Transferencias Monetarias Condicionadas e Instrumentos

 Transferencias Monetarias Condicionadas e Instrumentos
Financieros en la lucha contra la Pobreza
Pedro Francke y Edgardo Cruzado12
Mayo, 2009
1
Agradecemos la ayuda de Armando Mendoza y Kenyi Cancino
2
El Proyecto Capital, no comparte necesariamente las opiniones vertidas en el presente documento, que
son responsabilidad exclusiva de los autores.
1
Índice
Presentación...................................................................................................................... 3
Parte 1: La “familia” de Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas en
América Latina: una descripción..................................................................................... 5
1.1
Origen y objetivos de los programas de TMC.................................................. 5
1.2
Focalización: población meta, mecanismos de selección y cobertura.............. 8
1.3
Responsabilidad de la gestión, institucionalidad y descentralización. ........... 11
1.4
Monto de las transferencias: criterios y comportamiento............................... 14
1.5
Condicionalidades y sistema de control ......................................................... 16
1.6
Monitoreo y Evaluación en los programas de TMC....................................... 18
1.7
Vinculación con los sistemas financieros....................................................... 20
Parte 2: Agenda de perfeccionamiento de los Programas TMC en América Latina ..... 24
2.1
Objetivo de corto plazo: alivio de la pobreza. ................................................ 24
2.2
Objetivo: cambio en las relaciones de género ................................................ 28
2.3
Objetivo: formación de capital humano en el largo plazo.............................. 29
2.4
Salida de los hogares de los programas TMC y objetivos de corto, mediano y
largo plazo................................................................................................................... 33
2.5
Puntos de encuentro con los servicios financieros y los programas de
acumulación de activos ............................................................................................... 38
Parte 3: A manera de conclusión..................................................................................... 40
Bibliografía..................................................................................................................... 47
Anexos ............................................................................................................................ 55
Anexo 1: El Programas de TMC Bolsa Familia de Brasil .......................................... 55
Anexo 2: El Programas de TMC Chile Solidario de Chile......................................... 64
Anexo 3: El Programas de TMC Familias en Acción de Colombia ........................... 68
Anexo 4: El Programas del Bono de Desarrollo Humano de Ecuador ....................... 75
Anexo 5: El Programa PROGRESA/OPORTUNIDADES de México ...................... 81
Anexo 6: El Programa Red de Proteccion Social de Nicaragua ................................. 91
Anexo 7: Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres - JUNTOS........ 100
2
Presentación
El presente documento ha sido realizado a solicitud del “Proyecto Capital, Movilizando
el Ahorro Popular en América Latina y el Caribe”, que busca apoyar en el diseño e
inicio de la implementación de políticas públicas que vinculen la protección social y la
inclusión financiera, en particular a través de la movilización del ahorro popular. En
este camino se busca aportar en el debate sobre la viabilidad de complementar los
programas de transferencias monetarias condicionadas (TMC) con instrumentos de
inclusión financiera, en particular apuntando a estrategias de salida de las familias
beneficiarios con una mirada de mediano plazo. Esto resulta en la actualidad altamente
relevante puesto que los diseños prevalecientes de programas TMC ponen énfasis en
objetivos de corto plazo (alivio de la pobreza mediante transferencias de dinero
focalizadas) y de largo plazo (acumulación de capital humano de los hijos), pero
plantean pocas alternativas para las familias, y en particular los padres, para cuando
dejen de ser beneficiarios.
La metodología utilizada ha sido básicamente la de fuentes secundarias, a partir de una
amplia revisión de fuentes bibliográficas relativas a los programas TMC en todo el
mundo, con énfasis en América Latina. La experiencia y conocimiento previo de los
autores en el diseño y ejecución de estrategias y de programas de lucha contra la
pobreza ha sido muy útil para ubicar la problemática de los TMC en este contexto.
Con el objetivo de cumplir este encargo el documento parte de una descripción general
de los programas de TMC que operan actualmente en América Latina, con resultados
reconocidos como exitosos y que consideramos pueden entregar una serie de lecciones.
En particular se han revisado los casos de Bolsa Familia (Brasil), Programa Puente en
Chile Solidario (Chile), Bono de Desarrollo Humano (Ecuador), Red de Protección
Social (Nicaragua), Juntos (Perú), Progresa (México) y Familias en Acción (Colombia).
A partir de la descripción tratamos de saber si ¿los programas de TMC, son o no “parte
de una misma familia”? ¿Cuáles son sus características comunes?, ¿Cuáles son las
principales diferencias entre estos programas?, ¿Existen particularidades, en
instrumentos o en el marco institucional seleccionado, que aseguran mejores resultados
en un programa que en otro? ¿Qué se requiere para replicar estas “buenas prácticas”?.
Sobre la base de la descripción de los programas y la abundante información secundaria
disponible, se ha tratado de definir cuál es la agenda pendiente para los programas TMC
como instrumento para enfrentar la pobreza en América Latina, con énfasis en objetivos
de mediano plazo. Así, en la segunda parte del documento nos enfocamos en las
estrategias de salida de la pobreza que tienen los programas de TMC para las familias a
las que vienen atendiendo; para lo cual tratamos de responder a las siguientes
interrogantes, ¿Cuándo dejaran de requerir las familias transferencias monetarias?,
¿Tendrán que esperar una siguiente generación, 20 o 30 años?, ¿Están contemplados los
mecanismos de salida de los beneficiarios y los objetivos de los programas en el
mediano plazo? ¿Qué resultados se contemplan? En esta línea buscamos recoger
elementos que muestren si es posible, o no, la articulación de los programas de TMC
con programas de creación o acumulación de activos u otras estrategias de inclusión
financiera.
3
La tercera parte del presente trabajo resume las principales conclusiones y presenta
algunas recomendaciones.
4
Parte 1: La “familia” de Programas de Transferencias Monetarias
Condicionadas en América Latina: una descripción
1.1 Origen y objetivos de los programas de TMC
Las políticas y programas de lucha contra la pobreza tienen varias décadas de presencia
en América Latina. Las grandes migraciones del campo a la ciudad, alrededor de la
década de los setenta, y la grave crisis económica de los ochenta han sido el germen de
una serie de acciones públicas que han buscado enfrentar, sin mucho éxito, la crítica
situación de mantener a más de la mitad de la población bajo la línea de la pobreza.
Los programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) deben ser
enmarcados dentro de un contexto amplio de iniciativas de ayuda social, que
constituyen en conjunto, los sistemas de redes nacionales de protección social. Al
interior de estas redes de programas se pueden diferenciar dos grandes grupos. El
primer grupo contiene aquellos programas orientados al aseguramiento de los servicios
básicos. Estos programas son de carácter universal y buscan mantener un estado de
bienestar social apoyando a la población desde ámbitos diversos como pueden ser el
acceso a servicios de agua y luz, el control de precios de alimentos básicos, o la salud y
la seguridad social. El segundo grupo esta conformado por programas de carácter
distributivo directo, donde mediante transferencias se busca disminuir las deficiencias
de consumo de los hogares considerados pobres.
Al interior de este segundo grupo, que tiene carácter distributivo, se encuentran los
programas de TMC, considerados una variante perfeccionada de los programas de
transferencias en especies, siendo los más comunes la entrega de alimentos y subsidios
en las tarifas de servicios públicos. Los TMC otorgan dinero en efectivo a sus
beneficiarios, diferenciándose al interior de los programas de transferencias, en lo que
puede ser reconocido como una herencia de los Fondos de Inversión Social, en que
muchos aplican una serie de condicionalidades a los hogares beneficiarios, las que
pueden estar vinculadas a inversiones en capital humano (educación, salud y nutrición),
la asistencia a programas de capacitación laboral, los programas de empleo temporal
(una remuneración por horas trabajadas en obras públicas) u otros.
5
Tabla 1: Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (6 países)
Nombre
Origen
Brasil
Bolsa Familia
2003 con la integración de 4 programas, con
experiencias a nivel local desde 1995
México
Programa de Desarrollo
Humano OPORTUNIDADES
1997 con el nombre de PROGRESA
Colombia Familias en Acción
2000 como componentes de la Red de Apoyo
Social
Ecuador
Bono de Desarrollo Humano
2003 con la integración de Beca Escolar y Bono
Solidarios (de 1998 reemplazando subsidios).
Perú
Programa Nacional de Apoyo a
los más Pobres – Juntos
2005 sin programas antecedentes
Chile
Puente de Chile Solidario
2002 parte de Chile Solidario, recogiendo el
sistema de registro de “Fichas CAS” (1987).
Nota: Para mayor información ver los anexos correspondientes a cada programa.
Los programas de TMC han sido considerados una respuesta al supuesto fracaso de las
intervenciones tradicionales, en particular aquellas que han buscado enfrentar el
problema de la pobreza sólo promoviendo la acumulación de capital humano desde la
oferta de servicios, mediante la implementación de escuelas y establecimientos de salud.
Las evaluaciones realizadas indican que efectivamente la disponibilidad de servicios
públicos básicos y el déficit de infraestructura eran un cuello de botella importante para
el acceso a servicios básicos desde la población pobre, pero que en muchos casos el
problema es una subutilización de los servicios, debido a otros factores, como los altos
costos, la mala calidad o el desconocimiento de su importancia.
Los componentes esenciales de los programas TMC, bajo los cuales pueden ser
denominados parte de una misma familia, son: 1/una transferencia realizada en dinero
efectivo de libre disponibilidad, 2/la unidad familiar como población objetivo, 3/
focalización y uso de un registro de beneficiarios, 4/ exigencia de una
corresponsabilidad desde las familias beneficiarias (Franco y Cohen 2006).
Lo novedoso de los programas de TMC es que, junto a la transferencia monetaria,
promueven la inversión en capital humano a fin de interrumpir la transmisión
intergeneracional de la pobreza. El mecanismo básico es la corresponsabilidad en el uso
a servicios básicos y programas de lucha contra la pobreza, incentivada mediante las
condicionalidades en la entrega de las transferencias. Este compromiso tiene dos aristas,
por un lado sustenta un objetivo colectivo de contar con una sociedad con más capital
humano y por el otro busca involucrar a las familias como actores de su propio
desarrollo, buscando que dejen la dependencia de los apoyos públicos.
6
La clasificación de los objetivos de los programas de TMC puede ser realizada en
función a su proyección temporal respecto de los principales puntos de bienestar social
sobre el que tratan de incidir, en este sentido los dos objetivos básicos son:
•
•
Incrementar el capital humano de largo plazo de las familias pobres, asegurando
la acumulación de capital humano de los hijos menores.
Mejorar los niveles de consumo en el corto plazo de las familias que no cubren
sus necesidades básicas, mediante la transferencia de dinero.
Promover asistencia escolar entre 6 y 15 años
X
X
X
Aumentar la atención en salud de menores.
Mejorar prácticas de cuidado de los menores
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Atacar desnutrición crónica (en menores de 5 )
Proteger adultos mayores y discapacitados
X
Otorgar asistencia para articular a las familias a
los Servicios Sociales Públicos
X
Articular Programas Complementarios: trabajo,
crédito, alfabetización y otros.
Ecuador
X
Perú
X
Colombia
México
Apoyar a un mínimo de consumo familiar
Chile
Brasil
Tabla 2: Resumen Comparado de Objetivos de los Programas de TMC (6 países)
X
X
X
X
Un objetivo adicional de los TMC en América Latina, que no es explícito como tal y
aparece como complementario, es fortalecer la posición económica de las mujeres al
interior del hogar, de manera que puedan lograr relaciones más equitativas al interior de
las familias y en la comunidad. Sin embargo, veremos que en muchos casos la búsqueda
de un objetivo puede contraponerse a otro, por ejemplo, la principal observación a los
programas de parte de los movimientos feministas es que la entrega de las transferencias
a las madres en lugar de fortalecerlas lo que produce es reforzar el rol tradicional de la
mujer, de protectora de los hijos y administradora del hogar.
Las diferencias resaltantes entre los programas al nivel de los objetivos es que algunos
programas no sólo consideran la educación, salud y alimentación (tal como se hizo
durante la década del 90) sino que además se articulan a redes de protección más
amplias y abarcan mayor cantidad de sectores tales como el empleo, capacitación en
salud y para el trabajo, seguridad social, entre otros.
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Tabla 3: Objetivos de los Programas de TMC de Ecuador, Colombia y Brasil
Programas
Bono de
Desarrollo
Humano
Ecuador
Familias en
Acción
Colombia
Bolsa
Familia
Brasil
Objetivos
Garantizar a los hogares un nivel mínimo de consumo
Contribuir a la disminución de la desnutrición crónica y enfermedades prevenibles
para niños hasta 5 años de edad
Promover la reinserción escolar, incentivando la matrícula y asistencia en las
escuelas de los menores entre 6 y 15 años de edad
Proteger a los adultos mayores y personas con discapacidad
Reducir inasistencia y deserción de alumnos de educación primaria y secundaria
Complementar el ingreso de las familias con niños menores de siete años para
incrementar el gasto en alimentación
Aumentar la atención en salud de los niños menores de siete años
Mejorar las prácticas de cuidado de los niños en salud, nutrición, estimulación
temprana y prevención de la violencia intrafamiliar
El alivio inmediato de la pobreza, mediante el traslado directo de ingresos a las
familias beneficiarias
La ruptura del ciclo inter generacional de la pobreza, en particular en los
elementos determinados por los servicios de salud y educación
Desarrollo de programas complementarios, públicos y privados, en las aéreas de
generación de trabajo e ingreso, alfabetización, micro crédito y desarrollo social,
entre otros.
La entrega a las madres de dinero de libre disponibilidad, con condiciones de acceso o
uso de servicios públicos o programas sociales, son las características básicas comunes
de los programas de TMC. Junto a ello, son comunes los mecanismos de focalización
avanzados que llegan hasta el nivel de identificación de las familias y la existencia de
novedosos mecanismos de evaluación. Todo ello hace que los programas sean
considerados parte de una misma “familia”. Sin embargo, en cada país se han ajustado
sus características y funcionamiento en relación con las características de los hogares
que deben atender, el marco institucional, la experiencia en políticas sociales, los
instrumentos para focalización que utilizan, entre otros.
1.2 Focalización: población meta, mecanismos de selección y cobertura
La mayoría de los programas considera un criterio de priorización basado en la
composición demográfica de los hogares por lo cual, familias con niños o adolescentes
y mujeres embarazadas o lactantes son en la mayoría de casos, su grupo meta. En
muchos casos, esta orientación a un grupo social está combinada con las variables
geográficas, priorizando espacios donde las condiciones de pobreza son más agudas.
El diseño de los programas considera que pobreza y composición demográfica se
refuerzan, apoyando una mejor focalización. Esto se sustenta en el hecho que en
América Latina las familias encabezadas por mujeres y que tienen niños son al mismo
tiempo las más pobres (Cecchini y Uthoff, 2007). De otro lado, la elección de hogares
con niños recién nacidos o en edad escolar, es consistente con el objetivo de
incrementar el capital humano de la familia para el largo plazo. Es decir, en la mayoría
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de casos se excluye a familias que son pobres y que no cumplen con dichas
características, como ancianos y discapacitados en condiciones de pobreza3.
El proceso de selección de las familias se realiza siguiendo cuatro fases, de manera
general pero no idéntica ni con la misma metodología en cada una y por instituciones
diversas dependiendo del país. En la literatura se suele dividir el proceso en solo tres
etapas: focalización geográfica, selección de hogares (integrando el levantamiento de
información y la definición de los hogares seleccionados) y la verificación comunitaria
(Franco y Cohen 2006). A ello se suma la focalización a hogares con niños, que suele
ser una condición básica de ingreso al programa.
• Primera Fase: Selección Geográfica. En su mayoría los programas de TMC han
empezado definiendo zonas con mayores niveles de pobreza, usualmente zonas
rurales. Sobre esas zonas, en base a las circunscripciones administrativas y
tomando las fuentes de información disponible, en la mayoría de programas se
define un número máximo de potenciales beneficiarios. Otros programas
buscarán seleccionar a todas las familias con ciertas características sin limitar
una cuota geográfica. Conforme han ido creciendo los programas, en
beneficiarios, experiencia y fortaleza institucional, estos amplían sus espacios de
intervención hasta llegar a coberturas nacionales. En algunos casos, al inicio de
sus operaciones, los programas consideraron el déficit en la oferta de servicios
de salud y educación, en servicios financieros o la falta de acuerdo con los
gobiernos locales (caso de Brasil y Colombia) como criterio de exclusión
“temporal” del programa, hasta ser superados o enfrentados mediante algún
ajuste. Este criterio solo puede ser aplicado temporalmente ya que tiende a dejar
fuera a hogares muy pobres, sumando a la exclusión que ya sufren de falta de
acceso a servicios básicos, la imposibilidad de acceso a las transferencias
orientadas a aliviar la pobreza en el corto plazo.
• Segunda Fase: Identificación de Familias Beneficiarias. Esta fase se inicia con
un proceso de recolección de información, usualmente efectuado a través de
procesos de empadronamiento universal, mediante encuestas familiares en las
zonas geográficas seleccionadas o facilitando puntos de atención para el
empadronamiento. En algunos programas esta actividad es responsabilidad de
los gobiernos locales, en otros ha sido encargada al ente especializado en
estadísticas u otro ente nacional creado especialmente para coordinar el
levantamiento de información. Cada uno muestra ventajas y limitaciones que
deben ser enfrentadas.
Luego del recojo de datos, la información sobre algunas características
socioeconómicas es integrada en indicadores comparables que se conjugan en
base a un algoritmo que permite determinar si una familia es elegible o no.
Dicho algoritmo se pude calcular en base a encuestas de hogares,
correlacionando ingresos o condición de pobreza monetaria o de otro tipo, con
indicadores de fácil recolección y observación. Aquí la selección es realizada
3
Algunos programas consideran las características de los miembros del hogar en función a su capacidad de
generar o no ingresos, no solo el número, y otros consideran asignaciones particulares o paralelas para grupos de
personas de características particulares.
9
mediante una combinación de características de los hogares, las metas de
beneficiarios establecidas y los criterios de selección (como la identificación de
familias con niños y adolescentes, madres gestantes y lactantes).
La definición de la “condición de pobreza” es uno de los elementos que se
discute actualmente alrededor de los programas. Algunos programas han
evolucionado de una información estática definida en función al nivel de
ingresos de las familias, a considerar las “capacidades” y potencialidades para
generar ingresos o los niveles de vulnerabilidad de los ingresos de los miembros
de los hogares en general. Por ejemplo, en Chile, el Ministerio de Planificación,
encargado de la gestión y administración del registro ha cambiado, en el 2006,
del sistema de identificación de necesidades básicas insatisfechas a uno que
resulta de la combinación de tres elementos: 1/ capacidad generadora de ingresos
de la familia, 2/ ingresos económicos de la familia y, 3/ el índice de necesidades
de la familia (tamaño y composición por edad y situación de auto valencia o
dependencia.
En esta segunda etapa o fase, se encuentra una de las tensiones recurrente en los
programas, entre el nivel local y central, donde sin lugar a dudas las instituciones
más próximas a los vecinos cuentan con mayores elementos para corregir
problemas, y, al mismo tiempo, esa ventaja resulta una limitación para asegurar
total independencia y objetividad. La solución, en las experiencias analizadas,
han sido arduos procesos de negociación donde casi todas las opciones son
posibles, sin poder identificar, a priori, una mejor que la otra.
• Tercera Fase: validación comunitaria. Etapa implementada por una minoría de
países (México y Perú), donde se realiza la validación de las familias
seleccionadas con la participación de representantes de la comunidad.
En general, los programas de TMC han alcanzado un buen desempeño en evitar errores
al momento de seleccionar beneficiarios por criterios de pobreza, encontrándose que las
filtraciones son muy bajas. En el caso Colombiano, un 71% de los hogares de Familias
en Acción estaba en situación de indigencia antes de la intervención (Attanasio et.al.,
2004). En RPS Nicaragua el 80% de las familias atendidas pertenecía a los dos quintiles
más pobres (Morley y Coady, 2003), en Chile Solidario, Oportunidades y Bolsa Familia
el 60% de los recursos de los programas fueron recibidos por población perteneciente al
20% más pobre de la distribución de ingresos (Soares et.al., 2007). Además, los
programas de TMC parecen ser más eficaces para alcanzar a los pobres extremos que a
los hogares que están alrededor de la línea de pobreza (Skoufias, Davis y De la Vega,
1999; Morley y Coady, 2003).
Existen, sin embargo, una serie de observaciones al sistema de focalización de los TMC
en relación con la cobertura que alcanzan. En primer lugar, el hecho que una
focalización geográfica puede dejar de lado una buena parte de las familias pobres y
pobres extremas que no viven en zonas incluidas en la clasificación. Tal es el caso en
Perú del Programa Juntos, el cual no incluye zonas urbanas que es donde está el mayor
número de pobres. En segundo lugar, el costo de focalizar, que en muchos casos es más
alto que el beneficio obtenido. Esto ocurre en comunidades con un número potencial de
beneficiarios superior al 90%, donde el costo de discriminar puede resultar mayor que la
10
decisión de entregar beneficios universales. Es importante señalar que la focalización y
la identificación de los beneficiarios es uno de los instrumentos con mayor aceptación
política y social, como respuesta al sistema tradicional de funcionamiento de las
políticas sociales La identificación clara de los beneficiarios permite corregir problemas
de filtraciones, puesto que la comunidad puede saber con transparencia quienes son
beneficiarios, y disminuye la potencial manipulación política de los mismos (Ayala
Consulting 2003, Franco y Cohen 2006 y Grimes 2009).
Otra observación en la literatura es que el sistema de focalización prioriza las familias
con mayores necesidades o pobreza, dejando de lado a las familias que tienen menor
nivel de capital humano (hijos que no asisten a los servicios educativo o de salud) o
mayor probabilidad de pérdidas en capital humano. Ganar en eficacia, para asegurar el
capital humano y asegurar una salida de la pobreza en el largo plazo, exigiría tener
sistemas que permitan actuar frente a eventos extraordinarios (Shocks externos) de
forma que se puedan proteger los activos de los hogares pobres y de esos hogares que se
encuentran en el umbral y que luego de un shock pierden su capacidad de sustento y
pueden atentar contra su capital humano mínimo (De Janvry et. al. 2006).
En América Latina los programas tienen diferentes dimensiones y su tamaño y solidez
depende, entre otras cosas, de el tiempo que tienen funcionando, el marco institucional
sobre el que funcionan y las condiciones fiscales del país donde se aplican. En un
extremo, aquellos programas de mayor dimensión, están los programas de México y
Brasil, los más antiguos, con mayor fortaleza institucional y en países con una amplia
capacidad fiscal. Estos programas cuentan con una amplia cobertura, en términos de la
proporción de la población del país que participa, y respecto del universo de familias
pobres. En esta línea se aproxima el programa Puente en Chile, programa que se
encuentra entre los más complejos y que requiere mayor capacidad institucional para su
implementación, pero aunque el país goza de una solvencia fiscal importante, el
programa no representa una amplia cobertura, lo que se asocia a las características de su
diseño. El panorama se hace más difuso en los otros programas de América Latina,
están en proceso de expansión, siguen explorando marcos institucionales que les
permitan hacer sostenible la estrategia y en muchos casos se enfrentan a los riesgos de
constantes procesos de ajuste presupuestal y el riesgo de no poder seguir sus procesos
de expansión, o incluso desaparecer (Handa y Davis, 2006).
1.3 Responsabilidad de la gestión, institucionalidad y descentralización.
Los programas de TMC institucionalmente son organizaciones o entes públicos del
nivel nacional, dependientes de los Ministerios relacionados con las acciones sociales o,
en el menor de los casos, de ministerios que hacen la función de coordinación, como
una manera de asegurar su articulación con las diversas entidades sectoriales
involucradas en los objetivos que plantean.
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Tabla 4: Entidades conductoras de los Programas de TMC (6 países)
Nombre
Entidades Responsables
Brasil
Bolsa Familia
Ministerio de Desenvolvimiento Social y Combate del
Hambre
México
Oportunidades
Secretaría de Desarrollo Social
Colombia Familias en Acción
Dirección de Programas Sociales - Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
Ecuador
Bono de Dº
Humano
Programa de Protección Social de Ecuador
Perú
Juntos
Organismo Publico Descentralizado de la Presidencia del
Consejo de Ministros
Chile
Puente
Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS)
Nota: Para mayor información ver los anexos correspondientes a cada programa.
Las modalidades de gestión e inserción territorial de los programas, el papel que tienen
las poblaciones beneficiarias en la ejecución de las intervenciones, las prácticas de
coordinación con los sectores responsables de la entrega de las prestaciones estratégicas
para alcanzar los objetivos de los TMC, entre otros, constituyen elementos
fundamentales para el éxito de las intervenciones, puesto que es en el ámbito local
donde las intencionalidades se plasman en prácticas (Villatoro, 2007).
Los programas de TMC de la región, muestran diferentes niveles de descentralización.
En los países con procesos de descentralización más avanzados, como Brasil y
Colombia, los programas son implementados en el marco de un “acuerdo firmado” entre
el nivel central y el nivel local, donde la responsabilidad de los entes locales, entre otras
cosas, es asegurar la oferta de servicios para las familias seleccionadas. En lo que se
refiere a la asignación de las transferencias para las familias beneficiarias en casi todos
los casos encontramos un alto nivel de centralización.
En la operación concreta existen programas que son ejecutados, operados y
monitoreados sin participación de los gobiernos locales (casos de Ecuador y Perú); en el
intermedio se encuentran los programas organizados desde el nivel nacional con la
colaboración de los entes locales, mediante un acuerdo de colaboración formal, como
los casos de Brasil, Colombia y Chile. En Chile, los gobiernos locales establecen
Unidades Locales de operación, con un responsable definido por el ente local y junto al
cual se instalan los equipos y el personal responsable de las acciones del programa. En
Colombia, el Enlace Municipal es el referente operativo del programa, este debe
asegurar la actualización de la información de cumplimiento de las condicionalidades
para poder realizarse las transferencias correspondientes.
12
X
Gobierno local como enlace de la estrategia
nacional (nivel de co-operación).
Sin participación de los Gobiernos Locales
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Ecuador
Perú
Gobiernos Locales operan el Programa
X
Colombia
X
Chile
Transferencias del efectivo a los
beneficiarios desde el Nivel Central
México
Brasil
Tabla 5: Participación de los Gobiernos Locales en la Operación (6 países)
Bolsa Familia de Brasil es el Programa con mayor nivel de descentralización, los
gobiernos locales son los encargados de su operación. El programa se sustenta en un
acuerdo entre el gobierno nacional (en este caso Federal) y los entes locales para la
ejecución del programa; establecidas las zonas geográficas es el ente local el
responsable del levantamiento de la información y de su actualización. Como parte de la
implementación descentralizada del Programa y a fin de promover la innovación y la
calidad de la administración, se definió un esquema de incentivos financieros para la
administración local en base a un Índice de Gestión Descentralizada (IGD).
Para la construcción del índice se consideran cuatro variables: 1/calidad de la
información del Catastro Único (número de registros “válidos”), 2/actualización de la
información catastral por lo menos cada dos años, 3/acompañamiento, e información,
del cumplimiento de las condicionalidades en el área de la salud, e 4/ información de la
frecuencia escolar de los niños y adolescentes de las familias beneficiarias. Con estas
variables, 25% cada una, se construye un índice mensual entre cero y uno que se utiliza
para la asignación de recursos (IGD de 2.5 reales por familia) y cuando el IGD es
menor de 0.4 no se asignan los recursos. Estos recursos pueden ser utilizados por los
municipios según sus propias prioridades, ya sea en el control de las condicionalidades,
servicios complementarios a las familias, empadronamiento de nuevas familias u otros.
En el caso de Brasil el monitoreo de la calidad de la información, levantada por los
gobiernos locales, está en manos de entidades nacionales independientes del gobierno
federal. Este nivel de descentralización no se ha logrado de la noche a la mañana, en el
camino el programa ha tenido que ir perfeccionando sus acciones y ajustando sus
procesos para tratar de lograr una gestión con los incentivos adecuados para su mejor
funcionamiento.
En cuanto a la participación de las familias beneficiarias en la operación de los
programas solo se tienen algunos espacios de participación para las madres de familia,
que son a su vez las que reciben las transferencias. En México por ejemplo, el programa
cuenta con Comités de Promoción Comunitaria orientados a mejorar la vinculación
entre las titulares (con vocales por sector). En Colombia se han definido Madres Líderes
13
alrededor de un número determinado de familias beneficiarias y en Perú existe la figura
de facilitadoras comunitarias que, como en Colombia, son madres que se busca puedan
ser agentes multiplicadores para la información y los procesos del programa.
De otro lado, las experiencias de coordinación y asociación con el sector de la sociedad
civil organizada, o tercer sector, han sido bastante débiles y poco priorizadas,
implicando riesgos respecto de la pérdida de eficiencia y de impacto de la política
social, sobre todo en los países donde las entidades de la sociedad civil tienen un rol
relevante en la atención de las familias más pobres. Los programas eliminan los
procesos de intermediación social, actúa directamente y generan el debilitamiento de las
redes o a segmentación de un grupo de la población que ahora se considera “ya
atendida” (Grimes, 2009).
1.4 Monto de las transferencias: criterios y comportamiento
Una de las características principales de los programas de TMC es que realizan
entregas de recursos en efectivo, dejando de lado los sistemas tradicionales donde se
transferían bienes o servicios; este mecanismo busca por un lado respetar la libertad de
elección de las familias y por otro, asegurar un menor nivel de costos administrativos
por la prestación de servicios o la compra y reparto de bienes. Sin embargo, la revisión
de la literatura sobre las ventajas y desventajas de entregar alimentos o efectivo, no es
concluyente: si hay un objetivo alimentario, en algunos casos la entrega de alimentos
puede reforzar el consumo de este tipo de bienes mientras que la asignación de efectivo
podría ser orientada a otros fines. Este efecto puede ir incluso más allá de la discusión
acerca de la llamada “infra marginalidad” de la transferencia en especie, la que
siguiendo a la teoría microeconómica asume que los hogares escogerán su nivel de
consumo de acuerdo a sus propias preferencias, no importando si sus recursos son en
dinero o en especie si lo que reciben en especie es “infra marginal” (menor a sus
preferencias bajo un presupuesto en dinero) o si el producto es transable en el mercado
sin costos de transacción (Franco y Cohen, 2006; Handa y Davis, 2006; Tabor 2002).
El monto de la transferencia difiere entre los países y también difieren los criterios
con los cuales se realizan las asignaciones. Se puede diferenciar a los países que
realizan transferencias por un monto uniforme para todas las familias y aquellos que
realizan diferenciaciones en el monto transferido por familia, siguiendo diversos
criterios. En el primer grupo se encuentran el Programa Puente de Chile Solidario Chile
con transferencias por cinco años que disminuyen en el segundo año, Juntos de Perú que
entrega un monto fijo por cuatro años y el Bono de Desarrollo Humano que hace lo
mismo sin un marco temporal definido.
14
Ecuador
Perú
X
X
X
Monto fijo para familias con hijos menores
de 7 años (nutricional)
X
Un monto incremental por hijo en la escuela
X
X
Diferencian el beneficio de
primaria/secundaria
X
X
Diferencian entre el sexo de los niños y
adolescentes
Colombia
X
Un monto único por familia
Monto diferenciado por Nivel de Pobreza
Chile
México
Brasil
Tabla 6: Criterios de asignación de las Transferencias Monetarias (6 países)
X
X
Por el contrario, Brasil, Colombia y México realizan transferencias diferenciadas
entre las familias. En el caso de Colombia, la transferencia se divide entre un
componente nutricional que es un monto fijo por familia con menores de 7 años (que
se amplia a 11 para Ibagué, Neiva, Popayán, Santa Marta y Sincelejo) y uno educativo
que diferencia primaria y secundaria (con montos diferentes según el espacio
geográfico en el que se aplica), sin una asignación familiar a priori. En Bolsa Familia
de Brasil, se discrimina por nivel de pobreza (ingreso por persona debajo de un monto
determinado), asignando un monto fijo a toda familia en pobreza extrema sin
condicionalidades y entregando una asignación adicional por cada integrante de la
familia menor de 17 años hasta un máximo de tres.
En el caso de Oportunidades de México el monto de la transferencia varía dependiendo
del nivel de escolaridad del niño: para asistentes al tercer grado de primaria la
transferencia es apenas la quinta parte de lo que se asigna en el caso de niños que asisten
al tercer grado de escuela superior. De la misma forma, debe destacarse que las
asignaciones varían dependiendo del sexo, pues las niñas reciben un 14% adicional de
asignación. Esto es producto de una decisión de fomentar la asistencia de las niñas a la
escuela, considerando que en zonas rurales y de extrema pobreza la tasa de deserción
escolar entre mujeres es mayor que entre los hombres.
De manera general, el valor de la transferencia familiar es un porcentaje de la línea de
pobreza o va en función de la profundidad de la pobreza para asegurar el consumo de
una canasta básica de alimentos (Handa y Davis, 2006). De otro lado, los montos de
transferencia por niño son determinados de diferentes formas, entre ellas se encuentra
la valoración del costo de oportunidad de la asistencia de un niño a la escuela y la
valorización de los costos de transporte e insumos escolares incluyendo en algunos
casos diferenciales por la edad y el género.
15
1.5 Condicionalidades y sistema de control
Las condiciones planteadas a las familias son similares entre los programas y en la
mayoría son definidas de manera centralizada. En educación el requerimiento es un
nivel de asistencia escolar mínimo que se encuentra entre el 80% y 90%. En salud
las condiciones se encuentran vinculadas a las visitas a los centros de salud, en el
caso de los niños y madres para que reciban prestaciones en salud materno-infantil y
en nutrición. En algunos casos se incluyen condiciones de participación a talleres y
sesiones de aprendizaje de habilidades para la vida (Veras Soares y Britto, 2007),
como en Chile y Colombia, entre otras.
Un caso particular es el caso de Chile Solidario y su programa Puente. El programa
contempla una amplia serie de metas por cumplir en diferentes aspectos (vivienda,
laborales, de salud, etc.), abarcando poco más de cincuenta aspectos sobre los
cuales se espera que las familias tomen acciones a lo largo de su tiempo de
permanencia, pero de manera gradual. Al inicio del programa se establece un
contrato particular con cada familia, que se ajusta a lo largo de las diversas etapas
de intervención en forma semestral mediante un proceso de co-construcción.
En los programas de TMC el término sistema de control hace referencia al monitoreo
del cumplimiento de las condicionalidades definidas para mantener las transferencias a
los beneficiarios. Estos sistemas se construyen a partir de una base de registro de las
familias beneficiarias, con la identificación de las características de sus integrantes,
sobre los cuales se realiza el monitoreo de cumplimiento de las condiciones. Un buen
funcionamiento del sistema requiere altos niveles de transparencia, de manera que se
pueda legitimar sus acciones, desde la identificación de los beneficiarios hasta las
penalidades impuestas a las familias por incumplimiento de las condicionalidades. En la
mayor parte de países se efectúan validaciones de los registros de beneficiarios y se
realizan cruces con otras bases de datos para detectar fraudes y duplicaciones, en
muchos casos ha sido necesario implementar el sistema en paralelo con el incremento
de la cobertura de los sistemas de registro de identidad (para adultos y para menores).
Con relación a los mecanismos de verificación de las corresponsabilidades, existen
diversas formas según los programas. En un lado se encuentran los programas que han
establecido redes de control, con la intervención de personal del propio programa que
verifica en los hogares, en forma periódica, el cumplimiento (caso de Chile y Perú). Por
otro lado hay sistemas que contemplan mecanismos de alimentación de la información
respecto a las condicionalidades desde los propios proveedores de servicios (las
escuelas y los centros de salud) y desde los responsables de proveer dichos servicios
(como son los gobiernos locales en Brasil). Otros programas se ubican entre ambos,
donde las familias beneficiarias deben recabar de los prestadores de servicios, las
evidencias de cumplimiento de las condicionalidades y enviarlas a las oficinas del
programa (Colombia).
Actualmente existen casi tantos sistemas de monitoreo como países donde se aplican los
programas, pero con características generales que nos permiten clasificarlos en dos:
•
Sistemas Integrados: se trata de sistemas que registran el conjunto de la
información relacionada con las familias, la ficha inicial de identificación para la
focalización, el seguimiento de las condicionalidades por diferentes fuentes que
16
puedan ser contrastables, hasta las acciones desarrolladas por los programas con
los beneficiarios. Ejemplo de estos sistemas son Bolsa Familia en Brasil (cuenta
con una base única centralizada alimentada en forma descentralizada por
gobiernos locales y prestadores de los servicios definidos) y Chile Solidario (un
sistema que funciona con fichas de seguimiento a las familias beneficiarias
administradas por los operadores el propio programa).
•
Sistemas no Integrados: todos los programas de TMC cuentan con una
base de datos inicial que es utilizada para la focalización de los beneficiarios
correspondientes en una localidad o comunidad especifica, en estos casos
hablamos de bases que son relativamente rígidas ya sea porque no cuentan con
mecanismos de actualización generales sobre la información inicialmente
recolectada o de nuevas variables con nuevas fuentes de información. En los
programas con este tipo de sistemas la verificación de las condicionalidades se
realiza en forma paralela, ya sea universal contrastando evidencias físicas de
cumplimiento antes de realizar la transferencias a las familias (caso Familias en
Acción en Colombia) o por mecanismos parciales que definen conjuntos
aleatorios donde realizar las contrastaciones (caso del Bono de Desarrollo
Humano en Ecuador).
Un sistema que otorga más información puede ser preferible a otro, sin embargo, se
tiene que considerar los costos que puede implicar acceder a la misma y los beneficios
que se pueden derivar de su disponibilidad, así como los incentivos que pueden generar
en los individuos para entregar información veraz y en los responsables para recolectar
la información con el control de calidad necesario. El monitoreo en sí mismo no es el
objetivo, sino los beneficios que puede otorgar dado que es un requisito para que
funcionen las condicionalidades y los incentivos producidos por ellas. El monitoreo
también es una base fundamental para la gestión de los programas y para poder afinar
las políticas e instrumentos de aplicación.
Oferta y Monitoreo
Sin duda uno de los puntos críticos que deben enfrentar los programas de TMC para
alcanzar sus objetivos tiene que ver con las deficiencias en la oferta de servicios, debido
a su vez a las insuficiencias de infraestructura, recursos humanos e insumos
(profesionales especializados y materiales) y de gestión y funcionamiento, en particular
en los espacios rurales. Con la implementación de los programas, la demanda debiera
incrementarse, lo que puede encontrar una barrera en los problemas de la oferta. Debido
a ello, en algunos programas se han considerado acciones específicas de apoyo a la
oferta (por ejemplo en el caso de Juntos en Perú se han establecido asignaciones
presupuestales con ese fin) o mecanismos con incentivos para asegurar que las
entidades responsables de los servicios los provean para los beneficiarios.
Son pocos los instrumentos utilizados para monitorear la situación de los sectores que
prestan servicios a las poblaciones beneficiarias. En general, los programas tienen
mecanismos para penalizar a las familias beneficiarias que no acrediten el cumplimiento
de las condicionalidades y mantienen registros de dicho incumplimiento. Sin embargo,
17
dicho incumplimiento puede ser explicado desde el lado de la demanda, cuando las
familias por motivos diversos no asisten, o desde el lado de la oferta, cuando las
familias no pueden acceder al servicio porque no existe el establecimiento o por la
saturación del mismo. En este último caso ¿A quién se debe penalizar? y ¿Cómo se
puede hacer?; se tienen dos opciones: penalizar o incentivar. La primera es muy
compleja y casi imposible por el carácter público de las entidades que deben prestar el
servicio y que en general son parte del mismo nivel de gobierno que penalizaría. En
Brasil y Colombia las responsabilidades están diferenciadas, el nivel nacional gestiona
las transferencias y los entes locales son responsables de ofertar los servicios asociados
con las condicionalidades. En Bolsa Familia de Brasil se ha definido un mecanismo de
incentivo para las entidades locales, responsables de los servicios de salud y educación.
El mecanismo es una transferencia que se define a partir del cumplimiento de las
condicionalidades de los beneficiarios sin diferenciar si es por problemas de la demanda
o de la oferta, y que contribuye al Índice de Gestión Descentralizada de cada ente local.
La posibilidad de asignar los incentivos adecuados en el momento justo, y no sólo las
penalidades más severas aunque sean las más transparentes, será la base para conseguir
los objetivos que se encuentran detrás de las condicionalidades establecidas por los
programas de TMC.
1.6 Monitoreo y Evaluación en los programas de TMC.
El uso de sofisticados sistemas de monitoreo y la realización de evaluaciones externas
periódicas es una de las principales características de muchos programas de TMC.
Por un lado, los programas cuentan con abundante información centralizada, que ha
sido construida por los propios programas o entidades asociadas con ellos. Dicha
información corresponde a los espacios geográficos específicos donde se ha levantado
datos con el objetivo de establecer, en base a criterios pre establecidos, qué familias son
incorporadas como beneficiarias del programa.
Además, los programas hacen seguimiento a las familias beneficiarias y actualizan la
información que corresponda, con el objetivo de establecer los casos en los que una
familia debe salir del programa, ya sea por no cumplir las condicionalidades o por haber
logrado superar la condición de pobreza. Se trata de bases de datos con información
correspondiente a decenas de miles y hasta millones de personas en cada país, en
algunos casos muy completas en la información de ingresos o condiciones del hogar y,
en otros países, con la información suficiente para definir en una comunidad que
familias califican como beneficiarios del programa y cuales no.
Por otro lado, una buena parte de los programas incentiva los estudios sobre el
desempeño de sus acciones y el impacto que de ellas puede identificarse. En el caso de
Brasil, por ejemplo, se incentivan estudios y se ha establecido el Centro Internacional de
Pobreza (CIP), una entidad patrocinada por el PNUD y el Gobierno de Brasil para
promover investigaciones aplicadas y capacitación en políticas relacionadas con
pobreza. La disponibilidad de información precisa sobre las familias seleccionadas
como beneficiarias del programa y su nivel de exposición han facilitado la realización
de evaluaciones de la intervención, promovidas por los propios programas o externas.
18
Tabla 7: Evaluaciones Recientes de los Programas de TMC en América Latina
Programa
Evaluación
Institución
Bolsa
Familia
The Nuts and Bolts of Brazil’s Bolsa
Familia Program: Implementing
Conditional Cash Transfers in a
Decentralized Context.
Banco Mundial para su Series “World
Bank Working Papers” que busca
documentar la experiencia de Brasil
Oportunida
des
Evaluación de Consistencia y
Resultados 2007. Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades
(Marzo 2008)
Instituto Tecnológico y de Estudios
Superiores de Monterrey contratado por
licitación por el Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo
Social (CONEVAL).
Juntos
Análisis de la Implementación del
Programa JUNTO en Apurimac,
Huancavelica y Huanuco.” Informe de
Consultaría.
Instituto de Estudios Peruanos y
Universidad Cayetano Heredia por
encargo del Consorcio de Investigación
Económica y Social - CIES
Welfare impacts of the “Juntos”
Program in Peru:
Evidence from a non-experimental
evaluation (March 2009)
Banco Mundial
Familias en
Acción
Support for the Second Phase of the
Expansion of the Program of
Conditional Transfers-Familias en
Accion Project (Noviembre 2008)
Banco Mundial (para la aprobación de
una ampliación de financiamiento del
programa)
Puente de
Chile
Solidario
Evaluación de Impacto Chile
Solidario: Primera cohorte de
participantes.
Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo por encargo del Ministerio de
Planificación de Chile MIDEPLAN
Nota: Para mayor información ver los anexos correspondientes a cada programa.
El uso de metodologías de evaluación con línea de base y grupos de control, en base a
los cuales hacer comparaciones del impacto de la intervención realizada, es uno de los
modelos más utilizados por las evaluaciones realizadas a los programas de TMC. En
algunos casos, como el de Oportunidades/Progresa de México, ha habido muchos
estudios y evaluaciones de impacto muy sólidas debido a que desde el diseño del
programa se hizo una selección aleatoria de beneficiarios y una línea de base, lo que
metodológicamente da mucha robustez a los resultados estadísticos de los estudios. En
otros casos como Juntos de Perú, los programas no cuentan con líneas de base
estructuradas adecuadamente, que permitan marcar la evolución del impacto a nivel de
resultados, y la aplicación de instrumentos estadísticos periódicos, como las encuestas
de hogares tienen limitaciones para realizar evaluaciones particulares de un programa
como los de TMC.
19
Muchas evaluaciones han sido realizadas en momentos en que los programas trataban
de ampliar su cobertura o al final de un periodo de financiamiento internacional y la
renovación del siguiente. Una buena parte de los programas de TMC han sido
patrocinados por organismos multilaterales, tales como el Banco Mundial, el Banco
Interamericano de Desarrollo, organismos de las Naciones Unidas (PNUD, FAO y
otros) y programas de asistencia técnica de la cooperación internacional. La similitud de
las características entre los programas de diversos países, aun con características
institucionales muy diferentes, está relacionada a este patrocinio internacional.
Hacer evaluaciones periódicas, con un importante componente estadístico, ha sido parte
de las características comunes de los programas, que se explica en parte por la
intervención de los organismos internacionales. No debe menospreciarse la importancia
política de documentos que puedan mostrar resultados de las políticas implementadas,
sobre todo al interior de administraciones públicas sin una tradición de realizar
evaluaciones sobre las acciones que desarrollan, en particular en el sector social y en la
lucha contra la pobreza.
Ser parte de toda una generación de programas sociales puede implicar sin embargo,
una serie de problemas. La tendencia es a la homogenización de los instrumentos sin
considerar las diversidades institucionales y culturales de los países. Países con
instituciones descentralizadas fuertes son diferentes a las que no las tienen, sociedades
con logros importantes en cobertura de la educación básica antes de la presencia de los
programas tendrían que ocuparse en forma diversa de las condicionalidades de
formación de capital humano, entre otros. Las evaluaciones deben ser realizadas para
evaluar si los objetivos inicialmente planteados se han cumplido en forma parcial, total
o no se han cumplido, si lo han hecho de manera costo-efectiva, y qué factores
coadyuvan o juegan en contra de su logro. Si los objetivos planteados, por partir de un
diseño homogéneo, están poco articulados con las necesidades de cada país, los
resultados de las evaluaciones serán inadecuados. Definir los objetivos en forma
explícita en cada programa, el equilibrio de sus contraposiciones o una jerarquización
de los mismos, debe ser el primer paso para una evaluación de los programas.
Actualmente se considera que es muy pronto para evaluar el impacto de los programas
como estrategia de salida de la pobreza, ya sea porque las transferencias son
relativamente bajas respecto a los niveles de pobreza o porque la formación de capital
humano es una promesa de largo plazo. La formación de capital humano es una
estrategia de futuro, sin embargo se requiere asegurar que estas inversiones puedan
generar los réditos esperados. Por ejemplo, la asistencia a la escuela no es condición
suficiente para una buena formación, se requiere que el servicio escolar tenga estándares
mínimos y que las familias tengan incentivos para asegurar el aprovechamiento del
servicio, y además los impactos sobre los ingresos dependerán del funcionamiento del
mercado de trabajo.
1.7 Vinculación con los sistemas financieros
Los programas de TMC tienen una relación natural con el sistema financiero y con los
mecanismos de pago, ya que poner en práctica su operación implica necesariamente
hacer llegar el dinero asignado, en forma organizada, hasta los beneficiarios de los
20
programas en los diferentes lugares de cada país. Implementar esta operación resulta
mucho más difícil para las zonas rurales, donde no siempre existen oficinas de entidades
financieras y donde la familiaridad de las madres con dichas entidades puede ser
inexistente.
La transferencia de efectivo se realiza por diversos medios. En países de ingreso
medio se ejecutan a través de la banca, donde los recursos son depositados en cuentas
bancarias que pueden ser cobradas incluso mediante cajeros automáticos. La mayor
parte de los programas utilizan entidades financieras públicas, aquellas en las que se
paga las pensiones y los salarios de los trabajadores públicos, o sino, generan contratos
privados con entidades financieras con servicios próximos a las familias. En países de
ingresos bajos o en las zonas donde no existe oferta de servicios financieros estas
modalidades son complementadas con sistemas de entrega de efectivo por personal
destacado para tal efecto, lo cual puede involucrar mayores costos de recursos
humanos y materiales en el funcionamiento.
La mayor parte de los programas en América Latina utilizan entidades financieras
previamente existentes para realizar las transferencias. En la literatura hemos
encontrado también modalidades a través del correo postal, de la implementación de
oficinas especializadas y otras. Una buena parte de los programas utilizan las entidades
financieras públicas o entidades públicas que ya cuentan con sistemas operativos para
realizar los pagos, incluyendo el traslado de efectivo. En otros casos se han utilizado
entidades locales privadas con cobertura regional, estas organizaciones tienen una
mayor experiencia para ampliar su radio de atención, por ejemplo con sistemas de
“cajas itinerantes” que son instaladas en los gobiernos locales para los periodos de pago.
No hemos encontrado en la literatura detalles sobre si la reciente ampliación de los
servicios de pago que prestan los bancos mediante lo que se llaman “corresponsales no
bancarios”, ha tenido alguna aplicación en los programas de TMC.
Al inicio los programas TMC organizaron la trasferencias de efectivo como planillas de
pago, es decir, un monto determinado que debía ser desembolsado por la entidad
financiera en un día determinado. Con el crecimiento del número de beneficiarios y la
expansión de los lugares por atender, se han tenido que aprovechar los procedimientos
de las propias entidades financieras, definiendo el pago a las madres como una
transferencia de los programas y por tanto creando cuentas personales. Las madres de
familia han pasado, en muchos de los países pero no en todos, de tener una credencial
para recabar el pago a tener una cuenta de banco, hasta una tarjeta magnética que puede
ser utilizada en cajeros y establecimientos comerciales.
Programas de mayor significancia, como Bolsa Familia con sus 11 millones de
beneficiarias, han emitido tarjetas bancarias con la distinción particular del programa y
no la convencional de la entidad financiera pública. El mismo caso es el del programa
Familias en Acción de Colombia que mediante una licitación pública ha definido la
entidad que entregará los beneficios, para lo cual deberá emitir cuentas y tarjetas
magnéticas para todas las beneficiarias del programa. En el caso de Familias por la
Inclusión Social de Argentina las beneficiarias cuentan con tarjetas magnéticas de pago
asociadas a una cuenta de ahorros donde es depositado el monto correspondiente de la
transferencia. En México se utilizan tarjetas de debito con las que se puede acceder a los
cajeros automáticos, especialmente en las zonas urbanas, y para las zonas rurales se
21
utilizan mecanismos alternativos como las cajas de ahorro (una parte usando la
plataforma “L@ Red de la Gente”), las “tiendas rurales” de alimentos de la
Distribuidora Conasupo S.A. (DICONSA), entre otros.
No todos los programas han migrado del sistema de pago por planillas a cuentas
bancarias; por ejemplo en el caso del Bono de Desarrollo Humano de Ecuador el pago
es realizado a un sistema de cuentas particulares que en un principio solo podían ser
utilizadas para realizar el retiro en un día determinado. En otros programas la dificultad
de contar con servicios financieros en las zonas rurales o una entidad financiera pública
de alta cobertura, los ha obligado a mantener sistemas de pago desconcentrados con
operadores privados que establecen ventanillas de pago itinerantes.
Tabla 8: Relación de los Programas de TMC con instrumentos financieros
Sistema de Transferencias
Bolsa Familia
de Brasil
Chile
Solidario
Chile
Utiliza la Caja Económica Federal (CAIXA) y
Experiencia piloto con
oficinas del Loterico. Desde 2008 trabajan en
el programa de crédito
la bancarización voluntaria, abriendo cuentas
productivo en el 2007.
bancarias con tarjetas electrónicas.
Los pagos son realizados en las Cuentas RUT
del Banco Estado (ex banco público)y
de
utilizando las ventanillas del Instituto de
Normalización Previsional
Familias en
Acción de
Colombia
Se realizaba por entidades financieras locales
y desde 2009 se realizará en el marco de la
licitación ganada por el Banco Agrario
Colombiano con Assenda. Se aperturará una
cuenta de ahorros electrónica para cada madre
Se realiza en las oficinas de Bansefi, en las
cajas de ahorro, en las tiendas rurales de
Oportunidades
DICONSA y en los casos que resulten
de México
necesarios se implementan oficinas portátiles
de pago.
Juntos de Perú
Transferencias realizadas utilizando la entidad
financiera del Estado (Banco de la Nación) y
mediante transportadoras especializadas.
Bono de
Desarrollo
Humano de
Ecuador
Utiliza entidades financieras acreditadas, lo
que implica costos. Se está introduciendo el
servicio de tarjetas electrónicas de BANRED
con la denominación “MIES Bono Rápido”
Familias por
la inclusión
Utiliza la entidad financiera del Estado con
tarjetas magnéticas (Banco de la Nación
Otros Servicios
Desde 2008 ejecuta el
proyecto
“Mujeres
Ahorradoras
en
Acción”, que trata de
incentivar el ahorro.
Cuenta con el Proyecto
“Jóvenes con
Oportunidades” para
promover el ahorro.
Programa de Crédito de
Desarrollo Humano
como adelanto de la
transferencia
22
Social de
Argentina
Argentina).Tiene sistema de pagos adicionales
(correo y bancos).
Red de
Protección
Social de
Contrataba compañías de seguridad (PRAF I),
luego han utilizado el banco público (Banco
Nacional del Desarrollo Agrícola) y trabajan
con privados para reducir los costos.
Nicaragua
Tekopara de
Paraguay
Utiliza el banco estatal (Banco Nacional de
Fomento) con unidades móviles.
Red Solidaria Contrata entidades bancarias que realizan la
El Salvador. entrega en los gobiernos locales.
El uso de los servicios y productos financieros innovadores al interior de los programas
ha estado en las intenciones desde sus inicios. Al momento que se han establecido las
cuentas bancarias personales, se manifiestan las oportunidades y potencialidades que
tienen los bancos como sistema de pagos y en menor medida hay un acercamiento a los
servicios financieros, tanto en operaciones pasivas como activas. Sin embargo, las
experiencias ejecutadas son escasas; en Bolsa Familia de Brasil se implementó una
experiencia complementaria piloto de pequeña escala con el programa estatal de micro
crédito productivo, en México se tiene un proyecto de promoción del ahorro para
jóvenes; la experiencia más consolidada es la de Familias en Acción de Colombia que
cuenta con un programa de promoción del ahorro con una oferta de formación para las
iniciativas empresariales y con incentivos formales para las madres que puedan cumplir
las metas de ahorro.
Las experiencias identificadas son realizadas en forma paralela, como nuevas iniciativas
con sus propios procedimientos, metas y objetivos. En general los programas utilizan
instrumentos financieros con el objetivo de disminuir los costos de operación de la
administración (facilitan los procesos y bajan la congestión en las entidades) y como
una preocupación por facilitar a los beneficiarios el acceso a los recursos transferidos.
Las cuentas en las entidades financieras cuando se han implementado, no funcionan
como tales en muchos casos ya que los beneficiarios retiran la totalidad de sus
transferencias mes a mes.
23
Parte 2: Agenda de perfeccionamiento de los Programas TMC en
América Latina
2.1 Objetivo de corto plazo: alivio de la pobreza.
2.1.1 Mayor eficacia de las transferencias en efectivo
Complementario al objetivo de formación de capital humano, que busca en el largo
plazo sacar a las familias de la pobreza, los programas intervienen en forma inmediata
incrementando los ingresos de las familias pobres. Cada mes4 las familias reciben una
transferencia en efectivo que es entregada a la madre de familia, tratando de mejorar la
eficiencia de la intervención desde el lado de la administración de los recursos del hogar
así como aprovechando las capacidades de las propias familias.
Las transferencias en efectivo, respecto a los programas tradicionales de transferencias
de bienes y de alguna manera los subsidios de servicios, han logrado disminuir
significativamente los costos de operación del programa en relación con el beneficio
recibido por los participantes del mismo (Steven Tabor 2002). Un programa que
transfiere bienes debe constituir unidades logísticas de compra para diversos tipos de
bienes considerando las particularidades de cada región, también deben contar con un
sistema de reparto que considere la conservación de los bienes y las dificultades de
acceso, especialmente a las familias más pobres que son aquellas instaladas en los
lugares menos accesibles. Un proceso de esta magnitud suele generar amplios márgenes
para la discrecionalidad de las entidades públicas y sus funcionarios, con mucho espacio
para la presencia de actos de corrupción.
Adicionalmente, las transferencias en efectivo han permitido a los programas reducir los
niveles de gestión burocrática y mantener una gestión centralizada, en lo
correspondiente a la asignación mensual del dinero; son las oficinas nacionales de los
programas las que realizan los depósitos mensuales a cuentas individuales de las madres
de familia, las operaciones de retiro de recursos son realizadas directamente en las
ventanillas de las entidades financieras, ya sea en su infraestructura propia o en sistemas
itinerantes que aproximan los servicios. Este sistema de operar ha obligado a procesos
de adecuación de las entidades para manejar la liquidez en las fechas de pago, en
particular en los establecimientos de zonas alejadas, por lo general los más pequeños y
donde existe mayor concentración relativa de beneficiarios. También se ha
complementado estas medidas con modificaciones en los procesos, como la definición
de pagos escalonados definiendo turnos por días y dispersando la concentración.
4
En el caso de Colombia la transferencia es realizada en forma bimensual y no se realizan transferencias en
los meses de vacaciones escolares en lo que corresponde a la condicionalidad educativa.
24
2.1.2 Transferencias en efectivo y eficiencia a través de los mercados
Fuera del aspecto administrativo y operativo, los programas también muestran algunas
otras ventajas. Al momento que las familias reciben las transferencias, las pueden
asignar en la forma que sea más eficiente para ellas, ya sea seleccionando los alimentos
que particularmente requieren, haciendo una asignación entre alimentos u otros bienes o
en función de las particulares necesidades del hogar. Por cierto, las transferencias
monetarias son entregadas a las mujeres siguiendo el objetivo de empoderamiento y
asumiendo el criterio que son ellas por lo general las responsables de los niños y
conocen mejor las necesidades del hogar (Suarez y Libardoni, 2007; Jones, Vargas y
Villar, 2007).
Otra ventaja de las transferencias en efectivo, respecto a los programas tradicionales de
transferencias de bienes, es un menor impacto en la distorsión de los precios de los
mismos; que se produce sea por el impacto de compras centralizadas de volúmenes
significativos, sea por el efecto de sustitución que se genera o por el incremento que se
puede generar en la oferta disponible del bien en una comunidad particular. Mediante la
transferencia en efectivo las familias asignan los recursos según sus propias necesidades
y particularidades mitigando el efecto en un bien específico. Así, incluso si las
transferencias tienen impactos sobre los precios locales, estos serán menores y más
difusos que si la transferencia es de un bien o una pequeña gama de bienes.
Muchos de los estudios realizados respecto al uso de las transferencias confirman la
pluralidad del destino de los recursos tomando en cuenta que no se trata de cantidades
de recursos que generen cambios sustanciales en los niveles de consumo o generen
estrategias perversas respecto a los objetivos planteados por los programas. Las
transferencias son un complemento importante para los ingresos familiares, pero no se
trata de cantidades altamente significativas de recursos, aunque sin duda existen
diferencias entre uno y otro programa, desde los que han definido transferencias de 5
dólares mensuales por familia hasta los que tienen establecidos un máximo de 35
dólares.
Adicionalmente, las familias cuentan con canales propios de abastecimiento que les
pueden asegurar una mejor forma de acceso a los productos o servicios que requieren,
considerando en forma particular la oportunidad del abastecimiento, la calidad de los
productos y el precio que están dispuesto a pagar por ellos. En la línea opuesta existen
estudios que plantean reservas, sin mostrar evidencias concluyentes, a la eficacia de las
transferencias en efectivo, por las limitaciones de los mercados de bienes que pueden
encarecer los productos en negociaciones individuales o las pérdidas de eficacia en
zonas con economías menos uso de efectivo (Gentilini 2007; Luccisano, 2006).
Un posible efecto negativo, o que reduce el impacto de corto plazo de alivio de la
pobreza, de un programa de transferencias, puede ser la reducción del tiempo y esfuerzo
dedicado a la generación de ingresos propios por parte de las familias, mediante el
mercado de trabajo o la autoproducción. La literatura revisada ha buscado este tipo de
efectos, sin encontrar evidencia que lo respalde.
25
2.1.3 Externalidades locales a través de las compras
Un impacto colateral de las transferencias en efectivo han sido la creación de mercados
locales; en particular en los espacios rurales (Díaz et. al, 2008) los comerciantes han
tomado la iniciativa de instalar ferias locales los días de pago de las madres que en
muchos casos se han desplazado de zonas alejadas al espacio urbano para el cobro de la
transferencia.
La literatura es escasa, casi inexistente, en torno al impacto que ha significado el
incremento de liquidez para las comunidades; se cuenta con referencias respecto de los
cambios en las canastas de compra de las familias, pero muy poco sobre el impacto
agregado a nivel de la localidad o de los comerciantes externos a las comunidades. Sin
embargo, algunos estudios encuentran efectos positivos de los programas TMC sobre
miembros de las comunidades donde existen este tipo de programas pero que no son
beneficiarios directos, lo que se debería a este efecto de externalidades que tiene el
consumo al dinamizar las economías locales.
En cuanto a posibles efectos de externalidades negativas de los programas TMC
mediante aumento de precios, no hemos encontrado estudios sobre efectos
inflacionarios en mercados locales; el hecho de que los bienes sean una alta proporción
fácilmente transables entre distintos mercados al interior de un país y que la población
misma pueda moverse para abastecerse de bienes o servicios, dificulta la diferenciación
de precios y la generación de procesos inflacionarios locales.
Esta discusión, sin embargo, se ha limitado a los efectos de corto plazo. Menos
desarrollada y más abierta está la discusión acerca de si, actuando por el lado de la
demanda en pequeños mercados rurales, se pueden generar efectos dinamizadores de su
economía que jalen inversión, cambio tecnológico y mejoras en la productividad en el
mediano y largo plazo, produciendo así efectos sostenibles sobre la pobreza.
2.1.4. Impactos sobre la pobreza
Aunque los programas pueden mostrar que están bien focalizados y han controlado en
forma eficiente las filtraciones, no pueden mostrar impactos extraordinarios sobre las
tasas de pobreza. Su impacto es poco significativo en cuanto a disminución de la
pobreza por niveles de ingresos, sobre todo en los países donde la línea de la pobreza
por ingresos es ubicada en un nivel más alto.
“Los programas de CCT …(o TMC)… ciertamente se ofrecen a precios módicos:
sus presupuestos generalmente no superan el 1-2% del PIB. En el 2004, en plena
expansión, la Bolsa Familia de Brasil y Oportunidades de México alcanzaron 8
y 5 millones de hogares. Estos programas no se filtran mucho hacia los sectores
que no los necesitan. Sin embargo, una de las principales críticas de los CCTs es
que sólo generan una pequeña reducción de pobreza, aún en países donde su
aplicación es amplia como en Brasil y México.” (Zepeda 2008)
26
Sin embargo, al diferenciar por el grado de pobreza de las familias, se identifican
impactos significativos para las familias que se encuentran en los niveles de mayor
pobreza y donde las transferencias monetarias pueden representar una parte más
importante de los ingresos totales de la familia. Los reportes del Centro Internacional de
la Pobreza indican que el peso de las transferencias en México y Brasil, los principales
programas de América Latina, se ubican entre 25% y 50% del total de ingresos para los
hogares más pobres. En el caso del programa Juntos se ha encontrado que las
transferencia más los ingresos monetarios promedio por persona no superan la línea de
pobreza extrema, pero la transferencia del programa duplica la liquidez del hogar que la
recibe (Díaz et. al, 2008).
Los programas logran impactos importantes en disminuir la brecha y la severidad de la
pobreza (FGT1 y FGT2), antes que la tasa misma de pobreza (FGT 0), lo cual
implicaría que los beneficios se concentran en los más pobres, que están todavía lejos de
la línea de pobreza. Como se sabe, la propia literatura que sustenta el uso de los FGTs
mayores a 1, parte de una crítica al indicador de “porcentaje de pobres” porque no
considera las mejoras en ingresos que los más pobres puedan tener y que nos les permite
superar la línea de pobreza, a pesar de que ciertamente eso sería un avance en la lucha
contra la pobreza. Por eso, los indicadores FGT1 se consideran axiomáticamente
superiores al FGT0 o porcentaje de pobres.
Los programas han tenido un proceso de expansión escalonada, que les ha permitido
perfeccionar su intervención a medida que han ido ampliando su cobertura. En general
los programas se han concentrado en ampliar su cobertura integrando la mayor cantidad
de beneficiarios que corresponden al perfil objetivo, antes que en la ampliación de los
beneficios para las familias o ajustando la diferenciación de los beneficios para la
variedad de características de las familias en función a los comportamientos que se
tratan de incentivar (distinciones por edades, género, nivel educativo, etc.). Las
evaluaciones realizadas indican que los programas tienen una buena focalización, con
bajas filtraciones de beneficiarios que no sean pobres, y en todo caso muestran
problemas por beneficiarios pobres que no son incluidos. Cabe recordar que la
focalización, junto al control de los costos administrativos, son los principales criterios
de eficacia de un programa de alivio de la pobreza.
Para perfeccionar sus sistemas de focalización, en general estáticos y en relación al
cálculo de ingresos de las familias en un momento determinado, los programas
empiezan a establecer sistemas de selección de los beneficiarios que consideren el nivel
de vulnerabilidad de los hogares como una definición más amplia de la condición de
pobreza y no sólo los ingresos monetarios. En este camino se han integrado beneficios
para los adultos mayores o para personas con algún nivel de discapacidad,
características que pueden limitar su capacidad familiar para salir de la pobreza.
Estudios más ambiciosos plantean la necesidad de utilizar los programas como
herramientas efectivas contra la pobreza en su particular complejidad, entendiendo que
no se trata de una condición estática sino que familias que no se encuentran en pobreza
en un momento del tiempo, pueden ingresar en el umbral de pobreza luego de ocurrido
un shock. Puede considerarse tan importante atacar la pobreza como prevenir la caída de
familias a la condición de pobreza; tomará mucho tiempo a los programas reconocer a
esos “nuevos pobres”, con las correspondientes pérdidas de capital humano para el
27
futuro (De Janvry, Sadoulet, Solomon and Vakis 2006). La posibilidad de utilizar los
programas5 para enfrentar los shocks sería posible si existe la capacidad de de definir la
elegibilidad de las familias considerando sus condiciones de riesgo (como los seguros
por producción agraria u otros), definir la proporcionalidad del programa en función a la
magnitud del shock que se debe enfrentar y generar los incentivos necesarios para
reducir el riesgo moral.
Finalmente, los programas de transferencias monetarias condicionadas son reconocidos
como un instrumento importante para incrementar los ingresos de los pobres, sobre todo
de los muy pobres, además de mejorar sus inversiones en capital humano (educación y
salud); pero no son la solución a la pobreza y se requiere una política social que permita
la articulación de las familias en redes sociales de protección, en los servicios públicos
básicos y en programas que permitan a las familias pobres contar con una canasta
mínima de activos para escapar de la trampa de la pobreza de forma tal que permitan
incrementar autónomamente sus ingresos en forma sostenible.
2.2 Objetivo: cambio en las relaciones de género
Las transferencias monetarias son entregadas a las mujeres, en parte bajo el supuesto de
que ellas conocen mejor las necesidades del hogar, pero también con el objetivo de que
la entrega de recursos a su nombre incremente su poder de negociación al interior del
hogar.
Respecto a estos objetivos las evidencias muestran que parte importante de los recursos
son destinados a sostener los costos de alimentación de la casa, la educación de los hijos
y los servicios básicos de salud, por tanto las transferencias han ayudado a que se
cumplan mejor con las responsabilidades de cuidado de los niños y cohesión del grupo
familiar (Villatoro 2007). Sin embargo, respecto al objetivo de “empoderar” a las
madres al interior del hogar, fortaleciendo sus capacidades de negociación y de toma de
decisiones, no se tienen evidencias concluyentes del impacto de los programas, de
mejora o deterioro (IFPRI 2005).
Por el contrario, son considerables los estudios que concluyen que aunque la mujer está
al centro de los programas, no hay una atención particular para ella, puesto que se
refuerza su rol tradicional al interior de la familia. En efecto, los programas de TMC
refuerzan la división social de género en donde las mujeres tienen que ser antes de todo
buenas madres, sirviendo a su familia y guardianas de los valores de virtud moral,
altruismo, sacrificio (Armas 2005 y Arriagada y Mathivet 2007). Mientras tanto, otras
cuestiones claves vinculadas a la equidad de género, como la participación ciudadana y
política de las madres, o su vinculación al mercado laboral, no han sido reforzadas por
los programas TMC hasta donde tenemos conocimiento.
Entre los posibles impactos negativos de los programas TMC se ha tratado de verificar
si la intervención forzosa de romper el canal tradicional de ingresos de las familias,
entregando dinero a las mujeres, había generado eventos violentos al interior del hogar.
5
En Ecuador se viene implementando una experiencia de un programa de transferencias antes desastres
naturales pero opera desarticulado del programa Bono de Desarrollo Humano.
28
Los resultados de estudios realizados en el programa Oportunidades en México indican
que no hay evidencias de mayores eventos de violencia en las familias del programa
respecto al grupo de control (familias que no son parte)6. Otro elemento de debate, aún
ausente en la literatura, es el impacto que está teniendo la presencia de los programas de
TMC sobre las organizaciones de mujeres, espacios muchas veces promovidos por otros
programas o proyectos que buscan reforzar los lazos sociales y su participación
ciudadana. En casos como el peruano, la presencia de los programas TMC no ha
implicado la eliminación de otros y se tiene en la actualidad una coexistencia cuyas
consecuencias se han analizado poco.
Los programas TMC están cambiando las condiciones para las mujeres menores en los
hogares, tradicionalmente han sido las que muestran la mayor deserción escolar y con
los programas esto cambia. Las niñas están asistiendo más a la escuela y las medidas de
discriminación positiva, como las establecidas en México por la asistencia de las
mujeres en edad escolar a la secundaria, muestran impactos positivos de acceso en la
disminución de las inequidades en capital humano entre hombres y mujeres.
Entre otros impactos positivos de naturaleza indirecta están los relacionados con las
actividades complementarias realizadas por los programas para otorgar identidad; una
de las grandes transformaciones que se han realizado, ya que las mujeres rurales pobres
son el grupo social donde ha existido menor nivel de documentación. El establecimiento
de sistemas centrales de transferencias mediante entidades financieras ha exigido
empezar por dotar de documentos de identidad a las madres, por lo cual los programas
han establecido convenios con los registros nacionales para aproximar este servicio a
los más pobres. Muchas mujeres que antes no participaban en la elección de las
autoridades locales, que no podían abrir una cuenta bancaria, denunciar alguna
irregularidad en la comisaría u otra entidad pública, ahora cuentan con su documento de
identidad personal.
En esta dirección, la mayor parte de programas de transferencias monetarias
condicionadas han establecido servicios complementarios para los beneficiarios con el
fin de potenciar su salida de la pobreza; en Ecuador se ha establecido financiamiento
para viviendas y en Colombia programas de financiamiento para pequeñas iniciativas de
negocio, entre otros. Las madres de familia son las personas identificadas directamente
como beneficiarias de los programas, en representación de la familia, lo que las integra
directamente con estas redes. 2.3 Objetivo: formación de capital humano en el largo plazo
Las evidencias son concluyentes y reiteradas respecto de los efectos positivos que los
programas TMC tienen sobre la asistencia escolar, el uso de servicios de salud y los
niveles de nutrición de los niños.
6
Estudios de Maldonado, Nájera y Segovia (2005) y Rivera, Hernández y Castro (2006), citados en
Villatoro 2007.
29
La mayor parte de programas de TMC han establecido como requisito para recibir el
beneficio, la asistencia de los hijos menores a los controles de salud y la asistencia
permanente a la escuela en los años que correspondan. Esta exigencia es considerada
una de las principales innovaciones de los programas, y en mucho casos se ubica como
un objetivo superior al del alivio de la pobreza ya que busca romper el “ciclo inter
generacional de la pobreza”, a través de la formación del capital humano de las familias
pobres para el futuro.
En salud los programas se concentran en la prevención de la salud infantil, incluyendo
la atención temprana de enfermedades bajo una estrategia de atención primaria de la
salud, aunque también se hace algo de promoción mediante charlas (siendo la asistencia
a las mismas condicionalidad de la transferencia) a las madres sobre el cuidado, salud e
higiene de los niños. Se concentran en la atención de las madres gestantes y lactantes
en relación con la salud del no nato y los recién nacidos, la aplicación de vacunas
generales de los primeros años y los controles de crecimiento y nutrición de los niños
hasta los tres años, incluso en algunos programas los controles considerados son hasta
cinco años. Los servicios de salud infantil son considerados un espacio importante para
prevenir y canalizar, cuando se requiere, en forma oportuna a los menores con
complicaciones en los niveles de nutrición esperados. Los programas parten de
considerar los controles de crecimiento de los menores como un espacio privilegiado
para la entrega de información respecto a las condiciones de nutrición y salubridad
requeridas para asegurar un crecimiento sano de los menores y la familia en general.
Además, los controles de crecimiento de los menores son utilizados como el primer
contacto para atender de manera temprana (evitando complicaciones) los problemas de
salud que requieren una atención “simple” y canalizar a los menores que requieren una
atención más compleja a servicios complementarios.
En educación, los programas exigen la asistencia regular de los miembros de familia en
edad escolar a los colegios, pudiendo existir incentivos particulares en relación al nivel
de escolaridad o al género del menor. Algunos programas que realizan diferenciaciones
de los incentivos por individuos, y no una asignación familiar fija, realizan
discriminaciones positivas en relación a las metas que se plantean, en general
incrementar la asistencia al segundo nivel de escolaridad que es donde mayor deserción
se podría tener identificada, en particular de las mujeres. Cuando las asignaciones son
realizadas por persona, al interior de un hogar previamente identificado, muestran un
nivel mayor de control en las condicionalidades establecidas y en general un mayor
incentivo para el cambio de la conducta familiar no deseada.
Una discusión no desarrollada en la literatura es si los programas TMC tienen impactos
sobre la fecundidad. El tema es relevante: recuérdese que la literatura sobre el tema
sugiere que el número de hijos y la calidad de los hijos son sustitutos; es decir, que a
más hijos, menor el capital humano en educación y salud de cada uno de ellos. Hay
además múltiples externalidades de la fecundidad. En relación a los programas TMC y
la fecundidad, si se piensa que los incentivos funcionan para que la madre mande sus
hijos al colegio o los lleve al centro de salud, ¿por qué no debieran funcionar las
condicionalidades a la hora de tener hijos? Evidentemente, las limitaciones a que ese
incentivo funcione tienen que ver con el tamaño y la forma de los incentivos. Por eso,
algunos países han puesto tope al número de hijos que puede incorporarse al programa,
30
estableciendo así un topo a los incentivos; pero aún en ese caso, el incentivo funcionaría
para quienes menos hijos que el topo. En el caso del Perú, el incentivo no está graduado
según número de hijos, de tal manera que quien tiene 5 hijos recibe igual que quien
tiene 1 hijo, y quien no tiene hijos no recibe nada. Todo el incentivo está concentrado en
el primer hijo, de acuerdo a lo cual se estaría incentivando a que las mujeres tengan su
primer hijo, comenzando su periodo reproductivo antes. Como hemos señalado, sin
embargo, no hemos encontrado estudios sobre el tema; de hecho, sobre el tema en
general de efectos sobre la fecundidad de programas públicos que no sean de salud
reproductiva y métodos anticonceptivos, hay muy pocas investigaciones (en Perú,
recientemente Vakis 2009 explora estos posibles impactos sobre la fecundidad sin
encontrar evidencia que respalde tal hipótesis ).
Discutiendo la condicionalidad
Los estudios han discutido si estas condicionalidades tienen efectos. Dado que se ha
encontrado que los programas tienen impactos positivos en educación, salud y nutrición,
la pregunta es si ello se debe solamente a la transferencia que aumenta los ingresos de
las familias, o si las condiciones tiene un efecto. Hay ya varios estudios que muestran
que las condicionalidades sí tienen efectos adicionales al de la transferencia de ingresos.
Son pocos los programas, entre ellos el Bono de Desarrollo Humano de Ecuador y
Bolsa Familia de Brasil, que manifiestan restricciones a penalizar con la suspensión de
la transferencia para las familias que no cumplen con la condicionalidad. Es decir, que
no exigen realmente el cumplimiento de las condiciones. En estos casos se mantiene un
discurso complejo, no exento de ambigüedades: por un lado se plantea que el acceso a
la transferencia es para garantizar un derecho básico antes que cualquier
condicionalidad (en Brasil es considerado como una necesidad para asegurar un
consumo mínimo en el marco de la política “Hambre Cero” y en Ecuador es
considerado un derecho de los que tienen menos oportunidades) y al mismo tiempo se
realiza un monitoreo que ante incumplimientos reiterados puede definir la salida de la
familia beneficiaria. Si el tema de fondo es la relación entre derechos y
responsabilidades o deberes, la legislación nacional e internacional dominante establece
que los derechos humanos no están supeditados al cumplimiento de ningún deber. En
esta línea de argumentación, sólo pueden establecer condicionalidades si la
transferencia no es un mecanismo de garantizar un derecho.
¿Las condicionalidades tienen un efecto de incentivos que se mantendría sin el
incentivo monetario? Los enfoques económicos tienden a dejar de lado el tema de los
comportamientos adaptativos, ya que la teoría económica dominante considera que los
individuos a realizan ejercicios de maximización de su bienestar en cada momento, sin
que su “historia previa” sea relevante. Claramente, eso no se condice con los desarrollos
recientes de la psicología moderna. Así, mientras un enfoque microeconómico simple
diría que los incentivos sólo funcionan mientras están operando y no tienen efectos de
largo plazo, algunos enfoques psicológicos podrían decir lo contrario; pero no hemos
encontrado estudios que discutan este tema.
Por otro lado, existen barreras de acceso desde el lado de la oferta para los pobres,
porque existe un costo para acceder o simplemente porque no existe el servicio y para
31
acceder deben realizarse viajes interminables. En la mayor parte de los programas se
han establecido mecanismos particulares para enfrentar las restricciones de la oferta de
servicio, llamando la atención de los entes encargados sobre los espacios donde se
identifican las restricciones, defiendo un financiamiento particular para incrementar su
capacidad de absorción o generando incentivos que incrementan la cobertura; por
ejemplo, en Brasil la asignación administrativa de recursos a las oficinas de los
gobiernos locales encargadas del programa se realiza en función a un indicador que
considera, entre otras cosas, el uso de los servicios de parte de los beneficiarios, bajo la
lógica de que son los propios gobiernos locales los que deben asegurar la prestación de
los servicios y que las familias tienen la predisposición por el acceso.
También debe considerarse que el monitoreo del cumplimiento de las condicionalidades
no es una tarea sencilla. En primer lugar se requiere constituir un sistema capaz de
recolectar la información de cada familia, para cada uno de los individuos en relación a
las condicionalidades establecidas. Esta información debe ser contrastable y por tanto
deben tenerse mecanismos de control de calidad que aseguren la posibilidad de poder
diferenciar a las familias que han cumplido de aquellas que no lo hacen. La calidad de la
información es la que puede garantizar la legitimidad del establecimiento de incentivos
diferenciados o de sanciones como la suspensión del beneficio. Se ha encontrado que
existen mayores dificultades para acceder a información de calidad en educación que en
salud: a los profesionales de la salud les cuesta menos denunciar una familia, que por
tanto perderá su beneficio, que al profesor de la escuela que mantiene una relación más
estrecha y permanente con los niños y su familia.
De una forma u otra todos los programas mantienen sistemas de monitoreo que
muestran cambios importantes en sus beneficiarios en cuento a la formación de capital
humano respecto al uso de los servicios básicos de salud y educación, así como la
disminución del trabajo infantil. Estas evidencias son particularmente relevantes en las
zonas rurales respecto a las urbanas, y en los casos de países donde las tasas eran
particularmente bajas. Por ejemplo, en los países donde las tasas de asistencia a la
escuela primaria ya eran relativamente altas (Perú, Chile, México, entre otros) los
programas no han logrado mostrar resultados altamente significativos, como los que
pueden mostrar países que han partido de una situación inicial muy baja.
Finalmente, las condicionalidades además de ser herramientas importantes, como hemos
mencionado, para entregarle legitimidad política y social a los programas de
transferencias monetarias o para incentivar a las familias que tienen comportamientos
negativos frente a los servicios (la amenaza de pérdida del beneficio los estimula a
participar), también son importantes para identificar las barreras en la oferta. Así, los
problemas de los beneficiarios para acceder al servicio terminan en reportes de
incumplimiento de condicionalidades, que a su vez serán motivo de reclamo de los
beneficiarios. Sin embargo, ello no implica necesariamente que esta información sea
sistematizada, entregada a los responsables de mejorar la cobertura, y capaz de generar
respuestas de política que atiendan esos problemas de la oferta.
Por otro lado, el establecimiento de las condicionalidades en la formación de capital
humano tiene un elemento político adicional importante para la sostenibilidad y la
ampliación “legítima” de los programas: el establecimiento de las mismas es reconocido
32
por la “opinión pública” como un elemento positivo que otorga un apoyo social amplio
a la intervención. Los ciudadanos comparten una idea generalizada de que la inversión
en capital humano, en particular en educación, es una de las principales herramientas
para que las familias puedan dejar la pobreza en el futuro; por tanto, el establecimiento
de la condicionalidad es percibida como una forma de asegurar la temporalidad de la
intervención ya que un mayor nivel de capital humano debe asegurar, supuestamente,
mayor ingresos para las familias. Además, la condicionalidad implica simbólicamente la
idea de que no se trata solamente de un “regalo”, sino que hay una contraprestación que
demanda un esfuerzo por parte de la familia beneficiaria.
En esta misma dirección, las evaluaciones de los programas que pueden mostrar
resultados al primer nivel, por ejemplo incrementos en la asistencia escolar o a controles
de salud donde antes está pudiera ser reducida, han mostrado ser la principal
herramienta para apoyar a los programas en su fortalecimiento institucional, la
ampliación de sus radios de intervención y, en general, el incremento de su presupuesto
así como a un ascenso en su peso al interior de los programas sociales de lucha contra la
pobreza.
2.4 Salida de los hogares de los programas TMC y objetivos de corto, mediano y
largo plazo
Existe una gran problemática en cuanto a los mecanismos y estrategias de salida o
egreso de los beneficiarios de los programas de TMC. Si los programas TMC tienen
objetivos de corto plazo de alivio de la pobreza para las familias beneficiarias, y
objetivos de largo plazo mediante la acumulación de capital humano de sus hijos, ¿qué
salidas se plantean para los padres de las familias beneficiarias una vez que los hijos
culminen sus estudios? Por otro lado, ¿qué alternativas se plantean para el mediano
plazo, cuando los hogares de los padres ya no tengan hijos en edad escolar?
Los programas TMC en general no han considerado este segundo problema, lo han
dejado de lado, y por eso la discusión se ha dado en relación a la propia lógica de
incentivos de los programas TMC en relación a sus objetivos de corto plazo (alivio de la
pobreza) y largo plazo (acumulación de capital humano de los hijos). La razón es que el
objetivo de mediano plazo relacionado con la pobreza de los hogares de los padres “no
estaría dentro de los objetivos del programa TMC”, argumentación según la cual el
instrumento se hace más importante que el objetivo lucha contra la pobreza. En efecto,
si bien no puede exigírsele a un solo instrumento la solución de todos los problemas de
pobreza, si es indispensable reconocer los vacíos y abordarlos, si no en el marco de ese
instrumento, de una estrategia integral de lucha contra la pobreza. La evaluación y
análisis de un mecanismo de lucha contra la pobreza de manera aislada tiene, pues, sus
límites.
Salida de beneficiarios, alivio de la pobreza y acumulación de capital humano
Algunos autores plantean que “la variabilidad de los plazos que establecen los
programas hace pensar que no hay criterios derivados de algún desarrollo teórico o
comprobación empírica sobre cuándo los incentivos comienzan a tener efecto. Da la
sensación que el momento del egreso puede haber sido establecido más por criterios
33
financieros” (Franco y Cohen, 2006). Existe así un alto grado de discrecionalidad en
cuanto a la determinación del tiempo y las condiciones de permanencia en el programa
de los beneficiarios, que dependerán de factores como campañas políticas, políticas
asistencialistas de carácter coyuntural y, en países que financian la totalidad o con gran
parte este tipo de programas, de acuerdo a la duración del financiamiento externo.
Los distintos enfoques y posiciones en cuanto a la política social se hacen sentir en los
diferentes programas de TMC. Un claro ejemplo de esto sería la controversia en torno a
los límites de permanencia en el programa. Por un lado se tiene que la transferencia del
ingreso hacia las familias es vista como un derecho y la continuidad de la misma
debería garantizarse al menos hasta que las familias hayan salido de la pobreza. Por otro
lado se considera que las Transferencias refuerzan el asistencialismo, creando
desincentivos hacia el empleo y mermando la eficacia de su impacto, por lo que lo
conveniente es hacer las transferencias lo más limitadas posibles y ser inflexibles
respecto a su duración para evitar mayores incentivos negativos.
La literatura sobre el tema plantea que podría hacer una contradicción o trade-off entre
los principales propósitos de los programas de TMC, es decir entre el incremento del
capital humano y el alivio de la pobreza que podrían conducir a complicaciones en
cuanto a la definición de los mecanismos de egreso. Por ejemplo, un dispositivo
concebido para reducir la pobreza en el corto plazo, o para aliviarla, debería egresar a
los beneficiarios solamente si es que éstos dejaron de ser pobres y también tendrían que
plantear límites de tiempo para evitar la dependencia. En cambio, un programa diseñado
para incrementar el capital humano tendría que proporcionar transferencias hasta el
término del ciclo educativo, o cuando las personas reciban los paquetes de prevención
en salud en su totalidad. En este último caso, la graduación debería ser automática
(Handa y Davis, 2006; Veras Soares y Britto, 2007).
Se debe de considerar que un mecanismo de egreso basado en la superación de la
pobreza podría generar problemas en la acumulación de capital humano. Esto puede
presentarse en algunas familias que han rebasado el mínimo de ingreso para calificar al
programa y/o haber cumplido el tiempo de permanencia en el mismo dejándola sin una
subvención escolar que le permita terminar la educación básica formal. En el mismo
sentido, el dejar sin límites de tiempo la transferencia de ingresos hacia las familias
podría generar cierta dependencia, lo que se refuerza si se considera que las familias
más pobres tienden a maximizar sus ingresos y minimizar el riesgo de la no
supervivencia (Villatoro, 2007).
Por otro lado, la acumulación de capital humano de los hijos no asegura
automáticamente que éstos no caigan en la pobreza. González de la Rocha (2005) señala
que la opción de conseguir más ingresos a través de la participación en el mercado de
trabajo se encuentra fuera del ámbito de influencia de Oportunidades, porque el
programa no cuenta con herramientas para afectar la demanda por trabajo, y sin empleos
suficientes y adecuados, el incremento de capital humano de los jóvenes no conducirá a
grandes cambios en los ingresos. De este modo, la discusión debería partir de un
enfoque sobre las causas estructurales de la pobreza, y sobre esta base deberían
definirse las estrategias que no sólo implican programas sociales que actúan
directamente sobre las familias, sino que deben incluir estrategias de crecimiento
económico de ancha base o intensivos en empleo y cambios institucionales.
34
En la práctica, los problemas asociados al egreso de los beneficiarios han sido
abordados de distintas maneras. Algunos programas en la región, como Oportunidades
de México, emplean reglas o mecanismos de transición, estableciendo un tiempo límite
para proceder a una reevaluación de las familias y evaluar el recorte de los beneficios o
incluirlos en un esquema diferenciado de apoyo. Además, en México se ha puesto en
marcha un programa especial para los jóvenes egresados, apuntando a resolver el
problema de su inserción en el mercado de trabajo. En el caso de Brasil todas las
familias deben pasar por un proceso de renovación de la información cada dos años, y
en base a esta nueva información pueden salir del programa si se ubican sobre el límite
de ingresos establecido. Un riesgo para este tipo de aproximación es que el paso de las
familias “exitosas” a esquemas con transferencias recortadas, o sin transferencias,
podría atentar contra el objetivo de formación de capital humano para el largo plazo
planteado por el programa. En este sentido, cabe la posibilidad de que familias
egresadas recaigan nuevamente en la pobreza debido a su alto grado de vulnerabilidad.
Incluso la experiencia de Chile Solidario, el Programa con una mayor claridad en la
permanencia temporal de las familias y con un nivel de transferencias relativamente
más bajo que el resto de programas, el cumplimiento de los requerimientos mínimos
para el “egreso” de las familias del programa parece ser insuficiente para la superación
de la pobreza (son más de 50 condicionalidades relacionadas con un conjunto de
elementos relacionados con la red de protección social), basados en el hecho que los
resultados de la intervención no resuelven todos los problemas ni generan de manera
completa las capacidades para la correcta inserción en el mercado laboral.
Mediano plazo: los hogares de los padres cuando crezcan sus hijos
Aún sin que sea un objetivo explicito de los programas TMC, existe un vínculo entre los
efectos de corto plazo de las transferencias y posibles impactos en el mediano plazo: si
los hogares tienen un ingreso adicional debido a las transferencias, pueden ahorrar y/o
invertir parte del mismo en activos fijos o capital humano de corto o mediano plazo
(cursos de capacitación, estudios técnicos cortos), como han encontrado algunos
estudios.
Cabe resaltar al respecto que se trata de un programa de Transferencias de Ingresos, que
al dejar el uso de esos recursos al libre albedrío de los hogares, pueden destinarse tanto
al consumo como al ahorro. No se trata de un programa orientado a fomentar el
Consumo; eso no está planteado ni como objetivo ni hay incentivos en el diseño de los
programas que apunten en esa dirección.
La teoría económica estándar sugiere que para la decisión consumo-inversión, una
transferencia de ingresos debiera tener el mismo efecto que cualquier aumento de
ingresos. Además, se sabe que en hogares muy pobres, la propensión al consumo es
muy alta, o para ponerlo de otra manera más sofisticada, su tasa intertemporal de
consumo es alta, por lo cual ahorran poco y postergan poco su consumo actual a favor
de consumo futuro. Por ello, estos efectos no serían significativos.
Un elemento adicional a considerar en relación a los efectos de aumentos de ingresos
sobre la acumulación de activos y los ingresos permanentes es que, a pesar de ello,
35
favorecería este tipo de efectos, es la permanencia y estabilidad de las transferencias, a
comparación de otros ingresos mucho más variables e inciertos de los hogares pobres.
El efecto “red de protección social” podría ser mayor al de otras transferencias de
ingresos. No hemos encontrado estudios al respecto.
El problema de la permanencia en la pobreza de los hogares rurales pobres, sin
embargo, no es solamente un problema de insuficiencia de ingresos para sustentar un
ahorro y financiar una inversión. Las teorías del desarrollo basadas en el “big push” y
las trampas de pobreza exclusivamente por falta de ingresos no han resistido la prueba
empírica, como bien muestra W. Easterly en “The White man´s burden” (2007). Hay,
además y sobretodo, un déficit de infraestructura y servicios públicos y un entramado
institucional que dificulta su acceso a mercados, su aprendizaje productivo, la
adquisición de una variedad de bienes y servicios para producir, la venta de sus
productos a precios convenientes, el aprovechamiento de economías de escala. Para
decirlo de otra manera, aún cuando sin duda los recursos económicos son de una ayuda
enorme, los problemas de la pobreza rural difícilmente se resolverán solamente
mediante la entrega de dinero a los hogares durante algunos años.
Un enfoque de este tipo resalta las insuficiencias de los programas TMC para resolver
los problemas de la pobreza rural, no solamente en el mediano plazo, sino también en el
largo plazo. Para decirlo de otra manera, el capital humano en educación y salud es
necesario pero no es suficiente para sacar de la pobreza a los pobladores rurales (en ese
caso, un posible efecto de programas TMC que no hemos visto discutido en la literatura
es que pueden acelerar la migración del campo a la ciudad, dado que se está dando a los
jóvenes rurales niveles de educación que pueden tener poco efecto sobre sus ingresos en
el campo pero que si les pueden permitir insertarse de mejor manera en mercados
laborales urbanos). La respuesta de que los programas TMC no pueden resolverlo todo
tiene una validez si se les evalúa aisladamente, pero no si se les considera como parte de
una estrategia de lucha contra la pobreza, dentro de la cual esos sesgos y omisiones no
son aceptables.
Así, debido a que la mera transferencia de ingresos posiblemente tiene grandes
limitaciones para lograr avances en cuanto a lograr que los hogares puedan generar por
sí mismos mayores ingresos de manera permanente en el futuro, la discusión sobre
políticas y programas orientados a resolver de manera más integral las causas de la
pobreza rural mantienen su vigencia. En el nuevo contexto de existencia de los
programas TMC, una discusión relevante viene a ser las posibles sinergias y
coordinaciones entre programas TMC y otros programas orientados a dotar de activos y
mejorar las condiciones de acceso a los mercados y trato justo en ellos a los pequeños
productores rurales. Algunos ejemplos son los siguientes:
.Parte de las transferencias podría adelantarse para el desarrollo de algún plan de
negocios o microempresa, destinándose el dinero a la compra de activos o al
pago de actividades de capacitación. Alternativamente, la capacitación podría ser
gratuita y los activos complementarios, financiados por este mecanismo.
.La promoción del ahorro financiero podría darse con incentivos a aquellas
madres y familias que guarden parte de las transferencias en una cuenta, e
incluso estas cuentas podrían tener características de costos reducidos y
condiciones más favorables.
36
. Cuando suceden shocks negativos, es decir eventos extraordinarios (producto
de condiciones naturales o crisis externas) que afectan a una comunidad, la
ejecución de mecanismos de seguro pueden ser otorgadas mediante el mismo
sistema del programa de TMC.
Efectos sobre la institucionalidad
Por otro lado, sin embargo, existen otro tipo de efectos de mediano plazo de los
programas TMC: los cambios institucionales que producen al interior del estado y en su
relación con la población. La literatura ha puesto énfasis en los aspectos que podríamos
llamar “técnicos”, de modernización de instrumentos y metodologías, que han traído
consigo muchos de los programas TMC: menos costos burocráticos porque se distribuye
dinero en efectivo, mecanismos de focalización avanzados, sistemas de monitoreo,
evaluaciones rigurosas. Pero los programas TMC también han representado en diversos
países, como México y Brasil, un cambio importante respecto de la prioridad política y
presupuestal y la cobertura efectiva de programas sociales hacia poblaciones rurales
pobres. Este cambio va más allá de un cambio técnico y representa un cambio políticoinstitucional. Sus efectos políticos han sido analizados en el caso uruguayo, encontrando
que efectivamente la entrega de este tipo de subsidios tiene impacto sobre las
preferencias electorales de la población. En el caso peruano, es un cambio significativo
el que un programa social esté destinando un presupuesto grande (700 millones de
soles, el más grande existente) a cientos de miles de familias rurales, que sufren altos
niveles de exclusión social y política, y que nunca han recibido beneficios
individualizados por parte del estado peruano (cuando han sido objetivo de políticas
públicas, siempre lo han sido bajo sistemas colectivos: educación, salud, Foncodes).
Una de las formas de cómo se expresa este impacto es cuando se ve como la discusión
académica en relación a la importancia de insistir en la salida de beneficiarios para
mantener los incentivos de la condicionalidad, se chocan contra dinámicas políticas y de
opinión pública que resaltan los inconvenientes de dejar de ayudar a familias que siguen
siendo pobres. Así, el caso mexicano, emblemático en estos programas, termina con un
programa extra que extiende los beneficios a los jóvenes. Esto refleja que la
introducción del programa TMC ha generado cambios políticos que dificultan seguir
excluyendo a los pobres rurales e invisibilizando sus problemas. En el Perú, esto se ha
visto en que la discusión sobre Juntos en algún momento centrada en su pertinencia y
coherencia entre objetivos y medios, termina enfrentándose a la visión de que “algo hay
que hacer por los más pobres”. Así, por encima de las precisiones técnicas sobre el
diseño del programa, predomina la existencia misma del programa y su significado
político.
En ese sentido, ha sido muy poco evaluado hasta que punto los programas TMC
generan – o son consecuencia de- cambios políticos mayores que refuercen la acción
pública del estado de apoyo a los pobres rurales. Por ejemplo, no debe dejar de
observarse que la introducción de programas TMC en Latinoamérica ha ido paralela a la
introducción de programas de pensiones asistenciales no contributivas. Podría ser
entonces que los programas TMC expresen o inicien un cambio mayor hacia un Estado
más redistribuidor hacia estas poblaciones, lo que sí implica cambios de mediano y
largo plazo.
37
2.5 Puntos de encuentro con los servicios financieros y los programas de
acumulación de activos
Prácticamente no hay discusión alguna en la literatura sobre la relación entre los
programas de TMC con el sistema financiero y con programas de micro finanzas. Los
programas utilizan la oferta del sistema financiero para sus operaciones y las entidades
financieras muestran interés por las familias que reciben los subsidios como una cartera
de potenciales clientes. Pero la evidencia es que se mantiene una distancia ente ambos
que no permite su articulación y que hasta el momento la principal preocupación es
respecto de los mecanismos para reducir los costos de la entrega de las transferencias en
efectivo a las familias.
Varios programas de TMC han utilizado como sistema de pago, para todos o parte de
los beneficiarios el sistema financiero. Pero no hay evaluaciones sistemáticas sobre si
esto ha significado algún cambio de comportamiento entre los beneficiarios y las zonas
respecto al acceso y uso de servicios financieros en general. Tampoco hay indicaciones
demasiado precisas en la literatura sobre las modalidades en las que se hacen las
transferencias de “efectivo”, giros, transferencias o depósitos en qué tipo de cuenta, ni si
se dan facilidades para que los beneficiarios puedan escoger entre varios tipos de
cuentas o para hacer transferencias entre cuentas. En algunos países, como Perú y
Ecuador, las transacciones financieras se encuentran gravadas, por lo que estos costos
deben ser cubiertos por los beneficiarios, los programas o por el Estado
(exoneraciones); de igual forma, los servicios financieros (retiros, depósitos y
mantenimiento de cuenta) tienen una serie de costos financieros que deben ser cubiertos
por algún agente. Estas distintas opciones podrían tener diferentes implicancias sobre el
uso del sistema financiero o el ahorro.
En general, las instituciones financieras que se usan para servicio de pago son bancos
con grandes cadenas de agencias, en varios casos bancos públicos, que no son
especializados en micro finanzas. Sólo en el caso de Brasil hemos encontrado registro
de un pequeño piloto de microcrédito para los beneficiarios de Bolsa Familia, pero la
evaluación no indica nada respecto de las ventajas y desventajas de haber realizado el
programa para los beneficiarios del programa TMC respecto de haberlo hecho para nobeneficiarios
En relación con el ahorro financiero, si el problema en familias rurales pobres es la falta
de conocimiento, la desconfianza y el alto costo de transacción con las instituciones
financieras, sobretodo en una primera vinculación, los programas TMC deberían ya
estar ayudando en eso (solamente al usar el sistema financiero como medio de pago).
No se conoce casi nada, sin embargo, sobre cuanto un primer contacto con el sistema
financiero para un servicio de pagos sirve además para resolver los problemas de
desconocimiento, desconfianza y costos de transacción de otras operaciones, pasivas o
activas y así promover que los usuarios usen estos otros servicios. Desde esta
perspectiva, podrían probarse como piloto alternativas que incentiven el uso de
servicios financieros activos y/o pasivos, en un contexto favorable debido a las
características de los programas de TMC que plantean pagos repetidos y durante plazos
largos, que implican a su vez contactos largos con el sistema financiero. Estos pilotos
podrían tener características flexibles respecto de las condiciones de las operaciones
38
activas y pasivas para las familias beneficiarias. En el caso de Familias en Acción viene
ejecutando el Programa Mujeres Ahorradoras, siguiendo la metodología del Corredor
Puno- Cusco; sin embargo, no se cuenta con un sistema de monitoreo para su
seguimiento ya que funciona como una actividad externa al programa.
Un tema a discutir son las relaciones entre focalización, capital social y micro finanzas.
El posible trade-off surge porque algunos estudios muestran evidencias, aún no
robustas, de que programas con focalización individual (e incluso solamente por
diferencias entre familias con hijos de las que no tienen hijos) en zonas rurales podrían
debilitar el capital social. Al mismo tiempo, varios de los programas de micro crédito
(¿y micro ahorro?) más exitosos aprovechan el capital social de la comunidad para sus
mecanismos, del tipo “aval social”, “banca comunitaria” o “grupo solidario de ahorro”.
La pregunta que surge entonces, es si las opciones de focalización individual, resaltadas
como valiosas en muchos programas de TMC, no están a su vez dificultando opciones
micro financieras. Esta discusión por cierto tiene sentido por el riesgo de que un
proyecto que otorgue incentivos adicionales al ahorro, a las mujeres que ya reciben la
TMC, al basarse en la focalización individual de entrada al TMC, esté reforzando los
efectos “anti-capital social”. De ser este el caso, la alternativa sería usar mecanismos de
focalización geográficos, que pueden llegar incluso al nivel de comunidad o centro
poblado, pero evitando sistemas de focalización individual (cuya eficacia en países
como Perú donde la pobreza rural es muy alta es, además, discutible).
Por otro lado, dentro de una estrategia que incluya una “salida” de los programas que
considere mecanismos para que las familias no recaigan en la pobreza, la acumulación
de activos tiene lógicamente un lugar privilegiado. Sin embargo, por un lado, la
discusión contemporánea sobre estrategias para salidas sostenibles de la pobreza
combinan sistemas para la provisión de activos (ya sea directamente o vía micro
finanzas), con acumulación de capital humano específico (capacitación, asistencia
técnica) y con condiciones de acceso y vinculación a los mercados (conexión a los
mercados vía caminos rurales e infraestructura de comercialización, sistemas de
comercialización, comercio justo y condiciones de la relación con agentes que tienen en
dominio de mercado), incluyendo desde luego diseños institucionales que ponen énfasis
o discuten la conveniencia o no de “empaquetar” o coordinar varios de esos factores
(programas integrales de desarrollo rural vs enfoques parciales, la ventaja de la
“agricultura de contrato” vs el mayor poder que otorga a las grandes empresas el ser
proveedoras además de insumos y conocimientos). Por otro lado, se ha discutido poco
sobre las ventajas y desventajas que para las familias pobres tienen los activos
financieros (altamente flexibles, que además sirven como protección al riesgo) frente a
activos fijos (semovientes, tierras, maquinaria) o a capital humano específico
(capacitación).
En la siguiente parte desarrollaremos las conclusiones a las que hemos llegado,
organizándolas en cinco grandes temas que se han identificado a lo largo del trabajo.
Luego se puede encontrar una relación de los estudios consultados y en los anexos una
presentación particular para cada uno de los Programa de TMC de América Latina en
los que hemos profundizado.
39
Parte 3: A manera de conclusión
A)
Los Programas de TMC son una “familia de primos lejanos”.
Los programas de TMC son con mucha facilidad considerados parte de una misma
familia de programas sociales, siendo la tendencia a homogenizarlos y a tratarlos como
si fueran idénticos de un país al otro. En general sólo hay tres cosas que son propias de
estos programas que los hacen parte de una misma familia: (1) cuentan con sistemas de
identificación individual-familiar realizados luego de aplicar diversos sistemas de
focalización, (2) realizan transferencias de dinero en efectivo, (3) establecen
condiciones para la entrega del beneficio, aunque estas son diversas y con distinto grado
de exigencia, (4) tienen sistemas de monitoreo y evaluaciones de impacto.
Junto a estas características que los hacen parte de una misma familia, los programas se
diferencian sustancialmente en otras características sustanciales: (1) En los objetivos en
los que se concentran y los montos de las transferencias y si establecen criterios para
diferenciarlas entre familias; (2) en sus mecanismos operativos, la batería de
condicionalidades que establecen y su sistema de monitoreo, el uso o no de cuentas
bancarias, y finalmente, (3) en el marco institucional en el que se desarrollan, con
participación o no de los gobiernos locales, y en su ubicación institucional al interior del
aparato público y en el conjunto de políticas sociales en cada país.
Bolsa Familia de Brasil: Su diseño operativo “descentralizado” contempla
incentivos para asegurar una oferta adecuada de servicios para formación de capital
humano de los beneficiarios (oferta y demanda) y en la calidad de la información
para la focalización. La separación de responsabilidades, con un sistema de
monitoreo permanente y transparente (el Índice de Gestión Descentralizada IGD),
gestiona los problemas de Agente-Principal en el sector público.
Programa Puente de Chile Solidario: La ficha familiar de registro permite contar
con información del nivel de vulnerabilidad de las familias, en base a información
que combina la capacidad generadora de ingresos de la familia, los ingresos
económicos de la familia y el índice de necesidades de la familia. Por otro lado, la
búsqueda de articular a las familias al conjunto de la oferta de programas sociales,
más que de un cumplimiento de condicionalidades se trata de un verdadero “puente”
para familias no articuladas.
Oportunidades de México: El programa considera procesos de evaluación
periódica, con documentos al menos de carácter anual desde 1999 sin interrupciones,
su sistema explora metodologías nuevas de evaluación y recolecta una serie de
recomendaciones para mejorar la conducción del programa.
40
B)
Los Programas de TMC han mostrado resultados positivos en el logro de sus
objetivos
Los programas TMC han mostrado mediante evaluaciones de impacto y de sus
instrumentos, resultados positivos respecto a las estrategias de política social anteriores.
Las evaluaciones de los Programas TMC, en su mayoría, se concentran en los objetivos
de corto plazo (alivio de la pobreza) y largo plazo (capital humano). Los temas centrales
de las evaluaciones en torno al corto plazo incluyen la focalización (incluyendo
efectividad de la focalización e impactos negativos sobre capital social) y los
desincentivos al trabajo. Los impactos sobre medidas nacionales de pobreza y
desigualdad están lógicamente relacionados a la cobertura y presupuesto de los
programas.
Los temas de largo plazo se concentran en los impactos sobre capital humano (impactos
sobre uso de servicios, impactos sobre resultados cognitivos y de salud, debate sobre la
combinación entre incentivos a demanda y mejoramiento de oferta). En general, sobre
estos temas las evaluaciones han mostrado logros positivos, incluso en algunos casos
sobre miembros de la comunidad que no son beneficiarios directos.
Es necesario anotar, sin embargo, que existe una tensión recurrente entre los objetivos
de corto plazo de alivio de la pobreza y los de largo plazo de formación de capital
humano. Programas de TMC como Bolsa Familia de Brasil han decidido concentrarse
en asegurar un derecho mínimo de alimentación de las familias frente al objetivo de
largo plazo. Esta es una tensión, especialmente en países con menor presupuesto si uno
coloca ambos objetivos al momento de seleccionar su estrategia: la mayor eficacia para
lograr el objetivo de alivio de la pobreza es focalizarse en los más pobres; en cambio si
el objetivo central es la disminución de la pobreza en el largo plazo resulta más rentable
tomar aquellas familias que siendo pobres tienen mayor probabilidad de mantener sus
inversiones en capital humano.
Persisten discusiones mayores sobre la articulación de estos objetivos típicos de los
programas TMC, con el logro efectivo de una reducción sostenida de la pobreza. Tres
temas centrales de discusión al respecto son: 1) si la acumulación de capital humano se
convierte efectivamente en mejoras en ingresos (vía el mercado de trabajo o el
emprendedorismo) y las mejoras en indicadores sociales, 2) el vacío existente respecto
de qué sucede con las familias cuando egresan del programa, 3) los cambios
institucionales que los programas TMC inician, catalizan o viabilizan.
El reto de los Programas de TMC es asegurar sus impactos de largo plazo y
complementar sus objetivos, de corto y largo plazo, con políticas y programas que
faciliten una estrategia de mediano plazo. Es importante discutir si esta es una tarea de
los propios programas, que tienen que perfeccionarse a sí mismo y cuentan con una
agenda propia de perfeccionamiento, o de políticas y programas complementarios. Pero
la necesidad de abordar esta problemática es innegable.
41
C) Limitaciones de los programas TMC en reducir sosteniblemente la pobreza
Existe una abundante discusión, en la literatura, respecto al supuesto que un mayor
capital humano se traslada automáticamente a ingresos, resaltando algunos autores que
se requieren condiciones respecto a las calidad de la formación recibida, el mercado de
trabajo o del acceso a mercados y activos productivos, para que ese efecto opere. Hasta
donde tenemos conocimiento, las evaluaciones sin embargo todavía no han logrado
determinar si esta acumulación de activos se sostiene en el mediano y largo plazo, ni
cuánto se transforma en flujos de ingresos continuos. Tampoco hemos encontrado
evaluaciones que hagan referencia a efectos sobre cambios más estructurales como la
inserción en el mercado, la capacidad de adoptar nuevas tecnologías o el desarrollo de
institucionalidad pública favorable a un progreso económico de largo plazo del que sean
parte las familias pobres.
Los programas de TMC no plantean alternativas a las familias de los padres para
cuando los hijos dejen el colegio y ya no tienen derecho a la Transferencia. En algunos
casos, los Programas han enfrentado esto disminuyendo el énfasis en salida, como es el
caso de Brasil, Ecuador e incluso México. En Chile, el programa tiene una estrategia
más integral que busca impactos diversos en el mediano plazo; en Ecuador se ha
establecido financiamiento para viviendas y en Colombia programas de financiamiento
para pequeñas iniciativas de negocio, entre otros. En México, el programa se ha
ampliado incluyendo transferencias para jóvenes egresados de la secundaria, llamado
“Jóvenes con oportunidades”. En otros casos simplemente se prorroga esta salida (en el
Perú se dijo que las familias sólo podrían estar hasta 5 años en Juntos por lo que este
año 2009 debieran producirse las primeras “salidas, pero seguramente la aplicación de
esa regla dependerá de consideraciones políticas).
Hay a la fecha muy poco análisis de cómo han funcionado estas nuevas alternativas,
incluso hay poca descripción detallada de su funcionamiento. El caso de “Jóvenes con
Oportunidades”, al incluir una iniciativa de promoción del ahorro y generación de un
negocio propio por los jóvenes, apunta a una estrategia de mediano plazo que asegure la
salida de la pobreza de estos jóvenes complementando su capital humano con capital
físico. Sin embargo, no hemos encontrado evaluaciones de este programa. Por otro lado,
esta iniciativa sigue sin establecer alternativas para la familia de los padres.
Por otro lado, los programas de TMC en su mayoría no han establecido mecanismos o
estrategias explícitas para atender el problema de la vulnerabilidad, es decir para
reducir el riesgo y amenguar el golpe sobre las familias que pueden caer en pobreza o
agravar su condición de pobreza en determinado momento del tiempo. Sin embargo,
algunos estudios indican que las transferencias si reducen algunos de estos riesgos sobre
el capital humano, como por ejemplo reduciendo la probabilidad del retiro del colegio
de los alumnos durante crisis.
En general, sin embargo, los programas no están aprovechando las sinergias que se
pueden generar con otros programas de parte de la red de protección social. Su esfuerzo
por diferenciarse como parte de una “nueva forma” de intervenir, con sistema de
operación muy técnicos, mecanismos de seguimiento y evaluaciones periódicas, en
muchos casos los transforman en islas alejadas del conjunto. En muchos países se busca
conformar redes de coordinación, como CRECER en Perú o la RED JUNTO en
42
Colombia, pero no han pasado de buenas intenciones y acuerdos de papel que se
traducen muy poco en operaciones integradas y coordinadas.
D) Los Programas TMC: avance técnico, pero ¿dentro de qué esquema de políticas
e institucionalidad?
Los programas de TMC han sido la “punta de lanza” de la modernización técnica de los
programas de protección social en América Latina. Los programas TMC reducen costos
de operación, han exigido el establecimiento de sistemas de focalización transparentes,
y cuentan con sus propios sistemas de monitoreo de las condiciones de sus beneficiarios
respecto a asistencia a la escuela y a los programas básicos de salud, principalmente,
aunque algunos hacen monitoreo a otras variables particulares. Estos programas suelen
además tener evaluaciones de impacto metodológicamente más robustas que otros
programas sociales.
En diversos casos los programas de TMC han buscado y logrado una coordinación
mayor entre diversos programas con el fin de maximizar los impactos. Sin embargo, la
articulación de los programas dentro de estrategias anti-pobreza más amplias es
incipiente. Se tienen esfuerzos por vincularlos con estrategias o redes de protección
social, pero no está claro porque debería privilegiarse su relación con protección social
antes que con otros programas orientados a salidas sostenibles de la pobreza.
Por otro lado, es necesario discutir la estrategia social dentro de la cual se ubican los
programas TMC. Los programas, como se menciona en la literatura (Luccisano 2006),
tienen implícito un enfoque neoliberal por el cual el Estado es despojado de su
“responsabilidad” en la seguridad social de los ciudadanos por un mecanismos por el
cual se limita a realizar transferencias para “apoyar” su acceso a las necesidades desde
el mercado. Los programas facilitan la información sobre su operación (beneficiarios,
transferencias y condicionalidades), pero dejan difuso el enfoque de derechos en el
marco que se ejecutan y los objetivos públicos de mediano plazo, terminar con la
pobreza (Hubert 2009). Los programas de TMC, como estrategia de salida de la
pobreza, requieren integrarse al interior de una política social de inclusión, al interior de
la cual se desarrolle una estrategia de promoción del empleo adecuado u otras formas de
articulación de las familias para asegurar un ingreso familiar sostenible.
La centralidad de los programas en general, con baja participación de gobiernos locales
y funcionando fuera de las redes sociales de las comunidades, disminuye su
potencialidad en la lucha contra la pobreza. Aunque este enfoque puede permitir una
mejor asignación de los beneficios, al mismo tiempo puede generar una alta
conflictividad y deterioro de las redes sociales, hasta el nivel de socavar las bases para
sostener una estrategia de lucha contra la pobreza. El hecho de que las madres de
familia sean las personas identificadas directamente como beneficiarias de los
programas, en representación de la familia, y que ellas se encuentren integradas
directamente con estas redes sociales, parece no ser una respuesta suficiente de acuerdo
a algunas evaluaciones. Los programas deberían ser ubicados como parte de una
estrategia social y económica que resguarde con cuidado el contexto social sobre el que
se interviene.
Un tema poco analizado en relación al cambio institucional es la participación de los
organismos multilaterales en la promoción, financiamiento y asesoría técnica de los
43
programas. En ellos, alrededor del mundo, han participado en forma directa el Banco
Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, pero también la GTZ, el PNUD, la
CEPAL y otros. ¿Hasta qué punto estos organismos son los promotores de la
implementación, el cambio e incluso las evaluaciones? ¿Hasta dónde han actuado en
forma coordinada o superpuesta? ¿Cuánto ha favorecido adaptaciones a condiciones
nacionales y locales, y cuánto han “repetido una plantilla” que no es la respuesta más
eficaz a cada entorno?. En torno a estas preguntas el debate es escaso.
E) Un falso dilema entre gestión centralizada vs descentralizada.
La selección de las familias beneficiarias, la definición de quien recibe la transferencia
(y quien no), y el mecanismo de entrega del efectivo, son procesos donde existen altos
riesgos de manipulación política y corrupción. Frente a estos la “receta tradicional” ha
sido la centralización de los procesos en el gobierno nacional, considerando
implícitamente que la participación de gobiernos locales e instancias públicas
descentralizadas, más próximas a los beneficiarios, incrementa los riesgos de colusión
de los beneficiarios con las entidades y que se incrementan los costos de control. En
realidad este es un falso dilema, por diversos motivos:
c.1) En cada país y experiencia es necesario definir cuál es el nivel
adecuado de descentralización de los programas; no es posible definirlo a
priori, sin considerar las capacidades de las entidades sub nacionales y las
del gobierno central, sus potencialidades y los procesos en curso. Sin
embargo, en la mayor parte de países de América Latina se tienen procesos
políticos y administrativos de descentralización que exigen a los programas
adecuarse a los mismos. No es posible considerar programas sociales
desarticulados de los procesos institucionales en curso; así mismo, tampoco
es posible considerar programas desarticulados en los niveles
descentralizados sin una coordinación central que asegure un registro único
y estándares equiparables de intervención
c.2) La participación de las instancias descentralizadas resulta fundamental
en países donde la oferta de los servicios asociados con las
condicionalidades (educación y salud) se encuentra descentralizada. Con los
programas funcionando se incrementa la demanda de cupos en las escuelas
y prestaciones en los establecimientos de salud; por tanto es necesario
asegurar un ajuste en la oferta, ampliando sus capacidades y asegurando la
calidad necesaria para que permitan una acumulación de capital humano en
las familias pobres.
c.3) En relación a la descentralización de las operaciones y la relación entre
organismos centrales y descentralizados, el establecimiento de incentivos es
preferible a la penalización. Los programas de TMC han mostrado ser
eficaces para aprovechar mecanismos de ajuste de sus procesos en base a
evaluaciones periódicos y sistemas tecnológicos innovadores. En esta línea
la experiencia de Brasil, con el Indicador de Gestión Descentralizada y el
incentivo a las entidades sub nacionales en función a los resultados, ha
mostrado que es preferible un sistema de incentivos (nacional-local) que un
44
enfoque de reglas y normas donde no es posible establecer incentivo o
penalidades.
F) Acumulación de activos y sistema financiero, un cabo suelto
Si los programas TMC -como hemos visto- tienen limitaciones para asegurar un
impacto sostenible y de mediano plazo sobre la pobreza, los temas de complementar el
capital humano con activos físicos y de promover un mejor funcionamiento de los
mercados y la promoción del desarrollo económico rural resultan fundamentales. Ya
sea dentro o fuera de los programas TMC, coordinadamente o en el marco de
estrategias mayores, estos temas deben ser abordados si se quiere tener éxito respecto
del objetivo superior que es la reducción sostenible de la pobreza y la inclusión de los
hogares pobres.
Un mecanismo clave para el acceso a activos físicos es el del ahorro y el crédito,
institucionalmente desarrollado mediante empresas financieras. Los servicios
financieros se convierten por ello, como lo ha discutido ampliamente la literatura sobre
el desarrollo en general, el desarrollo rural y la pobreza, como elementos claves. Desde
luego, esta discusión es compleja, e incluye tanto la importancia de los servicios
financieros dentro de un conjunto de políticas y programas necesarios para lograr el
desarrollo, la complementariedad con estos otros elementos, y los mejores mecanismos
para prestarlos de manera sostenible en ámbitos rurales y pobres.
En ese sentido, los programas TMC al entregar efectivo establecen, o pueden
establecer, como parte de su esquema operativo una vinculación entre hogares rurales
pobres, usualmente excluidos del acceso a servicios financieros, y el sistema
financiero. Esta vinculación se establece en un nivel básico, al utilizarse el sistema
financiero como mecanismo para realizar los pagos, y no incluye necesariamente
operaciones financieras pasivas o activas. Los sistemas financieros, sin embargo,
prestan conglomerados de servicios con economías de ámbito; es decir, prestan un
conjunto de servicios a través de una plataforma de infraestructura, recursos humaos y
sistemas comunes. Por ejemplo, la reciente difusión de los “corresponsales no
bancarios” o “agentes de pago” por parte de algunos bancos en el Perú es el
aprovechamiento de esta posibilidad prestando conjuntamente, junto al sistema de pago
por productos en tiendas comerciales vía tarjetas, otros servicios de pago y retiro de
dinero.
De esta manera, la vinculación inicial y básica de los beneficiarios de los programas
TMC con el sistema financiero como medio de pago, puede servir para desarrollar una
vinculación más profunda que incluya una gama variada de servicios financieros.
A su vez, el hecho de que se trata de pagos repetidos, que se realizan con alta
certidumbre y sobre los cuales además puede establecerse un récord o historial, facilita
que se utilicen como garantías para el sustento de créditos, o que sirvan como la base
para un esquema de promoción del ahorro.
Como se ve, existe un potencial de sinergias entre programas TMC y programas
orientados a facilitar el acceso a servicios financieros; en particular con las tecnologías
45
e innovaciones que ofrecen las micro-finanzas, para ser aplicadas en espacios no
convencionales como son los de las familias beneficiarias de los programas de TMC.
Ese potencial, sin embargo, ha sido muy poco explorado en la literatura sobre los
programas TMC y en los proyectos de mejora de los mismos.
En ese sentido, el desarrollo de propuestas y proyectos piloto para aprovechar los
programas TMC y sus posibles sinergias con programas de microfinanzas resultan de
gran importancia. Estas propuestas pueden, es más deben, incluir alternativas tanto de
promoción del ahorro, como del crédito y de los seguros. Dependerá de las condiciones
institucionales de los programas TMC y de las microfinanzas en cada país cuáles de
estas alternativas es conveniente desarrollar y de qué manera.
46
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54
Anexos
Anexo 1: El Programas de TMC Bolsa Familia de Brasil
Antecedentes y origen del Programa
El Programa Bolsa Familia es el programa de Transferencia Condicionadas de Efectivo
de Brasil. Este País es una República Federativa con tres niveles de gobierno (a nivel
local son 5,565 municipio), su población supera los 184 millones de habitantes de los
cuales se estima que 44 son pobres (11 millones de familias) y de estos el 41% son
extremadamente pobre. .
El primer antecedente del programa se remonta a 1995 con programas de transferencias
condicionadas de ingresos en las ciudades de Campiñas y Brasilia; en 1996 se establece
bajo la misma orientación el Programa de Erradicación del Trabajo Infantil (PETI). En
1998 se realiza la primera iniciativa nacional en el Programa Nacional de Garantía de
Ingreso Mínimo (MEC). Más directamente con el Programa Bolsa Familia en el 2001 se
establecen los Programas Bolsa Escuela y Bolsa Alimentación, al año siguiente Auxilio
gas y en el 2003 el programa Carta Alimentación. Finalmente, con el Catastro Único
(instrumento que se empezó a gestar en el 2001) se formo en octubre del 2003 el
programa de transferencias con condicionalidades Bolsa Familia, como un componente
fundamental de la estrategia “Fome Zero” (hambre cero), que ha integrado los otros
cuatro programas de transferencias.
El sitio de Internet del Programa indica que ha sido creado para atender dos finalidades
básicas: 1/ enfrentar el desafío de la sociedad brasileña de combatir la miseria y la
exclusión social; 2/ promover la emancipación de las familias consideradas pobres. El
programa representa una experiencia innovadora de cooperación. Por primera vez en la
historia de Brasil, las tres esferas de gobierno – federal, estatal y municipal – unen
esfuerzos para integrar políticas sociales de transferencia de recursos. Con esto, los
Estados y Municipios pueden complementar el beneficio del programa Bolsa Familia,
aumentando el valor repasado a cada familia y haciendo posible que las mismas
participen de programas y políticas complementarias que les permitan salir de la
situación de pobreza.
Esta coparticipación permite también el perfeccionamiento del Registro Único, lo que
evita la superposición de beneficios. Además, hace posible que los gestores tengan en
las manos una poderosa herramienta para la planificación de políticas públicas, por
medio del uso de las informaciones socioeconómicas básicas.
Son beneficiadas las familias que poseen menores ingresos por persona, mantienen a los
niños y adolescentes en edad escolar en las redes de enseñanza, se encuentran al día en
el calendario de vacunas de los menores, participan en los exámenes prenatales cuando
corresponden, entre otros. Así, el programa se plantea trabajar en tres posiciones
articuladas:
•
El alivio inmediato de la pobreza, mediante el traslado directo de ingresos a las
familias beneficiarias.
55
•
La ruptura del ciclo inter generacional de la pobreza, en particular en los
elementos determinados por los servicios de salud y educación.
•
El desarrollo de programas complementarios coordinados entre el sector público
y privado en las aéreas de generación de trabajo e ingreso, la alfabetización, el
micro crédito y el desarrollo social, entre otros.
Sistema de gestión: cobertura y selección de los participantes
Los participantes del Programa Bolsa Familia son familias que se encuentran registradas
en el Catastro Único para los Programas Sociales del Gobierno Federal y tengan un
ingreso por persona mensual menor a $120 (ciento veinte reales). La página electrónica
del Programa indica que al mes de noviembre del 2008 las familias beneficiarias del
Programa alcanzaban los 10.65 millones de familias, se tenían registradas en el Catastro
Único 18 millones de familias y se encontraban, con perfil para participar en el
Programa, 15.7 millones de familias.
Población Total (IBGE 2004)
Total de Familias Catastradas
Catastro Único Total de Familias Catastradas - Perfil Bolsa Familia*
(Oct. 08)
Total de Familias Catastradas - Perfil Catastro Único**
No Familias Beneficiarias do Bolsa Familia
Beneficios
(Nov. 08)
No Familias Beneficiarias do Bolsa Escuela
No Familias Beneficiarias - Bolsa Alimentos
No Familias Beneficiarias do Auxilio - Gas
No Familias Beneficiarias do Carta Alimentos
* Familias con renta per cápita mensual hasta R$120,00
**Familias con renta per cápita mensual hasta 1/2 salario mínimo.
General
182.062.687
18.132.949
15.717.719
16.983.172
10.651.006
185
5
230.933
14.885
El beneficio que reciben las familias participantes en el Programa Bolsa Familia se
diferencia en función al ingreso por persona, diferenciando los extremadamente pobres
con ingresos de menos de 60 reales per cápita mensuales, y según el número de
personas de menos de 17 años al interior de la familia (las familias que tienen ingresos
superiores a 60 sin integrantes menores no pueden ser considerados). Cada familia
participante del Programa puede recibir mensualmente entre 18 y 122 reales; en el
primer caso una familia pobre (no extremadamente pobre) con un hijo menor y en el
segundo una familia extremadamente pobre (ingreso menor a 60 reales) con tres o más
hijos menores.
Las condicionalidades definida por el Programa están relacionadas con los sectores
salud y educación, además de elementos que facilitan el monitoreo de su cumplimiento.
En educación los menores, entre 6 y 15 años, deben asistir al menos al 85% de las
lecciones en la escuela, los jóvenes de 16 a 17 con 75% de la asistencia; en el caso de
salud se debe cumplir con la vacunación y los controles de crecimiento de los menores
56
hasta los 6 años, y la atención de las madres gestantes. Estos indicadores de
cumplimiento son evaluados en relación con las familias y no solo como individuos
particulares, entendiendo familia en un sentido amplio en relación a una unidad social
que habita en un mismo puesto o lugar bajo, con un vinculo estrecho entre sus
miembros.
El Programa define como administrador de los recursos transferidos mensualmente a la
mujer, en particular la madre de familia, las transferencias son realizadas a su nombre.
Con este sistema el Programa busca asegurar que los recursos sean asignados por las
propias familias a sus necesidades como complemento a los recursos con los que
cuentan, la evidencia de los estudios realizados muestra que las familias gastan la mayor
parte de sus recursos en comprar alimentos en su localidades lo que los beneficiar a
ellos y dinamiza los mercados locales (EVANGELISTA DA CUNHA y otros 2008)
Responsables de la gestión, institucionalidad pública, descentralización.
La administración del Programa Bolsa Familia a nivel de todos Brasil se encuentra a
cargo del Ministerio de Desarrollo Social y Combate del Hambre, con el encargo en la
Oficina del General Nacional de Ingreso de Ciudadanía-Senarc. Este ente es el
encargado de coordinar con otras entidades del mismo nivel, en particular los
ministerios de educación y salud, responsables de la asistencia de las condicionalidades
en sus aéreas, y con la Caja de Ahorros Federal encargada del pago mensual a las
familias.
La organización constitucional de Brasil obligo al Programa Bolsa Familia del
Gobiernos Federal a realizar procesos de negociación y coordinación con los otros
niveles de gobierno, Estados y Municipios, ya que no podía definir mecanismos
obligatorios de adhesión, estos han sido mecanismos voluntarios de participación que se
han formalizado mediante contratos firmados por las partes. Por otro lado, el mismo
proceso de descentralización de los servicios, con competencias diversas entre estados y
un nivel de desarrollo de los servicios diferenciado, se han realizado procesos
particulares de negociación para definir responsabilidades, niveles de participación en
recursos financieros u otros. En general se encuentran dos tipos de procesos, aquellos
realizados con municipalidades que contaban con Programas propios de transferencias
condicionadas, son los menos y se debía realizar un proceso de integración, y estados
donde el proceso se iniciaba completamente donde se da una adhesión al Programa.
Este proceso ha sido relativamente rápido, en 6 meses se había completado el proceso,
solo 4 municipios distritales no se habían adherido al Programa (EVANGELISTA DA
CUNHA y otros 2008)
El marco institucional del país y el proceso que ha seguido parte de una administración
descentralizada del Programa Bolsa Familia, los municipios son los encargados directos
de la administración de los programas con los beneficiarios (levantamiento del catastro,
actualizaciones, bloqueos de los beneficios y desbloqueos) bajo la supervisión y el
apoyo del nivel nacional. Con la información del Catastro Único elaborado por las
municipalidades el gobierno federal determina los beneficiarios de las transferencias en
57
base a un cupo de beneficiarios definidos por los estimados estadísticos de pobreza para
dicha unidad territorial.
En el proceso de implementación del Programa se ha tenido que evolucionar en las
competencias asignadas para cada nivel de gobierno, introduciendo constantemente
mejoras en los procesos, sistemas de capacitación a los operadores en las
municipalidades y una inversión importante en sistemas informáticos de manera que la
abundante información que se recaba pueda ser compatible (por ejemplo, se creó el
Numero de Identificación Social por persona)
Como parte de la implementación descentralizada del Programa, a fin de promover la
innovación y la calidad de la administración, de definió un esquema de incentivos
financieros para la administración en base al Índice de Gestión Descentralizada (IGD).
Para la construcción del índice se consideran cuatro variables: 1/calidad de la
información del Catastro Único (numero de registros “validos”), 2/actualización de la
información catastral por lo menos cada dos años, 3/acompañamiento, e información,
del cumplimiento de las condicionalidades en el área de la salud, y 4/ información de la
frecuencia escolar de los niños y adolescentes de las familias beneficiarias. Con estas
variables, 25% cada una, se construye un índice mensual entre cero y uno que se utiliza
para la asignación de recursos (IGD * 2.5 reales por familia) y cuando el IGD es menor
de 0.4 no se asignan los recursos. Estos recursos pueden ser utilizados por los
municipios según sus propias prioridades, ya sea en el control de las condicionalidades,
servicios complementarios a las familias, empadronamiento de nuevas familias u otros.
Sistema de control de condicionalidades
Con la base del proceso de descentralización de Brasil el registro sobre el cumplimiento
de las condicionalidades por parte de las familias lo realiza la municipalidad, en base al
mismo bajo el cual se construye el IGD. El Catastro de beneficiarios es gestionado por
una entidad privada independiente, pero su alimentación y actualización es
responsabilidad de las municipalidades que lo pueden realizar directamente o
contratando a terceros, por focalización o por comunidades bajo algún orden
determinado, etc. El registro de cumplimiento de las condicionalidades, en el sector de
educación y salud, también se encuentra bajo la responsabilidad de las municipalidades
en coordinación con los entes correspondientes.
En base a dicha información el gobierno federal construye el indicador que al mismo
tiempo cumple la función de evaluación / monitoreo y es un incentivo para mejorar la
gestión de las municipalidades ya que reciben una compensación de recursos en función
del resultado obtenido. Es decir, las municipalidades son responsables del registro y
verificación de la información y al mismo tiempo tienen los inventivos para lograr que
los beneficiarios de Bolsa Familia cumplan con las condicionalidades planteadas. El
Programa tiene definido que una familia debe salir por incumplimiento después de un
ano de incumplimiento de las condicionalidades establecidas.
Adicionalmente al monitoreo y evaluación mensual de la gestión, de parte del Programa
nacional sobre la información secundaria preparada por la municipalidad, el Programa
cuenta con una red pública fiscalizadora conformada por cuatro instituciones: Tribunal
58
de Cuentas de la Unión, Contaduría General de la Unión, Ministerio Publico de la
Unión y el Tribunal Supremo Electoral. Estas organizaciones realizan evaluaciones
preventivas en las municipalidades, para asegurar la calidad de la información
reportada, y en los casos que lo ameritan pueden realizar verificaciones de información
por responsabilidades legales que son seguidas por el Ministerio Publico. El rol del
Tribunal Supremo Electoral es asegurar que el Programa no sea utilizado políticamente
en los procesos electorales que se desarrollen.
Los Programas de TMC en la estrategia social.
El Programa Bolsa Familia pertenece al Ministerio de Desenvolvimiento Social y
Combate del Hambre, este ministerio es el encargado de liderar la estrategia “Hambre
Cero” que ha venido implementando el gobierno federal desde el 2003; el objetivo de la
estrategia es asegurar a los brasileros con dificultades el derecho al alimento básico
(http://www.fomezero.gov.br/o-que-e). Uno de los Programas ejecutados por este
Ministerio, en el marco de la estrategia, es Bolsa Familia; el mismo, como ya hemos
mencionado, se implementa operativamente de manera descentralizada en todos los
municipios de Brasil, por el monto de recursos que implica y los beneficiarios
atendidos, se trata del Programa Social más importante de Brasil.
El Programa busca su articulación con otros programas, del nivel federal como
municipal, como por ejemplo el programa de alfabetización de adultos y los programas
de generación de trabajo y renta o el registro civil; sin embargo, estas estrategias de
articulación son en general complementarias y no obligatorias. El Catastro Único, que
no es parte del Programa pero representa uno de sus principales instrumentos, resulta
complementario para focalización de las acciones desarrolladas en el marco del
conjunto de la política social. Además, el Programa busca incentivar las buenas
prácticas de los municipios, en la complementariedad de los beneficios que reciben los
participantes del Programa pero no direcciona estas intervenciones.
Estrategia de salida frente a los objetivos planteados.
El objetivo inmediato del Programa es complementar los ingresos de las familias en
extrema pobreza (menos de 60 reales mes por mes) y las familias pobres (de 60 a 120
reales por mes) con integrantes menores de 17 anos o madres gestantes; siempre que
una familia mantenga estas características, y no incumpla las condicionalidades
establecidas por el programa, puede ser beneficiaria del Programa Bolsa Familia.
Las familias dejan el Programa solo cuando cambia alguna de las condiciones por las
que ingresaron, cambios en su nivel de ingresos o en la composición familiar; estas
modificaciones deben estar registradas en el Catastro Único que, por definición
normativa, debe ser actualizado para cada familia por lo menos cada dos años; es decir,
antes de cumplidos 24 meses que las familias han recibido el beneficio deben ser
catastradas nuevamente, evaluados sus ingresos y contrastados con los ingresos
relativos de las otras familias de las comunidad.
59
Vinculación con sistemas financieros y programas de promoción del ahorro o
acumulación de activos productivos.
El Programa realiza transferencias mensuales a los beneficiarios desde el nivel federal,
los beneficiarios pueden cobrar estos recursos en las oficinas de la Caja Económica
Federal (CAIXA) o en las oficinas del “Lotérico”. El tema de bancarización de los
beneficiarios del Programa ha estado en la agenda del Programa desde sus inicios, la
base de esto es el objetivo de hacer confluir dos estrategias emprendidas por el gobierno
federal desde 2003, por un lado Bolsa Familia y por el otro aproximar a los ciudadanos
menos favorecidos a los servicios financieros formales
En el año 2007 el Programa, en sociedad con el Banco do Nordeste (BNB), emprendió
una experiencia piloto para evaluar la potencial complementariedad entre las políticas
de transferencias renta con las políticas de micro crédito productivo del mismo gobierno
federal (SERPA BRAGA y otros 2008). L a experiencia se realizo con una centena de
beneficiarios del programa y si bien se valido la importancia del instrumento financiero
como una oportunidad para generar una fuente alternativa de ingreso por nuevos
emprendimientos. Así mismo, la experiencia revela que la inclusión financiera, con
créditos, para los más pobre requiere metodologías especificas y adecuadas, que serán
complementadas con servicios de capacitación y orientación a los emprendimientos.
Por otro lado desde el 2008 se ha iniciado un proyecto de bancarización de los
beneficiarios del Programa Bolsa Familia, en sociedad con la Caja Económica Federal
(CAIXA). La base de la iniciativa es hacer confluir. El proyecto se ha iniciado con una
experiencia piloto en marzo, en el municipio de Belo Horizonte. A un total de 4,200
titulares de las familias beneficiarios del Programa que a su vez tenían cuentas bancarias
CAIXA FACIL se les realizo la transferencia de los recursos correspondientes a sus
propias cuentas bancarias. A mediados del 2008 esta experiencia se expandió a todos
los beneficiarios del Programa, a nivel nacional, que contaran con cuenta bancaria en
CAIXA. Después de estas experiencia se ha iniciado un proceso para incentivar la
apertura voluntaria de cuentas bancarias con participación de los municipios y con una
estrategia de información en los puntos donde los beneficiarios retiran las transferencias
mensuales (“CAIXA AQUI” y lotericos).
Esta cuenta bancaria, denominada CAIXA FACIL no reemplaza la cuenta (y la tarjeta)
con la que cuentan en la actualidad los beneficiarios del Programa, no se debe actualizar
ninguna información ya que los sistemas se encuentran interconectados, y los
principales beneficios difundidos son los siguientes:
•
No se tiene que retirar el integro del beneficio, se pueden realizar los retiros
parciales en los montos que se requieren, se aporta con seguridad y se promueve
el ahorro. La cuenta ofrece hasta cuatro retiros mensuales sin costo.
60
•
Se facilita el acceso a otros servicios bancarios, sin que estos signifique no
cumplir los requisitos establecidos por la entidad. Los Beneficiarios pueden
comprar con la tarjeta bancaria, consultar sus saldos en todas las entidades,
depositar y consultar su saldo por internet. .
•
No se elimina la posibilidad de seguir utilizando la carta de Bolsa Familia.
Vale resaltar que la bancarización de los beneficiarios del Programa Bolsa Familia no se
obligatoria y en todos los casos se busca estimularlos al proceso asegurando que el
mismo no implica cambios en el programa de transferencias o sus condicionalidades
61
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Vulnerable Youth: Brazil’s Youth Agent and Youth Action Programs Journal of
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Junior Microcredito como Acao Complementar ao Programa Bolsa Familia; a
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Nordente do Brasil. 2008. 31p.
UTHOFF Andras La experiencia de Brasil: Bolsa Familia 2007. 30PPT
VERAS SORAES Fábio Las evaluaciones de resultado de los programas de
transferencia monetarias en Brasil. 21 PPT
63
Anexo 2: El Programas de TMC Chile Solidario de Chile
Antecedentes y origen del Programa
El Programa Chile Solidario es parte del “Sistema de Protección Social” orientado a la
atención de las familias en situación de vulnerabilidad, fue creado en el 2002 como una
estrategia para enfrentar la pobreza, en particular los grupos de pobladores en pobreza
extrema que eran considerados desarticulados de los servicios públicos y los apoyos
sociales que el Estado Chileno entregaba. Sus antecedentes se ubican en el Fondo de
Solidaridad e Inversión Social – FOSIS, una institución pública de carácter autónomo
creada en los noventa, encargada de promover políticas para la lucha contra la pobreza
extrema
La estrategia de implementación de Chile Solidario ha sido una adaptación de la teoría
social de la gestión de riesgo y desarrollo del banco mundial, entendiendo la pobreza
como un fenómeno multidimensional y la intervención pública se debe orientar a
permitir a la familias y a las comunidades pobres manejar o hacer frente a los riesgos a
los que son vulnerables por su situación de pobreza (Chile Solidario 2004).
Chile Solidario cuenta con servicios especializados de apoyo psico social, que mediante
metodologías socio educativas propone itinerarios de acompañamiento que facilitan la
transición de familias y personas hacia otros procesos de integración social. El
Programa tiene una serie de particulares líneas de intervención, basados en la
identificación de familias e individuos, después de esto las familias tienen acceso
garantizado y preferencial a un conjunto de beneficios y programas sociales del Estado.
Los principales componentes del Programa son: 1/ Apoyo Social y un Bono de
Protección familiar (Programa puente) se aplica por dos anos para familias en extrema
pobreza con tres años adicionales de apoyo financiero; 2/ Subsidios Monetarios
Preferentes, Subsidio Único Familia (SUF) para familias pobres con menores en edad
escolar y Pensiones Asistenciales de Invalidez y Vejez; 3/ Genera facilidades y
preferencia en el acceso a los programas públicos y servicios sociales en la red
institucional (de vivienda, agua potable, educación u otros).
Sistema de gestión: cobertura y selección de los participantes
En Chile se ha venido utilizando un sistema único de identificación de beneficiarios de
programas sociales desde 1987, la base del sistema era la “Ficha CAS” que buscaba
detectar a las familias con mayores necesidades definiendo una escala que puede
ordenar las prioridades en función a su nivel de necesidades. Con este ordenamiento se
establecían los beneficios sociales a los que puede acceder una familia de parte del
Estado. El levantamiento de información del CAS ha sido realizado por las
Municipalidades en zonas definidas de alta intensidad de pobreza o por solicitud de una
o más familias. La información recolectada ha sido administrada por el Ministerio de
Planificación en el Sistema Nacional CAS (finales 2005 contaba con información de 2
millones de familias).
Desde el 2006 se modifica el sistema de CAS, basado en la identificación de las
necesidades básicas insatisfechas, por un sistema que considere los aspectos dinámicos
de la pobreza, en general una evaluación del nivel de vulnerabilidad de las familias. El
nuevo instrumento es la Ficha de Protección Social, busca identificar y priorizar con
mayor precisión a la población que más necesita los beneficios sociales, caracteriza la
64
condición socio económica de las familias y sus vulnerabilidades. En base a la
información que entrega la Ficha se constituye el Sistema de Protección Social, el que
se encuentra dirigido a familias en una condición socio económica menos favorecida,
diferenciando sus necesidades y situaciones particulares, como desempleo, bajos
ingresos, enfermedades, vejez, entre otros.
La aplicación de la Ficha de Protección Social a una familia genera un puntaje
(actualizable en forma mensual) que resulta de una combinación de tres elementos: 1/
capacidad generadora de ingresos de la familia, 2/ ingresos económicos de la familia 3/
el índice de necesidades de la familia (tamaño y composición por edad y situación de
auto valencia o dependencia
Respecto a la cobertura, al momento de su implementación, en el 2002, se definió una
meta de intervención de 250 mil familias. Esta información correspondía al dato de
familias que se encontraban en extrema pobreza a dicha fecha, la meta del programa era
alcanzar al conjunto de las familias hasta el 2005. Con el transcurrir del tiempo no se ha
modificado el horizonte de atender al universo de pobres extremos, sin embargo se
amplía la cobertura entendiendo que la condición de pobreza es multidimensional,
además de las familias que permanecen en la pobreza se cuenta con un espectro amplio
de aquellas que ingresan y salen de la pobreza por cambios en sus condiciones o
aquellas personas que por su condición no tendrán posibilidades efectivas de salir de la
pobreza por sus propios medios (por ejemplo los ancianos sin pensión porque no han
contribuido a lo largo de sus anos laborales).
En términos prácticos la estrategia del Programa Chile Solidario puede ser dividida en
dos grupos, aquellos integrados “desde el inicio” (Programa Puente) que serán parte del
programa durante cinco años ininterrumpidos, incluyendo los beneficios monetarios
correspondientes, siempre que cumplan con las condicionalidades establecidas, y
aquellas familias que participan del Programa para puntuales y específicos en un
determinado momento del tiempo. Todos los beneficiarios, de un grupo u otro, para
acceder deben haber completado su ficha familiar de identificación, ya sea por habitar
en una zona seleccionada por la municipalidad para el levantamiento de información de
potenciales beneficiarios o por solicitud de ellos mismos a la municipalidad
correspondiente.
Tabla 2: Tabla de Metas establecidas por Chile Solidario 2006
Región
Arica y Parinacota
Tarapacá
Antofagasta
Atacama
Coquimbo
Valparaíso
O´Higgins
Maule
Biobío
La Araucanía
Los Ríos
Los Lagos
Aysén
Magallanes
Metropolitana
País
total familias
31.314
44.423
58.927
44.651
113.692
229.356
141.205
180.159
346.220
189.813
66.549
137.704
21.699
18.610
667.782
2.292.104
20% + vulnerable
40% + vulnerable
58,2%
47,0%
41,6%
57,4%
56,6%
52,7%
51.2%
57,3%
58,9%
66,4%
62,2%
62,0%
52,4%
39,3%
47,3%
54,2%
77,9%
68,2%
61,4%
77.0%
79,2%
75,5%
75,6%
82,1%
80,9%
86,2%
84,3%
83,3%
71,1%
62,5%
69,1%
76,2%
60% restante
22,1%
31,8%
38,6%
23,0%
20,8%
24,5%
24,4%
17,9%
19,1%
13,8%
15,7%
16,7%
28,9%
37,5%
30,9%65
23,8%
Responsables de la gestión, institucionalidad pública, descentralización.
El Programa Chile Solidario es gestionado por una Secretaría Ejecutiva ubicada en el
Ministerio de Planificación de Chile, esta cuenta así mismo con Secretarías Regionales
Ministeriales, ambas instancias son las encaradas de coordinar con las instituciones
responsables de entregar las prestaciones sociales, para que funcionen en red. Además,
en Chile existe el Fondo de Solidaridad e Inversión Social Fondo FOSIS que ha sido el
ente público autónomo encargado de liderar las estrategias de disminución de la pobreza
extrema.
En su operación, en la etapa de identificación por la aplicación de los instrumentos
determinados, como en el acompañamiento de los beneficiarios con equipos locales
establecidos por convenio, Chile Solidario puede ser considerado descentralizado ya
que funciona en estrecho vínculo del gobierno nacional con los gobiernos locales. El rol
principal del nivel nacional, configurado a lo largo del tiempo con el perfeccionamiento
del sistema, es aportar recursos técnicos, metodológicos y financieros a los gobiernos
locales para asegurar una atención oportuna y de calidad.
El Programa puede ser subdividido en cuatro programas específicos. 1/ Programa
Puente, que como hemos dicho está orientado a familias en situación de pobreza
extrema, ejecutado por las municipalidades, administrado y asistido técnicamente por el
Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS). 2/ Programa Vínculos, orientado a los
adultos mayores vulnerables que viven solos, ejecutado por las municipalidades y
cuenta con la asistencia técnica del Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA). 3/
Programa Calle para adultos sin hogar; es ejecutado indistintamente por
municipalidades, Gobernaciones Provinciales y ONG’s y su administración y asistencia
técnica está a cargo de MIDEPLAN. 3/ Programa Caminos, recientemente establecido
para menores con separación familia forzosa por el cumplimiento de condena de alguno
de sus integrantes; es ejecutado por ONG’s y su diseño y soporte metodológico está a
cargo de MIDEPLAN.
Los beneficiarios reciben prestaciones monetarias para asegurar una mejora en sus
condiciones siempre que cumplan con los requisitos establecidos. Entre las principales
se encuentran el Subsidio Único Familiar (SUF), el Subsidio al Consumo de Agua
Potable y Uso de Alcantarillado (SAP), el Subsidio a la Cédula de Identidad y la
Pensión Básica Solidaria (PBS).
En el Programa Puente se tiene considerado un sistema de apoyo directo a las familias,
que implica visitas periódicas a las mismas para brindarles apoyo psico-social, la
formalización de un contrato particular de cada familia respecto al cumplimiento
mínimo establecido por las 53 condicionalidades del programa y el calendario de
evaluación de las mismas. Las familias beneficiarias reciben los primeros seis meses del
programa 10,500 pesos mensuales (15 dólares por mes), el siguiente semestres son
10,500 pesos mensuales, el otro semestre 8,000 pesos por mes y después son 3,500
pesos por mes hasta completara los 5 años de participación en el programa (este monto
final es equivalente al SUF.
Sistema de control de condicionalidades
Un beneficiario egresa de Chile Solidario de manera satisfactoria si logra cubrir 53
66
condiciones consideradas como mínimas. La condición inicial de las mismas es
levantada al inicio del proceso de selección de beneficiarios, en base al mismo se realiza
la selección de las familias que se deben integrar al Programa. Las condicional
idad del Programa están organizadas en siete aspectos: identificación, salud, educación,
dinámica familiar, habilidad, trabajo e ingresos.
Luego del levantamiento de la información de las familias, y que se han identificado
como priorizadas para la intervención, se debe definir un “contrato” de metas por
alcanzar por la familia en relación a las condicionalidades establecidas (por ejemplo,
para familias con problemas en el acceso a la vivienda que se inscriban como
demandantes ante el programa de apoyo para el acceso a viviendas). El proceso de
monitoreo es realizado por los equipos de apoyo que deben realizar visitas periódicas a
las familias y levantar la información correspondiente para ser actualizada en la base
correspondiente, administrada por el Ministerio de Planificación de Chile.
Estrategia de salida frente a los objetivos planteados y vinculación con el sistema
financiero
El Programa define, para las familias del Programa Puente, un periodo de permanencia
de cinco anos, después del cual las personas deben contar con las herramientas
necesarias para acceder a los Programas particulares con los que cuenta el Estado para
el apoyo social, deben saber a dónde dirigirse y como acceder a los mismos.
En la literatura no se ha encontrado referencia a ninguna experiencia del programa en
relación con el sistema financiero, la asignación de los recursos se realiza mediante las
oficinas de servicios para los pensionistas y en general los retiros son mensuales en su
integridad, los beneficiarios no cuentan con una bancaria particular.
Bibliografía
CEPAL Análisis de Resultados del Programa Puente 2002: Informe Final, División
de Desarrollo Social Junio Santiago 2003 383p.
CHILE SOLIDARIO An Introduction to: Chile Solidario – El Programa Puente.
International Conference on local Development The World Bank June 2004 - 19p.
GALASSO Emanuela y Pedro CARNEIRO Conclusiones de la evaluación de Chile
Solidario la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad de
Chile http://www.galerna.cl/doc1 P 19
Ministerio de Planificación Nueva Ficha de Protección Social, un acceso más justo.
Apuntes de Protección Social 4p.
La Ficha de Protección Social y su aplicación al Pilar Solidario de la Reforma
Provisional
67
Anexo 3: El Programas de TMC Familias en Acción de Colombia
Antecedentes y origen del Programa
El programa Familias en Acción se inicia a finales de los noventa en el marco de un
conjunto de intervenciones del gobierno Colombiano para mejorar los indicadores
sociales, los datos para 1999 son en particular los más bajos de la década y es donde se
diseña esta intervención. Este programa era uno de los elementos que se encontraban al
interior del “Plan Colombia” y el objetivo general que se buscaba era diseñar y poner en
marcha una Red de Apoyo Social - RAS. La idea general de dicha red era mitigar la
recesión en la que se encontraba la economía Colombiana y asegurar un conjunto de
recursos fiscales para la población más vulnerable. El diseño inicial del Programa y de
la Red de Apoyo Social quedo definido en un documento de planificación del
Departamento Nacional de Planeación a mediado del 2000 - Documento Conpes 3081denominado “Plan Colombia Red de Apoyo Social: Programas de Subsidios
Condicionados y Capacitación Laboral de Jóvenes Desempleados de Bajos. Recursos”
(Arias 2007).
En su origen la RAS, al interior de la cual Familias en Acción era uno más de los
programas, consideraba estrategias de mitigación para los más pobres, con el objetivo
de asegurar la continuidad en los procesos de formación de capital humano como una
estrategia para disminuir la pobreza en el futuro y transfiriendo beneficios inmediatos
para atenuar el impacto de las condiciones económicas negativas que venían
enfrentando. Entre las principales características iníciales de la RED se resaltan su
transitoriedad (una duración no mayor de tres años) y su ruralidad (la intervención
estaba orientada a municipios con menos de 100 mil habitantes).
El objetivo inicial trazado para el programa Familias en Acción era incentivar la
conservación del capital humano de los hogares mediante la entrega de subsidios
condicionados a la asistencia en educación y a acciones de cuidado de la salud y la
nutrición en población menor de 18 años perteneciente a los hogares del primer nivel
del Sistema de Información de Beneficiarios de Programas Sociales. La meta inicial,
definida en el documento de diseño, era 500 municipios con un estimado de 300 mil
familias atendidas a lo largo de tres años; hoy el programa trabaja en todos los
municipios de Colombia y atiende a más de un millón y medio de beneficiarios.
Los objetivos actuales del Programa son (Cartilla No1):
• Reducir la inasistencia y deserción de los alumnos de educación primaria y
secundaria.
• Complementar el ingreso de las familias con niños menores de siete años para
incrementar el gasto en alimentación.
• Aumentar la atención en salud de los niños menores de siete años.
• Mejorar las prácticas de cuidado de los niños en salud, nutrición, estimulación
temprana y prevención de la violencia intrafamiliar.
Sistema de gestión: cobertura y selección de los participantes
68
Familias en Acción es un programa de la Agencia Presidencial para la Acción Social de
Colombia, el responsable del Programa a nivel nacional es la Unidad Coordinadora
Nacional -UCN-, con sede en Bogota; esta se encarga de la administración y de las
transferencias de dinero a los beneficiarios. Estos recursos son para familias pobres para
mejorar la nutrición y la educación de los hijos menores de 18 años y un
acompañamiento en promoción de la educación y la salud.
En cada departamento, el encargado de ejecutar el Programa y coordinar el trabajo con
los municipios de una región es una dependencia del mismo organismo nacional, la
Unidad Coordinadora Regional -UCR-, con sede en cada capital departamental; estas
funcionan al interno de las sedes departamentales de la Acción Social.
El programa tiene dos componentes: componente nutricional y componente educativo;
el primero está orientado a los menores de 7 años, las familias reciben un subsidio
siempre que los menores asistan a los controles de crecimiento y a la vacunación de los
menores; el segundo es entregado siempre que se garantiza la asistencia de los menores
a la primaria como a la secundaria .Los subsidios entregados por el programa son
diferenciados por componente y según el ciclo de estudios, en el componente
nutricional es un monto fijo por familia-aproximadamente 20 dólares-, por cada niño en
primaria entre segundo y quinto grado son 6 dólares y 12 dólares por niño que asiste
entre el sexto y onceavo año de secundaria y media.
Subsidio de nutrición para apoyar en la alimentación y la salud de los niños
menores de 7 años durante su crecimiento y desarrollo. Se transfiere cada dos
meses...
Subsidio escolar dirigido a mejorar la asistencia, el rendimiento escolar y
reducir la deserción. La transferencia también es bimensual, pero solo 5
transferencias al año.
A lo largo de su periodo de funcionamiento el Programa Familias en Acción ha tenido
dos omentos que han cambiado sustancialmente su funcionamiento; ambos sustentado
en las evaluaciones de impacto realizadas sobre su operacionalidad y sus resultados. En
el primera caso, en el año 2003, se definió la continuidad del programa, prevista solo
para tres años, y la ampliación de su cobertura pasando de 350 familias a medio millón;
en el segundo, en el 2005 y 2006, con una ampliación de la cobertura territorial a
municipios con más de 100 mil habitantes, levantando incluso la restricción a los
municipios que no contaban con agencias bancarias, y también en el número de familias
beneficiarias hasta alcanzar más de un millón y medio en el año 2007.
Programa Familias en Acción: Beneficiarios y Presupuesto 2001 – 2007
69
Responsables de la gestión, institucionalidad pública, descentralización.
La inclusión de los municipios al programa requiere la firma de un “Convenio de
Participación en Familias en Acción” donde el municipio se compromete a: garantizar
los servicios de salud y educación a las familias que sean incluidas en el Programa. Al
interior de cada municipalidad se tiene un funcionario responsable del Programa que
coordina y dirige las acciones en la localidad. Las oficinas locales son denominados
“Enlaces Municipales” y son las encargadas de la operación de base del Programa; en
general todas las actividades excluyendo las acciones relacionadas con la entrega del
dinero que es realizada por el ente nacional desde Bogota a través de entidades
bancarias próximas a los beneficiarios.
En su ampliación el Programa ha definido ciudades con subsidios diferenciados, donde
no corresponde el subsidio escolar en el periodo primario. Estas ciudades son Ibagué,
Neiva, Popayán, Santa Marta, Sincelejo, Bogotá, Barranquilla, Bucaramanga, Yopal,
Montería, Pasto, Pereira y Villavicencio. En reemplazo de este subsidio se entrega un
componente nutricional para niños entre 7 y 11 años con el compromiso de participar en
citas de odontología, oftalmología o consulta médica general, en los centros de salud de
su ciudad.
Sistema de control de condicionalidades
Las condicionalidades establecidas por el programa son:
•
Subsidio de nutrición: cuidar la alimentación y llevar a todos los niños
de la familia menores de 7 años, inscritos en el programa, a las citas de control
de crecimiento y desarrollo programadas en los hospitales o centros de salud de
su municipio o localidad.
•
Subsidio escolar: enviar a sus hijos cumplidamente a clases, en las
escuelas o colegios reconocidos por el Ministerio de Educación Nacional. Los
niños deben asistir como mínimo al 80% de las clases programadas, durante dos
meses.
Antes de la cancelación de los subsidios correspondientes la oficina central del
Programa debe recibir de las oficinas de enlace la información correspondiente de las
madres que han cumplido con la condicionalidades establecidas, Esta información es
ingresada al sistema en base a tres posibles mecanismos, el primero es por el Cruce de
Bases de Datos a través de la información entregada por las instituciones encargadas de
los servicios de salud y educación informan, en el marco de un acuerdo previo
establecido con la municipalidad, al Enlace Municipal sobre los niños que cumplen sus
compromisos; las otras dos modalidades son a través de Vales de Certificación
entregadas por las entidades a las madres de las familias beneficiarias o por Tarjetas de
Certificación administradas por ellas mismas. La información, en cualquiera de las tres
modalidades, debe llegar a las oficinas de enlace municipal antes de la fecha de cierre
para los pagos correspondientes cada bimestre.
Los Programas de TMC en la estrategia social y la estrategia de salida frente a los
objetivos planteados
70
Con la evaluación del Programa Familia en Acción y la definición del Plan Nacional de
Desarrollo 2006 – 2010 de Colombia la estrategia de intervención del Programa se ha
modificado sustancialmente. En primer lugar por su ampliación de cobertura a todos los
hogares en condiciones de extrema pobreza y las familias desplazadas a nivel nacional,
con una meta de un millón y medio de beneficiarios; en segundo lugar, y sobre todo, por
el cambio de enfoque al interior del cual se debe ubicar el Programa: la estrategia
Juntos.
El objetivo general de JUNTOS es mejorar las condiciones de vida de las familias en
situación de pobreza extrema y en condición de desplazamiento, a través del
fortalecimiento y la construcción de capacidades para promover su propio desarrollo. La
estrategia busca promover la incorporación efectiva de los hogares más pobres a las
redes sociales del Estado y asegurar la superación de su condición, a través de:
•
Integrar la oferta de servicios sociales para hacerlos coincidir, de manera
simultánea, alrededor de la familia
•
Brindar transitoriamente, acompañamiento familiar y acceso preferente
para asegurar que los recursos e intervenciones permitan alcanzar condiciones
mínimas de calidad de vida que no están cubiertas
•
Generar un marco de corresponsabilidad con las familias beneficiarios
para que éstas se comprometan con la superación de su situación de pobreza
extrema
La meta de la estrategia, en un horizonte de cinco años, es que las familias cumplan 45
logros básicos en 9 dimensiones fundamentales para superar la pobreza: identificación,
ingresos y trabajo, educación, salud, nutrición, habitabilidad, dinámica familiar,
bancarización – Ahorro y acceso a la justicia. Esta intervención se inicia con el
acompañamiento familia y comunitario con los Cogestores Sociales de la estrategia, en
un inicio se debe levantar una línea de base de los hogares y la oferta de servicio, las
familias deben firman un compromiso de participación y desde esta línea la estrategia
interviene favoreciendo su inclusión en la red de protección social que el Estado ofrece
mantener. (Manual de Operaciones Estrategia Juntos versión mayo 2008.
En la dimensión bancarización y Ahorro el objetivo planteado es que la familia se
inserta en el sistema financiero como medio de acceso a oportunidades de trabajo,
ingresos y seguridad familiar. Adicionalmente, se crea una cultura de ahorro para lograr
metas propuestas por sí mismas. Asociado con esta dimensión se plantean los siguientes
3 logros de los 45 de la estrategia JUNTOS:
A.
La familia define una cuota de ahorro, la maneja a través de mecanismos
financieros (grupos de autoayuda, banca comunal, cooperativas, bancos,
compañías de financiamiento comercial) y la utiliza según sus necesidades.
B.
La familia conoce las características de los distintos servicios financieros
(ahorros, crédito, micro seguro, etc.) y accede a ellos cuando los necesita y
cumple los requisitos.
C.
La familia no está sujeta a crédito de usura
71
La estrategia JUNTO se encuentra en proceso de implementación gradual, se ha
concluido con el proceso de identificación del millón y medio de beneficiarios, primera
etapa considerada en el manual de operaciones, para pasar al proceso de construcción de
la RED.
Vinculación con el sistema financiero
El sistema de pagos de Familia en Acción es coordinado desde el nivel nacional
directamente con los bancos contratados para realizar los pagos en cada uno de los
municipios. En base a la lista de pagos se trasmite una autorización de desembolsos en
cada ciclo de pagos, que dura 20 días, con esta información los Enlaces municipales se
comunican con los beneficiarios para el cobro en las fechas que correspondan, ya sea
por zonas o por orden de apellidos. En la mayor parte de municipios las madres deben
aproximarse a la entidad financiera que corresponde para retirar la transferencia que
corresponde, y solo en las grandes ciudades las madres cuentan con tarjetas de banco en
las cuales se depositan las transferencias correspondientes, las que pueden retirar en la
modalidad que les convenga. Al final de cada ciclo de pagos, que dura 20 días, los
bancos regresan al Programa las transferencias que no han sido cobradas por las madres.
Cuando una familia no ha recogido la transferencia correspondiente al bimestre esta se
acumula con el siguiente pago, al tercer pago no cobrado la familia es separada
automáticamente del sistema (The World Bank 2008).
Un cambio que se está implementando este año 2009 es la centralización de las
transferencias a través de una sola entidad financiera, la misma que debe bancarizar a
todas las madres de familia que reciben las transferencias del programa. En diciembre
del 2008 se declaro la buena pro del proceso de licitación que se había convocado, en
coordinación con el BID y el BM, para seleccionar la entidad bancaria que debe brindar
el servicio bancario del programa los próximos dos años. La institución seleccionada ha
sido el consorcio conformado por el Banco Agrario Colombiano y Assenda, con esta
medida se entregara a los beneficiarios del programa una cuenta de ahorros electrónica
con su respectiva tarjeta de debito. Las nuevas cuentas tendrán una serie de
particularidades para la bancarización: dos retiros sin costo, una consulta de saldo sin
costo y cero costos de mantenimiento de la cuenta (nota de prensa de adjudicación).
El paso que ha dado el Programa en la bancarización de familias de bajos ingresos es
pionero en Colombia. En Colombia se había lanzado el programa Banca de las
Oportunidades en el marco de las políticas de apoyo social y se había definido un nuevo
marco legal para incentivar estos procesos, flexibilizando las condiciones para el acceso
de una cuenta bancaria (requisitos y costos). La licitación realizada por Familias en
Acción y la participación del Banco Agropecuario, que venía trabajando en el Programa
Banca de las Oportunidades, acelera el proceso que se venía promoviendo.
Por otro lado, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional viene ejecutando el proyecto piloto “Mujeres Ahorradoras en Acción”. Se
trata de un proyecto gestado en el 2007 al interior del Programa Generación de Ingresos
en el marco de la de la consolidación de la “Red Juntos”, que busca una intervención
integral en las familias más pobres con el objetivo de que superen su condición. El
objetivo del proyecto es “contribuir en la lucha contra la pobreza extrema de madres
titulares de Familias en Acción con emprendimiento productivo, buscando generar en
cada una de ellas una cultura de ahorro, una motivación hacia un cambio de actitud, el
72
crecimiento de la economía del hogar y la generación de mayores ingresos”
(http://www.accionsocial.gov.co)
Los beneficiarios del proyecto son madres de familia del Programa Familias en Acción
de los municipios piloto de la "Red Juntos", que tengan un emprendimiento, por más
pequeño que sea. Las participantes, incorporadas de manera voluntaria, asumen
responsabilidades y compromisos, entre los cuales está destinar tiempo para su
formación, ahorrar los recursos que generan su negocio y bancarizarse. Las madres
reciben formación financiera, fortalecimiento de sus capacidades empresariales,
capacitación en ahorro, la promoción de la organización y la vinculación formal con el
sistema financiero, que incluye la aplicación de un incentivo al ahorro y el uso efectivo
de los servicios financieros para sus emprendimientos.
El proyecto, en su etapa piloto, viene trabajando con más de cinco mil beneficiarias en
11 municipios. Las mujeres inscritas, deben hacer un ahorro de $1.100 pesos diarios
durante nueve meses para un total ahorrado de $300.000 pesos, dinero que será
depositado en una cuenta bancaria a nombre de la beneficiaria; a cambio, y como un
incentivo a esta iniciativa, ACCIÓN SOCIAL aporta hasta $150.000 pesos en entregas
trimestrales de $50.000 pesos cada una. El dinero ahorrado deberá ser destinado a
mejorar el negocio o actividad económica de las participantes. Este proyecto se
encuentra en la fase piloto, será monitoreado por la Red Juntos que se encuentra en
proceso de formación, hasta el momento sus logros son las capacitaciones realizadas y
el cumplimiento de las metas de ahorro de las beneficiarias, no se han encontrado
evaluaciones respecto a su impacto en los negocios de las mujeres, sus ingresos u otros
resultados relacionados con los objetivos planteados.
73
Bibliografía
ARIAS DUARTE José Fernando El caso de Colombia: Programa Familias en Acción
Director de Desarrollo Social Departamento Nacional de Planeación. Seminario
Internacional Evolución y desafíos de los Programas de Transferencias Condicionadas.
2007
DAPR–FIP, DNP, Evaluación de impacto del programa Familias en Acción – Subsidios
Condicionados de la Red de Apoyo Social. Informe Final, Bogotá, 2006.
Cartilla No1 Construyendo el Programa, Biblioteca de la Madre Líder.
THE WORLD BANK Support for the Second Phase of the Expansion of the Program of
Conditional Transfers-Familias en Accion Project. Report No: 45377-CO. November
2008.Pág. 107.
UNION TEMPORAL IFS- ECONOMETRIA SEI Evaluación del Impacto del
Programa Familias en Acción- Subsidios Condicionados de la Red de Apoyo Social.
Diciembre 2006.Pág. 170.
RED JUNTO Manual de Operaciones de la Red de Protección Social para la superación
de la pobreza extrema – Juntos Versión 4. Mayo 2008. Pág. 67
Consejo Nacional de Política Económica y Social Departamento Nacional de
Planeación Documento CONPES 102 Social Red de Protección Social Contra la
Extrema Pobreza Septiembre 2006 Pág. 34
74
Anexo 4: El Programas del Bono de Desarrollo Humano de Ecuador
Antecedentes y origen del Programa
La protección social en Ecuador, como en otros países de América Latina, en la década
de los ochenta se orientaba a proveer los servicios de seguridad social (pensiones y
servicios de salud) y constituyendo redes de servicios de educación y salud; esta
orientación se busca modificar a partir de los diagnósticos que indicaban que no se tenía
un sistema articulado y que sea útil para aliviar la pobreza, mitigar los costos de la crisis
económica que se afrontaba y aliviar las consecuencias de los desastres naturales.
El primer antecedente del Programa es el “Bono Solidario” establecido a finales del
noventa (1998) por el gobierno nacional, como alternativa a los cancelados subsidios
energéticos. Este primer bono era una transferencia monetaria temporal compensatoria
para proteger el consumo mínimo de las personas pobres afectadas con la eliminación
del subsidio; luego el bono es transformado en una herramienta para compensar en
general la disminución del poder adquisitivo de los ingresos y las altas tasas de
desempleo (Rosero 2007). Este Bono se orientaba a madres de familia pobres con hijos
menores de 18 y adultos mayores pobres (más de 65 años) o personas pobres
discapacitadas, la medida de pobreza correspondía hasta 40 dólares mensuales por
familia. La transferencia a cada familia era realizada mediante la red bancaria nacional y
correspondía a 15 dólares mes para familias con hijos menores y la mitad para aquellas
con adultos mayores o discapacitados
A partir de mediados del 2003 se cambia la denominación a “Bono de Desarrollo
Humano”, al integrar el bono solidario con el Programa Beca Escolar que entregaba
recursos a los alumnos pobres que asisten a las escuelas, con una modificación
conceptual que deja su orientación de instrumento de compensación de ingresos bajos
por el de acumulación de capacidades de los pobres. Su objetivo es ampliar el capital
humano y evitar la persistencia de la pobreza mediante la entrega de compensaciones
monetarias directas a los hogares en pobreza e indigencia, incorporando
corresponsabilidades específicas orientadas a la inversión en educación y salud, a fin de:
• Garantizar a los hogares un nivel mínimo de consumo.
• Contribuir con la disminución de los niveles de desnutrición crónica y de
enfermedades prevenibles para niños hasta 5 años de edad.
• Promover la reinserción escolar, incentivando la matricula y asistencia en las
escuelas de los menores entre 6 y 15 años de edad.
• Proteger a los adultos mayores y personas con discapacidad
El Bono de Desarrollo Humano es un beneficio monetario mensual que está
condicionado al cumplimiento de requisitos establecidos por el Programa de Protección
Social, en el caso de las madres, y sin ningún tipo de condicionalidad para adultos
mayores y personas con discapacidad, ubicadas en el primero y segundo quintil más
pobre, según el índice de bienestar SELBEN. Los beneficios del Bono de Desarrollo
Humano son 30 dólares para las familias con menores de edad sujetos a
75
corresponsabilidades en salud y educación (beneficio por hogar) y una pensión
Asistencial, quienes reciben 30 dólares (beneficio individual): adultos mayores
(superior de 65 años) y personas con discapacidad (de 40% a más de discapacidad
según el CONADIS)
En la presentación de la evaluación realizada por el Programa en el 2006 el
representante del Banco Mundial menciono que el BDH es parte de una “familia” de
programas de transferencias - en su mayoría condicionadas – en América Latina (con
características parecidas en México, Brasil, Colombia, Nicaragua, Honduras y Perú). A
diferencia de la gran mayoría de programas sociales, los programas de transferencias
monetarias condicionadas han tenido evaluaciones de impacto serias y convincentes.
Los estudios han contemplado la creación de grupos de intervención y control
comparables, recolección de datos antes de iniciado el programa y después de un
periodo de operación, información sobre un gran número de resultados en pobreza por
consumo, educación, desarrollo cognitivo, salud, nutrición, análisis cuidadoso y
competente, e incorporación de los resultados de la evaluación de impacto en el proceso
de toma de decisiones y reformas de los programas. Los programas de transferencias
condicionadas buscan dos objetivos, complementarios pero no necesariamente
convergentes: reducir la pobreza por consumo y aumentar la inversión en capital
humano ayudando a romper un círculo vicioso de transmisión generacional de la
pobreza. (web.worldbank.org).
Sistema de gestión: cobertura y selección de los participantes
Según el Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES) los beneficiarios del Bono
de Desarrollo Humano de Ecuador son un millón trescientos cinco mil personas para el
2008 y se espera mantener la misma cantidad a lo largo del 2009; se trata de personas
que se encuentran dentro del 40% del nivel socio económico más bajo de bienestar. De
estas, 1’011.601 son madres, 270.582 adultos mayores, 22.432 adultos con discapacidad
y 740 niños con discapacidad.Para mantener el Programa el Estado ecuatoriano
desembolsó alrededor de $440 millones en el 2008. Finalmente el Bono de Desarrollo
Humano es actualmente el mayor programa social del gobierno de Ecuador.
El ingreso de los hogares se realiza en función a los resultados de la encuesta que
realiza el Sistema de Identificación y Selección de Beneficiarios de los Programas
Sociales (SELBEN) a los hogares ecuatorianos. El SELBEN es una unidad técnica de la
Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social, su objetivo es
tener una base de datos donde está tipificado el nivel de bienestar de las familias pobres
del país. A estas familias se les aplica un cuestionario (encuesta) para definir su
condición socioeconómica a través del índice Selben el mismo que es un instrumento
técnicamente y estadísticamente diseñado. La base de datos del SELBEN sirve para que
las instituciones gubernamentales focalicen sus proyectos y ayudas sociales tales como
Bono de Desarrollo Humano, Pensión Asistencial, Programa Aliméntate Ecuador y el
Bono de la Vivienda.
Una vez identificado el hogar en la base de datos central los beneficiarios que
corresponda debe entregar los documentos correspondientes: a) Copia de cédula de
ciudadanía de la madre y el cónyuge; b) Copia de la partida de nacimiento de los
76
menores de 16 años; c) Copia de la libreta de calificaciones o certificado de matrícula
de niños entre 5 o 16 años. d) Copia del carné de vacunación de los menores de 6 años.
La evaluación realizada al Programa en el 2006 resaltaba los siguientes puntos:
• Respecto a focalización la evidencia es que los impactos están concentrados en
los hogares del primer quintil, los niños en la edad de transición entre la escuela
y el colegio y las familias que se creían sujetas a la corresponsabilidad.
• El BDH no ha tenido un impacto significativo sobre la pobreza por consumo,
aunque sí ha aumentado sustancialmente el gasto en alimentos.
• En cuanto a su impacto en educación, el bono ha incrementado la matrícula en
10 puntos porcentuales y ha disminuido el trabajo infantil en 17 puntos
porcentuales.
• En salud, el bono ha disminuido la tasa de anemia y ha mejorado el desarrollo
cognitivo de los niños menores de 6 años – pero sólo para los hogares del primer
decil rural.
Respecto a opciones de reforma para el BDH en Ecuador se manifestaba lo siguiente:
•
•
•
•
•
En lo posible no impulsar un incremento generalizado del monto de la
transferencia, dado que el impacto observado se concentra en el primer quintil
Concentrar los esfuerzos de implementar y monitorear la condicionalidad de
asistencia a establecimientos escolares y asistir a los controles de salud
La condicionalidad en educación deberá concentrarse, sobre todo en los niños
comprendidos entre 10 y 12 años, que es la transición de primaria a secundaria,
para potenciar el impacto positivo hallado en la evaluación de impacto
En el caso de salud, enfatizar la condicionalidad en los niños menores de 2 años,
para alcanzar logros nutricionales, y acompañar la transferencia con capacitación
a las madres
Vincular el Bono con el incentivo de actividades productivas, sobre todo a
aquellos hogares pertenecientes al segundo quintil.
Responsables de la gestión, institucionalidad pública, descentralización.
El Programa de Protección Social es un programa del gobierno nacional, adscrito al
Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES) que acompaña y asiste a todos los
grupos humanos del Ecuador que están en situación de vulnerabilidad o que han sido
"vulnerabilizados". Se busca garantizar los derechos de estos grupos sociales, entre los
que están las madres jefas de familia con niños/niñas y adolescentes menores de edad,
adultos mayores y personas con discapacidad.
El Programa de Protección Social tiene como finalidad: 1/administrar y transferir
subsidios focalizados para el desarrollo de proyectos de compensación social dirigidos a
aquellos sectores y grupos poblacionales mayormente vulnerables; 2/ promover
proyectos complementarios en los cuales las subvenciones constituyan un mecanismo
de estímulo para apoyar programas permanentes de carácter productivo, que le permita
a las familias pobres solucionar sus necesidades básicas y propender al mejoramiento de
su bienestar social, a través de la autogestión.
77
Los objetivos estratégicos del Programa son: 1/contribuir a la satisfacción de las
necesidades básicas de la población más pobre del país, mientras esa población
desarrolla proyectos productivos que les vuelva auto sustentable; 2/ romper el círculo
vicioso inter-generacional de la pobreza; 3/ampliar la cobertura de créditos productivos
e incentivar las inversiones productivas, para emprender micro negocios entre los
beneficiarios, y generar empleo; 4/mejorar la respuesta del Programa de Protección
Ante Emergencias, para que tenga capacidad de reacción inmediata durante y después
de las declaratorias de emergencia a favor de la población afectada; y 5/formar una red
de protección social con otras instituciones del estado y de la sociedad civil
Los gobiernos locales, denominados Cantones en Ecuador, no tienen participación en la
operación del programa Bonos de Desarrollo Humano.
Sistema de control de condicionalidades
La Corresponsabilidad es importante porque implica asumir un enfoque de política
social basado en los derechos y las obligaciones ciudadanas. Esto quiere decir que, el
Estado cumple con apoyar a los ingresos de las familias con menos recursos
económicos y a su vez, las familias cumplen con el Estado. Para verificar que las
madres cumplan con la Corresponsabilidad, el Programa de Protección Social realiza
jornadas de control del cumplimiento de la Corresponsabilidad a nivel nacional, bajo
metodologías diferentes para el sector rural y el urbano. Esta es una práctica que recién
se ha iniciado en Octubre de 2008.
En el caso del sector rural, se plantean visitas a los sectores donde el porcentaje de
matriculación en el sistema educativo es menor al 50%. Se realiza una socialización del
proceso en el territorio y el levantamiento de información mediante barrido y
notificación a las personas que reciben el BDH para presentar los documentos que
acrediten cumplimiento de la Corresponsabilidad (documentos que certifiquen que los
menores de 5 acuden periódicamente a las unidades operativas de salud y que los niños
y adolescentes están matriculados y asistiendo normalmente a los Centros Educativos).
En el caso del sector urbano, las jornadas deben iniciar con el envío de notificaciones en
los recibos de pago a los hogares que reciben el Bono de Desarrollo Humano, con la
finalidad de que se acerquen a las oficinas provinciales para entregar los documentos
que certifiquen el cumplimiento de la Corresponsabilidad. Las madres serán notificadas
de manera aleatoria, por lo cual, solo aquellas madres que han recibido notificación, son
las que deben acercarse a presentar los documentos.
Los hogares que no presentan los documentos de cumplimiento pueden ser sancionados
con la suspensión del pago del Bono de Desarrollo Humano por hasta por 2 meses,
tiempo en el cual deberán presentar la documentación necesaria que les permita cobrar
su Bono acumulado. En el caso del sector urbano, quienes fueron notificados tienen 45
días de plazo para presentar los documentos y cobrar su bono acumulado.
Los Programas de TMC en la estrategia social y la estrategia de salida frente a los
objetivos planteados
El Programa no contempla salida de los beneficiarios mientras sean parte del grupo
social en pobreza, actualmente aproximadamente 40% de la población. En los casos de
78
las familias que deben cumplir con las condicionalidades, con integrantes mejores, el
derecho puede ser suspendido mientras no exista cumplimiento verificable de la misma,
pero no se elimina el derecho de acceder al Bono una vez reportada la verificación del
cumplimiento de las condicionalidades.
Vinculación con el sistema financiero
El Bono de Desarrollo Humano, como su antecesor el Bono Solidario, se paga a través
de Instituciones Financieras a nivel nacional que han sido previamente acreditadas por
la entidad nacional. Actualmente se ha introducido la opción Tarjeta MIES Bono
Rápido para mejorar los servicios y la atención, se trata de una tarjeta magnética que
permite acceder al BDH de una manera más rápida, evitando las filas para cobrar por
ventanilla. El objetivo de la tarjeta es administrativo, solo práctico y no trata de
aprovechar las ventajas de los instrumentos financieros, pasivos y activos, como parte
de la estrategia de salida de la pobreza. Los principales objetivos de la tarjeta son:
descongestionar los puntos de pago, brindar una alternativa adicional y ampliar la red de
puntos de pago.
Para acceder a la tarjeta MIES Bono Rápido los beneficiarios del BDH pueden
solicitarla en las ventanillas de cobro para ser luego retiradas en el mismo lugar. El mes
posterior a la entrega de la tarjeta se puede cobrar en los cajeros de las instituciones
financieras participantes, de acuerdo al último dígito de su cédula de ciudadanía,
durante las 24 horas del día (ejemplo, si la cédula termina en 2, podrá acudir los días 2,
12 o 22 de cada mes). Al momento de terminar de escribir el documento las cuentas
estaban dejando la restricción de poder hacer retiros solo en una fecha determinada.
De manera complementaria, pero en forma independiente, el Programa de Protección
Social ejecuta el “Programa Crédito Productivo Solidario” que está orientado a
dinamizar la economía de los grupos vulnerables del país, mediante la incorporación de
la población en extrema pobreza a procesos productivos sustentables de naturaleza
micro empresarial, que genere autoempleo y posibilite el incremento paulatino de
ingresos a la familia, ofreciendo dos líneas de micro crédito: el Crédito de Desarrollo
Humano y el Crédito Productivo Solidario.
El programa se realiza a través de entidades especializadas que gestionan un
fideicomiso público y ofrecen actividades de capacitación en derechos ciudadanos,
gestión micro empresarial y desarrollo productivo, así como fortalecimiento a las
instituciones que canalizan los recursos. Los Créditos de Desarrollo Humano son de 360
dólares cada uno y tienen como principal garantías las transferencias a realizar a los
hogares en el futuro. Para el 2008 se habían entregado 49 mil créditos de desarrollo
humano en Ecuador, una buena parte de ellos como parte del proyecto social del Bono
de la Vivienda que busca cubrir las necesidades de vivienda de los pobres.
79
Bibliografía
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Monitoreo de Política Social, Secretaría Técnica del Frente Social SISE, Noviembre
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YOUNGER Stephen, PONCE Juan e HIDALGO Diana El Impacto de Programas de
Transferencias a las Madres de Familia sobre la Seguridad Alimentaría de los Niños: Un
análisis comparado de los casos de México y Ecuador.
80
Anexo 5: El Programa PROGRESA/OPORTUNIDADES de México
Antecedentes y origen del Programa
El Programa de Educación, Salud y Alimentación – PROGRESA, está considerado
entre la más importantes de las iniciativa contra la pobreza que ha desarrollo el Estado
Mexicano. Las cifras avalan esta afirmación: al año 2006 PROGRESA alcanzaba a
aproximadamente 5 millones de familias beneficiarias en 90,000 localidades a lo largo y
ancho del territorio mexicano, disponiendo de un presupuesto anual de US$ 3,900
millones aproximadamente.
El Programa fue establecido en el año 1997 con una primera fase piloto que alcanzó 320
localidades en 7 estados del país, concentrando esfuerzos en la atención de comunidades
rurales con alta incidencia de pobreza y con menos de 2,500 habitantes. Para el año
2000 el Programa se había expandido su cobertura de manera considerable, atendiendo
2.6 millones de familias distribuidas en 50 mil localidades. Para ese entonces, se estimó
que PROGRESA alcanzaba a aproximadamente el 10% de todas las familias mexicanas.
Al presente se considera que el Programa alcanza al 25% de toda la población de
México.
El crecimiento del Programa continúo de manera sostenida durante los años siguientes:
en el 2001 se expandió su cobertura a las zonas semi urbanas, y en el 2002 a las zonas
urbanas. Como reflejo de dicha expansión y de cambios en su estructura, el Programa
fue reformado durante la presidencia de Vicente Fox, siendo relanzado en el año 2002
como el Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES; también conocido
como PROGRESA/OPORTUNIDADES
Otro importante desarrollo del Programa tuvo lugar en el 2003 con el establecimiento de
“Jóvenes con Oportunidades” dirigido a fomentar entre los jóvenes la conclusión
exitosa de sus estudios de educación media superior (bachillerato) a través de incentivos
pecuniarios. A la fecha “Jóvenes con Oportunidades” ha beneficiado a no menos de 330
mil jóvenes menores de 22 años participantes de OPORTUNIDADES.
El establecimiento de PROGRESA en 1997 fue un hito significativo en la historia de la
lucha contra la pobreza en México y Latinoamérica debido a que su diseño reflejó un
significativo quiebre con programas tradicionales que estaban marcados por el
asistencialismo y el inmediatismo, mediante la provisión a los pobres de bienes y
servicios de manera incondicional. Por el contrario, PROGRESA fue establecido como
un programa de transferencias condicionadas, donde se espera que las familias
satisfagan determinados requisitos y cumplan con determinados compromisos poder
acceder y mantener los beneficios.
Desde sus inicios PROGRESA/OPORTUNIDADES ha apuntado a dos objetivos
centrales que están interrelacionados. El primero es atender los peores efectos de la
extrema pobreza en el corto plazo, en tanto que el segundo –y más trascendental- es
prevenir la transmisión intergeneracional de la pobreza al interior de las comunidades y
familias más pobres. La apuesta del Programa es que mediante la provisión de recursos
e incentivos a las familias para que inviertan en su capital humano, los niños de dichas
familias tendrán acceso a mejor y mayor atención de salud, nutrición y educación, lo
81
que a la larga debería potenciar las posibilidades de estos niños de romper con el circulo
vicioso de la reproducción inter-generacional de la pobreza.
Sistema de gestión: cobertura y selección de los participantes
Lo beneficiarios de PROGRESA son las familias que se encuentran en situación de
pobreza extrema, las cuales son objeto de selección por etapas. En una primera etapa, no
se seleccionan familias sino comunidades enteras acorde a un índice de marginalidad
basado en información censal, a fin de escoger a aquellas comunidades que registran las
mayores incidencias de pobreza y marginalidad. Una vez realizada la selección de
comunidades, se da una segunda etapa de selección de familias al interior de cada una
de dicha comunidades utilizando información colectada de las familias sobre su
situación socioeconómica, con lo que se establece un listado preliminar de familias que
califican como beneficiarias.
Finalmente, como tercera etapa dicho listado es presentado a la comunidad, a fin de ser
revisado y corregido, con lo que se establece la relación final de familias beneficiarias.
Acorde a data correspondiente a los primeros años de implementación de PROGRESA,
el 78 por ciento de las familias evaluadas dentro de las comunidades seleccionadas,
calificaron para ser beneficiarios del Programa.
Las familias beneficiarias de PROGRESA/OPORTUNIDADES reciben cada dos meses
una transferencia de efectivo. Dicha transferencia de recursos a las familias está
compuesta por tres rubros: El primer rubro (conocido como “La Beca”) corresponde a
un estipendio para la asistencia de los niños de dicha familia a la escuela. Estos
estipendios son otorgados por cada niño enrolado en la escuela entre el tercer grado de
primaria y el tercer grado de escuela secundaria. El segundo elemento corresponde al
estipendio para los útiles escolares que los niños requieran. Finalmente, el tercer
elemento corresponde a dinero otorgado para la compra de alimentos.
El monto de dicha transferencia ha variado repetidas veces desde los inicios del
Programa, pues sido ajustado periódicamente a fin de compensar por el impacto de la
inflación. Se ha estimado que el monto de esa transferencia equivale a entre el 20 y el
30% del total del ingreso familiar. De la misma forma, el monto de la transferencia
varía dependiendo del nivel de escolaridad del niño: para asistentes al tercer grado de
primaria la transferencia es apenas la quinta parte de lo que se asigna en el caso de niños
que asisten al tercer grado de escuela superior. De la misma forma, debe destacarse que
las asignaciones varían dependiendo del sexo, pues las niñas reciben un 14% adicional
de asignación. Esto es producto de una decisión de fomentar la asistencia de las niñas a
la escuela, considerando que en zonas rurales y de extrema pobreza la tasa de deserción
escolar entre mujeres es mayor que entre los hombres.
A fin de acceder y mantenerse dentro del Programa, las familias beneficiarias deben
cumplir con las siguientes condiciones:
•
Los niños menores de 2 años deben estar debidamente inmunizados y deben
asistir cada 2 meses a un centro de salud y nutrición para que su peso sea
registrado, reciban suplementos nutricionales, y sus padres sean educados sobre
nutrición, salud e higiene.
82
•
Niños entre 2 y 5 años deben asistir cada 4 meses a los centros de salud y
nutrición, igualmente para que su peso sea registrado, reciban suplementos
nutricionales, y reciban educación sobre nutrición, salud e higiene.
•
Las mujeres en estado de gestación deben acudir regularmente a los centros de
salud para recibir cuidado prenatal, suplementos nutricionales y educación sobre
salud e higiene.
•
Madres lactantes deben visitar deben acudir regularmente a los centros de salud
para recibir cuidado post parto, suplementos nutricionales y educación sobre
salud, nutrición e higiene.
•
Todos los otros miembros de la familia deben acudir una vez al año a los centros
de salud para un examen, con especial énfasis en la detección y tratamiento de
parásitos, hipertensión, diabetes y cáncer, así como educación en salud, higiene,
prevención de accidentes y primeros auxilios.
•
Todos los miembros adultos deben participar en reuniones regulares de
información y discusión sobre temas y prácticas de salud, higiene y nutrición.
En concordancia con lo anterior, los grupos prioritarios para la atención del Programa
son: las mujeres en estado de gestación y en lactancia, así como los niños menores de 5
años. El manejo del programa al nivel local corresponde a las llamadas “Promotoras”,
que son mujeres de la comunidad que actúan como el enlace entre los beneficiarios y el
Programa. Esta promotoras son las encargadas –entre otras funciones- de coordinar la
entrega bimensual de dinero a los beneficiarios, difundiendo el lugar y fecha designado
para el reparto de las transferencias, para lo cual los representantes de PROGRESA
instalan oficinas portátiles de pago para los beneficiarios.
Es importante señalar que PROGRESA ha evolucionado significativamente desde sus
orígenes. Dicha evolución no sólo se ha dado en el ámbito cuantitativo –con el
incremento sustancial de sus beneficiarios- sino también en una dimensión cualitativa
con una diversificación de sus componentes. Así, mientras originalmente el Programa
tenía 3 componentes (educativo, salud y alimentario), posteriormente se le agregaron
otros dos componentes adicionales: uno patrimonial dirigido a los jóvenes (“Jóvenes
con Oportunidades”), y otro componente dirigido a los adultos mayores.
Así, entre los nuevos beneficios que han sido implementados en el marco de
PROGRESA/OPORTUNIDADES se pueden mencionar transferencias monetarias para
jóvenes y adultos mayores, así como facilidades para acceder a un Seguro Popular de
Salud. En el caso de “Jóvenes con Oportunidades” el beneficio consiste en un plan de
ahorro para aquellos jóvenes que asistan a la escuela superior, hasta su graduación de la
escuela. Dicho monto de recursos es depositado en una cuenta bancaria pudiendo ser
utilizado una vez graduados de la educación media superior.
Para el caso de “Jóvenes con Oportunidades” los requerimientos para beneficiarse de
los incentivos económicos son los siguientes:
•
Ser beneficiario de OPORTUNIDADES (pertenecer a una familia beneficiaria)
al momento de graduarse de la educación media superior
83
•
Terminar la educación media superior antes de los 22 años de edad
•
Contar con las constancias de conclusión de estudios de educación media
superior
En caso de cumplir con dichos requerimientos, el joven es elegible para beneficiarse de
las trasferencias de recursos, como incentivo a la conclusión exitosa de sus estudios de
enseñanza media superior y como apoyo para posteriores estudios.
Los incentivos de “Jóvenes con Oportunidades” funcionan mediante un sistema de
puntos acumulables, que son otorgados a medida que el estudiante va aprobando niveles
educativos entre el 3ro de secundaria y el último año de educación media superior
(bachillerato):
3ro de secundaria
1ro de bachillerato
2do de bachillerato
3ro de bachillerato
Total
300 puntos
600 puntos
900 puntos
1200 puntos
3000 puntos
Bajo cualquier circunstancia, el máximo de puntos que un estudiante puede haber
acumulado al graduarse de la educación media superior es de 3 mil. Dichos puntos son
canjeables por dinero depositado en cuentas de ahorro que quedan a disponibilidad del
estudiante una vez que se gradúa.
El valor en pesos mexicanos de dichos puntos es ajustado cada año por inflación, pero,
además, su valor también varía según el año en que se egresó de educación media
superior. Así, al presente el valor unitario de dichos puntos oscila entre $ 1.000 y $
1.1993 pesos mexicanos, lo que significa que un participante de “Jóvenes con
Oportunidades” puede obtener hasta $ 3,600 pesos, lo que al tipo de cambio actual
equivale aproximadamente a US$ 230 dólares.
Responsables de la gestión, institucionalidad pública, descentralización.
El éxito de PROGRESA/OPORTUNIDADES es atribuido, comúnmente, a la
confluencia de tres factores: el sostenido apoyo político proveniente de las más altas
instancias del Gobierno Mejicano; la abundante provisión de recursos presupuestales,
que en el año 2004 fueron equivalentes al 0.3% del PBI y a aproximadamente la mitad
del gasto del Gobierno Federal para la lucha contra la pobreza; y, finalmente, el elevado
e inusitado grado de colaboración intersectorial e interinstitucional entre los organismo
públicos involucrados con el Programa.
La actual estructura de gestión de PROGRESA/OPORTUNIDADES se distribuye
acorde a la naturaleza de sus intervenciones. En otras palabras, una institución pública
específica está a cargo de proveer y apoyar al PROGRAMA en cada uno de sus
componentes. De esta forma, la colaboración intersectorial proviene de las siguientes
entidades:
•
Secretaría de Finanzas: A cargo de proveer el financiamiento del Programa
84
•
•
•
Secretaria de Salud: Programa Nacional de Salud, que provee servicios y el
paquete básico de salud y alimentación, seguridad social
Secretaria de Educación: Programa Nacional de Educación, que provee de
apoyos a las escuelas para mejorar la calidad educativa
Secretaría de Desarrollo Social: Programa nacional de Desarrollo Social
Estos 3 sectores se interrelacionan y colaboran con la organización administrativa del
propio Programa; la Coordinación Nacional de OPORTUNIDADES, organismo
descentralizado de la Secretaria de Desarrollo Social; que está a cargo de las siguientes
responsabilidades:
•
•
•
•
•
Coordinación general de actividades
Análisis de focalización
Administración de las transferencias
Evaluación de resultados
Rendición de cuentas
Sistema de control de condicionalidades
El control del cumplimiento de las condicionalidades se efectúa de manera directa con
cada familia beneficiaria, a través de una ficha de control (la llamada “Forma E1”). El
mecanismo para el control del cumplimiento de compromisos es el siguiente:
•
•
•
•
•
La Forma E1 es estregada a cada una de las familias beneficiarias
inmediatamente de ser inscritas en el Programa
Los padres de familia presentan periódicamente dicha Forma E1 a los
profesores y encargados de salud a fin de que firmen constancia de que el
niño/niños están asistiendo regularmente a la escuela y acudiendo a sus
controles de salud
La Forma E1 es posteriormente entregada por los padres de familia a los
representantes de PROGRESA/OPORTUNIDADES
En PROGRESA/OPORTUNIDADES la Forma E1 es cotejada con registros de
asistencia y atención directamente colectados de las escuelas y centros de salud
correspondientes, a fin de verificar que la información de la Forma E1 y los
registros coinciden
Una vez verificada la validez de la información sobe asistencia y atención,
PROGRESA/OPORTUNIDADES dispone el pago bimensual a favor de la
familia beneficiaria
Adicionalmente, el Programa está sometido a periódicas revisiones y evaluaciones,
tanto a cargo del propio Estado Mexicano, como de organismos de la cooperación
internacional, con el fin de identificar deficiencias y proponer soluciones y mejoras para
el funcionamiento del Programa.
Aunque el sistema de control de PROGRESA/OPORTUNIDADES tiene evidentes
cualidades y ventajas; habiendo sido replicado en programas similares en otros países;
existen determinadas críticas sobre la solvencia y eficiencia del monitoreo a los
85
beneficiarios y sobre la sostenibilidad de los resultados alcanzados en reducción de la
pobreza en zonas rurales y urbano marginales.
En el caso de “Jóvenes con Oportunidades” el control de las condicionalidades es
mucho más sencillo y directo. El estudiante que ha culminado el bachillerato tiene un
plazo de hasta 1 año para acudir a una sucursal del Banco de Ahorro Nacional de
Servicios Financieros – BANSEFI para abrir su cuenta de ahorro. Para abrir dicha
cuenta de ahorro, el beneficiario tiene que presentar las siguientes acreditaciones e
información:
•
•
•
•
Algún tipo de identificación personal oficial que verifique sus datos
personales incluyendo fecha de nacimiento y edad
Original y copia de un comprobante de domicilio
Original y copia del certificado de conclusión de estudios medios superiores
o equivalente
Número de folio (registro) dentro del Programa Oportunidades para poder
ser localizado en el sistema
Si se cumplen dichos requisitos, el estudiante graduado recibe su cuenta de ahorros
personal con los recursos asignados por la exitosa conclusión de sus estudios.
Los Programas de TMC en la estrategia social.
Como se ha señalado, el establecimiento de PROGRESA en 1997 marco un quiebre con
las estrategias tradicionales para reducción de la pobreza y avance social. En ese
sentido, el cambio de las estrategias sociales no sólo se expresó mediante la aparición de
PROGRESA sino también a través de la transformación de muchos de los programas
existentes, y la desaparición de otros que fueron considerados inadecuados/obsoletos.
A mediados de los años 90, el sistema de atención social de México padecía de graves
problemas de dispersión y superposición de esfuerzos: con múltiples agencias y
programas operando paralelamente y de manera descoordinada, la asistencia a los
pobres estaba marcada por la duplicidad de esfuerzos, la sobre concentración de
iniciativas en el área urbana en detrimento del área rural, el excesivo burocratismo y la
carencia de controles y evaluación.
Ante esta situación, PROGRESA reflejó el cambio de los patrones para redistribución
de riqueza y apoyo a los pobres; mientras en el pasado el mayor peso se concentró en
subsidios alimentarios generalizados e indiscriminados, excepciones tributarias,
controles de precios, etc., con programas como PROGRESA/OPORTUNIDADES el
énfasis se dio en la transferencia directa y focalizada de recursos.
PROGRESA/OPORTUNIDADES al combinar la transferencia de recursos con
apropiados incentivos, responde a la nueva estrategia social del Estado Mexicano que
apunta a dos grandes objetivos:
•
Evitar que la dependencia de los pobres de los programas sociales se perpetúe
•
Empoderar a las familias pobres para superar sus dificultades
86
De la misma forma, PROGRESA/OPORTUNIDADES refleja otro cambio en la
estrategia social: la búsqueda de intervenciones integrales y de largo alcance, pues se ha
buscado aglutinar y racionalizar lo que antes eran transferencias aisladas e inconexas de
alimentos, dinero, medicamentos, etc., a las familias de pobres extremos.
Estrategia de salida frente a los objetivos planteados.
PROGRESA fue diseñado como una perspectiva de mediano y largo plazo, apuntando a
mejoras graduales y sostenibles en las capacidades y potencialidades de las familias
pobres.
Al presente los objetivos específicos de PROGRESA/OPORTUNIDADES son 4:
•
Mejorar la situación de la salud, educación y nutrición en las familias en
situación de extrema pobreza
•
Integrar las intervenciones en salud, educación y nutrición
•
Estimular la responsabilidad y participación entre las familias beneficiarias
•
Redistribuir riqueza a aquellos en situación de extrema pobreza
En consonancia con lo anterior, la entrada y salida del Programa se dan en base a
criterios y mecanismos específicos. Para el caso de la salida de
PROGRESA/OPORTUNIDADES, la salida se da según uno de dos mecanismos: bajas
al padrón y re certificación (graduación) del Programa.
En el caso de baja del padrón, ello puede suceder por diversos motivos: la familia
incumple sus compromisos, la familia se ausenta o deja de acudir a las actividades del
Programa, se descubre que la familia no califica para ser beneficiario, etc.
En el caso de salida del Programa por re certificación de las condiciones
socioeconómicas de la familia, lo que sucede es que la mejora de dichas condiciones
socioeconómicas la coloca en una situación en donde ya no califica para ser
beneficiaria. En ese caso, se asume que para el caso de esta familia el PROGRAMA ha
alcanzado sus objetivos: mejorar su situación y crear las condiciones para que la familia
pueda por si misma continuar progresando.
Aunque el proceso de re certificación de las familias para graduarse del Programa se
basa en indicadores y criterios neutrales, la realidad es que existen un conjunto de
observaciones y reservas en relación a dichos procesos, los cuales pueden ser
distorsionados por una serie de factores entre los cuales destacan el costo político para
los gobiernos locales, regionales y nacionales de reducir el número de beneficiarios; la
ausencia de políticas públicas que puedan ofrecer a las familias que se gradúan
oportunidades de desarrollo y sostenibilidad; la existencia de muchas familias que por
sus características (hogares de adultos mayores, hogares con una de las figuras paternas
ausente, etc.) difícilmente podrán mantenerse lejos de la pobreza por mucho tiempo.
Vinculación con sistemas financieros y programas de promoción del ahorro o
acumulación de activos productivos.
87
En lo referente a la promoción del ahorro, si bien este no fue inicialmente un
componente importante del Programa, con la expansión del mismo y la inclusión de
otros sectores sociales, ha ido ganando paulatina importancia. Así, se puede mencionar
al componente “Jóvenes con Oportunidades” que se constituye en un fondo de ahorro
para estudiantes de educación media superior, que se canaliza a través del BANSEFI.
En ese sentido, “Jóvenes con Oportunidades” tiene como principal objetivo incentivar,
entre los jóvenes de familias pobres extremas, a que continúen sus estudios medios
superiores hasta concluir el bachillerato, buscando prevenir la deserción escolar, y,
asimismo, proporcionarles algún capital incipiente que luego puedan utilizar en
estudios, micro negocios, etc.
Sin embargo, aparejado a estos objetivos principales, “Jóvenes con Oportunidades”
también tiene otros tres objetivos complementarios: primeramente, fomentar entre los
jóvenes de escasos recursos la cultura y práctica del ahorro; en segundo lugar,
familiarizar a dichos jóvenes con el funcionamiento y uso de servicios financieros; y en
tercer lugar registrar e incorporar a estos jóvenes al universo de clientes formales y con
plenos derechos del sistema financiero.
La apuesta, en ese sentido, es que los beneficiarios de “Jóvenes con Oportunidades”
puedan contar con los mecanismos financieros necesarios para ahorrar y acumular
recursos, hacer negocios, acceder a créditos, etc., con el fin de mejorar su vida y su
familia
88
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90
Anexo 6: El Programa Red de Proteccion Social de Nicaragua
Antecedentes y origen del Programa
El Programa “Red de Protección Social” – RPS fue establecido en el año 2000,
mediante una primera fase piloto de 3 años, donde el Programa fue aplicado en un
número reducido de departamentos que fueron seleccionados por el nivel de pobreza
imperante y su capacidad para implementar y ejecutar el Programa. Para esta piloto, la
RPS contó con un financiamiento de aproximadamente US$ 11 millones, equivalente al
0.2% del PBI, o, al 2% del gasto corriente anual del gobierno nicaragüense en salud y
educación.
Dicho financiamiento fue proveído por el Banco Interamericano de Desarrollo - BID,
bajo una serie de condiciones, entre las que figuraba la evaluación independiente de los
resultados del Programa. Dicha evaluación fue conducida, entre otras instituciones, por
el Instituto Internacional de Investigación en Políticas Alimentarías (IFPRI). Como,
resultado de la evaluación positiva del Programa, en el 2002 el BID acordó mantener y
expandir el financiamiento por una segunda fase, de 3 años más, duplicando el
presupuesto asignado a US$ 22 millones. Durante la fase piloto, el Programa benefició a
más de 60 mil personas distribuidas en 10 mil familias, de las cuales el 79.5%
calificaban como pobres, y el 44% como pobres extremas. Durante la segunda fase del
Programa se dio una expansión considerable del mismo, siendo que al añ0 2004 el
número de familias beneficiadas ascendía a 30 mil.
El diseño del Programa fue considerablemente influenciado por las experiencias y
lecciones extraídas de la aplicación del Programa PROGRESA/OPORTUNIDADES de
México, y así, la Red de Protección Social comparte muchas características con su
predecesor mexicano. De esta forma, el objetivo central de la RPS es combatir la
pobreza –presente y futura- de las familias más vulnerables, mediante la trasferencia de
dinero bajo un esquema de condicionalidades. Como en otros programas similares, la
lógica detrás del funcionamiento de la RPS es que al promover la inversión en capital
humano por parte de las familias pobres, mediante el incentivo de las transferencias
monetarias, se establecen las condiciones para que en el largo plazo dichas familias
puedan superar su situación de pobreza.
De lo anterior, se derivan una serie de objetivos específicos para la RPS, tales como:
•
Complementar el ingreso familiar a fin de incrementar el gasto en alimentos
•
Reducir la tasa de deserción escolar durante los 4 primeros años de la educación
primaria
•
Mejorar el cuidado de salud y nutricional de los niños menores de 5 años
A lo anterior debe agregarse que para la segunda fase del Programa, se incluyó como un
objetivo suplementario el establecimiento de un sistema neutral y transparente de
selección de beneficiarios, así como de evaluación de los resultados alcanzados.
91
Sistema de gestión: cobertura y selección de los participantes
El proceso de selección aplicado por la RPS durante su fase piloto, se realizo a través de
etapas o fases. En una primera fase, de selección geográfica, se seleccionaron los
departamentos donde el Programa se aplicaría, mediante dos criterios principales:
incidencia de la pobreza en la jurisdicción, y capacidad existente (institucional, recursos
humanos, infraestructura, etc.) para poder implementar y ejecutar adecuadamente el
Programa. De esta forma, los departamentos de Madriz y Managua, en la zona norte del
país, fueron seleccionados, considerando sus elevadas tasas de pobreza, de más del 80%
entre su población rural, y de extrema pobreza, de más del 50% entre su población rural.
Particular cuidado se puso en seleccionar departamentos en donde la infraestructura de
educación y salud permitiera efectivamente proveer a los beneficiarios de la RPS con
los medios y oportunidades para cumplir con las condicionalidades del Programa.
En la siguiente fase de selección, se seleccionó a 6 de las 20 municipalidades de dichos
departamentos. El criterio para dicha selección, fue la existencia en cada una de dichas
municipalidades del Programa “Microplanificación Participativa” ejecutado por el
Fondo de Inversión Social de Emergencia – FISE, el cual busca fortalecer las
capacidades de las municipalidades y la población para establecer, manejar y monitorear
proyectos de infraestructura social, tales como escuelas, puestos de salud, etc. Debe
señalarse que aunque estas 6 municipalidades seleccionadas tenían tasas de pobreza
muy por encima del promedio nacional, no figuraban entre las más pobres del país.
En una tercera fase de selección, se estableció un índice de marginalidad usando
información del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1995, a fin de establecer
un ranking entre las 59 comarcas rurales existentes en las municipalidades. Este índice
de marginalidad se compuso mediante la ponderación de los siguientes indicadores:
•
Tamaño promedio de la familia (0.10 de ponderación)
•
Porcentaje de población sin acceso al agua potable (0.50 de ponderación)
•
Porcentaje de población sin acceso a letrina (0.10 de ponderación)
•
Porcentaje de población mayor de 5 años analfabeta (0.30 de ponderación)
Según el puntaje alcanzado por las comarcas, sobre un máximo de 100 puntos posibles,
estas fueron agrupadas en 4 categorías. La Categoría 1, con las comarcas con un índice
de 85 o más, recibió la mayor prioridad. La Categoría 2 incluyó comarcas con puntaje
entre 85 y 70. La Categoría 3, las comarcas entre 60 y 70. Finalmente, la Categoría 4,
compuesta por comarcas con menos de 60 puntos, recibió la menor prioridad. Las 42
comarcas que calificaron para las categorías 1 y 2 fueron las que finalmente se
seleccionaron para tomar parte en el Programa.
Una última fase de selección, se dio al nivel de las familias habitando en dichas
comarcas, encontrándose que alrededor del 6% de dichas familias contaban con
recursos sustanciales, y por lo tanto, fueron excluidas del Programa. Adicionalmente,
algo menos del 5% de las familias también fueron excluidas o no pudieron ser incluidas
por diversos motivos. De esta manera el nivel de cobertura del Programa en dichas
92
comarcas fue al final de poco más del 90% de las familias habitando en dichas
jurisdicciones.
Responsables de la gestión, institucionalidad pública, descentralización.
Dentro del diseño de la RPS, se dio gran importancia a la colaboración y utilización de
organizaciones e instituciones ya existentes a fin de incrementar las posibilidades de
éxito del Programa. De esta forma, la estructura organizativa de la RPS se sustentó, en
buena medida, en los servicios de otras entidades, tales como alcaldías y consejos
escolares.
El Programa fue originalmente colocado bajo el control del Fondo de Inversión Social
de Emergencia – FISE, dada la buena reputación que el FISE disfrutaba como una
entidad profesional y transparente. Para ello, se creo una nueva unidad operativa al
interior del FISE, comandada por el Director de la RPS y que incluía diversas divisiones
creada para lidiar con diferentes aspectos del Programa: una sección dedicada al manejo
técnico, otra dedicada al manejo de las operaciones, así como el uso de las unidades del
FISE para la administración, contabilidad financiera, apoyo logístico y técnico, etc. De
igual forma, al nivel central se estableció un consejo de coordinación entre la RPS y el
FISE. Este arreglo permitió a la RPS disfrutar de un considerable grado de autonomía
administrativa y operacional, y al mismo tiempo garantizar un adecuado grado de
coordinación con la FISE.
Al nivel local, el manejo del Programa se dio a través de comités establecidos con las
municipalidades para asegurar el correcto funcionamiento en cada localidad. Estos
comités estuvieron encabezados por el funcionario local de la RPS y conformados por
representantes del Ministerio de Salud, del Ministerio de Educación, el Coordinador de
la oficina técnica municipal local, y dos miembros elegidos por la municipalidades,
tales como lideres religiosos o lideres civiles. Entre las albores encomendadas al comité
figuraban el asegurar la correcta selección de beneficiarios, organizar las asambleas
comunales, supervisar las transferencias de dinero a las familias, apoyar las labores de
monitoreo, y proponer y establecer iniciativas locales para mejorar la situación de la
salud y educación dentro de la jurisdicción.
Al más básico nivel; comunal, o “Comarca”; el funcionamiento del Programa se daba a
través de unidades operativas conformadas por un coordinador, un representante del
consejo escolar local, y el proveedor local de servicios de salud. En este comité también
participaban los Promotores del Programa que vivieran en dicha comunidad.
Cabe señalar que estos llamados Promotores locales fueron elementos claves para el
correcto funcionamiento del Programa, ya que tenían a su cargo diversas
responsabilidades claves: hacer la difusión del Programa y convocatoria inicial entre la
población beneficiaria, instruir y orientar a las familias beneficiarias, estimular e
incentivar el cumplimiento de los compromisos asumidos por las familias, así como
monitorear dicho cumplimiento, apoyar a los oficiales locales de la RPS en las
actividades de distribución de transferencias, capacitación, verificación de metas, etc.
Debe señalarse que para asegurar la adecuada provisión de servicios de salud a los
beneficiarios, la RPS recurrió a proveedores privados de servicios, contratados,
entrenados y pagados por el mismo Programa. Lo anterior implicó el establecimiento de
93
un sistema de monitoreo y control de dichos proveedores para asegurar que los servicios
a los beneficiarios eran efectivamente dados.
La distribución de las transferencias a los beneficiarios se hacia cada dos meses, en
horas y días específicos, anunciados mediante radio. Dicha distribución se hacia por
grupos de 20 mujeres, quienes recibían los fondos de manos de los promotores locales,
a fin de agilizar el proceso, evitando aglomeraciones, colas y largos periodos de espera.
A fin de fortalecer la coordinación y cooperación entre la RPS/FISE y el resto del
Estado, se firmaron diversos acuerdos con otras entidades públicas relevantes, tales
como los Ministerios de Salud y de Educación. Aunque este proceso no estuvo exento
de episodios de rivalidades y celos interinstitucionales, en general fue posible mantener
un aceptable grado de interacción entre los ministerios y el Programa, en especial al
nivel local, donde una característica del funcionamiento del Programa fue la realización
de reuniones periódicas de coordinación entre los funcionarios locales de la RPS,
representantes locales de los ministerios y los proveedores de servicios de salud.
Para la segunda etapa del Programa, un hecho central fue la transferencia del mismo,
del ámbito del FISE al del Ministerio de la Familia, por decisión del Gobierno que
consideró que de esa manera se facilitaría la generación de sinergias entre los programas
sociales.
Sistema de control de condicionalidades
El Programa tenía dos componentes principales:
a) seguridad, salud y nutrición, y,
b) educación.
En relación al primer componente, cada familia beneficiaria recibe un “bono
alimentario” cada dos meses, siempre que cumpla con una serie de requerimientos:
•
Asistir regularmente a talleres de educación sobre sanidad, higiene, nutrición, y
tópicos relacionados
•
Llevar regularmente a sus niños menores de 5 años a exámenes de salud y citas
para cuidado preventivo, incluyendo control de talla y peso, vacunación,
tratamiento antiparásito, provisión de suplementos vitamínicos y nutricionales,
etc.
En relación al segundo componente; educativo; cada familia recibe un “bono escolar”
bimensualmente, siempre que sus niños entre los 7 y 13 años de edad que no hayan
completado el 4to grado e educación primaria, asistan regularmente a la escuela.
Asimismo, las familias también reciben una transferencia anual llamada la “mochila
escolar”, que debe ser destinada a la compra de uniformes, zapatos y útiles escolares.
Es importante señalar que mientras el monto del “bono escolar” es fijo,
independientemente de cuantos sean los niños de la familia, en el caso de la “mochila
escolar” se hace una transferencia por cada niño.
94
Adicionalmente, se implementó el llamado “bono a la oferta” para el maestro rural y el
personal de salud, un incentivo para que realizases diligentemente sus actividades de
enseñanza y de monitoreo de la asistencia de los niños a la escuela, control de salud, etc.
Dicho “bono a la oferta” es asignado a cada niño beneficiario, quien, en el caso de
educación, a su vez lo entrega a su maestro. Supuestamente el 50% del bono es para el
maestro, en tanto que el otro 50% es destinado para la escuela y para ser manejado por
la asociación escolar local. Sin embargo, una crítica sobre este esquema es que aunque
hay un adecuado monitoreo del proceso de entrega de los bonos al maestro, no existe
ningún control efectivo sobre el uso final de dicho bono. A la larga, en muchos casos se
recurrió a otorgar el bono directamente a la asociación directamente, para prevenir que
el maestro se apropiase del bono íntegramente.
El valor de los recursos asignados a los beneficiarios, originalmente era como sigue:
•
“Bono Alimentario”: US$ 224 dólares anuales por familia
•
“Bono Escolar”: US$ 112 dólares anuales por familia
•
“Mochila Escolar”: US$ 21 dólares anuales por cada niño
•
“Bono a la Oferta-Educación” US$ 6 dólares anuales por cada niño
•
“Bono a la Oferta-Salud” US$ 54 dólares anuales por familia
Se ha estimado que tan sólo el Bono “Alimentario” equivale a aproximadamente el 13%
del gasto total de las familias, antes de ser beneficiarias del Programa. En promedio, se
considera que las distintas transferencias que las familias beneficiarias reciben
representan un 17% adicional sobre su gasto total. Debe señalarse, sin embargo, que una
critica hecha a la RPS durante su fase piloto, es que mientras en el caso de
PROGRESA/OPORTUNIDADES las transferencias o bonos son regularmente
ajustados por inflación, en el caso de la RPS no se da tal ajuste, por lo que el valor real
de las transferencias sufrió una gradual dilución en sus primeros años.
Un tema extremadamente controversial durante la segunda fase de aplicación del
Programa, a partir del 2002, fue la decisión de reducir sustancialmente el monto de las
transferencias (hasta por un 30%). Esta decisión se derivó –paradójicamente- de los
buenos resultados alcanzados durante la fase piloto, lo que condujo a los organizadores
a considerar que –a fin de reducir costos y expandir al máximo la cobertura- era posible
el reducir el monto de las transferencias y aún así lograr resultados positivos. De esta
forma, por ejemplo, el mosto del “Bono Escolar” se redujo de US$ 112 a US$ 90
dólares anuales.
Debe señalarse que durante la segunda fase del Programa, un nuevo componente fue
agregado: “Formación Vocacional”, con el objetivo de proveer a los jóvenes de las
familias beneficiarias con capacitación en actividades productivas. Para ser elegible
para este componente, el joven debía cumplir con los siguientes requisitos: haber
participado en seminarios educacionales ofrecidos por el Programa, tener entre 14 y 25
años de edad, haber completado la escuela primaria y/o saber leer y escribir, y haber
concluido toda su educación planeada.
95
Cumplidas estas condiciones, el joven podía beneficiarse con hasta 3 meses de clases
gratuitas de capacitación/entrenamiento en las más diversas áreas de su elección
(carpintería, mecánica, electricista, etc.) en cursos proveídos por el Instituto Nacional de
Tecnología, recibiendo una transferencia por su “costo de oportunidad” de US$ 15
dólares por mes de clases, y un bono por única vez –al completar su entrenamiento- con
un valor de US$ 200 dólares, el cual debían invertir en el inicio de una microempresa o
micronegocios.
El control de las condicionalidades dentro del Programa, se basó en una serie de
parámetros o acciones específicas que cada familia beneficiaria tenía que
respetar/cumplir:
•
No más de 5 días de ausentismo del niño a clases, por semestre escolar
•
Visitas mensuales/bimensuales a los centros de salud correspondientes para
cada familia
•
Progreso evidente del niño en cuanto a ganancia de peso
•
Participación de la madre en los talleres educativos bimensuales
Los profesores y el personal de salud eran los encargados de verificar y registrar la
debida asistencia de los niños/madres así como el cumplimiento de otras condiciones,
para lo cual debían llenar y remitir periódicamente reportes oficiales constatando que
las familias habían cumplido con sus obligaciones. Dichos reportes eran remitidos a los
oficiales locales a cargo de la RPS, quienes a su vez los enviaban a la oficina central del
Programa en Managua. Mientras los parámetros o compromisos fueran debidamente
respetados y cumplidos por las familias, entonces las transferencias condicionales
tendrían lugar.
La RPS estableció un sistema propio de monitoreo y evaluación de resultados llamado
“Sistema de Monitoreo y Evaluación de Desempeño del Programa” que permitía
verificar el cumplimiento de responsabilidades y los resultados alcanzados entre los
niños de las familias beneficiarias. Gracias a este sistema de monitoreo, reportes
bimensuales podían ser generados informando sobre una serie de indicadores, tales
como la asistencia del niño a la escuela o su estado nutricional. Dichos reportes podían
ser consultados por los oficiales locales de la RPS para verificar información presentada
sobre cumplimiento de compromisos y avances por un maestro o proveedor local de
salud.
Esto fue particularmente importante en el caso de la ganancia de peso por parte del
niño, para lo cual se requieren controles regulares y cuidadosos por parte del personal
de salud. Para el caso de la ganancia de peso del niño, si durante dos ciclos de pago (4
meses en total) no se registraba dicha ganancia de peso, entonces el “Bono Alimentario”
era suspendido a menos que la familia presentase un certificado de salud emitido por
una entidad o profesional de la salud ubicado en la zona, que explique y justifique la no
ganancia de peso del niño.
De la misma forma, los proveedores locales de salud eran auditados semestralmente a
fin de asegurar que su funcionamiento se daba de acuerdo a las normas y parámetros
96
establecidos por la RPS. De la misma forma se establecieron controles periódicos para
confirmar que los niños asistían efectivamente a clases, que los uniformes y útiles
escolares habían sido efectivamente adquiridos con el dinero de las transferencias, etc.
La experiencia de los primeros años de la RPS en relación al cumplimiento de las
condicionalidades fue extremadamente positiva, pues las evaluaciones determinaron que
alrededor del 95% de los beneficiarios cumplían regular y debidamente con sus
obligaciones. Asimismo, se encontró que los niños de familias beneficiarias habían, en
promedio, hecho significativos avances en cuanto a asistencia escolar, ganancia de peso,
disminución de problemas de salud y nutricionales. De la misma forma, se encontró que
las familias beneficiarias habían efectivamente incrementado su gasto en salud como
resultado de las transferencias.
En el caso del componente de “Formación Vocacional” se encontró, sin embargo, que la
mayoría de los jóvenes beneficiarios no emplearon el dinero transferido en sus
supuestos objetivos, sino que por el contrario, dichas transferencias fueron utilizadas
principalmente para cubrir gastos menudos, adquirir bienes de consumo, etc.
Los Programas de TMC en la estrategia social.
Pese a que la RPS fue ampliamente considerada como un programa exitoso, con un
impacto neto muy positivo en términos de incrementos del presupuesto de las familias,
mayor gasto en alimentos y educación, aumento del enrolamiento escolar, etc., su
continuidad nunca estuvo asegurada debido a una mixtura de factores, entre los cuales
destacaron el incierto apoyo político por parte de determinados sectores y la
incertidumbre sobre la disponibilidad de recursos para su financiamiento, provenientes
del Banco Interamericano de Desarrollo.
Es importante señalar que existieron propuestas y discusiones respecto a como convertir
a la RPS en el centro de un sistema de protección y promoción social mucho mayor,
conocido como el Programa de Solidaridad para el desarrollo. Sin embargo, ninguna de
estas iniciativas arribó a algo concreto, y, al final, la RPS fue desactivada en el año
2005.
Es interesante señalar que la momento de desactivarse oficialmente el Programa –julio
del 2005- el BID había garantizado la disponibilidad de recursos para la ejecución de
una tercera fase, con cobertura ampliada. Sin embargo, los máximos responsables del
Ministerio de la Familia descartaron hacer una solicitud formal al Congreso a fin de
asegurar dichos fondos. De esta forma, carente de financiamiento internacional y con
insuficientes recursos proveídos por el Gobierno, el Programa continuo funcionando a
lo largo del 2006 a un nivel reducido, mientras se iban cerrando operaciones
paulatinamente.
Otro aspecto a considerar respecto a la desaparición de la RPS fue su sucesión. En ese
sentido se ha señalado desde el Estado Nicaragüense, que, por un lado, muchos de los
servicios y beneficios proveídos por el Programa son actualmente proveídos por otras
entidades públicas. Así por ejemplo, el Ministerio de Educación proporciona paquetes
de útiles escolares, meriendas y suplementos nutricionales, en tanto que el Ministerio de
Salud ha expandido significativamente sus servicios y cobertura en áreas de extrema
pobreza y zonas rurales.
97
Por otro lado, se ha señalado que existen una serie de programas que a una escala menor
y con objetivos reducidos, funcionan como sucedáneos de la RPS. Tal es el caso del
Sistema de Atención de Crisis, financiado por el Banco Mundial, que provee con ayuda
económica a familias afectadas por desastres naturales o por fenómenos económicos
adversos (por ejemplo, el colapso de los precios del café en años recientes). Otro
ejemplo de un programa “sucesor” de la RPS es “Hambre Cero” establecida por el
Gobierno Sandinista y modelada principalmente a partir de la experiencia Brasileña con
programas de seguridad alimentaria y desarrollo rural.
Estrategia de salida frente a los objetivos planteados.
La fase inicial de la RPS no tenía una clara estrategia de salida para los beneficiarios.
De esta forma, durante esta fase inicial –de 3 años- los beneficios otorgados a las
familias eran, de hecho, independientes de cualquier avance o progreso hecho en lo
referente a los indicadores y metas. Mientras la familia cumpliese con sus compromisos,
seguía recibiendo las transferencias.
Interesantemente, para la segunda fase del Programa, a partir del añ0 2002, se estableció
una distinción entre las 10 mil familias “antiguas” (que venían participando desde la
fase piloto) y las nuevas familias incorporadas. Las familias antiguas continuaron
recibiendo transferencias monetarias hasta que se cumpliese un periodo de tres años,
tras lo cual continuaron enroladas en el Programa, pero únicamente como receptoras de
suministros y servicios.
Esta política de eliminar las transferencias monetarias, pero manteniendo los otros
beneficios, fue considerada por los diseñadores del Programa, como el equivalente de
una estrategia de salida, al permitir que las familias que habían disfrutado por más de 3
años de transferencias aun recibiesen cuidado de salud, nutrición y educación gratuito,
lo que debía permitirles el continuar invirtiendo en su capital humano, lo que debería, a
la larga, permitirles mejorar su situación socioeconómica de manera sustancial y
permanente.
Vinculación con sistemas financieros y programas de promoción del ahorro o
acumulación de activos productivos.
La RPS recurrió a los servicios de varias compañías financieras privadas para manejar
las transferencias de dinero a las familias. Estas compañías estaban a cargo de
transportar, proteger y distribuir las transferencias, contando con el apoyo de la policía
local y la supervisión del personal de la RPS. En evaluaciones se encontró que este
sistema funcionó adecuadamente, con un bajo costo operativo del sistema, equivalente
al 3% de las transferencias.
Dichas transferencias eran hechas de forma directa y en efectivo a las beneficiarias en
lugares y fechas específicas, sin necesidad del establecimiento de cuentas de ahorro a
través de alguna institución financiera.
98
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Anexo 7: Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres - JUNTOS
Antecedentes y origen del Programa
El Programa JUNTOS fue establecido mediante Decreto Supremo en el mes de abril del
2005, con la finalidad de proveer a los sectores más pobres y marginados de la
población de apoyo económico y acceso a servicios esenciales a fin de potenciar sus
posibilidades de salir de su situación de pobreza. Su concepción, como un programa de
transferencias acondicionadas, se baso en las experiencias provenientes de programas
similares en Latinoamérica, tales como PROGRESA de México, o Bolsa Familia de
Brasil. De esta forma, como los programas mencionados, JUNTOS funciona bajo la
lógica de incentivar a las familias a invertir en su capital humano, es decir niños y
adolescentes.
El establecimiento de JUNTOS se sustentó en los compromisos asumidos por el
Gobierno Peruano dentro del marco del Plan Nacional de Lucha para la Superación de
la Pobreza, el cual incluye entre sus fundamentos y ejes esenciales a los llamados
Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas, así como al Acuerdo
Nacional y a la Carta de Política Social. De esta forma, el Programa JUNTOS puede
verse, hasta cierto punto, como la expresión concreta de todo un conjunto de
compromisos que el Estado y sectores claves de la sociedad peruana; como partidos
políticos y gremios empresariales; han asumido durante los últimos años en relación al
avance social y la lucha contra la pobreza y la exclusión.
A partir de lo anterior, se desprenden los cuatro objetivos estratégicos de JUNTOS, que
han guiado su concepción y ejecución:
Lograr la inclusión social de los hogares más pobres
Facilitar el acceso a servicios esenciales con calidad y equidad
Contribuir a reducir la brecha de ingresos de los hogares más pobres
Fomentar la participación y vigilancia activa de la sociedad
Adicionalmente, al presente el Programa forma parte de la llamada Estrategia Nacional
CRECER que engloba y articula al conjunto de programas sociales a fin de coordinar y
sumar esfuerzos y recursos para la atención de temas críticos como la pobreza extrema
y la desnutrición infantil.
En su fase inicial o piloto, la cobertura de JUNTOS alcanzo a un total de 110 distritos a
nivel nacional, seleccionados por la fuerte incidencia de pobreza, por su carácter
eminentemente rural, y por el haber sido jurisdicciones fuertemente afectadas por la
violencia política que azoto al Perú durante los años 80 y 90. Para el año 2006,
JUNTOS había alcanzado una significativa expansión en su cobertura, con un total de
330 distritos atendidos, ubicados en 9 regiones del país. El crecimiento del universo de
beneficiarios fue paralelo e igual de rápido al crecimiento de la cobertura, siendo que
entre marzo y diciembre del 2006 el número de beneficiarios a nivel nacional pasó de
54 mil a 200 mil. En los años subsiguientes, este ritmo de expansión se mantuvo, y, así,
para finales del 2007 JUNTOS ya atendía a aproximadamente 1’700,000 personas
distribuidas en 336 mil hogares, en tanto que para finales del 2008 el número de hogares
100
beneficiarios sobrepaso los 420 mil distribuidas en 14 regiones, 115 provincias y 638
distritos.
Sistema de gestión: cobertura y selección de los participantes
El proceso de selección aplicado por JUNTOS se da a través de sucesivas tres etapas,
donde se da la utilización de un conjunto de criterios de carácter geográfico, social,
político y económico. Así, en una primera fase de selección, o “Focalización
Geográfica” se determina en que distritos y zonas especificas el Programa debe operar.
En su fase piloto, la selección de los distritos se baso en 4 criterios: Pobreza total
medida a partir de las necesidades básicas insatisfechas; la brecha de pobreza; la
incidencia de desnutrición infantil crónica; y, por último, el grado de afectación por la
violencia política. Con posterioridad, un quinto criterio fue adicionado: la incidencia de
extrema pobreza. La relación de distritos seleccionados es propuesta por el Director
Ejecutivo del Programa al Consejo Directivo, que es el que da la aprobación final.
La siguiente etapa del proceso de selección es la llamada “Focalización de Hogares”,
que se da dentro de los distritos que cubre el Programa. En esta etapa, se identifican
aquellos hogares, dentro de la jurisdicción, que califican por su situación
socioeconómica para participar del Programa. Un primer paso es la realización de un
barrido censal a cargo del Instituto Nacional de Estadística e Informática INEI, que
cubre a la totalidad de hogares existentes en el distrito, sin distinción. En este barrido
censal se colecta información sobre el hogar a fin de poder hacer la evaluación de sus
características demográficas y socioeconómicas y determinar sí, acorde a dichas
características, la familia califica para el Programa, lo que constituye una primera
selección. Así, a partir de la información proveniente del barrido, quedan seleccionadas
aquellas familias que cuentan con niños menores de 14 años, con madres gestantes, o
con padres viudos.
El siguiente paso de la “Focalización de Hogares” es la aplicación de un algoritmo al
conjunto de hogares seleccionados, a fin de separarlos entre no pobres, pobres, y pobres
extremos, según sobrepasen o no un determinado valor o umbral al aplicárseles el
algoritmo. La relación de hogares, con su calificación respectiva, constituye el universo
de potenciales beneficiarios, y es remitida por el INEI al Programa, que a su vez, lo
traslada al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil RENIEC, a fin de que esta
entidad verifique que los datos proporcionados por la familia (nombres, apellidos,
número de DNI) son correctos.
La última etapa de la selección es la referida a la “Validación Comunal”, que apunta a
que la misma población objetivo confirme que los potenciales beneficiarios
efectivamente califican para el Programa, dotando así al proceso de selección de
transparencia y legitimidad. La base de datos de potenciales beneficiarios es presentada
por los representantes regionales de JUNTOS, los coordinadores distritales y los
promotores locales a los pobladores de cada localidad en asambleas de validación
comunal, donde se revisa, depura y valida dicha base de datos a fin de conformar la lista
definitiva de potenciales hogares beneficiarios. A fin de dar aun mayor legitimidad al
proceso, la Asamblea se da con la presencia de las autoridades políticas locales, como
alcaldes y tenientes gobernadores, así como con la presencia de representantes de la
Mesa de Concertación de la Lucha contra la Pobreza. La Asamblea Comunal concluye
101
con la suscripción de un acta de aprobación, que deja constancia que la lista de
potenciales beneficiarios fue debidamente revisada y depurada por la misma población,
la cual le ha dado su visto bueno.
Es importante señalar que sólo una vez que ha tenido lugar la asamblea y la aprobación,
por parte de la población, de la lista de hogares beneficiarios, pueden los titulares de
dichos hogares –en este caso las madres de familia- suscribir su Acuerdo de
Compromiso individual con el Programa, comprometiéndose a cumplir con los
requisitos y contrapartidas a la ayuda económica.
Responsables de la gestión, institucionalidad pública, descentralización.
JUNTOS se ha concebido como un organismo que si bien tiene una entidad y
autonomía propia, igualmente tiene un grado significativo de participación y relación
con otras entradas y programas estatales, así como de entidades representativas de la
sociedad civil, a fin de maximizar los recursos del programa y optimizar los resultados
de atención a los beneficiarios.
Esta naturaleza de JUNTOS como un ente que sirve de nodo para iniciativas
interinstitucionales, se refleja en su estructura organizativa, donde figuran
representantes de diversas entidades sociales y estatales relevantes, y, en la existencia
dentro de dicha estructura de diversas instancias que buscan ampliar al máximo la
capacidad de convocatoria del Programa.
De esta forma, al nivel central, el Consejo Directivo de JUNTOS esta conformado por
representantes de la Presidencia de la Republica, los Ministerios de Salud, Educación,
Mujer y Desarrollo Social y Economía y Finanzas. A ellos se agregan representantes de
la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas CONFIEP, la
Confederación General de Trabajadores del Perú CGTP, la Asociación Nacional de
Centros de Investigación, Promoción Social y Desarrollo ANC y la Conferencia
Nacional Sobre Desarrollo Social CONADES, y de Caritas del Perú.
Interesantemente, paralelo e independiente a este Consejo Directivo existe una instancia
independiente, el llamado Comité de Supervisión y Transparencia, encargado de
monitorear y fiscalizar el manejo del Programa. Este Comité esta conformado por
representantes de la Presidencia de la Republica, de la Iglesia, representantes del sector
privado, de los gobiernos regionales y de las municipalidades, y de la Mesa de
Concertación para la Lucha contra la Pobreza.
Debe señalarse, que adicional a la coordinación interinstitucional que se da al interior de
JUNTOS, también se da una intensa coordinación interinstitucional entre JUNTOS y
otras entidades que son relevantes para sus actividades, tales como gobiernos regionales
y municipalidades, el Banco de la Nación, el INEI, la RENIEC y organismos de la
cooperación internacional, para lo cual se suscriben convenios de cooperación
intersectorial.
JUNTOS, en si mismo, se encuentra directamente adscrito a la Presidencia del Consejo
de Ministros, como unos de los programas especiales enmarcados dentro de la
Estrategia Nacional CRECER que busca articular las intervenciones de una serie de
entidades publicas y privadas al nivel nacional, regional y local, en favor de la lucha
102
contra la pobreza y la superación de la desnutrición crónica infantil. Dicha articulación
se da a través de la Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos
Sociales (ST-CIAS) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).
La estructura interna de JUNTOS es, en líneas generales, similar a la de muchos otros
programas sociales que operan con autonomía funcional. Un Director Ejecutivo que
responde directamente al Consejo Directivo. Por debajo se ubican toda una serie de
gerencias nacionales (por ejemplo, la gerencia de asuntos legales o la gerencia de
planificación y presupuesto) que tiene a su cargo el manejo de trámites y procesos a
nivel nacional; así como una serie de gerencias de coordinación regional que se
encargan del manejo y coordinación del Programa en cada una de las regiones en donde
este opera.
Como ya se ha mencionado el diseño del Programa exige una permanente coordinación
y colaboración al nivel regional y local con instituciones públicas y privadas; en
particular los gobiernos regionales y municipalidades; sin embargo, al presente el
Programa se preserva como parte del Gobierno Central, sin que se haya dado o este en
vías de darse un proceso de descentralización y transferencia de capacidades y recursos
a los niveles de gobierno subnacionales.
Sistema de control de condicionalidades
Al entrar la Programa como beneficiaria, cada familia suscribe –a través de la madre de
familia- un Acuerdo de Compromiso en relación a las condicionalidades establecidas
por el Programa como contrapartida de las transferencias a las familias beneficiarias.
Estas condicionalidades son 4 y se corresponden con tres rubros fundamentales del
fortalecimiento del capital humano: salud y nutrición, educación, y derecho a la
identidad:
•
Salud y Nutrición Los niños menores de los 5 años deben asistir regularmente a
los establecimientos de salud para recibir control y atención de salud y nutrición.
Ello incluye la participación en el Programa nutricional PACFO, aplicación de
vacunas, recepción de vacunas y suplementos vitamínicos, controles
parasitarios, etc.
•
Las mujeres en edad fértil, y en particular las gestantes, deben asistir
regularmente a los establecimientos de salud a fin de recibir controles y
atención, lo que incluye controles prenatales, recepción de suplementos
vitamínicos y nutricionales, vacunas, etc.
•
Los niños y niñas entre los 6 y 14 años deben de estar matriculados y asistir
regularmente a clases, con una asistencia a clases de no menos del 85%.
•
Los niños de la familia deben estar debidamente registrados y contar con su
respectivo Documento Nacional de Identidad. Ello implica la participación en el
Programa Mi Nombre para los menores de edad indocumentados.
Es importante señalar que a partir del 2009 el Programa ha sido ajustado para mejorar
su impacto sobre la población objetivo, lo que ha significado la introducción de nuevos
objetivos y condicionalidades. Así, por ejemplo, un nuevo objetivo para el Programa es
103
ahora el asegurar la afiliación de los integrantes de las familias beneficiarias al Seguro
Integral de Salud SIS, que provee de atención de salud a los sectores más pobres de la
población.
El control de estas condicionalidades se da, idealmente, de manera trimestral. En caso
de incumplimiento los beneficios monetarios a la familia son suspendidos por 3 meses,
lo que coincide con el siguiente control de condicionalidades. Si se verifica que la
familia ha cumplido con las condicionalidades, las transferencias son reestablecidas,
pero sí se comprueba que el incumplimiento ha proseguido, la familia es separada
definitivamente del Programa.
El monitoreo del cumplimiento de los compromisos se basa en el control de la
asistencia a los llamados “centros de referencia” de los beneficiarios. Estos centros de
referencia no son otra cosa que los establecimientos de salud y educativos que han sido
asignados para la atención de los niños de las familias participantes en el Programa.
Para ello se utilizan formatos especiales de control de asistencia, los cuales son
asignados a cada uno de estos centros de referencia. Dicha información sobre
asistencia/inasistencia es recogida por las oficinas regionales se remite a la oficina
nacional del Programa para su consolidación y verificación, y para su uso como insumo
para determinar el monto de los pagos a hacerse en el trimestre correspondiente. En el
caso especifico de Salud y Nutrición este control se da mediante el seguimiento
individualizado de salud-nutrición a cada uno de los niños de las familias beneficiarias.
Este seguimiento se da mensualmente, concentrándose en el llamado factor CRED
(Crecimiento y Desarrollo).
La verificación del cumplimiento de las condicionalidades se da tanto interna como
externamente. Internamente, trimestralmente se da dicha verificación a cargo de la
Gerencia de Monitoreo, Supervisión y Evaluación. Por otro lado, la verificación externa
del cumplimiento de las condicionalidades esta a cargo de instituciones acreditadas.
Recientemente se ha anunciado que el monitoreo del cumplimiento de las
condicionalidades en salud y nutrición seria modificado y fortalecido, adaptándolo a un
esquema bimestral de verificación y pago a los beneficiarios, en lugar del esquema
trimestral que se había venido usando.
Adicionalmente, debe mencionarse la existencia de evaluaciones cualitativas de mayor
alcance. Siendo así, que la PCM encargo, conjuntamente con UNICEF y la UNFPA, la
realización de un estudio cualitativo al Instituto de Estudios Peruanos IEP, en 6 distritos
cubierto por el Programa, con el fin de evaluar los cambios de comportamiento de los
beneficiarios, el uso de las transferencias recibidas, y determinar los niveles de acceso
de la población vulnerable a los beneficios y servicios del Programa.
Aunque se han expresado dudas tanto sobre la voluntad de realizar una fiscalización
efectiva –que podría generar el rechazo de los beneficiarios- así como sobre la
eficiencia de dicha fiscalización, la información oficial del Programa indicaba que al
último trimestre del 2009 se venían realizando de forma normal las fiscalizaciones
regionales, incluyendo el levantamiento de información de campo a cargo de los
promotores locales. Acorde a fuentes oficiales, el número de hogares evaluados
sobrepasaba los 413 mil, distribuidos entre 14 regiones. Dicho esfuerzo de evaluación
sobre las condicionalidades en educación y salud reclamó la participación de 2,752
centros y puestos de salud y de 13,094 centros educativos.
104
Es necesario señalar que una de las críticas que se ha hecho al proceso de
implementación de JUNTOS es la ausencia de Debe señalarse al respecto que hasta el
presente está pendiente el establecimiento una línea de base que facilite el seguimiento
y evaluación del impacto del Programa y el adecuado cumplimiento de las
condicionalidades, en especial en lo referente a la desnutrición infantil y la asistencia
escolar. Al presente, el establecimiento de dicha línea de base, esta aun pendiente, a
pesar de haber sido programada su elaboración desde el año 2006.
Otra crítica que se ha expresado en relación a las condicionalidades es que el
establecimiento del sistema de condicionalidades no ha tomado en cuenta que en
muchas del Perú, simplemente no existe una oferta de pública de servicios de salud,
educación, etc., suficiente y que permita a todos los beneficiarios el cumplimiento de las
condicionalidades, incluso si así lo deseasen. Esto ha sido reconocido, de alguna forma,
por la administración del Programa, y así, en la evaluación de las condicionalidades se
ha tomado en cuenta la disponibilidad de la oferta de servicios como una variable
exógena, que influye sobre la variable endógena (la incorporación del beneficiario a la
oferta de servicios). Así por ejemplo, en lo referente al acceso a la oferta de servicios de
salud, se encontró que sólo en las regiones de Cusco y Puno hubo un total
abastecimiento de servicios de salud, mientras en todas las otras regiones se dio algún
grado de insuficiente oferta de servicios de salud.
Los resultados de la evaluación del cuarto trimestre 2008 estableció que casi 16 mil
hogares incumplieron con sus compromisos, y fueron, por lo tanto, temporalmente
suspendidos de sus beneficios, lo que equivale a aproximadamente el 4% del total de
hogares evaluados, en tanto que el 96% cumplió efectivamente con sus compromisos.
Por compromisos específicos, se encontró que el 97% de los hogares cumplieron con la
asistencia regular a servicios de salud, el 99% con el recojo de papilla y complementos
nutricionales y vitamínicos, y el 99% con el compromiso de asistencia a la escuela.
Los Programas de TMC en la estrategia social.
Como ya se ha señalado, JUNTOS es concebido fundamentalmente como un Programa
con dos objetivos centrales combinados: mejorar las condiciones de vida de las familias
más pobres y fomentar la inversión de dichas familias en su capital humano, a fin de
romper con la replicación y transmisión de la pobreza de generación en generación.
Asimismo, la concepción del JUNTOS no podría considerarse como producto de una
idea o iniciativa aislada, sino más bien como el resultado de la combinación de diversas
fuerzas y factores de carácter político y social que confluyeron en determinado
momento, tales como el Acuerdo Nacional, la Carta de Política Social, o los
Compromisos de Desarrollo Social del Milenio. De la misma forma, ya se ha
mencionado que el Programa JUNTOS figura actualmente como articulado a la
Estrategia Nacional CRECER de lucha contra la pobreza y la desnutrición infantil.
Cabe indicar que acorde a la PCM, la articulación de JUNTOS con el resto de los
programas sociales se da de dos forma; horizontal y verticalmente. La articulación
horizontal o multisectorial se da con programas complementarios o que proveen los
servicios que son requeridos por los beneficiarios. Ello incluye no sólo a los Ministerios
de Salud (Sistema Integral de Salud SIS) y Ministerio de Educación (Programa
105
Nacional de Alfabetización PRONAMA), sino también al Ministerio de la Mujer y el
Desarrollo Social MIMDES (Programa Nacional de Asistencia Alimentaria PRONAA),
el Ministerio de Agricultura (Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas
PRONAMACHS), Ministerio de Vivienda (Programa Agua para Todos) y Registro
Nacional de Identificación y Estado Civil RENIEC (Programa Mi Nombre).
Por otro lado, la articulación vertical se da bajo el marco de la Estrategia Nacional
CRECER que, a partir del Gobierno nacional, se conecta a los gobiernos regionales, a
los gobiernos locales, y, por ultimo, a las entidades locales relevantes, tales como
centros educativos, iglesias, organismos no gubernamentales, asociaciones de padres de
familia, comités vecinales, etc. En ese sentido, debe señalarse que hasta el presente el
grado de vinculación y cooperación entre JUNTOS y los gobiernos regionales pareciera
estar en un estadio aun incipiente, siendo mejor la situación al nivel local, donde los
representantes y promotores del Programa por lo general mantienen regular contacto y
coordinación con las autoridades y entidades locales.
Estrategia de salida frente a los objetivos planteados.
Una de las grandes incertidumbres en relación al manejo de JUNTOS se refiere a la
estrategia de salida de aquellas familias que por diversos motivos ya no califican como
beneficiarias. En principio, se ha indicado que la evaluación del status de una familia y
su graduación de JUNTOS se dará a partir de 3 criterios:
•
La Familia ya no tiene miembros elegibles como niños, adolescentes, o madres
gestantes.
•
La familia ha superado su condición de pobreza.
•
La familia ha permanecido como beneficiaria por el tiempo máximo permitido
Originalmente, se ha establecido un horizonte de permanencia de una familia dentro del
Programa de un máximo de 8 años, al cabo de los cuales, la familia –supuestamentedebería abandonar el Programa. Ello significa que al año 2013 deberían estarse
graduando definitivamente las primeras familias que participaron en JUNTOS.
Asimismo, las familias pueden graduarse del Programa en algún momento intermedio,
si es que se cumplen determinadas condiciones.
Es importante señalar que el diseño del Programa ha optado por una salida paulatina de
los beneficiarios, a fin de minimizar el riesgo de regresión de los avances alcanzados.
Así, la permanencia de las familias como beneficiarias de JUNTOS se da acorde a
sucesivas etapas: En una primera fase, con una duración de 4 años, la familia recibe la
totalidad de las transferencias y beneficios. Asimismo, anualmente la familia es objeto
de evaluación de sus condiciones y de renovación de los compromisos asumidos. De
encontrarse que la familia ha objetivamente superado su situación de pobreza, se le
retira del Programa.
106
Una vez pasados los 4 años iniciales de beneficios plenos, la familia –sí esta continua en
el Programa- empieza ver sus beneficios recortados gradualmente, año tras año. Así, en
el quinto año percibe solo el 80% de los beneficios, en el sexto año el 60%, el séptimo
el 40%, y para el octavo y final año de permanencia, perciben sólo el 20%.
Ciertamente, la dificultad de determinar condiciones transparentes y neutrales para
evaluar y determinar si una familia debe seguir siendo beneficiaria, se cruza con el
riesgo de perpetuar, por consideraciones políticas o presiones sociales, la permanencia
de la familia en el Programa. Este tema es particularmente crítico si se tiene en cuenta
que al presente el Programa, habiendo sido establecido en el 2005, se encuentra en
vísperas de cumplir 4 años, y podría asumirse que algunas de las familias beneficiarias
originales podrían estar objetivamente en condiciones de graduarse paulatinamente del
Programa, al haberse completado su permanencia en la Primera Fase.
Vinculación con sistemas financieros y programas de promoción del ahorro o
acumulación de activos productivos
Un elemento que fue tomado en consideración en el diseño del esquema de
transferencias condicionadas, fue el asegurar la transparencia de la entrega de los
incentivos a las familias, así como la optimización del su buen uso, mientras al mismo
tiempo estimular el empoderamiento de grupos claves dentro de las comunidades donde
operase el Programa, tales como las madres de familia.
Es así que son las madres de las familias las que suscriben el acuerdo de cumplimiento
de los compromisos, las responsables principales de ser la contraparte de los
funcionarios del Programa en la verificación y evaluación del cumplimiento de los
compromisos, y, asimismo, son las titulares para la recepción de las transferencias
monetarias, todo lo cual busca contribuir al fortalecimiento de su posición dentro de la
familia y la comunidad, así como al desarrollo de sus capacidades y al reforzamiento y
toma de conciencia de sus derechos.
De esta forma, como parte del proceso de incorporación de las familias beneficiarias a
JUNTOS, se incluye la apertura de una cuenta de ahorros –a nombre de la madre de
familia- en el Banco de la Nación, entidad financiera del Estado. En dicha cuenta son
depositados trimestralmente las transferencias monetarias, como contrapartida del
cumplimiento de los compromisos, y que quedan a la libre disposición de las familias.
Debe señalarse que la transferencia mediante deposito bancario no siempre se da, pues
en el caso de comunidades alejadas –especialmente en las regiones de la selva- debido a
la poca o nula presencia de agencias bancarias, las transferencias usualmente son
transportadas a dichas comunidades y entregadas directamente a las madres de familia.
Al presente, existe alguna evidencia que indica que las transferencias a las familias han
tenido un impacto positivo en términos de estimular la acumulación de activos y el
desarrollo de actividades productivas. Un informe de la Contraloría de la Republica del
107
año 2007 encontró que poco más de la mitad de las familias beneficiarias encuestadas
en Apurímac y Ayacucho declaraban que habían utilizado parte de los recursos
transferidos para iniciar algún tipo de actividad productiva en pequeña escala.
Por otro lado, estudios recientes, basados en entrevistas a beneficiarios en una muestra
de distritos rurales, encontraron nula evidencia de que las transferencias hayan
estimulado el ahorro monetario, ya en sea en casa o mediante cuenta de banco.7 Por el
contrario lo que si se encontró fue evidencia de que las transferencias habían estimulado
el ahorro mediante activos, tales como la compra de animales de cría. De la misma
forma, no se ha encontrado mayor evidencia de que la participación en el Programa y la
recepción de transferencias hayan facilitado o estimulado el acceso de las familias
beneficiarias al crédito comercial, lo que podría explicarse por el aislamiento y pobreza
de muchas de las zonas en donde opera el Programa, lo que conlleva a un escaso
desarrollo de actividades empresariales y comerciales.
En ese sentido, estudios recientes han identificado una serie de factores que restringen y
dificultan el acceso de los peruanos más pobres –tales como los beneficiarios de
JUNTOS- al crédito comercial. Así, se ha alegado que el desconocimiento y la
desconfianza por parte de los sectores pobres de la población respecto al sistema
financiero formal serian factores centrales para explicar la exclusión de dichos sectores
del mercado de servicios financieros, así como los altos costos de transacción y
oportunidad para demandantes y oferentes de dichos servicios.8
7
8
Estudio del Instituto de Estudios Peruanos, 2009.
Para mayor elaboración consúltese Yancari (2008).
108
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