Tres paradojas educativas en América Latina

Tres Paradojas Educativas en América Latina.
Sobre la necesidad de ideas publicas para impulsar las oportunidades educativas.
Fernando Reimers
Junio de 2002
Documento preparado para el Dialogo Regional en Educación.
Banco Interamericano e Desarrollo.
En este ensayo identifico tres paradojas educativas. La primera paradoja es que las
escuelas son simultáneamente parte del problema y parte de la solución a los desafíos que
confronta América Latina. La Segunda paradoja es que una evaluación de la historia de
los sistemas educativos de la región permite concluir que mucho ha cambiado y poco ha
cambiado. La Tercera paradoja consiste en los magros resultados de los enormes
esfuerzos de reforma educativa de las ultimas décadas.
Argumento luego que es necesario desarrollar ideas publicas sobre como avanzar las
oportunidades educativas. Estas ideas publicas requieren claridad sobre las razones por
las que es necesario hacer de la igualdad de oportunidades educativas una prioridad,
identificación de los principales desafíos para lograr dichas oportunidades e
identificación de las acciones para atender a dichos desafíos. Su carácter de publicas
requiere de dialogo democrático informado que permita movilizar coaliciones amplias en
apoyo de las mismas.
1. Primera Paradoja: Los desafíos cotidianos en América Latina y las escuelas.
Parte del problema o de la solución?
La violencia social en diversas modalidades: secuestros express, crímenes contra la vida
y contra la propiedad, violencia política, narcoterrorismo, insurrección armada. Baja
credibilidad de las instituciones y del gobierno. Dificultad para establecer consensos
mínimos y confianza entre grupos sociales que permitan la gobernabilidad. Insuficientes
perspectivas de crecimiento económico, de generación de empleo. Altos índices de
1
pobreza, creciente desigualdad en la distribución del ingreso. Son estos algunos de los
desafíos que ocupan la atención de lideres sociales y políticos de América Latina. Para
quienes han vivido de cerca el impacto de alguna de estas formas de violencia, en sus
familias, en sus círculos de amigos, estos desafíos , mas que una preocupación
intelectual, son un asunto existencial.
La construcción de sociedades democráticas en donde se pueda vivir en paz requiere una
seria revisión de la labor de los sistemas públicos de educación en América Latina. En lo
que ellos hacen, y en lo que dejan de hacer. No quiere esto decir que las escuelas podrán,
por si solas, curar a las sociedades latinoamericanas de la ingobernabilidad, de la
violencia, de la pobreza o de la desigualdad. Si quiere decir que la practica de las escuelas
puede estar alineada de forma tal que ellas sean parte del problema, o de la solución.
Para ser parte de la solución a los problemas señalados los sistemas educativos de
América Latina deben apoyar la promoción de las oportunidades sociales y de la libertad
de elegir para todas las personas. Deben permitir a cada ciudadano desarrollar su
potencial y su talento al limite de sus capacidades físicas. Deben fomentar la posibilidad
de que las personas escojan su destino, desarrollando sus habilidades y sus intereses, de
forma que cada persona sea libre y responsable de elegir como quiere vivir.
Hay practicas sociales que limitan la libertad y el desarrollo del potencial humano. La
institución del racismo, por ejemplo, impide a personas de grupos raciales subordinados
elegir libremente donde vivir, en que oficio desempeñarse, con quien asociarse. El
sexismo institucionalizado igualmente, limita las opciones de las mujeres en los roles que
pueden desempeñar o en el reconocimiento que pueden recibir por el desempeño de
dichos roles. La discriminación por condición social de origen limita igualmente las
opciones de aquellos que carecen del abolengo necesario para poder desempeñarse en
algunos sectores de actividad económica, cultural o política.
Estas practicas discriminatorias de grupos sociales subordinados se extienden también a
limitar el acceso a las oportunidades educativas que permitirían a estos grupos adquirir
las competencias para cuestionar su rol de subordinación y desafiar el orden
2
discriminatorio. Es así como en sociedades racistas, por ejemplo, aquellos de razas
subordinadas tendrán inferiores oportunidades educativas, careciendo de acceso a
aquellos niveles educativos mas importantes para el desempeño de roles de conducción o
recibiendo acceso a una educación de calidad inferior que reforzara su condición de
subordinación limitando sus posibilidades de desarrollo intelectual. De este modo quienes
basan su condición de privilegio en la exclusión de grupos sociales subordinados podrán
legitimar su diferente estatus sobre la incapacidad intelectual o sobre la flojera de estos
últimos. Un orden social excluyente que de otro modo seria a todas luces injusto adquiere
de este modo un barniz de legitimidad gracias a la concupiscencia del sistema de
oportunidades educativas que da la impresión de que la desigualdad resulta de diferencias
en el esfuerzo y meritos de las personas y no de condiciones sobre las que las personas no
pueden ejercer control.
El desafió para quienes aspiran a sociedades mas incluyentes en América Latina es
romper la concupiscencia de las escuelas con estas formas mas primitivas de exclusión
social, aquellas basadas en la condición social de origen de las personas, en su raza y en
su genero. Estas formas de exclusión operan de formas mas o menos sutiles.
Abiertamente cuando la oferta educativa en las localidades en que se concentran estos
grupos subordinados es claramente inferior a la oferta educativa en otras localidades o
regiones, por ejemplo con escuelas en peores condiciones físicas, con menor dotación de
materiales educativos, con maestras con menor formación o competencia o con mayor
numero de niños que atender por maestro. La exclusión opera mas sutilmente cuando la
directora de escuela le informa a la madre de un estudiante de estos grupos subordinados,
indígenas, inmigrantes del campo o de países vecinos, que no hay cupo, o los refiere a
otra escuela en la que se concentran estudiantes con características semejantes, o cuando
las maestras de estos niños tienen bajas expectativas sobre el potencial académico de
estos niños y enseñan e formas consistentes a estas bajas expectativas.
No seria esta la primera vez que las escuelas y los sistemas educativos fuesen el campo
de batalla en el que se libre la lucha entre la conservación del orden social y la búsqueda
de uno mas justo. La historia de los últimos cien anos en América Latina es en buena
3
medida la historia de confrontación entre un proyecto educativo excluyente y autoritario
y uno incluyente y democrático1.
Cuando grupos interesados en el cambio social han logrado incidir en la acción del
Estado numerosos ejemplos de reforma educativa han cifrado en los maestros grandes
expectativas sobre su papel en el desarrollo social. Desde el establecimiento de las
primeras republicas independientes latinoamericanas diversos lideres políticos han
esperado de las escuelas la formación de los nuevos republicanos.
La idea de que los cambios educativos podrían inducir o apoyar cambios sociales, de
inspiración en las tesis de J.J. Rousseau, se extiende en América Latina inicialmente a
través de la correspondencia de Simón Bolívar, y de sus maestros Andrés Bello y Simón
Rodríguez, y posteriormente de Franz Tamayo en Ecuador, Domingo Faustino Sarmiento
en Argentina, José Pedro Varela en Uruguay y José Vasconcelos en México quienes
proponen que la educación puede contribuir a la formación de una nueva identidad en las
nuevas republicas. En el siglo XX grandes reformas educativas acompañan a procesos de
significativo cambio político en México durante los anos 1930, Bolivia en los 1950, Cuba
y Venezuela a comienzos de los 1960, Chile y Perú a fines de los 1960. Durante la
segunda mitad del siglo el acceso a la educación a todos los niveles se expande como
resultado de los esfuerzos nacionales apoyados por la UNESCO que promueve el acceso
al derecho universal a la educación contemplado en la Declaración Universal de
Derechos Humanos, así como por los Bancos de Desarrollo y la Agencia para el
Desarrollo Internacional de Estados Unidos y otros esfuerzos de cooperación en el marco
de la Alianza para el Progreso. Contribuyen a esta expansión en el acceso la propagación
de las tesis que contemplan el capital humano como inversión necesaria para el
crecimiento económico. El siglo concluye con el proyecto incluyente bajo ataque del
proyecto conservador que replantea la necesidad de reducir el papel del Estado en la
sociedad, la necesidad de aumentar la eficiencia en la utilización del gasto publico y la
1
Ver Fernando Reimers. The politics of educational inequality. En Cambridge Economic History of Latin
America. Edited by Victor Bulmer-Thomas, John Coatsworth and Roberto Cortes Conde Cambridge:
Cambridge University Press. En prensa. Una versión sintetica de este capitulo en español fue publicada en
la Revista Latinoamericana de Estudios Educativos. 2002.
4
importancia de promover la competitividad internacional de la mano de obra, y por ende
la excelencia y la calidad educativas, todo ello en el marco de profundos reajustes a la
economía y al papel del Estado agudizados por la crisis de la deuda externa2.
Es la confrontación entre estos dos grandes proyectos alternativos, el excluyente y
autoritario y el incluyente y democrático, la que explica las discontinuidades en las
políticas educativas en muchos países de la región, y la consecuente deficiencia en los
resultados. La debilidad del proyecto incluyente para movilizar una coalición mas amplia,
en particular durante los últimos veinte anos, resulta también de la débil articulación de
ideas claras sobre el potencial y los limites del poder de la educación para apoyar cambio
social, así como de la falta de discusión publica de estas ideas en aras a construir y
movilizar una coalición en apoyo de la misma.
2. La Segunda paradoja. Mucho ha cambiado para que todo siga igual.
Una revisión de los últimos cien años de historia educativa de América Latina permite
concluir que ha habido cambios impresionantes3. El acceso a la educación a todos los
niveles ha aumentado considerablemente, con ello grupos sociales que no habían tenido
antes acceso a las instituciones educativa lo han ganado. Esto representa a todas luces una
victoria del proyecto democrático e incluyente. La creación del Estado Docente
representa una poderosa idea publica que animo una efectiva coalición de intereses
durante el siglo XX que incluyo a los nuevos industriales, los políticos liberales, las
nuevas clases medias emergentes con la creciente urbanización. Estos procesos en apoyo
a la expansión del acceso están ilustrados en Argentina, Chile y Uruguay a comienzos del
siglo XX, donde exitosas economías orientadas a la exportación, creciente urbanización,
grandes flujos migratorios crean las condiciones que asignan al proyecto de una escuela
primaria universal un propósito político fundamental, la creación de una identidad
nacional y moderna. Los duraderos resultados de este proyecto fundacional de los
2
3
Idem.
Esta seccion se basa en ideas desarrolladas en mas amplitud en el trabajo citado en la nota 1.
5
sistemas públicos educativos de estos países se reflejan aun en los mas altos índices
educativos de las poblaciones de estos países en relación al resto de la región.
El proyecto incluyente avanzo enmarcado en otros cambios políticos significativos
durante el siglo, como parte del proyecto revolucionario Mexicano a partir de 1920, del
proyecto revolucionario en Bolivia en 1952, del proyecto democrático en Venezuela a
partir de 1958, del proyecto socialista de Cuba en 1958, del proyecto de consolidación
democrática en Costa Rica a fines de los 1950, del proyecto socialista Peruano de 1968 y
del proyecto social-cristiano de Chile de los sesenta. La inclusión de reformas educativas
en proyectos políticos mas amplios, la clara articulación de ideas sobre la forma en que la
expansión del acceso educativo contribuiría a este proyecto y la inserción de estas ideas
en amplias coaliciones en apoyo a las reformas educativas se tradujeron en ideas
publicas efectivas en impulsar la acción del Estado en expandir el acceso a la educación.
Estas efectivas ideas publicas sobre la importancia de expandir el acceso educativo
fueron apoyadas por diversas influencias supranacionales, la mas destacada la del sistema
de Naciones Unidas que movilizo una agenda regional en respuesta al reconocimiento de
la educación como derecho humano y a otros compromisos semejantes internacionales4.
Las tesis del capital humano como inversión, así como la idea de que el desarrollo podría
ser planificado e impulsado por el Estado que aparecen durante los años cincuenta
impulsan también los esfuerzos del Estado en material educativa en aras de un proyecto
incluyente.
La eficacia de estas ideas publicas y de las coaliciones que ellas animaron esta
demostrada en la expansión de la escolaridad obligatoria de 5-6 años a comienzos del
siglo a 8-9 años a fines del siglo, en una impresionante expansión de la matricula a todos
los niveles educativos, y en el logro de la universalización del acceso inicial a la escuela
4
El proyecto principal de educacion y las reuniones de Ministros de Educacion y de funcionarios de alto
nivel, asi como la asistencia tecnica y la formacion de redes de intercambios de experiencias fueron
mecanismos utilizados con gran efectividad por Unesco, en particular por la Oficina Regional para America
Latina, para auspiciar la expansion educative.
6
y una significativa reducción del analfabetismo. Dado el significativo crecimiento
demográfico durante el siglo estos logros son especialmente importantes.
Durante los años ochenta, en cambio, termina la época dorada de la expansión educativa
anterior. La crisis de la deuda externa, el ataque al Estado de Bienestar proveniente de
grupos políticamente conservadores, y la falta de renovación de las ideas publicas sobre
la importancia del proyecto educativo incluyente resultan en una disminución de la
expansión educativa. La fe simple que había impulsado el crecimiento educativo sin
precedentes de la época interior es re-emplazada por un cinismo sobre el papel de la
educación en el cambio social, por múltiples ideas que compiten en la agenda educativa y
por una embestida eficaz del proyecto conservador excluyente. Como resultado de este
conjunto de factores, y no solo de difíciles condiciones fiscales como algunos han
señalado, la década de los ochenta es una década perdida desde el punto de vista
educativo.
Durante la ultima década del siglo hay esfuerzos por realinear la agenda educativa con
una agenda política pero por comparación a los esfuerzos que caracterizaron las grandes
reformas educativas del siglo ellos son tímidos y sus resultados magros. Reformadores de
la educación que temen hablar de reformas, intentos por mejorar la equidad buscando
también mejorar la competitividad o la eficiencia. La simplicidad de las ideas publicas
que habían impulsado la expansión de la oportunidad educativa en épocas anteriores es
reemplazada no por ideas publicas mas complejas, sino por un verdadero potpurrí en el
ideario educativo, el cual carece de capacidad para articular y movilizar coaliciones que
lo apoyen. La multiplicidad de objetivos que sobrecargan la agenda educativa durante los
últimos diez años esterilizan la eficacia del Estado. El Estado docente que expandió las
oportunidades educativas en momentos en que la educación fue parte de amplios
proyectos políticos es reemplazado por un Estado impotente para hacerse cargo de
satisfacer las múltiples demandas que pesan sobre el sistema educativo y para alinear el
sistema educativo con los crecientes desafíos de los nuevos tiempos.
7
El cuadro 1 muestra como durante la segunda mitad del siglo XX la matricula aumento
significativamente a todos los niveles. Este crecimiento en el acceso educativo fue
superior durante las décadas de los cincuenta y sesenta y para las universidades este
crecimiento continua también durante los setenta. Este crecimiento disminuye
significativamente luego de 1980. Aun cuando la disminución del crecimiento a nivel
primario posterior a 1980 es comprensible dada la casi universalización del acceso
lograda a este nivel, este esta lejos de ser el caso en educación secundaria y terciaria,
donde las tasas brutas de matricula en 1997 eran aun 62% y 19%, respectivamente5
Cuadro 1. Matricula por nivel en América Latina y el Caribe
1950
1960
1970
1980
1990
1997
15
27
44
65
76
85
2
4
11
17
22
29
0.3
0.6
1.6
4.9
7.3
9.4
Aumento Porcentual
50-60
60-70
70-80
80-90
90-97
80.00%
62.96%
47.73%
16.92%
11.84%
Secundaria
100.00% 175.00%
54.55%
29.41%
31.82%
Terciaria
100.00% 166.67% 206.25%
48.98%
28.77%
Primaria
Secundaria
Terciaria
Primaria
Fuente: UNESCO. World Education Report. Paris, 2000 cuadros 3.1, 3.2 y 3.3.
En 1950 ninguno de los países en América Latina tenia la suficiente capacidad para
matricular a todos los niños en edad primaria en la escuela, y la mayoría apenas
matriculaban a la mitad de ellos, como muestran las tasas brutas de matricula en el cuadro
2. Solo Argentina y Uruguay tenían tasas brutas de matricula en educación primaria
superiores al 90%. Los sistemas educativos primarios tenían la capacidad de incorporar
entre al 60% y al 76% del grupo de edad respectivo en Costa Rica, Cuba, Chile, El
Salvador, Panamá y Paraguay. En los restantes países menos de 3 de cada cinco niños en
edad de escolarización primaria asistían a la escuela.
5
UNESCO. World Education Report. Paris, 2000. p. 116.
8
Cuadro 2. Matricula bruta en educación primaria en países latinoamericanos desde 1950,
ordenados por tasas en 1950 de mayor a menor.
1950
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
Tasas brutas de matricula de primaria
Argentina
94
101
105
106
106
105
106
113
Uruguay
90
106
112
107
107
107
109
108
Panamá
76
102
101
116
106
106
106
104
Chile
74
124
104
112
109
105
100
101
Paraguay
74
102
109
102
104
104
105
111
Perú
67
99
107
114
114
120
123
123
Cuba
66
121
121
124
106
101
98
106
Costa Rica
61
106
110
107
105
97
101
104
El Salvador
61
82
84
74
75
81
97
Ecuador
57
91
99
106
117
119
116
127
Republica Dominicana
54
87
100
104
118
126
96
94
México
53
92
106
111
120
118
114
114
Venezuela
51
94
97
98
93
97
96
91
Brasil
39
108
119
87
98
100
106
125
Nicaragua
39
69
78
80
94
97
94
102
Colombia
36
84
101
106
112
102
102
113
Bolivia
35
73
78
88
87
95
95
Guatemala
28
50
58
63
71
78
78
87
Honduras
28
80
87
88
98
108
108
111
Haití
19
50
53
60
76
97
48
Fuentes: Los datos para 1950 son de Nassiff, R., G. Rama y J.C. Tedesco. 1984. El
Sistema Educativo en América Latina. Buenos Aires, Kapelusz. Datos de 1965 son de
World Bank. Social Indicators of Development Database 1996. Washington, DC. Datos
para 1990 y 1995 son de Unesco. 2000. The World Education Report 2000. Paris. Todos
los demás datos son de UNESCO Statistical Database.
Las diferencias de matricula entre países en 1950 reflejan los distintos énfasis de la
política durante los cincuenta años precedentes. Argentina y Uruguay habían desarrollado
ideas publicas educativas incluyentes antes que el resto de los países, y como resultado
9
habían expandido sus sistemas educativos. Los países con las menores tasas de acceso
escolar , Brasil, Nicaragua, Colombia, Bolivia, Guatemala, Honduras y Haití, reflejaban
ideas publicas mas excluyentes. Estas condiciones iniciales en el acceso en 1950
influirían en el desarrollo educativo subsiguiente haciendo mas difícil para algunos países
alcanzar a aquellos donde la tradición incluyente era de mas vieja data.
Entre 1950 y 1965 la capacidad de los sistemas educativos se expandió sustancialmente.
Para 1965 era de mas del 100% en ocho países6 (Chile, Cuba, Brasil, Uruguay, Costa
Rica, Panamá, Paraguay y Argentina) y 90% en otros cuatro (Perú, Venezuela, México y
Ecuador). Solo Guatemala y Haití tenían las tasas mas bajas en 50%. Con la excepción de
Guatemala, Haití y El Salvador, que no lograrían tasas de 100% al fin del siglo XX, todos
los demás países habían excedido el 80% hacia 1975 y el 90% hacia 1980 y todos los
países, excepto Bolivia y Venezuela tenían tasas de matricula bruta superiores al 98% a
nivel primario.
El cuadro 3 muestra que la educación secundaria también se expandió durante el siglo
XX y de una base mucho mas baja que para el caso de primaria. Sin embargo, a fines del
siglo solo unos pocos países, aquellos con tradiciones mas igualitarias, matriculaban al
menos a dos terceras partes del grupo respectivo a este nivel. Estos países eran Uruguay,
Cuba, Argentina, Chile, Perú y Panamá hacia 1995. En siete países menos de dos quintas
partes de los niños estaban matriculados a este nivel (Paraguay, Venezuela, El Salvador,
Guatemala, Bolivia, Haití y Honduras). Los restantes países matriculaban entre 2/3 y la
mitad de los estudiantes potenciales en este grupo.
Las posiciones relativas de los países latinoamericanos en las tasas brutas de matricula
muestran que si bien las condiciones iniciales de matricula hacia 1950 y el nivel de
recursos disponibles (reflejado en el Producto Interno Bruto per capita en 1997) influyen
en el acceso a la educación secundaria, ninguno de estos factores determina la posición
6
Las tasas brutas de matricula resultan de dividir el numero total de estudiantes en un nivel sobre el total de
ninos en la edad oficial correspondiente a este nivel. Dado que los ninos matriculados pueden ser mas
jovenes o mayores que los limites oficiales de este grupo escolar esta tasa puede exceder al 100%. Este
indicador estima el acceso y es una medida de la capacidad del sistema escolar.
10
de cada país en relación al resto en este sentido. Por ejemplo, Argentina, Chile y Uruguay
tenían los niveles mas altos de acceso a la educación secundaria en 1950 y también en
1995, también se encontraban entre los países con niveles mas altos de ingreso. Al otro
extremo de la distribución Guatemala, Haití y Honduras tenían los mas bajos niveles de
acceso y de ingreso en 1950 y también al fin del siglo. En comparación, Costa Rica, con
tasas mas altas en 1950 y un nivel de ingreso favorable en relación a Colombia, Ecuador,
Republica Dominicana, México o Nicaragua, había logrado un menor acceso a la
secundaria que estos países en 1997. Esto ejemplifica que las prioridades de política
educativa, y no solo las condiciones iniciales en cada país inciden en los resultados.
Otro ejemplo de la importancia de las prioridades de política educativas es la diferencia
entre Brasil y Perú, ambos con niveles de acceso a la secundaria de 6% en 1950, los
cuales aumentaron significativamente mas en Perú a pesar de los menores niveles de
ingreso.
Además de la importancia de las prioridades de política, dos factores adicionales que
limitaron la expansión de la escolarización secundaria fueron que la expansión del acceso
a primaria fue lograda con un conjunto de medidas que redujeron la calidad (reducir la
duración de la jornada escolar para acomodar múltiples turnos en las mismas
edificaciones, expandiendo igualmente la carga docente y reduciendo los materiales
pedagógicos por alumno) como resultado de esto muchos de los niños que lograron
acceso a la escuela primaria se convirtieron en repitientes crónicos y como resultado de
ello el numero que eventualmente culmino la primaria fue una pequeña proporción del
numero que gano acceso inicial a este nivel. Además la expansión en el acceso a la
secundaria estuvo limitada por decisiones de política en cuanto el énfasis durante la
mayor parte del siglo estuvo en la universalización del acceso a la primaria y en la
alfabetización, una versión minimalista del concepto de igualdad de oportunidades
educativas. El haber mantenido el foco del proyecto incluyente en niveles educativos que
habían perdido la capacidad para ser los puentes a la mayor movilidad social a fines de la
década explica la paradoja de que mucho haya cambiado pero demasiado poco haya
cambiado. Si bien la expansión educativa represento una indudable movilidad educativa
11
intergeneracional –cada generación alcanzo niveles de escolarización superiores a los de
sus padres, en todos los grupos de ingreso—es menos claro que esta movilidad haya
resultado en una correspondiente movilidad económica o social –en cuanto los niveles
educativos de acceso a las ocupaciones de mayor productividad se habían desplazado a
los niveles superiores donde se concentraban los hijos de los grupos de mayor ingreso.
Como resultado de este fenómeno y de que el nivel educativo y social de los padres
continuase siendo un fuerte predictor de los niveles educativos alcanzados y del nivel de
rendimiento escolar logrado por cada generación es posible cuestionar si el sistema
educativo es actualmente un mecanismo de cambio social o un mecanismo reproductor y
validador de diferencias sociales iniciales entre los niños, en particular dadas las
persistentes y obvias diferencias en la oferta educativa a la que tienen acceso distintos
grupos sociales.
El cuadro 3 muestra como el acceso a la educación secundaria era, a fines del siglo, muy
inferior en América Latina que en países de comparación en Asia, Europa y Norte
América.
12
Cuadro 3. Tasas brutas de matricula en educación secundaria en orden descendente según
niveles de acceso en 1995.
1950 1965 1970
Tasas brutas de matricula secundaria
Uruguay
17
44
59
Cuba
5
23
22
Argentina
10
28
44
Chile
11
34
37
Perú
6
25
31
Panamá
9
34
39
México
3
17
23
Colombia
4
17
23
Brasil
6
16
26
Nicaragua
3
14
17
Republica Dominicana
2
12
21
Ecuador
4
17
26
Costa Rica
6
24
28
Paraguay
2
13
16
Venezuela
3
27
35
El Salvador
3
17
22
Guatemala
2
8
8
Bolivia
5
18
25
Haití
1
5
6
Honduras
1
10
13
España
38
56
Francia
56
74
Portugal
42
56
Canadá
56
65
Corea, Republica del Sur
35
42
Estados Unidos
84
Italia
47
61
Filipinas
41
46
Singapur
45
46
Tailandia
14
17
Bélgica
75
81
1975
1980
1985
1990
61
42
54
47
46
56
35
36
26
23
36
40
43
20
44
19
12
31
8
16
73
82
55
90
56
84
70
54
52
25
84
62
81
56
53
59
61
49
39
33
41
42
53
47
27
21
24
18
37
14
30
87
85
37
88
78
91
72
64
60
29
91
72
82
70
67
63
60
57
44
35
32
51
58
40
31
24
81
89
71
73
67
63
53
50
38
40
19
39
18
37
98
90
57
99
92
97
73
73
62
30
102
55
42
31
35
26
23
37
21
33
104
99
67
101
90
93
83
73
68
30
103
Ingreso
per
capita
1995 1997/US$
85
81
77
75
70
69
64
61
56
55
54
50
47
43
40
34
26
120
111
111
105
102
97
95
77
73
56
6,130
8,950
4,820
2,610
3,080
3,700
2,180
4,790
410
1,750
1,570
2,680
2,000
3,480
1,810
1,580
970
380
740
14,490
26,300
11,010
19,640
10,550
29,080
20,170
1,200
32,810
2,740
26,730
Fuentes: Datos para 1950 tomados de Nassiff, R., G. Rama y J.C. Tedesco. 1984. El
Sistema Educativo en América Latina. Buenos Aires, Kapelusz. Datos para 1965 tomados
de World Bank. Social Indicators of Development Database 1996. Washington, DC.
Datos para 1990 y 1995 y PNB per capita de Unesco. 2000. The World Education Report
2000. Paris. Todos los demás datos de UNESCO Statistical Database.
Como resultado del énfasis minimalista del concepto de igualdad de oportunidades
educativas, reducido a aspirar a la universalización de la educación primaria y en la
practica a garantizar tan solo el acceso inicial a la misma, a pesar de la expansión en la
participación educativa durante el siglo 20, los niveles educativos de la población entre
13
25 y 64 años eran muy bajos en la región en relación a los de los países de la OECD. En
Brasil, por ejemplo, 63% de la población había alcanzado apenas educación primaria o
menos, con 13% con educación secundaria7. En Chile 31% tenían educación primaria o
menos y 26% educación secundaria. En México las cifras respectivas eran 59% y 21%,
en Perú 47% y 7% y en Uruguay 53% y 15%. En comparación, el promedio para los
países de la OECD era de 16% con primaria o menos y de 20% con educación
secundaria. En Canadá estas cifras eran de 7% y 13% y en los Estados Unidos de 5% y
8%. En otras palabras, mientras que en los países de la OECD 3 de cada 5 personas
habían alcanzado al menos educación secundaria completa (bachillerato), y en Canadá y
Estados Unidos 4 de cada 5 personas habían alcanzado este nivel, esto compara con 1 de
cada 5 personas en México y Brasil, 1.5 de cada 5 en Uruguay y 2 de cada 5 en Chile8 )
Mas aun, estos bajos niveles promedio de logro educativo esconden profundas
desigualdades en la oportunidad que tienen diversos grupos de ingreso de alcanzar dichos
niveles. El cuadro 4 muestra las diferencias en la probabilidad de matricularse alguna vez
en la escuela, de estar matriculado a la edad de 12 años, y de haber aprobado 6 o 9 grados
a la edad de 15 a 19 años, para el 20% con mas ingresos, el siguiente 40% y el 40% mas
pobre en varios países de América Latina. Si bien hay diferencias en la probabilidad de
que distintos grupos de ingreso hayan estado matriculados alguna vez en la escuela, y de
que estén matriculados a la edad de 12 años, las mayores diferencias están en la
probabilidad de haber completado el sexto grado y mas aun de haber completado el
noveno grado a la edad de 15-19 años. Esto sugiere que hay estructuras de oportunidad
muy diferentes para los distintos grupos de ingreso que se traducen en distintos perfiles
de logro educativo.
7
Me refiero a los tres anos de educacion secundaria inicial, actualmente incluidos en la mayoria de los
paises como parte del ciclo basico de educacion obligatoria.
8
Organization for Economic Cooperation and Development. Education at a Glance. OECD Indicators.
2001. Edition. Paris. OECD-Center for Educational Research and Innovation. Pagina 43.
14
Cuadro 4. Probabilidad de estar matriculado a varios niveles y de haber alcanzado sexto y noveno grado a la edad de
15-19 para distintos grupos de ingreso.
Mas
40% de
Menores
20% mas
ingresos
ingresos
ingresos
rico/40%
País
20%
medios
40%
mas pobre
Proporción de quienes estuvieron
matriculados alguna vez entre los que
tienen 12 años
Bolivia (1997)
Brasil (1996)
0.99
0.99
0.99
0.99
0.99
0.92
100%
108%
Colombia (2000)
0.99
0.99
0.96
103%
Republica Dominicana
(1996)
0.99
0.97
0.88
113%
1
0.9
0.97
0.93
0.87
0.69
115%
130%
0.99
0.96
0.79
1
1
0.99
Proporción de quienes están
matriculados en la escuela a la edad
de 12 años
125%
101%
Guatemala (1999)
Haití (1995)
Nicaragua (1998)
Perú (2000)
Bolivia (1997)
Brasil (1996)
0.98
0.99
0.98
0.99
0.85
0.92
115%
108%
Colombia (2000)
0.99
0.95
0.83
119%
Republica Dominicana
(1996)
Guatemala (1999)
1
0.78
0.98
0.99
0.92
0.85
109%
92%
Haití (1995)
Nicaragua (1998)
0.87
0.97
0.91
0.91
0.65
0.72
134%
135%
0.99
0.99
0.94
Proporción de quienes han aprobado
sexto grado (edad 15 a 19 años)
105%
Perú (2000)
Bolivia (1997)
Brasil (1996)
0.93
0.81
0.89
0.69
0.55
0.33
169%
245%
Colombia (2000)
0.92
0.88
0.52
177%
Republica Dominicana
(1996)
Guatemala (1999)
0.88
0.91
0.76
0.6
0.47
0.22
187%
414%
0.6
0.9
0.36
0.73
0.1
0.32
600%
281%
0.98
0.96
0.77
Proporción de quienes han aprobado
noveno grado (edad 15 a 19 años)
127%
Haití (1995)
Nicaragua (1998)
Perú (2000)
Bolivia (1997)
Brasil (1996)
0.55
0.38
0.46
0.28
0.21
0.08
262%
475%
Colombia (2000)
0.73
0.61
0.25
292%
Republica Dominicana
(1996)
Guatemala (1999)
0.64
0.65
0.4
0.21
0.14
0.03
457%
2167%
Haití (1995)
Nicaragua (1998)
0.31
0.55
0.11
0.28
0.02
0.06
1550%
917%
Perú (2000)
0.85
0.71
0.32
266%
15
Fuente: World Bank. Educational Attainment and Enrollment Around the World.
http://www.worldbank.org/research/projects/edattain/edattain.htm (accesada June 11, 2002).
Hay también diferencias en el perfil educativo de diversos grupos étnicos. En Brasil, por
ejemplo, las personas blancas entre 25 y 60 años de edad tienen en promedio 7 años de
escolaridad, comparados con apenas un poco mas de 4 años para los afro-brasileños. En
Guatemala, los indígenas tienen en promedio 2 años de escolaridad, comparados con mas
de 5 años en promedio para los no-indígenas. En Perú, las personas indígenas alcanzan en
promedio menos de 6 años de escolaridad, comparados con mas de 9 años para los noindígenas. En Bolivia, las personas indígenas tienen 4 años de escolaridad, comparados
con 9 años entre los no-indígenas9.
Junto a las brechas en los niveles de escolaridad que alcanzan distintos grupos de ingreso
y entre los niveles educativos promedio de América Latina y los países de la OECD, las
escuelas de la región no brindan a los estudiantes la oportunidad de desarrollar
competencias cognitivas esenciales para funcionar en economías basadas en el
conocimiento.
Un estudio de los niveles de conocimientos y destrezas de los estudiantes de 15 años en
los principales países industrializados realizado en el año 2000, evaluó en que medida los
estudiantes cerca de la culminación de la educación obligatoria habían adquirido el
conocimiento y destrezas necesarios para una participación integral en la sociedad. En
promedio, el desempeño de los estudiantes de Brasil y México en sus habilidades de
lectura, matemáticas y científicas era el mas bajo de los niveles de desempeño de todos
los estudiantes que participaron en el estudio en 31 países10. Estas diferencias eran
estadísticamente significativas y de gran significación practica. En una escala de 800
puntos para evaluar la comprensión lectora, por ejemplo, los estudiantes brasileños
obtuvieron en promedio 396 puntos, y los estudiantes mexicanos 422puntos, muy por
debajo de los promedios en Canadá (534 puntos), Corea (525 puntos) o Estados Unidos
9
IDB 2001, Measuring Social Exclusion: Results from Four Countries. Citado en Preal. Quedandonos
Atras. Un informe del progreso educativo en America Latina. Washington, DC. Preal. p. 10.
10
OECD-PISA, 2002. The OECD program for student assessment. http://www.pisa.oecd.org/ accessed
June 11, 2002
16
(504 puntos). En Brasil 23% de los estudiantes y 16% en México apenas alcanzaron los
niveles mas básicos de competencia lectora, consistentes en leer palabras con fluidez,
identificar una información en un texto, identificar el tema principal de un texto o
establecer una relación simple entre un texto y un hecho de la vida cotidiana. Estos
niveles tan básicos de lectura fueron alcanzados por 6% del total de los estudiantes
participantes en el estudio en los 31 países, y por 2% de los estudiantes en Canadá y 6%
en los Estados Unidos.
Por otro lado, apenas 0,6% de los estudiantes brasileños y 0,9% de los estudiantes
mexicanos fueron capaces de demostrar capacidades sofisticadas de lectura involucrando
destrezas vitales en economías basadas en el conocimiento, tales como procesar
información que es difícil de encontrar en textos no familiares, demostrar comprensión
detallada de dichos textos e inferir que información en el texto es relevante a una tarea,
así como poder evaluar críticamente y formular hipótesis, basándose en conocimiento
especializado e integrando conceptos que pueden ser contrarios a las expectativas. En
comparación, 10% de los estudiantes en los 31 países participantes en el Estudio en
promedio, 17% en Canadá y 12% en los Estados Unidos demostraron estos niveles
sofisticados de comprensión lectora11 .
Además de los alarmantes bajos niveles de comprensión lectora de los estudiantes
brasileños y mexicanos la distribución de puntajes en cada una de estas naciones es
altamente desigual, tanto como en los restantes países de la OECD. El coeficiente de
desigualdad12 es de 22% en Brasil y 20% en México, el mismo que para el conjunto de
los países de la OECD en promedio.
Existen diferencias igualmente grandes en las habilidades matemáticas y científicas de
los estudiantes brasileños y mexicanos en relación a los de sus pares en el resto de los
países participantes en el estudio.
11
OECD-PISA, 2002. The OECD program for student assessment. http://www.pisa.oecd.org/ accessed
June 11, 2002
12
El coeficiente de desigualdad es la razon de la desviacion estandar de estos puntajes sobre su promedio,
el cual permite una comparacion entre distribuciones distintas.
17
Estos resultados son consistentes con los de otro estudio internacional de matemática y
ciencia en 39 países (el Tercer Estudio Internacional de Matemáticas y Ciencias, TIMSS).
En una escala de 800 puntos los estudiantes colombianos obtuvieron en promedio 369
puntos en matemáticas, comparados con un promedio en el conjunto de los 39 países de
484 puntos, y con un promedio de 476 puntos en Estados Unidos y de 494 puntos en
Canadá. Entre todos los países solo los estudiantes de Sudáfrica, un país que padece la
pesada carga histórica de décadas de severa discriminación racial institucionalizada,
tuvieron puntajes ligeramente inferiores a los de los estudiantes colombianos13. Los
resultados en la prueba de ciencias fueron igual de bajos, promediando 411 puntos entre
los estudiantes colombianos, en relación a un promedio de 516 para el conjunto de los
países. De nuevo solo los estudiantes de Sudáfrica obtuvieron puntajes inferiores a los
estudiantes colombianos14.
México fue el otro país latinoamericano que participo en el estudio de TIMMS
mencionado, pero se retiro al conocer resultados preliminares que indicaban que sus
estudiantes tenían desempeños que se encontraban entre los mas bajos del mundo. Chile
participo en una Segunda administración de este estudio, obtuviendo promedios de 392
en matemáticas y 420 en ciencias, muy por debajo del promedio internacional en esta
Segunda administración de 487 y 488 respectivamente15 .
Otros estudios internacionales comparados de niveles de logro académico
consistentemente muestran que los estudiantes latinoamericanos obtienen los mas bajos
puntajes. Esto incluye un estudio de lectura realizado en 1989 en el que los estudiantes de
Venezuela obtuvieron resultados entre los mas bajos en el mundo16 así como un estudio
13
Beaton, A., I. Mullis, M. Martin, E. Gonzalez, D. Kelly and T. Smith. 1996. Mathematics Achievement
in the Middle school Years: IEA’s Third International Mathematics and Science Study (TIMSS).
International Association for the Evaluation of Educational Achievement. Chestnut Hill, MA. Boston
College. p. 23.
14
Beaton, A., I. Mullis, M. Martin, E. Gonzalez, D. Kelly and T. Smith. 1996. Science Achievement in the
Middle school Years: IEA’s Third International Mathematics and Science Study (TIMSS). International
Association for the Evaluation of Educational Achievement. Chestnut Hill, MA. Boston College. p. 23.
15
Beaton et al. 2000.
Elley, W.B. How in the World do Students Read? (Newark, Delaware: International Reading
Association, 1992).
16
18
de matemática y ciencia llevado a cabo en 1991 en el que estudiantes brasileños
obtuvieron desempeños inferiores a sus pares en Corea, Taiwán, España, Estados Unidos
y Portugal17 .
No existe razón para pensar que aquellos países que no han participado en este tipo de
comparaciones internacionales obtendrían resultados superiores a los mencionados aquí.
En un estudio comparado llevado a cabo por UNESCO en 1998 del desempeño
estudiantil de estudiantes de cuarto grado en 12 países latinoamericanos las diferencias
entre los países fueron de menos de una desviación estándar, solo los estudiantes de Cuba
obtuvieron resultados significativamente mas altos que los estudiantes de los restantes
países latinoamericanos. Los países que siguieron a Cuba en los mas altos rendimientos
fueron Chile, Argentina, Brasil, Colombia y México, países que como hemos visto
obtuvieron los resultados mas bajos en comparaciones internacionales18.
3. La tercera Paradoja: Las reformas educativas de la ultima generación. Mucho
ruido y pocas nueces.
Algunos observan los bajos niveles educativos en América Latina, las enormes brechas
educativas que separan a distintos grupos de la sociedad, la secular dificultad en lograr
viejas aspiraciones de democratización educativa y concluyen que estas reflejan el abuso
de elites políticas y burocráticas del poder en ellas delegado, señalando que es la captura
del ejercicio del poder educativo para servir a fines privados y particulares y no
deficiencias de implementación, lo que explica la sistemática deficiencia en los resultados
educativos19.
Otros autores atribuyen la correspondencia del sistema educativo excluyente a una vieja
tradición cultural excluyente, resultante de la instalación en América Latina de practicas
17
ETS 1992.
Unesco-Orealc. 1998. Primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matematica y
Factores Asociados en Tercero y Cuarto Grado. Santiago, Unesco.
19
Ver David Plank. 1996. The means of our salvation. Public education in Brazil 1930-1995. Boulder, CO:
Westview.
18
19
sociales correspondientes a la sociedad feudal imperante en los imperios español y
portugués al momento de la conquista de América20.
3.1. Las débiles ideas publicas sobre la igualdad de oportunidades educativas en
América Latina.
Independientemente del papel que puedan jugar factores culturales, tradiciones
institucionales o las practicas patrimonialistas y de corrupción en la administración
educativa, las mayores deficiencias en el logro de la igualdad de oportunidades
educativas han resultado de la falta de consenso social en relación con la prioridad de dar
a todos igualdad de oportunidades de aprendizaje, en particular de la incapacidad de
renovar fuertes ideas publicas sobre la importancia y forma de lograr igualdad de
oportunidades educativas que pudieran capitalizar y construir sobre los logros evidentes
de la ‘época dorada’ de los cincuenta y sesenta. Esta falta de consenso resulta en parte de
la ausencia de un modelo claro que explique en que consiste la igualdad de oportunidades
de aprendizaje, resulta también de la ausencia de conocimiento especifico sobre como
lograr dicha igualdad y resulta finalmente de la competencia de otros proyectos
educativos alternativos. En síntesis, considero prometedor examinar el papel de las ideas
publicas en la promoción de la igualdad de oportunidades educativas en tanto el subdesempeño de los sistemas educativos refleja en parte una deficiencia de ideas publicas21.
Estas ideas publicas deben entenderse como procesos, como conocimiento compartido en
constante evolución. Solo en la medida en que estas ideas se actualizan para responder y
explicar nuevas realidades pueden mantener su poder de convocatoria y movilización.
Así en los países en que el proyecto incluyente logro impulsar reformas educativas a
comienzos del siglo XX , como se discutió en la sección anterior, lo hizo sobre ideas
publicas claras sobre la forma en que la educación contribuiría a la incorporación de los
inmigrantes (Argentina, Uruguay) o a la formación de una identidad nacional (la raza
cósmica de Vasconcelos en México). Igualmente la expansión educativa sin precedentes
20
Ver Howard Wiarda. 2001. The Soul of Latin America. New Haven. Yale University Press.
Para una discusion mas amplia del papel de las ideas publicas vease Robert Reich. Editor. The power of
public ideas. Cambridge: Harvard University Press. 1988.
21
20
que sigue a la aprobación de la Declaración Universal de Derechos Humanos y la
promoción de las tesis del capital humano se basa en ideas publicas claras sobre la
educación como derecho y sobre la educación como inversión. Representa esta época de
los cincuenta y sesenta una época dorada desde el punto de vista de expansión de las
oportunidades educativas, en parte construida sobre una fe simple en el poder de la
educación de producir cambios económicos y políticos. Esta fe simple en las ideas
publicas sobre el poder de la educación se expresan también en los Estados Unidos en las
iniciativas educativas del Gobierno Federal en Estados Unidos durante la administración
del Presidente Johnson, como parte de la Guerra contra la pobreza.
Estas ideas publicas son cuestionadas por nuevas realidades, la de un creciente
autoritarismo en aquellas sociedades que habían experimentado mayor expansión
educativa (Argentina, Chile y Uruguay) lo que lleva a cuestionar la relación entre
expansión educativa y modernidad política22. Las dificultades económicas de los 1970 y
la posterior crisis de la deuda externa de los 1980 llevan también a cuestionar la fe simple
entre la educación y el crecimiento económico. En la academia una sociología critica
comienza a cuestionar que la educación pueda contribuir a cambiar el orden social y
argumenta por el contrario que su función es la de reproducir dicho orden23. Los años
ochenta se caracterizan por un serio cuestionamiento al Estado de Bienestar por ideas
alternativas que abogan por un mayor papel de mecanismos de Mercado en la asignación
de recursos escasos. Este conjunto de ideas debilitan la fe simple sobre la que se había
construido la época dorada de expansión educativa en América Latina y con ello debilitan
al proyecto incluyente el cual sufre serios reveses durante los años ochenta.
En una publicación del Consejo Nacional de Educación de Venezuela de 1991, país que
había hecho de la expansión educativa un eje de la consolidación del proyecto
La constatacion del regreso al ‘autoritarismo burocratico’ en las sociedades con poblaciones mas
educadas represento un importante desafio a las ideas de que la educacion de la poblacion resultaria en la
modernizacion de las sociedades, incluida la modernizacion politica. Vease Guillermo O’Donnell. 1973.
Modernizatoin and Bureaucratic-Authoritarianism. Berkeley. University of California.
23
Veanse Bowles, S. y H. Gintis. 1970. Schooling in Capitalist America. Educational Reform and the
Contradictions of Economic Life. New York. Basic Books. Tambien Bourdieu, P. and J.C. Passeron. 1970.
Reproduction in Education, Society and Culture. London. Sage Publications.
22
21
democrático, un ex ministro de educación plantea de este modo una versión renovada del
proyecto educativo excluyente:
“si a mi se me apareciera el arcángel Gabriel y me dijera que no hay sino dos opciones, la
de proporcionar una educación de primera a una tercera parte de la población o una
educación mediocre a todos, no vacilaría un segundo. Yo escogería una educación de
primera para una tercera parte de la población, porque esta tercera parte de la población
saca al país adelante”24
La debilidad de las ideas publicas que permitieron la expansión educativa de los años
cincuenta y sesenta a fines del siglo XX se expresa también en que, en un contexto de
severas restricciones financieras, algunas de estas ideas son percibidas como ‘populistas’,
como refleja el siguiente análisis de la reforma educativa de Colombia de 1991:
“El esfuerzo de reforma educativo que se presento a la Asamblea Constituyente tenia dos
objetivos. Primero asegurar que las normas generales sobre educación (contenidas en el
Titulo II de la Constitución, ‘Sobre los Derechos, Garantías y Obligaciones’) concordaran
con las ideas del Gobierno. En este área, sin embargo, las tareas políticas fueron
fundamentalmente defensivas, centrándose en evitar la aprobación de propuestas populistas
tales como una que estableciera ‘educación publica obligatoria y gratuita para todos los
colombianos’ y otras iniciativas similares.”25
La existencia de ideas publicas hace referencia a ideas, es decir argumentos explicativos
que especifican un ámbito de interés, que proponen las acciones para incidir sobre dicho
ámbito y que proporcionan una justificación axiológica de dichas acciones. Su carácter de
publicas se basa en ser compartidas por múltiples grupos en la sociedad, de servir de
base sobre la que formar coaliciones que puedan articular y movilizar a grupos para
Uslar Pietri, Arturo. 1991. “Las dos opciones del arcangel” Consejo Nacional de Educacion. September
6, 1991. Pagina 16.
24
25
Montenegro, Armando. An Incomplete Educational Reform: the case of Colombia. Washington, DC. World
Bank. Human Capital Development and Operations Policy. N.d. pages 9-10. Énfasis mio.
22
lograr su ascenso a la agenda publica y para lograr que ellas reciban recursos y atención
del Estado.
Por ejemplo, la estrategia de sustitución de importaciones en que se baso el desarrollo
económico de muchos países de América Latina después de la Segunda Guerra mundial
fue una idea publica en el sentido de que había una idea clara –una teoría, de hecho—
sobre la forma en que el desarrollo industrial aceleraría el desarrollo de América Latina,
ideas que movilizaron una coalición de grupos económicos, sociales y políticos para
incidir sobre la acción del Estado. En educación la tesis de que el Estado debería jugar
un papel en la promoción de las escolarización de las sociedades se convirtió en idea
publica durante el siglo XX, una idea articulada en las tesis del Estado Docente y que
movilizo a una coalición de intereses que resulto en una significativa expansión de la
oferta educativa publica durante el siglo. De igual modo el reconocimiento de la
educación como Derecho Humano fue una idea publica que contribuyo a promover la
expansión en el acceso a la educación primaria en la región.
Esta tesis sobre la centralidad de las ideas publicas que articulen como avanzar en
material de igualdad de oportunidades educativas no significa que reduzca el estudio de
los complejos procesos de formación de agenda publica y de su implementación a
comprender la adecuación o claridad de las ideas que los inspiran. Es indudable que la
acción del Estado es influida por múltiples influencias y grupos de interés, así como por
la capacidad institucional de actuar en ciertas áreas de política. Pero los intereses de estos
grupos se articulan generalmente alrededor de ideas. Las acciones del Estado, las
políticas, reflejan también hipótesis que se basan en ideas, en una teoría sobre como
determinadas acciones lograran ciertos resultados. Sin ideas claras, sin una teoría, es mas
fácil que esfuerzos de largo plazo como el educativo se aborten a medio camino antes de
haber tenido ocasión de rendir frutos. Ciertamente algunos de los otros factores que se
han aducido para explicar el funcionamiento de los sistemas educativos en América
Latina inciden sobre la existencia de ideas publicas, por ejemplo el carácter
patrimonialista de muchas decisiones y la ausencia de una cultura de evaluación publica
de los resultados de las políticas educativas cercenan la posibilidad de construir una
23
agenda publica –resultado de un modelo pluralista de negociación de intereses en
competencia--. Igualmente los periodos de gobierno autoritario reducen la importancia de
las ideas publicas sobre la acción del Estado pues el autoritarismo aísla al Estado de estas
influencias a través de múltiples canales, entre ellos la ilegalización de la discusión
publica o la persecución de los intelectuales críticos. Pero dado que son finalmente las
ideas publicas, su presencia o ausencia o su calidad, las que inciden directamente en la
agenda del Estado es útil central el análisis específicamente sobre ellas antes que sobre
los factores indirectos que influyen en su desarrollo.
Un ejemplo del poder de las ideas publicas lo constituye el conjunto de medidas
económicas que reflejan el llamado Consenso de Washington y que ha permitido a
muchos gobiernos implementar cambios dramáticos en material de reforma económica.
Nótese que los elementos centrales del Consenso de Washington no están en el consenso
nacional alrededor de ellos, sino en la claridad conceptual en la justificación de las
medidas de reforma y en la naturaleza de las mismas, en la teoría en la que estas se
apoyan que les da coherencia lógica y en su capacidad de articular una coalición de un
grupo suficientemente poderoso para avanzar las reformas. No existe un equivalente a
este Consenso, bien para el conjunto de la región o al interior de cada país, en relación al
tipo de reformas educativas que permitirían avanzar las oportunidades educativas.
Ideas publicas sobre un proyecto educativo requieren claridad conceptual sobre los fines
del mismo, sobre los dominios sobre los que los cambios educativos pueden
razonablemente esperar operar, y sobre las estrategias de cambio mas prometedoras. Por
el contrario, la agenda educativa de América Latina durante la ultima década refleja antes
que claras ideas publicas un verdadero popurrí ideológico y teórico, conjuntos de
hipótesis parciales y contradictorias sobre las formas en que ciertas acciones del Estado
pueden lograr ciertos objetivos. Este potpurrí no puede dar al Estado la efectividad
necesaria para emular los avances del proyecto incluyente logrados en épocas anteriores.
En el resto de este ensayo argumentare de que manera la competencia entre diversos
proyectos educativos ha socavado el consenso en torno al proyecto incluyente para luego
24
explicar de que manera ideas publicas claras y dialogo democrático sobre estas ideas
permitirán fortalecer la demanda por políticas educativas mas incluyentes y fortalecer
coaliciones interesadas en apoyar este proyecto.
3.2. Los múltiples, débiles y contradictorios idearios que animan a las reformas
educativas en América Latina.
Es muy difícil caracterizar una región tan heterogénea como América Latina. También
las reformas de las últimas dos décadas han sido heterogéneas. Si uno mira el conjunto de
toda la región a lo largo de los últimos veinte años es fácil describirlo como un potpurrí
de esfuerzos de cambio que responden a lógicas con frecuencia contradictorias.
Encuentra reformas que buscan mejorar la eficiencia de la gestión en educación a través
de la descentralización de los servicios. Encuentra reformas que buscan aumentar las
contribuciones de las comunidades a través de la privatización o de varios ensayos de
promover la autonomía de la escuela. Encuentra proyectos que buscan apoyar la tarea de
las maestras con la provisión oportuna de materiales didácticos de calidad y apoyo
pedagógico. Encuentra ensayos para promover la capacidad de los equipos docentes en la
escuela de crecer como organización. Encuentra experimentos de recursos concentrados
en las escuelas de mayor vulnerabilidad para mejorar su calidad. En fin, hay de todo. Hay
iniciativas claramente orientadas a reducir las brechas que hoy en día caracterizan las
oportunidades de aprendizaje de niños de distinto origen social, vía la expansión en el
acceso a los niveles que más cuentan para la movilidad social y vía el apoyo pedagógico
para mejorar la calidad de las instituciones donde estudian estos niños. Hay también
iniciativas consistentes con el modelo conservador que privilegian mejorar la eficiencia
en la gestión sobre otros objetivos educativos y que privilegian los mecanismos de
mercado para asignar recursos educativos.
Es conveniente distinguir entre dos momentos en las últimas décadas, para continuar
abusando en la difícil tarea de generalizar para la región. Uno es un momento marcado
claramente por la embestida del movimiento neo-conservador de comienzos de los
ochenta, que coincide con la crisis de la deuda externa y con los primeros programas de
25
ajuste estructural. En ese momento los principales rasgos en el escenario educativo son el
desmantelamiento de los sistemas existentes, vía su quiebra financiera, la
desmoralización del personal, la introducción de reformas de gestión y de evaluación de
resultados. Un segundo momento, que se expresa mas bien durante los noventa, refleja la
incorporación de otros proyectos educativos más interesados en la equidad. A pesar de la
insuficiencia de los esfuerzos que se inician entonces, y de las contradicciones entre las
diversas acciones que se llevan a cabo en muchos países de la región, el recuperar
espacios para la innovación educativa y el nuevo clima democrático que permite empezar
a evaluar y discutir los resultados de estas reformas, en sus fortalezas y también en sus
deficiencias, son enormemente positivos. Es afortunado que haya reformas educativas
cuyos resultados evaluar –aun si los resultados son insuficientes—y que exista un clima y
la motivación de múltiples interlocutores que permita la incipiente discusión democrática
de estos resultados.
La evaluación de los componentes orientados a fortalecer la equidad de estas reformas
sugiere26 que las condiciones en las escuelas mejoran con mas materiales pedagógicos y
con mejora de la infraestructura. La moral de los docentes mejora. El acceso asistencia y
tasas de prosecución mejoran. Las practicas pedagógicas no cambian. Los resultados de
aprendizaje medidos con pruebas de conocimientos no cambian o cambian muy poco.
Hay grandes brechas entre la retórica de la política y su implementación.
Es necesario destacar que estas reformas han estado insertas en reformas mas amplias que
buscan el mejoramiento global de la calidad y de la eficiencia. Estas reformas han
enfatizado reformas estructurales en la gestión a pesar de la poca evidencia de la
conexión entre cambios estructurales y cambios en la cultura escolar y practica
pedagógica. Como resultado la agenda educativa y la agenda para la decisión se ve
sobrecargada, se pierde el foco en la equidad, la capacidad institucional es limitada para
lograr satisfactoriamente tantos objetivos.
26
Para una discusion de las reformas orientadas a mejorar la equidad vease Fernando Reimers. 2001.
Unequal Schools, Unequal Chances. Cambridge, MA: Harvard University Press. Tambien Fernando
Reimers “Compensatory Education Policies and Programs in Latin America” en James Guthrie. Editor.
Encyclopedia of Education, Second Edition. New York. Macmillan. En prensa.
26
Igualmente, esas reformas educativas han estado enmarcadas en reformas mas globales
que buscan contener el gasto publico, lo cual significa que los países de América Latina
invierten sensiblemente menos en términos absolutos y relativos en educación que los
países de la OECD. A fines del siglo los países de la OECD invertían, en promedio, 19%
del producto nacional bruto per capita por alumno de primaria, este es también el nivel
relativo de gasto en Estados Unidos, el cual compara con 12% en Argentina y Brasil,
17% en Chile, 11% en México, Perú y Uruguay27.
Igualmente es necesario reconocer que los componentes compensatorios de las reformas
han tenido costos relativamente bajos en relación a las desigualdades en el gasto por
alumno (publico mas privado) y en relación al total del gasto educativo.
Estas políticas compensatorias reflejan un modelo de decisión donde las políticas y los
programas son preparados por pequeños grupos de decisores centrales, con poca
responsividad a heterogeneidad de condiciones de las escuelas. Esta experiencia muestra
que el desarrollo de la capacidad profesional de los docentes es el eslabón mas débil de
estas reformas.
Independientemente del reciente interés en las políticas compensatorias y en la equidad
como objetivo educativo, hay sin embargo una tensión creciente en relación a los
propósitos a los que debe servir la educación. Por economía de exposición caracterizo dos
perspectivas en esta materia, aunque en la práctica existen matices y posiciones
intermedias así como contradicciones, reflejos de ambos proyectos, en una misma
propuesta de cambio. Una perspectiva es aquella que considera que la función principal
de las escuelas es promover los derechos humanos de todas las personas, la creación de
oportunidades para la Paz. Esto significa desarrollar habilidades para vivir en comunidad,
en democracia, en solidaridad y con las competencias necesarias para ser efectivo en las
esferas familiar, laboral y ciudadana. Significa que la escuela tiene una función política y
cívica. Una perspectiva más restringida considera que la función principal de las escuelas
27
Organization for Economic Cooperation and Development. Education at a Glance. OECD Indicators.
2001. Edition. Paris. OECD-Center for Educational Research and Innovation. p. 68.
27
es contribuir a desarrollar la productividad de las personas para permitir que los países
compitan en una economía global. Desde esta perspectiva es importante que algunas
personas desarrollen altos niveles de excelencia en un rango limitado de habilidades,
matemática y ciencias.
4. En búsqueda de ideas publicas para movilizar el proyecto educativo incluyente
Proponer la necesidad de ideas publicas efectivas es distinto a buscar el consenso
educativo. Muchos de los planteamientos que argumentan en favor del consenso lo hacen
como si fuese posible desvincular al sistema educativo de los diferentes intereses
políticos de distintos grupos sociales. Los logros del proyecto incluyente del siglo pasado
no se hicieron en base a buscar soluciones de compromiso con aquellos que se oponían a
la expansión del Estado Docente, sino sobre la base de proyectos educativos y políticos
con capacidad de movilizar coaliciones que apoyasen este proyecto, cada uno desde sus
propia perspectiva y en función de sus propios intereses corporativos.
4.1. De los consensos estériles a las fuertes ideas publicas.
El prurito por el consenso educativo en sociedades donde hay importantes diferencias de
intereses y visiones de la sociedad corre el riesgo de traducirse en un consenso formal,
declarativo, incapaz de traducirse en acciones de Estado con la fuerza para cerrar las
crecientes brechas educativas. Tal vez sea el excesivo énfasis en este tipo de consensos
durante las ultimas décadas, y la ausencia de fuertes ideas publicas, las que expliquen las
paradojas de que poco haya cambiado o de los deficientes resultados de la ultima
generación de reformas. Las reformas que buscan mejorar la equidad, buscando
simultáneamente mejorar la calidad y la eficiencia, buscando al mismo tiempo no
lastimar los intereses de aquellos parciales a un proyecto privatizador hacen una alquimia
cuyos resultados deben ser aun demostrados. El riesgo del precario equilibrio sobre el que
operan es que fracasen en cambiar verdaderamente la cultura y la practica escolar allí
donde realmente importa en formas que permitan a los hijos de grupos marginados
28
adquirir competencias para pensar y desempeñarse en niveles de excelencia para tener
mas opciones en la vida que sus padres y para tener las mismas opciones que otros niños.
He argumentado en secciones anteriores de este ensayo la importancia de construir ideas
publicas para avanzar el proyecto incluyente. Esto requiere desarrollar las ideas, y
desarrollar su carácter de publicas. Me refiero a continuación a cada uno de estos
aspectos.
Es posible plantearse dos objetivos alternos para la educación, uno es reproducir el
pasado, conservar el orden existente, otro es construir un futuro diferente. ¿Es posible en
sociedades de gran desigualdad que la escuela anticipe sociedades más igualitarias? Sí es
posible, por ejemplo, las escuelas pueden ser los espacios en que los estudiantes aprendan
relaciones de género más igualitarias, aún en sociedades donde existe alta desigualdad de
oportunidades entre hombres y mujeres. En las escuelas es posible aprender a apreciar la
riqueza que existe en la diversidad cultural y étnica de una sociedad, aún en sociedades
en donde hay grandes desigualdades basadas en la raza de las personas y abierta
discriminación racial. Las escuelas pueden enseñar prácticas democráticas, aún en
sociedades con fuerte autoritarismo. En las escuelas puede aprenderse a razonar
éticamente y a actuar solidariamente, aún en sociedades donde existen prácticas
generalizadas de corrupción o donde existe mucha fragmentación del tejido social. Pero
obviamente no se construyen sociedades mejores sólo desde las escuelas.
Las escuelas pueden formar personas con espíritus y competencias democráticas, pero no
garantizan la democracia. Las escuelas pueden formar personas con la capacidad de tener
alta productividad y eficacia, pero no pueden generar oportunidades de empleo para estas
personas. Las escuelas juegan un papel en la recreación y cambio de prácticas y valores
culturales, pero comparten este papel con otras instituciones sociales, de manera que aún
escuelas que enseñen a respetar la diversidad y la igualdad básica de las personas en sus
derechos tienen que competir con otras instituciones que reproducen prácticas y valores
alternativos como la segregación por género, raza o clase social.
29
Es importante delimitar la responsabilidad de la escuela en esferas sobre las que la
escuela puede directamente incidir, de lo contrario el descubrimiento de que sociedades
con personas educadas pueden regresar al autoritarismo podría debilitar una fe demasiado
simple sobre la forma en que la educación contribuye al cambio social. Por lo que si es
posible responsabilizar a la escuela es por el desarrollo de ciertas competencias, actitudes
y disposiciones. Estas son condiciones necesarias, pero no suficientes, para que otros
cambios sociales ocurran. Obviamente la productividad agregada de una sociedad seria
superior si descansara sobre el esfuerzo y el talento de todas las personas, sin distingos de
origen social o cultural. El sistema educativo puede desarrollar al máximo estos talentos,
pero esto no garantiza que estas personas podrán tener acceso a áreas de desempeño
donde este esta controlado por criterios no meritocraticos.
El objetivo más importante que pueden asumir las escuelas es el de contribuir a crear las
condiciones duraderas para que las personas vivan en paz. Esto es mucho más que vivir
en ausencia de guerra o de violencia. Esto requiere mejorar la calidad de la educación en
particular para reducir las brechas sociales que continúan segmentando a las sociedades y
reduciendo la confianza y el capital social. Es fundamental que la escuela deje de ser
instrumento para reproducir las desiguales oportunidades que tienen niños de distinto
origen social para pasar a convertirse en un puente de oportunidades y en un espacio de
encuentro y desarrollo para todos los niños.
Quienes entienden que una función importante de la escuela es la de brindar igualdad de
oportunidades educativas a todos los niños reconocen que esto significa mas que brindar
igual oportunidad de matricularse en primer grado28. Es esencial apoyar con educación de
calidad a los estudiantes a lo largo de todas sus trayectorias educativas29.
28
Esta nocion de que la igualdad de oportunidades equivale a la igualdad en la oportunidad de acceso
inicial a la escuela domina el ideario publico sobre educacion en la region.
29
Para una discusion detallada de las politicas orientadas a fortalecer la equidad vease Reimers, F. 2001.
editor. Unequal Schools, Unequal Chances. The challenges to equal opportunity in the Americas.
Cambridge, MA. Harvard University Press Publicado en español como Distintas Escuelas. Diferentes
oportunidades. Madrid. Editorial Arco/La Muralla.
30
4.2. Los cinco desafíos para lograr igualdad de oportunidades educativas.
La igualdad de oportunidades educativas existe cuando la probabilidad de que
cualquier persona pueda matricularse en una institución educativa, recibir apoyo
adecuado para aprender en profundidad a niveles de excelencia y proceder al
siguiente nivel educativo, es independiente de características ascriptivas e independiente
de factores otros que el esfuerzo, habilidad y preferencias de la persona, y en particular es
independiente de la clase social de origen, raza, genero o lugar de residencia. Para el
logro de la igualdad de oportunidades educativas así entendido hay cinco desafíos de
difícil solución, los cuales están interrelacionados:
Un primer desafió es lograr reducir las brechas en el acceso a educación inicial,
secundaria y terciaria entre estudiantes de distinto origen social
Un segundo desafío es atender a la segregación socioeconómica de estudiantes en
instituciones educativas que hace que los estudiantes asistan a escuelas poco diversas
desde el punto de vista social. Esto tiene dos efectos, por una parte impide a los
estudiantes aprender de otros con experiencias distintas a las propias, y en segundo lugar
significa que las escuelas en las que se concentran los estudiantes con menor capital
socio-cultural tienen menor capacidad de influencia en el Estado para reclamar los
derechos educativos de sus hijos.
Un tercer desafío es fortalecer las competencias profesionales de los docentes pues esta
en la practica docente el nudo gordiano para apoyar el éxito académico de los estudiantes
de grupos marginados.
•
Un cuarto desafío es la insuficiencia de materiales y programas altamente estructurados
que hayan probado su efectividad en apoyar altos niveles de logro con estudiantes de
grupos socialmente marginados.
31
Finalmente, un quinto desafío es que mucho de lo aprendido en la escuela es poco
relevante a las demandas del mundo moderno.
Atender a cada uno de estos desafíos requiere desarrollar conocimiento especifico a las
realidades de cada país, aun cuando hay mucho que ganar del intercambio de
experiencias y metodologías para el estudio de los factores que inciden en cada caso. Por
ejemplo, para conocer en que medida factores asociados a condiciones de vida de los
estudiantes, a las características de las escuelas en sus localidades de residencia o la
interacción entre estas condiciones de la demanda y de la oferta inciden en la asistencia
escolar de distintos grupos marginados a distintos niveles educativos es necesario realizar
estudios específicos en cada país y desarrollar intervenciones para atender a los factores
que en cada caso especifico inciden en dicha participación. Al mismo tiempo, el acceso a
evaluaciones rigurosas de estas experiencias para la región, amplia el rango de opciones a
considerar en cada contexto nacional. Por ejemplo, hay un creciente interés en el estudio
de la forma en que el trabajo infantil limita las posibilidades de participación escolar en
América Latina30, estos estudios, así como evaluaciones sobre el impacto de programas
de becas a estudiantes o sus familias orientadas a disminuir la necesidad de dicho trabajo,
tales como el programa Progresa en México, son una fuente importante de hipótesis para
informar decisiones de política que atiendan a características de la demanda. Igualmente,
experimentación y evaluación continuas sobre modalidades flexibles e innovadoras para
expandir el acceso tales como la tele secundaria en México o el Sistema de Aprendizaje
Tutorial en Colombia, o los programas para educación de niños migrantes en México,
permitirán constituir un banco de conocimientos y de experiencia sobre el que formular
decisiones de política mas sofisticadas.
El Segundo desafió, el de la segregación socioeconómica de los estudiantes es complejo y
de difícil solución. Es necesario invertir mas en el estudio de la magnitud de este
fenómeno, así como de los procesos por los que la segregación ocurre31.
Para un estudio reciente ver David Post. 2001. Children’s Work, Schooling, and Welfare in Latin
America. Boulder, CO. Westview Press.
31
Un estudio en el Gran Buenos Aires identifica importantes formas de segregacion y analiza las
regulaciones institucionales que la reproducen. Ver Ariel Fiszbein. 2000. Institutions, Service Delivery and
30
32
El tercer desafío, fortalecer las competencias profesionales de los docentes reconoce que
es solo el cambio de la cultura escolar y de la practica docente el que permitirá que los
estudiantes que han ganado acceso a la educación como resultado de la expansión en el
acceso, traduzcan estas ganancias en verdaderos logros cognitivos. El estudio de la
practica docente efectiva para permitir apoyar el éxito educativo de los estudiantes que
proceden de grupos socialmente marginados permitirá desarrollar programas de
formación profesional que apoyen a los docentes en la actualización permanente para
aumentar sus competencias.
En un reciente estudio sobre los factores asociados al éxito escolar de los estudiantes
mexicanos de primera generación, es decir de aquellos estudiantes de sexto grado cuyos
padres y madres son analfabetos, encuentro que una proporción significativa de estos
tiene niveles de logro comparables a estudiantes cuyos padres tienen niveles educativos
mas altos. Si bien la proporción de estudiantes de primera generación que alcanza altos
niveles de logro es menor que la de los demás estudiantes, es importantes constatar que
algunos lo hacen (16% frente a 31% para el conjunto de los estudiantes) y sobre ello
identificar que factores explican los diferentes desempeños de estudiantes de primera
generación. Encuentro que las practicas docentes marcan una profunda diferencia entre
aquellos estudiantes de primera generación que aprenden poco y los que aprenden a
niveles comparables a estudiantes de origen social mas alto, como muestra el cuadro 5.
Social Exclusion: A Case Study of the Education in Buenos Aires. Otro estudio documenta dicha
segregacion en Mexico y analiza como la misma se traduce en escuelas de calidad diferente. Ver Fernando
Reimers. 2000. Educational Opportunity in Mexico. Achievements and Challenges of Education Policies.
En Sergio Cházaro, editor. Education in Mexico. Mexico. Editorial Mexico Desconocido. Pp. 249-276.
33
Cuadro 5. Como hablan de sus experiencias escolares los estudiantes cuyas madres son
analfabetas (porcentajes).
Brecha Bajo / alto
Logro en una prueba de español
rendimiento
Bajo
Alto
60
69
115.00%
77
90
116.88%
43
51
118.60%
ayuda
53
64
120.75%
Mi maestra contesta mis preguntas
48
61
127.08%
Las reglas en el aula son claras
39
52
133.33%
compañeros
13
9
69.23%
Mi clase es agradable
74
77
104.05%
La tarea es interesante
82
90
109.76%
% Niñas
48
55
114.58%
% Que trabajan
26
19
73.08%
% Que han repetido grado
41
33
80.49%
Aprendo mucho en la escuela
Mi maestra quiere que aprenda
mucho
Entiendo a mi maestra
Cuando no entiendo mi maestra me
Peleamos mucho con mis
Basado en una prueba estandarizada de español y en cuestionarios administrados a una
muestra nacional representativa de niños. Los alumnos de bajo rendimiento son aquellos
que contestan nueve preguntas o menos correctamente en la prueba de 26 items, quienes
representan la mitad de los 5559 estudiantes cuyas madres son analfabetas. Los alumnos
de alto rendimiento son aquellos que contestaron la mitad o mas de las preguntas de la
prueba correctamente, quienes representan 16% de los alumnos cuyas madres son
analfabetas. Basado en Reimers, Fernando. When teachers teach well.Understanding the
academic success of first generation students. Trabajo presentado en la 46 conferencia
anual de la Comparative and International Education Society. Orlando, Florida March 6-9
2002.
El cuarto desafío reconoce que la practica docente efectiva se apoya en materiales
pedagógicos de alta calidad. Existen modelos de mejoramiento escolar que se basan en la
34
utilización intensiva de programas y materiales pedagógicos desarrollados y
rigurosamente evaluados en sus efectos para apoyar el aprendizaje de estudiantes
marginados32. En América Latina hay un numero creciente de materiales pedagógicos
que están siendo utilizados como parte de iniciativas para mejorar la calidad de escuelas a
las que asisten estudiantes en condiciones de marginación. El estudio riguroso de la
efectividad de estos materiales y la construcción de un banco regional de materiales que
los ponga a disposición de todos los educadores de la región, es un área de oportunidad
de relativo bajo costo y gran potencial.
Finalmente, atender al desafío de la pertinencia de lo aprendido es simplemente
preguntarse por cuales han de ser los propósitos de la escuela en el mundo en que
vivimos. La controversia sobre los impactos de los esfuerzos recientes de reforma
expresa en parte diferencias de perspectiva sobre cuales son las competencias que las
escuelas han de desarrollar33.
Hay quienes están hoy muy angustiados por asegurar la competitividad económica de
América Latina. Piensan que una forma de hacer esto es aumentar la productividad de la
fuerza laboral y consideran que es tarea de las escuelas hacer esto. Algunos piensan que
si tan solo algunos de los estudiantes latinoamericanos alcanzaran niveles de excelencia
que les permitiesen competir en la economía basada en nuevas tecnologías esto ayudaría.
Viendo los magros resultados de los sistemas educativos latinoamericanos en las
comparaciones internacionales como el TIMSS o PISA este deseo de aumentar la
excelencia educativa es comprensible.
Un riesgo asociado a esta óptica es que, dada la limitada capacidad institucional de los
sistemas educativos de la región, ella podría llevar a una visión reducida de cómo
32
Un ejemplo de estos materiales en los Estados Unidos son los utilizados en el programa Success for All,
desarrollado por John Slavin y sus colegas en la Universidad de John Hopkins.
33
Para un ejemplo sofisticado de esta controversia en la discusion de los resultados de la reforma educative
chilena vease Juan E. Garcia-Huidobro. 2001. Educational Policies and Equity in Chile. En Fernando
Reimers. Editor. Unequal Schools, Unequal Chances. Cambridge, MA: Harvard University Press. Pp. 161178. Vease tambien Ernesto Schiefelbein y Paulina Schiefelbein. 2001. Education and Poverty in Chile:
Affirmative Action in the 1990s. En Fernando Reimers. Edtor. Unequal Schools, Unequal Chances.
Cambridge, MA: Harvard University Press. Pp: 183-200.
35
aumentar la excelencia, es decir a aumentar la excelencia en un número reducido de
competencias (por ejemplo ciencia y matemáticas) y para un número reducido de
personas. Pienso que esto tendría un alto costo de oportunidad para quienes se interesan
en la igualdad de oportunidades educativas, y pienso también que no lograría los
beneficios esperados en materia de competitividad.
La mejora de las condiciones de vida en América Latina descansa en parte en la
profundización de la democracia, en la construcción de comunidad, del tejido social, así
como en el aumento de las competencias individuales que hagan a las personas más
eficaces y productivas. Las políticas educativas consistentes con ese propósito tienen que
ser necesariamente incluyentes, no pueden continuar manteniendo sistemas de apartheid
educativo donde muchos aprenden muy poco. Además, se debe plantear una visión
amplia del tipo de competencias necesarias para construir comunidades y sociedades
democráticas. Hay competencias individuales necesarias para esto como el desarrollar
habilidades interpersonales en resolución de conflictos o el desarrollo del pensamiento
moral. Hay experiencias que tienen que ser integradas en el currículo si la escuela ha de
servir a formar ciudadanos que puedan ejercer prácticas democráticas en su vida
cotidiana. Un proyecto incluyente, orientado a la equidad tiene más probabilidades de
mejorar las condiciones de vida de todas las personas.
4.3. El cambio educativo requiere de ideas que sean genuinamente publicas
En síntesis, el desarrollo de renovadas ideas publicas que permitan avanzar en la
expansión del proyecto educativo incluyente requiere atender a los desafíos de que deben
aprender y cuales son las formas de garantizar el éxito académico de los estudiantes de
grupos marginados. Esto requiere de un proceso continuo de investigación y acción. De
experimentación, comprometida en la invención de formas de recuperar, de reinventar a
veces, escuelas que actualmente sirven esencialmente para reproducir las desventajas que
se derivan de la condición social de origen de los estudiantes. También de evaluación
rigurosa de estos esfuerzos, para poder acumular conocimiento que permita ir afinando
cada vez mas las hipótesis y las teorías sobre las que basar políticas educativas efectivas.
36
Pero para que estas ideas sean verdaderamente publicas, para que no sean dominio
particular de grupos limitados de funcionarios educativos, es esencial que las mismas se
inserten en procesos de discusión publica, de dialogo democrático, que contribuyan a
hacer al publico cada vez mas sofisticado en su conocimiento y comprensión de los
problemas educativos y de las opciones para intervenir sobre estos problemas. Esta tarea,
la de la construcción de un dialogo democrático y publico sobre los desafíos del sistema
educativo, si bien completamente consistente con los propósitos del proyecto incluyente y
democrático, enfrenta las inercias institucionales y culturales de sistemas de decisión
excluyentes y patrimonialistas. La cultura de la rendición de cuentas de parte de los
funcionarios en quienes se ha confiado la administración de lo publico es opuesta a las
practicas feudales y patrimoniales a las que algunos atribuyen el subdesarrollo de
América Latina34. Hay quienes actúan aun en América Latina como si la información
educativa, en particular aquella que identifica problemas, fuese un secreto de Estado. El
limitar el acceso a la información, a la investigación, obviamente hace difícil la
construcción compartida de conocimiento y avanzar en la comprensión de las causas y de
las opciones de solución de lo que son problemas difíciles y enormemente complejos,
sobre los que nadie puede reclamar el patrimonio de la verdad absoluta. Afortunadamente
estas practicas patrimonialistas están bajo el ataque constante de quienes confían en que
solo la transparencia y la discusión plural y franca de los problemas mas complejos
educativos permitirán reducir la corrupción y la inefectividad.
El cambio de aquellos aspectos más importantes en el proceso educativo, es decir de las
prácticas que constituyen la cotidianeidad de la escuela, tiene sólo vínculos muy tenues
con las decisiones de los planificadores educativos, y depende mucho más de las
decisiones, expectativas y de la práctica de múltiples agentes en la escuela y alrededor de
ella que son autónomos de los planificadores y son igualmente transformadas de forma
significativa en el curso de su implantación. La práctica educativa tiene mucho más que
ver con la cultura de la escuela, con la forma en que maestros definen su rol, con las
Ver Lipset ‘Values, Education and Entrepreneurship’ in Lipset and Solari. Elites in Latin America.
Oxford University Press. 1967. Tambien Howard Wiarda. The Soul of Latin America. New Haven: Yale
University Press. 2002.
34
37
expectativas recíprocas entre maestros, directivos escolares, en ocasiones miembros de la
comunidad, que con la práctica de los planificadores educativos tradicionales. Los
cambios en educación ocurren como resultado de la construcción compartida entre un
grupo grande de interlocutores por que es necesario construir espacios explícitamente de
articulación de este diálogo para poder examinar las consecuencias de las practicas
actuales y considerar posibles prácticas alternativas35.
En qué medida están dadas las condiciones en la región para que haya un diálogo
democrático sobre políticas educativas que esté a su vez basado en estudios y en el
análisis riguroso de opciones de política, de manera que las decisiones que se tomen sean
tanto informadas como resultado de la confrontación y discusión democrática de ideas?
Hay iniciativas que se están llevando a cabo en la región que son muy estimulantes y
prometedoras pues sientan las bases para una discusión democrática de opciones
educativas tomando cuenta del estado del conocimiento basado en investigación y en la
práctica. Este tipo de diálogo informado es necesario para que los esfuerzos educativos
tengan el apoyo necesario para producir un cambio perdurable y auténtico en los espacios
donde verdaderamente importa –es decir en las escuelas. Estas iniciativas son de diverso
tipo. Por una parte, los esfuerzos por aumentar el nivel de los conocimientos de la
colectividad sobre los problemas educativos y sobres las opciones de solución, es decir,
esfuerzos para calificar la demanda por más y mejor educación. En segundo lugar está un
creciente número de emprendedores sociales, que están innovando en educación tanto en
los fines como en los medios. Las Organizaciones No Gubernamentales y las redes de
emprendedores educativos han jugado un papel protagónico en este sentido. En tercer
lugar los investigadores educativos mismos están jugando un nuevo papel, tanto como
grupo como en cuantos individuos, al asumir más directamente un interés en la
proposición y en la búsqueda de soluciones educativas. Los Estados también han
facilitado algunos de estos cambios. Las organizaciones de Naciones Unidas y otras
35
Ver Fernando Reimers y Noel McGinn. 2000. Diálogo Informado. México. Centro De Estudios
Educativos y Asociacion de Universidades Encomendadas a la Sociedad de Jesus en America Latina.
38
agencias de cooperación y fundaciones han jugado un papel muy importante en promover
la toma de decisiones informadas.
Las direcciones en las que puede aún avanzarse son en el fortalecimiento de la capacidad
institucional para desarrollar análisis de políticas dentro y fuera del Gobierno, en el apoyo
a la creación de espacios democráticos para el diálogo sobre opciones educativos y en la
creación de redes de experimentación y evaluación comprometidas con la creación de
sistemas de apoyo a las escuelas que sirven a las poblaciones de menores ingresos.
39