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46
LCSHD Paper Series
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Department of Human Development
20964
Desafíos para la Nueva Etapa
de la Reforma Educativa
en Argentina
William Experton
September 1999
FILE
COPy
The World Bank
E
Latin America and Caribbean Regional Office
HumanDevelopmentDepartment
LCSHDPaper SeriesNo. 46
Desafíos para la Nueva Etapa de la
Reforma Educativa en Argentina
William Experton
September1999
Los trabajos de esta serie no son publicaciones oficiales del Banco Mundial. Estos son
los resultados preliminares y no detallados de análisis del (los) país (países) o
investigaciones que son circulados para fomentar la discusión y/o el comentario;
cualquier cita y uso de este trabajo debe tener en cuenta este anuncio previo. Los
resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son las del (los) autor
(autores), y no deben, de ninguna forma, atribuirse al Banco Mundial, sus organizaciones
afiliadas, miembros de su Comité de Directores Ejecutivos, o a los países que ellos
representan.
The World Bank
Latin Americaand the CaribbeanRegionalOffice
INDICE
Resumen Ejecutivo ...................................................
Página
ii
Introducción
Educación, Competitividad Internacional y Desarrollo Social.............................. xii
El Contexto Histórico de la Reforma ...................................................
xv
Formulación del marco para el proceso de transformación educativa.................. xvi
Capítulo I
Reestructuración del Sistema y la Introducción de
.1
un Nuevo Currículum
Capítulo II
Aumentar el Acceso y Mejorar la Eficiencia.12
Capítulo III
Mayor Equidad en el Acceso a la Educación .21
Capítulo IV
Construir una Cultura de Rendición de
Cuentas y Evaluación .34
Capítulo V
Descentralizar el Sistema Educativo y Mejorar su
Capacidad Institucional .41
Capítulo VI
Financiamiento del Sector Educativo.47
Capítulo VII
Proyecciones de Matrícula y Gastos
Educativos: 1998- 2002 ..............................................
58
Desaflos para el Futuro del Proceso de
Transformación Educativa ..............................................
67
...................................................................................................
74
Capítulo VIII
Anexos
RESUMEN EJECUTIVO
Desde el comienzo de la década de los 90, Argentina ha venido realizando una
1.
transformación radical de su sector educativo. Tres características hacen esta reforma única.
Primero, los objetivos de la reforma y la amplia inversión en capital humano que implica, forman
parte de una reforma del estado más ambiciosa que incluye la reforma fiscal, estrictas reglas
monetarias, liberalización del comercio, privatización de las empresas públicas,
descentralización e integración económica en los mercados internacionales. Segundo, el proceso
de reforma es global, afectando a casi todos los aspectos del sistema educativo, incluyendo
curriculum, financiamiento, evaluación, organización y gestión, y alcanza a todos los niveles del
sistema (inicial, primaria, secundaria y educación superior). Tercero, la estrategia de
implementación ha sido lanzar todos los componentes de la reforma simultáneamente y
completar muchos de ellos en un periodo de tiempo relativamente corto.
El programa de reforma educativa se basa en cuatro pilares: (i) descentralización y
2.
participación creciente; (ii) calidad académica para todos; (iii) acceso equitativo a educación de
calidad para todos; y (iv) transformación de las instituciones educativas. El proceso de
transformación ha estado enmarcado por cuatro leyes promulgadas en la década de los 90:
-
la Ley de Transferencia de Servicios Educativos de 1991, que transfirió la responsabilidad de
los servicios educativos de educación secundaria y superior no universitaria a las provincias
y al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
*
la Ley Federal de Educación, de 1993, que defmió las principales responsabilidades de las
instituciones de educación y estableció los contenidos del nuevo curriculum. Si bien la nueva
estructura educativa fue establecida en la Ley Federal de Educación su organización e
implementación fueron acordadas conjuntamente por las autoridades de educación de las
provincias y el Ministerio Nacional de Cultura y Educación (MNCE) a través del Consejo
Federal de Cultura y Educación (CFCE). El acuerdo del CFCE autoriza a las provincias a
determinar su propio marco temporal para implementar estos cambios estructurales,
habiéndose fijado el primer año del próximo siglo para la culminación del proceso.
*
el Pacto Federal Educativo, de 1994, a través del cual, los Gobiernos Federal y Provinciales
acordaron aunar los esfuerzos de inversión pública en educación
*
la Ley de Educación Superior, de 1995, que creó un nuevo marco para el desarrollo de la
educación superior.
.u
La estabilidad política y continuidad en el Ministerio Federal de Educación han permitido
3.
que el proceso de transformación se implementara en toda su magnitud. En este sentido, el CFCE
ha sido un ámbito de concertación muy importante para adaptar la reforma a los contextos
provinciales. Por lo tanto, la transformación educativa ha generado ansiedades y oposición, como
sucede en cualquier proceso de reforma que introduzca cambios radicales. Además, existen
algunos obstáculos para la implementación total de la reforma. Cabe resaltar entre estos, la
escasez de recursos, que han hecho imposible cumplir con las expectativas salariales de los
docentes y la limitada capacidad de las provincias para invertir y mejorar las estructuras y
prácticas de gestión educativa.
Este documento intenta reflejar objetivamente los logros a la fecha del proceso de
4.
reforma, de cara a generar un debate positivo sobre las prioridades de la próxima etapa del
proceso. Existen tres dificultades en este análisis: (i) teniendo en cuenta que la reforna está aún
en progreso, algunos tienden a ver "el vaso medio vacío", lo que puede fomentar polémica,
especialmente en un año electoral; (ii) el impacto real de los importantes cambio. que se están
produciendo, solo podrá ser evaluado en el largo plazo; y (iii) la información disponible no es
completa para permitir obtener una evaluación objetiva del impacto de las reformas por
provincia o del alcance de los cambios pedagógicos en marcha, a nivel de la escuela. Debido a
que este documento se concentra en los objetivos fijados por la reforma, no trata otros temas
claves: el status de los docentes, salarios y su desempeño. Estos son tratados en otra publicación
del Banco Mundial 1. Cada uno de los seis capítulos del documento trata de uno de los objetivos
de la reforma. El séptimo capítulo presenta proyecciones de matrícula y gastos educativos hasta
el 2002, como un medio de evaluar las necesidades de financiamiento del sector. El capítulo final
apunta a seis puntos específicos de discusión acerca de las prioridades de reforma a futuro y los
principales desafios por delante.
Capítulo 1. Reestructurar El Sistema e Introducir un Nuevo Currículum
5.
El sistema educativo se ha reestructurado, pasando de un sistema con siete grados de
educación primaria obligatoria y cinco de educación secundaria, a un sistema que extiende la
educación obligatoria para incluir un año de educación inicial, nueve años de Educación General
Básica (EGB) y tres años de secundaria superior o Polimodal. El curriculum de la educación
secundaria superior otorga a las escuelas la posibilidad de elección entre cinco modalidades e
identifica diez módulos técnico-profesionales, los Trayectos Técnicos Profesionales (TTP), que
pueden requerir un ano adicional de escuela.
La nueva estructura es puesta en práctica a través de un proceso que otorga a cada
6.
provincia la flexibilidad para adaptar el curriculum para reflejar las necesidades locales y a las
escuelas individuales elegir entre diferentes áreas de enseñanza, objetivos y organización
(definido en un Proyecto Educativo Institucional, PEI, elaborado por cada escuela). Los cambios
comenzaron en 1996, y a la fecha, casi todas las jurisdicciones han adoptado un nuevo
curriculum para educación inicial y los dos primeros ciclos del EGB (hasta el sexto grado). Siete
provincias están en proceso de implementar el último ciclo (incluyendo del séptimo al noveno
grado) y las Provincias de Córdoba y Buenos Aires han completado la implementación del ciclo
i Emiliana Vegas, William Experton, Lant Pritchett, "Teachers in Argentina: Under (Over) Worked? Under (Over)
Paid? " March 1999.
iii
completo y comenzarán en 1999 a implementar el curriculum del nivel de Polimodal. En síntesis
el proceso de implementación de la nueva estructura ya abarca el 80% de la matricula del país.
7.
El cambio curricular está apoyado por un programa masivo de desarrollo profesional para
docentes, directores de escuela, supervisores y administradores. Se lleva a cabo a través de los
cursos impartidos por la Red Federal de Formación Docente Continua. Los cursos son aprobados
a nivel provincial y tienen validez federal y pueden ser impartidos por un grupo diverso de
proveedores públicos o privados. Los cursos se centran en diferentes temas, y algunos incluyen
gestión institucional, planificación curricular y pedagogía.
8.
La capacidad y calidad de los 1,409 Institutos de Formación Docente (IFD, que cubren a
157.000 estudiantes) no se corresponde con las ambiciones ni con las necesidades del esfuerzo
de reforna. Los IFD son responsabilidad de las provincias, un tercio aproximadamente son
privados, tienen bajas tasas de graduación (en promedio, solo el 39% de los ingresantes se
gradúan), carecen de la masa crítica para asegurar la calidad de la formación (el IFD medio
enseña a 66 estudiantes) y son costosos e ineficientes. Más importante aún, los IFD
esencialmente preparan a docentes de primaria (el 86% de los graduados son de educación
preescolar y primaria), a pesar de que existe mayor necesidad de preparar docentes de secundaria
(que representan el 30% del personal docente total y que van a crecer significativamente con la
expansión de la matricula en los próximos cinco años). El desequilibrio entre el producto y las
necesidades es mayor en las disciplinas esenciales como matemáticas y literatura o la
computación. Desde 1998, el gobierno federal está implementando un proceso de definición de
estándares y de acreditación para mejorar la situación. En la actualidad, también alrededor de
diez universidades ofrecen formación en carreras de enseñanza primaria y algunas asignaturas de
especialización de contenidos e instrucción pedagógica a quienes aspiran a enseñar a nivel
secundario. Además, las universidades están participando en la Red Federal de Capacitación
Continua Docente para apoyar este aspecto de la reforma.
Capítulo II. Aumentar el Acceso y Mejorar la Eficiencia
9.
Argentina tiene un alto promedio de años de escolaridad de la población adulta (8,7 años)
comparado con el promedio de los países de América Latina y el Caribe (5,6 años) pero por
debajo del promedio de los de la OCDE (11,1 años). La participación en la educación de
aquellos entre 5 y 29 años es alta (60,8%, muy cercana a la media de la OCDE del 61,3%).
Como resultado del esfuerzo de expandir la educación obligatoria de siete a diez años y de
mejorar la retención, la matrícula se ha incrementado en un 5,5% entre 1991 y 1996, pasando de
9,3 millones a 10,3 millones. Ya que Argentina está próxima a la cobertura total en educación
primaria, el crecimiento de la matrícula durante el mismo período (4,8%) no ha sido tan
significativo como a nivel secundario (14,6%) o en el nivel inicial (12,9%). El crecimiento en el
nivel inicial se explica esencialmente por la política de obligatoriedad y la inversión en las salas
de 5 años, cuya matrícula creció en el mismo periodo un 39,4%. Esta tendencia se fortaleció
durante 1997. Tomando el periodo 1991-1997, el crecimiento de la matrícula en las salas de 5
años fue 42,3% y en la enseñanza media 27,8%.
10.
A pesar de todo, aumentar la tasa de retención en secundaria sigue siendo uno de los
principales desafíos de la Argentina, con relación a la competitividad y cohesión social del país.
iv
La tasa de graduación en educación secundaria en Argentina es del 52%, comparada con el 80%
que es la tasa promedio de los países OCDE. De 100 estudiantes que ingresan en primaria, 84
ingresarán en el séptimo grado, 76 entrarán en el noveno grado, 40 lo harán en el último año de
educación secundaria, y solo siete se graduarán en la universidad. La deserción se produce
principalmente en los dos primeros anos de secundaria. Sin embargo, en las provincias que
implementaron el tercer ciclo del EGB se ha verificado un significativo incremento en la
matricula producto del aumento de la retención y del retomo al sistema de jóvenes que estaban
afuera.
La eficiencia interna del sistema es un tema crucial, y las reformas han tenido hasta el
11.
momento un limitado impacto en este campo. Entre 1994 y 1997, la mejora de las tasas media de
repetición nacional han sido del 5,6% al 5,3% en primaria y del 8,6% al 8,4% en secundaria. En
general, las tasas de repetición son más altas en los dos primeros años de primaria y de
secundaria. Las tasa de repetición y de deserción varían mucho entre jurisdicciones indicando
que hay posibilidades de mejora. Por ejemplo, las tasas de repetición en primaria varían del
2,7% en la Ciudad de Buenos Aires al 12,8% en Santiago del Estero.
12.
La información disponible sobre eficiencia externa es anecdótica, o dem. siado general
para ser empleada como guía de decisiones de política en educación secundaria o superior. Sin
embargo la disponibilidad de esta información es crucial en la transformación de la oferta
educativa particularmente al nivel Polimodal. Por ejemplo, un estudio reciente de los
empleadores en la provincia de Buenos Aires indica claramente que el nivel de calificación
requerido por el mercado está aumentando, y que completar la educación secundaria es un
requisito mínimo de entrada al mercado de trabajo. La magnitud del desafió que se presenta a la
provincia de Buenos Aires (que estableció la obligatoriedad del Polimodal por Ley) se puede
observar a través dos indicadores: solamente el 26% del total de grupo de entre 14 y 24 años ha
completado la secundaria o tiene educación superior, y el 73% de los desempleados, de este
grupo no han completado la secundaria. Sin embargo, las escuelas y las universidades en general
tienen muy escasas relaciones con los empleadores, no dan seguimiento a la adecuación de la
cualificaciones de sus graduados al mercado de trabajo y no son consideradas responsables en
cuanto a cuán adecuadamente preparan a sus estudiantes para el mercado de trabajo.
Capitulo III. Mayor Equidad en el Acceso a la Educación
Los análisis a nivel internacional ponen en evidencia que la inversión en educación para
13.
tener mayor impacto sobre el crecimiento económico debe tener una distribución mas equitativa.
Con el retorno de la democracia y una política educativa consistente, la inequidad educativa
(medida por el numero de anos de la fuerza de trabajo distribuido por quintiles de ingreso) se ha
reducido substancialmente durante la década 1985-1995 en Argentina. Sin embargo, la última
Encuesta Permanente de Hogares permite observar que las desigualdades en la participación en
el sistema entre los niveles permanecen sólidas, particularmente a nivel secundario y que la
población pobre tienen mas alta probabilidad de abandonar, repetir o retrasar su ingreso en el
siguiente nivel escolar. Si se compara el quintil de ingreso mas bajo con el mas alto, se observa
que el 37% de los niños del quintil mas bajo del grupo de edad 14-18 están afuera del sistema
escolar, mientras en el quintil mas alto es sólo un 8%. Los niños del quintil de ingreso mas bajo
v
abandonan la escuela dos años antes que los del quintil mas alto, repiten al menos un curso seis
veces mas y solo un tercio obtendrá finalmente su diploma. La provincias con altas
concentraciones de segmentos de población con NBI tienen altas tasas medias de repetición
(9,12%), y deserción (3,29%) en primaria. En contraste, las provincias con baja concentración de
poblaciones con NBI tienen tasas más bajas (del 3,4% y del 1,28%, respectivamente). A nivel
universitario, los estudiantes de hogares de mas bajo quintil representan 9% de la matricula total,
y de estos menos del 10% se gradúan.
14.
Con respecto a la calidad, la comparación de estos resultados de las evaluaciones
sistemáticas realizadas entre 1993 y 1998 (Sistema Nacional de Evaluación d: la Calidad)
permite observar una tendencia de mejora a nivel nacional y en un número significativo de
provincias argentinas. Entre 1993 y 1998 la mejora en los resultados en séptimo grado en lengua
fue de 29,3% y en matemática del 17,31%, y en el año de finalización de la secundaria la
diferencia en lengua fue de 9,09% y en matemática de 44,49%. Es importante destacar, cuando
se observan las diferencias entre provincias y en los distintos ciclos de enseñanza y disciplina,
que las provincias con mas altos índices de NBI y que comenzaron con resultados académicos
más bajos, han logrado un mayor aumento en los resultados académicos, acortándose la brecha
con las provincias que tuvieron desde el inicio de la evaluaciones un rendimiento mayor. Un
primer análisis indica que de los factores asociados al mejoramiento de la calidad son, entre los
más importantes: el uso sistemático de recursos didácticos para el aprendizaje, la existencia de
un buen clima escolar, escuelas que tengan una gestión con objetivos claros y compartidos, un
director y docentes comprometidos con el mejoramiento de los resultados institucionales.
15.
Además de la estrategia fiscal del gobierno federal para compensar las diferencias de
desarrollo entre las provincias, el Ministerio de Cultura y Educación tiene dos instrumentos
principales que pueden impactar en la reducción de las desigualdades en el sistema educativo: el
Pacto Federal Educativo y el Plan Social Educativo. El Pacto Federal Educativo ha sido
empleado fundamentalmente para financiar infraestructura (83%) y equipamiento (17%) y
representa alrededor del 18% del gasto federal total preuniversitario. El Plan Social Educativo,
que representa alrededor del 20% del gasto federal total preuniversitario, fue creaao en el 1993
para atacar directamente las desigualdades educativas. El Plan apoya prograunas diversos,
incluyendo la construcción en escuelas y aulas nuevas, provisión de recursos pedagógicos, libros,
apoyo al proyecto educativo institucional, computadoras, capacitación de profesores, apoyo
pedagógico para estudiante a tiempo parcial (jóvenes y adultos) y apoyo a la educación especial.
Estas inversiones han beneficiado a la educación preescolar y básica y han mejorado
significativamente el acceso a y la calidad en la escolaridad de los menos privilegiados. En 1997,
se introdujo un programa nacional de becas para los menos favorecidos para mejorar el acceso,
las tasas de retención y graduación a nivel secundario. Además, las escuelas focalizadas por los
PRODyMES2 atienden a los alumnos de mas bajos recursos y de alto riesgo educativo.
16.
El gobierno federal ha dado pasos importantes para focalizar políticas correctivas pero,
mas allá de los comedores escolares y algún otro programa asistencial, las provincias en general
tienen pocas políticas específicas para compensar las desigualdades socioeconómicas entre sus
Programa de Descentralización y Mejoramiento de la Educación Secundaria, con financiamiento del Banco
Mundial.
2
vi
estudiantes. Esto se ve agravado por el hecho de que la mayoría de las provincias se apoya en las
contribuciones voluntarias que los padres realizan a las cooperadoras, para las provisión de
materiales y mantenimiento rutinario de las escuelas. Sin embargo, los gobiernos provinciales
deben tomar un papel más activo para mejorar la eficiencia de estos programas. En particular, las
provincias necesitan: (i) desarrollar sistemas de información que permitan a los programas
enfocarse mejor según el estrato socioeconómico de los estudiantes; (ii) diferenciar entre sus
políticas de dotación de recursos, para asignar más recursos a escuelas con mayor número de
estudiantes en categorías de riesgo; y (iii) incentivar a las escuelas que mejoran su desempeño en
zonas de alto nivel de NBI y riesgo educativo.
Capítulo IV. Construir una Cultura de Rendición de Cuentas y Evaluación
17.
La reforma tiene dos objetivos relacionados con la construcción de una cultura de
evaluación y de rendición de cuentas: (i) establecer una red de información eficiente y un sistema
de evaluación de logros; (i) incorporar las necesidades locales y los objetivos a nivel escolar en
el proceso de enseñanza y aprendizaje. En 1994, se realizó el primer Censo anual para proveer
información cuantitativa básica sobre estudiantes, profesores e instituciones educativas agregada
y por provincias. Este proceso de recolección de datos es parte de una más amplia red de
información, la Red Federal de Información Educativa. Además, se estableció en 1993 un
sistema de evaluación periódico y fiable, el Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad. Las
evaluaciones de los estudiantes se realizan en el séptimo año de la primaria y er quinto de la
secundaria y se acompañan de un cuestionario para los directores, docentes y estudiantes a fin de
reunir información respecto a la gestión institucional y las prácticas en el aula. Estos se
realizaron por muestra, inicialmente. Desde 1997, sin embargo, todos los estudiantes del último
ano de secundaria fueron evaluados y los administradores de escuela tuvieron los resultados por
estudiante, por primera vez en 1998. Se está proponiendo que esta evaluación sea usada en el
futuro como base de un sistema de examen nacional de fin de secundaria. A su vez, las
universidades determinaran su propio sistema de admisión.
18.
La reformnaplantea la promoción de iniciativas basadas en la escuela para mejorar la
calidad y rendición de cuentas. Cada escuela tiene que realizar su Proyecto Educativo
Institucional (PEI) para adoptar el marco nacional curricular a la identidad y situación de cada
escuela. El PEI permite a los actores escolares evaluar su situación escolar, identificar las
fortalezas y debilidad, acordar objetivos y desarrollar estrategias para alcanzarlos. Además, el
MNCE está trabajando con las autoridades provinciales para desarrollar modelos innovadores de
desarrollo institucional y prácticas pedagógicas a nivel de la escuela.
Sin embargo, la gestión en el sector educativo se queda burocrática y centralizada, lo que
19.
limita los incentivos para el cambio a nivel de escuela. Si bien se están observando progresos
significativos, aun subsisten algunos obstáculos para construir un cultura de rendición de cuentas
a nivel de escuela, entre ellos: (i) la información disponible no es empleada totalmente a nivel de
la escuela y la toma de decisiones no está orientada por el monitoreo del desempeño; (i) la
tradición de gestión de arriba-abajo (top-down) crea barreras a la gestión basada en la escuela, y
los directores tienen escaso poder de decisión; (iii) los directores de escuela y los profesores no
son responsabílizados por los resultados; (iv) hay un mínimo uso de los canales existentes para
vi¡
promover la participación de padres y las comunidades en la escuela; y (v) el proceso de
supervisión es aún muy tradicional y administrativo.
20.
En 1995, la Ley de Educación Superior incrementó la autonomía y autogobierno de las
universidades, a la vez que reforzó la rendición de cuentas a través de la evaluación externa y de
calidad. La CONEAU, institución independiente de evaluación y acreditación, fue creada junto
con el FOMEC, un mecanismo competitivo de asignación de recursos para financiar inversiones
en calidad. También un programa apoya el desarrollo profesional e incrementar la dedicación de
los profesores. Además se ha desarrollado un sistema de información sobre presupuesto,
financiación, matrícula y logros académicos, para mejorar el planeamiento estratégico la gestión
en las universidades. Por lo tanto el impacto de esta política se ve limitado por el hecho de que
la mayoría del presupuesto universitario federal (86%) sigue siendo asignado en base a
tendencias históricas de financiación, con pocos criterios objetivos que puedai favorecer la
eficiencia y la calidad.
Capítulo V. Descentralizar el Sistema Educativo para Mejorar 'suCapacidad Institucional
21.
En 1991, la Ley transfirió la responsabilidad de la gestión de la educación secundaria y
superior no universitaria a las provincias, completando así el proceso de descentralización. El
gobierno federal mantiene un papel principal en materia de mantenimiento de calidad y equidad
entre las provincias. El Consejo Federal de Cultura y Educación, que agrupa a los ministerios
federal y provinciales, coordina la relación entre las instituciones a nivel nacional y provincial.
22.
Las autoridades educativas provinciales han tenido dificultades en hacer frente a sus
nuevas responsabilidades. Así, la transferencia de responsabilidades ha venido acompañada por
un programa de reforma administrativa para fortalecer la capacidad de las instituciones
provinciales y formación de personal en áreas claves como gestión de personal, planeamiento,
presupuesto y gestión de sistemas de información. Este programa se está aplicando en 18
provincias y ha producido ya ganancias significativas en términos de eficiencia, que permiten
incrementos en inversión. Sin embargo, las instituciones administrativas en muchas provincias
tienen exceso de personal (el personal no docente representa alrededor del 20% del personal
total, y el personal de la administración central representa entre el 0,5% y el 10% del total según
las provincias). Las organizaciones administrativas se mantienen, en general, centralizadas y
burocratizadas, y la financiación del sector es precaria en muchas provincias.
Capítulo VI. Financiamiento del Sector Educativo
23.
Desde 1991, el gasto público en educación se ha incrementado en un 57% en términos
reales, rompiendo con la tendencia de los '80 de bajo gasto en el sector y mostrando el grado de
compromiso del gobierno con la reforma educativa. Entre 1991 y 1997, el gasto público en
educación aumentó del 10,5% del total del gasto público al 13,1%, y del 3,5% del PBI al 4%.
Sin embargo, los niveles de gasto educativo no han cumplido los objetivo fijados en la Ley
Federal de Educación de doblar el presupuesto de educación gradualmente o de aumentar en un
5% el porcentaje del PBI destinado a educación. La inversión Argentina en educación en 1997
viii
del 4% del PBI está en el promedio de los países Latinoamericanos (4,1%), pero no alcanzando
aun el nivel promedio de los países de la OCDE (5,1%).
24.
Reflejo del proceso de descentralización y de los acuerdos del Pacto, el porcentaje de
gasto público en educación por parte de las provincias aumentó del 68% al 79% entre 1991 y
1997. Sin embargo, el gasto provincial aumentó, en términos reales, solo un 12% entre 1993 y
1997, comparado con un incremento del 28% a nivel federal durante el mismo período. Los
ingresos recaudados por el gobierno federal (fondos de coparticipación) financian alrededor del
61% de los gastos provinciales en educación, mientras que el 39% restante es financiado por
recursos recaudados localmente.
25.
El porcentaje de los presupuestos provinciales destinados a educación varía
significativamente entre provincias, desde el 17% en Formosa al 30% en Santa Fe, Mendoza
Buenos Aires y Santiago del Estero. Los gastos por alumno varían igualmente, desde $ 536
dólares en Mendoza a $ 1.570 dólares en Tierra del Fuego. En general, las provincias con más
bajo PBI per capita o mayores porcentajes de grupos de población desfavorecida tienen menores
niveles de gasto por alumno. Sin embargo, hay pocas excepciones notables, incluyendo la
provincia de Buenos Aires, que tiene bajos gastos por alumno y un PBI per capita medio. Estas
diferencias se deben a las diferencias en las variables principales que afectan a los costos por
alumno según las provincias, como el salario de los docentes, las tasas docente/alumno, el
tamaño del aula, las tasas de repetición, y la densidad de población.
Con respeto al producto, el gasto publico en educación en Argentina está por debajo de
26.
los niveles de la OCDE en lo que se refiere a gasto en primaria y secundaria (2,9% del PBI
comparado con el 3,6% en la OCDE) y en educación superior (0,8% del PBI, frente al 1% en la
OCDE). La distribución del gasto público entre los niveles de educación en Argentina se
corresponde más o menos con la media de los paises de la OCDE. Sin embargo, entre 1991 y
1997, el porcentaje del gasto total destinado a las universidades públicas creció más rápido en
términos reales (59%) que el gasto en primaria y secundaria (44%). Si bien el subfinanciamiento
es común a todos los niveles, el proceso de transformación educativa en marcha y estrategia de
equidad, requeriría una priorización del gasto sobre el nivel secundario.
27.
Argentina tiene un sector privado de peso significativo, que representa el 21% de la
matrícula total a nivel primario, 28% a nivel secundario y el 15% a nivel superior. Estimaciones
preliminares sugieren que las contribuciones de los padres a escuelas privadas públicas y
privadas representan el 17,6% del gasto público en educación a estos niveles. El método de
asignación de los aportes públicos a la enseñanza privada en general no se basa sobre críterios
objetivos lo cual conduce a: (i) amplias distorsiones en la asignaciones por alumno por escuela;
(ii) no hacer a las escuelas responsables por el desempeño o por la eficiencia; y (iii) no estimular
el desarrollo de nueva capacidad en el sector privado.
Capítulo VII. Proyecciones de Matrícula y gasto Educativo: 1998-2002
28.
Entre 1997 y 2002, si los objetivos de la reforma son razonablemente lograJos, se espera
que la educación secundaria al nivel de EGB III crezca a una tasa anual del 2,6% y el Polimodal
a una tasa media anual del 4,5%, comparado con el 0,9% y 0,6% respectivamente, en ausencia de
ix
la reforma. Se espera que la matrícula en primaria crezca a un ritmo inferior al 1% anual, porque
Argentina tiene prácticamente cobertura total. Obviamente, estas cifras variarán según las
provincias, de acuerdo con sus capacidades para reducir la deserción y las tasas de repetición (el
objetivo es reducir cada una de ellas en un 30%) y proveer acceso universal a la educación.
29.
Los cambios globales esperados en el presupuesto de educación son más difíciles de
prever, ya que dependerán de: (i)el aumento de los costos por alumno, que están altamente
relacionados con los salarios; y (ii) el alcance de las mejoras en la eficiencia interna del sistema.
De acuerdo con los escenarios de matrícula mencionados, sin cambios en la eficiencia y con
costos unitarios aumentando al 5% al año, se espera que el presupuesto de educación aumente a
una tasa anual del 8,2% en el período 1997-2002. La mayor parte de este aumento se producirá
en el presupuesto para educación secundaria (EGB III y Polimodal), que se proyecta que crezca a
una tasa anual del 14,2%. Sin embargo, en la mayoría de las provincias existe la posibilidad de
ganancias de eficiencia que facilitarían el logro de los objetivos de la reforma y mejorar los
salarios docentes. Las ganancias de eficiencia podrían venir de varias fuentes, que incluyen: (i)
implementación exitosa de la reforma administrativa para reducir los costes fijos y el
ausentismo; y (ii) aumentos en las tasas alumnos /cargo docente (que varían mucho entre
provincias entre 13 y 21 a nivel primario en 1997) y alumnos/sección (que varían entre
provincias de 24 a 36 a nivel secundario) que producirían reducciones significativas en los costos
unitarios.
Capítulo VIII. Conclusiones: Desafíos Futuros para el Proceso de Transformación
Educativa
30.
Argentina ha logrado mucho en un corto período de tiempo. La naturaleza de las
reformas y el ritmo al que han sido implementadas indican que, incluso si el apoyo a las mismas
se diluye, los principales rasgos de la reforma se mantendrán. Profundizar y acelerar el proceso
de transformación implicará generar un debate y superar dificultades en seis áreas. Las mismas
se discuten más adelante, como un medio para iniciar la discusión sobre las prioridades de futuro
del proceso.
¿Cómo se puede satisfacer la creciente y cambiante demanda de educación secundaria?
31.
Argentina debería continuar priorizando la expansión en el acceso y el mejoramnientode
la calidad a nivel secundario, garantizando al mismo tiempo mas equidad. El próximo paso es la
generalización del Polimodal en todas las provincias. La modernización del sistema de educación
técnico profesional requiere una atención particular para mejorar la empleabilidad de los jóvenes
y mejorar la cohesión social al nivel nacional. Para ser eficiente, las inversiones en esta área
deberían incorporar esfuerzos para: mejorar la gestión escolar; diversificar los proveedores de
formación; vincular la escuela con el mundo empresarial; aplicar estándares basados en el
desempeño de la escuela y en el éxito de los graduados en el mercado laboral; mejorar la
coordinación con prograrnas de empleo para los jóvenes.
¿Cómo se puede financiar la próxima etapa de desarrollo educativo?
x
Un aumento del gasto educativo total en térrninos del porcentaje del PBI de entre 0,5% y
32.
0,9% aseguraría un financiamiento suficiente para la próxima etapa de desarrollo educativo y
colocaría a Argentina en un nivel de gasto en educación más cercano al de sus principales
competidores económicos. Se necesita priorizar el gasto en favor del nivel secundario y
fomentar la recuperación de costos a nivel superior. Las ganancias de eficiencia por si mismas
serían insuficientes para financiar este desarrollo, pero permitiría a la mayoría de las provincias
generar una capacidad de inversión en insumos de calidad, de asegurar el mantenimiento y de
proveer incentivos salariales a los docentes. Además, aclarar los roles respe tivos de las
autoridades federal y provinciales en los referente a la financiación de las reformas ayudaría,
creando incentivos para las provincias para asumir mayor responsabilidad en inversiones en
calidad y políticas compensatorias para hacer frente a las necesidades específicas de los niños
desfavorecidos.
¿Qué se puede hacer para fomentar iniciativas privadas en educación?
33.
En Argentina, las transferencias públicas al sector privado representan el 8,4% del
presupuesto público en educación. Sin embargo, este apoyo estatal no contiene una estrategia
que asegura reglas de juego claras e incentivos para fomentar la participación del sector privado
en el desarrollo y la transformación del sistema educativo. Para el logro de este objetivo se
puede: (i) revisar el sistema actual de subsidios públicos al sector privado, usando una fórmula
de financiación basada en la matrícula y el status socioeconómico de los estudiantes y
proporcionar incentivos para la expansión de la capacidad escolar; (ii) promover inversiones del
sector privado en el sector público (i.e., mejor uso del crédito fiscal), particularmente en
educación técnico-profesional; (iii) promover la diversificación de la oferta a nivel terciario y la
financiación privada de los estudiantes en las universidades públicas; (iv) desarrollar un
mecanismo de préstamnospara los estudiantes de enseñanza superior pública y privada; y (v)
incentivar iniciativas locales, fundaciones, escuelas comunitarias, etc., particularmente en
Polimodal, donde existe una gran diversidad en la organización pedagógica, de instituciones y
de oferta disciplinaria.
¿Cómo pueden los docentes estar mejor preparados e involucrados en el proceso de
reforma?
35.
Cada provincia, en el marco de un acuerdo del CFCE, debería revisar la carrera docente
para promover el desarrollo profesional, atraer docentes calificados e incentivar a los profesores
en relación con el desempeño de la escuela. Con la acreditación de los Institutos de Formnación
Docente se esta iniciando un proceso de reconversión y de elevación del nivel de la formación
inicial docente. Este proceso debe acelerarse con una definición del papel respectivo de los IFD y
de las universidades. La formación en servicio debería incluir más formación basada en la
escuela e intercambio de experiencias, concentrándose en prácticas pedagógicas y promoción
del trabajo en equipo.
¿Cómo se puede promover el cambio a nivel de escuela?
36.
Promover mayor participación de los actores escolares en el proceso de cambio implica:
(i) una mayor descentralización de responsabilidades reales a la escuela; (ii) el establecimiento
xi
de mecanismos que hagan responsable a la escuela de su desempeño; y (iii) la provisión de
información y apoyo técnico a los actores escolares para que pueden cumplir con sus papeles
eficazmente. El Proyecto Educativo Institucional es un paso válido, pero insuficiente si no se
combina con la implementación de objetivos acordados, el seguimiento de los estándares de
desempeño y con otorgar poder a las escuelas para que tomen decisiones respecto a
organización, desarrollo profesional , contratación de profesores y uso del presupuesto escolar.
Los padres y la comunidad deberían participar más activamente.
¿Cómo se puede incrementar la eficiencia y la relevancia de la educación superior?
37.
Se debería profundizar el proceso de reforma de la educación superior a través: (i) un
sistema de evaluación al final de secundaria que regule el acceso y promueva estándares de
calidad en educación secundaria y superior; (i) el pago de aranceles complementado por un
sistema de becas para quienes carecen de medios económicos; (iii) una fórmula de financiación
para asignar los recursos recurrentes para la enseñanza basada en la matrícula estudiantil y el
costo por graduado; (iv) la creación de un mecanismo de préstamos accesible para todos los
estudiantes; (v) la diversificación de la educación superior con carreras cortas y proveedores
privados; (vi) la ampliación del papel de la CONEAU con la inclusión en los procesos de
acreditación y de evaluación de criterios que promuevan carreras que respondan mejor a las
necesidades del mercado de trabajo; y (vii) el fortalecimiento del FOMEC como fondo
competitivo para las inversiones.
xii
Introducción
Educación, Competítividad Internacional y Desarrollo Social
Tras consolidar la democracia y lograr estabilidad política en los años 80, Argentina ha
1.
vivido una serie de dramáticas transformaciones sociales y económicas durante los años 90. La
estabilidad macroeconómica del país y el rápido crecimiento económico fueron logrados gracias
a la liberalización comercial, la integración a mercados mundiales y la apertura a inversión
extranjera directa, junto con la reforma estatal y fiscal, la privatización de empresas públicas y
una estricta política monetaria. En este entorno de globalización, también hay consenso general
sobre el hecho de que mantener un crecimiento económico sostenido, mejorar el desarrollo social
y reducir la pobreza en Argentina no serán logradas sin incrementar el carital humano.
Asimismo, hay un mayor reconocimiento de que la educación contribuye al desarrollo social y
económico del país, al menos en cinco formas: Primero, juega un rol central en mejorar los
ingresos, perspectivas laborales, y oportunidades en la vida de los individuos. Segundo, la
educación es uno de los factores más importantes para aumentar la producción de un país y la
competitividad internacional al aumentar la cantidad y calidad del capital humano. Tercero, la
educación es un catalizador para la producción de la innovación tecnológica, la adaptación de
los trabajadores a nuevas tecnologías, la renovación de stock de capital fisico y el aumento de la
actividad empresarial. Cuarto, la educación, es la clave para disminuir la pobreza y la
desigualdad social. Finalmente, la educación ha demostrado tener externalidades positivas en
relación a elevar el nivel de responsabilidad cívica, mejorar las cualidades paternas, mejorar el
cuidado de la salud, ética laboral, elevar la tolerancia, o aumentar el nivel de participación cívica
y política entre otras cosas.
2.
Las posibilidades de Argentina de alcanzar dos de los principales objetivos nacionalesincrementar la competitividad internacional, y disminuir la desigualdad social- están afectadas
por el estado de desarrollo de la educación. Argentina tiene el más alto stock de capital humano
Latinoamérica y el Caribe, medido en términos de la media de los años de escolaridad de los
adultos (8,7 años). Sin embargo, Argentina está rezagada respecto al promedio de los países de
la OCDE' (11,1 años). En realidad, un informe reciente que compara a Argentina con 46 países
industrializados y economías emergentes, indica que, mientras la situación maci. económica y
financiera son vistas como grandes valores para su competitividad internacional, la debilidad de
su capital humano representa una desventaja comparativa para Argentina, particularmente en
áreas como la disponibilidad de mano de obra cualificada, la capacidad de respuesta del sistema
educativo ante los cambios en la economía y el desempleo de la juventud2 .
' Human DevelopmentReport de la ONU, 1992. Este es un "indicadorusado como componentepara medir la
calidad o promediarel nivel de calificacionesde la fuerza laboral (ej. capital humano), aún cuandomuchas de las
calificacioneshayan sido adquiridasindependientementede la educacióninicial" (OECD, "Education at Glance:
OECD Indicators 1997," p. 33). Este indicador, sin embargo, no puede mostrar el grado de concordanciao no
concordanciaentre las calificacionesproporcionadaspor el sistemaeducativoy las necesidadeseconómicas.
InternationalInstitutefor ManagementDevelopment,"World CompetitivenessYearbook 1998",Lausanne,Suiza.
Abril 1998,p. 64. Un análisis,midiendo la competitividadde 46 países, basado en criterio 259 (2/3 hard datacompetitivenessmeasured- y 1/3basadoen encuestas- competitividadpercibida).
2
xiii
Hay una preocupación en Argentina por el impacto potencial de la globalización creciente
3.
y de la liberalización del comercio sobre los niveles de desempleo y la distribución del ingreso.
La mayor apertura a mercados internacionales está aumentando la demanda de trabajadores
cualificados e incrementando las recompensas económicas por la educación en Latinoamérica y
el Caribe. Si este proceso de liberalización no está acompañado de una mejora en el acceso a la
educación, la consecuencia más probable será una mayor desigualdad social. Esti parece ser el
caso de Argentina, donde el análisis indica que las perspectivas de empleos y salarios de aquellos
con mayores niveles de educación tiende a ser más alta que para aquellos con ni'. eles inferiores
de educación. Entre 1992 y 1998 los salarios de los profesionales se incrementaron en
aproximadamente 20%, mientras que los salarios de los trabajadores calificados y no calificados
bajaron en un 6% y 20%, respectivamente. En el contexto de un mercado laboral inactivo, los
profesionales cobraron mucho más que su contrapartida menos calificada. Esta tendencia
continuó por un largo periodo, contribuyendo al deterioro de la distribución del ingreso en
general. El cuadro 21 presenta el lado opuesto del perfil de adquisición de habilidades por
medio de datos en serie cronológica sobre ganancias por nivel de educación. Esto refleja
claramente que la escala de menor ingreso se vio mayormente afectada por la erosión del ingreso
real. Curiosamente, existe un modelo gradual de mayor rendimiento de trabajadores mejor
educados pasando de los peor educados a los mejor educados. También esto puede indicar que
la educación primaria per se, resulta un nivel insuficiente de ingreso al moderno mercado laboral,
o que la educación superior no produce suficiente cantidad de graduados como para satisfacer la
demanda de trabajadores cualificados. Esto demuestra, por un lado, que el sistema educativo
argentino puede ser un medio poderoso para incrementar el nivel de ingresos y reducir la
pobreza, pero por otro lado, aquellos que no acceden al sistema o reciben insuficiente
escolarización se enfrentan a reducidas opciones de empleo y renta y mayor marginalización
económica.
Para contrarrestar estas tendencias, el gobierno argentino comenzó una estrategia frontal,
4.
desde principios de los 90, de transformación del sector educativo, como parte de un paquete
más amplio de reformas políticas y económicas. El programa de reforma educativa tiene cuatro
pilares fundamentales, definidos por el gobierno: (i) descentralización e incremento de la
participación; (ii) calidad académica para todos; (iii) acceso equitativo a educación de calidad
para todos; y (iv) transformación de las instituciones educativas3 . Basados en estos pilares, los
gobiernos provinciales y federal están en proceso de hacer grandes esfuerzos para reorganizar la
mayoría de los aspectos del sistema educativo (curriculum, estructura, financiamiento,
información, evaluación, etc.) en todos los niveles (inicial, primario, secundario, y superior).
Este documento pasa revista al progreso de la reforma educativa hasta la fecha, en pleno
5.
proceso de implementación. Revisa los principales logros y deficiencias e identifica los desafios
por delante y las cuestiones aún por debatir. Este documento aborda tres cuestiones: (i) cuáles
son los objetivos y contenidos de la reforma y cómo se están implementando a niveles
provinciales y escolares; (ii) cómo van evolucionando en este proceso los roles de los actores
federales, provinciales y escolares; y (iii) cuáles son las lecciones aprendidas y los desaflos por
delante. Dada la extensión del tema, el límite en el enfoque y la duración del esfuerzo, la falta de
Susana Beatriz Decibe, "Mejoramientode la Educación para la Calidad y la InclusiónSocial: El caso de la
transformacióneducativaen Argentina"preparadopara la conferenciadel BancoMundial"Construyendoel Futuro
de AméricaLatina: Asociaciónpúblico-privadapara la educación"Washington,DC,4-5 de junio de 1998.
3
xiv
disponibilidad de cierta información y datos, los autores son conscientes de los límites de estos
análisis para dar una valoración de la implementación de la reforma diferenciada por provincia y
para dar una imagen correcta de los cambios pedagógicos a nivel escolar. Se comprende que se
podría invertir más tiempo y esfuerzo en investigar y evaluar cada aspecto por separado de la
reforma (es decir equidad, participación a nivel escolar, eficiencia externa, reforma curricular,
etc.), tarea a la que los autores de este trabajo convocan por este medio, particularmente para
algunas áreas críticas.
6.
La breve introducción presenta los marcos institucionales, políticos y legales. Los
capítulos 1 a IV abordan el progreso hasta la fecha en el logro de los objetivos centrales de la
reforma: Capítulo I - Reestructuración del sistema e implementación del nuevo curriculum;
Capítulo II - Incrementar el acceso y mejorar la eficiencia; Capítulo III- Mayor equidad en el
acceso a la educación; Capítulo IV- Construir una cultura de rendición de cuentas y evaluación.
El Capítulo V describe el proceso de descentralización que se considera un medio para mejorar
la capacidad institucional. El capítulo VI analiza los cambios recientes en los gastos en
educación, incluyendo el financiamiento en cada nivel de gobierno, las diferencias entre
provincias y el papel del sector privado. El Capítulo VII, presenta proyecciones de Tnatrículay de
gastos educativos para el período 1998-2002, tomando en cuenta el impacto esperado de las
reformas. El Capítulo final señala los desafios que persisten en el proceso de reforrma, en forma
de preguntas, con la intención de provocar la discusión sobre las opciones de la política futura.
El Contexto Histórico de la Reforma
7.
Durante las últimas décadas se han desplegado varias iniciativas para reformar y
descentralizar la educación en Argentina. En la última etapa de la década del 60, el gobiemo
militar dio los primeros pasos para descentralizar el sistema educativo. Sin embargo en ese
entonces la falta de consenso sobre la reforma condujo a una política discontinua bajo el
gobierno del Presidente Perón en 1993. En 1976 el gobiemo militar transfirió en forma
permanente la responsabilidad financiera de la educación primaria a los gobiernos provinciales
(sin el acuerdo de los últimos). Para 1978 prácticamente toda la educación primaria estaba en
manos de las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
8.
En un contexto de crisis económica nacional durante la década del 80, se deterioró el
sistema educativo debido a los bajos niveles de inversión (2.7% del GDP en 1980), la atención
limitada a la calidad de los insumos educativos y preparación docente, y la disminución del
salario real y estatus social de los docentes. Esto, aparejado a las presiones del importante
crecimiento demográfico de fines de la década del 70 y comienzos de la del 8 6 que continuó
aumentando la matrícula, resultó en escuelas y aulas superpobladas e infraestructura
empobrecida en áreas de bajos ingresos (es decir, escuelas rancho).
9.
Muchos actores de la educación preocupados por el estado del sector comenzaron a
pronunciarse por la reforma educativa. En 1988 participaron en el Congreso Pedagógico
representantes del gobierno, de gremios docentes, padres, estudiantes, organizaciones no
gubernamentales, y la iglesia. Este congreso representó el primer esfuerzo colectivo para
identificar las necesidades actuales y planear estrategias futuras para el sistema educativo
argentino. Los resultados de este esfuerzo sirvieron de base para la Ley Federal de Educación en
xv
1993, la cual reemplazó a Ley General de Educación que estaba en vigencia desde mediados del
siglo XIX.
Formulación del Marco del Proceso de Transformación Educativa
El proceso de transformación educativa está enmarcado por cuatro leyes formuladas a
10.
comienzos de la década del 90: Ley de Transferencia de Servicios Educativos (1991), Ley
Federal de Educación (1993), Pacto Federal Educativo (1995), y Ley de Educación Superior
(1995). Por medio de estas leyes el Gobierno Argentino ha definido los objetivcs y estrategias
generales para la reforma educativa dentro de un marco más amplio de reforma del estado. En
1991 la Ley de Transferencia de Servicios Educativos transfirió a las provincias y a la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires la responsabilidad de los servicios educativos de
educación secundaria y superior no universitaria. Siguiendo a esta transferencia, en 1993 la Ley
Federal de Educación dispuso una serie de reformas que redefinían los roles administrativos y
responsabilidades financieras del sistema educativo a todos los niveles de gobierno. Al principio
las autoridades educativas provinciales fueron designadas como administradores principales de
toda la educación pública pre universitaria y de la formación inicial docente en el país. Luego,
los nuevos roles principales del gobierno central -vía Ministerio de Cultura y Educación
(MNCE) fueron: (i) guía de control y asistencia técnica a todas las jurisdicciones; (ii) establecer
en colaboración con el Consejo Federal de Cultura y Educación (CFCE) los contenidos
curriculares básicos; (iii) controlar y evaluar la calidad de la educación; y (iv) administrar los
programas de fondos compensatorios. En tercer lugar se definió al CFCE como máxima
autoridad educativa para: (i) establecer políticas y programas nacionales en coordinación con el
Congreso Nacional y los legisladores de todas las jurisdicciones; (ii) establecer prioridades para
el sector educativo; y establecer los contenidos curriculares en colaboración con el MNCE. Más
allá de los importantes cambios financieros y administrativos al sistema, los objetivos
curriculares y pedagógicos del proceso de transformación educativa incluyen: (i) extender la
obligatoriedad de la educación de 7 a 10 años; (ii) reformar la estructura y el curriculum de la
educación primaria y secundaria; (iii) enfatizar la importancia de la calidau educativa e
implementar evaluaciones de escuelas y alumnos basadas en la actuación de los mismos; (iv)
clarificar los roles respectivos de las autoridades educativas públicas y privadas; y (v) poner a las
escuelas y comunidades educativas como ejes de cambios educativos y agentes principales del
proceso de reforma.
11.
El Pacto Federal Educativo fue firmado por acuerdos provinciales y federal en 1994.
Cumpliendo con el artículo 63 de la Ley Federal de Educación, la nación y las provincias
acordaron un programa conjunto de inversión en educación. El gobierno nacional se
comprometió 3 millones de dólares por un período de 5 años a partir de 1994. Las provincias
por su parte, por medio del Pacto, se comprometieron a financiar el 20% de las inversiones
realizadas por la nación y a reinvertir en el sistema educativo cualquier ahorro logrado de las
ganancias en eficiencia por medio de la administración mejorada. En apoyo a la Ley Federal de
Educación los objetivos de este acuerdo de financiamiento están especificados como: (i)
fortalecimiento de la capacidad de las instituciones provinciales responsables de administrar
dirigir el sistema educativo; (ii) mejoramiento de la programación y planificación organizativa;
(iii) desarrollo de programas para mejorar la calidad de la capacitación docente; (iv)
consolidación conceptos y prácticas de administración de base escolar y participación local; (v)
xvi
establecimiento de una red de trabajo para una administración mejorada y evJuación a los
niveles provinciales y nacionales; y (vi) mejorar la inversión en educación para alcanzar las
demandas pedagógicas y físicas del nuevo sistema educativo argentino.
12.
La Ley de Educación Superior de 1995 dotó al sector de un marco institucional que
regula, de modo estable, la organización y funcionamiento de todo el sistema de educación
superior universitaria y no universitaria, pública y privada . El sistema universitario permanece
bajo la regulación de la Nación mientras que el sector terciario no universitario queda bajo la
administración y regulación de cada jurisdicción provincial. Los Consejos de Planificación
Regional de la Educación Superior deben asegurar la coordinación. La Ley: (i) reconoce y
amplia la autonomía universitaria; reduce, por ejemplo, el control estatal en el otorgamiento de
títulos y elimina injerencia en la fijación de los salarios y de las condiciones laborales de los
docentes; (ii) institucionaliza, con la CONEAU, la evaluación externa y interna; (iii) da mayor
participación a los profesores en los organismos colegiados e impulsa una mayor agilidad y
flexibilidad en la gestión; (iv) incorpora instrumentos destinados a mejorar la equidad y a
permitir a cada universidad el arancelamiento de los estudios de grado; y (v) prevé una mayor
racionalidad en las formas de asignación del presupuesto estatal a las universidades públicas.
xvii
Capítulo 1. Reestructuración del Sistema y la Introducción de un Nuevo Currículum
Uno de los principales objetivos de la Ley Federal de Educación fue reestructurar el
1.1
sistema educativo. El antiguo sistema tenía siete años de primaria y cinco años de secundaria. El
nuevo sistema busca extender la escolaridad obligatoria incluyendo un año de educación
preescolar obligatorio, nueve años obligatorios de escuela primaria y nivel de secundario
inferior, y tres años de escuela secundaria superior (ver Gráfico 1.1). Uno de los objetivos afines
es elevar la educación de los docentes, tanto antes del ejercicio de la enseñanza como una vez en
servicio, a modo de capacitarlos para enseñar el nuevo curriculum y preparar a directores y
administradores escolares para gestionar la transformación en sus escuelas.
La nueva estructura educativa fue establecida en la Ley Federal de Educación pero su
1.2
organización fue acordada conjuntamente por las autoridades de educación de las provincias y el
nuevo Ministerio Nacional de Cultura y Educación (MNCE) a través del Consejo Federal de
Cultura y Educación (CFCE). El acuerdo del CFCE autoriza a las provincias a determinar su
propio marco temporal para implementar estos cambios estructurales, pero establece el año 2002
como fecha objetivo.
La Nueva Estructura del Sistema Educativo
La nueva estructura del sistema educativo, que ha sido efectivamente implementada por
1.3
la mayoría de las provincias en 1996, está dividida en tres niveles:
• Inicial, que es el nivel preescolar.
• Educación General Básica (EGB) que está dividida en tres ciclos de tres años cada uno,
en los cuales los alumnos aprenden todas las calificaciones necesarias para una sociedad
moderna.
• Polimodal, que ofrece dos tipos de capacitación. Primero, el componente de Formación
General de Fundamento que enfoca las competencias básicas de acuerdo con los
Contenidos Básicos Comunes (CBC). Segundo, el componente de Formación Orientada
que ofrece un programa más especializado de aprendizaje usando los Contenidos Básicos
Orientados (CBO). Conjuntamente, los dos componentes brindan cinco áreas de
educación o modalidades, de las cuales las escuelas pueden seleccionar: Ciencias
Naturales, Economía y Gestión Organizativa, Humanidades y Estudios Sociales,
Productividad de Bienes y Servicios, Comunicaciones, y Diseño y Arte.
Las escuelas Polimodales también pueden ofrecer Trayectos Técnicos Profesionales
1.4
(TTPs) o módulos técnicos profesionales los que pueden requerir hasta un año adicional de
escolaridad y otorgar un diploma. Dentro del marco flexible del proceso de "aprendizaje a lo
largo de la vida", los TTPs pueden ser escogidos en forma opcional como un módulo acabado o
como un itinerario formativo y pueden ser ofrecidos por las instituciones de educación superior.
I
Gráfico 1.1. Comparación de la Antigua y la Nueva Estructura del
Sistema Educativo Argentino
Edad
31
30
DOCTORADO
ANOS
DOCTORADO
3-4 AÑOS
3-4
28
27
26
MAESTRIA
1-2 AÑOS
256t r
MAESTRíA
1-2 AÑOS
r
25
24
.OC CARRERAS
23
t
=
22
O
l
21
CARRERAS
PROFESIONALES:
INGENIERIA,
12
MEDICINA,
ARQUITECTURA
LICENCIATUA4:
HUAIAE,INGENIERIA,
PROFESIONALES:
CIENCIAS
SOCIALES,
MEDICINA,
ARQUITECTURA
ETC.
DERECHO,
ETC.
CI
ETC.
20
LICENCIATURA
ICCATUA
HU~~MAIADS,LMANIDADL
i1,
CIENCIAS
SUTCUA
OCIALE$,
DERECHO,E.C ¡
N,
19
18
6to. añlo
4to
17
Año
Año
ñ5
16
4to Año
15
3er Año
14
2 Año_
2"
13
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3- Año
2 do Año
o
:
erAño
_
12
11
10
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8
E
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-
6
5
4
Inicial
3
Inicial
3 CCiclo
23 Ciclo
_Cclo
1,cielo
1- Cielo"Cicl
ANTIGUA ESTRUCTURA
i
Educaciónobligatoria.
La mayoríade las instituciones de
Ito Secundario o 4to Polimodal para
educación superior no universitarias
6to Secundario
o 4to
escuelas
Z
técnicas
EGB
NUEVA ESTRUCTURA
Polimodal para
son Institutos
de Capacitación
Docente
gerenciados
por las
Educación General Básica
2
El Nuevo Currículum
El nuevo currículum se está desarrollando a través de un proceso de tres niveles de
1.5
organización, que abarca los niveles nacional, provincial y escolar. A nivel nacional, el CFCE
establece y aprueba los CBCs que son obligatorios para todas las provincias. A nivel provincial,
los Diseños Curriculares Provinciales (DCP) están desarrollados para adaptar lIs CBC a las
necesidades regionales y determinar el orden en el que los contenidos deben ser implementados
en las escuelas provinciales. A nivel escolar, el Proyecto Educativo Instituciejial (PEI) está
diseñado por docentes y directores para enmarcar la aplicación en la escuela y en el aula las
decisiones curriculares tomadas a nivel nacional y provincial. El objetivo es reorganizar la
forma en que trabajan las escuelas (ver detalles en el Capítulo 4, párrafos 4.7 y 4.8). Como
medio para implementar estos cambios curriculares, el MNCE está trabajando para renovar la
currícula de los institutos de formación docente a través de un proceso similar en tres niveles.
Estos cambios en la estructura comenzaron en 1996. Actualmente, al final de 1998, a
1.6
excepción de Formosa, todas las provincias han implementado el último año obligatorio de Nivel
Inicial y EGB I, y la mayoría implementó EGB II. El enfoque de este último año estuvo en
establecer la estructura y el currículum del tercer ciclo de EGB, aunque sólo Buenos Aires y
Córdoba están implementando este tercer ciclo en todas sus escuelas y comenzarán en 1999 la
implementación del Nivel Polimodal (ver en la Tabla 1.1. el resumen del progreso de la
implementación por ciclo y por provincia; ver en la Tabla Al.1 los avances en relación a la
implementación de EGB III). La implementación de la nueva estructura ya abarca el 80% de la
matrícula del país. La definición de los nuevos contenidos curriculares ha estado progresando a
través de los tres niveles. A nivel federal, en 1994 el CFCE ratificó el CBC para los niveles
Inicial y EGB; en 1996 los CBC para la capacitación docente; y en 1997 los CBC del nivel
Polimodal. Durante los tres últimos años, el MNCE ha estado diseñando los Trayectos Técnicos
Profesionales. En este momento, la mayoría de las provincias ha desarrollado sus propios DCPs
para los niveles Inicial y EGB, decidiendo los "espacios curriculares" que organizan los
capítulos de los CBC. La mayoría está enviando estos programas curriculares para los niveles
inicial, EGB 1 y EGB II a las escuelas. Se ha llegado a un acuerdo en el CFCE para la definición
del CBC para el EGB III.
Para conducir la transformación del sistema técnico profesional, el MNCE creó el
1.7
Instituto de Educación Tecnológica (INET) en 1995. En noviembre de 1996 el MNCE y las
provincias (a través del CFCE) concluyeron un Acuerdo Marco para los Trayectos Técnicos
Profesionales (TTP). El Acuerdo Marco definía que la estructura de la educación técnica estaría
basada en las Competencias y que el currículum estaría organizado en módulos. También
establecía el criterio bajo el cual las escuelas polimodales ofrecerían los TTPs.
3
Tabla 1.1. Porcentaje de Escuelas que han implementado la Nueva Estructura
por ciclo y por provincia (1998)
Provincia
Inicial.
Cap. Fed.
Bs.As.
Catamarca
Chaco
Chubut
Córdoba
Corrientes
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
SanJuan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
S. d. Estero
T. d. Fuego
Tucumán
s/i
100
100
100
100
100
100
100
40
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
EGBJ
o1
S/i
100
50
100
100
100
100
100
60
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
EGB2
20
30
sli
100
50
100
100
100
100
100
60
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
S/i s/li
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100 100 100
50
50
50
100 100 100
100 100 100
100 100 100
100 100 100
100 100 100
30
30
60
100 100 100
100 100 100
100 100 100
100 100 100
100 100 100
100 100 100
100 100 0
100 100 100
100 100 100
100 100 10
100 100 100
100 100 100
100 100 100
100 100 100
100 1 0 070
40
50
60
7mo.
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100
50
100
100
100
100
100
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100
100
100
100
100
100
0
100
100
100
100
100
100
100
70
si
100
30
2
100
100
30
6.51
30
0
100
70
100
100
12
2.4
20
20
50
100
100
(a)
27
17
EGB3
8vo.
s/i
100
0
145
8.25
100
30
1.28
0
0
100
38
5
0
12
2.1
4.21
0
50
100
0
(a)
10
3
Polimodal
9no.
lro.
'2do.
3ro.
s/i
100
0
0
0
100
30
0
0
0
0
20
0
0
12
2.1
0.24
0
0
0
0
0
0
0
S/i
0
25
0
16
100
18
0
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0
0
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0
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0
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0
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0
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0
0
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0o
¡0
0
1[0
7mo y 8vo grados fueron implementados, como un piloto, en 30 escuelas. Fuente: Susana Beatriz Decibe, "Mejoramiento
de la Educación para la Calidad y la Inclusión Social: El caso de la transformación educativa en Argentina" preparado para
la conferencia del Banco Mundial "Construyendo el futuro de América Latina: Asociación público-privada para la
educación", Washington, DC 4-5 de junio de 1998.
1.8
Dos borradores de acuerdos están en proceso de ser aprobados por el CFCE. El primero
(Formación Técnico Profesional, Certificación de Aprendizajes) propone una nueva y amplia
estructura de calificaciones y trayectorias formativas basadas en los siguientes principios: (i)
flexibilidad en el ritmo y orden en que los estudiantes completan las trayectorias; (ii) acceso
amplio para los distintos segmentos de la población; (iii) oportunidades para los estudiantes de
progresar a través de diferentes niveles de certificación, a su propio ritmo; (iv) diferenciación
entre las certificaciones; (v) transparencia; y (vi) asegurar la calidad. El segundo borrador de
acuerdo (Educación para Adultos y Formación Técnico Profesional - Propuesta de Centros
Territoriales de Educación Permanente) propone líneas directrices para la educación técnico
profesional, basadas en la asociación entre escuelas técnicas, instituciones terciarias, centros de
educación de adultos y centros de formación profesional. Los marcos curriculares para diez
4
módulos técnico profesionales (TTPs) que serán ofrecidos en las escuelas polimodales han sido
creados en base al Acuerdo-Marco: construcción, industrias de procesos, electrónica,
electromecánica, producción agrícola, administración y gestión, comunicaciones sociales,
sistemas de información, salud y medio ambiente, turismo y comercio. El INET ha concluido un
acuerdo con compañías privadas y sindicatos para colaborar en la definición de las calificaciones
profesionales en estos campos.
1.9
El INET está organizando la implementación a través de dos modelos básicos: (i) el
Proyecto Institucional de Transformación Educativa (PITEs) y (ii) el Sistema Local de
Suministro de Servicios Educativos (SILOSE). PITE consiste en (i) adecuar los marcos
curriculares de TTP a los contextos locales; (ii) articular los TTPs con el Polimodal, (iii)
identificar las necesidades de desarrollo profesional de los docentes con relación a la educación
técnico-profesional y (iv) definir los acuerdos institucionales y modelos de administración
adecuados para las escuelas. Los PITE serán implementados en 74 instituciones, 51 instituciones
comenzarán en 1999 y 23 instituciones en el 2000 (ver recuadro 1.1.). Con este propósito, en
1998 se capacitaron 2.010 docentes.
1.10 La meta de SILOSE es crear planes locales para el suministro de esc:lelas técnicovocacionales (TTP y Polimodal) basado en necesidades económicas del área. SILOSE busca: (i)
promover la complementariedad de programas educacionales y compartir recursos fisicos entre
las escuelas para permitir a los alumnos elegir entre una gran variedad de programas; (ii) evaluar
los nuevos acuerdos cooperativos entre las escuelas y empresas del sector privado, asociaciones
industriales y comerciales y gremios laborales. Diecinueve provincias ya han implementado al
menos uno de estos programas, incluyendo diez que comenzarán la implementación de PITEs en
1999. La meta del INET es involucrar en este programa durante 1998 y 1999 a 360
instituciones. Adicionalmente, el centro del INET en Buenos Aires alberga al Centro de
Educación Tecnológica (CENET) que cuenta con 16 laboratorios para diversas disciplinas
tecnológicas. El CENET sirve como centro de investigación de propuestas relacionadas a la
educación técnica, desarrollo de alternativas de educación técnica a distancia y para capacitación
docente.
1.11 Aunque el marco curricular y de implementación de la educación vocacional y técnica
está listo, los gobiernos provinciales y el nacional enfrentan cuestiones cruciales a medida que se
acercan a la implementación masiva de los TTPs. Las cuestiones principales se refieren a: (i)
cómo se alentará y mantendrá a nivel escolar la participación del sector privado; (ii) cuál es el
nivel necesario de inversión por escuela secundaria para otorgar capacitación y desarrollo
profesional adecuado para los docentes de escuelas técnicas y de TTP; (iii) cuál será el nivel
necesario de inversión en equipamientol; (iv) cómo se reclutará y preparará a las nuevas
generaciones de docentes técnico-vocacionales; (v) cómo dar mayor flexibilidad a las escuelas
técnicas para adaptarlas al mercado laboral; (vi) cómo articular esas escuelas con una formación
más eficiente desde el punto de vista de costos para la inserción de los jóvenes en el mercado
laboral. Estas cuestiones son complicadas porque la mayoría de las escuelas técnicas en
Argentina se caracterizan por tener instrucción desactualizada, material y equipamiento obsoleto,
y escasa experiencia en relación al sector privado.
' Según datos preliminaresdel MNCE, se estimaque el promediorequeridopor escuelaserá entre U$S200.000y
U$S 300.000.
5
Administración del Proceso a Nivel Provincial y Escolar
1.12 Basado en la experiencia de inaugurar los niveles Inicial y EGB, se identificó un número
de dificultades en la implementación del nuevo curriculum y su estructura. Una de estas
dificultades se refiere a reacomodar horas de clase y cursos. Existe la necesidad de abordar este
problema individualmente, escuela por escuela, bajo los acuerdos generales a los que se llegaron
a nivel regional o distrital. Un segundo tipo de dificultad se refiere a la necesidad de mayor
integración entre las disciplinas que componen el nuevo curriculum. Las reformas curriculares y
de estructura están también planteando desafios institucionales sustanciales a los gobiernos
provinciales y a las comunidades escolares. La magnitud de los cambios, falta de uso de la
información relevante a disposición de las autoridades locales y provinciales, y la capacidad
institucional limitada, han conducido a problemas de implementación.
1.13 A nivel escolar, hay algunas cuestiones no resueltas, lo cual es típico en cualquier
reforma. Estas están relacionadas, por ejemplo, a la reorganización de recursos fisicos y
humanos, los nuevos papeles de los directores de escuela, la coordinación de nuevos ciclos
educativos, la integración de disciplinas, y a los roles de los supervisores, entre otros.
Actualmente, la mayoría de las escuelas ha desarrollado su Proyecto Educativo Institucional
(PEI) para definir la implementación de los cambios obligatorios a nivel nacional y provincial.
Sin embargo, se ha considerado al PEI como un proceso administrativo con limitada
participación docente, poca participación comunitaria y ausencia de claros objetivos que se
puedan medir.
Desarrollo Profesional en Servicio para la Transformación
1.14 Preparar tanto a los docentes nuevos como a los experimentados para la enseñanza del
nuevo curriculum y administrar la transformación del sistema, requerirá que la Red Federal de
Formación Docente Continua (RFFDC) otorgue capacitación en servicio a docentes,
supervisores, directivos y personal de los Institutos de Formación Docente (IFD) La RFFDC
está integrada por una oficina federal ubicada en el MNCE, 24 Cabeceras Provinciales, y un
número de instituciones (públicas, privadas y no gubernamentales, nacionales e internacionales)
que ofrecen capacitación en servicio en base a acuerdos con el gobierno. La oficina federal es
responsable de coordinar las actividades de la RFFDC en todas las provincias y de proveer
asistencia técnica y financiera. Entre las responsabilidades de las Cabeceras Provinciales están:
(i) dar criterios para el currículum en servicio provincial; (ii) establecer prioridades para
capacitación sobre la base de lineamientos guía acordados por el CFCE; (iii) acreditar, proveer
asistencia técnica y evaluar a las instituciones que son parte de la RFFDC; y (iv) publicitar la
capacitación ofrecida entre los profesionales de la educación a quienes está dirigida.
1.15 Entre 1995 y 1996. la RFFDC proporcionó más de 15.000 cursos en servicio en todo el
país e invirtió U$S31 millones en capacitación docente. En 1997, se invirtió U$S35 millones en
14.687 cursos. La RFFDC ofrece 7 circuitos en servicio, en base al tipo de capacitación que se
da y los docentes que concurren. Los circuitos varían en duración, entre 40 horas (circuito A) y
300 horas (circuito E):
6
* A para docentes de nivel inicial
* B para docentes de escuelas primarias a fin de prepararlos para enseñar el n,,evo
curriculum de EGB 1 y EGB II
* C para docentes de escuelas primarias y secundarias con el objeto de prepararlos para
enseñar EGB III
• D para profesores del secundario que enseñarán Polimodal;
* E para los docentes de TTI
* F para directores de escuelas de todos los niveles
* G para supervisores.
1.16 Luego de completar un curso y aprobar un examen final, los participantes reciben un
certificado expedido por la RFFDC para trabajar diferentes espacios curriculares. Si el curso es
ofrecido en universidades, puede ser considerado para el título universitario correspondiente. En
realidad, la RFFDC promueve los títulos universitarios entre los docentes de los TTI y del
Polimodal. Los mecanismos de control de la calidad de la RFFDC incluyen la certificación de
las instituciones de formación docente, observación de clases de los docentes que se capacitan y
cuestionarios periódicos a los participantes. No obstante, hay un seguimiento limitado a nivel
provincial para evaluar la aplicación en la actividad diaria de lo aprendido durante la
capacitación en servicio2por parte de los profesores, directores y supervisores.
1.17 La mayoría de los cursos en servicio de la RFFDC están enfocados hacia temas
específicos (ej. matemáticas, ciencias naturales y sociales), aunque hay algunos cursos
(principalmente para supervisores y directores) que se enfocan a la administración institucional,
planificación curricular y pedagógica. Los cursos están generalmente designados para grupos de
personal con una responsabilidad particular (ej. profesores de matemáticas, supervisores, etc.) en
lugar de equipos escolares interdisciplinarios. Finalmente, los cursos son impartidos fuera del
ámbito escolar de los participantes.
Educación de Docentes antes del Servicio
1.18 La reforma principal del sistema de educación de docentes antes del servicio fue su
descentralización en 1991. Ese año la Ley de Transferencia de Servicios Educativos transfirió a
las provincias y al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires la responsabilidad de los servicios
educativos para los niveles secundario y superior no universitario (principalmente las
Instituciones de Formación Docente, IFD). Tras la descentralización, en la mayoría de las
provincias, la estructura y la naturaleza de la formnaciónofrecida por los IFD no ha sufrido
grandes cambios.
Como experienciainternacionales interesantemencionarel caso del Distrito 2 de Nueva Yor-. El desarrollo
profesionalha sido el principal instrumentopara lograr una mejora continuaen la pedagogíaen las aulas. Los
principiosde esta estrategiase puedenresumiren siete: (i) se trata sólo de la pedagogía;(ii) el cambio institucional
es un proceso largo, con varios estados;(iii) compartirexperienciases la clave para el cambio pedagógico;(iv)
enfoqueen amplias mejorasdel sistema;(v) las buenas ideas vienende gente con talento que trabaja en conjunto;
(vi) defmir expectativas claras y despuésdescentralizar;y (vii) camaradería,preocupacióny respeto. (Fuente:
Richard F. Elmore and Consortium for Policy Research Education, 'Staff and Instructional Improvement'CommunityDistrict2, NewYork City)
2
7
1.19 En 1994 más de la mitad (57%) de los docentes activos habían sido capacitados en IFD
(52% completó la carrera de TTI), aproximadamente 15% tenía título secundario, 25% había
cursado estudios universitarios pero sólo 13% obtuvo diploma universitario. Además, menos del
1% tenía sólo educación primaria y el 1,5% completó un posgrado. La mayoría de los docentes
graduados en universidades enseñan en TTI; sólo 2,5% enseña en el secundario y 1,3% en
primario (ver Gráfico 1.2)3. En general los profesores de escuela secundaria, especialmente los
más jóvenes, tienen mejores credenciales que las de los de nivel inicial y primario.
Gráfico 1.2. Docentes Activos por Nivel de Educación más Alto, a Nivel Nacional
T 1
Graduado
Universidad
u
Superior,no universitario _
Medio
Primaria
0
10
20
30
40
50
60
Porcentaje(%)
U Incompleto* Completo|
1.20 La formación docente antes de servicio no universitaria consiste de 1.409 IFD4 , los que
sirven a un total de 157.163 estudiantes (1996). Además, hay 10 universidades que ofrecen
carreras docentes para enseñar en escuelas primarias y algunas universidades ofrecen
especializaciónen contenido de algunas asignaturas con alguna instrucción peuagógica para
aspirar a ser docentes de escuelas secundarias. Aproximadamente34% de los IFD son privados
y sirven a un 22% del total de la matrícula. Esta cifras varían ampliamenteen las distintas
provincias. En Misionespor ejemplo, alrededordel 84% del total de la matrícula asiste a IFD
privados. En contraste,en el Chacola inscripcióna institutosprivados IFD es del 1% 5.
1.21 Hay grandes ineficienciasen el sistema de IFD, las cuales la reforma intenta abordar
según lo decididopor el CFCEen 1998. Primero,hay un númeroexcesivode IFD que no tienen
3
EmilianaVegas,WilliamExperton,LantPritchett,"Losdocentesde Argentina¿trabajandemasiadoo muypoco?
¿Estánmal pagadoso gananmuy bien?"
4 De acuerdo con los datos de 1994el 26% de estos institutosotorgan también otro tipo de servicios educativos,
principalmenteeducacióntécnicaterciariano universitaria.
De la Base de Datos Institucionales (BADIN 98) - Datos Provisoriosdel ProgramaNacionalde Organización
Pedagógica de la Formación Docente, MNCE. La tasa de graduaciónde este período para San Juan no está
disponiblepor falta de datos.
8
dimensión crítica para asegurar un programa capacitación costo efectiva de calidad. El promedio
de TTI tiene 66 alumnos (lo que significa una matrícula anual de aproximadamente 16), 11
docentes y 3 empleados no docentes. Es decir que hay pocos alumnos por docente y alta
proporción de administradores. En todo el país, la cantidad de alumnos por docente es
aproximadamente 5.7 (Formosa y Chubut tienen tasas inferiores a 2, mientras sólo Santa Cruz y
Río Negro tienen tasas por encima de 10). Además, aproximadamente 20% del personal que
trabaja en IFD está en cargos administrativos y de apoyo. Los IFD tienen además baja tasa de
graduación. Un estudio reciente de cohorte indica que, en un promedio, sólo 39% de los
ingresantes a los IFD, de inicial y primaria, se graduaron entre 1990 y 19956. Las tasas de
graduados por provincia varían de 63% en Mendoza a 21% en Neuquén (Anexo Tabla Al.2).
Durante este período de cinco años las tasas de graduación declinaron en 9 provincias,7 se
mantuvo bastante constante en 8 provincias,8 y mejoró en Neuquén y en Salta.
1.22 En general los IFD no tienen capacidad de enseñanza y organización apropiada para
responder a las necesidades futuras de los sistemas educativos provinciales. Actualmente, la
mayoría de los IFD (74%) capacitan docentes para la educación primaria9 . Consecuentemente,
en 1994,de 11,950 graduados de IFD unos 86% eran docentes de educación inicial o primaria,
sólo 12% eran docentes de educación secundarial'. Esto indica un desequilibrio en la capacidad
formativa, debido a que la educación secundaria representa más del 30% de la educación preterciaria y se proyecta que crecerá 18% entre 1997 y el 2002, mientras que la matrícula se
mantiene en la educación primaria"' (ver capítulo VII por discusión detallada de la matrícula
proyectada). Responder a las demandas del sistema educativo en término de número y tipos de
docentes requerirá probablemente una reestructuración profunda de los IFD.
1.23 Este desajuste parece ser mayor cuando observamos la distribución de los graduados de
IFD por especialización (Tabla 1.3) que no parece indicar que las provincias contarán con
profesores con la especialización necesaria para cubrir las vacantes y nuevos cargos.
Nacionalmente, la brecha parece ser sustancial en disciplinas clave tales como matemáticas,
computación, lenguas extranjeras. A nivel provincial, este desajuste es mayor en disciplinas
específicas. Por ejemplo en 1994 en Corrientes se graduaron 87 docentes de IFD en educación
fisica y 1 en biología y en Tucumán se graduaron 46 estudiantes en contabilidad y 2 en
matemáticas. Todavía queda mucho por hacer en las provincias para valorar cuidadosamente las
futuras necesidades de docentes por disciplina y racionalizar profundamente la oftrta acorde de
los IFD. Esta racionalización debería ser estudiada en un marco más amplio del sistema
universitario. (Ver Tabla 1.3.)
De la Base de Datos Institucionales - BADIN 98- Datos Provisorios- del Programa Nacional de Organización
Pedagógica de la Formación Docente, MNCE. No están disponibles las tasas de graduación de alumnos de IFD que
se preparan para la enseñanza en escuelas secundarias.
7 Catamarca, Chaco, Chubut, La Pampa, La Rioja, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, y Tucumán.
8 Entre Ríos, Formosa, GCBA, Jujuy, Mendoza, Misiones, Río Negro, y Santiago del Estero.
9 MNCE Secretaría de Programación y Evaluación, "Apuntes sobre la Situación Actual de la Formación Docente en
Argentina y otros Países", diciembre de 1997.
loEl 2% se graduó en otra especialización no mencionada en la Tabla 1.3.
11El aumento en la demanda de profesores de escuelas secundarias va a depender no sólo del crecimiento de la
matrícula a este nivel, sino también de cambios en la eficiencia interna del sistema, cantidad de alumnos por
docente, número promedio de horas cátedra por docente, etc. Se espera un incremento, aún si estos factores curvan
la demanda de docentes para el secundario.
6
9
Tabla 1.3. 1994 - Graduados de los IFD por Especialización
Número de graduados 1994
Especialización
Prof. De nivel inicial
2770
6806
Prof De nivel primario
709
Prof. De Nivel inicial y primario
Prof. De Letras y Literatura
145
Prof. De Matemáticas y afines
102
30
Prof. De Matemáticas y Computación
Prof De Computación
O
Prof. De Inf. y Admrin.
3
17
Prof. De Química
Prof. De Física
15
7
Prof De Física y Química
201
Prof. De Ciencias Biológicas
171
Prof De Ciencias Exactas (combinado)
4
Prof. De Filosofia
19
Prof De Ciencias de la Educación
Prof De Educación y Psicología
75
Prof. De Pedagogía (combinado)
71
Prof. De Ciencias Económicas
85
37
Prof. De Ciencias Jurídicas
110
Prof. De Jurídicas y Contables
67
Prof. De Geografia
122
Prof De Historia
Pro£ De Historia y Geografia
19
Prof De Educacíón Cívica
8
Prof De Ciencias Sociales (combinado)
111
Profesorado de otras carreras
246
Total
11,950
MNCE, Secretaría de Programación y Evaluación, "Apuntes sobre la Situación
Actual de la Formación Docente en Argentina y otros Países", diciembre de 1997.
1.24
Como no se ha hecho una valoración sistemática de los TTI, no es posible concluir sobre
la calidad
de los contenidos
y la enseñanza.
Sin embargo,
el MNCE,
en colaboración
con las
autoridades provinciales, está convencido de que se deben hacer esfuerzos importantes para
actualizar el currículum de TTI de acuerdo con los nuevos CBC. Se vislumbra la definición de
estándares
y un proceso de acreditación.
Además, como se mencionó
anteriormente,
un circuito
específico de capacitación de docentes en servicio del RFDC fue diseñado para actualizar la base
de conocimientos de los docentes de los TTI.
1.25
Siguiendo la tendencia global sobre la capacitación docente antes de entrar en servicio,
hacia un sistema donde los Institutos de Formación
Argentina debería avanzar progresivamente
Docente se articulen con las universidades.
Adicionalmente,
las universidades
deberían ser
responsables a nivel provincial de proporcionar profesores bien formados.
De acuerdo con la
10
experiencia internacional1 2 , la tendencia en formación de profesores es de reasignar programas
hacia niveles superiores de educación. El movimiento de formación docente hacia las
universidades implica que la base de conocimiento de los profesores está aunentando, sus
capacidades se están incrementando y la organización de la preparación de los profesores se está
profundizando.
12 La tendenciahacia la universidadse identificaen Africa,Asiay
Europa. En AméricaLatina y el Caribese
concluye una tendencia similar. En Chile, por ejemplo, la legislación de 1987 hizo obligatorio que los profesores
tuvieran una titulación universitaria. (Fuente: Carnoy, M. at al. 1996. Impact of Structural Adjustment of the
employment and training of teachers. ILO. Geneva).
11
Capítulo II. Aumentar el Acceso y Mejorar la Eficiencia
2.1
Dos de las principales reformnasiniciadas con la Ley Federal de Educación de 1993 (Ley
24.195) fueron extender la educación obligatoria de siete a diez años y reestructurar los niveles
dentro del sistema. El objetivo era aumentar el acceso y mejorar las tasas de retención de
alumnos que completan sus estudios entre los estudiantes'. Además la ley establece que el
Gobierno Nacional, los gobiernos provinciales, GCBA y las instituciones colaborarán para
adoptar medidas especiales para aumentar la eficiencia en la utilización de recursos en el sistema
para aquellos niños que abandonan la escuela o repitan el grado.
Incrementar el Acceso al Sistema
2.2
Durante esta década se ha extendido el acceso al sistema educativo. En total, la matrícula
pública y privada para la educación inicial, primaria, secundaria, y terciaria aumerni5 un 5,5%; de
9,3 millones de estudiantes en 1991, a 10,2 millones en 1996. La matrícula creció más rápido en
secundaria (un promedio anual de 3,26% de 1991 a 1996, acelerándose entre 1994 y 1996 al
5,5%) y en la educación universitaria pública (en un promedio anual de 3,6% de 1991 a 1996 y
6,3% anual de 1994 a 1996)2. Durante el mismo período de seis años, la matrícula en Educación
Inicial (o preescolar) creció anualmente en un 2,3% y de 1994 a 1996 anualmente en 4,44%
principalmente como resultado de los esfuerzos en expandir la educación obligatoria para incluir
el último año de educación inicial. En cambio, la matrícula para la educación primaria sólo se
incrementó cerca de 4,8% ya que en este nivel el país está próximo a la cobertura total. Como
resultado de estas mejoras en el acceso, la participación en el sistema de educación formal en
Argentina es similar a la de los países OCDE: 60,8% de personas entre 5 a 29 años de edad en
Argentina, frente a un promedio de 61,3% en los países OCDE.
2.3
Tradicionalmente, las escuelas privadas han atendido a una buena porción de la población
estudiantil en todos los niveles de la educación. El porcentaje del total de los matriculados que
asisten a instituciones privadas creció apenas durante la década del 90. En conjunto aumentó de
22% a 24,6% entre 1991 y 19963. A nivel universitario, aunque la matrícula privada creció 19%,
su participación en el total de la matrícula creció de 13% a 14,3% entre 1992 y 1996. El
crecimiento en el nivel inicial Gjardínde infantes y preescolar) se explica esencialmente por la
política de obligatoriedad y la inversión en las salas de 5 añios,cuya matrícula creció en el mismo
periodo un 39,4%. Si se toma el periodo 1991-1997 la tendencia al crecimiento de la matrícula
permanece en las salas de 5 añios (42,3%) y se ha incrementado significativamente en la
secundaria (27,8%).
Los datosde los paísesOCDEparecensugerirque el sistemaeducativocon una edadmayorde escolaridad
obligatoria tiende a tener éxito en mantener más cantidad de gente en la escuela hasta el final de la última etapa del
secundario. No obstante, esta extensión obligatoria de la escolaridad puede tener efecto sólo limitado debido a los
factores externos, tales como las necesidades económicas y las familiares, elección personal en base a la percepción
de la importancia y calidad de la educación recibida, etc. OCDE Centro de Innovación e Investigación Educativa,
Educación de un Vistazo, 1997, p.152.
2 Esta tasa fue calculada en base a las cifras de 1991 y 1996 para educación pública universitaria.
3En los países OCDE el 82,4% de los matriculados asiste a escuelas públicas y el 16,3% a escuelas privadas (con
12% que asiste a instituciones privadas que dependen del gobiemo y 4,3% a instituciones privadas independientes).
12
Tabla 2.1.
Tasa Anual Promedio de Crecimiento de Matrícula para
Educación Pública y Privada, por Nivel
1980-1996
Nivel/Año
1980-1988
1988-1994
1991-1996
1991-1994
1994-1996
Inicial
5,32%
6,56%
3,80%
2,30%
0,54%
4,99%
Primaria
1,29%
2,48%
(,06%)
0,93%
1,12%
0,66%
Secundaria
3,74%
4,85%
1,71%
3,26%
1,79%
5,52%
Superior no
universitario
8,71%
11,93%
4,38%
0,64%
(4,96%)
9,26%
NA
1,60%
3,60%
2,00%
6,30%
NA
Universitario*
Fuente: Para educación inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria: MNCE, Censo Nacioral de
Docentes y Establecimientos Educativos 1994 y M:NCE,Argentine Education in the Society of Knowledge,
preparado por la 29na Sesión de la Conferencia General de la UNESCO, 1997.
Datos del nivel universitario proporcionados por la Secretaría de Políticas Universitarias, MNCE.
* Las tasas de crecimiento anual de la matrícula son sólo para universidades públicas, ya que no hay datos
disponibles para las universidades privadas en algunos años).
Gráfico 2.1. Porcentajes de Matrícula para Educación Primaria
en Sectores Público y Privado para 1996
Graph 2.1. Percentage of Enroliment in Private and Public Sectors for
PrimaryEducation1996
100%I5<IBA¡IIIE<ISUIIUB
11111iIII1
90%
11- 11111
¡ II
80%
1 11111111
1 31111111111111
40%
:11111311111111111111111
1
1
30%
¡1¡11
20%10%
0%
~
*PubIíc
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I
*
<
(
¿
0
O
aE-
O
u
y asignaciónde~
andMarcón,Historia,regulaciones
Source:Morduchowicz
1998.!
Irecursos de la educaciónprivadaenArgentina"NMCE(unpublished),
13
El porcentaje de alumnos que asíste a instituciones privadas varía ampliamente de una
jurisdicción a otra. En general, como se ve en Gráfico 2.1, la educación privada está más
desarrollada en zonas urbanas y provincias densamente pobladas como Buenos Aires, Córdoba, y
Santa Fe. Por ejemplo, en la Ciudad de Buenos Aires, aproximadamente 44% y 28% de todos
los estudiantes de nivel primario y secundario respectivarnente están inscrito-, en escuelas
privadas, mientras Formosa tiene el menor porcentaje de alumnos en instituciones privadas (6%
en nivel primario y 8% en el secundario).
Mejorar la Retención Estudiantil
Aumentar la tasa de retención de los alumnos sigue siendo uno de los principales
2.4
desafíos, en especial a nivel de la escuela secundaria. La tasa de graduación del secundario4 de
Argentina era aproximadamente 52%5 en 1996, mientras que la media de los países OCDE en
1995 era del 80% (ver Tabla Anexo A2.1)6 . Conforme a la OCDE, esta tasa mide la deficiencia
de la calificación entre los que abandonan tempranamente la escuela7 entre países, medida que
tiene un impacto sustancial en la productividad y se puede usar para comparar Argentina con sus
principales competidores internacionales. Como indica el Gráfico 2.2, la tasa de graduación de
secundaria en Argentina es inferior a la mitad de la de Corea y Grecia, aunque el PNB per cápita
de estos países es similar al de Argentina.
El sístema de reconstrucción del cohorte es otro sistema para ver la retención de alumnos, como
muestra el Gráfico 2.3. De 100 alumnos que ingresan a la primaria8 , 84 cursarán el último grado
de EGB II, 76 el último de EGB III, 55 ingresarán al primer año del Polimodal y sólo 40
ingresará al último año de Polimodal. De los 40, solo 6 obtendrán título universitario.
Abordar las Ineficiencias Internas en la Utilización de los Recursos
2.5
El número de estudiantes que repite el mismo grado, tiene un fuerte impacto en los
presupuestos de educación de Argentina . Las tasas de repetición del mismo grado fueron de
5,3% en primaria y 9,2% en secundaria (1997), aunque los niveles de repitencia varían mucho en
Argentina. Por ejemplo, a nivel primario, el más bajo es el de la Ciudad de Buenos Aires con
debe tener en cuentaque este indicadores el valor resultantedel crecimientointercensal80-91. Además,es
importantedestacarquehay una sustancialdiferenciaentrelas definicionesde tasas de graduacióny de finalización.
La tasa de fmalizaciónse obtiene de la divisiónde los númerosde entrantesal último año de secundariopor el
número de ingresantesal primer año de secundario. Por otra parte, conforme defmición de OCDE, la tasa de
graduaciónse obtienedividiendoel númerode graduadosdel últimoaño del secundariopor el número de habitantes
a la edad típica de graduación.
5 OCDE, Centro de Innovacióne InvestigaciónEducativa,Educaciónde un Vistazo, Indicadoresde OCDE 1997,
p.322.
6 Ver Tabla A.5.1 por comparaciónde tasa de graduaciónpara educaciónsecundariatécnica y general entre los
paísesOCDE. La notade estatabla explicacómo fuecalculadaen Argentina.
7 OCDE,Centro de Innovacióne InvestigaciónEducativa,Educaciónde un Vistazo,Indicadoresde OCDE 1997,
4Se
p.319.
8 En este párrafo se usa la nueva estructura (Inicial, EGB 1, EGB II, EGB III, y Polimodal) como base del análisis.
La explicación de como esta progresión fue calculada basada en la reconstrucción de cohortes e inFormación que se
encuentra en los Anexos II y IV.
9 Ver Capítulo VII sobre el costo de la ineficiencia interna.
14
una tasa de 2,2%, y el más alto es el de Corrientes con 12,4% (Tabla A2.22 . En el nivel
secundario, la Provincia de Buenos Aires, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumán tienen los
índices más bajos de repitencia, entre 7,6% y 8%, mientras que Tierra del Fuego, Jujuy y Río
Negro superan el 16% (1997) (ver Tabla A2.3).
Gráfico 2.2.
de Graduación de Secundaria
y
Tasa
PNB per Cápita
120
Betgium(Flemish
«
-
v
^
-
«
^.
;i..
~~~~~~~~Community)
'+
,Finland;
d
*NÑew~~i
'Japan
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- Korea
*USA
* Canada
Spain
~~~~~~~~~~*
2
_
¡
NetherlandsDenmark.
WGreece
80
/
* Italy
w
Sweden
60
* Argentina
o
40
* Turkey
* Mexico
20
0
5,000
10,000
15,000
25,000
20,000
30,000
35,000
40.000
GDP per capita
Fuente:Educationat Glance, Indicadoresde OCDE 1997,Informede Desarrollo,Banco Mundial, 1997,Informes
NacionalesOCDE,AgregadosPrincipales,VolumenI, junio de 1998.
Notas:Todaslas cifras PNB per cápita son de 1996. Las tasas de graduaciónde secundariade todas las nacionesde
la OCDEson de 1995. La tasa de graduaciónde Argentina,que correspondea 1996,fue calculadadividiendola
matrícula de 5° año de secundaria(viejaestructura)por el número de habitantesen edad típica de graduación(17).
de población
Esta poblaciónse estimócorrigiendola poblaciónde 15 a 19 del año 1995y dividiéndolopor 4 (d,-,,tos
del INDEC,"AnuarioEstadísticode la RepúblicaArgentina:1997"). Hay dos limitacionescon esta estimación: (i)
como no está disponibleel número real de graduados,tuvimosque usar la tasa de graduadosy, en consecuencia,la
tasa de graduados puede estar ligeramentesobre estimadaya que una pequeña cantidad de alumnos abandonan
duranteel últimocursode la secundaria;y (ui)se tomó como base de estos cálculosal 5° año del secundarioporque
es el último año de la mayoría de escuelas secundarias,pero algunas instituciones,especialmentelas escuelas
técnicas, tienen 60año. Ver también Tabla A5. 1 en el Anexo II-V.
15
Gráfico 2.3: Progresión de Cohorte Reconstruida a través del Sistema de Educación
Argentino9
24
23
6.5 obtendrán título universitario
22
21
d
e
uU71versidaX
20
19
X
egresarán de institutos de formación
docente (IFD)
g
35 se inscribirán en la universidad
18
4 ingresarán al sexto año (mayormente
alumnos de escuelas técnicas)
17
40 ingresarán al 3er año PolFmodal
17 Polimodal
55 ingresarán al 3er año Polimodal
15
76 ingresarán al último grado de
I
14B
13
/
EGB III (8S"y 9nogrados)
12
EGB_III (7 m 0 .grado)
11
10
~~~~~II
10
/
~
~
9
8
7
/EGB
I
6
/~~~~~~~~~
'
9Nota: En los anexos Il-V se explica cómo se calculó la progresíón.
16
84 ingresarán
~~~EGB
EGB 11
1 último año de
Hubo una ligera mejora en las tasas de repetición de nivel primario entre 1994 y 1997, de
2.6
un promedio de 5,6% a 5,3%. Simultáneamente, las tasas de repitencia de las escuelas
secundarias han permanecido bastante estables, reduciéndose de 8,6% en 1994 a 8,4% en 1997.
Algunas provincias presentaron mejores resultados que otras. Para el período 94-96, las tasas de
repitencia de nivel secundario disminuyeron en Jujuy, Río Negro, Salta y Santa Cruz, mientras
que aumentaron en Corrientes, Formosa y San Luis (ver Tabla A2.3). Se desconoce cuales han
sido los factores principales que causaron estos cambios.
Las tasas de deserción son notoriamente mayores en la secundaria que en la primaria
2.7
(aproximadamente 42% y 12%, respectivamente, en 1996)10. Estas tasas varían ampliamente
entre jurisdicciones, siendo mayores en aquellas provincias con mayor proporc'sn de pobres
(como se describe en más detalle en el Capítulo III). En 1996, Santiago del Estero tuvo una tasa
de deserción en secundaria de 60%, mientras que en Mendoza fue de 27%. Eleva,los niveles de
deserción de secundaria dio como resultado la existencia de muchos jóvenes en las calles con
pocas o ninguna posibilidad de obtener un empleo.
Las tasas de repitencia y deserción son particularmente altas en los dos primeros años de
2.8
primaria y secundaria. En la educación primaria, probablemente se deba a que la pedagogía no
está suficientemente diferenciada para atender a niños provenientes de diferentes orígenes
familiares y con habilidades diferentes. A nivel secundario, podría explicarse por un número de
razones, incluyendo el hecho de que el nivel académico logrado por una proporción sustancial de
alumnos es insuficiente para prepararlos adecuadamente para la escuela secundaria. Además,
hay falta de atención a los problemas que afectan a la juventud. Finalmente, los alumnos
encuentran poco relevante lo que se enseña en sus escuelas. Se espera que el futuro incremento
de acceso a la educación secundaria lleve a las aulas a los estudiantes de más bajos niveles
socioeconómicos, por lo que habrá una mayor necesidad de abordar las causas de la deserción
arriba descritas" . Entre las estrategias usadas para lograr este objetivo en varios países
desarrollados, están la de fortalecer la articulación de los ciclos de la educación, proveer apoyo
educativo especial a los nuevos alumnos y niños de hogares menos privilegiados (ver el Capítulo
III relativo a las acciones del M?NCE),e incrementar la calidad y relevancia de lo que se enseña
en las escuelas.
A pesar de los esfuerzos de la reforma de educación superior, el sistema universitario
2.9
público se está enfrentando a cuestiones similares de eficiencia interna. La tasa promedio de
graduación ha permanecido por debajo del 20% entre 1991 y 199712,aunque tuvo un pequeño
Sistema Educativo, MNCE. Nota: Debido a la falta de disponibilidad de datos
abandonan la escuela, estas tasas de deserción fueron calculadas usando la
que
alumnos
cantidad
la
para contar
matrícula de los afios 1996 y 1997 y los datos de repitencia. Por consiguiente, el efecto reingreso, causado al
extenderse la educación obligatoria, puede no haber sido tomado en cuenta. Además, en algunas provincias, los
indicadores de matrícula y repitencia no son confiables por la metodología empleada para obtenerlos. Como
resultado de estas limitaciones se pueden subestimar algunas tasas de deserción.
l Particularmente en la Provincia de Buenos Aires y Córdoba, debido a la total implementación del EGB III. En la
Provincia de Buenos Aires, el Polimodal también fue declarado obligatorio.
12 Carlos Marquis, Reflexión sobre los Cambios en las Universidades Argentinas (Versión Preliminar), FOMEC,
Buenos Aires, abril de 1998. La tasa de graduación fue calculada dividiendo el número de graduados por el número
de estudiantes ingresados por primera vez, considerando el tiempo esperado para su graduación.
10Prograrnade Estudio de Costosdel
17
incremento entre 1992 y 1995 (de 17,7% a 18,8%). La matrícula está creciendo a más
rápidamente que la cantidad de nuevos postulantes, lo que indica que los estudiantes permanecen
más tiempo en las universidades (ver Gráfico 2.4). Se estima que el tiempo real que los
estudiantes permanecen en las universidades sobrepasa el tiempo teórico de duwación de sus
carreras en el 60% en las instituciones públicas y 40% en las privadas'3 . Una posible explicación
de esta baja eficiencia interna puede ser la gran proporción de estudiantes universitarios que no
están bien preparados para los estudios de la educación superior, situación que puede estar
agravada por el hecho de que el acceso a la mayoría de las universidades públicas no está
restringido. Otras explicaciones pueden incluir la inhabilidad de las universidades para motivar
y cubrir las expectativas de los alumnos debido a currículum y métodos de enseñanza rígidos e
inadecuados; la falta de incentivos para que se gradúen los estudiantes, ya que la mayoría no
paga arancel y una significativa proporción de estudiantes tiene empleo permanente mientras está
en la universidad.
2.10 Actualmente el gobierno está implementando una reforma de educación superior que
apunta a redefinir la relación entre el gobierno y las universidades públicas. Esta nueva relación
refuerza la autonomía de las universidades mientras alienta un acceso más equitativo y mayor
responsabilidad por medio de evaluaciones extemas y evaluaciones de la calidad.
Adicionalmente, en algunas universidades se han iniciado importantes reformas académicas para
reducir la parte teórica de las carreras universitarias, diversificar y reforzar los programas de
graduados (maestrías) y para usar los exámenes como criterio de elegibilidad y así limitar el
acceso'4
Gráfico 2.4 Evolución de la matrícula de las universidades nacionales
Nuevos Ingresos y Graduados: 1986 - 1997
900000r
800000
700000
i
T--.taT
enroiirrent
600000
500000
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3 00000
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1 M
0
SX
100000
986
987
9888 189
S9W 191
692
I93
994
995
96
1997
Fuente:Programade Mejoramientodel Sistemade InformaciónUniversitariaSPU,MNCE. 1997
3
Secretaríade PolíticasUniversitarias.
14 Ver
Capítulo IV para una mayor descripción del programa de reforma de la educación superior.
18
Abordar las Ineficiencias Externas en la Utilización de los Recursos
2.11 En un contexto de rápido cambio económico y nuevos requerimientos en el mercado
laboral, la eficiencia externa del sistema educativo argentino está enfrentando varios desafios.
De acuerdo con encuestas a los empleadores, el nivel de requisitos para acceder a un empleo se
ha incrementado sustancialmente, haciendo de la educación secundaria completa un
requerimiento mínimo para ingresar a un empleo formal. En realidad, un estudio reciente en la
provincia de Buenos Aires encontró que el 73% de los que tienen entre 14 y 24 años de edad y
están sin empleo son jóvenes que no terminaron la secundaria'5 . Esto coincide con los hallazgos
de los países OCDE que indican que "completar la educación secundaria ha pasado a ser un
requisito mínimo para ingresar al mercado laboral con mayores demandas de destreza".
2.12 Abordar el problema del desempleo de los jóvenes requerirá tanto de una reforma del
sistema educativo formal como del desarrollo de programas de formación para preparar a los
argentinos para el mercado laboral actual. De acuerdo con una encuesta reciente, los
empleadores de todo el país piensan que el sistema de educación formal no se ha adaptado ni
evolucionado con la dinámica suficiente para satisfacer las demandas del mercado laboral16 . En
los sectores público y privado existe un consenso general que para solucionar esta situación, se
debe mejorar la calidad y relevancia de lo que se enseña en las escuelas, en especial a nivel
secundario, a través de inversión en material de instrucción actualizado, modernización de
prácticas pedagógicas y administración escolar. Hay consenso sobre la necesidad de desarrollar
conexiones más fuertes entre las escuelas y el sector privado. Sin embargo aún no hay un
acuerdo sobre los mecanismos más apropiados para incrementar y mejorar esos lazos.
2.13 La educación técnica estaba y sigue estando afectada por un patrón de escasa inversión en
recursos educativos y falta de relevancia en lo que se enseña en un contexto de rápidos cambios
económicos. El Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET), creado por el MNCE para
liderar la transformación de la educación secundaria técnico-profesional, diseñó marcos
curriculares flexibles para educación técnica y profesional, y ha comenzado un programa piloto
que llevará a la reorganización de escuelas técnicas. Sin embargo, el programa no ha llegado a un
nivel de implementación que permita llegar a conclusiones.
2.14. En general, el sistema universitario de cultura institucional tradicionalmente "cerrada"
está cambiando a medida que aparecen más incentivos para un mayor contacto con la economía
(es decir, mayor competencia, proceso de certificación, intercambios profesiona.es, etc.) Sin
embargo, aún es dificil evaluar el nivel de eficiencia ex tema de las universidades, norque no hay
estudios sistemáticos sobre la adecuación entre lo que se enseña y las capacidades profesionales
demandadas por el mercado laboral (es decir, la adecuación entre las calificaciones de los
graduados y las capacidades requeridas por los empleadores). No obstante, hay algunos
indicadores que apuntan a que la eficiencia externa es baja, incluyendo el hecho de que los
estudiantes permanezcan en la escuela aproximadamente 60% más tiempo que el de la duración
15Fuente: División de Estudios Laborales del Estudio Mora y Araujo, Noguera Asociados, 1997.
16 1998 Informe sobre la Competitividad Mundial, Lausanne, Switzerland. Abril de 1998. p.64. Un análisis de la
competitividad en 46 paises, basado en 259 criterios (2/3 de información -competitividad medida-y 1/3 en
encuestas -competitividad percibida.) (Ver también Cuadro 2.1 sobre hallazgos de entrevistas a hombres de
negocios de la Provincia de Buenos Aires.)
19
típica de sus carreras, lo que podría indicar que ellos perciben que la recompensa por sus
diplomas en el mercado laboral es muy baja. Esta área necesita mayores estudios para identificar
la situación actual y diseñar estrategias para alentar una mayor apertura y orientación comercial
en el sistema universitario.
20
Capítulo III. Mayor Equidad en el Acceso a la Educación
3.1
La Ley Federal de Educación estableció que uno de los principales principios del sistema
educativo de la Argentina es el acceso equitativo a los servicios de educación, para otorgar
educación de calidad y asegurar altos niveles de educación para todos los niños. Este capítulo
tiene en cuenta tanto factores de demanda como de oferta, a la hora de explorar los principales
elementos del esfuerzo de reforma, orientado a cumplir los objetivos relacionados con equidad,
incluyendo el actual nivel de equidad en el sistema en términos de acceso y participación,
retención y logro. La principal dificultad para analizar la equidad en el sistema de educación es
la escasez de información disponible. En particular el origen socioeconómico de los alumnos y
estudiantes no es una variable sistemáticamente recogida a nivel de las escuelas o de las
universidades. También falta un observatorio del empleo que mire en más detalle como se
relacionan los egresados con el empleo. Estas carencias perjudican particularmente la
implementación de políticas focalizadas a los pobres o políticas compensatorias tales como las
becas. Sin embargo, se realizaron muchos progresos los últimos años con las encuestas de
hogares, los indicadores desarrollados por SIEMPRO, la Encuesta de Desarrollo Social o los
sistemas de informnaciónprovinciales. Ahora la información es suficiente para permitir el
diagnosis y guiar las políticas.
3.2
Un reciente análisis del Banco Mundial del desarrollo de 12 países de Asia y de América
Latina durante el periodo 1970 - 1995 pone en evidencia que la inversión en educación para
tener mayor impacto sobre el crecimiento económico debe tener una distribución más equitativa
y acompañarse de una serie de reformas económicas que mejoren su impacto, tal como una
apertura al comercio internacional y un mercado de trabajo competitivo y flexible para un mejor
uso de las competencias. La evolución durante el periodo 70-95 del coeficiente de Gini de
inequidad educativa, construido a partir del numero de años de escolaridad de la fuerza de
trabajo distribuida por quintiles de ingreso presenta situaciones contrastadas. Con el retomo de la
democracia y una política educativa consistente la inequidad educativa se ha reducido
substancialmente durante la década 1985- 95 en Argentina. Esto está en consonancia con las
tendencias de la mayoría de los países latinoamericanos en (a excepción de Venezuela, donde
existe un alto desequilibrio del gasto educativo en favor de la educación superior, perjudicando
el desarrollo de la educación básica).
3.3
Ampliando el acceso, Argentina ha conseguido incrementar significativamente el nivel de
educación alcanzado por la población. Esto puede contribuir a mejorar la equidad y la cohesión
social a mediano y largo plazo particularmente con el efecto intergeneracional. Sin embargo, la
acumulación y distribución de años de escolaridad solamente no son suficientes para la
reducción de las disparidades de ingreso. También cuenta la calidad de la educación, cómo se
financia y la relación que se establezca con la demanda de trabajo calificado. Esto
probablemente explica la razón por la cual durante el periodo 1991-1997 se amplió 'la brecha
entre los grupos de más bajo y de más alto ingreso (ver Anexo Tabla A3.l y Tabla A3.2). Parece
que: (i) la educación básica fuera insuficiente para acceder a los empleos calificados creados en
los sectores más dinámicos de la economía; (ii) la brecha de calidad fuera aumentando entre las
escuelas a las que acceden los alumnos más pobres y los que atienden a los más úicos; y (iii) la
gratuidad particularmente a nivel superior ampliara la renta para los pocos privilegiados que se
gradúan.
21
Evolución de la inequidad educativa
.0
0.7_
'°0.6
, Q2
.
0i
1970
1975
1980
Arge.tm
a2il
-Corea, R--
»xco
--
1985
-C-
1990
1995
ChineJ
-Venezla
Fuente: López, Thomas y Wang. 1999 Addressing the Education Puzzle: The Distribution of Educanon
Economic Reforms, World Bank draft paper.
and
Inequidad en el Acceso a la Educación Post Primaria
3.4
En Argentina como en la mayoría de los países, los jóvenes de familias de menores
ingresos tienen menor acceso al nivel secundario que los de familias privilegiadas. Observando
los que terminan la educación secundaria, se manifiesta el importante sesgo social: los que
abandonan sus estudios son mayoritariamente los estudiantes pobres (Tabla 3.1). Los estudiantes
del quintil más bajo de ingresos tienen tres veces menos probabilidades de completar los estudios
secundarios que los estudiantes del quintil más alto. Además de esta baja tasa de graduación, la
población pobre tiene altas probabilidades de abandonar, repetir o retrasar su ingreso en el
siguiente nivel escolar. Si se compara el quintil más bajo con el más alto, se observa que cuatro
veces más niños del quintil más bajo están fuera de la escuela, y abandonan los estudios dos años
antes, repiten al menos un curso seis veces más y sólo un tercio obtendrá finalmente su diploma.
22
Tabla 3. 1. Indicadores Básicos de la Educación Argentina por Quintil de Ingresos
Población
% fuera de la escuela (Edad
14-18 afios)
Edad media de abandono
Grupo escolar de 6-14 años
Ingreso con retraso en
primaria
Ingreso con retraso en
secundaria
Repetidores de al menos un
curso
Graduación de la educación
secundaria (Edad 18-24
Quintil de ingresos
Total
1
2
3
4
5
26
37
28
19
16
8
15,7
14,7
15,8
16,5
16,8
16,6
20,1
32,5
18,6
11,8
8,3
9,3
40,9
50,2
45,9
42,8
30,0
24,9
14,1
24,6
12,8
7,0
4,0
3,6
47,4
23,6
33,9
49,7
64,5
75,8
años)
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
Fuente: Secretaria de Desarrollo Social.
Los factores muy interelacionados que afectan el acceso equitativo a las oportunidades
3.5
educativas son de dos tipos: (i) los del lado de la oferta se relacionan con la disponibilidad del
servicio educativo y su calidad; y (ii) los del lado de la demanda se relacionan con las
diferencias de orígenes socioeconómicos, la salud o la participación de las familias de los niños.
Pero hay muy poca evidencia cuantitativa para estimar hasta dónde la falta de equidad en el
acceso es atribuible por restricciones tales como los costos directos de la escolarización (por
ejemplo transporte, libros y útiles, etc.) y los costos indirectos de la escolarización (pérdida de
ingreso y otros costos de oportunidad) o la percepción que no merece la pena ir a la escuela. La
Encuesta de Desarrollo Social permite aproximar las razones explicando la deserción escolar. La
escuela no es el principal factor de deserción. En el Anexo Tabla A3.3, se observa que sólo, el
11 % de los jóvenes (15-24) responden que tienen problemas con la escuela (-sencialmente
dificultades escolares) y muy pocos mencionan el tema del acceso. Contrastando con este
resultado, 50% declaran que son motivos personales que explican su abandono, es-encialmentela
falta de interés (la escuela seria, aburrida o inútil). La dificultad económica (43% de las
respuestas) parece mas significativa con una mayoría (72,6%) de ellos mencionando la necesidad
de trabajar. Una análisis del ingreso familiar de los jóvenes indica que el ingreso potencial a que
un joven debería renunciar para ser un alumno a tiempo completo es de U$S114 lo que
representa un 30% del ingreso de una familia pobre.
Además, un análisis multivariable (ver Anexo Tabla A3.4) muestra que: (i) el ingreso y
3.6
el nivel de educación de los padres está significativamente relacionado a la participación; (ii) la
distancia a la escuela representa un costo que desanima la escolarización, los alumnos del quintil
más bajo de ingreso ubicándose más lejos que los del quintil más alto; y (iii) el nivel de
desempleo de los padres tiene una correlación negativa con la participación escolar.
La inequidad en el acceso a los servicios educativos se acrecienta a nivel universitario.
3.7
Esto es debido fundamentalmente a: (i) la gratuidad en las universidades públicas favorece a los
estudiantes de altos ingresos, que tienen una participación mayoritaria en la matrícula; (ii) la alta
proporción de estudiantes que trabajan (se estima en un 54%); (iii) insuficiencia de las becas
23
existentes para cubrir al grupo de estudiantes que las necesitarían (10% aprox.) Habitualmente
no se recopilan estadísticas sobre el nivel de ingresos de los estudiantes universitarios o de sus
familias; por ello, la información sobre la inequidad y las dificultades a las que se enfrentan los
estudiantes más pobres es sumamente escasa. Este hecho demuestra de por sí una escasa
preocupación de las autoridades por la situación social de los estudiantes. Sin embargo, la
distribución de los estudiantes por quintiles de ingresos puede estimarse a partir de los recientes
análisis de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH). En consonancia con los datos de la
educación secundaria, los estudiantes del quintil más bajo que ingresan en la universidad son tres
veces menos que los del quintil más alto (ver Anexo Tabla A3.5). Esto es así a pesar de que los
candidatos son 30% más en el quintil más bajo, lo que indica que por cada cuatro estudiantes
procedentes del quintil más alto, sólo un estudiante del quintil más bajo logra acceder a la
educación universitaria. El quintil más bajo de ingresos, que representa 18% de la población en
edad universitaria (en este caso, 18-24 aiíos) sólo recibe 10% de los subsidios públicos, mientras
que el quintil más alto (19% de la población de 18-24 años) recibe 34%. En definitiva, estos
tienen entre tres y cuatro veces más probabilidades de lograr acceder a y disfrutar de los
beneficios del sistema de educación superior que los alumnos de bajo ingreso.
Mayor Repitencia y Deserción entre los Pobres
3.8
Los datos a nivel provincial indican que los alumnos de bajos ingresos son más propensos
a repetir y a dejar la escuela que los de altos ingresos. En 1997 la tasa promedio du repitencia en
las provincias con alta concentración de familias con NBI -necesidades básicas insatisfechas fue aproximadamente 9.12%, mientras que en provincias con baja concentración de familias con
NBI, la tasa de repitencia fue de 3,4% (ver Tabla 3.2). Como ilustra la Tabla 3.3 las tasas de
deserción siguen la misma tendencia.
3.9
En ambas tasas (repitencia y deserción) la brecha entre provincias con alta y baja
concentración de población no privilegiada parece ser más amplia en el nivel primario que en el
secundario, pero las tasas más altas en niveles absolutos se dan en el nivel secundario. Sin
embargo, las tasas de repitencia a nivel primario han bajado más en las provincias con más alto
porcentaje de NBI, mientras que disminuyó en el nivel secundario. En secundaria, si bien
aumentó la repitencia, este aumento fue mucho más alto en las provincias con bajo nivel de NBI.
Tabla 3.2
Comparación de Tasas de Repitencia
Por grupo de provincias de acuerdo al porcentaje de población en hogares con NBI
Primaria
1997
Diferencia
% poblaciónNBI
1994
Bajo(7-16%)
Medio(17-25%)
Alto(26%+)
3.73%
4.14%
10.24%
3.40%
6.07%
9.12%
-0.33%
1.93%
-1.12%
5.63%°
5.30%.1
-0.33%
Mediadel país
1994
Secundaria
1996
Diferencia
6.98% 9.26%
8.70% 10.38%
9.08°% 9.57%
8.57%°
10%
2.29%
1.68%
0.50%
1.43%
Fuente: Programa de Estudio de Costos del Sistema Educativo, MNCE y Censo Nacional de Docentes y
Establecimientos Educativos 1994.
24
Tabla 3.3
Comparación de Tasas de Deserción a Nivel Primario
Por grupo de provincias de acuerdo al porcentaje de población
en hogares con NBI (1996-97)
% Población NBI en las
Provincias
Bajo (7-16%)
Medio (17-25%)
Alto (26% +)
1996
1997
Diferencia
0.86
2.27
4.68
1.28
2.19
3.29
+0.43
-0.08
-1.39
La tasa de deserción a nivel primario bajó en las provincias con más alto ni--el de NBI.
3.10 A nivel universitario, cuando se observan los datos sobre graduados (ver Anexo Tabla
A3.6), se aprecia que son los estudiantes de los quintiles más altos de ingreso quienes
mayoritariamente se gradúan, mientras que los de más bajo ingreso prácticamente no lo hacen.
Se deberían llevar a cabo estudios adicionales para calcular qué proporción de esta diferencia es
atribuible al abandono, a la evolución del ingreso de los graduados y a las fluctuaciones en el
acceso a la universidad (se estima que más estudiantes pobres se han matriculado en los añios
recientes).
Diferencias en los niveles de logro estudiantil
3.11 Desde los comienzos de la reforna, se incrementó el logro estudiantil al nivel primario
(medido por las pruebas estandarizadas del Operativo Nacional de Evaluación) de los alumnos
que viven en provincias con alto nivel de NBI. Por ejemplo entre 1993 y el promedio de notas
de 70 grado creció 34.7% en provincias con alto porcentaje de NBI y 18.2% en aquellas con bajo
porcentaje de NBI (Ver Tabla 3.4.). En todas, las tasas más altas de mejoría fueron en Lengua en
aquellas provincias con el mayor porcentaje de población con NBI(1).
3.12 A pesar de este logro, los resultados del Operativo Nacional de Evaluación 1998 indican
que las provincias más pobres continúan logrando notas más bajas en asignaturas académicas
que los de provincias con mayores ingresos. Los alumnos de provincias con baja concentración
de NBI respondieron aproximadamente 13% más de preguntas correctas del examen de
Matemáticas y Lengua que los alumnos de las provincias más pobres (ver Tabla 3.4). Aquí
también, parece que las diferencias son mayores en la educación secundaria. Los alurnnos de 50
añio de las provincias con más bajos porcentajes habitantes pobres contestaron correctamente
24% más preguntas de Matemáticas y Lengua que los alumnos que viven en provincias con altas
concentraciones de pobres.
sondela valoraciónde muestrasde 180.000alumnosque
'UltimosOperativos de Evaluación:las conclusiones
llevadasa caboen 1995.Se suministraronpruebas
en 24jurisdicciones
a 6.719seccioneseducacionales
representan
de Matemáticasy Lenguaen 60 y 70 gradode primaria,y en 20y 50 añiode secundaria.Se aportaroncuestionariosa
directores,docentesy alumnosparareunir datos sobrelas variablesindependientesque podrían afectara los
resultados.En 1996una encuestapilotofue conducidaparavalidarlos instrumentosusadosen la valoraciónde 1995
y el IV OperativoNacionalde Evaluaciónfue realizadoa unamuestrade 270,000alumnos.
25
Tabla 3.4.
Promedio de Calificaciones en Lengua y Matemáticas - Operativo Nacional de
Evaluación 1998
Cambio en Porcentaje
1998
1993
% Población NBI
5 ° Año.
7moGr
5` Año.
7` Gr
5'° Año.
77m0Gr.
+22.7
+18.2
68.6
66.1
55.9
55.9
Bajo (7-16%)
Medio (17-25%)
45.8
58.2
49.6
60.1
+27.1
+21.1
+18.1
+34.7
55.3
58.2
46.8
43.2
Alto (26% +)
tPorcentaje
de
Cultura
Ministerio
Fuente: Programa Estudio de Costos del Sistema Educativo,
para Lenguaje y Matemáticas. NBI: Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas.
3.13 Si bien es difícil identificar factores regulares y persistentes asociados al aprendizaje
escolar, se han realizados estudios sistemáticos desde el año 1993 que permiten mostrar que
determinadas características y situaciones de la institución escolar tienen un efecto propio y
afectan el rendimiento de los alumnos cualquier sea su origen socio económico. Se han
identificado cuales son las variables sobre las cuales se debería intervenir para mejorar el
rendimiento de los alumnos que asisten a las escuelas. Las variables mas importantes son: (i) el
uso de material didáctico en la práctica del aula, particularmente la biblioteca y los manuales
para los alumnos y docentes, guías para enseñar, fichas de aprendizaje y computadoras; (ii)
infraestructura adecuada; (iii) un buen clima escolar que implica cohesión, colaboración y
comunicación entre los equipos pedagógicos y un compromiso con los objetivos institucionales;
(iv) la participación de los alumnos y de las familias a las actividades escolares; (v) el tiempo
real de exposición de los alumnos al aprendizaje; (vi) la importancia concedida a ¡as actividades
de evaluación en la escuela y el trabajo sistemático sobre los resultados de las evaluaciones; y
(vii) la continuidad y experiencia de los docentes y directores en la misma escuela. En cambio en
estos análisis no se verifica un impacto significativo en las siguientes variables: (i) cantidad de
alumnos por secciones; (ii) del tamaño de las escuelas; o (iii) el género del director o de los
docentes. Si bien es importante la formación inicial de los docentes se observa un mayor peso de
las variables institucionales en el logro de la calidad educativa2 . En general, los lineamientos de
la política de transformación educativa han sido consistentes con estas constataciones empíricas.
3.14 Otra cuestión que afecta a la equidad es que en muchas provincias las autoridades confian
en las cooperadoras--organizaciones de padres de familia--para el mantenimiento de las escuelas
y suministro de elementos de uso diario. Se espera que los padres hagan contribuciones
financieras a las cooperadoras para cubrir estos costos, y muchas cooperadoras establecen cuotas
de contribución. Por lo general, las contribuciones dependen del nivel de ingresos de los padres
de los alumnos. Por ejemplo de una muestra de 65 escuelas rurales y urbanas que atienden en el
país a comunidades de diferentes niveles socioeconómicos, se estima que U$S8 es la cuota
mensual promedio que se aporta, y sólo el 35% de los alumnos la abonan. Basados en estas
estimaciones una escuela de 250 alumnos puede disponer de un ingreso de U$S 7,000. (Se debe
destacar que 10% de las escuelas de esta muestra informaron recibir contribuciones de otros
actores de la comunidad local.)
2
María Lucrecia Tulic "Escuelas Efectivas", Borrador no publicado, 1999. Dirección Nacional de Evaluación.
26
3.15 Para disminuir la falta de equidad en la disponibilidad de fondos para el mantenimiento o
la calidad de la escuela, se desarrollan a nivel internacional múltiples experiencias para
descentralizar recursos a las que más los necesitan. En general se definen zonas prioritarias de
mayor pobreza o de más alto riesgo educativo (zonas de educación prioritarias en Francia). Se
establecen fórmulas claras que tienen en cuenta la matrícula, los logros, la presencia de alumnos
de minorías y otras necesidades especiales (Nueva Zelanda, Minas Gerais-Brasil). Las escuelas
establecen una organización sin fines de lucro similar a las cooperadoras (Cajas Escolares en
Minas Gerais o Consejos Escolares en Nueva Zelanda) para recibir y manejar los fondos
descentralizados. Se establecen planes anuales, mecanismos de control o auditorías (Nueva
Zelanda, Distrito 2 de Nueva York) y sistemas de supervisión con objetivos medibles (Escocia).
Esfuerzos para Mejorar la Equidad en el Sistema
3.16 El proceso de distribución de la coparticipación fiscal tiene algunos criterios (niveles de
NBI, etc.) para compensar la falta de equidad socioeconómica en las provincias y promover el
desarrollo equilibrado del país. Además de la estrategia fiscal, el Gobierno Nacional usa dos
instrumentos principales para reducir la inequidad en el sistema educativo: el Pacto Federal
Educativo y el Plan Social Educativo. Como se explicó en la introducción de este informe, uno
de los principales objetivos del Pacto Federal Educativo es ayudar a las provincias a cubrir las
demandas físicas de la extensión de la escolaridad obligatoria de 7 a 10 años. Con esta finalidad
el Pacto Federal Educativo asignó entre 1995 y 1998 aproximadamente U$S 398 millones,
alrededor de 83% para infraestructura y 18% para equipamiento escolar. En 1996 los recursos
del Pacto Federal Educativo representaron aproximadamente 11% del total de gastos nacionales
en educación pre- universitaria . Debido a que la mayoría de los niños que no están inscritos en
la educación secundaria vienen de hogares no privilegiados, este gran esfuerzo en ampliar la
capacidad fisica beneficiará particularmente a los niños y jóvenes pobres.
3.17 El Plan Social Educativo (PSE) fue creado en 1993 para abordar la falta de equidad en el
sistema educativo por medio de destinar recursos para las escuelas que atienden a niños no
privilegiados. El PSE cubrel 1,820 escuelas de Inicial, primaria y secundaria, y
aproximadamente 6 millones de niños ó 75% del total de la matrícula en estos niveles4 . Desde su
creación el Plan Social Educativo ha canalizado un total de U$S703millones. En 1997, el PSE
representó aproximadamente 20% de todos los gastos nacionales en educación y
aproximadamente 2% del total de gastos del sector5 . La mayor parte de esta inversión a sido
canalizada hacia las escuelas Inicial y primarias.
porcentajesfueron calculadosen base a: (i) total de gastos nacionalesen educaciónen 1996=gastos del
MNCE en educación menos gastos nacionalesen educaciónuniversitaria(basado en las cifras otorgadas por la
Secretaríade PolíticasUniversitarias,MNCE;y (ii) Gasto ProvincialTotal en educaciónen 1996. Es importante
destacarque debido al hecho de que no hay algunosrecursos queno están asignadosni a la educaciónprimariani a
la secundaria (Secretaría Técnica, etc.) se debe estimar que estos porcentajespodrían ser estimacionesde límites
más bajostanto a nivelprovincialcomo nacional.
Susana B. Decibe,"Mejoramientode la Educaciónpara la Calidady la InclusiónSocial: El caso de la
4Ministra
transformacióneducativaen Argentina",preparadopara la conferenciadel BancoMundial"Construyendoel Futuro
de AméricaLatina: Asociación Público-Privadapara la Educación",Washington,DC, 4-5 de junio de 1998. Y
MNCEProgramaEstudio de Costosdel SectorEducativo.
3Estos
5 Ver pie
de página 4 sobre la manera en que los porcentajes fueron calculados.
27
3.18
El PSE tiene tres programas principales:
* "Mejorar la Infraestructura Escolar": Este programa está diseñado para construir escuelas y
refaccionar aulas, a fin de proporcionar un ambiente adecuado para el aprendizaje.
*
"Más y Mejor Educación para Todos": Este prograrna se divide en 7 proyectos, que se
clasifican de acuerdo a los tipos de escuela a las que están dirigidos: (1) Mejora de la calidad
de educación inicial y Iro. y 2ndo. Ciclos de EGB; (2) Atención de las necesidades
educativas de las poblaciones indígenas; (3) Mejoramiento de la Calidad de la Educación
Secundaria; (4) Fortalecimiento de la educación rural; (5) Acercando el trabajo a las Escuelas
de EGB III; (6) Educación Básica para Adultos; y (7) Apoyo a las Escuelas de Educación
Especial. Estos proyectos proporcionan recursos pedagógicos (libros de texto, libros para
bibliotecas, útiles escolares, etc.) y otorgan a los docentes capacitación en servicio e
incentivos (principalmente guías docentes y financiamiento para proyectos innovadores) para
los diferentes tipos de escuelas.
*
"Programa Nacional de Becas Estudiantiles", Este programa fue recientemente creado con
financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo para abordar los factores de demanda
que afectan el acceso por parte de los estudiantes. Su objetivo es el de asegurar el ingreso,
permanencia y graduación de niños y jóvenes no privilegiados en EGBIII y Polimodal. El
programa proporciona incentivos monetarios a las familias de los estudiantes que califican
para asegurar la retención de los alumnos. En 1997 y 1998 el programa proporcionó
U$S56.7 millones en becas para 143,992 estudiantes. En el futuro, el gobierno planea
completar este programa con la aplicación de estrategias pedagógicas particularmente
diseñadas para asegurar la mejora en la tasa de retención de estos alumnos6 .
3.19 Las tablas 3.5 y 3.6 resumen los programas del PSE, sus proyectos y actividades más
importantes, realizadas entre 1993 y 1998, incluyendo los beneficiarios y los niveles de
financiamiento.
Tabla3.5 PlanSocialEducativo
de1993a 1998
Programa
I. Mejoramiento
de la
infraestructura
escolar
-
Proyectos/Acciones
Reconstrucción
de escuelasrancho.
Construcción
de 2847establecimientos
de educacióninicial.
Rehabilitación
de escuelasen malacondición.
Construcción
de 2139aulasde EGB3.
Expansión
y rehabilitación.
Instalación
de serviciosen las escuelas(agua,electricidad,
etc.)
II. Más y mejor
educación
paratodos
1.Mejoramiento
de la
- Subsidos
paramateriales
pedagógicos
(materiales
paralasaulas,aulaspara
CalidadEscolarde Inicial, Inicialde cincoafíosde edad)
MinistraSusanaB. Decibe,"Mejoramiento
de la Educaciónparala Calidady la InclusiónSocial:El caso de la
transformación
educativaenArgentina",
preparadoparalaconferencia
delBancoMundial"Construyendo
el Futuro
6
de AméricaLatina: AsociaciónPúblico-Privadapara la Educación",Washington,DC, 4-5 de jnnio de 1998. Y
MNCE,Argentina:NuevaEscuela:Más y MejorEducaciónpara Todos.
28
ler y 2do ciclos de EGB.
- Libros y bibliotecas para escuelas EGB.
2. Servir las necesidades
educativas de las
poblaciones indígenas
- Encuesta nacional de escuelas con población indígena
- Materiales pedagógicos para educación bilingüe e intercultural en varias
provincias.
3. Mejoramiento de la
Calidad de la Educación
Secundaria
- Provisión de computadoras, libros para bibliotecas de EGB, materiales
pedagógicos, útiles escolares, y biblioteca institucional con textos para los ciclos
Polimodales.
- Capacitación para el uso pedagógico e institucional de las computadoras.
- Apoyo a través de guías y literatura basadas en proyectos escolares que apunten
a la retención de estudiantes y el planeamiento pedagógico escolar.
- Incentivos para proyectos de enseñanza de docentes proyectos de enseñanza y
aprendizaje (U$S500/proyecto).
4. Fortalecimiento de la
educación rural.
- Recursos pedagógicos (bibliotecas, cuadernos,de trabajo, guías docentes, TV,
computadoras, etc.) y mayor supervisión y asistencia técnica a las escuelas
rurales, especialmente para el EGB III.
- Financiamiento de "Proveedores de educación complementaria" en la
comunidad y en el sector privado con el fin de fortalecer el nexo entre el
mercado laboral y las escuelas: fondos que fmanciarán "proveedores";
equipamiento de transporte, seguro y coordinadores.
- Centros de Apoyo Pedagógico (CAP) para ayudar a adolescentes y adultos a
obtener certificados de educación primaria por medio de clases y módulos de
medio tiempo.
5. Acercando el trabajo a
las escuelas de EGB III.
6. Educación básica para
adultos.
7. Apoyo a escuelas de
educación especial.
III. Programa Nacional
de Becas Escolares
- Subsidios para proyectos institucionales y equipamiento especial para escuelas
que sirven a nifíos y adolescentes con necesidades especiales.
- Becas estudiantiles para la continuación de la educación secundaria.
Tabla 3.6 Gastos del Plan Social Educativo por Categoría - 1993 a 1998
Programa y Categoría de gasto
Cantidad
1. Mejoramiento de la Infraestructura Escolar.
* Nuevos edificios para reemplazar a las "escuelas rancho."
Edificios para educación inicial.
.
* Construcción de nuevas aulas.
* Rehabilitación y reparación.
* Expansión de facilidades y servicios.
1939 escuelas
149.557 m2
105.437 m2
4778 escuelas
90.178 m2
Financiamiento
1993-1998 (U$S)
317,196,290
325,495,949
II. Más y mejor educación para todos
1)0,425,808
13.244.239
Books.
.
99,779,123
Material pedagógico y equipamiento.
.
45,317,247
Proyectos institucionales.
.
13,917,340
5.600
Computadoras.
.
66,056,431
Utiles escolares.
.
60,854,275
106.045 estudiantes
III. Programa Nacional de Becas Estudiantiles
703,546,514
TOTAL
Fuente: Plan Social Educativo, Ministerio de Cultura y Educación, "Mejor Educación para Todos," 1998.
29
3.20 Los programas "Mejoramiento de la Infraestructura Escolar" y "Más y Mejor Educación
para Todos" operan de la misma fonna. El MNCE establece normas a nivel federal, incluyendo
las prioridades de los proyectos, el tipo de recursos a financiarse, etc. Los gobiernos provinciales
seleccionan las escuelas, proporcionándoles asistencia técnica y auditando el uso de los recursos
del PSE. Las escuelas que participan reciben y administran los recursos. Por otro lado, el
"Programa Nacional de Becas Estudiantiles" selecciona a los becarios tomando en cuenta su
asistencia al EGBIII o Polimodal, el número de dependientes de la familia de donde proviene, su
situación laboral y de vivienda, el índice de NBI, la distancia entre su hogar y la escuela, sus
logros escolares, condición de salud, la expectativa de escolaridad de la familia, entre otras.
3.21 Encuestas realizadas por el PSE entre escuelas participantes, indican que éstas
generalmente tienen una visión positiva de los nuevos recursos y fondos para los proyectos
disponibles para sus escuelas. Tanto los docentes como los directores de las escuelas
participantes indican que le gusta tener mayor discreción en el uso de los fondos disponibles para
la adquisición de recursos para sus escuelas. Las estadísticas de PSE muestran que las escuelas
usan los recursos descentralizados principalmente para la compra de mapas, materiales para crear
recursos pedagógicos, equipo de laboratorio y libros.
3.22 El MNCE ha establecido tres criterios para la asignación de los recursos del PSE: (i) los
programas deben estar dirigidos hacia los pobres (por ejemplo, usarse en provincias o regiones
con más altas concentraciones de NBJ); (íi) los programas deben reflejar necesidades prioritarias
definidas a nivel federal (por ejemplo, ampliando el acceso a la escuela obligatoria o mejorando
las condiciones del material básico a nivel escolar); (iii) los participantes deben trabajar en
colaboración con las provincias (por ejemplo, las escuelas participantes son escogidas por las
provincias de acuerdo a normas federales). Como se ve en el Gráfico 3.1, una proporción mayor
de las inversiones del PSE está asignada a las regiones con tasas más altas de NBI. Por ejemplo,
entre 1993 y 1998, se proporcionaron más libros y equipamiento a las provincias con niveles
NBI medianos y altos.
Gráfico 3.1. Número de Estudiantes afectados por el Plan Social Educativo (Equipamiento
y Textos) por Provincia, clasificados por % de NBI.
1993-1998
2.500
2.000
1.500
1.000
500
E
NBI BAJO
NBI MEDIO
E
NBI ALTO
NBI MEDIO Y ALTO
30
3.23 La estrategia de focalización del PSE se puede analizar desde distintas perspectivas. En
primer lugar, como muestra el Gráfico 3.2, se puede calcular el monto que PSE gasta por
persona que vive en hogares con NBI (una medida del gasto por estudiante viviendo en
condiciones de pobreza), lo cual difiere de provincia en provincia.
Gráfico 3.2. Gasto del Plan Social Educativo por Persona
en Hogares con NBI (1993-1998)
300
250 -
200
+
1
20
0
-
-
-
-
.
~~~~~~~~~~~~N
epniue
81pop ulation_
150
1 00
t
]
50
En segundo lugar, se puede clasificar la inversión por alumno del PSE según el porcentaje de
hogares con NBI. Los resultados se pueden observar la tabla siguiente:
Tabla 3.7 Gasto por Alumno del Plan Social Educativo
PROVINCIAS
CON:
GASTO POR
INDICE
ALUMNO EN PESOS
DESVIACIÓN
ESTANDAR
(1994-1998)
NBI BAJO
95
100
76.8
NBI MEDIO
137
144.2
40.7
NBI ALTO
148
155.7
29.2
Se verifica que el gasto por alumno es mas alto en las provincias con mas alto nivel de
NBI. Estos resultados son consistentes con la política del MNCE de invertir mas en las escuelas
a las que asisten alumnos de mas bajo nivel socioeconómico.
31
Tabla 3.8 Inversión Nacional por Alumno según Nivel
Socioeconómico de las Escuelas
1995-96
total de
inversiónde
la muestra
total de
alumnosde
la muestra
alumno
%
%
alto y medio
100
23.2
35.0
medio- bajo
161
42.3
39.8
bajo y muy
bajo
215
34.5
25.2
TOTAL
153
100
100
socio
ÍNDICE
Nivel
económicode las inversióndel
MCEpor
escuelas
Coef .R2 (nivel socioeconómico e inversión/alumno) = 0.84
Fuente: Investigación conjunta de la Dirección de Investigación y Desarrollo y el PECSE (en curso),
sobre una muestra estratificada por resultados de calidad de 72 escuelas en las 24 provincias.
Por lo tanto, si bien se puede concluir los fondos del PSE han sido focalizados, aún se
necesitan más estudios sobre el tema de la equidad para llegar a una focalización óptima en la
implementación de las políticas compensatorias.
Conclusiones
3.24 Los datos y el análisis presentados en este capítulo, llevan a un número de conclusiones
sobre la equidad al acceso de la educación en la Argentina.
Políticas compensatorias: la necesidad de políticas compensatorias para reducir las desigualdades
está fuertemente justificada: (i) los jóvenes de familias con menores niveles de renta tienen
menor acceso a la escolaridad y más bajos logros; (ii) las desigualdades parecen mantenerse a
pesar de la expansión de la escolarización con la reforma y la fuerte inversión; y (iii) proveer
acceso al mismo tipo de servicios educativos en si mismo no es suficiente para superar los
obstáculos de los más pobre.
Dirigir los fondos federales: para lograr los objetivos de equidad, las políticas compensatorias del
gobierno deberían incluir: (i) metas basadas en criterios claros estrictamente ligados a
indicadores de pobreza; (ii) mecanismos para compensar efectivamente las diferencias de niveles
educacionales entre provincias; y (iii) sistemas de información para dar seguimiento continuo y
evaluar el impacto de los programas.
Papel de la Provincias: para cumplir con sus responsabilidades en profundizar el desarrollo del
sector educativo, las provincias deberían cubrir el costo de la inversión en calidad y deberían
implementar sus propias políticas compensatorias, complementando los programas federales.
Los gobiernos provinciales deberían jugar un rol más activo en dirigir sus recursos hacia las
32
escuelas con mayor número de estudiantes en riesgo, desarrollando y adaptando su pedagogía y
premiando a las escuelas por su desempeño en abordar estos temas.
Otros temas relacionados con la equidad: las actuales políticas y programas deberán incluir
asuntos que no se han atendido hasta la fecha, incluyendo apoyo para abordar problemas de
aprendizaje, soluciones financieras para abordar desigualdades en el financiamiento proveniente
de las cooperadoras, expansión de los programas de alfabetización y políticas para facilitar el
empleo de los jóvenes en el mercado laboral.
33
Capítulo IV. Construir una Cultura de Rendición de Cuentas y Evaluación
La primera parte de este capítulo revisa los avances para tratar de construir una cultura de
4.1
rendición de cuentas y evaluación en el sistema educativo. Esto se ha de realizar, conforme a lo
expresado en la Ley Federal de Educación, mediante lo siguiente: (i) establecer una red de
información eficiente y un sistema de evaluación de logros, e (ii) incorporar necesidades locales
y objetivos basados en la escuela al proceso de enseñanza y aprendizaje en Argentina. Siguiendo
las mismas líneas, la ley requiere que la unidad escolar y la comunidad educacional local sean los
ejes y agentes principales del proceso de reformnaeducacional.
4.2
La segunda parte de este capítulo, examina de qué manera los esfuerzos de reforma en el
sistema de educación superior han perseguido un objetivo similar a nivel universitario: la
creación de una nueva relación entre el gobierno y las universidades que refuerce la autonomía y
auto-gobierno de las mismas, y a la vez la promoción de rendición de cuentas a través de
evaluaciones institucionales externas y de calidad.
Información, Evaluación y Cambio a Nivel Escolar
4.3
En 1993, el MNCE, juntamente con las autoridades provinciales de educación,
identificaron las necesidades básicas del sector en cuanto a datos y sistematizaron el proceso
existente de recolección de datos en una red de información coordinada: la Red Federal de
Información Educativa (REDFIED) En 1994, se realizó el primer Censo Nacional de Docentes y
Establecimientos Educativos, un paso importante para brindar información sobre el sistema
educativo argentino de forma accesible y organizada El censo colecta anualmente y produce
información cuantitativa básica referida a estudiantes, docentes e instituciones educatívas, en
términos totales y por provincia. El MNCE está trabajando con las provincias a través de los
programas del Estudio de Costos del Sistema Educativo (ECSE) y de la Reforma Administrativa
(Programas del proyecto PRODyMES 1 fmanciado con un préstamo del Banco Mundial) a fin de
surninistrar el hardware, software y la asistencia técnica necesarios para establecer sistemas de
informnacióna nivel provincial.
4.4
A pesar de estos esfuerzos, el desarrollo y utilización de información estadística esencial
aún necesita mejorarse a fin de respaldar una adecuada toma de decisión en cuanto a educación,
especialmente a nivel provincial. A pesar de que algunas provincias que han desarrollado
sistemas de recolección y análisis de datos relativamente sofisticados, los esfuerzos en desarrollar
redes de información provincial sostenible y de largo y fácil acceso han sido l`mitados. Aún
cuando esta información está disponible, mucho queda por hacer para utilizar internamente los
datos como un instrumento de gestión o difundirlos externamente para su uso por parte de otros
actores educacionales, y a nivel de escuelas individuales. Como resultado, los sistemas de
supervisión tienen una información limitada para apoyar un diagnóstico o la mayoría de las
escuelas tiene limitada información sobre la cual basar el desarrollo de su Proyecto Educativo
Institucional (PEI).
Evaluación de los Logros de los Estudiantes
4.5
En cumplimiento de la Ley Federal de Educación se estableció en 1993 el Sistema
Nacional de Evaluación de la Calidad (SINEC). El SINEC tiene como objetivos: (i) monitorear
34
en forma periódica la calidad del sistema educativo, produciendo información confiable y
comparable a nivel nacional; (ii) fortalecer el proceso de descentralización aportando a cada
Provincia información sobre su situación educativa; (iii) proporcionar informnaciónpara la
formulación y la orientación de las políticas compensatorias y de equidad; y (iv) permitir
calificar la participación de los diversos actores involucrados en la gestión de la actividad
educativa. Desde su creación, el SINEC ha realizado con muestras cada año Operativos
Nacionales de Evaluación a los alumnos de último alio de los niveles primario y medio en las
áreas de matemáticas y lengua. Los tests de elección múltiple a los alumnos en cada disciplina se
acompañan de cuestionarios para directores, docentes y estudiantes, a fin de recabar información
relacionada con la gestión institucional , prácticas en las aulas, antecedentes de los estudiantes y
aptitudes ante la escolaridad. Desde 1995 la inclusión de la evaluación para tercer grado y
segundo año tiene por objeto producir información vinculada con el rendimiento de los alumnos
al final de cada uno de los ciclos de la EGB. En ese año se introduce la evaluación de ciencias
sociales y naturales.
Además de la medición ordinaria, se realizó en 1997 la primera Evaluación Censal de
4.6
Finalización de nivel Medio (434.500 alumnos de quinto y sexto años) a fin de obtener
información sobre las competencias adquiridas por los estudiantes en su paso por la educación
secundaria. Se replicó esta evaluación en 1998 y en 1999. En 1998, por la primera vez los
administradores de escuelas recibieron resultados individuales de los estudiantes a fin de estudiar
los factores de efectividad en el aprendizaje. Asimismo, las escuelas podrán distribuir esta
información a los docentes, estudiantes y familias, de acuerdo a lo que ellos consideren
conveniente. El próximo paso sería el usar la evaluación realizada a fin de secundaria como base
de un sistema de examen nacional de fin de secundaria y como información para que los
establecimientos de enseñanza superior regulen el ingreso. Sin embargo, el Consejo Federal de
Cultura y Educación no ha aceptado la proposición, de incluir los resultados de la evaluación en
los documentos de cada estudiante que certifican su finalización de la secundaria.
El MNCE a través del SINEC ha realizado esfuerzos considerables para presentar a la
4.7
opinión publica los resultados de las evaluaciones y promover su difusión a nivel de la
administración provincial y de las escuelas por gestión estatal o privada. La información
producida mediante la evaluación figura en la pagina web del MNCE y se publicaron múltiples
cuadernillos y CD ROM incluyendo la base de datos y la metodología de utilización de los
A partir del análisis de los resultados se elaboraron "Recomendaciones
resultados.
Metodológicas para la Enseñanza" en Lengua, Matemáticas, Ciencias Sociales y Ciencias
Naturales dirigidas a los docentes. Con el fin de promover el mejoramiento de la calidad
mediante la implementación de prácticas innovadoras en la gestión institucional, se realizaron a
partir de 1996 acciones de capacitación de supervisores y directores en el uso y aprovechamiento
de la información de evaluación. Pero estos avances son limitados y frágiles y la evaluación no
ha entrado ni en las prácticas de supervisión ni en la gestión de las escuelas. Sin embargo,
mucho queda por hacer para asegurar una utilización efectiva de la evaluación y una
consolidación del sistema. Se necesita un consenso más amplio a nivel nacional y en la
conducción de las políticas provinciales para viabilizar el sistema de evaluación e incrementar la
participación de las provincias y armonizar con los sistemas de evaluación desarrollados en
ciertas provincias. Además, asegurar la permanencia del sistema, de los instrumentos técnicos y
de los equipos es indispensable para permitir la aceptación social y la institucionalización de la
evaluación de la calidad.
35
Esfuerzos para incorporar las necesidades locales y promover iniciativas basadús en la escuela
4.8
El SINEC ha perrnitido ciertos avances metodológicos en la identificación de los factores
asociados con el rendimiento escolar, los cuales son muy útiles para la fornulación de políticas
educativas. El análisis de nivel múltiple permite ver las variaciones de rendimiento relacionado a
las características de la escuela, la metodología de enseñanza o las características de los maestros,
y distinguirlas de las diferencias relacionadas a las características individuales esencialmente el
nivel socioeconómico de los alumnos. Los factores escolares más asociados con los
rendimientos altos son: (i) el buen ambiente fisico de la escuela (edificio, baños, agua potable) y
la existencia de recursos didácticos; (ii) la experiencia de los directores y de los profesores
(mayor edad y antiguedad en la escuela) y el carácter de titular en el cargo; (iii) la satisfacción
laboral y la participación en la toma de decisiones por parte de los maestros; (iv) el desarrollo
curricular y la elaboración de guías o fichas de trabajo; (v) el tiempo dedicado a las actividades
específicamente pedagógicas por el director y los maestros; (vi) el número efectivo de días de
clase; (vii) la participación e interés de los padres en el aprendizaje de sus hijos; y la (viii) la
importancia dada a la evaluación y el compromiso de los docentes y directores con el
mejoramiento. Por otro lado, factores tales como el tamaño de la escuela, el número de alumnos
por sección el sexo de los profesores o de los directores no tienen incidex.cia sobre los
resultados'.
4.9
El PEI es concebido no solamente como un instrumento de desarrollo curricular, sino
también como una herramienta de gestión escolar ya que tiene como propósito permitir a los
actores escolares diagnosticar la situación escolar, identificar deficiencias y cualidades, convenir
objetivos y desarrollar estrategias para alcanzarlos2 . Los PEI están siendo desarrollados a gran
escala por las escuelas individuales y son un paso importante para incorporar las necesidades
locales y promover las íniciativas basadas en las escuelas. De hecho, una encuesta a 5.683
directores de escuelas secundarias, indicaron que el 82% de las escuelas habían desarrollado un
PEI.
4.10 Además, desde 1994 el MNCE ha estado trabajando con las autoridades provinciales de
educación en el desarrollo e implementación del Programa Nueva Escuela Argentina para el
Siglo XXI. Su objetivo es desarrollar modelos innovadores de gestión institucional y prácticas
pedagógicas a nivel escolar. Los componentes del programa incluyen: trabajo en grupo de
estudiantes, proyectos de aprendizaje integrado, enseñanza en equipo, gestión escolar
participativa y supervisión y asistencia pedagógica mejorada. Otro elemento importante de los
esfuerzos que realiza el MNCE para promover el cambio e innovación institucional a nivel
escolar es el desarrollo del libro "100 experiencias pedagógicas en la escuela pública: el proceso
de la transformación en marcha". Este libro recoge 100 experiencias exitosas en educación
inicial, primaria y secundaria, a fin de facilitar el intercambio de ideas entre docentes y directores
y para mostrar como los actores escolares juegan un papel central en el proceso de
transformación.
María Lucrecia Tulic, -Escuelas Efectivas", borrador no publicado, 1999.
Como se indica en Zona Educativa, Revista ll: "El PEI es el instrumento clave de gerenciamiento para
implementar la transformación educativa a nivel escolar".
2
36
4.11. Unas pocas provincias han emprendido sus propios programas innovadores a fin de
promover también el canbio y la gestión basados en la escuela. En Mendoza, por ejemplo, el
programa Escuela Creativa financia proyectos escolares de forma competitiva desde 1992. Las
escuelas reciben una suma anual, actualmente de U$S4.500; que son administrados por el
director y utilizados para financiar insumos (materiales de instrucción, recursos humanos
adicionales, etc.) necesarios para implementar el proyecto. Los docentes participantes y
directores reciben un incentivo monetario por el tiempo dedicado a trabajar en el proyecto3 .
4.12 A pesar de los esfuerzos en marcha tendientes a promover la toma de decisiones y generar
el cambio a nivel de la escuela, las experiencias de gestión escolar descentralizada son muy
escasas en la mayoría de las provincias. El proceso se enfrenta a una tradicicn del sistema
educativo de estructura administrativa centralizada y de cultura gerencial "de arriba hacia abajo"
que limita la toma de decisiones a nivel de las escuelas y deja en general a los directores
realizando un rol burocrático y disciplinario. Los directores aceptarían asumir nuevas
responsabilidades y tareas de gestión, pero como se sienten aprehensivos y no preparados,
solicitan mayor capacitación. Solo San Luis ha empezado a seleccionar los directores mediante
un proceso de concurso que tiene no en cuenta solamente la escolaridad y experiencia, sino
también su capacidad a preparar un PEI para la escuela. Se dispone de muy pocos recursos
financieros para incentivar el cambio a nivel de las escuelas. Ninguna provincia tiene en su
presupuesto una línea dedicada a la transferencia directa a las escuelas para gastos de
mantenimiento o recursos didácticos. La gestión de los docentes queda totalmente centralizada y
ni siquiera se han iniciado discusiones y experimentos para descentralizar algunos aspectos a
nivel de las escuelas.
4.13 La inspección puede jugar una papel clave para promover iniciativas a nivel de la escuela.
Los directores de escuela y los docentes ven a los supervisores, en el campo, como la "cara" de la
transformación. Cuando el director de una escuela percibe a un supervisor sólo como un
"consejero administrativo", o el supervisor es incapaz y tiene bajo nivel de compromiso, el nivel
de confianza del director en la reforma disminuye. Algunas provincias, como Santa Fe y Buenos
Aires, están planeando reformar sus sistemas de supervisión a fin de suministrar el apoyo técnico
adecuado a las escuelas. En algunos países la reforma del sistema de supervisión con vistas a
hacerlo más proactivo, participativo y basado en demandas ha sido una estrategia clave para
facilitar el cambio a nivel escolar. Por ejemplo, la estrategia de supervisión de Escocia trata de
promover y apoyar la participación y el compromiso de los actores escolares en el mejoramiento
de la calidad: (i) cada escuela presenta un plan anual de desarrollo escolar y establece metas en
áreas claves con indicadores, permitiendo la medición transparente y accesible a la comunidad
educativa (se definieron 33 indicadores claves de efectividad en el sistema de inspección); (ii) la
escuela en consulta con Consejos Escolares maneja un presupuesto para realizar su plan y recibe
el apoyo técnico de las autoridades; (iii) al finalizar el plan, el sistema de supervisión (en este
caso el Cuerpo Independiente de Inspectores de su Majestad) formula un diagnóstico con
recomendaciones discutidas con la comunidad escolar. Esto permite generar una cultura escolar
que conduzca al mejoramiento de la calidad. Podría ser una orientación para desarrollar los PEI
Morduchowicz
y AtilioMarcón,"Losincentivosmonetariosa las escuelas:posibilidades,límitesy desafios
del programaEscuelaCreativa",ProgramaEstudiode Costosdel SistemaEducativo,MNCE,agosto,1997.
3Alejandro
37
y la evaluación en un sistema mas dinámico y efectivo.
4.14 En el proceso de transformación, la participación de los padres no ha sido suficiente. El
mecanismo más común para la participación paterna en las escuelas sigue siendo la cooperadora:
una organización de padres basada en la escuela que recibe una contribución mensual pequeña
por parte de estos para ayudar a las escuelas a comprar materiales, pagar reparaciones menores y
organizar eventos escolares. La experiencia exitosa de la Provincia de Buenos Aires que utiliza
las cooperadoras para la construcción y rehabilitación de escuelas, demuestra que se puede
otorgar mayor responsabilidad a las cooperadoras. Esta organización favorece la participación de
los padres para la recaudación de fondos más que para los procesos de toma de decisiones y
rendición de cuentas.
4.15 Para impulsar la transformación de los procesos de aprendizaje y mejorar la
empleabilidad de los estudiantes del polimodal, es clave el desarrollo de la colaboración con el
sector empresarial. En algunas provincias, las escuelas han establecido relaciones con el
empresariado local que ofrece programas experimentales a estudiantes de secundaria. Y, en al
menos tres provincias, se están desarrollando programas público-privados, en base al modelo
"Junior Achievement" para fomentar las relaciones institucionales entre las empresas y las
escuelas4 . En la Provincia de Buenos Aires, se está desarrollando todo un trabajo de renovación
de las escuelas técnicas con diversos sectores económicos. Adicionalmente, el Gobierno ofrece
ahora un crédito fiscal para fomentar la participación de empresas privadas en la educación,
aunque este instrumento no ha sido usado con amplitud. Sin embargo, los vínculos entre el sector
privado y las escuelas son débiles. Los representantes del sector privado atribu;en esto a las
rigideces de los marcos legales y burocráticos que caracterizan al sector educativo y a la cultura
cerrada de la "escuela-enclave".
Forjando una Nueva Relación entre el Estado y las Universidades
4.16 Desde la creación de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU, 1993) y la adopción
de la Ley de Educación Superior (1995), Argentina ha atravesado un período de
transformaciones importantes en la educación superior. Entre los principales objetivos de la
transformación está el de aumentar la autonomía y auto-gobierno de las universidades a la vez
que el de reforzar la rendición de cuentas mediante evaluaciones institucionales externas y
evaluaciones de la calidad. Se han lanzado nuevas iniciativas para fortalecer la capacidad de
gestión institucional de la SPU, crear un sistema más transparente, incrementar el diálogo entre la
SPU y las universidades, y desarrollar nueva información estadística sobre el estado de la
educación superior y compartir esta información a través del sistema. Con este propósito se han
creado dos nuevos instrumentos: la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación
Universitaría (CONEAU) y el Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Educativa Universitaria
(FOMEC) dentro de un programa (Proyecto de Reforma de la Enseñanza Superior) financiado
por el Banco Mundial.
Junior Achievement es una organización internacional sin fines de lucro que fue fundada en Argentina por un
g,rupode empresarios en 1991. Sus objetivos son los de educar a la juventud en el mundo de la economía y de los
negocios y facilitar su inclusión en el mercado laboral. Los 20 programas de "Junior Achievement" que van desde
cursos acerca de gestión financiera a desarrollo empresarioal. Estos cursos se dictan en la actualidad en 250
escuelas (65% de las cuales son públicas) en 4 provincias y en la Ciudad de Buenos Aires. Desde 1991 a 1997,
42.000 estudiantes han participado en estos programas.
4
38
4.17 A fin de elevar la rendición de cuentas y fomentar la calidad en el sistema universitario, la
SUP ha desarrollado: (i) un sistema de información (SIU) que enlaza a todas las universidades y
la SUP y que fortalece la capacidad de gestión de las universidades en cuanto al presupuesto, a
los temas académicos, a la estadística; (ii) una capacidad de gestión y planeamiento, que incluye
el diseño de un nuevo método de asignación presupuestaria; (iii) Programas de Incentivos para
Profesores-Investigadores, que promueve el desarrollo integrado de la carrera académica y mejor
dedicación por parte de los docentes; y (iv) programas para ofrecer becas y préstamos a fin de
fomentar un acceso más equitativo a la educación universitaria para estudiantes provenientes de
hogares menos privilegiados.
Evaluación Externa
4.18 La Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) se creó a
través de la Ley de Educación Superior de 1995, la cual garantiza su carácter des.entralizado e
independiente. La CONEAU tiene tres funciones principales: (i) la evaluación institucional
externa de todas las universidades; (i) la formulación de recomendaciones para autorizar nuevas
universidades; y (iii) la acreditación periódica de todos los estudios de posgrados y carreras
reguladas como la salud o la seguridad de los ciudadanos. Desde su creación, más de 500
instituciones públicas y privadas han presentado solicitudes para obtener acreditación para sus
programas de posgrado. Aproximadamente unos 700 programas de graduados adicionales serán
revisados a mediados de 1999, como parte del proceso de acreditación. La CONEAU también ha
evaluado 30 proyectos institucionales nuevos (27 privados y 3 públicos), de los cuales 6 fueron
recomendados favorablemente, 16 fueron rechazados, y 8 de las propuestas remitidas fueron
retiradas por lo§ propios proponentes. A pesar de que las demandas iniciales excedieron su
capacidad, la CONEAU continúa granjeándose el respeto de las autoridades universitarias,
estudiantes y otros sectores gracias a su independencia de juicio y sus esfuerzos para establecer
altos niveles de calidad para las universidades argentinas.
Enlazando Calidad y Financiamiento
4.19 El FOMEC es un fondo competitivo, con reglas y procedimientos claros, que financia
proyectos de reforma y mejoramiento de la calidad diseñados y presentados por las
Universidades Nacionales. Sus comités de revisión, constituidos por pares, integrados por
académicos reconocidos a nivel nacional e internacional, revisan y seleccionan las propuestas de
proyectos basados en sus objetivos, calidad, viabilidad e impacto. Los proyectos ganadores son
financiados por una subvención del FOMEC (que cubre 65% del costo total) y por un
financiamiento de contrapartida de la universidad (35%). Las universidades manejan todos los
fondos de los proyectos de acuerdo con un conjunto de requerimientos operacionales estrictos.
Los proyectos en general financian la capacitación docente en el país y en el extranjero,
actualización de equipamiento pedagógico y de laboratorio, mejoramiento de bibliotecas, etc.
4.20 A partir de agosto de 1995, el FOMEC ha aprobado en cuatro convocatorias 413
proyectos por la suma de 193 millones de dólares, de los cuales el 43,1% corresponden a
proyectos de Ciencias Básicas; 29,1% a Ingeniería y Tecnología; 12,7% a Ciencias Sociales,
10,3% a mejoramiento de bibliotecas y 3,8% a Ciencias Médicas. A través de estos proyectos, el
FOMEC ha otorgado 1,687 becas para profesores universitarios para estudios avanzados y ha
39
canalizado 95 millones de dólares en la compra de equipamiento nuevo para las universidades.
Por lo tanto, a la fecha solamente la mitad de los proyectos han sido ejecutados.
4.21 Uno de los éxitos del FOMEC ha sido la introducción de una nueva relación entre el
gobierno y las universidades la cual enlaza calidad y financiamiento. A fin de fortalecer este
lazo, el FOMEC está tratando de alentar a las universidades a presentar propuestas de proyectos
que: (i) se dirijan hacia el tema de eficiencia; (ii) fortalezcan la gestión unixersitaria; (iii)
estimulen el desarrollo de contenidos curriculares innovadores y nuevas carreras. El CIS
(Comité Internacional de Seguimiento del FOMEC) considera, en su informe de evaluación
anual, el valor altamente positivo del programa y de su potencial y la aceptación creciente en la
comunidad académica. El CIS recomienda para el futuro: (i) una priorización en los programas
académicos más innovadores sobre aquellos que implican el simple mejoramiento de lo
existente; (ii) la necesidad de estimular los estudios destinados a mejorar la formación docente
así como aquellos tendientes a proporcionar al estudiante una capacitación general no
necesariamente vinculada a las profesiones tradicionales; (iii) la introducción de contratos de
desempeño de las universidades en los cuales se inserten los proyectos; (iv) la promoción de
redes académicas inter-universitarias; (v) proyectos conjuntos con los sectores públicos y
privados que sean usuarios potenciales de programas educativos.
4.22 A pesar de que hay algunos programas tendientes a racionalizar los mecanismos de
asignación, la mayoría de los fondos públicos para la educación universitaria sigue siendo
asignada por el Congreso, basado en tendencias históricas y sin criterios claros (la SPU
actualmente asigna sólo aproximadamente el 14% del presupuesto total). Para enfrentar este
tema, la SPU ha diseñado un nuevo Método de Asignación de Presupuesto, que se basa en
indicadores objetivos y consideraciones de eficiencia y equidad.
4.23 Legislación reciente introdujo un cambio sin precedentes en la financiación de la
educación superior en Argentina, que comenzó a partir de 1997: los incrementos anuales al
presupuesto universitario serán distribuidos por la SPU en lugar del Congreso. Como resultado,
en 1998 se distribuyeron U$S 40 millones a través del nuevo Método de Asignación de
Presupuesto (aproximadamente el 2% del financiamiento total anual para la universidad
pública)5 . Uno de los objetivos de la SPU es canalizar el 40% del presupuesto total de las
universidades públicas a través de este sistema de asignación.
' El incrementodel presupuestouniversitariopara 1997determinadopor el Congreso,que fue dado a la SPU fue de
U$S 40 millones.De estos,el SPUasignóU$S 20 millonesa travésdel nuevoMétodode Asignaciónde Presupuestoy
universitaria.Además,de sus propiosrecursos,la
U$S 20 millonesa un programanuevode mejorade infraestructura
SPU asignóotros U$S 20 a travésde nuevoMétodode Asignaciónde Presupuesto,lo queresultaul total de U$S 40
millonesasignadosa travésde estesistema.
40
Capítulo V. Descentralizarel Sistema Educativo y Mejorar su Capacidad Institucional
5.1
El Gobierno Federal conceptúa la descentralización como un medio para mejorar la
capacidad institucional del sector educativo, no como un fin en si mismo, sino como un medio para
crear el entorno institucional adecuado para respaldar la transformación educativa'. A través de la
Ley de Transferencia y la Ley Federal de Educación, el Gobierno Federal ha descentralizado su
responsabilidad respecto a la gestión de los servicios de educación a nivel secundarioy superior no
universitario a las provincias. Esto lleva la toma de decisiones más cerca de las escuelas, las
autoridades federales continúan teniendo un papel clave de coordinacióna fin de asegurar la calidad
y la equidad a través de las provincias. Además, la Ley Federal de Educación estableció la
reestructuración de la administración del sector, a nivel nacional y provincial, a fin de aumentar la
eficiencia del sistema.
5.2
El proceso de descentralización de la educación a las provincias está bien encaminado.
Políticamente, la reforma obtuvo el apoyo de todos los gobernadoresprovinciales para transferir la
responsabilidad de los servicios educativos para nivel secundario y superior no universitario a las
provincias. Desde el punto de vista financiero, el nivel de los fondos de coparticipación a las
provincias ha sido aumentado para ayudar a las provincias con los aspectos financieros de esta fase
de descentralización de la educación. Se estableció el Consejo.Federal de Cultura y Educación
(CFCE) como la entidad que coordina la nueva relación entre los niveles nacional y provinciales.
(Tablas A 5.1 y Tabla A 5.2 resumen las responsabilidades financieras, técnicas y administrativas,
pasadas y presentes, del MNCE y los Ministerios Provinciales de Educación -MPE- de acuerdo con
la Ley Federal de Educación.)
5.3
En cualquier país, descentralizar la educación es un proceso inevitablemente largo, con
implicancias políticas y generalmentedificil. En Argentina, donde este proceso est; en marcha, la
implementación de la ley da lugar a muchas interpretacionesen cuanto a las responsabilidades, y
los avances se complican con las inevitables dificultades de financiamiento. Esto al final puede
conducir a varias interpretacionesy superposicionesen los roles de los diferentes actores. (Ver la
Tabla A 5.3 para la real distribución de responsabilidades a los niveles provinciales y de escuela,
comparado con la distribución teórica presentada en la Tabla A5.1). Además, si bien la ley plantea
la necesidad de dar más responsabilidades al nivel de la escuela, el modelo de gestión escolar queda
por definirse.
La predominancia de una gestión centralizada
5.4
El proceso de descentralización no se acompafíó de una profunda transformación de la
adrninistración de la educación a nivel de las provincias. A pesar de algunas experiencias
novedosas, en la mayoría de las provincias la gestión sigue siendo la tradicional y centralizada, y
las líneas de autoridad y responsabilidades no están claramente definidas . Existen aún siete
1 Susana B. Decibe, "Mejoramiento de la Educación para la Calidad y la Inclusión Social: El caso de la transformación educativa en
Argentina" preparado para la conferencia del Banco Mundial "Construyendo el futuro de América Latina: Asociación públicoprivada para la educación" Washington, DC 4,5 de junio de 1998. Y MNCE, Argentina: Nueva Escuela: Más , Mejor Educación
para Todos
41
provincias en las cuales subsisten un Consejo Provincial de Educación al lado de un Ministerio
Provincial de Educación, duplicando las funciones y compartiendo de manera inconsistente las
responsabilidades entre educación primaria y secundaria. En ciertas provincias, la reorganización
de los diversos roles y responsabilidades no ha sido legislada o si lo ha sido, no ha sido
implementada. En otras provincias, por el contrario, se multiplicaron los niveles de administración
regionales o locales o las instancias de participación como capas sucesivas en el tiempo sin que
sean bien definidos los roles y limitando las superposiciones. Además, a pesar de la creación de los
Consejos de Planificación Regional de la Educación Superior, falta planeamiento y articulación
entre la educación secundaria y la educación superior y entre la reorganización de los Institutos de
Formación Docente o el desarrollo de los Institutos Terciarios con las Universidades.
5.5
La confusión de roles y responsabilidades no permniteque el sistema educativo responda y
se adapte a las condiciones y necesidades locales, así como debilita los esfuerzos para desarrollar
una cultura de rendición de cuentas. En general, cuando no hay medición sistemática de los
resultados o cuando esta información no transita a los niveles de decisión, se traduce en pérdidas de
eficiencia y efectividad dentro del sistema. Es aún más importante en un contexto de
transfornación y de expansión del sistema tener un método de decisión más ágil y transparente, así
como procesos de participación más cerca de los usuarios para tener en cuenta las necesidades
insatisfechas, hacer prioridades y administrar un sistema que se va diversificando.
5.6
La mayoría de las provincias tiene un personal administrativo excesivo y al mismo tiempo
ineficiencias en la gestión. Porque tradicionalmente el sistema educativo ha sido una fuente
primordial de empleo público en las provincias en las que el desempleo ha sido un problema social
importante, así como también porque la administración no fue reformada. Por ejemplo, en las
provincias de Chubut, Formosa, La Rioja, San Juan y Tierra del Fuego, el personal no docente
representa más del 20% del personal total en las provincias. Con las estadísticas disponibles, es
dificil dar una estimación exacta del excesivo centralismo de la gestión, pero las diferencias de
porcentaje del 0,5% al 10% del personal al nivel central parecen indicar que la organización puede
variar de una provincia a otra (ver Tabla 5.1). Una primera consecuencia del excesivo personal
administrativo es una carga salarial que limita en los presupuestos la capacidad para invertir en
calidad. Segundo, esto debilita la escuela y los procesos de aprendizaje. La mejora del servicio
educativo reclama más personal a nivel de la escuela, por ejemplo para cuidar los nuevos insumos
pedagógicos tales como laboratorios de computación o bibliotecas, para asumir nuevas finciones
como las actividades extracurriculares o la orientación de los alumnos o la relación con las
empresas y para apoyar al director en la gestión financíera y académica. En fin, la mejora de la
eficiencia administrativa debería apuntar a fortalecer la función docente.
42
Tabla 5.1. Personal Administrativo y Docente en las Provincias
Doble
estructura
administrativa
(bicefalismo)
Si//No
Buenos
No
Personal
total
Cantidad Cantidad
272,600
3,247
%
%
Cantidad
%
35.850
13.07
233,700
85.73
2,200
15.28
11,500
79.86
2,300
10.70
19,200
89.30
2,200
3,800
2,200.
2,500
2,400
22.00
9.95
20.00
1X,52
24.49
7,700
33,900
8,300
17,000
6,800
77.00
88.74
75.45
78.34
69.39
__ .
Catamarca
no
14,000
700
Chaco
no
21,000
s/d
Chubut
Entre Rios
Si
Si
10,000
38,200
100
500
Formosa
Jujuy
La Rioja
Si
Si
no
11,000
21,000
9,800
500
2,200
600
Mendoza
no
-
Misiones
Si
-
Neuquén
Si
Rio Negro
Salta sId
San Juan
no
si
no
San Luis
no
Santa Fe
no
.-
Tlerradel
No
3,030-
.
4.86
1.00
1.31
4.55
10.14
6.12
-
Personal docente
Cantidad
1.19
Aires
Fuego<.,---'
Tucumán
Personallocal en
Supervisióny
AdnXis
n
Personal en Servicios
Centrales
-
-
-
.
=
.
_ -.
.--
-
_
18,300
13,000
.5,820
600
400
3.28
3.08
20
0.34
2,40;
-2,00
.O
0
-
30
0.99
13.11
20.00
.15.468
83.61
76.92
4,900
84.19
2,400
79.21
30,00
86.96
-
-
600
15,300
10,000
19.80
_
No
34,500
500
1.45
4,000
11,59
Reforma administrativa y adaptación a una cultura administrativa descentralizada
5.7
El Programa de Reforma de la Gestión Administrativa de los Sistemas Educativós
(PREGASE) fue aprobado en enero de 1996 con la finalidad de responder a las demandas de
fortalecimiento de la gestión educativa de las provincias. Este programa se financia parcialmente
con recursos del Banco Mundial a través del PRODYMES I. Los objetivos del PREGASE
consisten en: (i) la modernización de la capacidad de gestión; (i) la mejora de la eficiencia
administrativa; (iii) el incremento de la productividad de los sistemas administrativos; y (iv) la
implementación de sistemas de información para acrecentar la calidad de las decisiones. El
programa se caracteriza por la elaboración de diagnósticos, la firma de convenios con las
provincias, la adopción de metodologías participativas con profesionales radicados en la provincia,
el compromiso de ejecución de los proyectos hasta la puesta en marcha, la transferencia del knowhow y una respuesta diferenciada a las demandas de capacitación.
43
5.8
El PREGASE ejecuta cinco proyectos: (i) la optimización de la gestión de los recursos
humanos recurriendo a un sistema de Legajo Único Electrónico que reúne, para el sistema de
liquidación de haberes, todos los datos y antecedentes relacionados a la formación y trayectoria
profesional del personal y que proporciona información respecto a las plantas funcionales escolares
y sobre los establecimientos; (ii) la reingeniería de la gestión de documentos consiste en la
simplificación de los circuitos y trámites para las piezas administrativas, el rediseño de las normas
para la aprobación y la capacitación y reasignación del personal; (iii) el programa de salud laboral
diseña medidas de prevención, proteccióny promoción de la salud de los agentes y se acompaña de
la tercerización de los servicios de otorgamiento de certificados de aptitud psicofisica y de
verificación domiciliaria del ausentismo por razones de enfermedad; (iv) el presupuesto por
programa consiste en la capacitación de los funcionarios en una técnica presupuestaria que permite
trasladar la responsabilidad de ejecución del gasto a la escuela e introducir una cultura de previsión;
y (v) el sistema de información ejecutiva permite la implementación de una herramienta de gestión
que facilita la utilización de informaciónpara el proceso de decisión.
5.9
Quince provincias se han adherido al PREGASE. Entre 1996 y 1999 la inversión en el
PREGASE superó los $12,5 mnillones.El grado de avance (resumido en la Tabla 5.2) es muy
diverso según los programas y según las provincias. El sistema de administración de recursos
humanos se encontrará instalado a fin de diciembre de 1999 en Salta, San Luis, Catamarca, San
Juan y Tucumán. La reingeniería de la gestión de documentos se habrá implementaao en un 90% a
fines de 1999 en Catamarca, Chubut, Formosa, Salta, Santa Fe, San Juan, San Luis y Tucumán. El
programa de salud laboral está en pleno funcionamiento en Salta y ha contribuido a reducir el
ausentismo. En El Chaco, Chubut, La Rioja y Tierra del Fuego su implementación depende de la
decisión política. La capacitación y la experimentación del presupuesto por programa se realizó en
Salta y Catamarca. El Sistema de Información Ejecutiva ha sido diseñado, los planes de ejecución
así como la estimación de los costos han sido establecidospara todas las provincias participantes.
44
Tabla 5.2 Mejoramiento de la gestión administrativa de los sistemas educativos proviniciales
Estado de avance al 31108199del Programa de Reforma de la Gestión Administrativa de los Sistemas Educativos (PREGASE)
ACTIVDADi
PMe
AII
, . pl.
P. te
de,
.:
PROVINCIAS
PA
sic
sic
Pl
sic
pl
PM
SIC
Ni
sjc
PA
Ni
sic
sic
PM
sic
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sic
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SIC
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Pl
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T
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l
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sic
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Pl
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Ni
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sic
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r
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Ni
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PA
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PA
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P
sic
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ii
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sic
P
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sic
I
sc
el 020g/9g
con~Lnos.smcrito
__.
SIC
sic
sic
_
N
i
T: Total
PA:Parcaletapaavanzada
PM:Parcialetapaintermedia
Pl:Parcialetapainicial
Nl: Sininiciar
sic:Sin convenio
G-151%- Info-siafi-id, r.pi-ss
L^mini~aaias
prioritarios
de losprocesosadministrativos
prioritarios+ Rediseño
de losprocesosadministrativos
Pl: Relevamiento
bajomediosmanuales
y seguimiento
PM: Impiementación
del restode los procesosadministrativos
PA: Rediseñoe implementación
informáticay seguimiento
herramienta
+ Implementación
y redesteleinformáticas
T: Instalaciónde equipamiento
que modifcan
que modificanlabasede datosde recursoshumanos+ Rediseñode procesosadministrativos
de procesosadministrativos
Pl: Relevamiento
la basede datosde recursoshumanos
y redesteleinformáticas
que modificanlabasede datosde recursoshumanos+ instalaciónequipamiento
de procesosadministrativos
PM: Implementación
PA: CargaInicialde la basede datosde recursoshumanos
humanos
recursos
de
softwaresistemade administración
T: Implantación
Prog-
a, q §,,d , bo
1
de control
datosde ausentismoy procedimientos
Pl: Relevamiento
llamadoa licitación,nuevosprocedimientos)
pliegode condiciones
proye«toPSL (justificación,
PM: Formulación
adjudicaciónservicios
PA: llamadoa licitación,evaluacórn,
E,PS., implementacónPSL
T: Contratación
Enesupuestn pn >=ePan---
fisicos
e indicadores
metasprogramáticas
de Educación+ Determinación
PI: Aperturaprogramáticadelpresupuesto
5.10 Los esfuerzos de mejoramiento de la gestión educativa no se limitan al programa
PREGASE. La Provincia de Buenos Aires está implementando un programa de mejoramiento de
la administración del sector que tiene características similares (legajo único, liquidación de haberes,
sistema de información). Algunas provincias han realizado progresos significativos en el
tratamiento de la información como Santa Fe (mapa escolar) o Mendoza (análisis de datos escuela
por escuela). Un progreso importante en esta área es la implementación del "mapa escolar" (Santa
Fe). En estos últimos años, la mayoría de provincias han conseguido instalar plantas orgánicas
45
funcionales en las escuelas, particularmente a nivel de la EGB. Se mejoró sustancialmente la
gestión del personal en muchas provincias (Mendoza,San Luis).
5.11 Además, a fin de respaldar el proceso de reforma educativa, el MNCE ha implementado, a
través del PRODYMES I, una serie de programas para fortalecer la capaci:ad técnica e
institucional de las provincias: (i) el Sistema de Administración Financiera (SAF) proporcionó a
todas las provincias sistemas de computación y capacitó a 50 administradores; (ii) el Estudio de
Costos del Sector Educativo (ECSE) está suministrando asistencia técnica a los equipos
administrativos provinciales en planeamiento financiero y gestión y en la producción de
investigación clave y datos relacionados con el gasto, planeamiento y presupuesto educativos; y
(iii) el Programa de Formación de Funcionarios del Sistema Educativo (PROFOR) que brinda
oportunidades de desarrollo profesional a administradores de educación, a través de algunos
programas, incluyendo talleres, visitas internacionales,programas empíricos basados en modelos y
un programa de becas para posgraduados,referidos a la gestión y administración educativas.
5.12 No existen estudios de impacto sobre estos programas. Además, ninguna provincia se ubica
ya en la situación de utilizar plenamente estas nuevas herramientasy reorganizar sustancialmente su
planta. Pero en muchas la productividad aumentó al reconocer que el mejorarnientode la gestión es
una de las claves que permitirá sostener el desarrollo de la oferta y manejar la transformnación
educativa.
46
Capítulo VI. Financiamiento del Sector Educativo
Uno de los principales objetivos de la Ley Federal de Educación es que se duplique
6.1
gradualmente el gasto total en educación sobre el nivel de 1992. Esto se lograría a través de
aumentos en el presupuesto anual de por lo menos el 20% comenzando en 1993; o a través de un
aumento del 50% en el porcentaje de PBI asignado a educación (de 6% del PBI vs. 4% en 1992), el
que fuera superior. La ley además estipulaba que un financiamiento adicional para la educación
esté disponible mediante el incremento de impuestos en los sectores de la economía con las mayores
capacidades de contribución. Además, y en línea con la agenda de descentralización, el Pacto
Federal Educativo, firmado entre el gobierno federal y cada una de las provincias, quiso asegurar un
aumento anual en los presupuestos provinciales para educación y el soporte financiero del MNCE
para las provincias a fin de implementar la reforma educativa. A fin de respaldar la transición hacia
el nuevo sistema educativo y mitigar las diferencias en educación entre provincias, la Ley Federal
de Educación también estableció que el MNCE financiará programas compensatorios especiales
fuera de presupuesto.
Grafico 6.1 Gasto Total en Educacion- Ley Federalvs. Trayectoria Real
(en millones de pesos)
20000
20000
18000
16000
14000
F
=
1+
B
1
1992=208295)
= del
12000
10000
Incremento del
-
8000
20% Annual
-
<base
(............................
6000
4000
1992
1992=7566.
1993
1994
1996
1995
1997
Fuente:MNCE.Programade Estudiode CostosEducativosy Ministeriode Economía
El aumento total esperado en el gasto está sujeto a diferentes interpretaciones. Tomando los valores para el afío base 1992, según
lo estipulado en el artículo 61 de la Ley Federal de Educación (los cuales no son valores reales para 1992 ni para el gasto
educativo bruto ni para el PBI) el gasto educativo deberia ser U$S 12,240 millones (el doble de U$S6,120) o U$S12,820 (6% del
PBI de 1997, basado en el PBI de U$S153,000 millones de 1992).
Evolución del FinanciamientoEducativo
El gasto público en educación ha aumentado significativamentedesde 1991, quebrando un
6.2
patrón de gasto de bajo nivel durante la década de los '80 e indicando un fuerte compromiso del
gobierno hacia la reforma educativa. Sin embargo, los objetivos de la Ley Federal de Educación no
han sido alcanzados tanto en términos de aumentar el gasto total al 20% anual, como aumentar el
porcentaje del PBI asignado a educación al 6% del PBI, como muestra el gráfico (ver el comentario
bajo el gráfico).
47
Gráfico 6.2. Evolución del Gasto Público en Educación
Gasto Público en Educación como Porcentaje del PBI
1991-1997
4.2
4
3.8
3.6
3.4
3.2
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Gasto Públicoen Educación como Porcentajede Gasto Público
Total
1991.1997
14
13
12 -
8
É.
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Gasto Público en Educación
(en Pesosde 1997Pesos)
12000110003
10000
k
-
9000
80007000
6000
1991
1992
1993
1994
48
1995
1996
1997
6.3
Como porcentaje del gasto público total, el gasto público en educación, aumentó del 10,5%
al 13,1%, entre 1991 y 1997 (ver Gráfico 6.2). En términos reales, el gasto público total en
educación aumentó sustancialmente durante este período, de USS 7.264 millones en 19912 a U$S
11.430 millones en 19973,representando un aumento del 57% en términos reales y una tasa de
crecimiento promedio anual del 7,7%. Como un porcentaje del PBI4 del país, el gasto en educación
creció de 3,5% en 1991 a 4% en 1997 (ver Gráfico 6.2). A pesar de que este aumento parezca
relativamente bajo, representa un gran compromiso financiero al sector educativo en el contexto
más amtpliode la revitalización económica de la Argentina, teniendo en cuenta que el crecimiento
del PBI promedió 5,5% por año en el mismo periodo.
Gasto en Educación por Nivel de Gobierno
Descentralizacióndelfinanciamiento
6.4
Con el proceso de descentralización y en línea con los convenios de los Pactos, el porcentaje
del gasto público total de educación de las provincias' ha aumentado entre 1991 y 1997 (69,9% a
80,9%, respectivamente), mientras que la participación del gasto por parte del gobiemo federal ha
disninuido (30,1% a 19,1%)(ver Gráfico 6.3).
Gráfico 6.3 ParticipaciónProvincialy Federal en el Gasto Público en Ediicación
Provincialand FederalGovernmentShareof
Education Public Expenditures
lOO/o
90%8005,
.-
70Yo
M
'60
Provincial
' _ _ _ jJ
£
i __ __ Governments
E
iHoTP
National
50°b
_L_
40%
3.
____
Government
_T TPE
______
20V 1
1991
1992
1993
-
1995
1994
1996
1997
Years
Fuente: MNCE: Ministerio de Economía: Banco Mundial (DISEPED)
' Se entiende por "gasto público en educación aquellos gastos destinados exclusivamente a la finalidad educación, excluyendo
por lo tanto, los gastos en Ciencia y Técnica- y en Cultura. Fuente: Ministerio de Economia - Direccion de Analisis del Gasto
Social.
2 Pesos de 1997
Es importante señalar que el gasto educativo creció uLn10% en 1997, de U$S 10.338 en 1996 a U$S 11.430 en
1997. Este incremento se debió principalmente al signiificativo incremento en el gasto educativo de la Provincia de
Buenos Aires, el cual creció de U$S 2.249 en 1996 a U$S 3.123 en 1997.
4Nueva serie de PBI (base 1993).
5 Antes de las transferencias nacionales.
49
6.5
Los gobiernos municipales siguen desempeñando un papel muy limitado en la educación, y
sus participaciones en el gasto siguen siendo relativamente bajas y constantes a un nivel
aproximadamente del 2,3% del gasto público total para educación para el mismo período. A pesar
de que el financiamiento provincial ha experimentado un aumento importante, en especial desde
1993 debido al proceso de descentralización,el MNCE siguió siendo un participantemás dinámico
en el financiamiento de la transformación educativa. El MNCE elevó su gasto en educación en un
28% en términos reales entre 1993 y 1997, mientras que el gasto provincial experimentó un
aumento del 12%.
6.6
Observando la distribución de los fondos públicos para educación según la fuente, resulta
claro que los recursos de origen nacional7siguen financiandoaproximadamenteel 61% del sistema.
La mayoría de los recursos de origen nacional es transferido a las autoridades educativas
provinciales a través de los fondos de coparlicipacióny los fondos del MNCE. Actualmente, luego
de las transferencias de coparticipación, las provincias manejan cerca del 79% del presupuesto
educativo, el nivel federal el 19% y las municipalidadessólo el 2%. Estos porcentajes, luego de la
transferencia de los servicios educativos, han pernanecído bastante constantes los últimos cinco
años (ver Anexo Tabla A6.1), habi.ndo aumentado las provincias su participación en el gasto en
1997, debido al significativo aumento del presupuesto educativode la Provincia de Buenos Aires.
El grado real de la descentralización financiera rn parece ser tan importante en la
6.7
construcción de un buen sistema educativo como lo es el nivel de claridad en los roles y
responsabilidades financieros de cada nivel de gobierno. De hecho, en los países OCDE, existe un
amplio rango de situaciones (ver Anexo Tabla A 6.1). Los países con sistemas de educación de alta
calidad presentan tanto esquemas de financiamiento centralizados como descentralizados, pero con
roles claros y criterios transparentes para asignar recursos. La Argentina aún no .posee esta claridad,
lo que hace dificil lograr el compromiso financiero de los diferentes actores para implementar la
reforma. La ausencia de reglas claras en el largo plazo, respecto a la asignación de recursos a las
provincias podría explicar las dificultades fiscales que muchas provincias han experimentado
durante los años 90.
Diferencias entre provincias
Las asignaciones provinciales para educación representan una proporción creciente del total
6.8
de los presupuestos provinciales, que va del 23 9% en 1991 al 27,2% en 1997. Sin embargo, la
proporción de los presupuestos provinciales destinados al sector educativo varía significativamente
entre provincias (ver Anexo Tabla A6.2)8 . En 1997, por ejemplo, Formo«a, representando el
6 En ambos casos los porcentajesson calculados"antes- dc las transíerciicias nacionales a las provincias.
Los recursos de origen nacional incluyen los fondos de coparticipación, los fondos del MNCE y otras
transferencias menos considerables, utilizadas para Educación. Los fondos de coparticipación los recauda el
gobierno federal y son distribuidos en dos fases. Primero. el gobierno federal distribuye estos fondos entre las
provincias y segundo, las provincias distribuyen los fondos entre las regiones y localidades. Es importante destacar
que a pesar de que estos fondos provincíales son recolectados y transferidos por el gobierno federal, son recursos
provinciales
de acuerdoconla Constitución
Argentina.
8 Es importante señalar que estas cifras no brindan un cuadro completo de la proporción del presupuesto provincial
destinado a educación para todas las provincias. En algunas provincias, algunos de los fondos para el sector
educativo provienen del presupuesto de otros ministerios provinciales.
5O
extremo más bajo de este rango, invirtió el 17% de los gastos provinciales totales en educación;
mientras Santa Fe. Mendoza, Buenos Aires y Santiago del Estero, en el extremo superior,
invirtieron alrededor del 30% de sus presupuestos. El gasto por alumno también difiere
sensiblemente de provincia a provincia. En 1996. el gasto por estudiante osciló entre U$S 536 en
Mendoza a U$S 1.570 en Tierra del Fuego a nivel primario y de U$S 883 en Salta y U$S2.815 en
Santa Cruz a nivel secundario (ver Anexo Tabla A6.3). Aparentemente, no hay una relación clara
entre la proporción del presupuesto provincial total para educacióny el gasto por aluimo.
Gráfico6.4.A.RelaciónGastoporAlumno/PBIperCápita.
entreProvincias.
Comparación
3000
Tierra del Fuego
2500
2500
_____
-
__________________________
*
_
Santa
Cruz
o
F
E
2000
0
1500
* Neuquen
_1540
*
Catamarca
Juan
Juy anta
*Chubut
~~~~~~San
| o
1000 -
Luis
_*San
CiudadBs. s
.
g
Fe--
_
--
-
i
_
_
_
_.
Sgo.Esterd 4Misior0rdoba
Buenos Aires
5Corrientes cuman
500
s
0
-¡
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
0
PBI perCapita
Gráfico 6.4B. Relación gasto por Alumno/% de Población con NBI.
Comparación entre Provincias
.
3000
*
2300 -
2
*
.--00
_
.
.__
Santa Cruz
~~~~~~~~~~Tierra
del Fuego
--
2000
o
^
r isoo
*>Capital
o
o io
v
o0
:-.--*
1
-___*-La
Federal
0-.2--
-
Pampa.
.
*
_Cordoba_-*--
......--
BuenosAires
* Aíres
Buenos
*
5
10
15
Tucuman
20
25
:ormos
F
Jiujuy dFrea
.
p y%_.Chaco
Misiones
~~~~
Salta*~
Sgo Del Estro
^Corrientes
.
*
.:-
:
Catamarca
30
35
40
45
% de Población con NBI
Fuentes: Cálculo de los gastos por
Cultura y Educación. Los datos de
para 1996 del Programa de Estudio
1991 - SIEMPRO. Ver Tabla A 3.4
alumno basado eni las cifras dc matrícula total y gastos totales de 1996 suministrados por el Ministerio de
matrícula del MNCE. Censo Nacionial de Docenites y Establecimientos Educativos. Datos de gastos totales
de Costos del Sistema Educativo. PNB per cápita para 1995 del Ministerio de Economía. Datos del NBI para
en Anexo 11-111
6.9
Las variaciones provinciales en el nivel de gasto por alumno están referidas a la condición
económica o niveles de pobreza dentro de las provincias, según se ilustra en los dos paneles en el
Gráfico 6.4. Al comparar el PBI per cápita y el gasto por estudiante, parece haber una fuerte
correlación positiva. Sin embargo. hay alguLnasexcepciones; notablemente la Provincia de Buenos
Aires, que tiene un bajo gasto por alumnio v la media de PBI per cápita del país. Cuando se
comparan los gastos por alumno conllos porcentajes de población en hogares NBI, la correlación es
menos clara. Esto se debe probablemente a variacionesen las principales variables que impactan el
coste por estudiante ente provincias, principalmente el salario de los profesores, la relación
alumnos/docente, el tamano del aula, las tasas de repetición, y la densidad de población. Podemos
observar, sin embargo, que las provincias con más alta proporción de hogares con NBI también
tienen bajos niveles de gasto por estudiante (ver Anexo Tabla A 6.4). Por lo tanto, las políticas
compensatorias federales en educación, tales como el Plan Social Educativo, se justifican a fin de
aumentar la equidad y fomentar el desarrollo equilibrado de la educación en Argentina (ver también
el Capítulo III).
Estructura dc los Gastos en Educación
Gastos a través de los niveles de educación
El aumento reciente en el gasto para educación ha beneficiado principalmente a la
6.10
educación superior frente a la educación primaria y secundaria. Mientras que el financiamiento de
las universidadesnacionales creció un 60% en térninos reales entre 1991 y 19979,el financiamiento
para la educación primaria y secundaria creció en 44% durante el mismo período. Desde la
descentralización de las escuelas secundarias y terciarias en 1993, los gastos para la educación
secundaria han crecido más rápidamente que los gastos para educación elemental (34% y 10% en
ténninos reales, respectivamente).Observandolos gastos por alumno entre 1991 y 1997, no parece
haber diferencias siDnificativasentre niveles; los gastos por estudiante crecieron en 27% a nivel
universitario, en 26% en el nivel secundarioy en 23%en el nivel primario (ver Anexo Tablas A6.5
y A6.6).
6.11 La distribución del gasto entre los niveles de educación corresponde más o menos a los
promedios de OCDE, pero Argentina gasta alrededor del 80% de lo que gastan los países de la
OCDE'0 . Esto es verdad para la educación superior (0,811%del PBI en Argentina comparado con el
1% en los países OCDE) y para la educaciónprimaria y secundaria (2,9% en Argentina comparado
12
con el 3,6% en países OCDE) (ver Gráfico 6.5 y Anexo Tabla A 6.7)
9 Los datosparaestoscálculossonde la Secretaríade Cultuiay Educación,MNCE,`Anuario1996de Estadístíca
(créditos
solamente
nacionales
federala lasuniversidades
59%serefierealaumentoeiielfinanciamienlto
Universitaria."
queconsisteen
nacionales,
totalde lasuniversidades
elfinanciamienito
Siconsideramos
deltesoronacional).
del10al 15%
(aproximadamente
federal(engeneralmásdel85%),recursospropiosde lasuniversidades
financiamiento
de 1991a 1996esdel 63%.VerAnexoTablaA 6.5y
3%),elaumento
deltotal)y otrosfondos(aproximadamente
AnexoGráficoA 6.1.
privadas.
públicaa las entidades
públicasdirectasy transferencia
solamenite
lastransferencias
'° Considerando
Incluyendo
las instituciones
universitarias
y nouniversitarias.
y el 5,1%delPNBenpaísesOCDE)
entreestosvaloresy el gastototal(3,4%delPNBen Argentina
12La diferencia
a laeducación
pre-primaria.
corresponde
52
Gráfico 635.Gasto Públicopor Nivelde l?dueación
5.5A. EvnOhuíon en Pesos de 19$7
:~11' ~~-
-
4DO
- '
0~~~~~Tt
1991
S)up~o
192
1993
3
1994
,=
e
-
1995
--
~~a
}
1996
1997
,
-
6.S.BEvol1ucioni
en Porcentaje
del P8I
,
O
0$
0.0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
10X
.4---
Tat3
Col
sitaiom
de GaStopoir Niv*I- Edu
tiñvo
90%
__________
T"iti"lhaslibia
-,;9;91
1-"92
í9Ç;3;
Siuper$ic n
1994
1995
199a
>Otrt,minar
1997
Inversión de capital a nivel Fedleral
6.12
El gobierno federal ha asigsnado recursos considerables a varios programas de la reforma
educativa, que representan un gasto de U$S 1300 millones de dólares en los últimos 5 años (19931997). Los gastos federales más importantes" se han realizado a través del Plan Social Educativo
con un total de U$S 730 millones (U$S 317 millones para infraestructura, U$S 325 millones para
libros y materiales pedagógicos. computadoras e insumos a escuelas: y U$S 60 millones para
becas), el Pacto Federal Educalivo (USS 400 millones) y la Ley de Transferencia24049 (U$S 201
millones).
6.13
Este incremento en la inversión federal se ve reflejado en mejoras de infraestructura y más
libros de texto, recursos de tecnología informativa, bibliotecas y otros materiales educativos a nivel
escolar. De hecho, la gran mayoría de los docentes y directores de escuela entrevistados en 65
escuelas en varias provincias indicaron que han visto importantes mejoras como resultado del Plan
Social Educativo, con declaraciones como la siguiente: 'existen más recursos para la enseñanza y
-1
~~~~~,14
materiales disponibles para las escLiclas y los estudiantes que nunca
Financiamiento Universitario
6.14
A pesar de que la mayor parte de los fondos públicos para la educació:n universitaria
continúan asignándose en base a patrones históricos y negociaciones políticas, hay varios programas
para racionalizar el mecanismo de asignación de recursos basándose en criterios claros y objetivos.
Su objetivo consiste en ligar el financiamiento a los niveles de eficiencia alcanzados por las
universidades. Actualmente, la SPU asigna aproximadamente 17% de su presupuesto total a través
de mecanismos ligados a la eficiencia, incluyendo el Fondo de Mejora de la Calidad de la
Educación Universitaria (FOMEC). el Programa de Profesores/Investigadores, y el Nuevo Método
de Asignación Presupuestaria.
Legislación aprobada recientemente ha traído un cambio sin
precedentes en el financiamiento de las universidades, requiriendo que, desde 1997, los incrementos
anuales al presupuesto universitario serán distribuidos por el SPÚ y no por el Congreso. La meta del
SPU consiste en asignar no menos del 40% del presupuesto universitario total de acuerdo con estos
criterios para el año 2002. Durante el primer año, la SPU distribuyó U$S 40 millones a través de
este sistema de fondos, que aún es una proporción pequeña del total del presupuesto universitario
que es de aproximadamente U$S 1.611 millones. Además, la nueva ley permite a las universidades
establecer aranceles para la educaci¡ón universitaria, siempre que se creen becas para garantizar
acceso equitativo. A pesar de que esta medida es necesaria para mejorar la equidad en el sector
educativo, es muy controvertida. lo que ha retrasado la imposición de los aranceles universitarios.
Falta de inversión en capital por plrte dlelas provincias
6.15 Una observación al financiamiento educativo en Argentina por categoría de gasto, indica
que, a pesar de las mejoras recientes, los gastos en educación provincial continúan concentrándose
en gastos corrientes, más que en gastos de capital. Mientras que la inversión de capital ha
aumentado en algunas provincias, como Buenos Aires, Salta y Mendoza, en 1996 la inversión en
13 Otras fuentes importantes son los progrnamasfinanciados internacionalmente, como PRISE (IDB) y PRODyMES
(BIRF).
14 Diana Rothen. Entrevistas en escuelas comlopaite de su tesis en progreso.
54
capital'5 representó sólo el 1.1% del gasto total en educación a nivel provincial, comparado con el
92% en gastos de personal v el 7% para otros costos' . La Provincia de Buenos Aires en 1996
comenzó en 1996 un fuerte proceso de incremento en los gastos de inversión para aumentar el
acceso en EGB III. En 1998 la Provincia invirtió U$S275, millones, representado el 8,5% del
presupuesto total. En general. las provincias asignan una proporción pequeña de sus gastos en
educación a mejorar la calidad (por ejemplo, gastos en mantenimiento, en equipamiento pedagógico
o libros). De hecho, la mayoría de las nuevas inversiones en capital se están realizando a través de
programas federales fuera de presupuesto como aquellos mencionados precedentemente,
principalmente el Plan Social Educativo, Plan Federal Educativo, y los proyectos de Banco
Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial.
Contribución del Sector Privado
6.16 Históricamente, el tamaño del sector educativo privado en Argentina ha sido relativamente
grande. Entre 1991 y 1996 la matrícula en el sector privado ha aumentado de 22% a 24,6% para
primaria y secundaria. Las universidades privadas también se han expandido, pasando de un 12,6%
de la matrícula total en universidades en 1992 a aproximadamente 15% en 1997. Además, se
estima en forma preliminar que las cuotas pagadas por los hogares a las escuelas privadas primarias
y secundarias es de aproximadamente 17.6% del presupuesto educativopúblico para estos niveles.
6.17 Los subsidios públicos a las escuelas privadas son grandés (alcanzan los U$S787,5 millones
o cerca del 8,4% del gasto público total en educación para todos los niveles de educación en 1996)
pero no han tenido éxito en fomentar un suministro eficiente de servicios educativos privados. Esto
se debe en parte que estos subsidios se basan en el número de maestros y el nivel de arancel cobrado
por la escuela, más que por los niveles de matrícula. Además, en muchas provincias, la información
utilizada para determinar el nivel de subsidio a otorgarle a las escuelas privadas es raramente
revisada y se ha vuelto inexacta con el tiempo.
6.18 Este sistema de subsidio da prioridad a las variables de oferta (por ej. número de maestros)
frente a las variables de demanda (ej. número de estudiantes) y variables de equidad (por ej.
condición socio-económica de los estudiantes). Esto tiene dos consecuencias importar-tes:(i) existen
grandes distorsiones en las asignaciones por alumno entre provincias y aún entre escuelas de la
misma provincia, y (ii) los subsidios no incentivan el desarrollo de nueva capacidad del sector
privado dentro del sistema. Por ejemplo, en San Juan cerca del 12% del gasto educativo va a los
subsidios para educación privada y los subsidios,por estudiante para la educación privada en zonas
urbanas de la provincia van desde U$S 706 a U$S 1.936 (1996). Sin embargo, algunas provincias,
como San Juan, Salta y Tucumán, están en el proceso de reestructurar sus sistemas de subsidios para
15Excluyendo
la inversion financiada con recursos nacionales.
Conforme
lo explicado
en el piede página8, laprincipal
dificultad
en calcularlaproporción
realde lainversión
en
nosiemprereflejan
delsectoreducativo
delministerio
esquelascifraspresupuestarias
educación
a nivelprovincial
escolarse
lainversión
en infraestructura
gastadosen educación.En algunasprovincias,
todoslosfondosprovinciales
16
rinde en los presupuestos de otros ministerios o agencias provinciales.Además, aún cuando estén disponibles las cifras
de gastos no recurrentes, pocas provincias diferencian entre inversióndc capital, inversión en equipamientopedagógico
y materiales, y bienes y servicios.
55
hacerlos más eficientes y equitativos. Enieste sentido, el modelo para la asignación de subsidios al
sector pivado desarrollado po¡ el MNCE'7 podría ser un ejemplo útil para muchas provincias.
¿Se está invirtiendo lo suficieniteen educación?
6.19 En 1997, invirtiendo el 4% de su PBI en educación'8 , el gobiemo de Argentina estuvo al
mismo nivel del promedio del porcentaje de PBI que asignaron los países latirnoamericanosa
educación (4,1% del PBI). Sin embargo. comparando con otros países de ingreso medio, Argentina
estaba aún en el extremo inferior de la categoría, con Portugal invirtiendo cerca del 5,3% de su PBI,
México el 4,5% y España el 4.8%, mientras los países OCDE asignaron un promedio de 5,1% de
sus PBI a educación'9 (ver Anexo Tabla A 6.7).
Gastos públicos por estudiante
6.20 Otra forna de cuantificar la magnitud de la inversión de un país en educación es en términos
de sus gastos públicos por estudiante,tanto en dólares como en porcentaje de PBI per cápita. En
términos de esta medición,Argentina también está debajo del nivel de los países OCDE (ver Anexo
Tablas A6.8 y A6.9 y Gráfico 6.6). Otro indicador del débil esfuerzo fiscal de la Argentina
comparado con otros países es considerar su gasto por estudiante en relación con su PBI per cápita20
(ver Anexo Tabla A6.9 y Gráfico 6.6). Para la educación primaria, el gasto educativo de Argentina
por estudiante es del 13% de su PBI per cápita21 , mientras que el promedio OCDE es casi el doble
(20%). Para la educación secundaria esta cifra es 22% para la Argentina y 26% para los países
OCED, mientras que para la educación universitaria es 49% para los países OCDE y 32% para
Argentina22.
17
"Modelode Simulaciónpara la Asignaciónde Subsidiosa EstablecimientosEducativosde Gestión Privada".
Ministerio de Cultura y Educación. Mejer, Federico; Morduchowicz Alejandro; Agulla Juan, 1996.
8 Es importantemencionarque el GastoEducativocomoun % del PBI varíaampliamenteentreprovincias,de 6,5%
en Tucumán y 5,4% en Salta a 2% en la provinciade BuenosAires. Además, la mayoríade las provinciastienen
gastos superiores en términos de sus propios PBI que el promedio del país, pero la media es más baja al incluir la
Provincia de Buenos Aires, que representa cerca del 30% del gasto provincial total en educación.
19Las cifras de porcentajes del PBI gastado en educación para OCDE son para 1994.
20Nueva serie de PBI (base 1993).
21 Tanto el gasto por estudiante como el PBI per cápita son dólares estadounidenses convertidos utilizando PPPs.
Además, los gastos por estudiante en términos de PBI varían ampliamente en las provincias, con un promedio
nacional fuertemente influenciado por la Provincia de Buenos Aires.
22 En estas comparaciones es importanitemencionar que no tiene en cuenta los temas de eficiencia como deserción,
repetición, que son tan importantes a nivel secundario. A nivel universitario una razón posible para esta diferencia
sustancial es que en Argentina la cantidad de tiempo que el estudiante permanece en la universidad es más largo que la
duración estimada de la carrera.
56
Gráfico 6.6 Gasto Anual en Educación por Estudiante en relación al PIB per Cápita
Educación Primaria, 1994
Annual educational expenditure per student in relation to GDP per
capita
Primary Education, 1994
6,000 .
U_ted States
5,000
4t 4000
,d
-----
----
3,000
rL
2,000
¡(
5ta-----
'
urary
-
~~Tur
ey,
tsl
12,000
7.;00
2.000
17,000
22.000
32,000
27.000
GDPper Capita
Educación Universitaria, 1994
Annual Educational Expenditure per student in relation to GDP
per capita. University Education 1994(USdollars using PPPs)
X
16,000
4
14,00 :0
--
,
16,000
U~~~~nitedStaites
-
'
Australia
1>
2,0 oo
ç
0
es
6.000
W
4000
2.
_
_
_
__._
_-
-It2
- - MexiCo*
*~gni1
j-- Te-e
15,000
per Capita
10,000
6,0o0
-
_
20,000
GDP
em
25,000
30,000
Eduaceión Secundaria, 1994
Annual educational expenditure per student in relation to GDP
per capita - Secondary lEducation- 1994 (USdallar adjusted by
,
8,000
PPP
e
_
, 4,000
25,000
2
15,00,000
10,000
5,000
GDP
per Cepita
GDPper Capita
6,0
~00
-
~
5,000
~
~
10,000
5
P15,
00,
30,000
Capítulo VII. Proyecciones de matrícula y gastos educativos: 1998-2002
7.1
El presente capítulo tiene tres objetivos: i) mostrar el alcance del crecimiento en la matrícula
debido a la reforma, dentro de los próximos cinco años, ii) especular acerca del impacto de la
reforma en la futura evolución de los gastos educativos, iii) saber si los aumentos en la eficiencia
son suficientes para afrontar el costo de la reformna.
Proyecciones de la matrícula
7.2
El objetivo de la refonna es aumentar las tasas de retención y fmalización en todos los
niveles educativos. De este modo, el gobierno federal y las provincias han acordado como meta
específica la disminución de las tasas de repetición y deserción en un 50% en el nivel EGB y
polimodal. Para medir el impacto de la reformnaen cuanto a los factores de la matrícula, el MNCE
ha creado modelos de la evolución de la matrícula para los niveles EGB y polimodal durante el
período 1997-2002 sobre la base de dos hipótesis' (ver Tabla 7.1). Con estos modelos es posible
especular hasta qué punto la reforma podría mejorar la matrícula de estos niveles en contraposición
a los patrones actuales (ver Tablas 7.1 y 7.2).
Tabla 7.1 Hipótesis de la Evolución de la Matrícula
Variable
Hipótesis 1
(Mejora de la Reforma)
Hipótesis II
(Tendencia real)
Tasa de Deserción
Disminución de 30%
actual
Tasa de Repetición
Disminución del 30%
actual
Ingreso neto a EGB
(grupo de 6 años de edad)
100%
actual
Ingreso neto a Polimodal
Crecimiento de la población
del grupo de 6 años de edad
90%
Actual
actual
actual
La Hipótesis I se basa en la presunción de que habrá una reducción del 30% en las tasas de
repetición y deserción. A pesar de que el objetivo de la reforma es la reducción del 50%, la hipótesis
supone el 30% porque la reforma no estará totalmente implementada antes del año 2002. Se
proyecta que el ingreso neto al EGB se estabilizará en aproximadamente el 100%, lo que implica
que todos los niños de 6 años de edad estarán concurriendo a la escuela. Además, esta hipótesis
también supone que el 90% de los graduados del EGB comenzarán el Polimodal2 . La Hipótesis II
está basada en la tasa actual de ingreso neto, repetición y deserción3 .
1 Ministeriode Culturay Educación.ProgramaEstudiosde Costosdel SistemaEducativo.
2
3
Es importante recalcar que el Polimodal no es obligatorio.
Dichas tasas varían ampliamente a través de las provincias.
58
Proyecciones de la Matrícula Primaria
Dado que en la Argentina la matrícula en el nivel primario es casi universal, se prevé que la
7.3
educación primaria continúe creciendo en un porcentaje bajo hasta el 2002 (ver Tabla 7.2). La
matrícula en EGB 1y II, de acuerdo con lo planteado por la hipótesis I, crecerá a un ritmo anual más
lento que bajo la hipótesis II (0,3% en contraposiciónal 0,8%, ver Gráfico 7.1) debido al hecho de
que los alumnos repiten actualmente EGB Iy I14 en elevadas proporciones, hecho que será corregido
por la reforma. Sin embargo, de acuerdo con la hipótesis I, se espera que haya mayores tasas de
crecimiento en EGB III, debido a que los estudiantes siguen y permanecen en EGB III en mayores
porcentajes que antes.
Proyecciones de la Matrícula Secundaria
El resultado más importante de la reforma será el fuerte aumento en la matrícula a nivel
7.4
secundario (ver Gráfico 7.2). La demanda por la escolaridad secundaria ha comenzado a aumentar
en las provincias que están implementando el EGB III5 como resultado de la ampliación de la
educación obligatoria de 7 a 10 años. Se espera que esta tendencia continúe en el futuro porque: (i)
cerca del 27% de los jóvenes en edad de cursar estudios secundarios, actualmente no está
concurriendo a la escuela y será necesario incorporarlos al sistema; (ii) las escuelas de educación
básica generarán más graduados (las proyecciones del primer modelo indican que el número de
estudiantes llegando al 9no. grado crecerá un 20% entre 1997 y 2002). Por estas razones, conforme
a lo estipulado en la Hipótesis 1, (ver Tabla 7.2), se espera que la matrícula aumente en una tasa
anual del 2.6% para la escuela secundaria inferior (EGB III) y el 4.5% anual para la escuela
secundaria superior (Polimodal). De acuerdo con la Hipótesis II, se espera que la matrícula
aumente en un porcentaje anual del 0.9% y 0.3% (ver Tabla 7.2). Comparando estas tasas, el
impacto potencialmente positivo de la reforma en cuanto al ingreso y matrícula resul a evidente. En
términos de creciniento global, se espera que la educación secundaria inferior aumente un 13.7% y
la educación secundaria superior un 24.3% desde 1997 hasta el 2002 (ver Tabla 7.2). Como
resultado de esto, la participación del nivel secundario (EGB III y Polimodal) en la matrícula total
(EGB y Polimodal) se eleva del 39.7% en 1997 al 45% en 2002 (ver Gráfico 7.3).
Tabla 7.2 Proyección de la Matrícula Global bajo ambas hipótesis (1997-2002)
Nivel
EGB I + Il
EGB 111
Total EGB
Polimodal
EGB III
Total
4
% de aumento
(Hip.I)
1997-2002
% de aumento
(Hip.II)
1997-2002
Tasa de Crecimiento
anual (Hip.I) 1997-2002
Tasa de Crecimiento
anual (Hip.II) 19972002
1.3%
4.0%
4.4%
4.1%
1.2%
3.2%
3.7%
0.3%
2.6%
0.8%
0.9%
0.8%
0.3%
0.6%
0.8%
13.7%
5.0%
24.3%
17.7%
8.0%
1.0%
4.5%
3.3%
1.6%
Por la misma razón, EGB I y EGB II crece a una tasa más elevada en la segunda hipótesis.
5 Como se menciona en el Capítulo 11.2la Provincia de Buenos Aires y Córdoba están implementa-ido totalmente el
EGB III. Además, Chubut, Formosa, La Pampa, Mendoza, Misiones, San Juan, San Luis, Santa Cruz y Santa Fe se
encuentran en etapas avanzadas en su implementación.
59
Grafico 7.1
EGB - Crecimiento de la Matricula 1997-2002
Comparacion entre las Hipotesis 1and 11
6,800,000
6,600,000
6,400,000
*
6,200,000
6,000,000
1,997
1,998
2,000
1,999
*Hyp
2,002
2,001
2 gHyp 1
Grafico 7.2
Polimodal - Crecimento de la Matricula 1997-2002
Comparacion entre las Hipotesis 1y 11
1,500,000
1,300,000
1
1,300,000
J
1,200,000
E
_
I
1,000,000
1,997
1,998
1,999
2,000
2,001
2,002
2 *Hypl1
LHYP
Grafico 7.3
Evolucion de la Matricula por nivel Educativo
Hipotesis 1. 1997-2002
*
5,000,000
4,000,000
3,000,000
2,000,000
1,ooo,ooo
1,997
1 +EGB
1998
1 + 11
1999
2000
I11
- EGB
60
2001
2002
Polimodal
El objetivo de esta sección es evaluar el impacto de la reforma en los futuros gastos
7.5
educativos totales. Este impacto se deberá principalmente a los siguientes factores: (i) matrícula más
alta; (ii) cambio en el nivel de gastos para el primer año (séptimo grado) de la EGB III6; (iii)
inversiones adicionales necesarias para asegurar una capacidad adecuada; e (iv) incremento del
costo por unidad7 bajo algunos supuestos específicos. Sin embargo es necesario puntualizar que
predecir los gastos futuros es un ejercicio impreciso porque: (i) el sistema educativo se halla
envuelto en un proceso en el cual algunas variables están cambiando al mismo tiempo, (ii) hay
diferencias en cuanto a la duración y alcance de la reforma a través de las 24 provincias; y (iii) en
algunos casos, hay falta de información. A pesar de dichas condiciones, este ejercicio es útil para
estimar aproximadamente hasta qué punto la reforma necesitará una inversión más alta en
educación a través del tiempo.
Para estimar la evolución del presupuesto educativo total se han realizado algunos
7.6
supuestos, entre los más importantes: (i) el costo proyectado por unidad no toma en cuenta efectos
debidos a la mejora en la eficiencia interna del sistema8 , que son analizados en forma separada en la
sección siguiente que trata de aumentos en la eficiencia; (ii) la proporción de los gastos elementales
y secundarios en los gastos totales de la educación provincial no cambiará hasta el 2002. Así es que
se ha desarrollado una simulación utilizando seis supuestos que combinan una de las dos hipótesis
de proyecciones de matrícula y una de las tres hipótesis de costo por unidad para el nivel primario y
secundario9 . (Ver Tabla 7.3). Además, los supuestos A, B y C incluyen gastos adicionales de
infraestructura y de equipamiento, que serán invertidos en el período 1999-2001 para adecuar y
aumentar la capacidad del sistema
Tabla 7.3 Supuestos de Proyección de Gastos
Supuesto
Costode lasUnidadesOperativas.
Tasa de CrecimientoAnual
Evoluciónde la MatrículaTotal
basadaen
A
B
0%
Hipótesis¡
Hipótesis1
7.7
C
5%
10%
D
E
F
0%
5%
10%
Hipótesis¡
HipótesisII
HipótesisII
HipótesisII
Tomando los supuestos conforme a la Hipótesis I, el presupuestototal dedicado a educación
aumentará hacia el 2002 a las tasas promedio anuales mostradas en el Tabla 7.4.
6Dado
que el primer afñodel ciclo EGB III (ex 7mo. grado) es consideradodesde 1998como nivel secundario
inferior, eso implica que una proporción mayor del gasto corresponderá al nivel "secundario".
recurrente promedio por alumno.
7Costo
8 El método utilizado para extrapolar la evolución futura de los gastos no incluye cambios en la "función de la
producción" (proporción de la distribución de los alumnos, etc.)
9 Un costo operativo aumentando al mismo ritmo que el GDP significará (entre otras cosas) que el ingreso total de
los docentes mantendrá la misma proporción que el ingreso nacional (es decir, la proporción salarial
docente/constante PNB per capita). Un costo de unidad operativa creciendo a una tasa anual del 10% significaría
que la proporción de gasto por alumno/PNB per cápita está aumentando a través del tiempo.
10 Las estimaciones de las necesidades de inversión para el MNCE son: EGB (para tres años): infraestructura: U$S820
millones, equipamiento: U$S55 millones. Polimodal (para tres afños):infraestructura:U$S1.200 millones, equipamiento
U$S60 millones. Basado en MNCE (Borrador 1998).
61
Tabla 7.4. Gasto en Educación: tasas promedio de crecimientoanual para el período 19972002 de acuerdo con los Supuestos A, B y C
Supuesto
A
B
C
Elemental
0.1%
3.5%
7.5%
Secundario
9.8%
14.2%
19.0%
Total
4.3%
8.2%
11.4%
Considerando el supuesto B como ejemplo (ver Gráfico 7.4), el presupuesto total dedicado a
educación podría aumentar a una tasa promedio anual de 8.2% durante el período 1997-2002 (de
U$S 11,430 millones en 1997 a U$S 16.770 millones en 2002). La mayor parte de este aumento se
daría en el presupuesto para educación secundaria (EGB III y Polimodal) que proyecta crecer a una
tasa promedio anual del 14.2% (de U$S 2,890 millones en 1997 a U$S 5,470 en el año 2002),
mientras que el presupuesto para la educación primaria (Educación Inicial, EGB I y II) aumentaría
el 3.3% anual (de U$S 4,346 millones en 1997 a U$S 5,157 millones en 2002, ver Anexo).
Grafico 7.4
Proyecciondel GastoEducativopor Nivel
1997-2002
6000
5000
4000
-
3000
2000
1000
_
-X
1,997
,j+University
1,998
2,000
Secondary
2002
Elementary
7.8
En términos de gastos educativos relacionados con el PBI, considerando el supuesto B con
un 5% de crecimiento anual del PBI" (ver Tabla 7.5), el gasto educativo en el año 2002 habría
aumentado en un 0.6% del PBI sobre el nivel de 1997, alcanzando el 4.6% del PBI (ver Gráfico
7.5).
7.9
Otra forma de ver la extensión del impacto fiscal de la reforma es decir que, con las
reformas, los gastos educativos en el año 2002 representarían alrededor del 4,8% del PBI actual'2 .
Dado que en este supuesto los gastos de educaciónuniversitaria se mantendrían cerca del 0,56% del
PBI, la mayor parte del aunento del PBI se explicapor las necesidades de la educación secundaria
"Dadoqueel crecinientoanualesperado
delPNBdel5%pareceserelmásadecuado,
el supuestoB fuetomadocomo
ejemplo debido al hecho de que el costo por unidad crece al mismo ritmo que el PNB.
]2
Considerando los costos por unidad de 1998y como en el supuesto A un crecimientode PNB de 0%.
62
términos de una matrícula más elevada. A pesar de que estas cifras son más bajas que el objetivo
establecido en la Ley Federal de Educación (6% del PNB), están mucho mas cerca del nivel
Grafico 7.5
Gasto Total en Educacion como % del PBI 1997-2002
(Escenarios A, B y C con el PBI creciendo al 5 % anual)
6
5
4
3
2
2002
2000
1997
I
zC
B
[3A
promedio de los países OCDE (5.1% del PNB).
Tabla 7.5. El gasto total de Educación como un % del PBI en 2002
Supuesto
A
B
C
D
E
F
1997
4.0
4.0
4.0
4.0
4.0
4.0
2002
(5% Crecimiento
2002
(2,5%CrecimientoAnual
2002
(0% del CrecimientoAnual
Annual del PBI)
del PBI)
del PBI)
4.0
4.6
5.1
3.8
4.3
4.8
4.4
5.0
5.6
4.2
4.7
5.3
4.7
5.4
6.0
4.4
5.0
5.7
Aumento en Eficiencia
Aumento en eficiencia debido a tasas reducidas de repeticióny deserción
La reducción en las tasas índices de deserción y repetición producirán importantes
7.10
aumentos en la eficiencia del sistema en términos de tasas de graduación y costo por graduado'3 .
Una reducción simultánea de estas dos variables reforzará tanto el aumento en el número total de
graduados como una disminución en la relación alumno-años por graduado, dando como resultado
un menor costo por graduadol4 . La reducción de las tasas de deserción y repetición incrementa el
Birger Fredriksen,"Alcancede los Aumentosde Eficienciacomo resultadode la reduccióny
deserción:Un ejerciciode simulación".BancoMundial,enero 1992.
14 Los principalesefectossobrela eficienciaintemade una reducciónen la repeticiónson: (i) disminuirel costototal (es
decir: el número de años por alumno)necesariospara graduara un conjuntode alumnos,(ii) aumentarel número de
graduados,y (iii)disminuirlos insumosnecesariospor graduado.Los principalesefectosde reducirla deserciónsobrela
13Cuadra, Emestoy
63
uso de recursos con eficacia en cuanto a costos, así como las tasas sociales y privadas de
rendimiento en inversiones educativas. Una tasa inferior de deserción contribuye directamente a
elevar la inserción (graduados). La reducción de las tasas de repetición, aumenta la rapidez con la
que un grupo de alumnos se maneja a través del sistema y, por lo tanto, reduce la cantidad de tiempo
utilizado ineficazmente. En ténrninosde matrícula, los efectos dependerán de evolución de las tasas
reales de repetición y deserción como así también de las magnitudes comparativas de dicha
reducción'5 . En las proyecciones bajo la Hipótesis 1, existe un incremento total de la matrícula y,
por lo tanto, un aumento en el presupuesto. Pero es importante mencionar que hay un efecto
sustancial de reingreso que aumenta la matrícula más allá del efecto de disminución real en la tasa
de deserción.
Aumento en Eficiencia debido a mejoras en los sistemas administrativos
7.11 La mayoría de las provincias están actualmente dedicadas a las reformas en sus sistemas
administrativos, institucionales y de rendición de cuentas. Se espera que estas reformas produzcan
aumentos en eficiencia en cuanto a un mejor uso de los recursos, que pueden ser medidos, en
términos de un costo inferior por alumno. Como se mencionó en capítulos anteriores, las fuentes
más importantes de ineficiencia en el sistema actual son: i) los altos niveles de licencia' 6 y el
ausentismo que genera una demanda considerable de suplencias; ii) la redundancia del personal
administrativo; iii) la proporción "ineficiente" en la distribución de alumnos (alumno/sección,
docente/sección).
7.12 El uso de un número alto de docentes suplentes (rnientras que los docentes con licencia
continúan ganando su salario usual) y el excesivo reclutamiento de personal administrativo,
representan una asignación ineficiente de recursos, los cuales podrían ser utilizados para otros
insumos educativos o al incremento necesario de los sueldos. El porcentaje de suplentes respecto a
todos los docentes de escuelas públicas, oscila entre un 18% en Inicial y secundaria y casi el 20% en
la primaria' 7. El hecho de que casi un quinto de los docentes en todos los niveles del sistema
educativo sean suplentes, constituye una razón preocupante, especialmente considerando que el
gasto para los suplentes representa una porción significativa en el presupuesto educativo provincial
(por ej. en la Provincia de Buenos Aires representa alrededor del 9% del gasto total del personal).
En térninos de gastos de personal, la proporción en los servícios de administración y supervisión en
las provincias varía desde el 11% al 30% del total del gasto en personal (ver Tabla 5.1). Esto
implica claramente que algunas provincias están gastando más de lo debido en personal
administrativo. La distribución de estudiantes por sección o por cargo docente también varían
considerablemente en las provincias. Esto puede observarse en los Gráficos 7.5 y 7.6, donde las
provincias se comparan en términos de un índice basado en la relación alumnos por sección o
alumnos por cargo docentel8 (ver también Tablas A 7.3 y A 7.4). Dado que la elasticidad entre la
eficienciainternason:(i) aumentarel númerode aiíospor alumnonecesariosparasosteneral grupo;(ii) aurnentarel
núrnerode graduados;
y (iii)disminuir
la cantidadde insumos
requerida
porgraduado.
15 A pesar de que sabemos que ambos índicesdisminuyen un 30% bajo la Hipótesis 1,las magnitudes relativas de las
tasas de repetición y deserción varían considerablemente en las provincias.
16 Según el censo nacional de docentes, el porcentaje de docentes con licencia varía de 14.5% en el
nivel primario a
18% para Inicíal y nivel secundario.
7 Censo Nacional de Docentes de 1994.
18 MNCE. Programa de costos del sistema educativo.
Este índice considera la provincia con una proporción
docente/alumno menor como base 100.
64
relación alumno por docente y por sección y el costo por unidad (tomado como costo promedio el
19
sueldo por estudiante) parece ser muy alta , un cambio en estas relaciones podría producir una
reducción significativa en el costo por unidad. Estas tablas demuestran que existe flexibilidad en
algunas provincias para mejorar la asignación de los recursos, sujeta a consideraciones sobre el
nivel de calidad y contenido curricular20 y otras características como densidad, ruralidad,
disponibilidad edilicia, entre otras.
7.13 En suma, la implementación satisfactoriade las reformas administrativas,institucionales y
de rendición de cuentas les dará a las provincias la flexibilidadpresupuestaria adicional que
necesitan como resultado de los ahorros realizados (es decir, menor costo por unidad). Las
provincias podrán utilizar fondos para aumentar el salario docente, ampliar el perfeccionamiento
docente, aumentar los gastos en inversión en capital y bienes dentro del presupuesto, así como otras
inversiones necesarias. Sin embargo, a pesar de que los aumentos de eficiencia puedan disminuir el
costo por unidad y permitir la reasignaciónde recursos, el impacto de las reasignaciones21será
básicamente "de una vez", porque la reducción en el costo por unidad ocurrirá principalmente en el
período en que estos cambios tengan lugar, y luego disminuirán en el ¿iempo.A la larga, si los
costos por unidad crecen al mismo ritmo que el PBI, el gobierno podrá financiar este l ipo de
reasignación hacia la inversión con sus ingresos fiscales. Pero dado que la matrícula continuará
aumentando, se necesitará una mayor contribuciónfiscal en términos de la proporción del PBI
asignado a la educación.
Grafico7.7.AlumnosporSeccion- NivelPrimario
-
LaPampa -
GCB3A *MIO*
Neuquén ,****>
SanLuis -_ _:
i_
_
-
.-- : *
>-~
*.
.
_
SantaFe **
1
¡.,<-
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Tucumán_ _
=
_
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Córdoba
_
Ifl*3I
IIM-
Mendoza
_1
**
***
San Juan
TOTALPAIS .
Tierradel Fuego _
_
_
_
17.0
_
mmm,
=
-,
Misiones=
Salta
_
_
=
19.0
'
-
. .R1
*
t'
___
=
g
23.0
21t0
25.0
27.0
-29.0
generaríaunareduccióndel20%en el costopromediodel
'9 Porejemploun aumentodel25% en la proporciónestudiante/sección
sueldopor estudiante.En estecasoel costopromediopor unidades tomadocomoel costopromediodel sueldodocentepor estudiante.
De esta formapodemosmostrarla relacióncon los costosde la unidadcomo:costopromediode sueldosdocentespor
estudiante= salariopromediox maestro/sección
Estudiante/sección
20 Existe una función de producción `óptima" para cada contenido,cada nivel de educación y cada provincia.
21 Refiriéndose al mantenimiento de o reducción en el presupuesto total o en el costo unitario.
65
Grafico 7.8. Alumnos por Seccion - Nivel Secundario
La Pam,pa
i
La Rioja
Entre R io s
Sant a Fe tt_W00Wi>l0i
t,! 0 =0
Santiago del Estero
Formosa
C haco
Buenos Aires
Jujuy
20.0
¡
22.0
24.0
26.0
Students
S
66
28.0
per Class
30.0
32.0
34.0
36.0
Capítulo VIII. Desafíos para el Futuro del Proceso de Transformación Educativa
Durante los pasados cinco años, Argentina ha sentado las bases para la transformación de
8.1
su sistema educativo, estableciendo una nueva estructura y marco curricular, aumentando el
acceso en los niveles Inicial y EGB III, aplicando medidas para estimular mejoras en aspectos de
calidad del sistema educativo (i.e., estándares, mecanismos de evaluación, formación de
profesores, recolección y distribución de información), y otorgando a las provincias mayor
autonomía en relación a sus políticas educativas. Adicionalmente, se han llevado a cabo
inversiones significativas en los niveles Inicial y Básico para mejorar la infraestructura y proveer
libros y equipo pedagógico a las escuelas, especialmente a aquellas que atienden a poblaciones
menos privilegiadas.
Como se ha explorado en este documento, ha habido progreso en la mayoría de los
8.2
objetivos de la reforma. Sin embargo, dada la magnitud de la transformación en curso, se
requerirá profundizar en la consolidación de avances que son hasta ahora, frágiles. Más
específicamente, se han identificado los siguientes puntos:
hacer frente a la creciente y cambiante demanda de educación secundaria?
¿
¿Cómo
* ¿Cómo financiar la próxima etapa de desarrollo educativo?
• ¿Cómo estimular las iniciativas privadas en educación?
* ¿Cómo pueden los profesores estar más preparados e involucrados en el proceso de reforma?
* ¿Cómo se puede promover y mantener el cambio a nivel de la escuela?
• ¿Cómo se puede mejorar la relevancia y la eficiencia de la educación superior?
¿Cómo hacer frente a la creciente y cambiante demanda de educación secundaria?
Satisfacer la demanda a nivel de educación secundaria
Argentina ha logrado niveles de matrícula prácticamente universales en educación
8.3
primaria. Sin embargo, entre 1992 y 1997 no hubo crecimiento de la participación de los
alumnos del quintil más bajo de ingresos en la educación secundaria. Además, ha permnanecido
un importante sesgo social, ya que estos estudiantes tienen tres veces menos probabilidades de
completar los estudios secundarios que los estudiantes del quintil más alto. Así, los desafios
futuros asociados a la equidad y la participación se encuentran ahora en la educación secundaria.
Esta experimentará un crecimiento sostenido a una tasa del 3,6% (3,3% en EGB III y 4,5% en el
Polimodal) hacia el 2002. Algunos desafios relacionados con la satisfacción de esa demanda
creciente son: (i) asegurar la cohesión social en una sociedad plural en la que la escuela
secundaria debe cumplir varias funciones; (ii) aumentar el nivel y la relevancia de la formación y
las calificaciones para responder a los cambios de la economía y del mercado de trabajo; (iii)
preparar a los estudiantes para su transición a la educación superior; y (iv) responder a las
necesidades de los jóvenes que están excluidos de la educación secundaria. Esto no se puede
lograr sin abordar una transformación a nivel de la escuela. Las autoridades educativas tendrán
que reconciliar la amplitud de las opciones de política de la reforma con los contenidos de los
Proyectos Institucionales (PEI) desarrollados a nivel de la escuela. Esto requerirá que, durante la
67
próxima fase de la reforma, la mayoría de los esfuerzos de implementación se centren en los
procesos participativos y en la gestión escolar.
8.4
Dentro del sistema de educación secundaria, hay tres razones fundamentales por las que
se debe dar prioridad a la modernización del sistema de educación técnico-vocacional. En
primer lugar, es necesario elevar la calidad de la formación en línea con los cambios en la
economía y el empleo y facilitar el acceso de los graduados de escuelas secundarias técnicoprofesionales a los institutos tecnológicos, desarrollados a nivel post-secundario. En segundo
lugar, se ha de mejorar la relevancia de la formación, para generar las competencias requeridas
socialmente y evitar el desempleo de la mayoría de los estudiantes y graduados (la mayoría de
los cuales proviene de un nivel socioeconómico modesto)' . En tercer lugar, es preciso
transformar el actual obsoleto sistema técnico-profesional en un sistema efectivo de transición de
la escuela al trabajo, lo que requerirá un conjunto de profundas reformas institucionales, costosas
inversiones de largo plazo y el desarrollo de una fuerte vinculación entre empresas y escuelas.
Vincular la escuela y la empresa
8.5
El presente currículum del Polimodal, con sus Trayectos Técnicos Profesionales (TTP),
ofrece una base para la diversificación de carreras y el desarrollo de puentes entre los varios
programas de estudio (educación general, técnica y profesional). Además de estos cambios
curriculares, Argentina puede seguir el ejemplo de muchos países de la OCDE, que están en
proceso de remodelar sus sistemas de formación técnico-profesional, a través de: (i) reducción de
las barreras legales y burocráticas para la vinculación entre empresa-escuela; (ii) fomentar y
facilitar financiación directa y donaciones en especie por parte de las empresas a las escuelas
(recursos materiales y tiempo profesional); (iii) permitir la contratación directa de los profesores
y del medio empresarial; (iv) fomentar la formación en el lugar de trabajo y pasantías para
estudiantes y profesores; (v) promover mayor flexibilidad en la gestión escolar; (vi) permitir la
participación de empresarios en los consejos escolares; (vii) desarrollar un sistema de
calificación de competencias que permita la diversificación de la formación (e.g., formal e
informal, para jóvenes y adultos, basada en la escuela o en el trabajo) y la movilidad de la fuerza
de trabajo y el aprendizaje a lo largo de la vida.
¿Cómo financiar la próxima etapa de desarrollo educativo?
Aumentar el gasto educativo
8.6
Mantener el proceso de transformación educativa y responder a la demanda creciente de
educación secundaria por parte de los estudiantes y los empresarios requerirá un incremento en el
gasto total en educación de entre un 0,5 % y un 0,9% del PBI. Un tal incremento colocará a
Argentina más cercana a los niveles de gasto educativo de los países de la OCDE, quienes, en
promedio, destinan un 3,6% del PBI a educación primaria y secundaria. Este aumento del gasto
1Estefenómenono es específicode Argentina.En los países de la OCDE"....hay unajerarquíaestablecidaentre
educaciónacadémicay formaciónVOTEC(técnico-profesional),y tambienentre las distintasformas de formación
VOTEC.Esta jerarquíase reflejaen el nivel educacionaly el origensocio-culturalde la gentejoven que comienza
los diferentesprogramas."OCDE,Pathwaysand Participationin Vocationaland TechnicalEducationand Training.
1998,pág. 11.
68
necesario para hacer frente a las inversiones en capital en las provincias y financiar el incremento
en el salario docente no podrá ser generado únicamente a través de ganancias en eficiencia en el
sector educativo (un 10% ó 15% según las provincias). Igualmente, los mecanismos de
recuperación de costos o de creciente participación del sector privado serían insufi-^ientespara
hacer frente a la creciente necesidad de inversión educativa. Argentina ha de debatir cómo
generar más recursos fiscales para su sistema educativo, incluyendo la mejora en las reglas de la
"coparticipación" y cómo el esfuerzo de gasto puede ser sostenido a través de ingresos
impositivos a nivel provincial.
Hacer un mejor uso de los recursos públicos
Las ganancias en eficiencia, reasignaciones de recursos o recuperación de costos. A
8.7
pesar de no ser suficientes en si mismos, podrían cubrir los costos adicionales de inversión
asociados a las mejoras de calidad a implementar en el sistema e incluso a cubrir los incentivos
salariales necesarios para atraer profesionales más calificados a entrar en una nueva carrera
docente.
Entre las ganancias de eficiencia, se encuentran: (i) la reducción de las tasas de
8.8
repitencia, siendo mayor el margen de reducción en educación superior (las ganancias de
eficiencia de esa reducción serán absorbidas con gran probabilidad por los costos asociados a la
mayor retención de estudiantes); (ii) el ahorro generado por la reforma administrativa, a través de
la reducción de la ausencia de profesores, la reducción del personal administrativo, las mejoras
en la relación estudiantes/profesores y la mejora en la rendición de cuentas; y (iii) la reforma del
sistema de enseñanza superior. Para dar credibilidad a las prioridades de la reforma, el Gobierno
debería limitar el crecimiento del financiamiento público a las universidades y dar prioridad en la
asignación de los aumentos presupuestarios a la educación obligatoria y a la transformación de la
educación secundaria. La reestructuración de los institutos de formación de profesores podría
permitir el ahorro de recursos que podrían ser reasignados a la formación de profesores de
secundaria.
Focalizar los recursosfederales
El proceso de transformación y su progreso han variado según las provincias, debido a las
8.9
divergencias de capacidades administrativa, institucional y financieras. Durante la próxima etapa
de la transformación educativa, para crear un escenario más equilibrado y conseguir los objetivos
de equidad de la reforma, el Gobierno Federal, a través del MNCE, deberá reforzar su papel
como "sustentador y promotor ", mediante: (i) la provisión de fondos de inversión para
compensar las diferencias interprovinciales en cuanto a la transformación educativa, asignados
en base a estrictos criterios relacionados con niveles de renta e indicadores de pobreza; (ii) la
provisión de recursos competitivos y asistencia técnica para apoyar iniciativas innovadoras en
educación, crear y difundir nuevos estándares, y desarrollar programas temáticos entre varias
provincias (i.e., educación a distancia para profesores, educación de adultos, etc.); y (iii) la
continuación del apoyo a la reforma administrativa.
69
Ampliar elpapelfinancíero de los Gobiernos Provinciales
8.10 Para cumplir con sus responsabilidades en relación a fomentar el desarrollo del sector
educativo, las provincias deberían hacer frente al costo de las inversiones para mejorar la calidad
y deberían poner en marcha sus propias políticas de equidad para satisfacer las necesidades
específicas de los estudiantes de origen social menos privilegiado. De acuerdo con los
estándares internacionales, un mínimo del 15%del presupuesto de educación ha de ser destinado
a las categorías de inversión en capital y en calidad, aproximadamente el 10% destinado a bienes
y servicios y alrededor del 5% a gastos de capital. A través de la reforma administrativa y las
ganancias de productividad, las provincias deberían reestructurar sus presupuestos para
desarrollar una capacidad de inversión propia, que les permita tomar mayor responsabilidad en la
expansión de las facilidades y capacidad fisicas de los colegios, mantener la infraestructura y los
equipos de la escuela, así como adquirir y actualizar el equipo pedagógico y los textos a todos los
niveles.
¿Cómo estimular las iniciativas privadas en educación?
Fomentar las contribuciones del sector privado
8.11 En Argentina, las transferencias públicas al sector privado representan el 8,4% del
presupuesto público en educación, pero este apoyo estatal no contiene una estrategia que asegura
reglas de juego claras e incentivos para fomentar la participación del sector privado en el
desarrollo y la transformación del sector educativo. Para lograr este objetivo y en línea con lo
aplicado por otros países, se debe: (i) revisar el sistema actual de subsidios públicos al sector
privado, usando una fórmula de financiación basada en la matrícula y el estatus socioeconómico
de los estudiantes y proporcionar incentivos para la expansión de la capacidad escolar; (ii)
promover inversiones del sector privado en el sector público (i.e., mejor uso del crédito fiscal),
particularmente en educación técnico-profesional; (iii) promover la diversificación de la oferta a
nivel terciario y la contribución de los estudiantes en las universidades públicas; (iv) desarrollar
un mecanismo de préstamos para los estudiantes de enseñanza superior tanto pública como
privada; e (v) incentivar iniciativas locales, fundaciones, escuelas comunitarias, etc,
particularmente en el nivel Polimodal, donde existe una gran diversificación de la oferta
disciplinaria y en la organización pedagógica.
Asegurar mayor equidad confondos compensatorios
8.12 Junto al objetivo de aumentar las contribuciones del sector privado, se deberían
considerar mecanismos compensatorios (becas, asignaciones compensatorias basadas en las
características socioeconómicas), para diseñar estrategias de financiación privadas o
públicolprivadas equitativas. El papel de estos mecanismos sería compensar las diferencias entre
escuelas, creadas por distintos niveles de renta, mayor o menor presencia de compañías privadas,
que se traducirían en diferentes niveles de gasto en educación. Es preciso investigar más sobre la
financiación de la educación con fondos privados, en particular, sobre las contribuciones de las
unidades familiares a la educación, y en particular el papel de las cooperadoras, la relación entre
estos patrones de gasto educativo y ciertas variables clave como geografia, el estatus socioeconómico de los estudiantes y el tamiañode la escuela.
70
¿Cómo pueden los profesores estar más preparados e involucrados
en el proceso de reforma?
Atraer y retener candidatos cualificados a profesores
8.13 Ahora, más que nunca, Argentina requiere un cuerpo de docentes altamente calificado,
para implementar el nuevo curriculum efectivamente. En general, la profesión docente atrae
individuos calificados. Sin embargo, el actual sistema de retribuciones, basado exclusivamente
en la antiguedad, es insuficiente para retener a los docentes, fomentar su desarroll profesional o
mejorar la enseñanza. Esto sugiere la necesidad de perfilar una "nueva carrera docente", que
incluya incentivos por desarrollo profesional y por desempeño de la escuela. Sin embargo, el
sistema de pago basado en méritos desarrollado en algunos países desarrollados no ha sido
siempre exitoso, en parte por la dificultad de relacionar los resultados de la escuela con el
comportamiento individual de los profesores. La implementación de un programa así en
Argentina requeriría de un diseño cuidadoso y de la participación de los sindicatos de docentes y
otros actores . Junto a ello, los datos disponibles apuntan a que una estrategia para ajustar los
salarios reales de los docentes por región, sería preferible a un aumento general de salarios a
nivel nacional.
Adaptar la formación docente a la demanda educativa
8.14 La mayoría de las instituciones de formación docente están orientadas a profesores de
educación primaria, mientras que la demanda es y será de profesores de educación secundaria.
Para satisfacer la demanda educativa, reduciendo la capacidad para formar profesores de
primaria y simultáneamente creando un nuevo sistema para formar profesores de secundaria
antes de entrar en servicio, existen varias opciones: (i) establecer un sistema de acreditación de
los IFD, que establezca criterios para la creación y funcionamiento de los establecimientos; (ii)
agrupar los institutos de formación docente, consolidando el número de los mismos; (iii) diseñar
un plan de reconversión de los IFD en escuelas polimodales; y (iv) desarrollar nuevas
capacidades en los IFD, en relación con las universidades.
Fortalecer la formación docente en servicio
8.15 Desarrollar profesores que puedan enseñar el nuevo curriculum y participar en la gestión
de la escuela requerirá que los actuales programas de formación de docentes en servicio
incorporen: (i) cursos para mejorar las prácticas pedagógicas; y (ii) tiempo institucional pagado
para dedicar a actividades de formación en servicio, para reducir la carga de los profesores y de
los administradores de escuelas. Para acercar los programas de desarrollo profesional en servicio
a las necesidades locales, se puede ofrecer programas en sitio y promover el aprendizaje a través
de grupos de trabajo y el intercambio de experiencias a nivel escolar. En este contexto, los
supervisores y los directores de escuelas tienen una responsabilidad creciente en : (i) identificar
las necesidades curriculares y pedagógicas a nivel de escuela, (ii) proveer asistencia técnica en
estas áreas, y (iii) asegurar que los esfuerzos de desarrollo profesional tienen un impacto en las
prácticas cotidianas de enseñanza.
2 "Teachersin Argentina:Under-(Over-)Worked?Under-(over-)Paid?"Vegas, E., Experton,W., and Pritchett,L.
(July 1998).
71
¿Cómo se puede promover y mantener el cambio a nivel de la escuela?
8.16 La real transformación educativa en Argentina pasa por abordar el cambio a nivel de la
escuela. Las líneas básicas a seguir son fortalecer la participación y la responsabilidad de todos
los actores a nivel local en el proceso de reforma educativa, descentralizar las responsabilidades
"reales" a las escuelas, y otorgarles capacidad para asignar recursos en temas fundamentales para
su funcionamiento cotidiano. En consecuencia, el financiamiento a las escuelas debería
caracterizarse por: (i) ser cercano a la demanda; (ii) incentivar a la escuela y apoyar su
compromiso con la calidad educativa; y (iii) compensar las inequidades creadas por diferencias
socioeconómicas. En el actual contexto, las provincias cuentan con la capacidad para diseñar un
modelo de gestión escolar que sea más apto a su realidad, en el contexto de sus compromisos
políticos y sociales.
8.17 Sin embargo, entre el modelo tradicional de administración y las propuestas más
novedosas y controvertidas de gestión escolar, existen pasos intermedios por los que las
provincias pueden optar. Cabe mencionar entre otros ejemplos: (i) ampliar el proyecto
Educativo Institucional (PEI), que es el primer paso para involucrar y lograr el compromiso con
el proceso de planificación académica y reestructuración escolar para combinarlo con la
implementación de objetivos acordados y con el seguimiento de estándares de desempeño; (ii)
otorgar a la escuela la oportunidad de gestionar presupuestos, particularínente en temas de
mantenimiento (un esfuerzo en esta dirección de presupuestos de escuelas ("fondos fijos") ha
sido puesta en marcha en Mendoza y podría ser replicada en otras provincias); (iii) delegar en la
escuela la responsabilidad de seleccionar sus propios equipos pedagógicos; (iv) reformar el
sistema de inspección para que pueda otorgar apoyo técnico a las escuelas, y asegurar el
seguimiento de los objetivos de desempeño; (v) otorgar mayor responsabilidad a las
cooperadoras, para favorecer mayor participación de los padres, como ha hecho la Provincia de
Buenos Aires para la rehabilitación y ampliación de edificios escolares; y (vi) dar a las escuelas,
particularmente de nivel polimodal, la posibilidad de firmar convenios con empresas para
pasantías, transferencia de tecnología y contratación de especialistas.
¿Cómo se puede mejorar la relevancia y la eficiencia de la educación superior?
Ampliar la visión
8.18 La reforma ha definido nuevas responsabilidades en la educación superior, dando la
mayor autonomía a las universidades, transfiriendo la educación no-universitaria a las Provincias
o creando instrumentos de política (como FOMEC o CONEAU) para evaluar, incentivar y
financiar la calidad. Pero no hay evidencia de que estas transformaciones o ins.rumentos sean
suficientes para regular y orientar la educación superior en dirección de las necesidades futuras
del país. Son múltiples los puntos críticos donde la política de educación superior necesita
mayor articulación como: (i) entre la transformación y el desarrollo de la educación secundaria,
el ingreso y la evolución de la matricula en la educación superior; (ii) entre la creación y
desarrollo de carreras universitarias y las necesidades del mercado del trabajo; (iii) entre la
reestructuración de la formación docente y las universidades; (iv) entre las prioridades de
72
financiamiento y el modo de asignación del presupuesto universitario; (v) entre el desarrollo de
las universidades y el de los institutos no universitarios; y (vi) entre las necesidades de los
estudiantes de bajos recursos y el volumen de las becas o préstamos estudiantiles. Si no existe la
voluntad de los múltiples actores de ampliar la visión de manera estratégica más allá de los
intereses particulares, existe el riesgo de un mayor descontrol y de un fortalecimiento de los
desequilibrios existentes.
Equidad y eficiencia: las dos caras de un mismo problema
A pesar de los esfuerzos realizados para aclarar los criterios de financiación, el 85% del
8.19
presupuesto público de la universidades es distribuido sin criterios claros de asignación. Esto,
relacionado a una política de matrícula abierta y una falta de control académico, conduce a una
En un contexto de límites
alta ineficiencia y una profunda inequidad del sistema.
presupuestarios los esfuerzos deben ser dirigidos primero a establecer una fórmula de
financiamiento que promueva equidad y eficiencia. Existen múltiples alternativas de fórmulas
en función de los compromisos sociales y políticos pero en general se basen sobre precios
estándares por disciplinas y un número acordado de estudiantes financiados o/y sobre
compromisos de desempeño de las instituciones que incluyen el tiempo promedio para graduar y
el número de graduados. Segundo, se deberían introducir aranceles, complementados por un
sistema de becas de forma tal que los estudiantes de más bajos recursos sean exonerados y
reciban una ayuda complementaria. Tercero, un mecanismo de préstamo estudiantil debería ser
accesibles para todos los estudiantes del sistema público o privado. Para garantizar la
sustentabilidad financiera del sistema, la recuperación de este préstamo reembolsable puede ser
realizada a través de un impuesto de graduación cuando el alumno este en condiciones de ejercer
un empleo y tener un ingreso.
Regular y orientar el sistema
8.20 Además, la proporción creciente del presupuesto público de educación destinado a la
educación superior y los nuevos mecanismos no se ha producido una diversificación
significativa en favor de carreras cortas que responden mejor a las necesidades del mercado de
trabajo o de carreras que respondan a nuevas prioridades, como la formación de docentes de
secundaria. Primero, la evaluación de los logros académicos de los estudiantes finalizando la
secundaria debería servir de base para un sistema que pernita orientar a los estudiantes y regular
el ingreso a una educación superior diversificada. Las prácticas son diversas según los países;
algunos utilizan el mejor puntaje y toman en cuenta la elección de los propios estudiantes para
distribuirlos entre las instituciones; otros dejan a cada institución la función de definir sus
propias reglas de ingreso. Segundo, se debería ampliar el papel de la CONEAU con la inclusión
en los procesos de acreditación y de evaluación de criterios que promuevan carreras que
respondan mejor a prioridades o a las necesidades del mercado de trabajo. Tercero, se debería
fortalecer el FOMEC como fondo competitivo para las inversiones. Es decir, abrir la posibilidad
de financiamiento de más larga envergadura respondiendo a prioridades y acompañado de
contratos de desempeño y evaluación. Además, acercar la metodología y los criterios del
FOMEC y del PRESTNU permitiría consolidar la política de diversificación.
73
ANEXOS
74
Anexo 1
Tabla A1.1. Progreso en la Implementación del Tercer Ciclo EGB
en las Provincias
Implementación
Provincias
Implementación total*
2 provincias: Córdoba y Buenos Aires
Implementación masiva**
8 provincias: Chubut, Forrnosa, La Pampa, Mendoza,
Misiones, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe.
Implementación progresiva***
11 provincias: Catamarca, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre
Ríos, Jujuy, Neuquén, Salta, Santiago del Estero, Tucumán.
Aún sin implementación
3 provincias: Ciudad de Buenos Aires, La Rioja, Río Negro.
Fuente:Programade AsistenciaTécnicapara la TransformaciónCurricular,Direcciónde Investigacióny Desarrollo
Educativo,MNCE,"InformeSíntesisde la transformacióncurricularen lasprovincias".
Nota:
- EGB3está siendoimplementadoen todas lasescuelasde la provincia.
** EGB3está siendoimplementadoen más del 50%de las escuelas.
** EGB3está siendoimplementadoen un númerolimitadode escuelas(piloto).
75
Tabla A1.2. Tasas de Graduación de IFD para Educación Inicial y Primaria por
Grupos de Provincias 1990-1995
Provincia
Buenos Aires
Catamarca
Chaco
Chubut
Córdoba
Corrientes
Entre Ríos
Formosa
GCBA
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Sgo. del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
Total
Tasa de Graduación
N/C
42.12%
25.89%
24.59%
N/C
37.69%
40.86%
24.69%
51.08%
43.75%
40.61%
.33.99%
63.09%
37.24%
21.68%
23.22%
34.19%
49.44%
28.68%
39.38%
34.93%
37.91%
38.96%
Ponderar
Base de Datos Institucionales de los Institutos de Formación Docente (BADIN 98) - Datos
Provisorios- del Programa Nacional de Organización Pedagógica de la Formación Doce ite, MNCE.
76
Anexo II
Explicación del Gráfico 2.4:
Progresión del Grupo Reconstruido a través del Sistemade Educación de Argentina:
Esta progresión fue estimada basándose en las tasas de retención de cada nivel. La tasa de
retención en el nivel primario fue estimado sobre la base de la formación de dos grupos de
estudiantes usando datos de los años 1991, 1994 y 1996. Los datos disponibles revelaron
que el 84,1% del grupo de alumnos inscriptosen primer grado en 1991 fueron inscriptos en
sexto grado en 1996. En cuanto al segundo grupo reconstruido de alumnos que van de
segundo grado en 1991 a séptimo grado en 1996, la tasa de retención fue estimada en el
92.2%. Comparando ambos grupos, había un índice de desgaste del 1% aproximadamente
entre el sexto y séptimo grado.
Las tasas de retención del nivel secundario y futuro polimodal fueron estimados sobre la
base de un grupo reconstruido que iba desde primero a quinto año y desde séptimo grado
EGB al nuevo tercer año del Polimodal. Debido a la repetición, esta metodología podría
sobre estimar las tasas de finalización.
A nivel universitario, dado que el grupo no pudo consolidarse, las tasas de retención fueron
calculadas basadas en la proporción de graduados en contraposicióncon los ingresantes, que
en 1996 era del 18,8%. Como consecuencia, de 35 alumnos que continúan estudios
universitarios, aproximadamenteel 6,5 se gradúan.
77
Tabla A2.1. Proporción de graduados de secundario superior sobre la población en
edad típica de graduación (por 100) por el tipo de programa (1995).
Primeros Programas Educativos
Argentina
51'
Canadá
México
Estados Unidos
Australia
Japón
72
26
76
m
94
Corea
Nueva Zelandia
Austria
Bélgica (comunidad
Vocacional y
pasantías
General
Total
17*
15.-
85
95
m
72
22
76
65
69
50
65
m
x
4
x
m
25
35
30
m
110
33
76
81
102
87
88
80
94
67
m
80
m
46
47
38
24
51
89
18
m
32
m
46
25
m
10
17
m
44
m
19
22
36
55
49
64
28
5
48
m
46
m
26
38
m
68
58
m
62
m
61
16
flamenca)
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Irlanda
Italia
Luxemburgo
Países Bajos
Portugal
73
España
64
Suecia
m
Reino Unido
78
República Checa
76
Hungría
m
Islandia
106
Noruega
m
Polonia
79
Suiza
37
Turquía
41
43
80
Promedio OECD
41
47
88
Federación Rusa
Fuente: Education at Glance OECD Indicators. P. 322-324. Ver notas en anexo 3.
*
**
La tasa de graduados en Argentina es de 1994. Fue calculado dividiendo la matrícula de 1994 en el 5to año del nivel
secundario (estructura vieja) por la población en edad de graduarse (17 años). Esta población fue estimada corrigiendo
la población de 1995 de 15-19 años dividiendo entre 5. Los datos de población del INDEC, "Anuario Estadístico de la
República Argentina: 1997". Utilizando la misma metodología, la tasa de graduados secundarios en 1996 es del
33,8%. Las cifras de 1996 no fueron utilizadas porque los datos de matrícula por modalidad (modalidad general frente
a técnica) no está disponible.
Fue calculada con la misma metodología explicada anteriormente, pero utilizando el total de la matrícula del quinto
año para la educación general que considera Bachillerato(45% de toda la matrícula secundaria),asistencial (0,05%) y
otros (4%).
78
* * * Fue calculada con la misma metodología explicada anteriornente pero usando la matrícula del 5to año para todos los
tipos de educación técnica que toma en cuenta técnica (19% de toda la matrícula secundaria), comercial (27,5%) y
agropecuario (2%).
Nota: Existen tres limitaciones en el cálculo de las tasas de graduación secundaria que se advierten en este cuadro. Los
mismos podrán ser corregidos a medida que los datos se encuentrendisponibles: (i) dado que no está disponible la matrícula
del nivel secundariode 1995y 1996por modalidad(educación general y técnica), tuvimos que usar los datos de matrícula y
población de 1994 para efectuar estos cálculos. (ii) Dado que el número real de graduados no está disponible,tuvimos que
usar tasas de matrícula. Consecuentemente, la tasa de graduación puede estar un poco sobre estimada ya que una pequeña
proporción de estudiantes deserta durante el último (quinto) año de la educación secundaria. (iii) El quinto año fue tomado
como la base de estos cálculos debido a que es el último año de la educación secundaria en la mayoría de las escuelas. Sin
embargo, algunas instituciones,especialmentelas escuelastécnicas, ofrecen un sexto año de educación.De hecho, siguiendo
la misma metodología, el 4,4% de la población de la tasa de graduacióntípica (18 en este caso) están inscriptos en el sexto
año de la educación técnica, y el 0,4% en un sexto año de educación general. Dado que no está disponible la matrícula del
quinto año de las escuelasque ofrecen seis años de educación secundaria,la tasa de graduaciónde quinto año Je las escuelas
técnicasque se muestra en este cuadro podría estar un tanto sobre estimado.
79
Tabla A2.2. Cambio en las Tasas de Repetición Estudiantil en el Nivel
Primario, Público y Privado (1994 y 1997)
3.
2.2
9.2
2.5
2.2
4.7
-0.5
0.0
-4.5-
10.5
9.6
-0.9
Chubut
Córdoba
6.8
4.5
5.7
5.9
-1.1
1.4
Corrientes
Entre Ríos
ForC osa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
13 .4
5.3
12.1
12.4
7.0
10.9
5.8
4.0
7.8
-1 .0
1.7
-1.2
-1.2
-0.9
-1.4
BuenosAires
CapitalFederal
Catamarca
Chaco
8.0
4.9
9.2
Mendoza
4.7
4.3
-0.4
Misiones
12.1
11.7
-0.4
Neuquén
7.6
6.7
-0.9
Río NegFo
9.0
9.4
0.4
Salta
6.7
6.3
-0.4
San Juan
7.1
5.9
8.6
6.9
4.9
15.3
2.6
6.1
8.0
5.4
5.3
12.0
2.6
5.4
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santia,godel Estero
Tierradel Fuego
Tucurnán
5.63
Argentina
Fuente: MNCE, Progra;made Estudio de Costos
80
5.30
-1.2
.
0.6
-.
0.4
-3.3
0.0
-0.7
-0.33
Tabla A2.3. Cambio en las Tasas de Repetición Estudiantil en el Nivel
Secundario, Público y Privado (1994 y 1997)
BuenosAires
CapitalFederal
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
_
Río Negro
|_
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
Argentina
8.4
6.3
_
7.6
8.6
8.4
7.6
7.7
10.0
12.0
8.0
10.1
10.1
8.5
7.7
10.1
9.3
_13.2
14.8
10.3
7.7
7,0
13_8
T_14.2
9.0
8.3
8.6
13.1_3.1
12.9
9.4
12.0
16.9
9.3
8.6
11.4
10.7
17.6
13.5
_93
6.9
6.0
16.2
7.0
8.57
Fuente: MNCE, Programa de Estudio de Costos
81
9.7
12.5
8.0
8.0
16.5
8.0
9.2
-1.2
2.3
0.6
0.7
0.9
0.9
1.4
.9
6.8
0.8
0.9
1.3
1.4
1.0
2.8
2.2
1.5
2.7
-1.3
1.1
2.0
0.3
1.0
0.67
Anexo III
TablaA3.1. IngresosporTrabajoPrincipalpor Tipode Calificación
Año
No calificados
Calificados
(en pesosde 1998)
Profesionales
Todos
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
366.2
408.9
438.9
420.7
424.4
383.0
362.7
348.2
356.2
1176.7
1287.6
1483.6
1685.7
1715.8
1660.6
1613.0
1653.2
1794.1
588.1
621.4
688.0
723.1
725.5
663.8
643.8
635.0
664.9
1990
1991
1992
1993
1994
*1995
1996
1997
1998
83.4%
93.2%
100.0%
95.9%
96.7%
87.3%
82.6%
79.3%
81.2%
570.2
610.2
685.2
714.9
725.4
656.8
635.9
626.6
644.8
(Base=1992)
83.2%
89.0%
100.0%
104.3%
105.9%
95.9%
92.8%
91.4%
94.1%
79.3%
86.8%
100.0%
113.6%
115.7%
111.9%
108.7%
111.4%
120.9%
85.5%
90.3%
100.0%
105.1%
105.5%
96.5%
93.6%
92.3%
96.6%
Fuentes: INDEC,Encuesta Permanente de Hogares, octubrede 1990,1992,1994,1995,1996,1997,
1998.
82
Tabla A3.2:Ingresospor TrabajoPrincipalpor Nivel de Educación
Año
Sin
educación
Primaria
completa
Parte de
secundaria
(pesos de
1998)
Secundaria
completa
Parte de
terciaria
Terciaria
completa
Todos
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
348.5
377.9
413.6
430.8
418.7
378.4
352.5
335.8
335.0
432.9
472.5
534.6
537.2
537.7
478.7
450.7
443.0
449.2
509.1
535.2
605.1
651.8
629.4
548.0
527.0
513.0
529.8
658.9
704.0
779.9
801.8
809.7
711.8
700.1
688.2
703.4
839.1
723.5
844.8
867.9
875.8
841.2
809.2
784.6
818.0
1033.5
1154.7
1185.6
1283.5
1313.2
1223.5
1168.3
1173.5
1275.9
588.1
621.4
688.0
723.1
725.5
663.8
643.8
635.0
664.9
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
84.2%
91.4%
100.0%
104.2%
101.2%
91.5%
85.2%
81.2%
81.0%
81.0%
88.4%
100.0%
100.5%
100.6%
89.5%
84.3%
82.9%
84.0%
84.5%
90.3%
100.0%
102.8%
103.8%
91.3%
89.8%
88.2%
90.2%
99.3%
85.6%
100.0%
102.7%
103.7%
99.6%
95.8%
92.9%
96.8%
87.2%
97.4%
100.0%
108.3%
110.8%
103.2%
98.5%
99.0%
107.6%
85.5%
90.3%
100.0%
105.1%
105.5%
96.5%
93.6%
92.3%
96.6%
(Base= 1992)
84.1%
88.4%
100.0%
107.7%
104.0%
90.6%
87.1%
84.8%
87.5%
Fuentes: INDEC, Encuesta Permanente de Hogares, octubre de 1990, 1992, 1994, 1995, 1996, 1997,
1998.
83
Tabla A3.3. Razones de la Deserción Escolar (15-24 años de edad): 1997 EDS
Deserción debido a:
Todo (%)
10.7
10.3
Quintil de ingreso (a)
4
2
3
9.5
9.8
11.1
43.0
49.8
43.3
1
1.Problemasescolares?
Si
Causa Principal
a. horario
6.8
b. contenidocurricular
c. dificultadesescolares
d. ubicación
5
6
25.5
61.0
6.7
100_
2. Dificultadeseconómicas?
Causa principal
a. costo del curso completo
b. costo de transporte
c. necesidad de trabajar
Si
41.9
36.3
28.5
56.7
55.7
58.3
7.8
6.1
9.2
24.1
3.3
72.6
100
.
Causa principal
3. Motivos personales?
Si
a. falta de interés
b. no ser considerado útil
c. para encargarse de la familia
d. enfermedad
76.7
7.0
4. Otras?
51.5
45.3
49.7
11.4
4.8
100
_
7.4
_8.3
84
9.0
Tabla A3.4. Modelo Logit de Matrícula
Dependent:logit de probabilidadde
matricula
15-19añosde edad
Coeficiente
Variablesindependientes
Intercept
Edaddel alumno(EDAD)
Edaddeljefe de familia(EDAD-F)
Nivel de educacióndel alumno(S)
Nivel de educacióndeljefe de familia(SF)
Nivel de educacióndel cónyuge(SM)
Ingresoper cápita deljefe de familia(PY-F)
Gasto de educaciónsecundariapública por
estudiante(PEXS)
Sexodel alumno(SEXO)
Sexodeljefe de familia(SEXOHH)
Admisióna la escuelaelegida(SAV)
Salud del alumno (ILLNESS)
Distanciaa la escuelasecundariapública
(DISTSE)
Promedioprovincialdel examen(SCORE)
Familiacon un solojefe (NOSPOUSE)
Interaction:SCORE*YFF(Ingresodeljefe
de familia)
Odds ratio
13.7923*
-0.9697*
0.0169*
0.7326*
0.0250*
0.0143
-0.006*4
0.2497
0.38
1.02
2.08
1.02
1.01
0.99
1.28
0.0187
-0.4502*
-0.2067
0.3316*
-0.3368*
1.01
0.64
0.81
1.39
0.71
-0.0503**
-0.1226
0.000i 17*
0.95
0.88
1.00
Tamañode la muestra 6733
y ** significan al 1.0 porciento y 5.0 porciento del nivel, usando el examen Pr>Chi square.
Fuente:1997EDS
u
Tabla A3.5. Composición de la Matricula Universitaria por Quintil de Ingresos
Quintil de
ingresos
%del totaldeHogares
% del total de
conmiembros
en
estudiantes
universitaria universitarios* por
quintil
% de Hogares con
un miembro de 1830 años
matriculado en la
universidad
1 (másbajo)
23
9
8.3
2
22
15
14,1
3
19,4
22
23,3
4
19,8
27
28,6
16
27
34,1
5 (más alto)
Fuente: Encuesta Permanente de Hogares 1999.
85
Tabla A 3.6 Graduados Universitarios por Quintil de Ingresos
Quintil de
ingresos
% de
Hogares con
un miembro
graduado
universitario
% con un
miembro
graduado
universitario
de 25-35 años
Ratio entre
Hogares con
estudiantes y
Hogares con
graduados
0,1
Ratio entre
Hogares con
graduados
jóvenes y
Hogares con
graduados
0,16
1 (más bajo)
0,6
2
1,6
0,4
0,25
8,8
3
3,0
1,3
0,43
7,8
4
9,0
3,1
0,34
3,2
5 (más alto)
26
8,3
0,32
1,3
8,1%
2,7%
0,33
5,6
Total
86
13,8
Anexo V
Función
Financiamiento de costos
recurrentes
MNCE antes de la Ley Federal de Educación
*
Financiamiento de gastos de personal y insumos básicos para escuelas
nacionales, los costos más especificos reciben subsidios destinados para
*
Financiamiento de transferencias al sector privado para cubrir el porcentaje
de costos operativos.
Financiamiento de subvenciones en bloque a las provincias para cubrir
algunos costos recurrentes en escuelas provinciales.
Subsidios a la escuela privada en ciertas circunstancias.
*
*
Financiamiento de costos de
capital
*
*
MNCE después de la Ley Federal de Educación
*
*
No se financia más a las escuelas nacionales previamente mnantenidas.
No se financian más snubsidiosal sector privado.
a las provincias dirigidas a escionues
esPeciales y programas compensatorios
Financiamientode gastos de capital como rehabilitaciónde infraestructuray
construccióny provisión de equipamientoescolar a escuelas nacionales.
Financiamientode lo precedenteen escuelas provincialescon subvencionesen
bloque en algunos casos.
*
*
No se financian más gastos de inversión1dirigidos a escuelas provinciales.
Transferenciade algunos fondos en algunos casos para suplementarel gasto
provincial.
Diseño y contenido curricular
*
Establecimiento de contenidos minimospara todas las escuelas nacionales
y revisión de contenidos propuestos.
*
Establecimiento de contenidos mínimos basados en las políticas del Consejo
Federal de Educación.
Libros de texto y material
educativo
*
No tiene función de aprobación de libros de texto u otros materiales
educativos.
*
No aprueba libros de texto u otro material educativo.
Provisión de libros de texto y materialesinstruccionales a las provincias en
necesidad sobre la base de programas compensatorios.
Capacitación docente
*
Suministro de asistencia técnica a todas las entidades que lo necesiten a
través del Centro Nacional de Capacitación Docente
.
Provisión de asistencia técnica, materialesde apoyo y recursos financierosa las
instituciones provinciales que brindan capacitación docente a través del
Programa de Formación y Capacitación Docente.
*
Supervisaactividadesde capacitacióndocentea travésde la Red Federalde
Capacitación.
.
Contratación y pago a maestros
*
Contratación y paga de docentes en las escuelas nacionales.
*
No tiene función.
Evaluación estudiantil
*
Elaboración de investigación en planeamiento de programas y evaluación
relacionada con escuelas nacionales.
*
Evaluación del sistema educativo en todas las provincias vía Sistemnade
Evaluación de Calidad (SINEC)
Supervisión de programas
*
Supervisión de actividades pedagógicas de todas las escuelas nacionales.
.
lInplementación de programasespeciales para garantizar educación de calidad
*
Orientaciónde políticasbasadasen resultadosde supervisión,
Mantenimiento y construcción
*
Financiamiento y asistencia técnica.
de escuelas
*
Inspeccióny supervisiónde trabajosrelacionadoscon la escuela.
Asistencia administrativa y
financiera
*
Provisión de asistencia técnica a las instituciones provinciales pertinentes.
.
Suministro de asistencia técnica a institucioniessub-provinciales
Planeamiento y presupuesto
*
Planeamiento de presupuesto y gastos para todas las escuelas nacionales y
*
No hace planeamiento de presupuestos y gastos a ninguna escocla, en casos
en lasprovinciasquemuestrasresultadospobresen basea laspruebasdel
SINEC.
.
tambiéntransferenciasespecialesdestinadasa provincias.
87
Financiamiento,planeamientoy suministro de asistenciatécnica a proyectos
comenzadosantesde la transferencia.
especialesprogramatransferencias
destinadasa Provincias.
deEducación
Federal
de
laLey
a yFdradEdcióPMsepus
antesd
PMEs
Función
en escuelas
de personaly otroscostosrecurrentes
Financiamiento de costosFinanciaiento
provincialesque son suplementadasa través de transferencias globales
recurrentes
nacionales.
Subsidios a escuelas privadas en ciertas circunstancias.
*
.
transferidasmáslas sculas
Costosfinancierosdetodaslasescuelas
provinciales.
Asume discrecionalidady/o responsabilidad por los subsidios al sector privado.
Financiamiento de costos de
capital
*
Financiamientode gastos de capital tales como rehabilitaciónescolar y
construccióny provisión de equipamiento escolar.
.
Financiamientode gastos de capital en escuelas transferidas y provinciales.
Diseño y contenido curricular
a
Establecimientode contenidos curricularespara todas las escuelas provinciales
y revisión del currículum propuesto.
.
Aprobación de contenidos mínimos establecidos por el MNCE y el Consejo
Federal de Educación
Desarrollo de marcos curricularesprovinciales suplementarios que son
específicos para los temas y condiciones provinciales
Revisión del Proyecto Educativo Institucional basado en la escuela
*
*
Libros de texto y material
educativo
.
No tiene función de aprobación de libros de texto u otros materialeseducativos. *
.
No tiene función de aprobación de libros de texto u otros materialeseducativos.
Las provincias decidenindividualmentesi la provincia suministra sus libros de
texto o materialeseducativos.
Capacitación docente
*
Provisión de capacitacióna través de institucionesde capacitacióno a través de
Direcciones.
*
Desarrollode sus propios programas provinciales de capacitación que involucran
a las instituciones provincialeso nacionalesa la vez que forman parte de la Red
Federal de Capacitación
Contratación y pago a maestros
*
Contratacióny pago a maestros trabajandoen escuelas provinciales.
.
*
Contratación de maestros, excepto los de escuelas privadas.
Pago de maestros, inclusive los de escuelas transferidas.
Evaluación estudiantil
*
Medición de los logros de los estudiantes'.
*
Análisis de las pruebas de evaluación provincial estudiantil.
Orientación de políticas futuras relacionadascon la evaluación.
*
Supervisión de programas
.
.
Supervisión de actividadespedagógicas de todas las escuelas provinciales
Orientaciónde las políticas basadas en resultados de supervisión
*
Supervisión de actividadespedagógicas de todas las escuelas provinciales
Orientaciónde políticas relacionadascon supervisión para mejorar la calidad
mediante el uso de datos de resultados de supervisióiny evaluación estudiantil.
Mantenimiento y construcción
de escuelas
*
Control y supervisiónde los trabajos relacionados con la escuela.
*
Financiamiento,planeamiento y suministro de asistencia técnica relacionados
con la construccióny rehabilitaciónde escuelas.
Asistencia administrativa y
financiera
*
No brinda asistenciatécnica a las provincias.
*
Provisión de asistenciatécnica a instituciones sub-provincialcs.
Planeamiento y Presupuesto
*
Planeamiento del presupuesto y gastos paratodas las escuelas provinciales,así
como otras institucionesque trabajanbajo las autoridades prov . de educación.
Planeamiento de presupuestosy gastos rparatodas las escuelas así como otras
institucionesque trabajan bajo las autoridadeseducativas de las provincias.
secundaria,mientrasque RíoNegro sólo la realizaparaprimaria. Córdobadesarrollóun sistemade
evaluaciónestudiantilen los 80s. El restode las provinciasno cuentanconun sistemade evaluaciónestudiantilpropio.
1 Mendozallevaa cavo estasevaluacionesparala educaciónprimariay
88
Tabla AS.3. Funciones y Niveles de Administración
en el Sistema de Educación Argentino 2
Función
LDeSarrOllO
CENTRAL
PROVINCIAL
LOCAL/REGIONAL
EntifiA
COMUNIDAD
Y DiseDloss
Programasfederales
compensatoreosdotrosa
programas
c
d
d
Mantenimniento
fisicoy
reparaciones
c
l
las op
l
en m
AdministracMón
dependientedel programa
y l
federal
l
Administracióno
y:cnm
financiaMnienton
provincia
al
par rpdent
onstruccionesy
S:reparacíiones
I : f:::
:
Gestiónbasadaen la
escuelay planeacniento
de
programasfederales
Administracióny
financiarniento
municipal de
Gestiónde reparaciones
basada en la escuel;a
construcción y.
~~~~reparacionies
n
.Marcos de política
Formulación e
Fuente=
Evaluaciíeeaedsrbón
|Sueldos docentes
ve
nSetresyr
enDdisertaciónnop
aimplementación
sponsabiiddesdevluasistmócua,prfucó3prnvl
|Sanciones a los docentes|__i
jSelección, destino y
|transferencia de docentes |
de
polít9calocal.
_
n
Esuea
_pueden
de_g estóop"ivada
seleccionar sus
docentes a nível escólar
|Capacitación Docente
2Nota: El grado de sombreado de los casilleros indíca el nivel de realizacíon de la tarea específica en el cuadro y la responsabilidad por dicha tarea
relacionada con la función (identificada en el encabezamiento de la línea) por parte del nivel del sísterna actual (identificado en el encabezamiento de
la columna). El grado de realización de dichas tareas y responsabilidades a la fecha varía entre las provincias. Este cuadro, sin embargo, refleja una
evaluación general de distribución de tareas y responsabílidades del sisterna actual, por función y por nivel.
3 Existen sistemas provinciales de evaluación en marcha en Mendoza, Santa Cruz y Tierra del Fuego.
Los fondos recaudados a través de las cooperadoras con base escolar y aporte parterno, son utílizados para efectuar reparaciones menores en los edificios
escolares y para comprar bienes como pintura y artículos de limpieza pára mejorar las condiciones escolares. El grado de con,tibución de las cooperadoras
en estos temas está directamente relacionado con la condición socio-económica de los aluminos y sus posibilidades de abonar la cuota de cooperadora.
Adermás del sistema de cooperadora, Mendoza es la única provincia que asigna en el presupuesto provincial, responsabilidades financierasy administrativas
para reparaciones menores y proyectos de mantenimíento para las escuelas. Esto se realiza a través del prograrna 1lamnadofon.~los
Ajos.
Fuente: Rhoten, D. disertación no publicada
4
89
Anexo VI
!3~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~4
Argentina
Norteamérica
Canadá
México
Estados Unidos
Area Pacífico
Australia
Japón
Corea
Nueva Zelandia
Unión Europea
Austria
Bélgica
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Fondos iniciales (pre-transferencias entre niveles de gobierno)
Central
Regional
Local
Total
61.39
lOO
364
79
29
23
32Z
21
48
Fondos finales (post-tranferencias entre niveles de gobierno)
Central
Regional
Local
Total
22
76
1
100
10(¡
3ó
100
OC
294
1
2OU
I0oa
44
71In
100
I100
OCx
I
8
1
98
92
100
a
100
100
m
93
m
m
12
a
13
73
59
82
16
24
100
100
100
100
100
2
m
15
m
24
m
6
l0
m
100
85
100
100
96a
100
a
a
100
100
100
m
a
m
94
m
6
M
100
m
a
25
55
72
12
63
45
16
100
100
100
100
m
100
100
29
18
71
3
96
81100
83
m
75
m
44
100
_
_
12
7719
Grecia
m
Irlanda
Italia
Luxemburgo
Países Bajos
100n
83
Portugal
España
Suecia
Reino Unido
mi
44
m
14
94
20
IOC
m
50
m
10
6
m
50
100
_
80
lOC
90
Tabla A6.2. Gasto en Educacion de los Gobiernos Provinciales y GCBA
como Porcentaje del Gasto Total.
1993 -1997
PROVINCIA
1993
1994
1995
1996
1997
BUENOS AIRES
28.10%
27.44%
27.12%
26.92%
30.69%
CABA
26.72%
28.73%
28.79%
29.45%
29.39%
CATAMARCA
28.35%
29.85%
33.75%
29.48%
28.18%
CHACO
26.30%
24.86%
24.25%
23.20%
22.76%
CHUBUT
22.46%
20.15%
21.57%
21.16%
20.86%
CORDOBA
23.30%
22.32%
23.35%
25.02%
26.09%
CORRIENTES
23.56%
20.69%
19.80%
23.20%
22.97%
ENTRE RIOS
24.66%
24.66%
24.44%
22.37%
21.44%
FORMOSA
13.33%
15.29%
13.72%
18.92%
16.58%
JTJJ-UY
19.12%
22.53%
23.12%
25.67%
30.86%
LA PAMPA
24.51%
23.09%
21.50%
21.17%
22.5 1%
LA RIOJA
19.08%
18.55%
23.60%
27.97%
25.52%
MENDOZA
24.92%
26.79%
23.73%
22.90%
30.02%
MISIONES
23.21%
23.51%
22.46%
20.18%
19.86%
NEUQUEN
19.09%
27.16%
23.16%
23.37%
25.48%
RIONEGRO
SALTA
17.61%
19.93%
22.45%
20.63%
24.53%
20.30%
24.10%
24.03%
25.85%
23.06%
SAN JUAN
22.22%
22.36%
22.91%
23.42%
23.60%
SAN LUIS
21.09%
17.17%
26.23%
23.13%
25.47%
SANTA CRUZ
22.05%
20.92%
22.39%
19.08%
20.35%
SANTA FE
30.90%
29.36%
30.97%
29.65%
29.13%
SGO. DEL ESTERO
25.43%
28.00%
30.28%
32.21%
31.53%
TIERRA DEL FUEGO
30.35%
21.19%
19.83%
22.04%
21.41%
TUCUMAN
CONSOLIDADO
23.81%
24.97%
24.93%
25.12%
26.09% 26.88%
25.30%1 25.64%
29.91%
27.22e8
Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social - Secretaría de
Programación Económica y Regional
Elaboración: Programa " Estudio de Costos del Sistema Educativo" . MCYE
91
Tabla A6.3.
Provincia
Gasto por Estudiante (USS)
para 1996
Primaria
Buenos Aires
CABA
Catamarca
Chaco
Chubut
Córdoba
Corrientes
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Paínpa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Sgo. del Estero
Tierra del
Fuego
Tucumán
YUAL
-
776.2
1,374.7
1,131.7
642.0
937.5
672.0
503.9
692.1
710.5
872.1
1,369.9
957.9
536.1
627.0
1,011.0
1,020.6
637.9
951.0
1,187.0
1,759.3
1,001.9
675.7
1,569.8
740.41
808.2
92
Secundaria
1,131.2
1,675.6
2,216.0
1,250.8
1,060.2
1,552.1
1,249.8
1,301.0
985.2
1,099.6
2,141.2
1,998.9
1,210.0
1,238.6
2,047.1
1,532.0
882.9
1,454.5
1,231.0
2,815.1
1,589.5
1,101.2
1,943.1
1,075.8
1,320.3
Tabla A6.4. Gastos por Estudiante, PIB per Cápita y Porcentaje de la Población
que vive en hogares NBI5
Provincia
Buenos Aires
Corrientes
Salta
Misiones
Tucumán
Córdoba
Stgo. del Estero
Chaco
Mendoza
Entre Ríos
Formosa
Santa Fe
Jujuy
San Juan
Río Negro
La Rioja
Capital Federal
Chubut
Catamarca
La Pampa
San Luis
Neuquén
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Gasto por
Estudiante (1996)
726
746
807
811
829
832
839
897
905
916
919
921
953
1034
1292
1295
1328
1340
1380
1540
1654
1675
2408
2620
PIB/cápita (1996)
7,142
3,258
3,825
4,762
3,610
6,858
1,978
2,945
4,486
4,879
2,030
7,172
2,829
4,903
7,003
7,996
21,663
10,369
4,279
8,330
13,339
8,791
14,656
14,044
% de población en
hogares NBI (1991)
17.2
31.4
37.1
33.6
27.7
15.1
38.2
39.5
17.6
20.6
39.1
17.6
35.5
19.8
23.2
27
8.1
21.9
28.2
13.5
21.5
21.4
14.7
22.4
5 Fuentes: Cálculo de los gastos por alumno basado en la matrícula total y en las cifras de gastos totales de
1996 suministrados por el Ministerio de Cultura y Educación. PIB per cápita: Ministerio de Economía.
Datos NBI: SIEMPRO.
93
Tabla A6.5. Financiamiento de las Universidades Nacionales: Financiamiento Total vs. Federal, Costo por Alumno y Costo por
Graduado (QUOTE)
(1) Total
(2) Financiamiento federal (Créditos
del Tesoro Público)
Matrícula
1995
1992
1993
1,087,043,000
1,007,240,000
1,164,775,000
1,084,844,000
1,524,699,000
1,368,802,000
1,715,411,000
1,487,577,000
1,737,670,000
1,489,062,000
1,771,484,000
1,531,961,000
679,495
698,561
674,868
Costo por alum_no basado en (1)
Costo por alumno basado en (2)
Graduados
Gasto anual por graduado basado en
(1)
Gasto anual por graduado basado en
1,599
1,482
1,667
1,552
2,259
2,028
32,323
33,630
32,936
35,364
36,964
41,248
32.9371
37,030
1994
31,16137,030
(2)
719,671
766,847
812,308
2,383
2,067
2,265
1,941
2,180
1,885
35,995
47,656
35,546
48,885
N/A
N/A
41,327
41,891
NA
41,3271
41,_9________
GraghA6.1. PublicUniversityFinance:Totalvs. FederalFinance
2,000,000
1,800,000
1,600,000
1,400,000
1,200,000
4-*l
-5
1,000,000
800,000
400,000
1996
1991
~~
Finance(Tesoro
-U-- Federally
P~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ublico)
400,000
200,000
1991
1992
1993
94
1994
1995
1996
Tabla A6.6. Gasto por Estudiante por Nivel de Educación. 1980-1996
Nivel de Educación
Primaria
Secundaria
Universitaria
Gasto por
estudiante
1980
Gasto por
estudiante
1991
1,042
1,576
NA
95
657
1,045
1,490
Gasto por
estudiante
1994
701
1,116
2,052
Gasto por
estudiante
1996
808
1,320
1,887
.,,,,11,
I~~~~~~~~~Y.
Gastos
públicos
directos
Todos los niveles (incluyendo pre-primaria
y sin distribuir)
Educación terciaria (superior más
universitaria)
Educación primaria y secundaria
Pagosprivados Gastos totales
Gastos
Pagosprivados Gastostotales Gastostotales
Gastos
Pagosprivados Gastostotales Gastostotales
públicos a instituciones de origen
públicos a institucionestantode origen de origen
a institucionestantode origen de origen
públicoy
educativas
directosa
educativas públicocomo públicoo
directosa
público
educativas públicocomo
privadoa
instituciones excluyendo
privado
instituciones excluyendo privadoen
privadoe
excluyendo privadoen
instituciones
subsidios
subsidios instituciones internacionala educativas
subsidios instituciones intemacionala educativas
educativas
públicosa
educativas instituciones
públicosa
educativas instituciones
públicosa
hogaresy otras
educativas
hogaresy otras
educativas
hogaresy otras
entidades
más subsidios
entidades
más subsidios
entidades
privadas
públicosa
privadas
públicosa
privadas
hogares
hogares
Gastos totales
de origen
público,privado
e internacionala
instituciones
educativasmás
subsidios
públicos a
hogaresttt
_
4.0
.8
Argentina*
2.9
Norteamérica
Canadá
México
Estados Unidos
4.2
3.2
3.5
0.25
0.76
0.39
4.4
4.0
3.9
4.4
4.0
3.9
1.6
0.9
1.1
0.23
0.21
1.24
2.5
1.1
2.4
2.6
1.1
2.4
6.0
4.5
4.9
0.49
1.05
1.68
7.2
5.6
6.6
7.2
5.6
6.6
3.4
2.9
2.9
4.1
0.43
0.20
0.96
m
3.8
3.1
3.9
m
4.1
3.1
3.9
m
1.2
0.5
0.3
1.1
0.45
0.59
1.48
m
1.8
1.1
1.8
2.0
1.1
1.8
4.6
3.8
3.6
0.92
1.11
2.51
m
5.7
4.9
6.2
M
6.2
4.9
6.2
m
3.9
3.9
4.3
4.4
4.0
2.9
1.7
3.6
3.3
M
0.07
M
0.09
X
0.32
0.93
m
0.16
N
M
4.0
m
4.4
4.4
4.3
3.8
1.7
3.7
3.4
m
4.0
m
4.8
4.6
4.5
3.9
1.7
3.8
m
m
0.9
I_.0
1.4
1.5
0.9
0.9
0.7
1.0
0.7
m
0.01
M
0.01
X
0.18
0.10
m_0.7
0.29
0.09
M
1.0
m
1.4
1.5
1.1
1.1
1.0
M. _
2.1
1.9
1.2
1.1
0.7
1.6
0.9
m.
5.3
0.20
5.6
0.42
x
0.53
1.29
7.0
6.6
6.2
5.8
2.4
5.7
4.7
M
5.6
m
8.4
7.3
6.4
6.0
2.4
6.0
4.8
m
Area Pacífico
Australia
Japón
Corea
Nueva Zelandia
Unión Europea
Austria
Bélgica
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Irlanda
Italia
Luxemburgo
97
1.4
0.8
_
6.5
6.6
5.6
-t.5
2.4
5.1
4.6
m
m
0.48
0.03
m
m
Todos los niveles (incluyendo pre-púi,riva
Educación terciaria (superior más
Educación primaria y secundaria
y sin distribuir)
universitaria)
Gastos
públicos
directos
Países Bajos
Portugal
Espaffa
Suecia
Reino Unido
Pagosprivados Gastostotales
Gastos
Pagosprivados Gastostotales Gastostotales
Gastos
Pagosprivados Gastostotales Gastostotales
a instítuciones de origen
públicos
a institucionestantode origen de origen
públicos
a instituciones tantodeorigen de origen
público y
educativas
directosa
público o
educativas público como
directosa
público
educativas público como
privado a
instituciones excluyendo
privado
privado en
instituciones excluyendo
privadoe
privado en
cxcluyendo
instituciones
subsidios
instituciones intemacionala educativas
subsidios
instituciones internacionala educativas
subsidios
educativas
públicos a
educativas instituciones
públicos a
educativas instituciones
públicosa
hogaresy otras
educativas
hogaresy otras
educativas
hogaresy otras
entidades
mássubsidios
entidades
mássubsidios
entidad1
privadas
públicos a
privadas
públicos a
privadas
__hogares
hogares
Gastostotales
deorigen
público, privado
e intemacionala
instituciones
educativasmás
subsidios
públicos a
hogaresttt
3.0
3.9
3.6
4.5
3.8
0.11
A
0.49
0.01
m
3.2
3.9
4.0
4.5
m
3.4
4.0
4.1
5.1
m
1.2
0.8
0.8
1.5
0.7
0.03
A
0.23
0.11
0.005
1.3
0.8
1.0
1.6
0.9
1.7
0.9
1.1
2.2
1.2
4.5
5.3
4.8
6.6
4.6
0.14
a
0.83
0.12
m
4.9
5.3
5.6
6.7
m
5.4
5.5
5.8
7.8
m
3.9
3.4
4.1
m
4.1
2.1
0.39
M
m
m
m
N
4.2
m
m
m
m
2.1
4.3
m
m
m
m
2.2
0.9
0.7
1.4
m
1.1
1.2
0.19
0.05
m
m
m
0.08
1.1
0.7
m
m
M
1.3
1.3
1.0
m
m
m
1.3
5.7
4.5
6.8
m
5.5
3.3
0.68
0.63
m
m
n
0.08
6.4
5.1
m
m
m
3.4
6.5
5.5
m
m
m
3.5
5.1
1.5
1.3
0.28
1.0
gobierno
del
dependientes
privadas
y
públicas
Instituciones
0.69
5.6
5.9
Otros países
OECD
Hungría
Islandia
Noruega
Polonia
Suiza
Turquía
3.9
3.7
0.31
3.6
Promedio OECD
Fuente: Base de datos OECD. * Sólo instituciones públicas.
**
98
Tabla A6.8. Gasto por Alumno (dólares EEUU convertidos usando PPPs)
en instituciones públicas y privadas por nivel educativo - 1994
Terciaria
No universitaria
Todos
Secundaria
Primaria
1ra.Infancia
x
808.2
1,320.3
x.
x
5410
1 190
m
x
1 050
5 300
x
1 960
6 680
11 300
5 750
15510
10720
x
x
Australia
Japón
Corea
NuevaZelandia
UniónEuropea
Austria
m
2 450
1 200
2 510
2 950
4 110
1 890
2 570
4 760
4 580
2 170
4 290
9 710
8 880
4 560
8 020
5 050
5 480
7 100
Bélgica *2
Dinamarca
390
4 420
3 350
4 930
5 780
6 310
FinlandiaFrancia
Alemania*
5 680
2 980
4 600
3 960
3 280
3 350
Irlanda
2 080
Italia *
3 370
Luxemburgo
PaísesBajos
Portugal*
España
Argentina* (1)
Norteamérica
Canadá
México
EstadosUnidos
Todos los niveles
educativoscombinados
x
Universitaria
1887
11680
5 750
x
6640
1 560
7 790
6 320
5 760
2 830
8 200
11030
9 600
5 240
7 970
4 690
5 070
2 580
4 100
8 720
12 040
8 530
6 890
6 390
8 500
x
x
x
x
4 690
6 070
4 590
5 810
6 160
6 080
6 010
8 380
x
x
4 960
x
x
8 560
4 820
4 700
5 850
x
1 490
2 680
1 870
3 030
1 540
2 090
3 400
7 600
x
x
3 240
4 430
5 220
4 850
5 350
4 820
5 030
m
2 840
m
2 490
m
3 010
m
2 580
m
4 060
m
3 270
m
8 540
m
4 030
m
a
m
x
m
8 540
m
x
m
4 160
m
3 170
Suecia
2 750
5 030
5 500
12 820
x
x
5 680
ReinoUnido^^
5 080
3 360
4 430
7 600
x
x
4 340
Otros países OECD.
República Checa
2 030
1 810
2 690
5 320
2 630
5 660
2 650
Hungría^
Islandia
Noruega'
Polonia
1 460
m
x
m
1 680
m
-x
m
1 700
m
x
m
5 100
m
x
m
a
m
x
m
5 100
m
x
m
1 900
m
6 380
m
Suíza^
2 360
5 860
7 250
15 850
8 850
18 020
7 110
Turquía*
Proniediopaís
160
2 980
710
3 3101
510
4 3401
3 460
7 740
x
x
x
x
880
4 460
x
x
9 820
4670
3 310
_
2 590_
Fuente: Base de datos OECD. * Sólo instituciones públicas. ** Instituciones públicas y privadas dependientes del gobierno
(1) Los datos del gasto por alumno en Argentina son de 1996. Fuente: Programa de Estudio de Costos del Sistema Educativo.
4 880
.
Area Pacífico
Greciax
Total OECD
99
Tabla A6.9. Gasto por estudiante relativo al PBI per cápita en instituciones públicas y privadas por nivel educativo 1994
ira. Infancia
Argentina*
(1)
Norteamérica
Canadá
México
EstadosUnidos
AreaPacífico
Australia
Japón
Corea
NuevaZelandia
Unión Europea
Austria
Secundaria
Primaria
Terciaria
No universitaria
Todos
Todoslos niveles
Educativos
combinados
Universitaria
x
13
22
27
27
15
m
x
13
21
X
25
26
56
74
61
53
x
x
58
74
x
33
20
31
m
12
12
16
16
19
18
16
26
22
21
27
52
42
44
50
34
27
27
51
60
45
50
50
25
24
25
26
34
25
27
35
43
60
42
Bélgica **
12
16
28
31
x
x
23
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania*
22
35
15
23
24
24
17
17
31
28
30
31
42
37
31
43
x
x
x
25
x
x
x
44
30
30
24
30
x
x
13
23
16
26
13
13
18
m
15
22
28
M
22
m
24
31
25
48
26
m
46
x
29
m
a
x
26
m
46
21
27
m
22
m
m
m
m
18
16
29
13
24
m
16
m
19
29
19
30
73
43
x
x
x
x
x
x
23
32
25
23
23
m
x
m
10
3
18
20
27
m
x
m
25
13
20
30
27
M
X
M
30
10
26
60
81
m
x
m
j6
66
49
30
a
m
x
m
37
x
x
64
81
m
x
m
76
x
x
30
30
m
29
m
30
17
26
Grecia^^
Irlanda
Italia*
Luxemburgo
PaísesBajos
Portugal
España
Suecia
ReinoUnido*
OtrospaisesOECD
RepúblicaCheca*
Hungrla*
Islandia
Noruega'
Polonia
Suiza*
Turquia*
Promedio OECD
m
Fuente:Base de datosOECD.* Sóloinstitucionespúblicas.** Institucionespúblicasy privadasdependientesdel gobierno
(1) Los datos del gasto por alumnoen Argentinason de 1996. Fuente: Programade Estudiode Costosdel SistemaEducativo.
loo
Anexo VII
Tabla A7.1. Evolución de la Matrícula Total según la Hipótesis de Mejoras en la
Eficiencia (Hipótesis I)
Año
EGB
1998
1999
2000
2001
2002
1
2
3
4
865,654
784,176
759,049
735,914
818,920
827,813
759,962
743,546
811,758
789,838
801,856
745,212
808,140
783,088
769,776
786,007
805,542
781,496
763,653
757,957
803,571
781,413
763,522
752,306
5
6
7
8
9
717,233
670,454
620,776
722,202
568,531
716,290
693,056
682,904
689,381
603,000
724,658
693,900
707,237
744,207
584,477
727,381
703,436
707,770
770,640
633,706
767,794
707,543
716,285
771,131
665,322
743,348
748,008
719,516
777,750
675,199
6,443,989
6,534,872
6,603,143
6,689,945
6,736,722
6,764,633
444,952
387,621
343,310
437,161
380,925
377,365
510,289
377,886
373,874
497,516
442,345
372,465
532,355
438,111
434,221
556,302
471,951
433,200
Sub-Poli
1,175,883
1,195,450
1,262,048
1,312,326
1,404,687
1,461,452
Total
7,619,872
7,730,3231
7,865,191
8,002,271
8,141,409
8,226,085
Sub-EGB
Polimodal
1997
1
2
3
Tabla A7.2. Evolución de la Matrícula total según la Hipótesis de Tendencia Real
(Hipótesis II)
1997
EGB
1999
2000
2001
2002
1
2
3
4
865,654
784,176
759,049
735,914
827,187
827,812
759,948
743,559
834,162
796,212
800,656
744,659
845,168
800,309
773,708
783,352
857,013
810,136
776,192
759,784
869,222
821,156
785,283
761,150
5
6
7
8
9
717,233
670,454
620,776
722,202
568,531
716,290
693,157
643,757
680,768
581,710
723,768
692,809
665,713
700,417
555,370
724,885
700,168
665,708
723,819
565,119
761,766
701,308
672,931
726,283
582,879
740,846
736,427
674,068
733,838
587,104
Sub-EGB
Polimodal
1998
6,443,989
6,474,188
6,513,767
6,582,236
6,648,293
6,709,094
1
2
3
444,952
387,621
343,310
442,898
380,925
375,206
450,784
379,380
369,292
433,985
385,714
368,364
439 669
372,241
37-1,423
452,869
376,222
360,883
Sub-Polimod.
Total
1,175,883
7,619,872
1,199,029
7,673,217
1,199,455
7,713,223
1,188,062
7,770,298
1,186,334
7,834,627
1,189,974
7,899,068
101
Tabla A7.3. Nivel Prímario: Proporción Alumno/Sección, Proporción
Maestro/Sección y Proporción Producto/Insumo.
1g
0.052/19 107.2
1.3JU0540
0.
109I
26.7
1.5
0.0576
1169
23o9
15
0.0628
127.4
0X69
13
S~~~~~~~~~~2.
t~~~~~~~~~~~2.
W~~~~~~~~~~~2.
-15
Fuente:~
~ ~ ~enbseadao1e
~~~~2.
aREFED19
Programa~
~ Coto4elSstm
~ ~~~
Euatv
~4.
1lboac6
1stdi
022416000146
0ropia
0de0
Tabla A7.4. Nivel Secundario: Proporción Alumno/Sección, Proporción Horas
Catedras/Sección y Proporción Producto/Insumo.
Alumnos/secci6ni -- oras
(1) - :Clase/sec ón
...-
PROVINCIACorrIetts'
BuenosAires. >-- O . B35.2
Jujuy- : . Form;^--~
Chaco
Salta
Tuctmá- ^
delF~e r ~-Santiago
TOTALPI
GCBA
*
Juan
Sani
Cht-but:
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,'ji'.-''
"'7
'l'.'.
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INDICE
2/1
.-
32.9
34.8
1.0563
100
33.7
--30.2
32.5
32.1
34.2
28.0
36.2
38.1
33.2
35.9
35.4
37.7
31.9
1.0734
1.0823
1.1009
1.1036
1.1047
1.1048
1.1399
102
102
104
104
105
105
108
31.1
37.7
1.2136
115
27.8
.Xr
29.6
33.8
38.3
- »31.5
36.1
1.2155
1.2176
1.2192
115
115
115
29.4
36.7
1.2474
118
123
RíoNg
28.0
36.4
1.3025
L Riooa;
26.6
34.9
1.3119
124
santaFe,
27.9
37.0
1.3273
126
40.9
~.g5z^
41.9
.
37.5
1.3396
1.4065
1.4291
S !«>
127
133
135
<-
47.7
1.4843
141
38.7
42.7
39.2
44.5
51.8
1.5034
1.5758
1.6008
1.7663
1.9383
142
149
152
167
184
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bAi§íonesI
«S.29.8
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Córdoba.
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26.2
t.32.1
SantaCrLiz&
. trgRibs..
ddFu
Tioua
30.6
25.7
27.1
24.5
;go
;. X25.2
26.7
Fuente:Elaboraciónpropiaen basea datosde laREDFIED1996
ProgramaEstudiode CostosdelSistemaEducativo
103
:
Tabla A7.5.
Relacion Alumnos/Cargos Docentes para Educacion Comun. 1997
Nivel Primario y Secundario.
Sectores Estatal y Privado
Secundaria
Primaria
Alumnos por
Cargo Docente
17
18
13
14
20
17
18
15
Provincia
Promedio Pais
Buenos Aires
Capital Federal
Catamarca
Cordoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Rios
Formosa
Jujuy
La Pamnpa
La Rioja
_____
Alumnos por
Cargo Docente
23
24
16
18
28
28
28
28
14
.13
15
-
25
.............
24
.......
_14
17
............. 27
1......
4
............. 20
Mendoza
18____________
26
~Misíones
Neuquen
Rio Negro
21
15
14
27
Salta
19
32
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucurnan
117
15
12
16
19
17
13
17
24
14
23
23
16
25
Fuente:Direccionde Estudiode Costosdel SistemaEducativoen base al
RelevamientoAnualde la Red Federalde InformacionEducativa.1997
104
16
25
LCSHD Paper Series
No. 1
Van der Gaag and Winkler, Children of the Poor in Latin America and the Caribbean
No. 2
Schneidman, Targeting At-Risk Youth: Rationales, Approaches to Service Delivery and
Monitoring and Evaluation Issues
No. 3
Harrell, Evaluación de los Programas para Niños y Jóvenes Vulnerables
No. 4
Potashnik, Computers in the Schools: Chile's Learning Network
No. 5
Barker and Fontes, Review and Analysis of International Experience with Programs Targeted
on At-Risk Youth
No. 6
Lewis, Measuring Public Hospital Costs: Empirical Evidencefrom the Dominican Republic
No. 7
Edwards, Bruce and Parandekar, Primary Education Efficiency in Honduras: What Remains lo be
Done?
No. 8
Winkler, Descentralización de la Educación: Participación en el Manejo de las Escuelas
al Nivel Local
No. 9
Meza, Descentralización Educativa, Organización y Manejo de las Escuelas al Nivel Local:
EDUCO, el Caso de El Salvador
No. 10
Espinola, Descentralización Educativa, Organización y Manejo de las Escuelas al Nivel Local:
El Caso de Chile
No. 11
Guedes, Lobo, Walker and Amaral, Gestión Descentralizada de la Educación en
el Estado de Minas Gerais, Brasil
No. 12
Cominetti and Ruiz,Evolución del Gasto Público Social en América Latina: 1980 - 1995
No. 13
Bedi and. Edwards, The Impact of School Quality on the Level and Distribution of Earnings:
Evidencefrom Honduras
No. 14
Duthilleul, Do Parents Matter? The Role of Parental Practices on Fourth Graders' Reading
Comprehension Achievement in Montevideo Public Schools
No. 15
Villegas-Reimers, The Preparation of Teachers in Latin America: Challenges and Trends
No. 16
Edwards and Liang, Mexico 's Preschools: Coverage, Equity and Impact
No. 17
Soares, The Financing of Education in Brazil: With Special Reference to the North, Northeast
and Center-West Regions
No. 18
Salmi, Equity and Quality in Private Education: The Haitian Paradox
No. 19
Waiser, Early Childhood Care andDevelopment Programs in Latin America: How much do they
cost?
No. 20
Tulic, Algunos Factores del Rendimiento: las Expectativas y el Género
Delannoy, Reformas en Gestión Educacional en los 90s (forthcoming UNESCO publication),
Barro, The Prospectsfor Developing Internationally Comparable Education Finance Statisticsfor
Latin American Countries: A Preliminary Assessment
No. 21
No. 22
No. 23
El-Khawas, DePietro-Jurand, Holm-Nielsen, Quality Assurance in Higher Education: Recent
Progress; Challenges Ahead
No. 24
Salmen, Amelga, Implementing Beneficiary Assessment in Education: A Guidefor Practitioners
(Jointly published by the Social Development Family and the Department of Human Development,
Social Development Paper No. 25)
No. 25
Rojas, Esquivel, Los Sistemas de Medición del Logro Académico en Latinoamérica
No. 26
Martinic, Tiempo y Aprendizaje
No. 27
Crawford, Holn-Nielsen, Brazilian Higher Education: Characteristic and Challenges
No. 28
Schwartzman, Higher Education in Brazil: The Stakeholders
No. 29
Johnstone, Institutional Diferentiation and the Accommodation of Enrollment Expansion in
Brazil
No. 30
Hauptman, Accommodating the Growing Demandfor Higher Education in Brazil: A Role for the
Federal Universities?
No. 31
El-Khawas, Developing Internal Supportfor Quality and Relevance
No. 32
Thélot, The Organization of studies in the French University System
No. 33
Thompson, Trends in Governance and Management of Higher Education
No. 34
Wagner, From Higher to Tertiary Education: Evolving Responses in OECD Countries to Large
Volume Participation
No. 35
Salmi, Alcalá, Opciones Para Reformar El Financiamiento de la Enseñanza Superior
No. 36
Pifíeros, Rodriguez, School Inputs in Secondary Education and their Effects on Academic
Achievement: A Study in Colombia (available in Spanish)
No. 37
Meresman, The Ten Who Go To School: School Health and Nutrition Programming in Latin
America and the Caribbean
No. 38
Vegas, Pritchett, Experton, Attracting and Retaining Qual<fied Teachers in Argentina: Impact of
the Level and Structure of Compensation
No. 38S
Vegas, Pritchett, Experton, Cómo atraery retener docentes calificados en la Argentina: Impacto
del nivel y la estructura de la remuneración
No. 39
Myers, de San Jorge, Childcare and Early Education Services in Low-Income Communities of
Mexico City: Patterns of Use, Availability and Choice
No. 40
Arcia, Belli, Rebuilding the Social Contract: School Autonomy in Nicaragua
No. 41
Plomp, Brummelhuis, Technology in Teacher Education: The Case of the Netherlands
No. 42
Winter, Secondary Education in El Salvador: Education Reform in Progress
No. 43
Wu, K.B., Maiguashca, F. and Maiguashca, L, The Financing of Higher Education in Ecuador
No. 44
Salmi, Student Loans in an International Perspective: The World Bank Experience
No. 45
Ravela, P. y M. Cardoso, Factores de Eficacia de la Escuela Primaria en Contextos Sociales
Desfavorecidos: La experiencia de Uruguay
No. 46
Experton, William, Desafíos para la Nueva Etapa de la Reforma Educativa en Argentina
Latin America and Caribbean Region
Department of Human Development(LCSHD)
The World Bank
1818 H Street, N.W.
Washington, D.C. 20433
Fax: 202-522-0050
E-mail: [email protected]