17 de septiembre de 2012 Informe n.°: AB7126

DOCUMENTO DE INFORMACIÓN SOBRE EL PROYECTO
ETAPA DE EVALUACIÓN INICIAL
17 de septiembre de 2012
Informe n.°: AB7126
Nombre de la operación
Región
País
Sector
Número de identificación
de la operación
Instrumento de financiamiento
Prestatario(s)
Organismo de ejecución
Fecha de preparación
del documento de información
sobre el proyecto
Fecha estimada
de la evaluación inicial
Fecha estimada de aprobación
por el Directorio Ejecutivo
Decisión
tras el examen institucional
I.
Segundo Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo
en favor de la Recuperación del Crecimiento y la
Sostenibilidad Fiscal
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Colombia
Sector de la administración pública general (40%);
administración pública, sector financiero (40%);
financiamiento de la salud no obligatorio (20%)
P129465
Préstamo para políticas de desarrollo
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Crédito Público y Tesoro
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Carrera 8A n.º 6-64
Bogotá, Colombia
Teléfono: (57-1) 381-2156 Fax: (57-1) 350-7422
[email protected]
23 de agosto de 2012
17 de septiembre de 2012
20 de noviembre de 2012
Tras el examen institucional, se tomó la decisión de
continuar con la preparación de la operación.
Antecedentes del país y del sector
El Gobierno de Colombia ha solicitado un Segundo Préstamo Programático para Políticas
de Desarrollo en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal por un
monto de US$200 millones. Con el primer Préstamo para Políticas de Desarrollo (PPD) de
US$300 millones, aprobado por el Directorio Ejecutivo en julio de 2011, se respaldaron varias
reformas legislativas importantes. Sobre la base de los avances logrados en el marco del primer
PPD, en este documento del programa, se propone un segundo PPD para respaldar la
implementación sostenida del programa legislativo. La solicitud subraya el continuo interés del
Gobierno en contar con el apoyo del Banco Mundial para los esfuerzos tendientes a mejorar la
gestión fiscal.
1
El programa de reforma fiscal respaldado por la serie de préstamos procura mejorar la
sostenibilidad y fortalecer la adaptación al crecimiento. El programa incluye un conjunto de
medidas que pueden agruparse en tres esferas principales de reforma de políticas: a) la
previsibilidad y la estabilidad del presupuesto; b) la gestión del pasivo de la seguridad social, y
c) el financiamiento frente a riesgos de desastres. En la primera esfera, la implementación de una
regla fiscal con un fondo de estabilización procura reducir y limitar el déficit fiscal estructural a
mediano plazo, y mejorar la gestión fiscal de los ingresos inesperados provenientes de los
productos básicos o commodities. Un conjunto de reformas tributarias tiene como objetivo
fortalecer la suficiencia y la eficiencia del sistema tributario. Estas medidas mejorarán la
previsibilidad y la estabilidad del presupuesto, que son la piedra angular de la gestión
macroeconómica sólida de una economía que depende cada vez más de los commodities. En la
segunda esfera, se incluyen importantes cambios jurídicos y normativos en el sistema de salud
para fortalecer la sostenibilidad fiscal y la previsibilidad del presupuesto. Se prevé fortalecer la
gestión fiscal de los riesgos de desastres naturales con un conjunto final de medidas, que incluye
el desarrollo de una estrategia nacional de financiamiento de desastres y una serie de medidas
tendientes a mejorar la cobertura de los seguros agrícolas dentro de un marco holístico de gestión
de riesgos agrícolas.
II.
Objetivos de la operación
El programa de gestión fiscal respaldado mediante esta operación procura mejorar la
sostenibilidad fiscal y fortalecer la adaptación al crecimiento económico.
III.
Fundamentos para la participación del Banco
El Banco tiene la firme determinación de respaldar a largo plazo el programa de gestión
fiscal del Gobierno. La operación propuesta es totalmente coherente con el modelo de negocios
del Banco en Colombia, el cual hace hincapié en la participación estratégica e integrada del
cliente para respaldar los resultados seleccionados en materia de desarrollo a través de tres líneas
principales de actividad, que incluyen servicios financieros, de conocimientos y de convocatoria.
A fin de complementar y mejorar el diálogo sobre políticas en el programa de reforma fiscal, el
Banco, en 2011, diseñó un nuevo Servicio Programático de Conocimientos de Política Fiscal
para Colombia. En el marco de dicho servicio, el Banco proporciona una gama de servicios
analíticos y de convocatoria para respaldar la formulación de las reformas de los sistemas
tributario y de pensiones previstas por el Gobierno. En resumen, el PPD propuesto se encuadra
en una participación estratégica más amplia del Banco Mundial que tiene como objetivo
respaldar la mejora de la gestión fiscal y de riesgos en Colombia.
El Gobierno de Colombia ha realizado progresos considerables en la ejecución de su
ambicioso programa de reforma fiscal. Durante la primera mitad del mandato presidencial, el
Congreso aprobó una serie de reformas fiscales importantes, incluidas las siguientes: una regla
fiscal, una reforma del sistema de regalías, una enmienda constitucional relacionada con la
sostenibilidad fiscal, reformas tributarias y una ley de salud. El Gobierno ha avanzado con
prudencia en la sólida ejecución de estas reformas legislativas. Las reformas fiscales,
combinadas con la fuerte gestión macroeconómica y el sólido desempeño económico, llevaron a
los tres principales organismos de calificación a actualizar la calificación crediticia de bonos en
moneda extranjera de Colombia al grado de inversión en 2011. En agosto de 2012, Standard and
2
Poor’s fue el primer organismo de calificación que elevó su perspectiva de “estable” a “positiva”
debido a la efectiva implementación de reformas fiscales.
El crecimiento económico ha ido acompañado de una reducción de la pobreza. Entre 2002 y
2011, el número de personas que vivían en la pobreza se redujo del 49,4% al 34,1%, y la
proporción de la población que no podía satisfacer las necesidades nutricionales básicas (los
extremadamente pobres) disminuyó del 17,6% al 10,6%. Si bien esto representa un avance
positivo, el progreso de Colombia en cuanto a la reducción de la pobreza, dado su sólido
desempeño económico, es inferior al de otros países de la región. Entre 2005 y 2010, la
reducción de la pobreza en Colombia se debió exclusivamente al crecimiento económico, y no a
la reducción de la desigualdad. Esta experiencia contrasta con la de América Latina, donde la
disminución de la desigualdad explica alrededor del 40% de la reducción de la pobreza.
El marco de política macroeconómica de Colombia se considera adecuado. La política fiscal
de mediano plazo sigue siendo prudente, en parte como resultado de las reformas de políticas
respaldadas por esta operación, y los ajustes fiscales propuestos ya están bien adelantados. Las
políticas monetarias y cambiarias también respaldan la estabilidad macroeconómica y financiera.
A pesar de la base sólida, el panorama macroeconómico a corto plazo de Colombia podría verse
afectado negativamente si los precios de los commodities bajan, las condiciones de
financiamiento externo se deterioran o la recuperación mundial no es firme.
Relaciones con el Fondo Monetario Internacional. En mayo de 2011, el Directorio Ejecutivo
aprobó un acuerdo de línea de crédito flexible de dos años por el 500% de la cuota
(US$6200 millones) con el Fondo Monetario Internacional (FMI), y volvió a examinarlo en abril
de 2012. El equipo del Banco en el país ha colaborado estrechamente con el FMI1. Esta
cooperación abarca el examen del desempeño macroeconómico, que incluye las proyecciones
fiscales y el análisis de la sostenibilidad de la deuda. El programa del PPD propuesto está en
consonancia con el asesoramiento sobre políticas del FMI. De hecho, el Departamento de
Finanzas Públicas del FMI asesoró al Gobierno de Colombia en el proceso de diseño y ejecución
de la regla fiscal. Las dos instituciones también han colaborado estrechamente en otras esferas,
como la mejora de la administración de los ingresos y la gestión de las finanzas públicas
(incluida la gestión de la deuda). El FMI y el Banco también han brindado asesoría al Gobierno
sobre la reforma de la política tributaria y la administración de aduanas.
IV.
Financiamiento tentativo
Fuente
Prestatario
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
Prestatario/receptor
Total
1
Colombia se encuentra en el ciclo de consultas estándar de 12 meses del Artículo IV.
3
(millones
de US$)
0
200
0
200
V.
Disposiciones institucionales y de ejecución
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y el Departamento Nacional de
Planeación (DNP) son responsables de coordinar las acciones entre los organismos
interesados. El Departamento de Crédito Público, dependiente del MHCP, recopilará los datos
necesarios para evaluar el avance en la ejecución, que está a cargo del MHCP, y los enviará al
Banco. De manera similar, la Subdirección de Crédito Público dependiente del DNP recopilará la
información necesaria relacionada con el avance en la ejecución, que está a cargo del Ministerio
de Salud y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y la enviará al Banco.
El personal del Banco supervisará las medidas y examinará el avance en la ejecución de la
operación propuesta, como también las acciones posteriores del programa del Gobierno, a
través de lo siguiente: 1) la supervisión periódica; 2) los informes de ejecución y estado; 3) la
preparación de la segunda operación, y 4) el informe final de ejecución al término de la
segunda operación.
El Banco, a través del Proyecto de Fortalecimiento de la Información Pública, el
Seguimiento y la Evaluación para la Gestión de Resultados, ha ayudado al Gobierno a
aumentar el uso de información para el diseño de políticas y la rendición de cuentas de manera
eficaz en función de los costos. Mediante el proyecto, se respalda el programa del Sistema
Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados, que incluye lo siguiente: a) un sistema de
indicadores de seguimiento (Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno) para todo el sector
público, vinculado con el presupuesto nacional; b) un sistema de evaluación de políticas públicas
(Sistema Nacional de Evaluaciones), y c) una red de organismos de evaluación en todo el
territorio de Colombia (Red de Monitoreo y Evaluación), que incluye respaldo para los
Gobiernos subnacionales y, por lo tanto, se ajustaría especialmente a la prioridad de
descentralización del Gobierno. El Banco continuará proporcionando asistencia técnica al DNP
para consolidar la gestión pública basada en resultados y la evaluación rigurosa de las políticas y
los programas públicos.
VI.
Riesgos y mitigación de riesgos
La operación de PPD está sujeta a riesgos relacionados con el deterioro del entorno
económico externo y la ejecución del programa de reformas. A pesar de la base sólida, el
panorama macroeconómico a corto plazo de Colombia podría verse afectado negativamente si se
produjeran crisis externas. Este riesgo se mitiga mediante una alta capacidad de respuesta
normativa. También existen riesgos de problemas normativos relacionados con la ejecución del
programa de gestión fiscal. A modo de mitigación, este PPD se diseñó para respaldar
exclusivamente medidas administrativas que no dependen de procesos legislativos. Por lo tanto,
la calificación de riesgo general se considera baja.
A pesar del alto nivel de exposición a crisis externas, Colombia presenta un nivel bajo de
vulnerabilidad debido a la alta capacidad de respuesta normativa. Colombia está expuesta a
tres tipos diferentes de crisis externas: la desaceleración de la actividad económica en Estados
Unidos, la caída de los precios del petróleo y la agitación del mercado financiero mundial.
Mitigación: La capacidad de adaptación general del país se basa en las sólidas condiciones
4
iniciales y en las reservas políticas para responder. El crecimiento económico es sólido y la
ausencia de desequilibrios internos o externos importantes ayuda a reforzar la estabilidad. Los
considerables flujos de inversión extranjera directa, la amplia acumulación de reservas de divisas
y la línea de crédito flexible con el FMI protegen la posición externa. Además, Colombia tiene
un tipo de cambio flexible y dispone de margen para la liberalización de la política monetaria
y fiscal.
El énfasis en las medidas administrativas (y no legislativas) en el segundo PPD reduce el
riesgo de problemas normativos del programa. Las reformas respaldadas mediante el primer
PPD se basaban fundamentalmente en que las medidas legislativas aprovecharan el alto nivel de
capital político durante el primer año de Gobierno. Las acciones previas al segundo PPD, por el
contrario, se centran exclusivamente en las medidas administrativas, sobre las cuales el Ejecutivo
tiene el control total. Esto efectivamente reduce el riesgo del programa asociado con el proceso
legislativo. Sin embargo, el proceso legislativo podría afectar los resultados del programa
respaldado, por ejemplo, si el Congreso no aprueba las reformas tributarias necesarias para
alcanzar los objetivos de la regla fiscal. Fuera del ámbito del programa del PPD, el programa
general de reforma fiscal del Gobierno, incluidas las reformas tributarias y de pensiones
previstas, continuaría sujeto a la capacidad del Ejecutivo de lograr que el Congreso apruebe las
reformas legislativas.
VII.
Pobreza e impactos sociales y aspectos ambientales
Se prevé que las medidas del Gobierno respaldadas en el marco de este PPD tengan un
impacto positivo en la pobreza y la situación social. Existen motivos para esperar un impacto
positivo o neutro de cada una de las reformas respaldadas, como se explica a continuación.
La regla fiscal contribuye a la mejora del desempeño fiscal y la estabilidad
macroeconómica, que son bases importantes para el crecimiento económico sostenido y la
reducción de la pobreza. Además, la regla fiscal fortalece la capacidad del Gobierno de aplicar
una política fiscal anticíclica, incluida la ejecución de programas sociales que puedan proteger a
los pobres y los vulnerables en tiempos de desaceleración del crecimiento. Se prevé que el fondo
de estabilización propuesto suavice el impacto fiscal del ciclo de los commodities, lo que
disminuye potencialmente la necesidad del Gobierno de reducir el gasto público (incluidos los
programas sociales y de lucha contra la pobreza) cuando los ingresos provenientes de los
commodities son bajos. El ajuste fiscal aplicado hasta ahora se ha efectuado principalmente a
través del aumento de los ingresos tributarios, y no existen evidencias que sugieran que los
nuevos ajustes se realizarán mediante una reducción de los gastos en favor de los pobres. Por el
contrario, el Gobierno ha ampliado el principal programa de transferencias monetarias
condicionadas (Familias en Acción) y ha puesto en marcha la construcción de viviendas de bajo
costo para los extremadamente pobres. Las redes de protección social existentes son asequibles y
sostenibles desde el punto de vista fiscal.
Se estima que la reforma tributaria de 2010 ha tenido un impacto positivo reducido en los
hogares de bajos ingresos. La reforma tiende a afectar principalmente a las personas de
ingresos altos y a las empresas del sector privado. No se prevé que la eliminación del descuento
tributario por inversiones de capital de las empresas, la reducción del recargo de energía de las
5
empresas ni la corrección de las deficiencias de las transacciones financieras tengan un impacto
directo en los pobres. La eliminación gradual del impuesto a las transacciones financieras tendrá
un impacto positivo en los hogares de bajos ingresos que utilizan el sistema bancario. El aumento
de la base y la tasa del impuesto sobre el patrimonio no tendrá un efecto negativo directo en los
pobres. Por el contrario, los fondos provenientes de este impuesto se utilizaron para financiar la
ayuda humanitaria después del fenómeno de La Niña, en 2010-11.
La actualización del Paquete de Beneficios Obligatorios conlleva importantes beneficios
para los pobres, los grupos vulnerables y las mujeres 2. El Paquete de Beneficios de Colombia
no es un “paquete básico”, sino un paquete muy completo; además, mediante la reciente
actualización, se amplió la cobertura de bienes y servicios de salud. La carga que entraña la
morbilidad de los pobres requiere las intervenciones de promoción de la salud, prevención y
atención de la salud que ya estaban incluidas en el paquete anterior, y la actualización contiene
mejoras en la atención primaria de la salud. Por ejemplo, se mejoraron los nuevos medicamentos
y otros bienes necesarios para tratar tanto enfermedades agudas y contagiosas como afecciones
crónicas (por ejemplo, diabetes e hipertensión), que afectan a los pobres en forma
desproporcionada. Además, la introducción de un conjunto de servicios de atención de la salud
mental facilita el tratamiento de grupos vulnerables, como la población desplazada dentro del
país y las víctimas de violencia doméstica. La expansión de nuevas alternativas farmacéuticas
para la atención de la salud de las personas que viven con el VIH/sida mejorará la calidad de vida
de los pacientes. Por último, la introducción de procedimientos para mejorar el diagnóstico y el
tratamiento de afecciones ginecológicas y obstétricas representa una mejora importante para la
calidad de salud de las mujeres.
Estar preparados desde el punto de vista financiero para los peligros naturales reduce la
necesidad de los Gobiernos de desviar los recursos fiscales destinados a los objetivos de
desarrollo a largo plazo cuando se produce un desastre. Los instrumentos de financiamiento
de riesgos de desastres ex ante facilitan la respuesta fiscal adecuada a los peligros naturales, lo
cual reduce la magnitud y la duración de los efectos negativos en la población afectada, que
generalmente incluye a los segmentos más pobres y vulnerables. Además, estos instrumentos
transfieren gradualmente el riesgo del sector público al sector privado, lo cual reduce la
emergencia fiscal del estado. El aumento de la cobertura de seguros, ya sea de edificios públicos
o tierras agrícolas privadas, reduce la carga fiscal del Gobierno relacionada con la respuesta en
caso de desastres naturales y le permite al Gobierno concentrar los limitados recursos en las
poblaciones más vulnerables. Esto, a su vez, disminuye la necesidad del Gobierno de reducir el
gasto público destinado al desarrollo a largo plazo (incluidos los gastos sociales) para responder
a una crisis.
Las redes de protección social existentes de Colombia están bien preparadas para enfrentar
desastres naturales. El programa básico de protección social, Familias en Acción, tiene reglas
operativas claras para casos de desastres y ha demostrado su capacidad de brindar atención a las
víctimas de desastres que no tienen suficientes medios económicos en varios desastres ocurridos
recientemente. De modo similar, el programa Unidos desempeñó una función importante durante
el fenómeno de La Niña, en 2010-11, ya que los trabajadores sociales de este programa
2
En este párrafo se resumen las conclusiones de un análisis del impacto social de la actualización del Paquete de
Beneficios Obligatorios, desarrollada en el contexto de la preparación del préstamo.
6
contribuyeron notablemente a la elaboración de un censo de las familias afectadas que luego se
utilizó para dirigir las intervenciones del Gobierno. Por último, el programa de desempleo
temporal (Programa de Empleo de Emergencia) está diseñado para ponerse en marcha en caso de
crisis, y se activó también durante el reciente fenómeno de La Niña.
El respaldo a la gestión de riesgos agrícolas tendrá efectos positivos en la población rural,
particularmente en los pequeños agricultores. Con el aumento de la previsibilidad de los
desembolsos fiscales para la gestión de riesgos agrícolas, el suministro de información
agrometeorológica para las predicciones y el desarrollo del mercado de seguros agrícolas, se
prevé que los pequeños agricultores obtengan acceso fácilmente al respaldo necesario para
prevenir y responder a las pérdidas de la producción debidas a desastres naturales. La nivelación
de los ingresos agrícolas, en particular para los pobres de zonas rurales, pueden tener importantes
repercusiones sociales y económicas positivas para la inversión y el consumo.
Es poco probable que la operación propuesta tenga efectos significativos en el medio
ambiente. De acuerdo con la Política Operacional 8.60, se examinó la operación para detectar
los posibles efectos relacionados con el medio ambiente, los bosques y los recursos naturales.
Como esta operación se concentra en la ejecución de un programa de gestión fiscal, no se prevé
que tenga impacto alguno en el medio ambiente.
VIII. Forma de contacto
Banco Mundial
Contacto: Lars Christian Moller
Cargo: Economista Superior
Teléfono: 5280+254 / 57-1-326-3600
Correo electrónico: [email protected]
Ubicación: Bogotá, Colombia (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento)
7
Prestatario
Contacto:
María Fernanda Suárez Londoño
Cargo:
Directora General de Crédito Público y Tesoro Nacional
Teléfono:
(57-1) 381 2156
Correo electrónico:
[email protected]
IX.
Si desea información adicional, comuníquese con:
The InfoShop
Banco Mundial
1818 H Street, NW
Washington, DC 20433
Teléfono: (202) 458-4500
Fax: (202) 522-1500
Sitio web: http://www.worldbank.org/infoshop
8