BALANCE DE LOS RESULTADOS DE TAMPERE PROPUESTAS

UNION GENERAL DE TRABAJADORES
UGT-ESPAÑA
BALANCE DE LOS RESULTADOS DE TAMPERE
PROPUESTAS PARA EL SEGUNDO PROGRAMA
I. Introducción.
En el Consejo Europeo de Tampere, de octubre de 1999, se estableció
como prioridad el objetivo de crear un espacio de libertad, seguridad y
justicia, elaborándose un programa muy ambicioso con orientaciones
políticas y objetivos concretos para los siguientes cinco años,
estableciéndose además un calendario, y un marcador semestral
(“Scoreboard”) para realizar el seguimiento de los progresos conseguidos.
A partir del 1º de mayo de 2004 estos cinco años se han cumplido y es por
ello que la Comisión ha realizado un balance final y ha iniciado el diseño
de las prioridades futuras del siguiente programa (2004-2009), abriendo al
mismo tiempo un periodo de consulta pública dirigido a las partes
interesadas así como a los ciudadanos para que contribuyan con sus
propuestas a dicho diseño.
Coincidimos con la Comisión en que en estos cinco años se ha avanzado
mucho y muy rápido, y más teniendo en cuenta que estos logros se han
producido en un entorno difícil. Para UGT, el avance más significativo ha
sido la comunitarización de la política de inmigración y asilo. Sin embargo
no podemos dejar de lamentar, que dicha comunitarización se haya
producido efectivamente, en un periodo marcado por una clara regresión en
los marcos jurídicos reguladores de los regímenes de extranjería en
diversos países europeos regresión que ha incidido de forma muy negativa
en uno de los principios sobre los que se basaba esta comunitarización: la
igualdad de trato para los nacionales de terceros países.
II. Balance de los cinco años del programa establecido en Tampere.
Uno de los objetivos clave establecidos en el programa de Tampere, era la
comunitarización de la política de inmigración y asilo, basándose en cuatro
principios: la gestión de los flujos migratorios, un trato justo para los
nacionales de países terceros (y por tanto su integración en la U.E.), un
régimen de asilo europeo común y la asociación con los países de origen.
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En este informe nos vamos a centrar precisamente en el apartado referente
a la integración de los nacionales de terceros Estados, residentes legales, ya
que creemos que es el objetivo que menos progresos ha conseguido en
estos cinco años.
Ciertamente la Comisión tiene muy clara la necesidad de lograr dicha
integración, así como los respectivos Consejos Europeos. Empezando por
el Consejo Europeo de Tampere (octubre de 1999) donde se estableció que
la U.E. debía conceder un trato justo a los nacionales de los terceros países
que residen legalmente en los Estados miembros y concederles derechos y
obligaciones comparables a las de los ciudadanos de la U.E.
Posteriormente en el Consejo Europeo de Lisboa en marzo de 2000, la U.E.
dentro de la estrategia general de 10 años de duración, dirigida a conseguir
el crecimiento económico a largo plazo, el pleno empleo, la cohesión social
y el desarrollo sostenible, estableció como uno de sus objetivos el aumento
de la tasa de empleo de los grupos infrarepresentados, así como una
reducción importante de las diferencias en materia de empleo de las
personas desfavorecidas, entre las que se encuentran, entre otras, las
minorías étnicas y religiosas, y los migrantes. Asimismo se considera que
la legislación y las políticas antidiscriminatorias son fundamentales para
apoyar esta Agenda de Lisboa, al contribuir a superar “los estereotipos y
prejuicios relativos a capacidades de los trabajadores como
discapacitados, minorías étnicas y religiosas y los migrantes”.
En el Consejo Europeo de Copenhague, de diciembre de 2002, dentro de
los objetivos comunes revisados para el proceso de inclusión social, se
ponía de manifiesto “el alto riesgo de pobreza y exclusión social a que se
enfrentan algunos hombres y mujeres a consecuencia de la inmigración”,
animando a los Estados miembros a que tuvieran en cuenta la situación de
las minorías étnicas y los migrantes en sus planes nacionales de acción para
la inclusión social.
Más recientemente, en la Estrategia Europea de Empleo de 2003 de la U.E.
(aprobadas por el Consejo de 22 de julio de 2003), se ha vuelto a reafirmar
la importancia de que se adopten medidas para promover la integración de
los grupos desfavorecidos.
Además el grupo de trabajo sobre el empleo en su informe de noviembre de
2003, instó “a los Estados miembros y a los interlocutores sociales, a
realizar un mayor esfuerzo para integrar a los migrantes y los no
nacionales de la U.E. en el mercado de trabajo, incluyendo medidas para
luchar contra la discriminación en el lugar de trabajo”.
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Sin embargo, pese a que parece que existe una voluntad política clara y un
compromiso que apuesta por la integración de los nacionales no
comunitarios, residentes legales, en igualdad de condiciones respecto a los
nacionales comunitarios, las concreciones de este compromiso no están a la
altura de los objetivos marcados.
Así, dos de los instrumentos que más útiles hubieran resultado para lograr
la integración de los nacionales no comunitarios, y de cuyos efectos se
hubieran podido beneficiar los interesados directamente en un corto plazo
de tiempo, como son la Directiva sobre la reagrupación familiar y la
Directiva sobre el Estatuto de residente de larga duración, se han quedado
desvirtuados ya que tras unos años bloqueados en el Consejo de Ministros,
se han aprobado con unos niveles muy por debajo de la propuesta inicial de
la Comisión:
a) Directiva sobre reagrupación familiar.
Esta Directiva estuvo bloqueada en el Consejo de Ministros durante más de
3 años, y cuando finalmente se desbloqueó, en febrero de 2003, el texto
resultante no sólo no promueve la integración de este colectivo, sino todo
lo contrario.
Así por señalar algunos aspectos, el más grave sin duda, es la posibilidad
de permitir a los Estados miembros el rechazo de la reagrupación familiar
de los menores, mayores de 12 años, que lleguen independientemente de
sus familias, si no cumplen con los criterios de integración que,
discrecionalmente los Estados miembros establezcan. Entendemos que esta
posibilidad vulnera gravemente los principios recogidos en la Convención
sobre los Derechos del Niño que en su artículo tercero señala
explícitamente que en todas las medidas concernientes a los niños (todo ser
humano menor de 18 años) la consideración primordial a que se atenderá
será el interés del menor. UGT considera que en caso de esta Directiva se
ha tergiversado el espíritu de la Convención que en el artículo 4 establece
que los estados partes adoptarán todas las medidas administrativas,
legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos
en la presente Convención. Como viene siendo frecuente cuando se trata de
nacionales de terceros países, la Unión Europea restringe este mandato de
la Convención a los menores que se hallan bajo la jurisdicción de un Estado
Miembro, y en consecuencia, declina cualquier responsabilidad en el
cumplimiento de la Convención con respecto a niños de terceros países,
que antes que niños, son considerados extranjeros por esta Directiva.
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Nos preocupa que incluso aquellos Países Miembros que en este momento
tienen una legislación en materia de reagrupación familiar mas acorde a las
obligaciones internacionales, puedan intentar adecuarse a los mínimos en
ellas establecidos utilizando la reforma de la legislación nacional.
Es también criticable que dentro de las pruebas, lógicas, que los Estados
miembros pueden pedir para autorizar la reagrupación familiar: vivienda,
seguro de enfermedad, recursos regulares y fijos, suficientes para la
manutención de la familia, se permita que los Estados puedan requerir que
los nacionales de terceros países cumplan medidas de integración de
conformidad con la legislación nacional. No tiene sentido exigir medidas
adicionales de integración, cuando la propia reagrupación familiar es un
factor que incide en la buena integración en el país de acogida. Además no
se señalan de que tipo de criterios estaríamos hablando, por ello, todo esto
deja un margen demasiado amplio a la discrecionalidad de los Estados
miembros, contraviniendo el principio de seguridad jurídica.
Por último, los plazos establecidos en la Directiva, han sido recortados o
ampliados, respecto a la propuesta inicial, pero siempre en perjuicio tanto
del reagrupante como del reagrupado. El plazo máximo de resolución pasó
de 6 meses a 9 meses, admitiéndose que se pueda alargar sin establecer un
tope; la residencia legal exigida para poder pedir la reagrupación ahora será
como máximo de 2 años, cuando antes era de 1 año; y aún puede mediar
un plazo de espera de tres años entre la solicitud de reagrupación y la
expedición de un permiso de residencia a la familia, si hay legislación
nacional que tenga en cuenta la capacidad de acogida del Estado miembro.
Entendemos que la Directiva, en cuanto a la resolución de las solicitudes
debería haberse remitido, tal como hace en otros supuestos a los plazos
establecidos por las normativas nacionales para los procedimientos
administrativos.
b) Directiva relativa al estatuto de los nacionales de terceros países
residentes de larga duración.
En junio de 2003 se llegó por fin a un acuerdo político sobre el texto de
esta Directiva, y con dicho texto sucede lo mismo que en el caso anterior:
la comparación con la propuesta inicial deja unos resultados bastante
decepcionantes; y más si tenemos en cuenta que el objetivo inicial de esta
propuesta es lograr la máxima aproximación de los derechos de estos
residentes de larga duración a los ciudadanos de la U.E., y que se dirige a
personas que llevan residiendo legalmente en territorio comunitario 5 años,
con lo que esto conlleva de reunir una serie de requisitos y condiciones,
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especialmente de contratación y cotización a los sistemas de Seguridad
Social.
Uno de los aspectos más criticables de esta Directiva, es la posibilidad que
se da a los Estados miembros de que también puedan exigir que los
nacionales de terceros países, además de los requisitos del tiempo de
residencia, recursos fijos y regulares suficientes, así como un seguro de
enfermedad, tengan que cumplir con unas medidas de integración (no
definidas en la Directiva) establecidas en sus legislaciones nacionales.
Además estas medidas de integración, pueden también exigirlas al solicitar
el estatuto de residente de larga duración en un segundo Estado miembro,
aún cuando el nacional no comunitario fuera ya residente de larga duración
en un primer Estado miembro, salvo que en este primer Estado se les
hubieran ya exigido estas medidas.
Los Estados miembros podrán también pedir prueba de que se dispone de
un alojamiento adecuado. No encontramos mucho sentido a este requisito
porque se trata de personas que llevan ya residiendo en un Estado miembro
5 años, lo que presupone que tienen ya alojamiento, y además no se trata de
supuestos de reagrupación familiar donde es lógico que se posea una
vivienda más adecuada, por ej. más grande.
El periodo de validez de este documento acreditativo del Estatuto de
residente de larga duración es de 5 años, cuando en la propuesta inicial era
de 10 años. Y ahora una de las posibilidades de pérdida del estatuto es por
la ausencia del territorio de la Comunidad durante 12 meses consecutivos,
cuando antes era de dos años, se ha recortado pues este periodo en un año
en perjuicio del residente de larga duración. Además ha desaparecido la
lista de ausencias justificables, y consideramos que es buena la existencia
de una lista abierta, no exhaustiva, por que si no se deja demasiado margen
de actuación a la discrecionalidad de los Estados.
Por lo que respecta a la igualdad de trato, el actual artículo 11, se ha
llenado de excepción y restricciones, con respecto a la propuesta inicial y
que podrían ir en contra de las Directivas 2000/43/CE y 2000/78/CE.
Así se ha suprimido en el texto definitivo la equiparación de derechos en lo
que se refiere a las ventajas sociales, que si se recogen que en el art. 3 f) de
la Directiva 2000/43/CE. Y por otra parte se ha incluido un apdo. 4 en el
art. 11 donde se permite que los Estados miembros limiten la igualdad de
trato a las prestaciones básicas respecto de la asistencia social y la
protección social, cuando en la Directiva antes mencionada (2000/43/CE)
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no se establece ninguna limitación en cuanto a la protección social. Esta
previsión choca igualmente con el contenido y objetivos del Reglamento
859/2003.
Y por último, se ha introducido un apdo. 2 nuevo, según el cual en relación
con por ej. la educación y formación profesional y las becas de estudios, la
seguridad social, la asistencia social y la protección social, los beneficios
fiscales, el acceso a bienes y servicios a disposición del público, la libertad
de afiliación, asociación.... etc., el estado miembro de que se trate podrá
restringir la igualdad de trato a los casos en que el domicilio o residencia
habitual del residente de larga duración o de los miembros de su familial
para los que solicitan las prestaciones o beneficios, se halle en su territorio.
Con ello se puede perjudicar a todos los trabajadores transfronterizos y/o
desplazados que sean residentes permanentes en un Estado miembro.
c) La Directiva 2000/78/CE relativa al establecimiento de un marco
general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, y la
Directiva 2000/43/CE relativa a la aplicación del principio de igualdad
de trato de las personas independientemente de su origen racial o
étnico.
Los casi cuatro años que median entre la publicación de las Directivas
antes mencionadas y estas Directivas de “Igualdad racial” e “Igualdad en el
empleo”, sin duda han sido determinantes.
Tanto la Directiva 2000/78/CE como la Directiva 2000/43/CE, han
supuesto un gran avance en el objetivo de la integración de los nacionales
de terceros países, sin embargo sus resultados positivos se han visto
distorsionados en general por una inadecuada transposición por parte de los
Estados miembros y la propia ambigüedad de las Directivas en cuanto a su
ámbito de aplicación personal. En 2005 y 2006 la Comisión deberá
informar al Consejo y al P.E. sobre la situación de la aplicación de estas
Directivas, y ya en estos momentos se han podido reconocer insuficiencias,
como ha tenido que reconocer la Comisión, por retrasos en algunos Estados
miembros, falta de consulta a los representantes de la sociedad civil durante
el proceso así como una incompleta transposición de las mismas.
Por lo que respecta al caso español, la transposición de las Directivas se ha
realizado de forma insuficiente puesto que pretende regular las situaciones
de discriminación incorporando de forma insuficiente a través de
modificaciones legales definiciones puntuales relativas al principio de
igualdad de trato. Lo mas grave a juicio de UGT es que la trasposición de
la Directiva en España deja a los nacionales no comunitarios, residentes
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legales, sin posibilidades de beneficiarse del principio de igualdad de trato
debido a lo que consideramos una incorrecta interpretación de los objetivos
de la Directiva.
Consideramos positiva la entrada en vigor del Reglamento 859/2003 por el
que se amplían las disposiciones de los reglamentos de coordinación en
materia de Seguridad Social a los nacionales residentes de terceros países.
Pero esta ampliación en un marco en el que no existe la libre circulación
para los nacionales de terceros países, ni siquiera para aquellos que puedan
acceder al estatuto de residente permanente, no va a dejarse sentirse en el
colectivo de residentes de terceros países. En el caso español, los beneficios
mas evidentes son en realidad para el estado español que podrá
reembolsarse los gastos de asistencia sanitaria de los inmigrantes que
cruzan el estrecho en vacaciones.
III. Propuesta de futuras prioridades para el 2º programa europeo
2004-2009 para un espacio de libertad, de seguridad y de justicia.
Las futuras prioridades propuestas por la Comisión para el periodo 20042009, según el documento SEC (2004)693 son las siguientes:
1. Poner en marcha una protección más eficaz de las personas en el
ejercicio de sus derechos fundamentales.
2. Favorecer las iniciativas en materia de ciudadanía europea.
3. Desarrollar un sistema integrado de gestión delas fronteras y de la
política de visados.
4. Promover una verdadera política común de gestión de los flujos
migratorios.
5. Desarrollar una política común europea de asilo justo.
6. Crear un espacio judicial europeo respetuoso con las tradiciones y
sistemas jurídicos de los Estados miembros, y que asocie
estrechamente a los profesionales.
7. Crear un espacio judicial en materia civil y comercial facilitando la
cooperación y el acceso a la justicia.
8. Promover una política penal coherente.
9. Reforzar la eficacia de la acción policial y aduanera.
10. Reforzar las acciones en materia de prevención y de lucha contra el
terrorismo y las formas especificas de criminalidad.
11. Reforzar las acciones en materia de prevención de la criminalidad.
12. Desarrollar una movilización multidisciplinar para la lucha contra la
droga.
13. Llevar a cabo una acción externa más determinada.
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Por lo que respecta a los temas que son de nuestra competencia:
1.- Poner en marcha una protección más eficaz de las personas en el
ejercicio de sus derechos fundamentales.
Sobre este apartado, y teniendo en cuenta, según reconoce la propia
Comisión, que la mayoría de las disposiciones de la Carta de los Derechos
fundamentales que ha sido incluida en el nuevo Tratado Constitucional,
habrá que asegurar la extensión a los nacionales de terceros estados
también puedan hacer beneficiarse de esta protección y tengan acceso a
estos mecanismos.
De lo contrario, tendremos en el territorio de la Unión, residentes con
diferentes niveles de protección y ejercicio de derechos. Los ciudadanos
comunitarios, los residentes no comunitarios de larga duración, los
residentes que no tengan este estatuto y los inmigrantes en situación
irregular. Esta situación sería contraria a los objetivos políticos declarados
de tender a una equiparación entre los ciudadanos comunitarios y los
residentes nacionales de terceros países.
En este punto además, y teniendo en cuenta que también la Comisión, en su
Comunicación sobre inmigración, integración y empleo señala que
conviene recordar que los inmigrantes ilegales están bajo la protección de
normas universales de derechos humanos y deben disfrutar de
determinados derechos básicos, como la atención sanitaria urgente y la
educación primaria de los niños.
4.
Promover una verdadera política común de gestión de los flujos
migratorios
Según el documento de la Comisión: “en materia de inmigración la
evolución económica y demográfica de nuestro continente, necesitarán la
puesta en marcha de una estrategia que se funde, de forma equilibrada,
por una parte en la admisión legal con fines económicos y la promoción de
la integración, y por otra en la lucha contra la inmigración ilegal y la trata
de seres humanos.
UGT considera que la gestión de los flujos migratorios ha de estar
interrelacionada con las medidas que se adopten para favorecer su
integración. A continuación señalamos una serie de aspectos que para
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nosotros son básicos para una adecuada regulación de los flujos de
trabajadores y su integración en los países de acogida.
-
establecimiento
de
estructuras
tripartitas,
Gobierno,
Organizaciones Sindicales y Organizaciones Empresariales para
abordar la migración y permanencia de trabajadores no
comunitarios: la regulación de flujos de trabajadores ha de estar
íntimamente asociada con la garantía de los derechos de los
trabajadores y las necesidades acreditadas de los mercados de
trabajo nacionales. UGT considera imprescindible que los
interlocutores sociales, Organizaciones Sindicales y Organizaciones
Empresariales tengan una participación real y efectiva en la
determinación y desarrollo de las políticas migratorias laborales de
los países miembros. En este sentido recordar que las “Conclusiones
sobre un compromiso equitativo para los trabajadores migrantes en
la economía globalizada”, aprobadas en el marco de la Conferencia
Internacional del Trabajo de Junio de 2004, hablan de la necesidad
de que establecer estructuras y mecanismos regulares para el diálogo
social sobre política migratoria para que los representantes de las
organizaciones de los trabajadores y los empleadores tengan una
participación activa. Todos los países miembros de la Unión
Europea, las organizaciones sindicales y empresariales aprobaron
estas conclusiones.
- Necesidades del mercado de trabajo: la entrada de trabajadores no
comunitarios, excepto en los supuestos en que la legislación
establece preferencias por diversos motivos, ha de estar ligada a las
necesidades de los mercados de trabajo. Pero necesidades
acreditadas y que no respondan al ofrecimiento de condiciones de
trabajo inaceptables para trabajadores residentes, sean estos
comunitarios o no comunitarios.
- Sectores especialmente precarizados: no es posible abordar
adecuadamente la política de inmigración laboral si previamente no
se adoptan las medidas necesarias por parte de los Estados
Miembros para resolver las dificultades y la precariedad laboral de
determinados sectores de actividad. En especial el de servicio
doméstico.
- Economía sumergida: la economía sumergida supone una salida
laboral cierta para los extranjeros en situación administrativa
irregular. Sin embargo es preciso huir del tópico infundado de que es
la inmigración irregular la que ha dado origen a la economía
sumergida que emplea tanto a trabajadores nacionales como a
extranjeros. Creemos necesario que en los próximos cinco años se
aborde el trabajo informal, su origen, sus consecuencias
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especialmente para determinados colectivos y para el conjunto de la
sociedad y se adopten medidas que tiendan a garantizar los derechos
de los trabajadores. No es suficiente, a nuestro juicio, con que se
trate este tema de la economía sumergida y su transformación en
empleo regular en una resolución del Consejo, en informes conjuntos
sobre el empleo, en las Directrices europeas sobre empleo, en libros
verdes, o en estudios elaborados a instancias de la Comisión. Debe
incluirse como prioridad con entidad propia dentro de las prioridades
del futuro programa para la consecución de un espacio de libertad,
seguridad y justicia dada su importancia en relación incluso al
control de la inmigración irregular.
- Inserción laboral de los nacionales de terceros países: UGT
estima que es preciso que se haga un análisis mas pormenorizado del
empleo de los nacionales de terceros países. La aparente menor tasa
de desempleo, no puede ocultar los altos niveles de temporalidad en
la contratación de los ciudadanos de terceros países, el
desconocimiento por parte de estos trabajadores de las prestaciones
de los diferentes sistemas de protección social o el hecho de que su
inserción laboral se produce en los sectores mas precarizados.
- Acuerdos bilaterales de migraciones: desde el punto de vista de
UGT y teniendo en cuenta que nuestro país ha firmado convenios
bilaterales para promover la migración laboral regular,
consideramos que es preciso tener claro cual es el objetivo que se
persigue con la firma de estos convenios. En España se concibieron
en un primer momento como una forma de estimular la migración
regular desde aquellos países de los que recibíamos el mayor
volumen tanto de inmigración regular como irregular. Sin embargo
por cuestiones, la ampliación de la Unión en concreto, se firmaron
convenios con países candidatos que no podían ser considerados
emisores principales de inmigración, dando lugar a un cambio de
flujos regulares.
Y por otra parte, la Comisión incide en que la política de integración debe
ser promovida, a nuestro juicio una prioridad a la que no se esta prestando
la atención debida. Y elemento imprescindible para que se pueda hablar de
integración es la equiparación real de los derechos de los nacionales no
comunitarios residentes legales. En este momento no la tienen de forma
efectiva y clara ni los residentes permanentes. Una equiparación que habrá
de incluir los derechos políticos.
Asi, la Comisión en el documento SEC menciona:
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- Un acercamiento así debería combinar una asociación con los
países terceros de origen y de transito. Pero los Acuerdos
Bilaterales o multilaterales no pueden tener como único
objetivo que los países emisores firmen cláusulas de
readmisión o que ordenen adecuadamente los flujos que salen
de sus países, sino que también deben contribuir en lo posible
a identificar las causas de la emigración y paliarlas.
- Una lucha reforzada contra la trata de seres humanos. En este
sentido, UGT considera que la propuesta de Directiva de
concesión de una autorización temporal a las personas que
hayan sido victimas de la trata de seres humanos habría de dar
cabida a un objetivo de la Comisión, la lucha contra la
explotación económica. En este sentido UGT considera que
los supuestos de explotación laboral habrían de integrarse en
esta Directiva como una forma de prevenir y eliminar de los
mercados de trabajo nacionales las formas mas graves de
explotación laboral.
- El desarrollo de una verdadera política en materia de retorno
y de readmisión, se ve facilitada por la nueva base jurídica
ofrecida por el futuro Tratado Constitucional. La eficacia de
la acción dependerá ampliamente de una fuerte solidaridad,
especialmente en referencia a los nuevos Estados miembros,
basada en una confianza real, reciproca y traduciéndose
concretamente en nuevas formas de cooperación
UGT
Departamento de Migraciones Confederal
3 de agosto 2004
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