución del
contrato) y ahuyentará irremediablemente a potenciales financiadores. Dese la Comisión de
Concesiones y Servicios de la CEOE se hace un llamamiento a revisar el marco regulatorio que
actualmente se está promoviendo por el Gobierno, entendiendo que debería contribuir a generar un
marco favorable para la inversión privada en infraestructuras, en lugar del empeoramiento
significativo del mismo que traerá como consecuencia el alejamiento de potenciales financiadores.
En este sentido, debe culminarse el proceso de reforma de la normativa de contratación pública,
aprovechando todas las potencialidades que ofrece la transposición de las nuevas directivas
comunitarias para garantizar que los criterios de adjudicación permitan una elección óptima tanto
desde la perspectiva de la administración contratante como de los licitadores, mediante una
adecuada consideración de criterios cualitativos, y que se vele efectivamente en la ejecución de los
contratos por el cumplimiento estricto de toda normativa, en particular la laboral, tributaria y de
seguridad social.
Asimismo, se debe llamar la atención, por su carácter crítico, sobre el trato que se da en el actual
anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público a los conceptos -“factum principis” y el “riesgo
imprevisible”- no siendo considerados como causas que motiven el reequilibrio de la concesión.
En conclusión, y respecto al marco regulatorio, la experiencia que hemos adquirido en los últimos
años ha evidenciado la necesidad de mejorarlo para atraer inversores y poder implementar así los
proyectos que liciten las Administraciones.
En cuanto al marco fiscal, también consideramos necesario revisar el tratamiento que tienen las
concesiones para, en la medida de lo razonable, hacer atractiva a los inversores la participación en
proyectos que benefician a nuestro país.
A modo de ejemplo, nombrar la necesidad de aprobar definitivamente el tratamiento contable de los
gastos financieros diferidos de las sociedades concesionarias de autopistas de peaje.
Igualmente, debe plantearse un tratamiento fiscal más favorable para aquellos sujetos pasivos del
Impuesto sobre Sociedades que lleven a cabo la Emisión de Bonos como método de financiación.
Esto es necesario ya que a día de hoy, resulta más barato la financiación a través de la emisión de
bonos que a través de la financiación bancaria.
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La gestión privada de infraestructuras públicas mediante modelos de concesión está llamada a ser el
motor para promover inversiones en infraestructuras en España.
En este sentido, es preciso reestructurar las Administraciones para adecuarlas a la nueva realidad
inversora. Ministerios tradicionalmente inversores deben pasar a tener funciones más enfocadas a la
supervisión y control de las concesiones (más que gestionar ellos mismos las infraestructuras) y
centrarse en su función de garantes del servicio e interés público.
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Solucionar actuales concesiones. en relación con la búsqueda de una solución a la problemática de las
autopistas de peaje actualmente en concurso de acreedores, resulta necesario llevar a cabo un
riguroso análisis de las alternativas existentes y la decisión final deberá tomarse en función del
interés público y de su menor impacto en las arcas públicas.
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También será preciso abordar el reequilibrio de las concesiones de autovías de primera generación
cuyo reequilibrio, por el retraso de su apertura motivado por la realización de obras adicionales al
contrato, sigue sin abordarse.
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Potenciar los partenariados público-privados en un contexto de búsqueda de la máxima eficiencia
posible en la utilización de los recursos públicos.
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Abordar, en la línea de las recomendaciones de las diversas instituciones económicas
internacionales, una disminución de las cotizaciones sociales que permita contribuir a una creación
de empleo.
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Culminar el proceso de adaptación de la normativa de seguridad privada mediante la aprobación del
reglamento de desarrollo de la ley 5/2014, de forma que puedan aprovecharse las potencialidades
que una seguridad privada complementaria y subordinada a la seguridad pública pueda aportar a la
seguridad pública.
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Necesidad de poner en valor la concesión para la construcción de infraestructuras y la gestión de
servicios públicos que requieren importantes inversiones.
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En este sentido, es necesario poner en valor las ventajas que supone para la administración pública la
gestión indirecta de servicios públicos y, en particular de la concesión frente a otras modalidades de
gestión indirecta.
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Afianzar la seguridad jurídica para fomentar la colaboración público-privada.
Es necesario e imprescindible establecer vías que permitan una mejor utilización de los limitados
recursos públicos. Por ello debemos impulsar y defender la cooperación público-privada (CPP) en los
distintos ámbitos de la gestión de servicios públicos concretos siempre desde la máxima
transparencia y, arbitrar los mecanismos necesarios para el seguimiento y máxime eficiencia de la
CPP.
La cuestión de la seguridad jurídica es un aspecto fundamental para ganar confianza a nivel
económico y promover la colaboración público-privada, de manera que la falta de la misma
actualmente resulta un aspecto preocupante en nuestro país, tal y como que, se ha puesto de
manifiesto en recientes licitaciones de gran envergadura con participación de inversores
internacionales. La seguridad jurídica es un aspecto fundamental para ganar confianza a nivel
económico y promover la colaboración público-privada.
Parece conveniente pues analizar las causas de la misma y adoptar medidas. A nuestro entender:
o Las actuaciones preparatorias, en especial la concreción de los pliegos de cláusulas
administrativas y prescripciones técnicas son de gran relevancia y deberían de someterse a un
mayor control.
o Sería conveniente articular mecanismos que evitasen que se pudieran firmar contratos cuya
adjudicación ha sido impugnada.
o Debería garantizarse la indemnidad del contratista ante la prerrogativa de la Administración en
relación al “ius variandi”, las consecuencias de la resolución anticipada, reforzándose la
regulación al respecto, así como el de la garantía del equilibrio económico de la concesión en
los casos de –“factum principis” y el riesgo imprevisible-, tal y como se ha señalado
anteriormente.
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Revisión de los criterios de adjudicación para potenciar la calidad del servicio.
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o
Existe una tendencia generalizada en dar una mayor ponderación a los criterios económicos
en detrimento de los criterios técnicos, de calidad, medioambientales y de responsabilidad
social, básicos en muchos sectores como, por ejemplo, el ámbito de las actividades del ciclo
integral del agua, etc.
o
Se considera conveniente la potenciación de la ponderación de los aspectos técnicos, los
relacionados con la calidad, el medioambiente y la responsabilidad social, ya sea como
requisito para acreditar la solvencia técnica, ya sea, como criterio de adjudicación.
o
Se debe avanzar en el establecimiento de estándares de calidad en la gestión, en el producto
y en el servicio, medioambientales (aprovechamiento de recursos locales, la reutilización,
eficiencia energética, eficiencia hidráulica...) y de responsabilidad social.
Ciclo Integral del Agua.
o La necesidad de acometer nuevas inversiones en el sector del agua, tanto para hacer frente a
las necesidades futuras como para cumplir las obligaciones comunitarias, precisa de una
revisión en profundidad del marco regulatorio del agua en España. La falta de un modelo
común y la diversidad de regulaciones y de reguladores impide la creación de una base común
que dé estabilidad a los inversores y permita la atracción de los capitales necesarios.
Es por ello que, con carácter general, se propone la revisión en profundidad del marco
normativo, sin que ello necesariamente conlleve una alteración contraria al marco
competencial existente. Elementos clave de ese modelo serán los siguientes:
a. Creación de una metodología nacional de obligado cumplimiento para el cálculo de las
tarifas de agua urbana que garantice que las tarifas reconocen todos los costes en los
que se incurre para desarrollar el servicio (tal y como establece la Directiva Marco del
Agua, y tal y como sugieren las recomendaciones de la OCDE).
b. La vinculación de incentivos económicos a la aplicación de la metodología para los
municipios; definición clara y precisa de las competencias municipales en materia de
agua, y el incremento de las competencias de las comisiones de precios autonómicas u
organismos similares (con el objetivo de que sancionen la correcta aplicación de la
metodología estatal).
c. Creación de algún ente u organismo regulador que cuente con competencias
resolutorias totales salvo la de fijación y aprobación de las tarifas de agua. Esto es,
asumiría las competencias de aprobación de la metodología, de emisión de informes
vinculantes en relación con la aplicación de la metodología en los pliegos de
contratación generando modelos de pliegos tipo, y además contaría con competencias
para la resolución de conflictos (arbitraje).
o Necesidad de mantener plazos largos en las concesiones de obras hidráulicas. Se debe
garantizar el mantenimiento del actual plazo para las concesiones de obras hidráulicas, a fin de
reducir en los ciudadanos el impacto de las nuevas infraestructuras. Argumentación:
a. Hay una necesidad de implantar infraestructuras del ciclo del agua. Cabe destacar las
del ámbito de la depuración de aguas residuales obligadas por la Unión Europea.
b. Hay que tener presente que la Directiva Marco del Agua obliga a repercutir los costes
en el consumidor final y los plazos de recuperación de la inversión influyen mucho.
Debe evitarse un recorte generalizado de plazos concesionales sin tener en consideración la
idiosincrasia de los servicios del ciclo integral del agua que revisten una determinada
complejidad y necesidad extensiva de inversiones. En general, las inversiones en servicios del
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agua ciclo del agua son de carácter conservador en su rentabilidad y se aplican procedimientos
de recuperación del capital invertido a largo plazo. En caso de acortar los plazos de los
contratos, el período de recuperación de la inversión se vería reducido y por tanto el precio del
servicio se vería afectado al alza.
Se propone ampliar los plazos de contratos de servicios por varias razones, entre ellas:
a. Este tipo de contratos se utiliza en general para la operación de grandes
infraestructuras de abastecimiento en alta e infraestructuras de saneamiento de aguas
residuales. Dichas infraestructuras requieren en muchas ocasiones inversiones de
reposición u obras especiales de mejora para su adecuación o correcto mantenimiento
y conservación.
b.
El actual plazo máximo puede resultar una limitación para determinadas mejoras que
han de introducirse en dichas infraestructuras, considerándose que sería muy positivo a
fin de evitar impactos tarifarios o tributarios en los usuarios finales de determinadas
mejoras, reposiciones o reparaciones, en aplicación de la antes mencionada Directiva
Marco.
c.
Es muy necesario establecer un sistema ágil y rápido de solución de conflictos entre
concesionarios y Administración, a fin de evitar la judicialización de los conflictos, por
ejemplo estableciendo un sistema de arbitraje.
d.
La recuperación de costes, tanto financieros como medioambientales, debería regir la
actualización de precios en los servicios de agua urbana, siguiendo así uno de los
principios fundamentales de la Directiva Marco del Agua. Por otro lado, mostramos
nuestra preocupación sobre cambios legislativos (Ley 2/2014 de Desindexación de la
Economía Española) que pueden interferir en la satisfactoria revisión de precios de
contratos del sector público.
e.
Potenciar el procedimiento de adjudicación del “diálogo competitivo”, en el ámbito del
ciclo integral del agua.
o Es comprensible que por parte de la Administración se intente desindexar la economía de
indicadores como el IPC u otros índices de precios. También lo es que se sea consciente que
pequeñas Administraciones, como muchos pequeños Ayuntamientos, no tienen capacidad de
supervisión y negociación con grandes empresas prestadoras de servicios. Ambas cuestiones
han animado a promover. Sin embargo, La solución dada no es eficaz, Se entiende que, La Ley
de Desindexación y su Real Decreto tienen por objeto desindexar la economía española de
indicadores como el IPC y otros índices de precios. En este sentido, debe llamarse la atención
sobre que pudiendo no ligar las variaciones de precios futuros a variaciones de índices
pasados, en ciertos sectores como el abastecimiento de agua y otros, la forma de seguir
ofreciendo los servicios o incluso mejorarlos sin dejar de ajustar el precio al coste de la manera
más eficiente de proveer el servicio, pasa por el establecimiento de un regulador sectorial que
supervise los niveles de servicio prestado, sea una entidad Pública o Privada quien lo preste, y
supervise la racionalidad de los costes del servicio, autorizando las variaciones del precio del
mismo en función de ello.
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