i. descripción - Libertad y Desarrollo

BOLETÍN 6726-06
23 de octubre de 2009
ISSN 0787-0415
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA
: Crea el Ministerio de Asuntos Indígenas y la Agencia de
Desarrollo Indígena
INICIATIVA
: Mensaje presidencial
MINISTERIOS
: De Hacienda, de Planificación y Secretaría General de la
Presidencia
ORIGEN
: Cámara de Diputados
INGRESO
: 6 de octubre de 2009
CALIFICACIÓN
: Sin urgencia
ARTICULADO
: 13 artículos permanentes y 5 transitorios; los permanentes se
agrupan en dos títulos: I.- Del Ministerio de Asuntos Indígenas
(arts. 1º a 6º), y II.- De la Agencia de Desarrollo Indígena (arts.
7º a 13)
OBJETO DE LA INICIATIVA
1.-
Crear el Ministerio de Asuntos Indígenas (Ministro y Subsecretaría), con
atribuciones típicas de estos organismos (política indígena, planes y
programas y asesoría al Presidente de la República), pero no podrá
desconcentrarse territorialmente (dado que no en se la aplicarán las normas
respectivas de la ley de Bases generales de la Administración del Estado);
tendrá facultades para establecer áreas de desarrollo indígena, según
densidad de la población, tierras ancestrales y otros parámetros legales.
2.-
Crear un servicio público con personalidad jurídica y patrimonio propio,
denominado Agencia de Desarrollo Indígena, afecto al sistema de Alta
Dirección Pública, con atribuciones para implementar la política nacional
indígena, promover el reconocimiento de los pueblos indígenas, administrar el
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Fondo de Tierras y Aguas Indígenas, así como el Fondo de Desarrollo
Indígena, y otras atribuciones similares.
3.-
Establecer en la ley las regiones en las que habrá direcciones regionales de la
Agencia de Desarrollo Indígena.
4.-
Disponer que tanto el Ministerio de Asuntos Indígenas como la Agencia de
Desarrollo Indígena serán, en las materias de su competencia, sucesores de la
Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), que deja de existir,
pero cuyas atribuciones legales continúan vigentes.
5.-
Encomendar a decretos con fuerza de ley la regulación necesaria para
estructurar al Ministerio y a la Agencia, en materias de personal,
remuneraciones (dentro de la Escala Única de Remuneraciones), plantas de
personal, traspasos de personal y de bienes, así como las adecuaciones y
modificaciones necesarias que sean consecuencia de la derogación de los tres
preceptos de la ley de la CONADI.
6.-
Establecer el límite presupuestario para el gasto en personal, que no podrá
exceder de 2 mil 500 millones de pesos (año completo).
CONTENIDO ESPECÍFICO
TÍTULO I
DEL MINISTERIO DE ASUNTOS INDÍGENAS
Artículo 1º.-
Créase el Ministerio de Asuntos Indígenas, como una Secretaría de Estado
encargada de colaborar con el Presidente de la República en todas aquellas
materias que se refieran a los pueblos indígenas señalados en el artículo 1° de
la ley N° 19.2531, especialmente, en el diseño, coordinación y evaluación de la
política nacional indígena, velando por su adecuada implementación.
Artículo 2º.-
La política nacional indígena tendrá como objetivo el establecimiento de los
lineamientos que aseguren a los pueblos indígenas su plena participación en
la vida nacional y que contribuyan a crear las condiciones que les permitan su
mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a sus
derechos y especificidad, como asimismo, la promoción de un enfoque
multicultural, que facilite el reconocimiento de sus valores culturales y su
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Artículo 1°.- El Estado reconoce que los indígenas de Chile son los descendientes de las agrupaciones humanas que existen
en el territorio nacional desde tiempos precolombinos, que conservan manifestaciones étnicas y culturales propias siendo para
ellos la tierra el fundamento principal de su existencia y cultura.
El Estado reconoce como principales etnias indígenas de Chile a: la Mapuche, Aimara, Rapa Nui o Pascuenses, la de las
comunidades Atacameñas, Quechuas, Collas y Diaguita del norte del país, las comunidades Kawashkar o Alacalufe y Yámana o
Yagán de los canales australes. El Estado valora su existencia por ser parte esencial de las raíces de la Nación chilena, así
como su integridad y desarrollo, de acuerdo a sus costumbres y valores.
Es deber de la sociedad en general y del Estado en particular, a través de sus instituciones respetar, proteger y promover el
desarrollo de los indígenas, sus culturas, familias y comunidades, adoptando las medidas adecuadas para tales fines y proteger
las tierras indígenas, velar por su adecuada explotación, por su equilibrio ecológico y propender a su ampliación.
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aporte a la comunidad nacional.
Asimismo, tendrá como objetivo velar por la protección de las tierras indígenas
y de los derechos de agua asociadas a ellas, promover la adecuada
explotación de las tierras indígenas, y velar por su equilibrio ecológico y por el
desarrollo económico y social de sus habitantes, todo ello en conformidad a
los mecanismos que establece la ley.
Artículo 3º.-
Corresponderá especialmente al Ministerio de Asuntos Indígenas:
a) Proponer al Presidente de la República la política nacional indígena;
coordinarla, velar por su implementación y realizar evaluaciones periódicas;
b) Elaborar y proponer planes y programas destinados al desarrollo
económico, social y cultural de los pueblos indígenas;
c) Colaborar en la formulación de los criterios relativos a materias indígenas
que deben ser incorporados en la elaboración de las políticas y procesos de
planificación de los demás Ministerios y sus servicios dependientes o
relacionados, y coordinar las acciones que éstos desarrollen en la materia;
d) Velar por el adecuado desarrollo de los procesos de consulta y
participación de los pueblos indígenas, así como prestar asesoría en la
materia;
e) Proponer medidas destinadas a la conservación, desarrollo
y
fortalecimiento de la identidad, cultura, idiomas, instituciones y tradiciones de
los pueblos indígenas;
f)
Proponer medidas destinadas a la protección de las tierras indígenas y
de los recursos naturales existentes en ellas, así como para la preservación
del patrimonio arqueológico, histórico y cultural de los pueblos indígenas, sin
perjuicio de las atribuciones de otros organismos del Estado;
g) Colaborar con las autoridades competentes a nivel nacional, regional y
local en el desarrollo de programas de educación y difusión de la cultura
indígena, orientados a la creación de una conciencia nacional sobre la materia;
h) Celebrar convenios con organismos públicos y privados, tanto nacionales
como internacionales, a fin de dar cumplimiento a la política nacional indígena;
i)
Promover y ejecutar estudios e investigaciones relativos a materias
indígenas;
j)
Colaborar con el Ministerio de Relaciones Exteriores en la política exterior
relativa a asuntos indígenas, y
k) Desempeñar las demás funciones y atribuciones que le encomiende la
ley.
Artículo 4º.-
El Ministerio de Asuntos Indígenas podrá establecer áreas de desarrollo
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indígena, que serán espacios territoriales en que los organismos de la
administración del Estado focalizarán su acción en beneficio del desarrollo
económico de los indígenas y sus comunidades. Para su establecimiento
deberán concurrir los siguientes criterios:
a) Espacios territoriales en que han vivido ancestralmente los pueblos
indígenas;
b)
Alta densidad de población indígena;
c)
Existencia de tierras de comunidades o personas indígenas;
d)
Homogeneidad ecológica, y
e) Dependencia de recursos naturales para el equilibrio de esos territorios,
tales como manejo de cuencas, ríos, riberas, flora y fauna.
Artículo 5º.-
La organización del Ministerio será la siguiente:
a)
El Ministro de Asuntos Indígenas;
b)
El Subsecretario;
No tendrá aplicación lo dispuesto en el artículo 26 2 de la ley N° 18.575,
Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado,
cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con
fuerza de ley N° 1, de 2000, del Ministerio Secretaria General de la
Presidencia.
Artículo 6º.-
El personal del Ministerio estará afecto a las disposiciones de la ley N° 18.834,
cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con
fuerza de ley N° 29 de 2004, del Ministerio de Hacienda, sobre Estatuto
Administrativo, y en materia de remuneraciones, a las normas del decreto ley
N° 249, de 19743, y su legislación complementaria.
TÍTULO II
DE LA AGENCIA DE DESARROLLO INDÍGENA
Artículo 7º.-
Créase la Agencia de Desarrollo Indígena, como un servicio público
descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, sometido a la
supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de
Asuntos Indígenas. Tendrá su domicilio y sede principal en la ciudad de
Santiago.
La dirección superior de la Agencia de Desarrollo Indígena estará a cargo del
Director Nacional.
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Artículo 26.- Los Ministerios, con las excepciones que contemple la ley, se desconcentrarán territorialmente mediante
Secretarías Regionales Ministeriales, las que estarán a cargo de un Secretario Regional Ministerial.
3 Escala Única de Remuneraciones del Sector Público.
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La Agencia de Desarrollo Indígena constituirá un servicio público de aquellos
regidos por el Sistema de Alta Dirección Pública, establecido en la ley
N° 19.882.
Artículo 8º.-
Corresponderá a la Agencia de Desarrollo Indígena:
a)
Implementar, en lo pertinente, la política nacional indígena;
b) Promover el reconocimiento y respeto de los pueblos indígenas, de sus
comunidades y de las personas que las integran, y su participación en la vida
nacional;
c) Administrar el Fondo para Tierras y Aguas Indígenas, establecido en el
artículo 204 de la ley N° 19.253, pudiendo, además, comprar las tierras que
sean necesarias para el cumplimiento de esta función. Asimismo, podrá recibir
del Fisco, a título gratuito, a través del Ministerio de Bienes Nacionales, de
otros organismos públicos o de personas privadas, bienes raíces o derechos
de agua para asignarlos a comunidades o personas indígenas en propiedad,
uso o administración.
d) Administrar el Fondo de Desarrollo Indígena, establecido en el artículo
235 de la ley N° 19.253;
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Artículo 20.- Créase un Fondo para Tierras y Aguas Indígenas administrado por la Corporación. A través de este Fondo la
Corporación podrá cumplir con los siguientes objetivos:
a) Otorgar subsidios para la adquisición de tierras por personas, Comunidades Indígenas o una parte de éstas cuando la
superficie de las tierras de la respectiva comunidad sea insuficiente, con aprobación de la Corporación.
Para obtener este subsidio se distinguirá entre postulaciones individuales y de comunidades.
Para las postulaciones individuales el puntaje estará dado por el ahorro previo, situación socio-económica y grupo familiar.
Para las postulaciones de comunidades el puntaje estará determinado, además de los requisitos de la postulación individual,
por su antigüedad y número de asociados.
Un Reglamento establecerá la forma, condiciones y requisitos de su operatoria;
b) Financiar mecanismos que permitan solucionar los problemas de tierras, en especial, con motivo del cumplimiento de
resoluciones o transacciones, judiciales
5 Artículo 23.- Créase un Fondo de Desarrollo Indígena cuyo objeto será financiar programas especiales dirigidos al desarrollo
de las personas y comunidades indígenas, el que será administrado por la Corporación.
A través de él se podrán desarrollar planes especiales de crédito, sistemas de capitalización y otorgamiento de subsidios en
beneficio de las Comunidades Indígenas e indígenas individuales. Le corresponderá, especialmente, el cumplimiento de los
siguientes objetivos:
a) Facilitar y/o financiar el pago de las mejoras, prestaciones mutuas o restituciones a que sean obligadas personas
indígenas naturales o Comunidades Indígenas que resulten del ejercicio de acciones civiles promovidas por o contra
particulares, en que se litigue acerca del dominio, posesión, uso, goce, administración o mera tenencia de tierras indígenas.
b) Administrar líneas de crédito para el funcionamiento de programas de superación del minifundio, tales como planes de
reasignación, financiamiento especial para adquisición de derechos sucesorios y otros mecanismos necesarios para estos fines.
c) Financiar planes para la recuperación de la calidad de las tierras indígenas degradadas o diversificar su uso y producción.
d) Financiar la obtención de concesiones y autorizaciones de acuicultura y pesca, y la compra de utensilios de pesca
artesanal.
La Ley de Presupuestos de cada año dispondrá anualmente de una suma destinada exclusivamente al Fondo de Desarrollo
Indígena.
El Fondo de Desarrollo Indígena se incrementará con los siguientes recursos:
a) Los aportes de cooperación internacional que reciba para el cumplimiento de su objeto.
b) Las donaciones que le efectúen particulares, las que estarán exentas del trámite de insinuación judicial que establece el
artículo 1.401 del Código Civil y de toda contribución o impuesto.
c) Con los recursos y bienes que a cualquier título reciba.
El Presidente de la República, mediante un reglamento, establecerá la operatoria de este Fondo, los sistemas de postulación
a sus beneficios, las modalidades de pago de los créditos que otorgue y las demás condiciones que sea necesario reglamentar
para su adecuado funcionamiento.
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e) Mantener un Registro Especial Indígena, un Registro de Comunidades y
Asociaciones Indígenas, un Registro Público de Tierras Indígenas y un
Registro Público de Derechos de Agua Indígenas, sin perjuicio de la
legislación general de registro de la propiedad raíz y de los derechos de agua;
f)
Velar por la protección de las tierras indígenas a través de los
mecanismos que establece la ley y posibilitar a los indígenas y sus
comunidades el acceso y ampliación de sus tierras y aguas a través del Fondo
respectivo;
g) Promover la adecuada explotación de las tierras indígenas, velar por su
equilibrio ecológico y por el desarrollo económico y social de sus habitantes a
través del Fondo de Desarrollo Indígena;
h) Celebrar convenios con diversas personas o instituciones a fin de
asegurar la defensa jurídica de los indígenas y sus comunidades;
i)
Velar por la preservación y la difusión del patrimonio arqueológico,
histórico y cultural de los pueblos indígenas
y promover estudios e
investigaciones al respecto;
j)
Promover las culturas e idiomas indígenas y sistemas de educación
intercultural bilingüe en coordinación con el Ministerio de Educación;
k) Incentivar la participación y el desarrollo integral de la mujer indígena, en
coordinación con el Servicio Nacional de la Mujer;
l)
Celebrar convenios con organismos públicos y privados, tanto nacionales
como internacionales, a fin de dar cumplimiento a la política nacional indígena,
y
m)
Artículo 9º.-
Desempeñar las demás funciones que le encomiende la ley.
Habrá Direcciones Regionales en las Regiones de Arica y Parinacota,
Tarapacá, Antofagasta, Valparaíso, Bío-Bío, La Araucanía, Los Ríos, Los
Lagos, Magallanes y la Antártica Chilena, y Metropolitana. El Director Nacional
determinará la ciudad en que funcionarán estas Direcciones Regionales.
La Dirección Regional de Antofagasta estará a cargo de la Región de
Atacama; la Dirección Regional de Valparaíso, de la Región de Coquimbo; la
Dirección Regional de la Región Metropolitana, de la Región del Libertador
General Bernardo O´Higgins; la Dirección Regional del Bío-Bío, de la Región
del Maule; y la Dirección Regional de Los Lagos, de la Región de Aysén del
General Carlos Ibáñez del Campo.
Artículo 10.-
El personal de la Agencia de Desarrollo Indígena estará afecto a las
disposiciones de la ley N° 18.834, cuyo texto refundido, coordinado y
sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 29 de 2004, del
Ministerio de Hacienda, sobre Estatuto Administrativo, y en materia de
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remuneraciones, a las normas del decreto ley N° 249, de 1974 6, y su
legislación complementaria.
Artículo 11.-
El patrimonio de la Agencia de Desarrollo Indígena estará formado por:
a)
El aporte que se contemple anualmente en la Ley de Presupuestos;
b)
Los recursos que se le otorguen por leyes especiales;
c) Los bienes muebles e inmuebles, corporales e incorporales que se le
transfieran o adquiera a cualquier título;
d)
Los frutos de sus bienes;
e) Las donaciones que se le hagan y las herencias y legados que acepte
con beneficio de inventario. Dichas donaciones y asignaciones hereditarias
estarán exentas de toda clase de impuestos y de todo gravamen o pago que
les afecten. Las donaciones no requerirán del trámite de insinuación;
Artículo 12.-
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f)
Los ingresos que perciba por los servicios que preste, y
g)
Los aportes que perciba por concepto de cooperación internacional.
Deróganse el artículo 267, el artículo 558, el inciso tercero9 del artículo 57 y el
Título VI “De la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena” 10 de la ley N°
19.253, a contar de la fecha de inicio de actividades del Ministerio de Asuntos
Escala Única de Remuneraciones del Sector Público.
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Artículo 26.- El Ministerio de Planificación y Cooperación, a propuesta de la Corporación, podrá establecer áreas de
desarrollo indígena que serán espacios territoriales en que los organismos de la administración del Estado focalizarán su acción
en beneficio del desarrollo armónico de los indígenas y sus comunidades. Para su establecimiento deberán concurrir los
siguientes criterios:
a) Espacios territoriales en que han vivido ancestralmente las etnias indígenas;
b) Alta densidad de población indígena;
c) Existencia de tierras de comunidades o individuos indígenas;
d) Homogeneidad ecológica, y
e) Dependencia de recursos naturales para el equilibrio de esos territorios, tales como manejo de cuencas, ríos, riberas, flora
y fauna.
8 Artículo 55.- Para prevenir o terminar un juicio sobre tierras, en el que se encuentre involucrado algún indígena, los
interesados podrán concurrir voluntariamente a la Corporación a fin de que los instruya acerca de la naturaleza de la conciliación
y de sus derechos y se procure la solución extrajudicial del asunto controvertido. El trámite de la conciliación no tendrá
solemnidad alguna.
La Corporación será representada en esta instancia por un abogado que será designado al efecto por el Director el que
actuará como conciliador y Ministro de Fe. Este levantará acta de lo acordado, la que producirá el efecto de cosa juzgada en
última instancia y tendrá mérito ejecutivo. De no llegarse a acuerdo podrá intentarse la acción judicial correspondiente o
continuarse el juicio, en su caso.
9 Artículo 57.- En estos juicios las partes deberán comparecer con patrocinio de abogado y constituir mandato judicial.
Al efecto los Consultorios Jurídicos de las Corporaciones de Asistencia Judicial no podrán excusar su atención basados en la
circunstancia de estar patrocinando a la contraparte indígena.
(Inciso tercero) Sin perjuicio de lo expuesto en el inciso anterior, podrán asumir gratuitamente la defensa de los indígenas
aquellos abogados que, en calidad de Defensores de Indígenas, sean así designados por resolución del Director.
Los indígenas que sean patrocinados por abogados de los Consultorios Jurídicos de las Corporaciones de Asistencia
Judicial, por los abogados de turno o por los abogados Defensores de Indígenas, gozarán de privilegio de pobreza por el solo
ministerio de la ley.
10 Artículos 38 a 53.
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Indígenas y de la Agencia de Desarrollo Indígena.
Artículo 13.-
El Ministerio de Asuntos Indígenas y la Agencia de Desarrollo Indígena desde
el inicio de sus actividades y en las materias de su competencia se
constituirán, para todos los efectos, en los sucesores legales de la
Corporación Nacional de Desarrollo Indígena.
Las menciones que la ley o el reglamento realicen a la citada Corporación, a
su Director Nacional o a su Consejo Nacional, se entenderán hechas a la
Agencia de Desarrollo Indígena a partir de la fecha en que ésta inicie sus
actividades.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Artículo 1º.-
Facúltase al Presidente de la República para que dentro de los ciento veinte
días siguientes a la publicación de esta ley, establezca mediante uno o más
decretos con fuerza de ley, expedidos por intermedio del Ministerio de
Planificación y los que también deberán ser suscritos por los Ministros de
Hacienda y de la Secretaría General de la Presidencia, las normas necesarias
para regular las siguientes materias:
1)
Fijar la planta de personal de la Subsecretaría de Asuntos Indígenas. El
encasillamiento en esta planta podrá incluir personal de la Corporación
Nacional de Desarrollo Indígena.
2)
Fijar la planta de personal de la Agencia de Desarrollo Indígena. El
encasillamiento en esta planta podrá incluir personal de la Corporación
Nacional de Desarrollo Indígena.
3)
Disponer, sin solución de continuidad, el traspaso de los funcionarios de
planta y a contrata de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena a las
instituciones señaladas en los numerales anteriores, conforme a lo dispuesto
en el número siguiente.
4)
El traspaso del personal titular de planta y a contrata, y de los cargos que
sirven, se efectuará en el mismo grado que tenían a la fecha del traspaso. En
el respectivo decreto con fuerza de ley se determinará el número de
funcionarios que serán traspasados por estamento y calidad jurídica,
estableciéndose además el plazo en que deba llevarse a efecto este proceso.
En cambio, la individualización del personal traspasado se realizará a través
de decretos expedidos bajo la fórmula “Por orden del Presidente de la
República” por intermedio del Ministerio de Planificación. Conjuntamente con
el traspaso de personal se traspasarán los recursos presupuestarios que se
liberen por este hecho.
5)
Dictar las normas necesarias para la adecuada estructuración y
funcionamiento de las plantas que fije, y en especial podrá determinar las
normas transitorias para la aplicación de las remuneraciones variables, tales
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como, las contempladas en el artículo 1°11 de la Ley N° 19.553, el número de
cargos para cada planta, los requisitos para el desempeño de los mismos, sus
denominaciones, los cargos que tendrán el carácter de exclusiva confianza,
los niveles jerárquicos para efectos de la aplicación del Título VI 12 de la ley
N° 19.882, los niveles para la aplicación del artículo 8°13 de la ley N° 18.834,
cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con
fuerza de ley N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda. Además, en el
ejercicio de esta facultad podrá establecer las normas distintas o
complementarias al artículo 1514 de esta última ley para los encasillamientos
del personal derivados de las plantas que fije.
6)
Determinar la data de entrada en vigencia de las plantas que fije y de los
encasillamientos que se practiquen. Igualmente, fijar las dotaciones máximas
de personal de las instituciones antedichas.
7)
El uso de las facultades señaladas en este artículo quedará sujeto a las
siguientes limitaciones, respecto del personal al que afecte:
a) No podrá tener como consecuencia ni podrá ser considerado como
causal de término de servicios, supresión de cargos, cese de funciones o
término de la relación laboral del personal. Tampoco podrá importar cambio de
residencia habitual de los funcionarios fuera de la región en que estén
prestando servicios, salvo con su consentimiento.
b) No podrá significar cesación de funciones, disminución de
remuneraciones ni modificación de derechos previsionales del personal.
Cualquier diferencia de remuneraciones deberá ser pagada por planilla
suplementaria, la que se absorberá por los futuros mejoramientos de
remuneraciones que correspondan a los funcionarios, excepto los derivados
11 "Artículo 1º.- Concédese una asignación de modernización a los personales de planta y a contrata, y a los contratados
conforme al Código del Trabajo, de las entidades a que se aplica el artículo 2º de esta ley.
La asignación será pagada a los funcionarios en servicio a la fecha de pago, en cuatro cuotas, en los meses de marzo, junio,
septiembre y diciembre de cada año. El monto a pagar en cada cuota, será equivalente al valor acumulado en el trimestre
respectivo, como resultado de la aplicación mensual de esta asignación. No obstante, el personal que deje de prestar servicios
antes de completarse el trimestre respectivo, tendrá derecho a la asignación en proporción a los meses completos efectivamente
trabajados.
La asignación será tributable e imponible para efectos de salud y pensiones. Para determinar las imposiciones e impuestos a
que se encuentra afecta, se distribuirá su monto en proporción a los meses que comprenda el período que corresponda y los
cuocientes se sumarán a las respectivas remuneraciones mensuales. Con todo, las imposiciones se deducirán de la parte que,
sumada a las respectivas remuneraciones mensuales, no exceda del límite máximo de imponibilidad.
12 Sistema de Alta Dirección Pública
13 Artículo 8°.- Todo cargo público necesariamente deberá tener asignado un grado de acuerdo con la importancia de la función
que se desempeñe y, en consecuencia, le corresponderá el sueldo de ese grado y las demás remuneraciones a que tenga
derecho el funcionario.
14 Artículo 15.- El ingreso a los cargos de carrera en calidad de titular se hará por concurso público y procederá en el último
grado de la planta respectiva, salvo que existan vacantes de grados superiores a éste que no hubieren podido proveerse
mediante promociones.
Todas las personas que cumplan con los requisitos correspondientes tendrán el derecho a postular en igualdad de
condiciones.
Prohíbese todo acto de discriminación que se traduzca en exclusiones o preferencias basadas en motivos de raza, color,
sexo, edad, estado civil, sindicación, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social que tengan por objeto anular
o alterar la igualdad de oportunidades o trato en el empleo.
Las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán
consideradas discriminación.
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de reajustes generales que se otorguen a los trabajadores del sector público.
Dicha planilla mantendrá la misma imponibilidad que aquella de las
remuneraciones que compensa.
c) Los funcionarios encasillados conservarán la asignación de
antigüedad que tengan reconocida, como también el tiempo computable para
dicho reconocimiento.
8)
Determinar la fecha de inicio de actividades del Ministerio de Asuntos
Indígenas y de la Agencia de Desarrollo Indígena. A partir de dicha data se
suprime la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena.
9)
Disponer el traspaso de toda clase de bienes desde la Corporación
Nacional de Desarrollo Indígena al Ministerio de Asuntos Indígenas y a la
Agencia de Desarrollo Indígena.
10) Realizar las adecuaciones y modificaciones legales que sean necesarias
como consecuencia de la derogación de los artículos 26 y 55, del inciso
tercero del artículo 5715 y del Título VI de la ley N° 19.253, de la creación del
Ministerio de Asuntos Indígenas y de la Agencia de Desarrollo Indígena, y de
la aplicación de la presente ley.
Artículo 2º.-
El gasto que se derive de las nuevas plantas que se fijen y del encasillamiento
que se practique, considerando su efecto año completo, no podrá exceder la
cantidad de $ 2.579.463 miles.
Artículo 3º.-
El Presidente de la República, por decreto expedido por intermedio del
Ministerio de Hacienda, conformará el primer presupuesto del Ministerio de
Asuntos Indígena, de la Subsecretaría de Asuntos Indígena y de la Agencia de
Desarrollo Indígena, y transferirá a ellos los fondos de la Corporación
Nacional de Desarrollo Indígena necesarios para que se cumplan sus
funciones, pudiendo al efecto crear, suprimir o modificar los capítulos,
asignaciones, ítem y glosas presupuestarias que sean pertinentes.
Artículo 4º.-
Los consejeros indígenas de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena
que se encuentren en funciones a la fecha de la supresión de dicha
Corporación continuarán percibiendo hasta el término del período por el cual
fueron designados el monto máximo de la dieta señalada en el inciso segundo
del artículo 4316 de la ley N° 19.253.
Artículo 5º.-
El mayor gasto fiscal que irrogue la aplicación de esta ley durante el primer
año de su entrada en vigencia, se financiará con cargo a la partida
presupuestaria de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, y en lo que
faltare se financiará con cargo a los recursos de la partida presupuestaria
Tesoro Público de la Ley de Presupuestos del Sector Público.”.
15 Véanse notas a pie de página 7, 8 y 9.
16 Artículo 43, inciso segundo: El Consejo Nacional se reunirá, a lo menos,
trimestralmente. Los miembros que no sean funcionarios públicos, percibirán una dieta por cada sesión a la que asistan
equivalente a 3 unidades tributarias mensuales y la Corporación les cancelará pasajes y viáticos. Con todo no podrán percibir,
dentro del trimestre, más de seis unidades tributarias mensuales ($218.988).
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FUNDAMENTO, SEGÚN LA INICIATIVA
1.- Antecedentes.
Hasta la década del ochenta, los pueblos indígenas no estaban reconocidos
en el ordenamiento jurídico chileno. Sin embargo, el año 1989 marca un hito
en la materia ya que, a partir de la suscripción del Acta de Nueva Imperial por
parte de los dirigentes de los pueblos indígenas y el candidato presidencial de
la época, Patricio Aylwin, comienza a construirse una nueva relación entre los
pueblos indígenas y el Estado de Chile.
Las bases fundamentales de este acuerdo fueron la recuperación de tierras, el
reconocimiento de derechos a través del reconocimiento constitucional y de la
ratificación del Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT), y la creación de una nueva institucionalidad pública para asuntos
indígenas.
De este modo, se dio por superada la política de división de las comunidades y
de asimilación de los pueblos indígenas, dando comienzo a una nueva etapa
basada en el respeto, reconocimiento, participación y desarrollo de los
mismos.
Uno de los primeros pasos en la implementación de la nueva política indígena
fue la publicación de la ley N° 19.253 el 5 de octubre de 1993. En virtud de
esta ley, se reconoce a los indígenas de Chile y se crea la Corporación
Nacional de Desarrollo Indígena, órgano de composición mixta, encargado de
promover, coordinar y ejecutar la acción del Estado en favor del desarrollo
integral de las personas y comunidades indígenas, especialmente en lo
económico, social y cultural y de impulsar su participación en la vida nacional.
Asimismo, en virtud de esta ley se reconoce la diversidad cultural y étnica de
los indígenas, se otorga reconocimiento jurídico a sus comunidades y
asociaciones, se brinda protección a sus tierras y derechos de agua, se
consagra la posibilidad de establecer áreas de desarrollo indígena, se
establece la focalización de recursos por parte del Estado, se brinda
reconocimiento, respeto y protección a las culturas indígenas y se consagra un
sistema de educación intercultural bilingüe, entre otros aspectos.
A partir de la dictación de la ley N° 19.253, los gobiernos de la Concertación
han trabajado para implementar los acuerdos alcanzados en Nueva Imperial,
en un esfuerzo por profundizar la democracia y mejorar la equidad social y
cultural en Chile.
En enero del año 2001, el Presidente Lagos dispuso la creación de la
Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato, a la cual solicitó que informara
acerca de la historia de la relación entre los pueblos indígenas y el Estado y
que sugiriera propuestas y recomendaciones para una nueva política de
Nuevo Trato. Estas recomendaciones debían estar referidas a mecanismos
institucionales, jurídicos y políticos para una plena participación,
reconocimiento y goce de los derechos de los pueblos indígenas en un
sistema democrático, sobre la base de un consenso social y de reconstrucción
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de la confianza histórica.
La Comisión realizó un amplio trabajo cuyo eje estuvo centrado en la
visibilización de la realidad histórica, social, política y económica que durante
décadas no había sido debidamente asumida.
2.- Contenido
del Informe.
El Informe de la Comisión fue presentado a fines del mes de octubre del año
2003 y entre sus propuestas destacan:
i)
El reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas;
ii) La recomendación de consagrar constitucionalmente derechos colectivos
de los pueblos indígenas, especialmente en los ámbitos político, territorial y
cultural;
iii) Recomendaciones relativas a institucionalidad, la definición y ejecución
de políticas públicas en materias de interés de los pueblos indígenas, tales
como la creación de un Consejo de Pueblos Indígenas, el perfeccionamiento
de mecanismos de financiamiento de las políticas indígenas, y el mejoramiento
de la pertinencia e impacto de las políticas públicas dirigidas a los pueblos
indígenas;
iv)
Recomendaciones relativas a los pueblos indígenas en particular;
v) Recomendaciones relativas a la aprobación y ratificación de instrumentos
internacionales sobre materias indígenas, tales como el Convenio N° 169 de la
OIT;
vi) Propuestas y recomendaciones relativas a la consolidación de una
sociedad chilena que reconozca y valore su diversidad cultural y los derechos
indígenas, con especial énfasis en los esfuerzos que se deben realizar a
través del sistema educativo.
Posteriormente, en el año 2006, el Gobierno planteó una agenda de trabajo
dirigida a avanzar en el reconocimiento constitucional y legal de los derechos
de los pueblos indígenas y en la valoración de éstos y de sus culturas. Como
consecuencia de esta agenda, el Gobierno priorizó la tramitación de una serie
de iniciativas legislativas.
Es así como en el mes de diciembre de 2007, se envió a tramitación legislativa
una reforma constitucional para el reconocimiento de los pueblos indígenas de
Chile, reforma que se encuentra actualmente discutiéndose en el Congreso
Nacional.
Por otra parte, en el mes de febrero de 2008, se publicó en el Diario Oficial la
ley N° 20.249, que crea el espacio costero marino de los pueblos originarios.
El objetivo de esta ley es resguardar el uso consuetudinario de estos espacios
por parte de todos los pueblos indígenas de nuestro país que tienen una
vinculación con el borde costero, a fin de mantener las tradiciones y el uso de
los recursos naturales que realizan sus comunidades.
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Por último, en el mes de marzo de 2008, y luego de más de diecisiete años de
tramitación en el Congreso Nacional, fue aprobado el proyecto de acuerdo
relativo al Convenio N° 169 de la OIT. El Convenio fue promulgado por medio
del Decreto Supremo N° 236 de 2008 del Ministerio de Relaciones Exteriores y
el instrumento de ratificación fue depositado ante la OIT con fecha 15 de
septiembre de 2008, por lo que, en conformidad a las disposiciones del
Convenio, éste entró en vigencia el 15 de septiembre recién pasado.
La ratificación y promulgación del Convenio N° 169 de la OIT marca el término
de una etapa y el inicio de una nueva era en la relación entre los pueblos
indígenas, el Estado y la sociedad chilena, la cual obliga a dar una mirada
distinta a la materia y a contar con los instrumentos que permitan hacerse
cargo de los anhelos de los pueblos indígenas.
3.- Plan del
Gobierno.
Es por ello que en el mes de abril de 2008, este Gobierno presentó el Plan
“Re-conocer: Pacto Social por la Multiculturalidad”, el cual se estructura en
torno a tres grandes áreas: i) Sistema político, derechos e institucionalidad; ii)
Desarrollo integral de los pueblos indígenas; y iii) Multiculturalidad y
diversidad.
En el marco del sistema político, derechos e institucionalidad, se consideró, en
el ámbito institucional y de políticas públicas, la creación de una Subsecretaría
de Asuntos Indígenas, como instancia superior de definición de la política
pública indígena, radicada en el Ministerio de Planificación, y la
reestructuración de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, a fin de
convertirla en un servicio público ejecutor de políticas, revisando sus
programas, estructura organizativa, personal, entre otros aspectos.
Si bien en el mes de agosto de 2008 el Gobierno ingresó a tramitación
legislativa un proyecto de ley que crea la Subsecretaría de Asuntos Indígenas,
su discusión y la evaluación de las políticas en desarrollo llevaron a determinar
que el nuevo órgano encargado de los asuntos indígenas debía situarse en el
más alto nivel de la Administración del Estado.
De este modo, se concluyó que era necesario crear un Ministerio de Asuntos
Indígenas, que ya había sido propuesto por el Grupo de Indígenas Urbanos
como parte de los planteamientos de Nuevo Trato, en las sesiones del 8 y 27
de Enero de 2003 desarrolladas en el marco del trabajo de la Comisión de
Verdad Histórica y Nuevo Trato.
Por otro lado, ha quedado demostrado que la actual Corporación Nacional de
Desarrollo Indígena es una institución que, tras haber cumplido
adecuadamente y durante un período importante las funciones para la que fue
creada, debe dar paso a la creación de un nuevo servicio público que
implemente adecuadamente la política nacional indígena y promueva
efectivamente el reconocimiento, respecto y participación de los pueblos
indígenas, con una visión distinta, con estructuras renovadas y con un fuerte
sesgo ejecutivo y técnico.
Así, se podrá contar con una nueva autoridad pública a cargo de la
formulación, coordinación de la implementación y evaluación de la política
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nacional indígena, separándola de la ejecución de la misma. Todo ello, para
un desarrollo más adecuado, eficiente y moderno de la relación del Estado de
Chile con los pueblos indígenas.
II. COMENTARIOS DE LIBERTAD Y DESARROLLO
IMPLICANCIAS CONSTITUCIONALES
1.- Materia de ley.
El proyecto versa sobre materias de ley por diversas razones:
Artículo 65, inciso cuarto, Nº 2, de la Constitución Política. Conforme a
esta disposición constitucional (en relación con el artículo 60, Nº 14) la
creación de organismos públicos, así como la determinación de sus funciones
y atribuciones, es materia de ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la
República. El proyecto crea un nuevo ministerio y un servicio público
denominado Agencia de Desarrollo Indígena y los dota de sus respectivas
funciones y atribuciones.
Artículo 19, Nº 17, de la Constitución, que garantiza la admisión a todas
las funciones y empleos públicos, son otros requisitos que impongan la
Constitución y las leyes. El proyecto se refiere expresamente a este punto al
sujetar a la Agencia de Desarrollo Indígena al sistema de Alta Dirección
Pública. Además, conforme al artículo 38 de la Constitución garantiza la
carrera funcionaria así como el carácter técnico y profesional en que debe
fundarse. A este respecto el proyecto de ley adopta una serie de resguardos
sobre materias de personal, en el artículo 1º transitorio.
El artículo 64, que permite al Poder Legislativo delegar en el Presidente
de la República facultades legislativas sobre cualquier materia, excepto las
que el mismo precepto prohíbe, entre las cuales, las garantías constitucionales
o las materias de ley orgánica constitucional o de quórum calificado. El
proyecto faculta al Presidente de la República para que organice, en materia
de personal, el nuevo Ministerio y el nuevo Servicio, estableciendo en la ley las
normas que garantizan la carrera funcionaria y el acceso a los cargos de las
plantas.
Sin bien es objetable una delegación de facultades en una materia regulada
por norma de rango orgánico constitucional, como es la ley general de Bases
de la Administración del Estado en cuanto a la carrera funcionaria, debe
señalarse que el proyecto no delega los aspectos esenciales de dicha
regulación, sino que la consagra expresamente en su articulado transitorio y
enmarca, de esta forma, el ejercicio de las facultades legislativas delegadas en
el Presidente de la República.
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COMENTARIOS DE MÉRITO
2.- Apreciación de
conjunto.
Recientemente los niveles de violencia en el sur del país han aumentado por
los ataques a predios y maquinaria provenientes de algunas comunidades o
integrantes de comunidades indígenas, además de asaltos a vehículos de
transporte, incluyendo la quema intencional, interrupción de la circulación en
caminos y otras formas de violencia. A ello se han sumado denuncias de
irregularidades en el proceso de entrega de tierras en la Corporación Nacional
de Desarrollo Indígena (CONADI).
Ante esta realidad, el Gobierno designó un Ministro Coordinador de Asuntos
Indígenas y se han anunciado dos proyectos de ley que proponen modificar la
actual institucionalidad. El primero crea un Ministerio de Asuntos Indígenas, y
la Agencia de Desarrollo Indígena, que es el que se comenta en esta
oportunidad, y el segundo, crea el Consejo de Pueblos Indígenas.
La duda de fondo que surge ante esta institucionalidad, es si la situación a la
cual nos enfrentamos se va a repetir, como otras veces, en la política indígena
del Gobierno. Siempre que ocurren hechos de gravedad, se proponen
cambios institucionales o nuevos programas. Los ejemplos más conocidos
son el Nuevo Trato del Gobierno de Ricardo Lagos, y la creación del Programa
Orígenes, el nombramiento de un Comisionado Presidencial de Asuntos
Indígenas y la política Re-Conocer, del Gobierno en ejercicio. Todo esto da
cuenta de que se responde a la coyuntura, pero no se enfoca en los
problemas de fondo con una política coherente y de largo plazo.
La CONADI, que data de octubre de 1993, y de la que se esperaba una
solución, surgió con un problema de base, ya que es la encargada de la
política indígena y a su vez representa a los pueblos originarios dentro de su
Consejo. Esta doble funcionalidad, donde no queda claro a quién representa el
organismo, la transformó “en el lugar donde chocan frontalmente las
demandas de los indígenas con la acción del Estado. El resultado ha sido
paralización y una pérdida de representatividad frente a los grupos
originarios”17.
Para solucionar estos problemas, una decisión correcta es, ciertamente,
reformular la CONADI, dejándola como un servicio público especializado y
aparte, crear el Consejo de Pueblos Indígenas.
En tanto, el proyecto del Gobierno propone crear un Ministerio de Asuntos
Indígenas y dependiendo de éste, una Agencia de Desarrollo Indígena (ex
CONADI), y según se ha anunciado18, un Consejo representativo de las etnias
originarias. Ello responde al criterio de necesaria separación de funciones
entre la Agencia (ex CONADI) y el Consejo.
17 Von Baer, Ena. “La cuestión mapuche: raíces, situación actual y desafíos futuros” (2002). Serie Informe Político Nº 77,
Libertad y Desarrollo.
18 Boletín 6743-06 suscrito por la Presidenta de la República con fecha 29 de septiembre de 2009.
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Lo que no parece tener justificación es la creación de un nuevo Ministerio,
porque lo que se requiere es solamente la separación de funciones al interior
de la CONADI. Para una planificación de estas políticas existe el Ministerio de
Planificación Nacional (MIDEPLÁN). Además, no es aceptable el criterio, que
algunas veces se observa en el sistema público, que consiste en reaccionar
con la creación de un ministerio ante una situación grave o de emergencia.
En MIDEPLAN el análisis se efectúa en coordinación con otras necesidades
nacionales que requieren de una acción directa del Estado, como el combate a
la pobreza. En lo concreto, un aspecto que no debe omitirse en la situación
indígena y especialmente en la más numerosa etnia mapuche, es que se trata
de poblaciones en que el índice de escolaridad es muy bajo y el de pobreza es
muy alto, por lo que un enfoque equilibrado en relación con las necesidades
de los demás sectores deficitarios en estos mismos aspectos en el ámbito
nacional, es una necesidad de una correcta planificación. Es más, un
ministerio especializado, como el que se propone, fácilmente será capturado
por los intereses sectoriales, en perjuicio de otras necesidades, igualmente
legítimas, a nivel del país.
De hecho, aunque la estrategia comunicacional de los voceros de alguna etnia
haga énfasis en la “reivindicación” de las tierras (“la deuda histórica”), lo cierto
es que el problema central del tema indígena ha sido y es un problema de
pobreza.
El rediseño, entonces, de la institucionalidad indígena, se deberá abordar
pensando en la separación de los dos aspectos que están mezclados y por
ello mal diseñados en el sistema de la CONADI, que son ejecución de políticas
y representación de los pueblos originarios. Para ello basta con la creación de
la Agencia y crear, separadamente un Consejo, ya anunciado, como
organismo representativo de las culturas y aspiraciones de la población
definida como originaria.
Algo rescatable del proyecto que ahora se presenta es que, a diferencia del
“Nuevo Trato”, del “Programa Orígenes”, del “Comisionado Presidencial” de la
“política Re-Conocer”, que se crearon al margen del Congreso Nacional (ya
que no deberían desempeñar cometidos públicos), ahora la discusión tendrá
lugar donde corresponde, y se podrán examinar las políticas que se piensa
aplicar en el nuevo esquema normativo.
En todo caso, el cambio que de veras se necesita es en relación con la
voluntad política de solucionar el problema, más que un rediseño
institucional19. Por el contrario, el proyecto, presentado apresuradamente y
con el grueso de sus regulaciones entregadas a un decreto con fuerza de ley o
tomadas, por referencia, desde la ley vigente de la CONADI, hace pensar en
que, como en otros casos, todo problema grave requeriría de la creación de un
ente público para su solución, lo que no es necesariamente así.
Ahora bien, si lo que resultará de estos proyectos son meros cambios de
denominación, ello no va a ser suficiente.
Son también necesarias
19 Además, puede verse Donoso, Sebastián: La Institucionalidad Indígena, en La Tercera, 30 agosto de 2009
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modificaciones en la política de entrega de tierras, sobre la base de criterios
claros para terminar con la discrecionalidad y el clientelismo político que
capturó a la CONADI.
3.- ¿Adiós a la
CONADI?
La Corporación Nacional de Asuntos Indígenas se extingue de conformidad
con el proyecto de ley. Pero no se extinguen ni sus atribuciones ni,
necesariamente, la lógica de las políticas que por su intermedio se han
implementado. Sus atribuciones pasan, todas ellas, o al Ministerio o a la
Agencia.
El proyecto no especifica cuáles corresponden a uno y a otra; sino que se
limita a señalar que serán las de “su competencia”. Pero su artículo 8º, letra c),
establece que le corresponderá a la Agencia administrar el Fondo para Tierras
y Aguas Indígenas, además de comprar las tierras que sean necesarias para
el cumplimiento de esta función.
Actualmente la CONADI tiene su sede principal en Temuco y dos
subdirecciones en Temuco e Iquique; también tiene direcciones regionales en
Cañete y Osorno, Arica, San Pedro de Atacama, Isla de Pascua y Punta
Arenas.
Exceso de direcciones
regionales de la
Agencia.
El proyecto de ley que viene creando la Agencia de Desarrollo Indígena es
algo más amplio en esta materia, pues, además de la Dirección Nacional que
estará en Santiago, establece que habrá Direcciones Regionales en las
Regiones de Arica y Parinacota, en Tarapacá, en Antofagasta, en Valparaíso,
en Biobío, en La Araucanía, en Los Ríos, en Los Lagos, y en Magallanes y la
Antártica Chilena, y una también una dirección regional Metropolitana. Se
faculta al Director Nacional para determinar la ciudad en que funcionarán estas
Direcciones Regionales.
La Dirección Regional de Antofagasta estará a cargo de la Región de
Atacama; la Dirección Regional de Valparaíso, de la Región de Coquimbo; la
Dirección Regional de la Región Metropolitana, de la Región del Libertador
General Bernardo O´Higgins; la Dirección Regional del Biobío, de la Región
del Maule; y la Dirección Regional de Los Lagos, de la Región de Aysén del
General Carlos Ibáñez del Campo.
Como se observa, se viene ampliando, sin una mayor justificación, el ámbito
de acción territorial de la ex CONADI, lo que puede estimarse como una
tendencia a la burocratización del sistema. Ello sin contar con la creación del
Ministerio que deja la impresión que el tema indígena será tratado a
perpetuidad por el Estado, y que no tendrá nunca una solución aceptable.
En otro orden de ideas, tanto los cometidos que se le vienen otorgando al
Ministerio como a la Agencia, se relacionan con funciones y atribuciones que
son propias de otros organismos o servicios, frente a lo cual, el proyecto se
limita a disponer la necesaria coordinación con el ente respectivo.
Ello es claramente visible, respecto del Ministerio, por ejemplo:
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en materia de recursos naturales y protección de recursos
medioambientales, tales como manejo de cuencas, ríos, riberas, flora y fauna
(artículo 4º letra e), que parece superponerse con atribuciones de la Comisión
Nacional de Medio Ambiente o con las Comisiones Regionales, que son las
encargadas de velar por dichos recursos, o con la Dirección General de
Aguas, en el caso específico de este recurso,
en materia de programas educacionales sobre cultura indígena, en que se
ordena la colaboración con las “autoridades competentes” (artículo 3º, letra g);
en materia de relaciones exteriores sobre política exterior indígena (en
colaboración con el Ministerio de Relaciones Exteriores), lo cual requeriría de
mayor precisión dado que no se advierte por qué otros estados podrían verse
interesados en asuntos indígenas dentro de Chile (artículo 3º, letra j);
Respecto de la Agencia, también se observan casos de superposición de
funciones que se asumen por la vía de la coordinación:
en materia de conservación del patrimonio arqueológico, respecto del cual
se le ordena velar por él, pero en este caso, sin coordinación con el Consejo
de Monumentos Nacionales creado por ley Nº 17.288 (artículo 8º, letra i) del
proyecto en relación con los artículos 21 y siguientes de la ley Nº 17.288;
en materia de promoción de la cultura y lenguas indígenas así como
sistema de educación intercultural, en coordinación con el Ministerio de
Educación (artículo 8º, letra j);
en materia de participación de la mujer indígena, en coordinación con el
Servicio Nacional de la Mujer.
En resumen, las atribuciones tanto del Ministerio como de la Agencia, que
significan cometidos específicos y propios, habrá que encontrarlos en la actual
ley de la CONADI, cuyas atribuciones se distribuyen, como ya se dijo, entre
ambas nuevas instituciones.
4.- Política de
tierras.
La tierra se ha presentado como el eje central de la política indígena. El
aludido Fondo de Tierras y Aguas se lleva gran parte del presupuesto
destinado a CONADI. Para realizar la entrega de tierras ha habido tres
mecanismos: a) mediante subsidios; b) a través de la compra directa, y c) el
traspaso de terrenos fiscales y regularización de títulos.
En el último tiempo se ha señalado que se han entregado 650.000 hectáreas.
De ellas se han comprado 130.000 hectáreas20.
Es fácil convenir en que el mejor mecanismo es el subsidio, por ser más
20 Datos CONADI. Las otras hectáreas corresponden al ítem “saneamiento a la propiedad indígena para certidumbre jurídica”
(traspaso de terrenos fiscales y regularización de títulos).
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objetivo y porque da la posibilidad que se entregue de forma individual y no
solo por comunidad. El Decreto que regula el Fondo de Tierras y Aguas 21
señala que pueden acceder a este subsidio aquellas “personas, comunidades
indígenas o una parte de éstas, cuando las superficies de tierras de la
respectiva comunidad sea insuficiente, sin otra limitación que la de haber
acreditado ante la Corporación la calidad de indígena o de comunidad
indígena”. Sin embargo, este decreto dejó espacios discrecionales, lo cual ha
provocado su cuestionamiento. El ejemplo más reciente es el 11º concurso,
donde se entregaron más de $2.000 millones en subsidios a “casos
especiales”22.
Por otro lado, está la compra directa, que ha sido la prioridad de los gobiernos de
la Concertación, ya que más del 70% que se ha comprado entre 1994 y 200723
ha sido a través de este mecanismo. Esta forma de entrega es la más
discrecional, ya que supuestamente serviría solo para conflictos jurídicos, pero
cuando se establecieron los criterios de asignación en “La Política de Tierras” de
1999, se advirtió que los problemas podían ser múltiples. El hecho es que la
CONADI no ha logrado acotar la entrega de tierras mediante este mecanismo.
Esta política de asignación de tierras en forma preferentemente directa ha
constituido un error grave de la CONADI, porque sobre una supuesta "compra”
de tranquilidad a cambio de tierras, lo que se ha hecho ha sido evidenciar que los
casos en que se actúa violentamente por parte de una comunidad o de algunos
de sus integrantes, el sistema público se apresura a otorgarles tierra, previa
compra a los particulares afectados. Ello constituye un incentivo perverso,
porque deja sin solución las peticiones de comunidades que han obrado
pacíficamente y de acuerdo a procedimientos legales, y les da la peor señal que
se les podría dar.
En síntesis, ninguna de las correcciones que requiere la política indígena,
especialmente en lo que respecta a la compra de tierras (supuestamente a
cambio de tranquilidad), parecen derivarse del proyecto de ley en estudio. Lo
que pone de manifiesto que no es recomendable experimentar nuevas
legislaciones e institucionalidades, sino enfrentar el desafío de política de Estado
que esta situación significa.
5.- Conclusión.
El proyecto de ley crea un Ministerio de Asuntos Indígenas y una Agencia de
Desarrollo Indígena, suprime la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena,
cuyas atribuciones legales se distribuyen entre ambos nuevos organismos,
según correspondan a la competencia de cada uno. En la parte que separa el
servicio público (Agencia) de la representación indígena (Consejo), el proyecto
es correcto.
El proyecto es relativamente simple, porque toda la parte de personal y otros
aspectos organizacionales se encomiendan a decretos con fuerza de ley que
21 Decreto Nº 395-93 Sobre Fondo de Tierras y Aguas Indígenas.
22 “45% del subsidio de tierra se adjudicó fuera de concurso”, El Mercurio, 31 de agosto de 2008.
23 Los datos de hectáreas en el subsidio de 2008 son insuficientes, y en el 2009 aún no se ha realizado.
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dictará el Presidente de la República.
Sin embargo, ninguno de los graves problemas por los que atraviesa la
situación creada por las etnias indígenas, especialmente mapuche, se va a
solucionar con un cambio que es más bien cosmético. El cambio fundamental
que se echa de menos es en cuanto a la voluntad política de asumir la real
dimensión del problema.
Entre tanto, la presentación relativamente apresurada y resumida de un
proyecto para la creación de los dos aludidos organismos, sin que se advierta
una decisión de asumir el desafío con medidas idóneas, deja la sensación de
que, en lo que resta de la actual administración, en nada se avanzará —con o
sin el Ministerio y la Agencia— lo que hace suponer que la decisión consiste
en dejar el problema en manos del próximo gobierno.
Finalmente, la insistencia en hacer de la distribución de tierras el eje de la
política indígena, está generando una escalada de violencia, al postergar a las
comunidades que hasta ahora han decidido proceder por la vía legal y
reglamentaria.
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