Gobernabilidad del Banco Central

Gobernabilidad del Banco Central*
Karsten von Kleist**
Dentro de la nueva reglamentación bancaria alrededor del mundo también esta
el Foro de Estabilidad Financiera que mencionó el conferencista anterior, el cual
tiene su sede en la Secretaría del Banco de Pagos Internacionales. Dicha
instancia es un foro donde se discuten aspectos relacionados con la
gobernabilidad de los Bancos Centrales, siendo ésta la fuente de la que estoy
tomando la información que les voy a presentar.
El grupo de dirección del referido foro
del
Banco
de
Pagos
Internacionales consta de eminentes personas como: Joseph Yam, de la
Autoridad Monetaria de Hong Kong; el señor Ferguson, de la Junta de la
Reserva Federal de Estados Unidos; el señor Papademos, del Banco Central
Europeo; el señor Mboweni, del Banco de Reserva de Sudáfrica; el señor Ortiz,
del Banco de México; el señor Trichet, del Banco de Francia; y la señora Zeti
Aziz, del Bank Megara Malaysia. Los principales Bancos Centrales del mundo
participan en esta actividad de reflexión sobre como los Bancos Centrales
pueden aplicar la gobernabilidad; en adición, actualmente existe una red de
alrededor de 40 Bancos Centrales que están participando en este foro pero, por
supuesto, se da la bienvenida a los demás y se les insta a sumarse a esta red.
El tema de mi conferencia es la Independencia y la Rendición de cuentas
de los Bancos Centrales. En primer lugar quisiera indicar que la estabilidad de
precios definida en términos generales es un objetivo deseable e infaltable para
un Banco Central y suele ser el objetivo principal del mismo. De ahí se
desprende la necesidad de que el Banco Central tenga suficiente poder e
*
Título original en inglés: Central Bank Governance
**
Economista senior del Bank For International Settlements, Oficina para América, desde 2002. Obtuvo
en 1981 el grado de Maestría en Economía en la Universidad de Oxford; y en 1985, el PhD en
Economía por Universidad de Freiburg, Alemania.
independencia, pero por otra parte, hay un problema, hemos oído hablar
mucho de la fórmula en que la gobernabilidad corporativa se logra en el sector
privado, en la cual parte de los accionistas y los propietarios de la compañía
básicamente controlan la gestión de la compañía y de ser necesario despiden a
la gerencia; eso no se da en el Banco Central, porque tienen que ser
independientes, es el consenso que ha surgido en los últimos 20-30 años:
queremos ser independientes en la medida de lo posible del proceso político
para lograr nuestros objetivos, si no hay este control directo del Banco Central,
¿cómo se logra una buena gobernabilidad corporativa, en un Banco Central? y
de esto vamos a hablar.
La autonomía del Banco Central depende de la forma como rinde cuentas
y, a su vez, la rendición de cuentas sugiere que haya transparencia. Estamos
analizando aspectos seleccionados de la independencia del Banco Central y de
los cuales vamos a tratar cinco aspectos, la claridad y la fuerza del mandato, el
balance general y sus gastos, la toma colegiada de decisiones para el diseño y
ejecución de políticas, el proceso de nombramiento escalonado, la seguridad en
el puesto de los que formulan las políticas y finalmente la participación limitada
del Gobierno y los mecanismos transparentes de anulación. A continuación voy
a tratar los detalles que nos indican cómo se han consagrado esos objetivos en
el tratado o la constitución de varios Bancos Centrales importantes; por
ejemplo, las leyes sustantivas del Banco Central de África del Sur y del Banco
Central de Suiza destacan que el objetivo central que desempeña en cada uno
de estos bancos es la estabilidad de precios. En otros países se ha consagrado
en la ley orgánica del Banco Central, el objetivo principal sigue siendo la
estabilidad de precios y apoyar las políticas del Gobierno para asegurarse de
que la economía se desarrolle como es debido. Observemos que en las leyes
orgánicas de los Bancos Centrales, que hemos visto, siempre se da prioridad a
estabilidad de precios, definida en términos amplios, vemos que existe una
tendencia a reducir el ámbito de los objetivos que debe alcanzar el Banco
Central, si vemos la Ley Orgánica de la Reserva Federal, la estabilidad de
precios sigue siendo un objetivo, por supuesto, visto en la Reserva Federal la
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experiencia ha demostrado que siempre es preferible que los Bancos Centrales
se concentren expresamente en este objetivo básico; esto es lo que
actualmente práctica la mayoría de los Bancos Centrales los cuales, incluso, se
cuentan en objetivos numéricos de inflación y algunos adoptan un esquema de
metas explícitas de inflación.
Hace dos semanas estuve en Buenos Aires en una conferencia muy
interesante en la que expertos de los Bancos Centrales de todo el mundo, creo
que son nueve los que han introducido el esquema de metas explícitas de
inflación, se reunieron para compartir sus experiencias ya que el Banco Central
de Argentina también quiere introducir el referido esquema de inflación de aquí
a finales de este año, veremos si esto funciona. En todo caso, estos objetivos o
metas numéricas pueden determinarse de diferentes formas, ya sea de parte
del Banco Central, como en el Reino Unido, o conjuntamente con el Gobierno.
Por otra parte, una de las condiciones previas de gran importancia para el éxito
del Banco Central es cómo tiene compuesto su balance general. ¿Qué significa
eso? Que debe haber limitaciones o prohibiciones de dar préstamos al
Gobierno, de lo contrario el dinero no está bajo su control, se debe evitar que el
Banco Central otorgue apoyo, avales de solvencia o financiamiento a la
reestructuración del sistema bancario, lo cual puede comprometer su autoridad;
y, por último aún en los casos en los que eligen el régimen del tipo de cambio,
deben poder controlar las reservas monetarias internacionales o esterilizar las
intervenciones de otras autoridades, en particular el Ministerio de Finanzas.
Otro importante e interesante componente del balance de los Bancos Centrales
es el control de sus propios gastos, creo que eso es evidente si hubiera un
control externo de sus gastos, como suele ocurrir en los Gobiernos
corporativos, cuya incidencia negativa podrían ser los recortes en los gastos; lo
cual impediría una ejecución presupuestaria orientada a mejorar el capital
humano como lo sería la contratación de personal altamente calificado. El
Banco Central debe poder controlar sus propias finanzas y también debe poder
mantener una lista de banqueros y profesionales que entiendan de economía y
que puedan interactuar con éxito con órganos internacionales como el FMI y el
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Banco Mundial. Partiendo del hecho de que una gran mayoría de Bancos
Centrales está en libertad de determinar su dotación de personal y sus sueldos
para que se pueda cumplir con sus objetivos, eso significa que es muy
necesario la buena rendición de cuentas sobre lo que hace. En ese sentido,
existen dos sistemas relacionados con la responsabilidad de la toma de
decisiones en materia de política monetaria: el primero, es una decisión
colegiada por parte de las personas designadas para el efecto; el segundo
sistema se refiere al curso cuando la decisión la toma el Presidente del Banco
Central, este último sistema ya no se utiliza mucho, en tanto que el sistema
colegiado se aplica cada vez más. En el caso de Guatemala, creo que la Junta
Monetaria cuenta con ocho miembros, la cual estimo es una Junta promedio, lo
que es diferente aquí, en comparación con la tendencia en los países es que
normalmente hay personas nombradas por el Gobierno, que tienen voz pero no
voto, pero yo tengo entendido que aquí hay tres o cuatro nombramientos
gubernamentales que tienen voz y voto en la Junta Monetaria.
Por otra parte, analicemos cómo se designa al presidente en otros
países; en la mayoría de casos para garantizar su independencia y su capacidad
de aplicarla eficazmente, el nombramiento lo realiza el Jefe de Estado. Es el
procedimiento más común y subraya la importancia decisiva del Banco Central
para el bienestar económico del país; si el Presidente del banco tiene éxito, si
se le elige adecuadamente, puede tener repercusiones positivas importantes
sobre el desarrollo económico del país. La elección del Presidente del Banco
Central es importante, tanto que en muchos países hay más de una institución
que asesora en este proceso, una institución designa al Presidente del Banco
Central, pero hay muchas instituciones a los que se consulta. En cuanto a la
seguridad en el puesto del Presidente del banco, es importante destacar que el
Presidente no debe sustituirse en el momento en que el Gobierno no esté
contento con las decisiones tomadas en el seno del Banco Central, porque esto
pondría en entredicho la autonomía o independencia del mismo. Es
impresionante la duración de lo nombramientos de tres o cuatro años, la cual
creo es la norma en Guatemala, ese es un tiempo muy corto, en otros países el
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mandato dura cinco, seis y siete años y, en algunos casos, aspecto que me
parece un poco excesivo como en Italia, donde el nombramiento es indefinido,
el nombramiento es vitalicio, yo creo que eso es ir demasiado lejos; pero esa es
la situación y también existe una fuerte posibilidad que se le confirme en su
cargo después de un plazo, esto le da una seguridad al banco. Por otra parte,
también existen procedimientos bien definidos para destituir al Presidente, lo
cual no suele ocurrir con frecuencia, de hecho, no hay razones claramente
definidas para destituirlo. En el 80% de las instituciones existe esa posibilidad
pero no existe una regla sobre las circunstancias en las que se destituiría al
Presidente del banco, lo cual constituye la indicación de la alta importancia que
se da a la permanencia en el cargo del mismo. Si pasamos al papel del
Presidente y a las funciones del Banco Central, vemos que en la mayoría de los
Bancos Centrales hay participación limitada del Gobierno; por supuesto, es
bueno que participe el Gobierno, para que se contacte una mejor corriente de
información y así se pueda garantizar que la política del Banco Central esté
coordinada con la política económica en general del país. Además se puede
garantizar que el Banco Central pueda asesorar al Ministerio de Finanzas
cuando considera que sería útil más prudencia fiscal; en general, esto garantiza
que el Banco Central y sus operaciones estén en armonía con el concepto de
Gobierno y de desarrollo económico del país.
De hecho, en algunos países existe la posibilidad de que el Gobierno
anule las decisiones del Banco Central, pero esto se limita a unos cuantos
países y, obviamente, eso sólo puede ocurrir en circunstancias excepcionales y
en esos casos el Gobierno debe explicar al público sus razones. Desde la otra
cara de la moneda, se debe valorar el esfuerzo por dar independencia al Banco
Central, eso significa que el Banco Central está obligado a rendir cuentas al
Gobierno, pero también especialmente a rendir cuentas al electorado y a la
población del país del que es responsable. Podemos ver los diferentes métodos
mediante los cuales los Banco Centrales garantizan esta rendición de cuentas,
esperamos que haya una buena comunicación de las cuentas e informes del
Banco Central y así el Banco Central rinde informes a sus legisladores, entiendo
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que en Guatemala esto se hace dos veces al año, es legislación muy progresista
la que tienen aquí; y también existe la exigencia de que sea lo más
transparente posible y que ayude a los periodistas, a los académicos y a las
autoridades del país a entender qué esta haciendo el Banco Central y por qué lo
está haciendo. ¿Cómo se responsabiliza el Banco Central si no está sujeto a la
destitución de la gerencia? por así decirlo… por supuesto está la pérdida del
renombre que se daría si no cumple con sus objetivos de inflación y esa es la
fuerza motriz principal, si se elige acertadamente al Presidente del Banco
Central, no hay que dar otros incentivos. En cuanto a la revisión de la
legislación, esto ayuda a dar la rendición democrática de cuentas del Banco
Central que debe comunicar al público. En general, lo que trata de hacer el
Banco Central, a la vez que preserva su independencia del Gobierno de turno,
es presentar informes escritos al parlamento o al Congreso; por ejemplo Allan
Greenspan, en los Estados Unidos, es famoso por sus informes ante el Gobierno
de los Estados Unidos, estos exámenes se toman muy en serio y se ven como
una oportunidad de fortalecer la credibilidad y el renombre del Banco Central.
Sin embargo, normalmente no ocurre que como resultado de estas medidas, el
Congreso tome medidas contra el Banco Central si no está contento. Esta es
más bien una oportunidad de intercambiar opiniones y si el Banco Central ve
que sus acciones no se entienden o no se aceptan bien, esto le indica que debe
comunicar mejor lo que está haciendo.
Otro de los aspectos de la rendición de cuentas se refiere a las auditorias
del Banco Central que también son importantes para garantizar esta rendición
de cuentas y son esenciales para la ejecución orientada al mercado de una
eficiente transmisión de la política monetaria, porque si la gente entiende hacia
dónde quiere ir el Banco Central, entonces esto puede ayudar al efecto de
llegar a la meta inflacionaria, dado que, por ejemplo, el Banco Central tiene que
bajar la inflación, entonces las acciones del mercado estarían menos inclinadas
a subir los precios para tratar de obtener beneficios de inflación, si no ayuda al
Banco Central, hay algunos costos y limitaciones a esta transparencia. El
problema puede ser tal como lo leían en el artículo en el Wall Street Journal
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hace un par de días en que el exceso de transparencia puede llevar a los
participantes del mercados a sobrerreaccionar a las declaraciones del Banco
Central e introducir más volatilidad en el mercado de lo que hubiera sucedido si
el Banco Central no hubiera hecho su declaración; tengo que decir que ésta es
un área en la cual los Bancos Centrales están experimentando, es decir, están
buscando cuál es el nivel de transparencia adecuado. Cuando el Bundesbank
manejó la política monetaria en Alemania fue muy difícil decir algo malo,
porque los agentes económicos tenían confianza en la gran experiencia de la
referida institución y entonces había pocos problemas de comunicación, cuando
entró el ECB la gente empezó a interpretar, a hacer averiguaciones y siempre
los malentendían, así que éste es un campo difícil para un Banco Central y
donde la reputación y una larga línea de experiencia ayudan. Otros aspectos de
transparencia que son importantes son, por ejemplo, decisiones en cuanto a la
cantidad y el momento de publicar información relacionada con decisiones de
política monetaria, la tendencia es dar más información actualizada, la pregunta
es: ¿Quién dice qué y cuál es la dirección en que, según el Banco Central, se
está moviendo la economía? ¿Cuál es el balance óptimo? Porque si uno recibe
información día a día, esto podría aumentar la volatilidad en las decisiones del
mercado, entonces los Bancos Centrales todavía están tratando de encontrar el
balance adecuado. El objetivo final del Banco Central es preservar el valor del
dinero, el Banco Central necesita la confianza del público y la garantía amplia
de sus políticas, pero siempre hay luchas entre el Gobierno y el banco,
entonces esto no va a ayudar.
Algunas de las características institucionales que mencionamos son
importantes para ayudar al Banco Central a obtener la confianza del público y a
protegerlo de la presión de los intereses creados, algunos quieren más inflación
porque, aunque hemos oído en las conferencias anteriores que una inflación
baja es importante para que los agentes económicos hagan juicios más
adecuados, es que también se pueden usar por razones de distribución de
riqueza, y algunos grupos creen que pueden obtener una ventaja en la
inflación, talvez estén interesados en tener una inflación más alta, entonces es
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muy importante que no se permita que estos intereses creados prevalezcan.
Quisiera enfatizar lo que escuchamos en las conferencias anteriores en relación
con que la gente está buscando la normalización o la estandarización en los
Bancos Centrales, la cual es particularmente importante para los inversionistas
extranjeros; pero desde el punto de vista del Banco Central, talvez no quieren ir
a un enfoque de una talla para todos. Esta mañana, en la conferencia que
escuchamos, hubo un reconocimiento de que puede ser necesario balancear las
instituciones formales e informales de determinado país y que estos pueden
formar una armonía que sea diferente de país en país, esto lo tenemos en el
primer enunciado que dice: “Hay diferentes formas que pueden tener éxito, no
hay un solo modelo para todo el mundo”, pero dentro de ese modelo individual
para cada país es importante que las características del modelo sean
consistentes, que no haya tensiones internas y que cada Banco Central debe
decidir cuál es el modelo que le sirve mejor debido a las instituciones formales
e informales de su país. En el caso de Guatemala también necesitamos
credibilidad y que la gente vea bien al Banco Central y separe cuales son sus
responsabilidades y no las del Gobierno.
Por último, lo que se encuentra en todo el mundo es que la delegación
de responsabilidad al Banco Central, junto con la rendición de cuentas y la
transparencia, da mejores resultados que el control absoluto del Gobierno que
está en funciones. Muchas gracias.
Parte de la Mesa redonda
En alusión a las cláusulas de las pasadas jornadas económicas,
estuvimos discutiendo el año pasado el tema de metas de inflación, y cuál era
conveniente, aconsejable, para un país como Guatemala, adoptar un esquema
de metas de inflación como un marco de política monetaria; cuando discutimos
eso, en Mesa redonda el año pasado, surgió un consenso dentro de los
panelistas en el sentido de que abajo de los factores técnicos es un término, el
éxito de ese esquema de política monetaria requería también de un buen
Gobierno corporativo no sólo en el Banco Central sino en el sistema financiero,
y especialmente requería de las instituciones alrededor del Banco Central y la
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política monetaria que cumplieran la efectividad de la misma; ahí mismo
anunciamos que quizá sería buena idea que el año entrante, en ese XII Ciclo de
Jornadas Económicas, el tema de las instituciones y de Gobierno corporativo
podría ser el tema central de discusión; casualmente, por azares del destino, el
tema se puso por alguna razón de moda en Washington. El Reporte del
Desarrollo Mundial, del Banco Mundial (World Development Report) habla sobre
instituciones en crecimiento; las perspectivas de la economía mundial que
publica el Fondo Monetario Internacional en la edición de mayo de nuevo ubica
un par de artículos completos en el tema de las instituciones y su papel en el
desempeño de las economías; y Alexander Berg nos decía que el tema de
Gobierno corporativo es también un tópico caliente en Washington; pareciera
que nuestra elección de tema para estas jornadas fue muy coincidente con el
énfasis que están cobrando estos temas de instituciones y gobernabilidad
corporativa no sólo en nuestro ámbito, sino también en lo académico. Resulta
evidente entonces que las instituciones son importantes para el buen
desempeño económico, que el Gobierno corporativo es fundamental para la
estabilidad de las instituciones económicas y también creo que, luego de
escuchar las conferencias de hoy, resulta evidente que las instituciones del
nuevo Gobierno corporativo son muy relevantes para el Banco Central y hay
una relación indirecta y una relación directa entre las instituciones y el
desempeño del Banco Central. Si uno divide las instituciones en los cuatro tipos
que Danny alguna vez ha identificado, se encuentra con que existen
instituciones básicas que fomentan los mercados que son derechos de
propiedad y el Estado de Derecho que integra la ley; hay instituciones, en
segundo lugar, reveladoras que tratan de minimizar o atender las fallas de
mercado; la institución reguladora típica, por ejemplo, es la Superintendencia
de Bancos; en tercer lugar, existen instituciones protectoras, digamos del tejido
social, que impiden que haya movimientos muy abruptos en términos de
distribución de nivel que podrían causar distorsiones sociales; el Seguro Social
podría ser un tipo de las instituciones protectoras. En cuarto lugar, instituciones
estabilizadoras que tratan de que las fluctuaciones económicas sean lo más
moderadas posibles; el Banco Central es típicamente una de esas instituciones
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estabilizadoras. Los tres primeros tipos de instituciones afectan directamente el
buen desempeño de la economía y, por lo tanto, afectan la objetividad concreta
de la política monetaria. El segundo tipo de institución es parte de ellas y es el
Banco Central directamente, siendo entonces tan relevante este tema de las
instituciones y la forma que tienen estas instituciones de Gobierno; esperemos
que esta Mesa redonda pueda darnos, en el poco tiempo que tiene asignado,
algunas lecciones que puedan ser útiles para nuestro accionar en el Banco
Central y para el mantenimiento interno.
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