Justicia Municipal de Faltas: lectura y guía de

Escuela Municipal de Seguridad Local
Formación Inicial de la Policía de Prevención local de General Pueyrredon 2015
Plan de Formación Complementario 2015
Universidad Nacional de Mar del Plata
Facultad de Derecho
Seminario:
Administración del Estado Municipal y las políticas públicas
Lectura y guía de actividades Clase 3: Justicia Municipal de Faltas
En grupos de 2/3 personas lea el siguiente documento, para realizar en grupo y en el
aula, las actividades que se indican al final del mismo.
La Justicia Municipal de Faltas1
1. Los ilícitos en general. La competencia para legislar en materia represiva.Resulta difícil distinguir qué conducta es un delito y qué conducta una contravención,
existiendo múltiples teorías que pretenden justificar sus diferencias en función de variados criterios. Pero además, parece más difícil diferenciar una conducta que puede ser sancionada
como una contravención provincial o como una contravención municipal.
La cuestión no es sencilla, y no es nuestro objeto enunciar las múltiples concepciones
elaboradas al respecto. Tan solo pretendemos remarcar que, en el marco del sistema federal
adoptado por el constituyente (art. 1 de la Constitución Nacional), corresponde al Congreso
Nacional dictar la legislación penal, en cuerpos unificados y/o separados (art. 75 inc. 12 de la
Constitución Nacional), tal como se estudió en la clase 1. Es decir, los delitos aparecen consagrados en el Código Penal y en las leyes penales complementarias. Por su parte, las provincias
se reservaron el dictado de los códigos contravencionales (art. 121 de la Constitución Nacional), por lo que corresponde a las provincias sancionar códigos o leyes contravencionales o de
faltas.
Así, que un hecho se pueda ser un delito o una contravención (ya sea provincial o municipal) depende, en definitiva, de una decisión política discrecional del poder legislativo.
Tomemos como ejemplo la situación de tener un arma de fuego. Inicialmente fue una
conducta lícita. Luego constituyó una falta administrativa. Ulteriormente se le confirió rango
contravencional provincial (art. 42 del decreto-ley 8031/73). Finalmente, se lo tipificó como delito (art. 189 bis del Código Penal). El tránsito de la tenencia de armas de fuego por distintos
sistemas normativos, desde significar un comportamiento permitido hasta tratarse de un ilícito
(delito), y dentro de este espectro pasando por distintos segmentos del ordenamiento cada vez
sancionados de forma más grave, para culminar en el Código Penal en la categoría de delito
demuestra que todo se encuentra en manos de la decisión política de los representantes de la
soberanía popular (los legisladores), que la deben exteriorizarmedianteuna ley, base fundamental del Estado Constitucional de Derecho.
Una regla muy importante es que los comportamientos prohibidos u ordenados por el
Código Penal no podrán ser nuevamente reprimidos por las provincias a través de los códigos
contravencionales.Y siguiendo esa regla, las conductas tipificadas como contravenciones pro1
El documento fue realizado por Germán Bernardi, abogado, docente de la Academia de Policía de Prevención
Local y Secretario del Juzgado Correccional Nº 5 de Mar del Plata, especialmente para el presente curso.
1
vinciales no podrán ser castigadas por los municipioscomocontravenciones municipales. Impera el principio de primacía jerárquica. La ley nacional prevalece sobre la ley provincial, y ésta
sobre la normativa municipal, aunque todas deben sujetarse a la Constitución Nacional (art. 31
de la CN).
Constitución Nacional + Tratados Internacionales de Derechos Humanos
Código Penal + Leyes penales– Poder Legislativo Nacional –
Uno para todo el país
Código Contravencional + Leyes contravencionales – Poder Legislativo
Provincial – Uno para toda la provincia de Buenos Aires
Normativa de Faltas Municipales – Departamento Deliberativo Municipal (Concejo Deliberante) – Un código y/o muchas normas dispersas por cada uno de los 135
municipios de la Provincia
Una aclaración importante: los términos contravención, falta o infracción son utilizados
como sinónimos por el derecho público local (municipal), por lo que nosotros los usaremos indistintamente, con idéntico significado2.
En conclusión, en nuestra república existe un Código Penal dictado por el Congreso
Nacional que sólo contempla delitos, no encontrándose previstos contravenciones o faltas, cuya sanción corresponde a las provincias. De esta forma, cada provincia tiene su propio código
contravencional o de faltas.
Sin embargo, todavía nos resta distinguir las faltas provinciales de las municipales, lo
que debemos reconocer es sumamente complejo, aunque también depende de una decisión
del legislador, en este caso provincial.
Al respecto, podemos ejemplificar con las cuestiones atinentes al horario de comercialización de bebidas alcohólicas (ley provincial Nº 11.825) o de funcionamiento de los establecimientos bailables (ley provincial Nº 14.050), materias que tradicionalmente eran típicamente
municipales, pero que actualmente se encuentran reguladas por normas provinciales, conformando contravenciones provinciales. La decisión, en definitiva, es de la Legislatura de la Provincia. Sólo lo que no es contravención provincial podrá ser una falta municipal, por lo que la
provincia delimita el marco de facultades municipales.
2. Las contravenciones (provinciales y municipales).Las contravenciones provinciales están previstas en el Código de Faltas (decreto-ley
8031/73). Quién sanciona estas contravenciones -típicas contravenciones policiales antiguamente instauradas en los llamados edictos policiales- es la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires, existiendo un código para toda la provincia, aunque también existen leyes especiales
complementarias (leyes 11.748, 11.825 y 13.178 sobre comercialización de bebidas alcohólicas, leyes 14.050 y 14.051 sobre nocturnidad, ley 13.470 sobre juegos de azar, ley 11.929 sobre espectáculos deportivos, entre otras).
Todas estas normas rigen en todo el territorio de la provincia. Pelearse sin lesionarse,
portar un arma blanca, tener instrumentos aptos para forzar cerraduras sin justificar la posesión, provocar desórdenes en la vía pública (arts. 38, 42, 55 y 74 del decreto-ley 8031/73 respectivamente) o comercializar bebidas alcohólicas respecto de menores de 18 años o luego de
2Artículo
2º decreto-ley 8751/77: Los términos "falta", "contravención", e "infracción" están utilizados en éste Código con idéntico significado.
2
las 21 horas (arts. 1 de la ley 11.748 y 1 de la ley 11.825) constituyen contravenciones, cualquiera sea el lugar de la provincia en que se cometa. Queremos decir que son infracciones castigables independientemente que ocurran en General Piran o en Bahía Blanca.
Este código de faltas provincial consagra un proceso judicial a cargo de un juez en lo
correccional (o de paz letrado) (art. 106 del decreto-ley 8031/73), en el que la policía cumple el
papel de fiscal, formulando la acusación y teniendo a su cargo la instrucción del sumario (arts.
4, 108, 112 y 116 del decreto-ley 8031/73). Estas contravenciones provinciales constituyen pequeños delitos o ilícitos de menor lesividad que un delito, resultando aplicables los principios y
garantías penales y procesales penales (art. 3 del decreto-ley 8031/73)3.
Paralelamente, las contravenciones municipales están previstas en el Código de Faltas
Municipales (decreto-ley 8751/77), que establece la Justicia Municipal de Faltas, a cuyo cargo
está el inició, la prosecución y la culminación del sumario contravencional (art. 19 del decretoley 8751/77)4.
Quién sanciona las faltas municipales son los propios municipios, por medio de ordenanzas (arts. 1, 100 inc. 13, 166 y 172 de la Constitución Provincial y 26 y 162 de la Ley Orgánica de las Municipalidades). Es decir, cada Municipalidad tiene su propio ordenamiento contravencional, sea por medio de una única ordenanza (p. ej. régimen de penalidades de faltas o
código contravencional) o a través de múltiples ordenanzas (p. ej. respecto de cada temática:
habilitaciones, construcciones, bromatología, higiene y sanidad, medio ambiente, consumidores, publicidad, aguas, espacio público, servicio público, etc.). Existen en consecuencia tantos
códigos o regímenes de faltas municipales como Municipalidades existan. Las infracciones o
contravencionales previstas en el Partido de General Pueyrredon pueden no ser iguales a las
reprimidas por el Partido de La Plata.
Asimismo, a diferencia del previsto para las contravenciones provinciales, aquí estamos
ante un procedimiento administrativo a cargo de un funcionario llamado Juez de Faltas (que
forma parte del departamento ejecutivo municipal), es decir, se desarrolla ante la propia administración pública y no ante el poder judicial (art. 19 del decreto-ley 8751/77). Es más, en caso
de no existir juez de faltas o de licencia de éste, lo reemplaza el intendente (art. 19 inc. b del
decreto-ley 8751/77). El rol de fiscal lo cumplen las propias autoridades municipales (incluidos
los inspectores), no interviniendo la agencia policial (arts. 18, 35 y 38 del decreto-ley 8751/77).
En estos procedimientos, en virtud de tratarse de auténticos procedimientos administrativos -de naturaleza sancionador-, la aplicación de las garantías penales y procesales penales
resulta excepcional en tanto no se oponga a la letra y finalidad del propio código de faltas municipales (arts. 3 y 60 del decreto-ley 8751/77)5.
Por ejemplo no se encuentra garantizada la presencia de un defensor del imputado (lo
contrario a lo que sucede en las contravenciones provinciales, donde a falta de designación de
un abogado de confianza, el imputado es auxiliado por el estado, que le provee de un defensor
oficial), no es necesario que los inspectores municipales obren con un testigo de actuación (lo
contrario a lo que sucede con la policía cuando labra actas por comisión de una contravención
3Artículo
3° del decreto-ley 8031/73: Son de aplicación supletoria para los casos no previstos expresamente por
esta ley las disposiciones de la parte general del Código Penal y las del Código de Procedimiento en lo Penal de la
Provincia.
4Artículo 1º del decreto-ley 8751/77: Este código se aplicará al juzgamiento de las faltas a las normas municipales
dictadas en el ejercicio del poder de policía y a las normas nacionales y provinciales cuya aplicación corresponda a
las Municipalidades, salvo para las dos últimas cuando para ello se hubiera previsto un procedimiento propio. Artículo 19°: La jurisdicción en materia de faltas será ejercida: a.-Por los Jueces de Faltas, en aquellos partidos donde
su Departamento Deliberativo hubiere dispuesto la creación de Juzgados de Faltas. b.-Por los Intendentes Municipales, en los partidos donde no hubiere Juzgado de Faltas y, en los casos de excusación de los Jueces de Faltas, en
los partidos donde los hubiere. c.-Por los Jueces de Primera Instancia en lo Penal, cuando entendieren en grado de
apelación.
5Artículo 60º: Las disposiciones del Código de Procedimiento Penal, serán de aplicación supletoria para el juzgamiento de las faltas municipales.
3
provincial, que siempre debe contar con la presencia de un testigo de actuación o, en su caso,
justificar debidamente su ausencia) y la garantía del juez imparcial no existe, pues el juez de
faltas no es un auténtico juez que forme parte del poder judicial, además de tener a su cargo la
instrucción y decisión del conflicto (en cambio, en materia de contravenciones provinciales
quien acusa es la policía y quien juzga es un juez integrante del poder judicial, sea el juez correccional o de paz).
Concluyendo, podemos decir que, en términos generales, las contravenciones provinciales constituyen pequeños delitos o delitos en miniatura, mientras que las contravenciones
municipales conforman meras transgresiones al ordenamiento jurídico o desobediencias administrativas. En las primeras la noción de bien jurídico condiciona la actividad del legislador (p.
ej. mediante el decreto-ley 8031/73 y las leyes complementarias se tutelan como bienes jurídicos: la seguridad, la integridad, la moralidad y las buenas costumbres, la tranquilidad y el orden
público, la autoridad, la fe pública, la salud, la protección integral de niños, entre otros), mientras que en las segundas el interés público constituye el centro de actuación del concejo deliberante a la hora de sancionar ordenanzas que tipifican contravenciones municipales, aunque sin
descartar la influencia que los distintos valores -como la seguridad, salubridad y orden públicotienen en aquélla noción de interés público o bienestar general (p. ej. ordenanzas sobre bromatología, higiene, sanidad, medio ambiente, construcciones, consumidores, publicidad, tránsito,
pesas y medidas, actividades comerciales, habilitaciones, alimentos, aguas, espacio público,
geriátricos, minoridad, moralidad pública, nocturnidad, seguridad pública, servicios públicos,
zoonosis, entre otros).
3. Las facultades de la policía en materia contravencional.La distinción entre contravenciones provinciales y contravenciones municipales no es
menor. Si bien no fue nuestra finalidad distinguir las contravenciones provinciales de las municipales, aunque sí destacamos ciertas diferencias, lo esencial es tener presente cuál es el régimen jurídico aplicable a los ilícitos municipales.
El ordenamiento jurídico aplicable es diferente (decreto-ley 8031/73 vs. decreto-ley
8751/77). Las autoridades competentes son bien distintas (poder judicial vs. justicia de faltas,
que integra el departamento ejecutivo). El procedimiento reviste distinta naturaleza (judicial vs.
administrativo). En uno la intervención judicial es inmediata y necesaria; mientras que en el otro
la revisión judicial es eventual y posterior, sólo a pedido del interesado sancionado. En el marco de las faltas provinciales, la policía tiene el deber de actuar de oficio ante la comprobación
de una contravención (art. 4del decreto-ley 8031/73), debiendo proceder a la detención del
imputado y al secuestro de los efectos en infracción si los hubiere, conduciéndolo inmediatamente a la dependencia policial para la instrucción del sumario (art. 116 del decreto-ley
8031/73 y 15 inc. b de la ley 13.482). En cambio, en materia de faltas municipales, la policía
provincial carece de facultades para labrar actas de infracción, y por ende no puede aprehender contraventores (sólo lo podrán hacer si el imputado de cometer una contravención municipal, incurre en un comportamiento delictivo o contravencional provincial). Les resulta un régimen extraño, estando, al igual que un particular, facultados para denunciar el hecho ante la
autoridad competente, esto es, la justicia municipal de faltas (arts. 35 del decreto-ley 8751/77 y
2, 10 y 12 de la Ordenanza Municipal 5355 Reglamento para Inspecciones Municipales).
Debemos remarcar que las faltas o contravenciones municipales, regidas por el procedimiento administrativo previsto en el decreto-ley 8751/77, están exclusivamente a cargo de
funcionarios municipales. La facultad de constatar o comprobar tales infracciones corresponde
a los funcionarios municipales, esto es, los inspectores comunales competentes (arts. 35 y 38
del decreto-ley 8751/77). La instrucción y conclusión del sumario, por medio del dictado de una
sentencia definitiva, corresponde al juez de faltas o intendente (arts. 19 incs. a y b, 29, 50 y 51
del decreto-ley 8751/77). Lógicamente, contra la sanción que apliquen el juez de faltas o el intendente cabe por parte del administrado un recurso ante el poder judicial provincial, el juez
4
correccional (arts. 19 inc. c y 54 del decreto-ley 8751/77 y 24 inc. 3 del CPP). Se trata de la
efectivización de la doctrina del control judicial suficiente (CSJN “Fernández Arias”).
En este campo -faltas municipales- los agentes policiales provinciales carecen de facultades legales; en todo caso pueden denunciar el hecho por ante la autoridad municipal para
que estos proceden en consecuencia (art. 35 del decreto-ley 8751/77).
En cambio, en materia de contravenciones provinciales, las que se encuentran dispersas (en el Código de Faltas y en leyes especiales complementarias), no es sencillo determinar
la autoridad de comprobación. No hay duda que se trata de un proceso judicial y que él debe
llevarse a cabo por ante el Juez Correccional o de Paz según donde se cometa la infracción
(arts. 106 del decreto-ley 8031/73 y 24 inc. 3 del Código Procesal Penal).
Pero cada ordenamiento jurídico tiene sus propias autoridades de comprobación de faltas. Así, el decreto-ley 8031/73 atribuye competencia exclusivamente a la policía provincial
(arts. 4, 112 y 116). Por su parte, las leyes especiales confieren competencia concurrente a
la policía, a las autoridades municipales y a ciertos Ministerios (de la Producción, de Seguridad,
de la Salud) o Secretarias (Subsecretaria de Prevención y Asistencia de Adicciones) Provinciales, como el art. 6 de la ley 11.748, 10 de la ley 11.825 y 13 de la ley 14.050.
4. La situación en el Municipio de General Pueyrredón
Para concluir, debemos señalar que la Municipalidad de General Pueyrredón no cuenta
con un código contravencional que reúna y sistematice todas las contravenciones municipales.
Existe un conjunto de normas dispersas que tipifican distintas contravenciones, de
acuerdo a los temas que se traten.
También existe un antiguo régimen de penalidades por faltas (Ordenanza Nº 4544/77),
cuya vigencia en su totalidad es dudosa, y un reglamento para inspecciones municipales (Ordenanza Nº 5355/81).
Pero también existen múltiples y disímiles ordenanzas -y en algún caso decretos del
Departamento ejecutivo- que regulan distintas materias, castigando numerosas conductas.
La dispersión y falta de sistematicidad de todas estas normas son sus características
más notorias. Esto es un problema porque que conspira para que los ciudadanos puedan conocer fácilmente los comportamientos prohibidos o mandados en el ámbito local.No hay que
olvidar que la ley se presume conocida, entonces no podemos alegar que no conocíamos tal o
cual norma si desde el Municipio se nos hace una infracción en algún tema de su competencia.
Es por ello que esto se trata de una grave omisión estatal que, puede en algunos casos
permitir que la autoridad actúe en forma discrecional o arbitraria. Y para los habitantes de Mar
del Plata y Batán es una amenaza para sus libertades.
El panorama vigente, muchas veces se puede encontrar en colisión con muchos de los
principios de derecho público que se han ido reformulando a partir de la incorporación de nuevos derechos y garantías en la Constitución Nacional y Provincial (luego de sus reformas en el
año 1994), de la interpretación que hizo la Corte Suprema de Justicia de la Nación y la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires de los derechos y garantías y, fundamentalmente, a partir de la incorporación de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos al
bloque de constitucionalidad argentino, y de las sentencias y recomendaciones de distintos
órganos creados por estos tratados, como pautas de interpretación obligatoria para los tribunales nacionales (Control de Convencionalidad).
Es por ello que la tarea de sancionar un código municipal de faltas o contravenciones -y
no las normas dispersas y aisladas, que incluso son contradictorias muchas veces, como sucede hoy-, es muy necesaria para que se brinde certeza, previsibilidad y seguridad a los individuos y que, paralelamente, restrinja y limite el accionar de los funcionarios públicos en caso
que el mismo sea arbitrario.
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Guía de actividades:
1. Régimen legal aplicable a contravenciones: de acuerdo a la lectura realizada, complete
el siguiente cuadro:
Elemento
Contravención Provincial
Régimen aplicable
Contravención Municipal
Autoridad
interviniente
Tipo de Procedimiento
Facultades de
la Policía
2. Conductas prohibidas: delitos, contravenciones provinciales y municipales
2.1: Presentamos dos conductas:
1) Comercializar alimentos en mal estado o vencidos
2) Comercializar bebidas alcohólicas fuera del horario permitido
A partir de ello, tache lo que no corresponde en la columna indicada, según se refiera a la conducta 1 o 2 o N que significa “ninguna”, y por si/no en el último caso.
Caso
Conducta prohibida más grave
Conducta que constituye un delito
Conducta que constituye una contravención provincial
Conducta que constituye una contravención municipal
El municipio puede sancionar ordenanzas contravencionales cuyos hechos sean más graves que los previstos en las contravenciones provinciales
6
Respuesta
1- 2
1 -2 –N
1 -2 –N
1- 2 - N
Si – No
por que?
3. Facultades de la Policía: Responda las siguientes preguntas. Fundamente o justifique
su respuesta.
3.1 ¿Puede la policía realizar una inspección en una obra en construcción a fin de verificar si se
cumplen las medidas de seguridad exigidas reglamentariamente?
3.2 A fin de proteger la integridad y vida de los ancianos, ¿Puede la policía controlar, frente a
una denuncia de una persona, si las personas que residen en un geriátrico se encuentran en
buen estado de salud? ¿Puede controlar si el establecimiento mantiene buenas condiciones
de funcionamiento?
3.3 A fin de tutelar la salud de la población, ¿Puede la policía ingresar a una farmacia a fin de
comprobar si el director de la misma se encuentra presente? ¿Puede verificar que los medicamentos de venta libre no se encuentren vencidos?
3.4 A fin de asegurar los derechos de los trabajadores, ¿Puede la policía inspeccionar establecimientos industriales chequeando que las personas que allí trabajan se encuentran debidamente registrados por ante el Ministerio de Trabajo?
3.5 A fin de proteger los derechos de los consumidores, ¿Puede la policía controlar que los
comerciantes entreguen facturas por las ventas realizadas como así que los productos que se
exhiben en vidriera tengan su correspondiente precio?
3.6 ¿Puede la policía prohibir el desarrollo de espectáculos en la zona de la rambla por parte
de los denominados artistas callejeros?
3.7 ¿Puede la policía impedir la instalación de los llamados manteros o los puestos de artesanos en la vía pública?
3.8 Señale como verdadero (v) o falso (f):
1
2
3
4
5
6
Caso
VoF
La policía puede y debe intervenir cuando constate o comprueba la comisión de
un delito o de una contravención provincial
La policía puede y debe intervenir cuando advierta la posible comisión de una
contravención municipal.
Si la policía constata que una despensa carece de habilitación, se encuentra en
pésimas condiciones de higiene y que la mercadería que comercializa se encuentra vencida, debe realizar la denuncia ante la autoridad Municipal respectiva
En el caso anterior la policía puede clausurar el local o comercio en infracción.
En el caso anterior no debe permitir que el titular del comercio continúe cometiendo infracciones.
La policía, en caso de comprobar el desarrollo de la actividad de remise ilegal,
puede aprehender al chofer y secuestrar el vehículo.
7
4. Diferencias entre proceso judicial (contravención provincial) y procedimiento administrativo (contravención municipal). Complete el siguiente cuadro:
Elemento
Abogado
Defensor
Proceso judicial
Procedimiento administrativo
Testigo de
actuación
(como actúa el funcionario
público)
Juez
imparcial
5. ¿Qué asuntos corresponden a contravenciones provinciales o a contravenciones municipales, de acuerdo a los temas que se indican? Complete el cuadro, marcando con un
tilde en el casillero correspondiente.
Bien jurídico protegido /
Contravención
Valores relacionados con el interés públi- Provincial
co
o bien común
Bromatología
Seguridad
Moralidad y buenas costumbres
Higiene
Fe pública
Orden público
Medio ambiente
Salud
Minoridad
Tránsito
Zoonosis
Autoridad
Habilitaciones
Tranquilidad
Actividades comerciales
8
Contravención
Municipal
o
Falta Municipal
9