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Bolivia, el populismo se encara con las petroleras
La nacionalización del sector energético de Bolivia, tal y como ha anunciado su presidente, Evo Morales, es
“un jarro de agua fría” para las compañías internacionales que pone en peligro la inversión en el país, según
la Agencia Internacional de la Energía (AIE). En opinión de este organismo, algunos países
latinoamericanos se están embarcando “en un camino peligroso” al alterar sus contratos con las
multinacionales petroleras. Pero también alertó que la tendencia nacionalista ha saltado desde los países
productores hasta los consumidores, como España y Francia. Esta advertencia se produce al tiempo que
España y Brasil tratan de salvaguardar las inversiones de Repsol YPF y Petrobras, las dos empresas con
mayor presencia en el sector gasístico de Bolivia. “Si uno no logra un equilibrio entre los intereses de las
compañías y los del país, al final, es el país quien pierde. Sólo hay que fijarse en la capacidad de
producción de Venezuela, que ha caído dramáticamente: ese es el precio”, ha asegurado el subdirector de
AIE, William Ramsay.
Los expertos parecen coincidir en las posibles consecuencias negativas de la nacionalización del sector de
los hidrocarburos planteada por Bolivia. Según el profesor de la escuela de negocios IESE José Ramón Pin,
las repercusiones se dividen en dos tipos. Por un lado, se encontraría “el aumento de la desconfianza en los
países con tendencias políticas populistas y la aplicación de un mayor riesgo político a esos países y los
que tengan tendencias similares. Esto hará que estas inversiones extranjeras se restrinjan o se conviertan
en especulativas”. Por otro lado, señala que podría producirse una recapacitación por parte de las empresas
que están en países que “aún no han aplicado estas políticas para ser más cautas en sus inversiones”.
En opinión de Enric R. Bartlett Castellá, profesor de Derecho Público de la escuela de negocios Esade, las
consecuencias de un proceso de nacionalización incierto en Bolivia son “la creación de una atmósfera poco
favorable para los negocios, caracterizada por una mayor inseguridad jurídica –con cambios imprevisibles
en las reglas de desarrollo de la actividad económica- y amenazas al ejercicio de la libertad de empresa, al
debilitar sus facultades de decidir cuándo y cómo invertir, de dirigir la organización y de apropiarse de los
beneficios obtenidos”. En general, Juan Carlos Martínez Lázaro, profesor del Instituto de Empresa (IE),
considera que en América Latina “pueden verse comprometidas las inversiones realizadas en la región y si
estas políticas se generalizan, las acabarán desviando hacia aquellas economías donde se respeten sus
derechos y legítimos intereses”.
Los recursos de Bolivia
Uno de los principales peligros de las políticas populistas es, según los expertos, la falta de realismo en sus
actuaciones. De ahí que muchos consideren que Bolivia no ha tenido en cuenta a la hora de tomar esta
decisión si dispone, o no, de los recursos necesarios para explotar los hidrocarburos. Martínez Lázaro es
rotundo al afirmar que no. “Bolivia no dispone de la tecnología ni del capital necesario para poder explotar
sus recursos energéticos de forma autónoma. El negocio petrolero requiere fuertes inversiones, no sólo en
lo referente a la exploración, sino también en la fase de explotación. Aquellos países que no invierten en
mantener sus instalaciones productivas, ven como su producción desciende. Tenemos muchos ejemplos en
ese sentido. Por tanto, si Bolivia acaba expulsando a las petroleras extranjeras, vería limitada su capacidad
de poner en marcha nuevas explotaciones de gas y, lo que es peor, a medio plazo podría ver como
desciende su producción”, asegura.
Para Bartlett, “aunque con la garantía de los recursos naturales puede obtener financiación, en cualquier
caso necesita contratar los conocimientos técnicos y la logística para su explotación y comercialización. El
gas que hay que transportarlo por gaseoductos o transformarlo en licuado en plantas al efecto, embarcarlo –
en Chile o Perú- y efectuar el proceso inverso en el puerto de destino. Esas operaciones requieren el
consumo de alguna o algunas de las grandes compañías energéticas”. El profesor Pin va más allá, y hace
referencia no sólo a la realidad económica, sino también al cariz político de la operación: “Los países en
vías de desarrollo pasan por periodos de apertura a la economía global y por procesos de nacionalización
de sectores productivos alternativamente. Esta no es la primera vez que ocurre. El problema no es quién es
el propietario, sino quienes gestionan y cual es la independencia de que gozan para hacerlo con criterios
empresariales. Talento para ello en el mundo hay de sobra y se puede contratar. La pregunta no es si se
tienen recursos, la pregunta es si se tiene la voluntad política para explotarlos con criterios de rentabilidad y
eficacia empresarial, y si se le deja a los responsables hacerlo”, algo que sólo depende del gobierno
Boliviano.
Aunque a priori las políticas de corte populista, que tanto éxito aparentan tener en América Latina pueden
tener consecuencias nefastas para la economía de un país, y alejarles aún más del objetivo que persiguen:
sortear la crisis o superar la fase, en algunos casos, de país en vías de desarrollo. Pin apunta que “la
experiencia indica que es muy difícil que los gobiernos de este tipo den la independencia a los gestores
empresariales para que actúen con criterios económicos. Tampoco es fácil encontrar gestores con la
fortaleza ética que requiere aplicar criterios empresariales sin ceder a presiones. Ni es fácil que los
gobernantes resistan a la tentación de aplicar el poder en su provecho. Si no se mantienen firmes unos
(defendiendo su independencia con criterios éticos) y otros (moderando sus deseos de influir en su
provecho), lo que es muy difícil, lo normal es que la eficiencia de las empresas se deteriore y los beneficios
de creación de riqueza se desperdicien”. Sin embargo, estas medidas también pueden tener una vertiente
positiva para el país si se aprovechan como es debido. En este sentido, el profesor del IESE considera que
“si el precio de los productos energéticos sigue creciendo, durante unos años los gobiernos populistas
dispondrán de fondos monetarios importantes. Si los invierten en formación, sin sesgos ideológicos
preconcebidos, educando en la libertad y la diversidad de opiniones, que luego haga florecer la democracia
con alternativas diferentes dentro de un marco institucional estable, pueden ayudar al desarrollo futuro. Si,
como es tentador, se invierten en subvencionar de manera populista y en doctrinización ideológica uniforme,
será otra ocasión perdida”.
Uno de los riesgos que se corren con políticas populistas es la huida masiva de capitales. El experto del IE
vaticina una salida de los inversores extranjeros de un país y la ausencia de nuevas inversiones si los
cambios legislativos en el marco jurídico lesionan sus intereses. Para Martínez Lázaro es importante no
olvidar una premisa fundamental: “Toda inversión se hace buscando una rentabilidad, y si no se dan las
condiciones que permitan obtener esa rentabilidad, no habrá inversiones extranjeras, ni probablemente
nacionales”. Además, apunta que “en Latinoamérica, al ser insuficientes los niveles de ahorro interno, se
necesita de la inversión extranjera para financiar la inversión. Éstas se dirigirán a aquellos países donde
exista un marco regulatorio estable y se respeten los derechos de propiedad. Y aquellos países que no las
reciban, verán cómo su situación de pobreza se mantiene”.
Para Bartlett, de Esade, “la experiencia histórica muestra que la dirección pública de la economía no es el
medio más eficiente de asignar recursos en situaciones de normalidad. La lucha contra la pobreza justifica
una intervención pública; pero es más eficaz en términos de redistribución de la riqueza generada que de
generación de la riqueza misma y sin ésta no hay nada a redistribuir. Por otra parte, en estados con
instrumentos de gobernabilidad frágil, pueden abonarse relaciones con los clientes que tienden a perpetuar
en el poder a quienes lo ostentan”. Aunque las políticas populistas puedan ahuyentar la inversión privada,
es previsible que sigan apoyando a los países emergentes, ya que no todos defienden este tipo de medidas.
“No se puede generalizar. Muchos de los llamados estados emergentes, en todo caso los que más
contribuyen al comercio mundial (China, India, Brasil,..), han optado por medidas destinadas a involucrar
más a la iniciativa privada en la actividad económica. En cualquier caso, dichos países necesitan
inversiones y el capital oportunidades de inversión. En principio, lo lógico es que sigan encontrando puntos
de colaboración y encuentro”, dice.
El virus del populismo
Es lógico que muchas empresas tengan miedo de que este tipo de políticas se extiendan a otros países, en
principio, de América Latina. Primero fue Chávez, en Venezuela, luego Morales, en Bolivia. ¿Quién será el
próximo? La petrolera española Repsol YPF pedía la semana pasada a Argentina que no nacionalizara
YPF, ante el temor de que su presidente, Néstor Kirchner, imitara la conducta de sus vecinos. José Ramón
Pin considera que “el mayor peligro podría representarlo Brasil, pero no parece que esté en esa situación.
Chile tiene un desarrollo institucional de país desarrollado y no es previsible nada similar, al contrario.
Colombia tiene un desarrollo diferente y, a pesar de la guerrilla, su estabilidad institucional hará que se
convierta en la segunda potencia regional después de Brasil (Chile seguirá creciendo pero su peso
poblacional no es fuerte). Argentina puede tener la tentación, pero sería el final definitivo de una forma de
ser. Perú y Ecuador están en la cuerda floja, según lo que ocurra en sus elecciones políticas. Venezuela ya
está en el populismo”.
Según Pin, “los tres motores del desarrollo Brasil, Chile y Colombia no parecen tener ese riesgo. Los demás
países de Sudamérica, debido a estas medidas populistas tendrán un peso económico y social cada vez
menor. Respecto a Méjico y Centroamérica, la situación es diferente. Méjico seguirá integrando su
economía con Estados Unidos, para beneficio mutuo de esos dos países. Ello supone una línea política
contraria a las nacionalizaciones tarde o temprano. Centroamérica tiene otros problemas más acuciantes, el
principal es su integración económica y su acercamiento paulatino a la integración con EEUU-Méjico”. Para
Martínez Lázaro, hoy en día el riesgo más evidente está en Perú y en Ecuador. En su opinión, el candidato
que encabeza las encuestas de Méjico, López Obrador, tiene tintes populistas, pero coincide con Pin al
señalar que sería difícil aplicar estas políticas dada la integración económica con Estados Unidos.
El populismo no sólo puede extenderse a los países de alrededor, sino también dentro de ese mismo
estado. En el caso de Bolivia, el proceso de nacionalización podría afectar a más sectores que el de
hidrocarburos, ya que Morales en su programa electoral defendía la nacionalización de los sectores
extractivos, como la minería. Pin también señala que las grandes propiedades agrarias también podrían
pasar por este proceso. Barlett coincide al señalar el mercado de los minerales y Martínez Lázaro apunta
también hacia el sector forestal o las concesiones de servicios.
“El origen de estas políticas hay que buscarlo en los elevados niveles de pobreza, las tremendas
desigualdades sociales y la corrupción política con las que la región tiene que convivir. Una parte sustancial
de algunas sociedades latinoamericanas, ven en estas opciones populistas una vía para el cambio. Pero no
nos engañemos: el populismo no es la solución a ninguno de los males que tiene Latinoamérica, y sí un
agravante de los mismos a medio plazo”, asegura el profesor del IE. Bartlett, de Esade, también señala que
“no hay que olvidar que las economías del mundo desarrollado, hasta épocas recientes, no sólo reservaban
la titularidad de los recursos esenciales al Estado, sino también, de una u otra forma, su explotación. Incluso
en pleno proceso de liberalización en los años 90 y principios del siglo XXI, las denominadas golden share
han enfrentado a la Comisión Europea y a los gobiernos de los estados miembros”. Por su parte, Pin señala
que “estas medidas puede que sean lo que quiere un electorado desesperado por su situación
socioeconómica, pero probablemente no les resolverá su problema de fondo, al menos, si no hay
honestidad a prueba de bomba en sus dirigentes e inversión educativa a largo plazo. El problema de los
dirigentes populistas no es sólo su honestidad e inteligencia personal, es fundamental que lo sean también
sus colaboradores y todo el aparato del estado que han heredado, ¿podemos confiar en él?”
Medidas legales
Hay que tener en cuenta que cualquier gobierno es soberano para expropiar o nacionalizar sus recursos
naturales y para cambiar el marco regulatorio. Sin embargo, eso no implica que no tenga que hacer frente a
los deberes contractuales en los que incurrió anteriormente y, por lo tanto, debe indemnizar a cualquier
empresa o particular afectado por estas nuevas medidas. Por un lado, aquí es importante el papel que
desempeñen las empresas que pueden verse afectadas, pero también la labor del Ejecutivo del país de
origen de aquellas compañías que sufren o puedan sufrir estas medidas.
En cuanto a empresas se refiere, el profesor de Esade considera que “las empresas deben incorporar como
una parte esencial de su estrategia y de sus operaciones aquellas iniciativas que contribuyan a transmitir a
la sociedad en la que actúan sus aportaciones positivas a la mejora del nivel de vida de ésta. Eso supone
actuaciones en una determinada línea; así las que plantean los diez principios del pacto mundial de las
Naciones Unidas o “Global Compact”, como por ejemplo el apoyar la libertad de afiliación y el
reconocimiento efectivo del derecho a la negociación colectiva, o favorecer el desarrollo y la difusión de las
tecnologías respetuosas con el medio ambiente. En sus relaciones con los gobiernos han de esforzarse en
transmitir también esa contribución al desarrollo del país que, fundamentalmente, pasa por aportar inversión
y una mejora de los estándares de dirección”. En lo que a la intervención del Gobierno español, como
implicado directo en el caso de Bolivia, los expertos coinciden en señalar que el Ejecutivo debería presionar
utilizando medidas diplomáticas o incluso jurídicas, apelando al derecho internacional. Martínez Lázaro va
más allá y considera que “el Gobierno español debería acudir a los tribunales internacionales de arbitraje y
suspender los acuerdos de cooperación financiera con Bolivia”. Sin embargo, el profesor del IESE opina que
“la legalidad internacional es discutible, cuando países desarrollados como Italia impiden una opa de BBVA
sobre BNL con subterfugios. Por ello, no se tiene la autoridad moral para pedirle a países subdesarrollados
que actúen de otra manera”.
Pin asegura que, respecto a la forma de actuar en Andina (filial de Repsol en Bolivia), “los directivos de la
petrolera española necesitarán ganarse la confianza de un gobierno de tendencia populista y un consejo de
administración (junta directiva como se llama en Sudamérica) en el que estarán en minoría. Su capacidad
técnica y su honorabilidad profesional serán claves para ello. El trabajo no va a ser fácil porque es un campo
en el que sus habilidades técnicas, sus capacidades políticas y su nivel ético se van a enfrentar a un gran
reto. Todo ello con un primer periodo de seis meses en el que se deben establecer las nuevas condiciones
contractuales”. Para Martínez Lázaro, “Repsol posee en Bolivia una parte significativa de sus reservas de
gas que ahora no podrá contabilizar como propias. Aparte de la indemnización a la que puede tener
derecho, su permanencia en el país estará condicionada a que las nuevas reglas que quiere aplicar el
Gobierno boliviano, sean satisfactorias para sus intereses”. Aunque en principio la medida parece que sólo
afectaría al 51 por ciento de la filial, los términos exactos de la misma todavía están por definirse, por lo que
es difícil hacer predicciones, tal y como señala Bartlett. Aunque es previsible que Repsol refleje estos
acontecimientos en su cuenta de resultados, de momento, parece que la bolsa lo ha digerido con paciencia,
ya que la cotización ha descendido lentamente, al igual que le ha ocurrido al resto de petroleras con
presencia en Bolivia.