James A. Desveaux, Designing Bureaucracies, Stanford University

James A. Desveaux, Designing Bureaucracies,
Stanford University Press, Stanford,
California, 1995, 252 p.
María de Lourdes Amaya Ventura
Determinar cuál es la importancia
de la estructura en el desempeño
de una organización ha sido tema de
un amplio debate en la Teoría de la
Organización, principalmente a partir del surgimiento de teorías como la
contingente o la de la ecología poblacional que destacan la necesidad de
que las organizaciones cuenten con
una estructura que les permita adaptarse adecuadamente a los cambios
en el ambiente, si es que desean sobrevivir.
El trabajo de Desveaux surge, al
menos en parte, gracias a esta discusión. Desde su posición como profesor
de ciencia política en la Universidad de
Texas interesado en el estudio de las
burocracias se plantea diversas preguntas acerca de la manera en que se
construyen instituciones públicas
efectivas. En su intento por encontrar
algunas pistas, analiza detalladamente el caso del petróleo en Canadá,
el cual lo conduce a interesantes conclusiones respecto a la relación que
existe entre estrategia y estructura
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y acerca del papel del burócrata profesionalizado.
El libro consta de ocho capítulos.
Los dos primeros resaltan las ideas
fundamentales del autor en torno al
tema. Para empezar, relaciona el concepto deexpertise con el de estructura,
ya que el tipo de expertos con que
cuente la organización y el grado de desarrollo de sus habilidades pueden
determinar en gran parte la capacidad administrativa con la que enfrentará situaciones de crisis, como sucedió en el caso canadiense. Aparentemente, y con lo expuesto en el primer
capítulo, Desveaux concluye que la
estructura determina la estrategia.
Sin embargo, al ampliar más este concepto, veremos que no es así. El segundo capítulo marca como punto
central la distinción entre estrategia
general y específica, sin perder de vista
que en ambos casos los factores políticos están presentes. Paralelamente,
separa dos tipos de incertidumbre: la
generalizada y la contingente. El diseño de la organización determinará
Gestión y Política Pública, vol. V, núm. 1, primer semestre de 1996
Desveaux, Designing Bureaucracies
en qué medida ésta podrá reducir la
incertidumbre originada por problemas técnicos y políticos. En consecuencia, se desprende que la estrategia y la estructura se determinan mutuamente, dependiendo del tipo de
incertidumbre al que se enfrente la
organización. Éste es apenas el inicio
del planteamiento que Desveaux desarrollará más adelante, retomando
el caso del sector de energía en Canadá. Con esta finalidad, en el tercer capítulo se narra el origen del problema.
Se parte del viejo conflicto entre provincias productoras y no productoras
que posteriormente se agravaría con
la crisis internacional provocada por
el embargo impuesto por los países
árabes a EU, y con la incipiente política energética. Luego se describe de
qué manera, en los años cincuenta,
empezó a percibirse que el país necesitaba una política claramente definida sobre gas y petróleo, y cómo el
primer intento de crear un organismo
que asumiera esa tarea (National
Energy Board, NEB) fue insuficiente
para proporcionar al gobierno la presencia que requería en la toma de decisiones.
Por eso se reestructuró el Departamento de Minas, para propiciar
el surgimiento de un organismo que
tuviera mayor capacidad técnica y
mayores recursos para poner en marcha un programa que permitiera al
gobierno tomar el control del sector:
el Departamento de Energía, Minas
y Recursos (EMR). La estrategia incluyó, asimismo, la creación de una
compañía petrolera nacional {Petrocan) que, junto con el Programa Nacional de Energía (NEP), sería el ins-
trumento para la estructuración de la
política petrolera.
Como el propio autor señala en
la introducción, el interés de analizar
este caso radica en que el programa
impulsado por el gobierno se creó en
un momento de crisis y, por tanto,
sirve para ejemplificar los problemas
que acarrea formar una burocracia
pública capacitada para operar bajo
limitaciones políticas y técnicas y
para reunir consenso en torno a un programa surgido en medio de un fuerte
conflicto de intereses.
Las características del programa que le permitieron hacer frente a
la crisis y conseguir que el gobierno
tuviera un papel más activo en la
rama petrolera son revisadas en el capítulo cuatro. El autor destaca que las
medidas fueron diseñadas con el fin
de hacer manejable un ambiente con
un alto nivel de incertidumbre. Fueron, además, muy efectivas y enfrentaron un bajo nivel de conflicto (en el
ámbito de las relaciones intergubernamentales}, lo que puede atribuirse,
según Desveaux, a su alto grado de
expertise y de autoridad política. En
este punto radica uno de los principales argumentos del libro: la conexión
entre la construcción de las burocracias y el resultado obtenido por las políticas es de suma importancia.
En la búsqueda del consenso necesario para alcanzar los objetivos de
la política, la negociación desempeña
un papel relevante. Desveaux analiza
en su capítulo cinco el escenario en
que surgió el NEP, utiliza un modelo
propuesto por Raiffa para la delimitación del tipo de negociación que se
requiere, y concluye que la estrategia
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María de Lourdes Amaya \fentura
necesaria para negociar estará determinada por el ambiente y deberá evolucionar junto con él. La estructura
estará diseñada para permitir una
negociación que desemboque en la
reducción de los costos técnicos y políticos de la puesta en marcha de la
política, de esta manera se vuelve
a hacer énfasis en la estrecha interdependencia de estos dos conceptos.
En el sexto capítulo, Desveaux
relaciona su análisis de la burocracia
pública con la idea de la institucionalización, ampliamente discutida desde el surgimiento del Nuevo Institucionalismo. Coincidiendo con esta corriente, señala que las organizaciones
se vuelven instituciones cuando son
percibidas más como simples herramientas que como fuentes de gratificación personal y medios de integración social. Aeste respecto, una observación interesante en el caso del
Departamento de Energía, Minas
y Recursos es que, por su alta profesionalización y autonomía, su situación particular generó desinstitucionalización. Es importante destacar
que ésta es una de las reflexiones más
sugerentes del autor: la posibilidad
de que exista también un proceso con
resultados contrarios a la institucionalización y, hasta cierto punto, inesperados.
Respecto a la estrategia general
de reducción de la incertidumbre,
Desveaux retoma en su capítulo siete
las ideas desarrolladas por Williamson sobre oportunismo e integración vertical, aunque también destaca algunos de los problemas que esta
última puede presentar como estrategia de cambio estructural. Asimismo,
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menciona que en el diseño de políticas
no está considerado el error, situación
característica de las organizaciones
públicas que, en la prisa por aprovechar los recursos disponibles y la existencia de un ambiente favorable, a
menudo olvidan que el resultado podría alterarse ante un posible error.
Así, el autor propone que la estrategia
se conciba de una manera más compleja, aun si se trata de una muy específica.
Finalmente, el capítulo ocho es
un intento de resumir las propuestas
principales en torno a la estrategia en
las burocracias públicas, subrayando
que la estrategia evoluciona por etapas (paralelamente a los problemas)
y que los integrantes de la organización deben tener la capacidad para
comprender y manejar dicha evolución. Desveaux recuerda en este punto su objetivo inicial de examinar
ideas acerca del diseño de una estructura organizacional apropiada para
poner en marcha políticas en situaciones de alto riesgo (p. 178).
Nuevamente menciona, como
parte de su conclusión, las particulares características del EMR como
agencia gubernamental con alto grado de autonomía y de discrecionalidad, que combinaba expertise político
y técnico, pero que no pudo sostenerse
porque sus resultados contribuyeron
a hacer cada vez más complejo su ambiente y porque, a pesar de que en
cierto modo se siguió una estrategia
de ajuste continuo, ésta necesariamente tuvo que agotarse. Por eso, una
de las últimas preguntas que Designing Bureaucracies plantea es si la capacidad burocrática puede conver-
Desveaux, Designing Bureaucracies
tirse en una amenaza. Muchas otras
dudas se desprenden de la lectura de
este texto: ¿es válido el concepto
de desinstitucionalización o simplemente debe hablarse de inadaptación? De aceptarse dicho concepto,
¿puede decirse que toda agencia pública autónoma y profesionalizada
terminará inevitablemente por ser
extraña al resto de las organizaciones
gubernamentales? ¿Existe alguna
manera de equilibrar estos factores
para que dichas agencias sigan un
proceso normal de institucionalización? Estos son algunos de los cuestionamientos que Desveaux deja en el
aire respecto al reciente debate sobre
institucionalización.
Por otra parte, al mencionar que
la burocracia canadiense se preparó
para responder a una crisis sin saber
cuáles especificidades implicaría
la estrategia de energía, Desveaux se
interroga: ¿qué cosas están involucradas cuando las agencias gubernamentales se preparan para hechos
claramente fuera de lo ordinario?
(p. 6), ¿qué tanto de esa preparación
es estratégica y qué tanto estructural?, ¿qué hacen las agencias públicas
para manejar obstáculos técnicos y
políticos a fin de implementar exitosamente un programa nuevo, comprehensivo y con opiniones divididas?
Con su investigación logra responder
algunas de estas cuestiones, si bien
es difícil generalizar sus conclusiones
precisamente por las peculiaridades
del caso que le ocupa.
Y esto último es lo que hace del
libro de Desveaux un trabajo interesante: aun cuando se trata de la revisión de un caso particular que, por sus
características, no puede dar lugar a
un cuerpo de teoría formal aplicable
a cualquier otro caso, aporta ideas
interesantes acerca de cómo pueden
relacionarse elementos como la estructura, la estrategia y la profesionalización del aparato burocrático
para lograr un programa eficiente con
resultados rápidos. Pero, además, advierte de los riesgos que tal combinación de factores implica, lo que demuestra que la adecuada interrelación de los mismos aún no ha sido
suficientemente analizada. Estudios
de caso como el presente son acercamientos válidos y necesarios para ampliar el debate en esta dirección.
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