Plan de Trabajo: LA TIERRA, PROBLEMÁTICAS PARTICULARES

2012
Plan de Trabajo: LA TIERRA, PROBLEMÁTICAS
PARTICULARES EN EL SECTOR PALMERO
COLOMBIANO
Ocampo Duque Abogados SAS
Bogotá DC., 12 de septiembre
PRESENTACIÓN
El presente documento contiene una descripción general de lo que será la investigación que se llevará
a cabo por Ocampo Duque Abogados SAS sobre cinco (5) casos de tierras seleccionados como
emblemáticos para el sector palmero colombiano, con ocasión del contrato No. 049, suscrito entre
Fedepalma y la mencionada firma para el efecto, el 23 de julio de 2012. Por lo tanto, parte de los
objetivos propuestos y acordados en la oferta de servicios, para adentrarse en los marcos temporal,
geográfico y físico, explicar el punto de vista desde el cual que se abordará la investigación, así como
la metodología que se utilizará.
A renglón seguido, consigna el marco teórico que está detrás de la problemática general que rodea
los cinco (5) casos de estudios, respecto de cada uno de los cuales se redactará un marco teórico
individual más detallado en las monografías que se pretenden producir. En el marco teórico general se
desarrollan unos antecedentes de lo agrario en Colombia, la violencia en relación con los territorios, el
contexto legal actual y se termina con una corta reseña de la siembra de palma en Colombia. Todo lo
anterior permite dar un contexto general de lo agrario y los elementos fundamentales del derecho
que deberán tenerse como punto de partida para las consideraciones jurídicas que se consignen en el
análisis de los problemas que se identifiquen en relación con cada caso individualmente.
Finalmente, para delimitar el alcance de la investigación se incluye un resumen de cada uno de los
casos acordados, que contiene al final una identificación preliminar de los principales problemas
jurídicos que se advierten en cada caso y que deberán desarrollarse con detalle en cada una de las
monografías que se produzcan en virtud de la consultoría contratada por Fedepalma.
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ÍNDICE
Página
2
PRESENTACIÓN
I.
OBJETIVOS GENERALES……………………………………………………….……..
5
II. OBJETIVOS ESPECÍFICOS……………………………………………………………
6
III. MARCO TEMPORAL, GEOGRÁFICO Y FÍSICO………………………………………
7
IV. PANORÁMICA Y PUNTO DE VISTA…………………………………………………..
8
V. METODOLOGÍA……...……………………………………………………………...
9
VI. FUENTES DE INFORMACIÓN…………………………………………………………
12
VII. MARCO TEÓRICO……………………………………………………………………..
13
1.
2.
3.
4.
13
20
24
INTRODUCCIÓN
LO AGRARIO Y SUS ANTECEDENTES EN COLOMBIA
LA VIOLENCIA EN LOS TERRITORIOS
CONTEXTO LEGAL ACTUAL
4.1.Generalidades
25
4.2.Programas o instrumentos
a. Subsidios para la conformación de empresas básicas agropecuarias
b. Régimen de propiedad parcelaria
c. Titulación de baldíos
i. Campesinos
ii. Empresas comunitarias o cooperativas
iii. Entidades de derecho público
d. Procedimientos agrarios
i. Clarificación de la propiedad
ii. Recuperación de baldíos indebidamente ocupados
iii. Delimitación o deslinde
iv. Extinción del derecho de dominio de tierras incultas
e. Constitución, ampliación, saneamiento o reestructuración de Resguardos
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30
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31
31
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Indígenas
f.
g.
h.
i.
Titulación colectiva a comunidades negras organizadas en Consejos Comunitarios
Zonas de Reserva Campesina
Zonas de Desarrollo Empresarial
Expropiación
32
33
33
33
5. LA SIEMBRA DE PALMA DE ACEITE EN COLOMBIA
33
VIII. ALCANCES DE LA INVESTIGACIÓN…………………………………………………..
37
1. SINOPSIS
37
a.
b.
c.
d.
e.
37
43
47
51
56
Jiguamiandó y Curvaradó
Pavas
Alto Mira y Frontera
Bellacruz
Macondo 1, 2 y 3
IX. CRONOGRAMA……………………………………………………………………….
60
BIBLIOGRAFÍA
62
ANEXO 1
66
ANEXO 2
67
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I.
OBJETIVOS GENERALES

Proveer a Fedepalma y al sector palmero de información actualizada y concisa de los “casos
emblemáticos” de tierras relacionados con el sector.

Construir una base de información sobre los “casos emblemáticos” de tierras que pueda ser
consultada y actualizada por el sector palmero en cualquier momento.

Producir inicialmente cinco (5) documentos o monografías a través de los cuales se presenten
de manera objetiva y contextualizada los “casos emblemáticos” de tierras relacionados con el
sector palmero.

Destacar algunas conclusiones que le permitan al gremio palmero comprender los alcances de
la problemática existente respecto de cada uno de los “casos emblemáticos”.
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II. OBJETIVOS ESPECÍFICOS:

Recolectar información actualizada relacionada con los “casos emblemáticos” objeto de los
informes.

Hacer un recuento fáctico objetivo de los casos, partiendo de la identificación de las
características que lo definen como emblemático para el sector palmero a la fecha.

Identificar con precisión los problemas jurídicos existentes en cada uno de los “casos
emblemáticos”.

Describir con objetividad las posiciones y defensas aducidas, a la fecha, por las diferentes
partes involucradas en cada uno de los “casos emblemáticos”.

Redactar un capítulo o sección con entrevistas de los actores involucrados, que permita
reflejar con fidelidad sus diferentes puntos de vista respecto de los “casos emblemáticos”.

Identificar el marco normativo aplicable a los contextos identificados respecto de cada uno de
los “casos emblemáticos”.

Revisar el estado del arte en materia de argumentación doctrinal y jurisprudencial con
respecto a los problemas jurídicos identificados respecto de los “casos emblemáticos”.

Hacer un análisis jurídico que sirva al gremio para entender los alcances de las decisiones que
se tomen respecto de los casos emblemáticos y un eventual accionar en aras de defender los
intereses comunes de los productores vinculados al sector palmero.
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III. MARCO TEMPORAL, GEOGRÁFICO Y FÍSICO
Debido a que se pretende conocer a profundidad la dimensión del conflicto por la tierra en torno al
cultivo de palma aceitera en cinco (5) casos emblemáticos dentro del territorio colombiano, es
necesario precisar los alcances temporales, geográficos y físicos de la investigación.
En atención a que cada uno de los casos presenta unas características particulares en relación con
estos aspectos, la presente investigación definirá como marco temporal el periodo comprendido entre
la fecha de inicio del conflicto por la tierra, que involucra a empresas del sector palmicultor en cada
uno de los casos seleccionados hasta el momento actual.
Por su parte, el marco geográfico estará determinado por la ubicación territorial o coordenadas
específicas donde se ha desarrollado cada uno de los casos por examinar, teniendo en cuenta que
dicha ubicación se limita a los espacios geográficos que correspondan con el desarrollo del conflicto
en el marco temporal determinado y dentro del territorio nacional exclusivamente. Este marco
permitirá conocer las características generales del lugar donde se desarrolla el caso, las cuales incluyen
su posición geográfica en el país, sus vías de acceso, su infraestructura comercial y de transporte, que
serán descritas de manera general, en relación con la región a la que pertenecen.
El marco físico estará relacionado principalmente con una caracterización de los territorios, mediante
la cual se especifica su extensión, la generalidad sobre sus condiciones climáticas, la presencia de
cuerpos de agua al interior de los mismos y todas aquellas particularidades de orden natural y
biofísico que resulten determinantes para la comprensión del conflicto.
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IV. PANORÁMICA Y PUNTO DE VISTA
Respecto de los casos emblemáticos de tierras en el sector palmera Fedepalma ha evidenciado la
divulgación constante de información parcializada a partir de las posiciones ideológicas que asume
cada fuente de información, bien sea porque su afinidad esté con uno u otro de los extremos
involucrados en los asuntos particulares. Por lo tanto, tener una información objetiva de los hechos
ocurridos y, sobre todo, un análisis de la profundidad y validez de las distintas posiciones jurídicas
aducidas por las partes, se ha dificultado en forma importante.
Así, es justamente la confusión e incertidumbre que se ha cernido alrededor de los casos lo que ha
motivado al gremio a buscar tener a la mano un recuento de los hechos que involucre las acciones de
todas las partes, así como sus posiciones, y una revisión de los aspectos jurídicos que subyacen a los
procedimientos que adelantan las autoridades competentes, con una órbita de acción más amplia que
abarque el desarrollo de todos los escenarios jurídicamente viables o válidos y no solamente uno.
Adicionalmente, teniendo en cuenta que la problemática sobre la tierra presenta tipologías claras que
se repiten a lo largo y ancho del país, los resultados de este ejercicio servirán, especialmente por su
contenido jurídico orientado a la solución de casos, para aplicaciones extensivas a situaciones
similares que llegaran a evidenciarse.
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V. METODOLOGÍA
Dada la complejidad de los conflictos sobre la tierras rurales que involucran al sector palmero en
diversas regiones de Colombia, especialmente en los territorios de los casos definidos como
emblemáticos, se hace necesaria la implementación de una metodología de investigación mixta1, que
permita determinar de manera objetiva las particularidades del conflicto, en razón del territorio, de los
actores y de las condiciones sociopolíticas en las que el mismo se desarrolla, y que de manera
simultánea permita conocer el historial jurídico en cada uno de los casos, de conformidad con las
normas aplicables, así como la postura jurídica del Estado frente a tal problemática.
En ese orden de ideas, se propone, en primera instancia, adelantar un estudio de naturaleza
cualitativa, sustentado en una perspectiva histórica de análisis de contenidos2, a través de la cual se
realizará una clasificación y descripción de carácter cronológico sobre cada uno de los casos, que
permitirá adquirir una visión integral sobre la dimensión temporal y territorial del conflicto. Asimismo,
se plantea aplicar un análisis cuantitativo3, en relación con datos específicos aportados por las
autoridades estatales y otras fuentes oficiales reconocidas, que aclaren el contexto socio jurídico de
los conflictos4.
Siguiendo a Hernández Sampieri (2003), la investigación cualitativa es un método inductivo5 que
requiere de una exploración y reconocimiento inicial, la cual da lugar a una posterior interpretación
del contexto, por tal motivo, la metodología cualitativa6 por utilizar en la presente investigación tiene
dos componentes fundamentales:
1
Hernández Sampieri (2003) define como modelo mixto, aquel que integra las metodologías cualitativa y
cuantitativa para obtener las ventajas de cada uno de los métodos en el sentido de dinamizar la investigación
mediante la aplicación de esquemas de pensamiento inductivo y deductivo.
2
Esta técnica se utiliza para clasificar, organizar y sistematizar la información contenida en un documento sea cual
fuere su naturaleza. De ahí que generalmente sea asociada a los métodos cuantitativos de investigación; sin
embargo, de acuerdo con Gómez Mendoza (2000)“Lo característico del análisis de contenido, y que lo distingue de
otras técnicas de investigación sociológica, es que se trata de una técnica que combina intríncadamente, y de ahí su
complejidad, la observación y el análisis documental” citando a (López-Aranguren 1986 : 366)”
3
“El enfoque cuantitativo se fundamenta en un esquema deductivo y lógico, busca formular preguntas de
investigación e hipótesis para posteriormente probarlas, confía en la medición estandarizada y numérica, utiliza el
análisis estadístico, es reduccionista y pretende generalizar los resultados de sus estudios mediante muestras
representativas. Además de que parte de la concepción de que existen dos realidades: la del entorno del
investigador y la constituida por las creencias de éste; por ende, fija como objetivo lograr que las creencias del
investigador se acerquen a la realidad del ambiente” como lo explica Hernández Sampieri (2003: 22-23).
4
Por ejemplo, los referentes a las cifras de desplazamiento forzado, la cantidad de predios abandonados por causa
de la violencia y el volumen de solicitudes de restitución de tierras.
5
Para Ponce de León (s.f.: 69) el método inductivo, “considera una serie de fenómenos particulares para llegar a
conclusiones generales. Del análisis de varios casos y objetivos particulares, puede llegarse a una conclusión
general”
6
La cual en los términos de Hernández Sampieri (2003), tiene el enfoque dominante dentro de la presente
investigación. Al respecto téngase en cuenta que se está aplicando una metodología mixta de investigación, es decir
una mezcla entre una metodología cualitativa imperante y una cuantitativa de precisión.
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El primero consiste en un análisis de contenido, el cual tiene un objetivo descriptivo, ya que como lo
señala Morón (2004) pretende clarificar el objeto de estudio a través del examen de sus elementos
determinantes, que en los términos de la presente investigación se relacionan con el marco temporal,
geográfico, sociopolítico y económico de los conflictos por la tierra, que involucran a cultivadores de
palma de aceite en cinco (5) casos emblemáticos.
Un segundo instrumento que se refiere al estudio de casos, sustentado en la realización de un examen
profundo y detallado de los hechos sucedidos en cada uno de los territorios seleccionados, durante un
periodo temporal relevante, definido en el marco de referencia7 de cada caso, de acuerdo con el
análisis de contenidos, el cual se consuma con la narración objetiva de los hechos relevantes. Aunque
dicha metodología puede enfocarse hacia un fenómeno único8, en esta oportunidad se analizará
desde la perspectiva de casos múltiples, cada uno de los cuales cuenta con entidad propia, siendo su
elemento integrador el hecho de que involucran a empresas cultivadoras de palma, a pesar de que
tienen lugar en territorios diferentes. Si bien este componente está dotado en gran parte de una
naturaleza descriptiva, sí tiene como finalidad servir de base para la interpretación de los hallazgos
desde el punto de vista jurídico.
Dentro del estudio de cada uno de los casos se adelantará un análisis jurídico, que se relaciona
principalmente con la actuación de las autoridades con competencias para dirimir o decidir sobre
situaciones conflictivas en torno a la tierra, especialmente a través de la revisión de expedientes
abiertos por dichas autoridades para documentar, investigar y analizar las diferentes situaciones con
relevancia jurídica acaecidas en el marco de cada uno de los conflictos. Tal revisión permitirá el
establecimiento de los principales problemas jurídicos a que se ven enfrentadas las autoridades
encargadas, cuyas respuestas darán al gremio palmero elementos para su propio análisis9.
Así mismo, en esta etapa se adelantará una revisión jurisprudencial de los fallos relacionados con cada
uno de los casos, mediante una metodología de análisis jurisprudencial estático (López, 2006), que no
tiene la finalidad de establecer una línea temporal sobre el sentido o la filosofía de las decisiones, sino
más bien, de conocer la manera como los diferentes tribunales, especialmente la Corte Constitucional
Colombiana y el Consejo de Estado, han intervenido jurídicamente los conflictos denunciados en cada
uno de los casos seleccionados, mediante la interpretación de la Constitución y de la ley en torno a los
conflictos por la tierra.
La revisión de literatura, especialmente la relacionada con la resolución de conflictos en torno a la
tenencia o el dominio de la tierra, la violencia y otros fenómenos que puedan asociarse al cultivo de la
palma de aceite como actividad productiva en los territorios seleccionados, así como los lineamientos
doctrinales del derecho agrario, constituirán un apoyo fundamental en esta fase del estudio de casos.
7
El marco de referencia de esta investigación estará determinado por los marcos temporal, geográfico y físico
definidos para el análisis de cada caso emblemático.
8
Como lo señala Morón (2004)
9
Y a su vez constituirán la respuesta a la pregunta principal de investigación acerca de cuál debe ser la postura del
sector palmicultor frente a los conflictos por la tierra en los cuales se ve involucrado en razón de su actividad
productiva en el territorio colombiano.
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Adicionalmente, se espera utilizar la entrevista como fuente complementaria de información, pues a
través de esta herramienta es posible acceder a datos que no necesariamente se encuentran
plasmados en los expedientes de manera concreta. De acuerdo con Morón (2004), la entrevista
consiste en un proceso comunicativo basado en un diálogo interpersonal programado. En
consecuencia, dentro de la presente investigación las entrevistas serán individuales, programadas,
formales y semiestructuradas10 dado que tienen un objetivo principal específico que no permite su
realización abierta a manera de historia de vida; en contraste, se pretenden registrar elementos
relacionados con un escenario espaciotemporal concreto y la posición actual de los actores respecto
del conflicto.
Como lo señalan López y Deslauriers (2011), aunque la entrevista no constituye una fuente exclusiva
de análisis cualitativo, generalmente obedece a una problemática de investigación y a una estrategia
investigativa integral que no debe aislarse de otros métodos de investigación.
El proceso de consulta, análisis y conclusión de la presente investigación se desarrollará en siete
etapas:







Etapa 1: Recolección de información secundaria acerca de los casos seleccionados para análisis
de contenidos y caracterización de la misma.
Etapa 2: Recopilación de información jurídica primaria, entendida ésta como aquella que se
extrae de los expedientes correspondientes a las investigaciones que adelantan las autoridades
judiciales o administrativas, sobre hechos de relevancia jurídica en cada uno de los casos.
Etapa 3: Descripción objetiva de los hechos que determinan el conflicto en cada uno de los
casos.
Etapa 4: Identificación y descripción de los problemas jurídicos principales de cada uno de los
casos emblemáticos, para la consecuente elaboración del marco teórico correspondiente.
Etapa 5: Análisis jurídico específico para la resolución de los problemas jurídicos planteados.
Etapa 6: Redacción de cada estudio de caso.
Etapa 7: Reporte final de investigación
Como se mencionó, todo el proceso de investigación estará dirigido por los lineamientos de un
enfoque mixto de investigación, en donde el modelo cualitativo es el enfoque dominante11, con el
objetivo de mantener una perspectiva holística del objeto de estudio; y el modelo cuantitativo12
únicamente será utilizado cuando sea necesario acotar la información a su expresión mínima
relevante, principalmente a través de modelos estadísticos.
10
Para López y Deslauriers (2011: 5), se trata de una entrevista de preguntas abiertas en la que “se hacen preguntas
precisas redactadas previamente y se sigue un orden previsto. El encuestado, por su parte, es libre de responder
como desee, pero dentro del marco de la pregunta hecha”.
11
Puesto que se pretende realizar un análisis que permite obtener explorar y describir fenómenos particulares con el
objetivo de alcanzar conclusiones de aplicación general.
12
Dado que su naturaleza es permitir ir de lo general a lo particular (Hernández Sampieri, 2003)
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VI. FUENTES DE INFORMACIÓN
Dentro de las fuentes de información a consultar para documentar la presente investigación se
encuentran principalmente:
Fuentes secundarias, que se refieren a la literatura y doctrina sobre la materia, las publicaciones en
medios de comunicación (escritos, radio, televisión e internet) y los comunicados oficiales de los
diversos actores del conflicto por la tierra relacionados con el cultivo de palma de aceite en las zonas
de ocurrencia de los casos seleccionados.
Fuentes primarias, correspondientes a expedientes judiciales o administrativos, que versan sobre
asuntos de intereses para la resolución de la problemática de investigación, y análisis de decisiones
judiciales o administrativas sobre los conflictos que han sido conocidos por las autoridades o
tribunales competentes.
Igualmente, se proyecta tener acceso a información primaria tomada de versiones personales directas
proporcionadas por parte de los actores.
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VII. MARCO TEÓRICO
1. INTRODUCCIÓN
El presente capítulo pretende ilustrar en forma resumida el antecedente que subyace a todos los
problemas agrarios que se presentan en Colombia y que en forma genérica está detrás de cada uno de
los cinco (5) casos emblemáticos que se desarrollarán con ocasión de la investigación y de las
instituciones jurídicas que deben servir para su análisis.
Con la historia de lo agrario se resaltan las instituciones jurídicas, que se deben entender como un
producto social, esto es, como el reflejo de los triunfos que a lo largo del tiempo han obtenido las
diferentes partes en los constantes pulsos por la propiedad de la tierra y el control de los medios de
producción. Así, lo que en principio se concibe como una narración acerca de los cambios legislativos
agrarios que se han dado en Colombia desde antes de su independencia, resulta ser la historia misma
del conflicto y de las respuestas zigzagueantes del Estado para apoyar los intereses o apaciguar los
ánimos de la clase dominante o de la base social campesina, según sus posiciones políticas y
económicas y el momento histórico en que surgen las necesidades.
La mención sectorizada del conflicto, a su vez, explica por qué los casos emblemáticos se dan en áreas
de colonización periférica, con tradicional ausencia del Estado, que han servido de caldo de cultivo
para la polarización y los enfrentamientos armados entre actores con objetivos irreconciliables. Esta
situación también sustenta el que la opinión pública se divida fácilmente y afloren versiones
ideológicamente parcializadas que generan confusiones e incertidumbre en la población general y en
las audiencias desprevenidas sobre los casos objeto de análisis.
Todos los acontecimientos que brevemente se narran sirven de contexto a las instituciones jurídicas
contenidas en la Ley 160 de 1994, que brevemente se explican y que se entrarán a desarrollar en
detalle en cada una de las monografías, según el tipo de conflicto que se aborde y los problemas
jurídicos que se identifiquen.
La breve reseña de la siembra de palma en Colombia pretende poner de presente algunas
generalidades del cultivo y, específicamente, los esquemas con que se han implementado los cultivos
y que se verán, bien a nivel de propuesta, en fase de desarrollo, o como cuestión problemática en los
casos emblemáticos objeto de análisis.
2. LO AGRARIO Y SUS ANTECEDENTES EN COLOMBIA
Por el dominio de la tierra se han presentado y se presentarán los más grandes conflictos sociales en
América (Tirado, 1988). Las normas agrarias han representado una respuesta a las demandas de clases
con intereses antagónicos, en momentos históricos específicos. La actual estructura de la tenencia de
la tierra en Colombia responde a una larga historia de colonización, cuyos hitos más importantes,
desde el punto de vista legal, se narran a continuación.
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La Bula Papal Inter Caetera (Alejandro VI – 1493) concedió a los reyes de España propiedad sobre
todas las tierras descubiertas en América y exclusividad comercial sobre todo el territorio americano.
Luego, el Tratado de Tordesillas (1494) estableció jurisdicción de España en tierras que estuvieran a
cien (100) leguas al oeste de las Islas Azores (Santa María D’Angelo, 2007). Los descubridores tomaron
posesión de las tierras y aún de los mares descubiertos, no como señores, en el sentido político
medieval, sino como representantes de la Corona y como mandatarios de los reyes de España. La
tierra, mientras no se adjudicara por el Monarca a indígenas o conquistadores, era una regalía, es decir,
pertenecía al Rey, en su calidad de Jefe de Estado.
Los instrumentos a través de los cuales se dispuso de la propiedad fueron en primera instancia
mercedes o cédulas reales (gratuitas y perpetuas) y en segunda instancia, capitulaciones y contratos
de repartimiento. Sin embargo, estos títulos no bastaban, pues se les exigía a los beneficiarios cultivar
y habitar la tierra para integrar los terrenos a la explotación económica e incrementar los ingresos
tributarios de la Corona (Tirado, 1988).
Las primeras adjudicaciones abarcaron grandes extensiones (generalmente una caballería13) y además
como no se contaba con sistemas de alinderación precisos, los beneficiarios ensanchaban sus linderos
arbitrariamente. Así, para fines del siglo XVI ya pocos habían acaparado las mejores tierras y se había
impuesto una inequitativa distribución de la propiedad, que a través de la historia ha sido imposible
reversar (Tirado, 1988).
Por lo mismo, desde muy temprano, en noviembre de 1578 se intentó la primera redistribución de
tierras a través de la primera Cédula de Pardo (Rey Felipe II)14, que ordenó restituir al Rey las tierras
obtenidas sin justo título y facultó a las autoridades para examinar y decidir sobre la validez de los
títulos existentes. A través de la segunda cédula de Pardo (1589) se permitió distribuir tierras no
ocupadas ni repartidas y la composición de los ocupantes sin justo título, lo cual implicaba un pago
por legalizar las situaciones irregulares (Machado, 2009; López Castillo, 2010). Hasta este punto las
reformas estaban dirigidas principalmente a generar más ingresos a las arcas de la Corona, sin
embargo, en tanto se habilitaba el acceso para nuevos propietarios, se identificaban como una
medida positiva desde la base social.
Los asentamientos del régimen colonial español en Colombia se establecieron con gran densidad en
los altiplanos andinos, en el litoral atlántico y en algunas áreas costeras del río Magdalena que se
hallaban en el camino entre el interior y la costa. A partir de la primera ocupación se dieron dos
procesos, el primero un mestizaje que pobló en forma de minifundio las tierras marginales de los
altiplanos y montañas andinas del sur y el oriente del país, y otro que consistió en una expansión
secular de las haciendas de la Costa atlántica y de los valles interandinos con ganaderías extensivas
(Reyes, 1987). En su mayoría el acceso a dichas tierras operó conforme a las instituciones establecidas
en ese momento, por lo mismo, si se revisan las tradiciones de predios en estas zonas se llegará hasta
13
500 fanegadas de labor para pan de trigo o cebada; 50 de maíz; 10 hierbas de tierra para huertas; 40 para plantas
de otros árboles de secadal; tierra de pastos para 50 puercas de vientre, 100 vacas, 20 yeguas, 500 ovejas y 100
cabras.”
14
De acuerdo con López Castillo, “fueron cuatro las reales cédulas que en 1591 establecieron la composición de
tierras, si bien sólo dos son las más conocidas” (2010: 248).
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las mercedes o cédulas reales y no hasta títulos originarios del Estado proferidos en el maro de la
adjudicación de baldíos.
Entre 1680 y la declaración de independencia, a través de las leyes que conformaron el Código de
Indias y las cédulas de San Lorenzo y San Idelfonso, se tomaron medidas para asegurar la explotación
de la tierra y se regularon las ventas de tierras, la composición y la legítima posesión, entre otras
(Machado, 2009). Estas disposiciones buscaban mayores ingresos para la Corona y retener los conatos
de revolución indígena y comunera ante los despojos injustos y la opresión de una clase
desfavorecida.
Fueron varios los motines contra los impuestos realengos que solían tener detrás demandas de
devolución de tierras tomadas de las comunidades amerindias y que perturbaron sin interrupción la
paz en el territorio. Para resaltar, siguiendo la narración de Phelan (2009), en 1781 la insurrección
comunera fue la más representativa y sirvió de espejo a levantamientos campesinos en el resto del
país (Pasto, Neiva, Guarne, Tumaco, Casanare y Mérida). La cabeza del movimiento fue la ciudad de
Socorro, donde Manuela Beltrán (16 de marzo) rompió el edicto referente a las nuevas contribuciones,
a los gritos de “viva el Rey y muera el mal gobierno. No queremos pagar la armada de Barlovento”, que
gravaba productos como el algodón y sus hilados que eran propios de la región. Las revueltas
condujeron una marcha de más de 20.000 hombres a Bogotá y terminaron con una negociación
consignada en las Capitulaciones de Zipaquirá que acordaron, entre otras, además del libre cultivo y
comercio del tabaco, la devolución de resguardos a los indígenas. Aunque estas capitulaciones fueron
desconocidas posteriormente por la Corona y algunos los líderes campesinos castigados
severamente15, constituyen un hito histórico en especial porque fue la primera vez que diferentes
clases sociales de la colonia se aliaron para oponerse a la Corona, aunque haya sido sólo en un
comienzo16.
Con la independencia definitiva de 1819 surgió una nueva fuente de propiedad. A través de
Constitución de Cúcuta (30 de agosto de 1821) se declaró que “La Nacion Colombiana es para siempre
é irrevocablemente libre é independiente de la Monarquía española, y de cualquiera otra potencia ó
dominación extranjera; y no es, ni será nunca el patrimonio de ninguna familia ni persona”. Se
entendió que la Nación reemplazaba a la Corona como soberana en el territorio y por consiguiente, la
República pasaba a ser propietaria de todas las tierras que no pertenecían a un particular. En
consecuencia, a través de Ley de 13 de octubre de 1821, conocida como la Ley de Tierras Baldías, el
Congreso autorizó la enajenación de las tierras baldías que no se hubieran concedido a persona
alguna o que hubieren vuelto al dominio de la República.
15
José Antonio Galán fue fue ahorcado en enero de 1782 junto con los otros tres jefes comuneros y sus cabezas,
manos y pies fueron expuestas en estacas en las plazas públicas de la capital virreinal y en los pueblos más activos
de la rebelión.
16
Véase Tirado (1988: 118): “L aristocracia no contó con que había otras clases sociales interesadas en el cambio
del régimen tributario, pero cuyos intereses y reivindicaciones no paraban allí. Estaba el pueblo, compuesto por
esclavos que querían su libertad a costa de los amos, estaban los indígenas desposeídos que clamaban por las tierras
rematadas o robadas por los terratenientes, estaban los aparceros que pedían tierras y mejores condiciones de
cultivo, y estaban por fin los artesanos, comerciantes y pequeños propietarios de la región de Santander que pedían
además de la supresión de los impuestos un cambio fundamental, un rompimiento con el régimen colonial para
poder producir y comerciar en condiciones libres y ensanchar así su producción.”
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En esa línea los gobernantes comenzaron a disponer de la tierra a través de títulos originarios del
Estado, en el marco de diferentes actuaciones administrativas. Por ejemplo, se premiaron militares con
propiedades nacionales por disposición del Congreso de Angostura y se trató insistentemente, sin
buenos resultados, de promover la migración europea y norteamericana ofreciendo tierras y
beneficios. Asimismo, los bonos de deuda pública, exigibles en tierra, que se expidieron para cubrir los
créditos de la campaña de independencia, especialmente con Inglaterra, fueron vendidos
principalmente a comerciantes y terratenientes, según lo explica Tirado (1988).
En medio de acaloradas luchas de clases, la primera reforma agraria se dio con las leyes 20 y 30 de
1850, que abolieron los censos y los diezmos respectivamente; la Ley 21 de 1851, que abolió la
esclavitud, cuando empezó a tornarse antieconómica; y la desamortización de bienes en manos
muertas, a través del Decreto de 9 de septiembre de 1861, para cuya expedición se consideró que la
Iglesia ostentaba el dominio sobre una tercera parte de las tierras en el país y estaba frenando el
desarrollo agrícola. Todas estas medidas en algunos casos terminaron en la enfeudalización del
dominio agrario en algunos departamentos, pues la clase económicamente favorecida se las arregló
para hacerse a las tierras que salieron del dominio eclesial (Tirado, 1988: 168-178).
La noción de propiedad, a nivel legal, fue sancionada el 26 de mayo de 1873 en el Código Civil. La
adaptación de Andrés Bello del Código de Napoleón reproducía a la propiedad como la institución
reina del modelo liberal clásico. Con base en esta definición el propietario, como soberano y señor,
desplegaba sobre el bien el máximo poder concebible –en principio ilimitado– y gozaba de
autonomía plena, pues el papel de la ley era únicamente asegurar y proteger su derecho, evitando
colisiones e interferencias. La noción se asociaba por tradición europea al ejercicio de la libertad y se
trazaba por vía negativa; así, el propietario podía hacer con su bien todo lo que no le estuviera
expresamente prohibido.
Con base en el concepto absoluto de la propiedad, las guerras civiles que se vivieron en el siglo XIX
aportaron aún más a la concentración de la propiedad en pocas manos. La expedición de bonos de
deuda pública exigibles en tierras, la participación activa del campesinado en las filas de los ejércitos y
los asesinatos y desplazamientos forzados de una gran cantidad de pobladores rurales, despejaron los
campos para que el factor económico ejerciera un dominio prevalente (Tirado, 1988).
Como lo señala Reyes (2009), en este contexto, a finales del siglo XIX y comienzos del XX, a partir de la
producción cafetera, se colonizaron las tierras templadas de las tres cordilleras. De estos procesos la
colonización antioqueña que se dio en lo que hoy son los departamentos de Caldas, Quindío y
Risaralda, fue la única que se verificó bajo esquemas que sí facilitaron cierta democratización de la
propiedad, por la dinámica propia del cultivo y la afinidad de la gran masa colonizadora. En
contraposición, en los departamentos de Cundinamarca, Santander y Tolima el cultivo de café se
estableció alrededor de grandes haciendas, como unidades precapitalistas donde prevalecían
relaciones de producción semiserviles, que fueron el epicentro de las mayores confrontaciones.
Según lo explica Vega (2004), en las diferentes regiones se utilizaron diversos esquemas para la
vinculación de la fuerza de trabajo a las grandes haciendas. Así, existían arrendatarios-jornaleros en
Cundinamarca y el oriente del Tolima, que pagaban renta en trabajo en las plantaciones y estaban
obligados a vender su producción a la hacienda; aparceros-tabloneros en Antioquia y Caldas, a
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quienes se les asignaba una porción de plantación para que la cultivaran y se les reconocía el 50% del
producto, descontando los costos de producción que ellos debían asumir; y apareceros en Santander,
que contribuían con su trabajo, mientras el hacendado hacía lo propio con la tierra y el capital.
Finalmente, también existían peones que trabajaban la tierra a cambio del jornal.
En términos generales la estructura de la tenencia que se había consolidado hasta los primeros
decenios del siglo XX, pese a que la población era mayoritariamente rural y agraria (Vega, 2004)17 y
que la producción agropecuaria era de la mayor importancia, se basaba en el dominio extensivo de
grandes patrones feudales sobre la mayor parte de la tierra y la existencia de cinturones de
minifundio18, arrojaban una disposición bimodal. En los permanentes conflictos que esta estructura
generaba entre colonos y hacendados el Gobierno intentaba mediar, por lo tanto, produjo las leyes 61
de 1874 y 48 de 1882 que consagraron el principio de que “quien cultiva la tierra baldía es su
propietario legal”, que no solo permitía a los campesinos abrir fincas en cualquier terreno inculto, sino
adquirir su propiedad con base en la explotación económica (Pérez, 2004).
Entre 1875 y 1930 se presentaron 450 confrontaciones en las tierras templadas de las tres cordilleras y
en las zonas ganaderas de la costa atlántica y en el enclave bananero del Magdalena (Pérez, 2004).
Adicionalmente, los conflictos se acentuaron en las regiones que además de gran marginación social
tenían mayor acceso al adoctrinamiento socialista que empezó a ser popular en la época y que sirvió
de fundamento ideológico a la conformación de lo que se llamaron las ligas de lucha campesina
(Sánchez, 1977). Así, entre 1925 y 1930 se registraron 71 confrontaciones rurales en 59 haciendas de
12 municipios, de las cuales 36 se encontraban en las regiones del Tequendama y Sumapaz (Vega,
2004).
Con la Ley 74 de 1926, de cara a las constantes confrontaciones, el Gobierno intentó impulsar medidas
que apaciguaran los ánimos y cedió ante los intereses de ambas partes. Fue así como esta ley atribuyó
a la tierra una función social, al autorizar la expropiación de tierras no cultivadas, atendiendo los
llamados de la base social campesina y ordenó ofrecer anualmente a la colonización no menos de cien
mil hectáreas fiscales en pequeños lotes, que obviamente se abrirían en áreas periféricas con la
consiguiente expansión de la frontera agraria, en que venía insistiendo la clase propietaria.
Como apoyo a la luchas las organizaciones campesinas aprovecharon la fisura que abrió al régimen de
propiedad lo ordenado por la Corte Suprema de Justicia, en torno a la acreditación de propiedad
privada que reducía a la exhibición de títulos originarios del Estado, y que se conoció como la
exigencia de una “prueba diabólica”.
En ese contexto, se dio el último proceso de ocupación territorial en el piedemonte orinocense y
amazónico, y en los valles bajos del Patía, el San Juan, el Atrato y la región de Urabá, en las laderas de
las serranías de San Jerónimo y San Lucas, en la región suroccidental de la Sierra Nevada de Santa
Marta, en el valle del Magdalena Medio, en las Sierras de Catatumbo y de Tibú, (Reyes , 2009: 24) y en
17
En 1918 la población rural era de 4.625.000 habitantes, que equivalía al 79 por ciento del total de habitantes del
país y la urbana era de 1.231.000 personas, que sólo representaba el 21 por ciento.
18
Grandes porciones del territorio de los departamentos de Boyacá, Cundinamarca y Tolima y partes de Antioquia,
Cauca, Huila, Nariño y Tolima.
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las áreas costeras del Chocó y el Darién (Reyes, 1987),que en buena parte aún pueden considerarse
zonas periféricas y que en todo caso recogieron población expulsada u obligada a la apertura de
frontera, en diferentes condiciones de acceso a centros de distribución y mercados.
En 1936 el Gobierno tuvo que volver a intervenir. En primer lugar, en la Constitución gestionó la
inclusión de la noción de función social de la propiedad y la posibilidad de expropiación, a partir de la
concepción francesa –vinculada al pensador Leon Duguit–19. En desarrollo de estos principios, a través
de la Ley 200 de 1936 se establecieron presunciones sobre propiedad privada y reglas para la
prescripción adquisitiva del dominio, intentando hacer más productiva la tierra y reemplazar una
verdad consignada en títulos o escrituras caducas, por la realidad práctica que daba prelación a
quienes se consagraran a la explotación directa de la tierra, en su mayoría campesinos (Morales, 2005).
Estas medidas ocasionaron el destierro de muchos aparceros y arrendatarios, por el temor de los
propietarios de perder sus tierras. Como respuesta a dicha problemática, el Congreso expidió la Ley
100 de 1944 que reglamentó la aparcería y desmontó la posibilidad de acceder a la tierra por
prescripción adquisitiva del dominio para arrendatarios y aparceros.
Las confrontaciones entre los partidos tradicionales, conservador y liberal, que tuvo lugar entre 1946 y
1966 y que se conoce como época de la Violencia20, afectó de manera prioritaria el campo, a través del
desplazamiento de un número significativo de campesinos hacia la periferia, el respectivo abandono
de las tierras por los desplazados y un consecuente crecimiento de la concentración de la propiedad.
Corolario de lo anterior los campesinos protagonizaron movimientos dirigidos a la invasión de tierras
y marchas campesinas, iniciaron corrientes migratorias hacia frentes de colonización y sentaron
relaciones con movimientos armados revolucionarios o clientelas armadas de propietarios y
narcotraficantes (Reyes, 1987)
En la frontera abierta los campesinos se encontraban con las comunidades indígenas y negras que
habían sido, desde el proceso más temprano de colonización, confinadas en los territorios menos
accesibles. Esta lucha entre los grupos étnicos, con sus formas tradicionales de producción, y el
campesino que pretendía “civilizar” la tierra, representa el problema agrario en su manifestación más
19
Esta posición fue recogida en las primeras sentencias sobre la materia: “la propiedad que se apoya únicamente
sobre la utilidad social no debe existir sino en la medida de esta utilidad social. El Legislador puede, por lo tanto,
introducir a la propiedad individual todas las restricciones que sean conformes con las necesidades sociales a las
cuales debe sujetarse. Si en un momento dado la propiedad individual deja de corresponder a una necesidad social,
el Legislador debe intervenir para organizar otra forma de apropiación de las riquezas. En un país en donde la
propiedad individual esté reconocida por la legislación positiva, el propietario tiene, por el hecho de ser propietario,
una cierta función social que realizar; la extensión de su derecho de propiedad debe ser determinada por la ley y por
la jurisprudencia que aplica ésta, según la función social que le corresponde desempeñar: no puede pretender otro
derecho que el de poder cumplir libre, plena y enteramente su función social de propietario. Puede decirse que de
hecho la concepción de la propiedad derecho subjetivo desaparece para dar lugar a la concepción de la propiedad
función social" (CSJ-sala Plena - marzo 10 de 1.938 - MP Dr Juan Francisco Mújica).
20
Valga anotar que la violencia, como fenómeno social, de acuerdo a lo que se anotado en el presente capítulo, era
ya un común denominador en el escenario agrario del país y no ha dejado de serlo, sin embargo, con este nombre se
ha conocido este periodo específico en el cual las luchas tuvieron un trasfondo ideológico específico fundamentado
en las marcadas diferencias entre liberales y conservadores.
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originaria. Por lo tanto, la migración hacia la periferia no sólo implicaba la deforestación en buena
parte de las áreas ocupadas, sino también la intrusión de la soberanía de los pueblos tradicionales en
sus territorios y la imposición de la ley del más fuerte, ante la ausencia de organismos legítimos que
mediaran con autoridad.
Después de firmados los acuerdos de paz que dieron origen al Frente Nacional, durante la presidencia
y con el impulso del Dr. Alberto Lleras Restrepo, la Ley 135 de 1961 creó el Instituto Colombiano de
Reforma Agraria, con funciones precisas para la redistribución de la propiedad y la extinción del
dominio de los terrenos ociosos, así como con criterios básicos para la adecuación de tierras y su
incorporación a la producción y la dotación de servicios sociales básicos y otros apoyos
complementarios. Bajo el mismo influjo, a través de la Ley 1° de 196821 se agilizaron los trámites y
procedimientos de expropiación y se fijaron nuevas causales (Machado, 2009b) para la extinción,
teniendo en cuenta que la redistribución equitativa de la propiedad se intentó, principalmente, a
partir de los predios de propiedad privada.
La estrategia de esta reforma agraria obedeció tanto a la necesidad de aumentar la producción de
alimentos, como a calmar las tensiones sociales de varias décadas de conflicto y a eliminar las
relaciones semifeudales de las grandes haciendas improductivas. Además, bajo el influjo de los
temores de insurgencia popular, Estados Unidos pactó con Latinoamérica la Alianza para el Progreso y
el envío masivo de alimentos (Reyes, 1987; Tirado, 1988).
Nuevamente, la reforma indujo a grandes y medianos propietarios a expulsar de sus tierras a
campesinos arrendatarios o aparceros que tuvieron que migrar a fronteras cerradas, a los centros
urbanos o a Venezuela. En 1971 se inició un conflicto generalizado por la tierra cuyas cifras llegaron a
mencionar más de dos mil (2.000) haciendas invadidas por campesinos. Sin embargo, este proceso fue
mediado por el Gobierno y la Asociación de Nacional de Usuarios Campesinos, creada con el apoyo
del primero (Reyes, 2009), por lo cual tuvo un carácter pacífico22.
Debido al descontento generalizado de la clase propietaria, a través del Pacto de Chicoral, el Gobierno
y los gremios de la producción acordaron lo que sería la Ley 4 de 1973, a partir de la cual se fomentó la
colonización como forma de acceder a la tierra, frenando a su vez la redistribución iniciada con la
aprobación de la reforma en 1961. La política agraria se orientó hacia la capitalización de la agricultura
de exportación y productora de fibras y materias industriales. A través de esta norma también se
estableció la renta presuntiva agrícola, como una manera de ejercer presión a favor del uso productivo
de la tierra y penalizar su apropiación improductiva (Machado, 2009b). Posteriormente, el Estatuto de
Seguridad del gobierno de Turbay Ayala (1978-1982) autorizó la injerencia militar en los conflictos
agrarios, lo cual facilitó el acercamiento del movimiento campesino con las organizaciones guerrilleras
(Reyes, 1987).
Finalmente, a través de las leyes 35 de 1982 y 30 de 1988 se introdujo el “mercado de tierras”, con
énfasis en el acceso individual del campesino a la tierra y una intervención menor del Estado en las
21
Machado (2009b:155) explica que esta ley “no introdujo cambios sustanciales en las normas de la Ley 135 de
1961; más bien, conservó y reforzó la continuidad del proceso reformista”.
22
Como lo señala Reyes (1987)
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negociaciones. Además, la Ley 30 dispuso como causal de expropiación la necesidad de adquirir
tierras para programas de reforma agraria, utilizando el concepto de interés social (Machado, 2009b).
En este periodo se construyeron por el INCORA grandes proyectos de infraestructura de riego,
principalmente en el Tolima y la Costa Atlántica, que pretendían incorporar a la producción grandes
áreas y la producción a gran escala de cultivos altamente rentables.
El resultado de combinar la reforma agraria con grandes inversiones en agricultura de gran escala
reforzó la estructura agraria dual que ya se traía, por virtud de la cual los campesinos se especializaron
en la producción de alimentos y al aporte de la mano de obra, al paso que la agricultura industrial
buscó exportar productos y, sobre todo, mayores márgenes de rentabilidad (Reyes, 1987).
El siguiente hito desde la órbita jurídica fue consignado en la Ley 160 de 1994, que también fue
resultado de las lecciones de la historia y de su momento específico. Por estos tiempos se había
decidido la apertura económica en el Gobierno de César Gaviria, el gremio cafetero, aún el más fuerte
motor de la economía agropecuaria, se encontraba en crisis ante el rompimiento del pacto de cuotas
con Estado Unidos y se había promulgado una nueva Constitución en 1991, con lineamientos claros
en materia de función social y ecológica de la propiedad (artículo 58), así como de acceso progresivo
de la tierra a los trabajadores agrarios (artículo 64). En detalle las instituciones previstas en esta norma
se desarrollarán más adelante, por tratarse del contexto normativo actual con el que deben revisarse
los cinco (5) casos emblemáticos objeto de estudio.
3. LA VIOLENCIA EN LOS TERRITORIOS
En general, la geografía y la topografía han jugado un rol preponderante en los procesos de
colonización permanente que ha vivido el país. En forma paralela se han conformado áreas ricas e
integradas a la expansión económica como zonas campesinas de colonización periférica. Las
dinámicas de colonización y la escala de las explotaciones han sido completamente diferentes, a razón
de variables como la presencia o ausencia del Estado, las estructuras de jerarquía social y las
infraestructuras colectivas. En síntesis, dentro del país pueden indicarse importantes diferencias en las
zonas interiores y periféricas (González, 2002).
Lo agrario se encuentra en el centro del conflicto23, en tanto la ausencia del Estado para la
colonización campesina, con poca relación con la sociedad mayor, ha posibilitado el surgimiento de
instituciones sustitutivas y la conexión de grupos de corriente jacobina, partidarios de la opción
armada, con la base social campesina marginada. Los conflictos armados se han dado
fundamentalmente en las zonas densamente colonizadas durante las últimas cinco décadas
(González, 2002).
La costa atlántica es la región con mayores conflictos sobre la tierra (Reyes, 1987). Ante la temprana
monopolización de bosques y sabanas por una élite ganadera, los campesinos acordaron con ésta
contratos de arrendamiento y aparcería, por virtud de los cuales desmotaban la selva, cultivaban
alimentos y luego sembraban pastos para el propietario. Sin embargo, cuando los bosques se
23
Siguiendo a Reyes (2009: 25) “El control de la tierra ha sido fuente de acumulación de riqueza y poder de más
larga duración en la historia colombiana”.
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acabaron, en la década del 60, los contratos se tornaron innecesarios, empezaron las presiones por la
tierra y los propietarios expulsaron a las familias arrendatarias por temor a la reforma agraria, como lo
explica Reyes (2009). Además, la debilidad de la industria, la poca intensidad en mano de obra de los
cultivos mecanizados y la ganadería extensiva han implicado un constante deterioro de las
condiciones de vida de la clase trabajadora en el sector rural.
En esta zona hay dos regiones con grandes desequilibrios sociales que exigen redistribución de la
propiedad, como son el bajo y medio Sinú y las sabanas de Sucre y la región del valle del río Cesar.
Adicionalmente, en los alrededores de las serranías de San Jerónimo, el valle alto del río Sinú y el
Magdalena Medio, se han enfrentado fuerzas regulares del Estado, paramilitares de justicia privada y
guerrillas, con las consecuencias de desplazamiento, de acuerdo con el estudio de Reyes (2009).
En la zona andina la estructura de la tenencia se estabilizó tempranamente con predios grandes y
medianos en las mejores tierras del altiplano, rodeadas de minifundio en las laderas y montañas
(Reyes, 2009: 40). Esta estructura permitió la consolidación de la producción cafetera a la luz de una
relación mutualista de grandes y pequeños propietarios para la implementación de los cultivos, pero a
su vez, como la frontera agrícola se cerró rápidamente, produjo la expulsión de campesinos hacia
frentes de colonización y presiones por el acceso a la tierra por el campesinado que tradicionalmente
ha vivido del jornal. Por otra parte, directamente relacionado con dicha estructura originaria de la
tenencia en estas zonas, el fraccionamiento antieconómico de la propiedad por las tradiciones
sucesorales ha ido creciendo como problema agrario.
En los frentes de colonización, dado que la propiedad no se ha consolidado, han surgido altos los
niveles de confrontación violenta entre “propietarios” que acaparan grandes extensiones y colonos de
economía campesina. Estos factores han aumentado la polarización, que ha hecho a los propietarios
buscar mecanismos de autodefensa y a los campesinos alianzas con la guerrilla, dando paso a lo que
se ha conocido como “colonización armada”, en palabras de Reyes (1987)24Asimismo, aunque la
propia contrainsurgencia surgió como un mecanismo de defensa de la propiedad, se deslizó hacia la
usurpación de la riqueza, especialmente de la tierra (Franco, 2011).
La dinámica de asentamientos en la costa pacífica estuvo mediada por la dinámica de la economía
extractiva (Reyes, 2009). Desde la colonia la región se intervino para la explotación de oro. Por lo
mismo, la mayoría de sus habitantes tienen ascendencia africana, de antepasados traídos a trabajar en
las minas. La densidad de la selva y la alta pluviosidad han dificultado la proliferación de la población y
la han obligado a mantener una economía de subsistencia alrededor de las cuencas de los ríos, la
pesca y cultivos de pancoger. Los conflictos agrarios comenzaron a mediados del siglo XX, cuando los
territorios fueron declarados baldíos y surgieron intereses empresariales para la extracción de madera
y la implantación de cultivos permanentes. Esta última colonización también es antioqueña y se
concentró en las zonas costeras y del Darién.
En la región de la Orinoquia y la amazonia la estructura de la ocupación del territorio ha respondido a
la expansión de hatos de ganadería extensiva que en su mayor parte han excluido la colonización
campesina. Excepciones a esta regla son las colonizaciones dirigidas por el INCORA en las cuencas de
24
Citando a Alfredo Molano (1987) y William Ramírez Tobón (1981).
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los ríos Duda y Guayabero25 en el Meta y la región de Saravena en Arauca. La hostilidad de estas
regiones y la ausencia del Estado y de infraestructura han hecho que los asentamientos vivan efímeros
esplendores con las primeras cosechas de suelo virgen, pero que a largo plazo tengan que sembrar
pastos para vender a los latifundistas, según lo explica Reyes (1987).
En estas zonas la colonización se ha hecho a expensas del bosque natural, (Reyes, 1987), en claro
conflicto con los usos del suelo y con poco control estatal. Quedan sin embargo, gracias a los procesos
iniciados con la reforma agraria de los años sesenta, grandes territorios titulados a comunidades
indígenas donde se usan técnicas de producción sostenibles y grandes áreas declaradas como
Parques Nacionales Naturales, que en teoría deben mantenerse intangibles o afectas a usos de
conservación. La importancia ambiental de este territorio es indiscutible y se encuentra en peligro con
ocasión de las múltiples intervenciones desordenadas e inconscientes.
Otros problemas en estos territorios han sido la presencia de narcotraficantes que dominan
poblaciones de colonos cultivadores de coca (Reyes, 1987), la tradicional presencia guerrillera en las
zonas periféricas, siempre que la convivencia social ante la ausencia del Estado ha quedado al libre
juego de personas y grupos sociales, y la arremetida paramilitar contra los movimientos guerrilleros.
Finalmente, el enfrentamiento por los corredores de producción y comercialización de armas y
estupefacientes entre la guerrilla y los paramilitares han dejado a la población civil en la mitad del
conflicto, victimizada y pauperizada, y estas tierras a la deriva, pasibles de ser acaparadas por el actor
con mejor dominio.
El conflicto en general tiene implicaciones para con la propiedad de la tierra, que tienen relación
directa con ciertas variables, entre otras, la seguridad o inseguridad jurídica que se tenga en los
territorios, pues en todos los casos se crean estados de excepción que facilitan procesos de usurpación
y despojo. En palabras de Franco y Restrepo (2011) “[…] más importante que reconocer las estructuras
de oportunidad que crea la guerra es subrayar que la usurpación en dicho contexto, hermanado con
un Estado de excepción, cumple diversas funciones. En primer lugar, hace posible el proceso de
reorganización del monopolio de la fuerza, en la medida en que el esfuerzo bélico que realizan las
unidades irregulares en la recuperación del control territorial encuentra compensación en la toma de
una parte del botín o en su totalidad. De otro lado, mientras alimenta el apetito de enriquecimiento de
oportunistas, nuevos ricos, mercenarios y viejos capitalistas, contribuye a la fuerza expansiva del
capital a través de la anexión de nueva riqueza, en el marco de un proceso de reestructuración de la
economía nacional.” Esto implica una reconfiguración territorial, traducida en un reordenamiento de
la propiedad jurídica (títulos) y económica (control).
El mapa del fenómeno de desplazamiento forzado que generó una crisis humanitaria en el país entre
finales de los 90´s, la primera década del 2000 y que a menor escala continúa ocurriendo, coincide con
25
Esta colonización tuvo como antecedente una sustracción de la Reserva de la Macarena efectuada por el
INDERENA en 1971, que fue anulada por el Consejo de Estado en 1976. La situación dio paso a la creación del
Área de Manejo Especial de la Macarena, a través del Decreto 1989 de 1989, con diferentes categorías de
conservación (parques nacionales, distritos de manejo integrado y zonas de preservación). Sin embargo, los
campesinos después de 40 años de ocupación no han logrado legalizar su situación en el territorio.
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las tendencias y conflictos de tenencia de la tierra planteados anteriormente. Los departamentos de la
Costa Atlántica presentan individualmente los mayores registros en cuanto a expulsión de población,
asimismo, los frentes de colonización de la amazonia y la Orinoquia, presentan los mayores reportes
porcentuales de población desplazada. En la zona andina, pese a reportarse el mayor número de
personas expulsadas, porcentualmente comparando el censo total de los habitantes, se observa el
menor porcentaje de expulsiones y al revisar los lugares de concentración de éstas a nivel municipal
se encuentra que corresponden con las áreas de colonización reciente o actual. El cuadro siguiente
sustenta estas afirmaciones:
DEPARTAMENTO
PERSONAS HOGARES CENSO 2005 PORCENTAJE
Amazonas
935
229
46,950
1.99
Caquetá
187,525
44,696
337,932
55.49
Guainía
4,383
962
18,797
23.32
Guaviare
50,876
13,459
56,758
89.64
Putumayo
147,961
36,232
237,197
62.38
Vaupés
4,033
963
19,943
20.22
Amazonía
395,713
96,541
717,577
55.15
Antioquia
713,241
172,681
5,601,507
12.73
Bogotá
5,464
1,368
6,778,691
0.08
Boyacá
15,227
3,885
1,210,982
1.26
Caldas
58,854
13,354
898,490
6.55
Cundinamarca
60,387
14,643
2,228,682
2.71
Huila
71,215
17,439
1,001,476
7.11
Norte de Santander
123,097
26,914
1,208,336
10.19
Quindío
7,453
1,950
518,691
1.44
Risaralda
22,329
4,991
859,666
2.60
Santander
90,696
21,261
1,913,444
4.74
Tolima
178,907
42,952
1,312,304
13.63
Andina
1,346,870
321,438 23,532,269
5.72
Arauca
69,926
17,722
153,028
45.69
Casanare
25,633
6,418
281,294
9.11
Meta
135,004
33,312
713,772
18.91
Vichada
13,844
3,641
44,592
31.05
Orinoquía
244,407
61,093
1,192,686
20.49
Atlántico
7,192
1,757
2,112,001
0.34
Bolívar
328,113
72,648
1,836,640
17.86
Cesar
199,259
41,160
878,437
22.68
Córdoba
155,879
35,931
1,462,909
10.66
Guajira
72,764
15,586
655,943
11.09
Magdalena
229,024
50,064
1,136,819
20.15
Sucre
131,118
28,789
762,263
17.20
Costa Atlántica
1,123,349
245,935
8,845,012
12.70
Cauca
156,331
39,223
1,182,022
13.23
Chocó
214,985
48,344
388,476
55.34
Nariño
199,381
49,885
1,498,234
13.31
Valle
166,073
36,537
1,312,304
12.66
Pacífica
736,770
173,989
4,381,036
16.82
San Andrés
26
5
59,573
0.04
ND
6
3
País
28,839
6,110
Sin clasificar
28,871
6,118
Total
3,875,980
905,114 41,468,384
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~ 23 ~
Fuentes: Sistema de Registro de Población Desplazada –
Departamento Administrativo para a Prosperidad Social (agosto
2011) y ceso nacional DANE 2005.
Por lo tanto, se puede concluir que es un hecho que la estructura de la tenencia, en especial lo que
respecta a la seguridad o inseguridad jurídica sobre los derechos de propiedad, es un factor que
facilita el desplazamiento o el despojo de la tierra.
Ahora, si se revisan las solicitudes de restitución de tierras el panorama es similar. Las zonas con alta
densidad de predios abandonados coinciden con las zonas con altos registros de desplazamientos.
Para el efecto, pueden consultarse los mapas de predios abandonados y de expulsión (anexos 1 y 2).
Por otro lado, se tiene que en atención al grupo étnico los afrocolombianos han sido las víctimas más
frecuentes del desplazamiento [383.984 personas], seguidos de los miembros de pueblos indígenas
[105.818 personas] (cifras DPS, 2011). De acuerdo a las cifras de Afrodes y Globak Rigths26, para el 2007
habían sido expulsadas 252.541 personas de los 50 municipios donde se encuentran los territorios
titulados colectivamente a comunidades negras en el Pacífico, lo que representaba el 79% de la
población registrada como beneficiaria de titulación. Adicionalmente, se ha reconocido que además
del desplazamiento, las comunidades negras son víctimas de dos fenómenos que también atentan
contra sus derechos, reconocidos como el confinamiento [impedimentos a la circulación] y la
resistencia [decisión de no abandonar y oponerse a la usurpación].
Según lo ha explicado la Corte Constitucional [Auto 005 de 2009] tres (3) razones especialmente
explican el impacto desproporcionado del desplazamiento sobre la población negra. Estas razones
consisten en (i) su exclusión estructural que la pone en situación de mayor marginación y
vulnerabilidad; (ii) la existencia de procesos mineros y agrícolas en ciertas regiones que impone
fuertes tensiones sobre sus territorios ancestrales y que ha favorecido su despojo; y (iii) la deficiente
protección jurídica e institucional de los territorios colectivos, lo cual ha estimulado la presencia de
actores armados que amenazan a la población para abandonar sus territorios.
Como puede observarse, los viejos conflictos por la tierra tenían como protagonistas a los campesinos
sin tierra que se enfrentaban en la frontera cerrada a los grandes propietarios o terratenientes y en la
frontera abierta a las comunidades indígenas. Sin embargo, la dinámica ha tenido variaciones y ha
abierto espacio a nuevos actores. Así, la literatura habla hoy de nuevos conflictos por la tierra en la
frontera abierta, en los cuales las comunidades étnicas se enfrentan a grandes propietarios que
impulsan megaproyectos, con el apoyo del Gobierno (Lemaitre, 2010).
4. E L CONTEXTO LEGAL ACTUAL
Como se mencionó anteriormente, el derecho agrario colombiano está recogido actualmente en
varias normas y estatutos que deben informar tanto la actuación pública como privada y que son el
resultado de los vaivenes históricos y las discusiones en torno a lo agrario.
26
Referenciadas por Rodríguez Garavito et al.(2009)
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~ 24 ~
Bajo la Constitución Política de 1991 la Ley 160 de 1994 se fundamenta en los artículos 1°, 64, 65, 66 y
334, que le permiten al Estado desarrollar instrumentos para interferir el mercado de tierras y
gestionar el acceso de la población campesina y étnica a la propiedad en condiciones sostenibles.
Por principio, el derecho agrario impone la tutela de la producción agrícola, que supera la mencionada
noción básica del derecho civil en torno a la propiedad. Adicionalmente, con la Constitución de 1991
se mantuvo la facultad de expropiación bajo criterios de utilidad pública e interés social, que ya había
relativizado la institución de la propiedad en el pasado, y se introduce la función ecológica a la que
ésta también debe subordinarse, en desarrollo de los derechos de cuarta generación y en aplicación
del bloque de constitucionalidad que ha incorporado a la legislación acuerdos internacionales
suscritos por Colombia para la protección del medio ambiente, como patrimonio de las generaciones
presentes y futuras.
Por lo tanto, la producción agropecuaria en Colombia tiene que considerar el marco jurídico
agrario/ambiental, a partir del cual no solo deben respetarse los criterios de conservación ambiental,
sino que eventualmente deben afrontarse cargas que resulten de los procesos de redistribución de la
propiedad, considerados de interés social, de las limitaciones frente al fraccionamiento antieconómico
de la propiedad, del reconocimiento y respeto de derechos ancestrales de las comunidades étnicas y
de restitución con ocasión del deber del Estado de reparar a las víctimas de fenómenos de
desplazamiento.
3.1. Generalidades
En términos generales, para efectos de este trabajo, la Ley 160 de 1994 constituye la línea base de la
legislación agraria y que se utilizará para los análisis de caso que desde el punto de vista jurídico se
realizarán. Por lo tanto, a renglón seguido se hace una presentación sintetizada de los principales
elementos, programas e instrumentos que esta ley establece a cargo del Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural, tendientes en todos los casos a conformar una estructura de la tenencia de la tierra
que responda a parámetros de legalidad y haga cumplir las funciones que la Constitución le asigna al
derecho de propiedad:
Son sujetos de reforma agraria los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos27, que no
posean tierra o que la posean en extensiones insuficientes, beneficiarios de programas especiales que
establezca el Gobierno Nacional (desplazados, reinsertados a la vida civil, reubicados de zonas de
riesgo o de áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, etc.) las mujeres campesinas y jefes de
hogar y las que se encuentren en estado de desprotección social y económica por causa de la
violencia, el abandono o la viudez y carezcan de tierra propia o suficiente (artículo 12, numeral 7°), y
los profesionales y expertos de las ciencias agropecuarias que demuestren que sus ingresos provienen
principalmente de las actividades propias de la respectiva profesión (artículo 12 , numeral 21).
Son motivos de interés social y utilidad pública para la adquisición directa de tierras y la
expropiación, la dotación de tierras para (artículo 31):
27
Para efectos de adjudicación de subsidio integral esto se prueba con la inscripción en nivel 1 ó 2 del Sisbén o en el
Registro Único de Población Desplazada.
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1. Comunidades indígenas que no las posean o las posean en extensión insuficiente, o para
sanear los resguardos;
2. Personas o entidades beneficiarios de programas especiales;
3. Propietarios u ocupantes de zonas que deban someterse a un manejo especial o que sean de
interés ecológico, en el marco de programas de reubicación;
4. Víctimas de calamidades naturales sobrevinientes;
5. Beneficiarios de reforma agraria, cuando no se logren acuerdos con los propietarios, en los
casos que determine el Consejo Directivo.
Se entiende por Unidad Agrícola Familiar – UAF la empresa básica de producción agrícola, pecuaria,
acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con
tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente
capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio. Las extensiones de las UAF en el país28 se
fijaron por zonas relativamente homogéneas para la titulación de baldíos y actualmente responden a
lo previsto en la Resolución 041 de 1995 de la Junta Directiva del INCORA. Para la asignación de
subsidio y la compra directa se establecen con cálculos específicos a nivel predial, sustentados en el
proyecto productivo elaborado para cada predio, de tal manera que genere un nivel de ingresos
mensuales equivalente a (2) dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, en condiciones de
viabilidad técnica, económica y social.
Asimismo, se establece como criterio para el limitar el fraccionamiento de los predios rurales las
extensiones que determine el Consejo Directivo del INCODER para las UAF en los municipios o zonas
donde se encuentre ubicado el predio y se prevé como causal de nulidad de los contratos el hecho de
contravenir dicha disposición. Sin embargo, se establecen como excepciones a dicho fraccionamiento
las habitaciones campesinas, los predios que se destinen a fines diferentes al agropecuario, aquellos
que pese a su reducida extensión deban considerarse UAF por sus condiciones especiales y las
declaraciones hechas en sentencia de prescripción adquisitiva del dominio (artículos 44 y 45).
Para acreditar la propiedad privada es suficiente un título originario expedido por el Estado, que no
haya perdido su eficacia legal, o títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a 1994 en
que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la
prescripción extraordinaria, es decir, anteriores a 1974 (artículo 48).
28
Para expedir las reglamentaciones sobre las extensiones máximas y mínimas adjudicables, se tendrán en cuenta,
entre otras, las condiciones agrológicas, fisiográficas, disponibilidad de aguas, cercanía a poblados de más de 3.000
habitantes y vías de comunicación de las zonas correspondientes, la composición y concentración de la propiedad
territorial, los índices de producción y productividad, la aptitud y las características del desarrollo sostenible de la
región, la condición de aledaños de los terrenos baldíos, o la distancia, a carreteras transitables por vehículos
automotores, ferrocarriles, ríos navegables, a centros urbanos de más de 10.000 habitantes, o a puertos marítimos.
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3.2. Programas o instrumentos
a. Subsidios para la conformación de empresas básicas agropecuarias.
Con el propósito de dotar de tierras a los sujetos de reforma agraria se establece la asignación, por una
sola vez, a través de procedimientos de libre concurrencia (convocatorias abiertas - artículo 63 de la
Ley 1450 de 2011)) de subsidios no reembolsables que podrán cubrir hasta el 100% del valor de la
tierra y/o de los requerimientos financieros para el establecimiento de proyectos productivos
agropecuarios, según las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios. Estos subsidios deben ser
equivalentes al valor de la Unidad Agrícola Familiar (UAF) y se asignan sujetos a condición resolutoria
que se cumple cuando las condiciones bajo las cuales se asignó el subsidio se violan. Por ejemplo, a
los predios adquiridos con el subsidio se les impone una limitación del dominio, que impide enajenar
dentro de los cinco (5) años siguientes a la adjudicación y cuya violación configura el cumplimiento de
la condición resolutoria.
El Decreto 2000 de 2009 reglamentó la asignación de subsidios a través de convocatorias para
campesinos, con detalle de las condiciones del subsidio, de las convocatorias, de las aspiraciones, de
las postulaciones, de las adjudicaciones, de los contratos de operación o funcionamiento para el
desarrollo de los proyectos productivos en los predios adquiridos con el subsidio, de la condición
resolutoria y de la interventoría y seguimiento a cargo del INCODER, de igual manera consideró las
rutas especiales de acceso para los grupos étnicos y víctimas del desplazamiento. Por otra parte, el
Acuerdo 022 de 1995 expedido por el Consejo Directivo del INCORA, estableció los criterios de
elegibilidad y los requisitos de selección que deben cumplir los profesionales y expertos en ciencias
agropecuarias.
b. Régimen de propiedad parcelaria
Se establece para las adjudicaciones de parcelas realizadas antes de la vigencia de la Ley 160 de 1994
un régimen especial, consignado en el artículo 39, que prevé la limitación para a la enajenación de los
predios dentro de un término de quince (15) años, contados a partir de la primera adjudicación, el
procedimiento y los requisitos para autorizar las ventas antes de cumplirse dicho término, la opción de
readquisición por el INCODER en caso de venta, los lineamientos para los procesos de readjudicación y
las causales y procedimientos para declarar la caducidad administrativa de la adjudicación y cobrar las
sumas que corresponda recuperar. Este régimen no puede confundirse y por lo tanto no es aplicable a
las adjudicaciones de baldíos hechas con anterioridad a la vigencia de la Ley 160 de 1994.
El Consejo Directivo del INCODER reglamentó este aspecto a través del Acuerdo 266 de 2011, de gran
importancia teniendo en cuenta que muchísimos predios nunca salieron del patrimonio del Fondo
Nacional Agrario o que deben readjudicarse.
c. Titulación de baldíos de la Nación
La propiedad sobre los terrenos baldíos solo puede adquirirse por ocupación previa a través de un
título traslaticio del Estado cuyo trámite se adelante de oficio o a solicitud de parte, pero la ocupación
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es una mera expectativa de adjudicación por el Estado, no un derecho en sí mismo (artículo 65).
Además, las ocupaciones no se transfieren ni suman.
No existe limitación para la libre enajenación de los baldíos adjudicados, pero si para la constitución
de hipoteca, que puede garantizar sólo créditos agropecuarios. Sin embargo, cuando se tratare de
terrenos inicialmente adjudicados como baldíos ninguna persona natural o jurídica puede adquirir
extensiones, que sumadas superen las establecidas para la UAF en el correspondiente municipio o
zona. La consecuencia para los negocios que se efectúen en contravención de dicha limitación es de
nulidad absoluta (artículo 72).
No son adjudicables los terrenos baldíos aledaños a los Parques Nacionales Naturales –zonas
amortiguadoras–; los situados dentro de un radio de cinco (5) kilómetros alrededor de las zonas
donde se adelantan explotaciones de recursos naturales no renovables; los que hubieren sido
seleccionados por entidades públicas para adelantar planes viales u otros de igual significación para el
desarrollo económico y social del país o de la región; los que constituyan reserva territorial del Estado;
y los ocupados tradicionalmente por comunidades indígenas, afrocolombianas, ROM o palenqueras o
que constituyan su hábitat.
Se pueden revocar directamente, en cualquier tiempo, las adjudicaciones que se hubieren efectuado
con violación de las normas legales o reglamentarias sobre baldíos. Además, por tratarse de bienes
que pertenecen a la Nación, no se exige el consentimiento expreso o escrito del beneficiario. Por otra
parte, cuando respecto de los predios adjudicados se comprobare la violación de las normas
ambientales, el incumplimiento de las obligaciones o condiciones bajo las cuales se produjo la
adjudicación o su destinación a cultivos ilícitos el INCODER, aplicando el procedimiento establecido
en el Decreto 2664 de 1994, decretará la reversión del baldío adjudicado, lo cual implica que el predio
vuelve a ingresar al patrimonio de la Nación.
Contra los actos administrativos que se expidan en cualquiera de estos procedimientos puede
iniciarse, dentro de los dos (2) años siguientes a la respectiva ejecutoria, acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
Los diferentes beneficiarios de titulación de baldíos, con el respectivo régimen aplicable son:
i.
Campesinos
En virtud de este procedimiento, reglamentado por el Decreto 2664 de 1994, el INCODER adjudica
tierras con aptitud agropecuaria a sujetos de reforma agraria mayores de dieciséis (16) años, cuyo
patrimonio no supere los mil (1000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si demuestran haber
explotado, por un término no inferior a cinco (5) años, las 2/3 partes del terreno, conforme a las
normas de protección y utilización de los recursos naturales. Por lo mismo, las áreas dedicadas a la
conservación o al uso forestal racional se tienen como porción aprovechada para el cálculo de la
superficie explotada. En los casos que la explotación no corresponda a la aptitud de los predios deben
acordarse planes de reconversión con los ocupantes, previo concepto favorable de la correspondiente
autoridad ambiental.
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Las adjudicaciones se hacen conjuntamente a los cónyuges, en caso de ser procedente, dentro de los
límites de las extensiones establecidas para las unidades agrícolas familiares, salvo las excepciones
establecidas por el Acuerdo 014 de 1995 de la Junta Directiva del INCODER (zonas urbanas de
corregimientos, inspecciones de policía y poblados, predios destinados a habitaciones campesinas,
predios destinados a fines diferentes al agropecuario, cuando los ingresos exigidos para la UAF se
puedan completar o cuando pese a la reducida extensión del bien se logren obtener).
Las islas, playones y madreviejas desecadas de los ríos, lagos y ciénagas de propiedad de la Nación
sólo pueden adjudicarse a campesinos y pescadores de escasos recursos, de acuerdo a un reglamento
particular. Con todo, éste no ha sido expedido por el INCODER.
No pueden titularse baldíos a quienes sean propietarios o poseedores, a cualquier título, de predios
rurales en el territorio nacional, so pena de nulidad absoluta.
ii. Empresas comunitarias y cooperativas
La ley autoriza a asociaciones sin ánimo de lucro que presten un servicio público y tengan funciones
de beneficio social por autorización legal para ser adjudicatarios, previa la suscripción de contratos de
explotación de baldíos, de acuerdo a los requisitos que establezca el Consejo Directivo del INCODER,
sin embargo este tipo de adjudicación no ha sido objeto de reglamentación y por lo tanto, en la
práctica no se ha aplicado.
iii. Entidades de derecho público
En virtud de este procedimiento, reglamentado por el Decreto 2664 de 1994, el INCODER puede hacer
adjudicaciones de terrenos baldíos para la construcción de obras de infraestructura destinadas a la
instalación o dotación de servicios públicos o cuyas actividades hayan sido declaradas por la ley como
de utilidad pública e interés social, bajo la condición de destinarlos al fin previsto, so pena de revertir
al dominio de la Nación. También pueden constituirse reservas a favor de entidades públicas para la
ejecución de proyectos de alto interés nacional o desarrollar actividades que hayan sido declaradas
por la ley de utilidad pública e interés social o para prevenir asentamientos en zonas aledañas o
adyacentes a donde se realicen exploraciones o explotaciones petroleras o mineras.
d. Procedimientos agrarios
En estos procedimientos el Estado ejerce facultades declarativas, por regla general privativas de los
jueces de la república, por lo mismo, son procedimentalmente rígidos y responden más a una lógica
procesal civil que administrativa. La carga de la prueba corresponde a los particulares, pero el
INCODER debe practicar diligencias de inspección ocular con peritos o expertos de la entidad, para
una debida instrucción.
Como medida publicitaria, con el propósito de que los resultados del procedimiento sean oponibles a
futuros adquirentes, se debe ordenar inscribir la iniciación de estos procedimientos en el respectivo
folio de matrícula inmobiliaria, pero con ello no se saca el bien del comercio, no se limita la libre
enajenación, ni se impiden las intervenciones productivas en el predio.
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Las decisiones que se expidan solo son pasibles de acción de revisión en única instancia ante el
Consejo de Estado, cuyo alcance versa únicamente sobre aspectos procedimentales, sin embargo,
contra las resoluciones que inician los procedimientos si proceden, en forma general, las acciones
contencioso-administrativas.
En general, cuando se adelantan los procedimientos agrarios, teniendo en cuenta que se está
examinando la propiedad y las condiciones materiales de predios rurales, la legislación ha impuesto
una limitación temporal a los procesos de lanzamiento por ocupación de hecho en la esfera judicial y
policiva. La limitación consiste en que los lanzamientos no pueden ordenarse hasta tanto los
procedimientos no se hayan culminado y se encuentra consignada en los decretos 2303 de 1989 y 747
de 1992.
i.
Clarificación de la propiedad
A través de este procedimiento, reglamentado por el Decreto 2663 de 1994, el INCODER tiene la
facultad de determinar si las tierras han salido o no del patrimonio de la Nación y de establecer la
vigencia legal de los títulos de los resguardos indígenas. En caso de que se declare que un predio aún
pertenece a la Nación, el INCODER debe realizar los procedimientos tendientes a recuperarlo
materialmente. Se entienden como de propiedad de la Nación los siguientes bienes:
Los bienes de uso público, como las playas marítimas y fluviales, los terrenos de bajamar, los ríos y
todas las aguas que corren por cauces naturales, así como sus lechos, a excepción de aquellos que,
según lo dispuesto por el Código Civil (artículo 677), sean considerados como de propiedad privada,
las costas desiertas; las cabeceras y márgenes de los ríos navegables que no pertenezcan a particulares
por título originario o título legítimo traslaticio de dominio; las islas ubicadas en uno u otro mar
pertenecientes al Estado, que no están ocupadas por poblaciones organizadas o apropiadas por
particulares en virtud de título legítimo traslaticio de dominio; las islas de los ríos y lagos que sean
ocupadas y desocupadas alternativamente por las aguas en sus creces y bajas periódicas; las islas de
los ríos y lagos navegables por buques de más de 50 toneladas; las islas, playones y madreviejas
desecadas de los ríos, lagos, lagunas y ciénagas de propiedad nacional; los terrenos que han
permanecido inundados o cubiertos por las aguas por un lapso de diez (10) años o más; los lagos,
ciénagas, lagunas y pantanos de propiedad nacional; las tierras recuperadas o desecadas por medios
artificiales y otras causas, cuyo dominio no corresponda por accesión u otro título a particulares; los
playones; los bosques nacionales; los terrenos de aluvión que se forman en los puertos habilitados; y
los demás bienes que por ley sean considerados como de propiedad del Estado.
ii. Recuperación de baldíos indebidamente ocupados
A través de este procedimiento, reglamentado por el Decreto 2664 de 1994, bien sea porque se trate
de la ocupación de baldíos inadjudicables o de aquellos cuyo uso se limita de acuerdo a
reglamentaciones especiales, como es el caso de las sabanas y playones comunales, o de ocupantes
que no cumplan los requisitos legales para ser adjudicatarios o que ocupen áreas que superan las
extensiones máximas para las Unidades Agrícolas Familiares en la respectiva zona relativamente
homogénea, el INCODER puede declarar la indebida ocupación de terrenos baldíos, cuya
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consecuencia consiste en la exigencia de restitución material inmediata, con el apoyo de las
autoridades de policía, de ser necesario.
iii. Delimitación o deslinde
A través de este procedimiento, reglamentado por el Decreto 2663 de 1994, el Estado tiene la facultad
de deslindar las tierras de propiedad de la Nación de aquellas de propiedad de los particulares y las
tierras de propiedad de los resguardos indígenas, y las adjudicadas a las comunidades negras, de las
que pertenecieren a los particulares.
El procedimiento de deslinde implica el estudio de la propiedad que permita determinar qué debe ser
objeto de deslinde porque pertenece a particulares y que no, sin que sea necesario adelantar
previamente el procedimiento de clarificación mencionado anteriormente. Los resultados del proceso
pueden implicar recuperaciones de zonas indebidamente ocupadas o restituciones a favor de las
comunidades étnicas.
iv. Extinción del dominio de tierras ociosas o incultas
Este procedimiento, reglamentado por el Decreto 2665 de 1994, debe adelantarlo el INCODER para
ingresar al patrimonio de la Nación los predios que se hallen total o parcialmente en las siguientes
causales:
1. Se hayan dejado de explotar durante tres (3) años continuos, salvo fuerza mayor o caso
fortuito (referencia a posesión Ley 200 de 1936). En este caso no se tendrá en cuenta lo que
cultiven colonos sin un reconocido vínculo de dependencia con el propietario.
2. Violen las disposiciones sobre conservación, mejoramiento y utilización racional de los
recursos naturales renovables, y las de preservación y restauración del ambiente. En este caso
los experticios deben ser rendidos por funcionarios calificados del Ministerio de Ambiente o
de la corporación autónoma regional con jurisdicción en el predio objeto de evaluación.
3. Violen las normas sobre reserva agrícola o forestal establecidas en los planes de desarrollo
municipales o distritales;
4. Se hayan destinado a cultivos ilícitos.
Los predios extinguidos ingresan al dominio de la Nación con el carácter de baldíos reservados y se
adjudican de acuerdo al Decreto 2664 de 1994 y al reglamento especial, actualmente consignado en
el Acuerdo 203 de 2009, expedido por el Consejo Directivo del INCODER. El pago de las mejoras
dependerá de si se consideran con o sin justo título. Para la adjudicación los ocupantes que se hallen
en los predios se preferirán, siempre y cuando cumplan las condiciones para ser sujetos de reforma
agraria.
e. Constitución, ampliación, saneamiento o reestructuración de Resguardos Indígenas
Con fundamento en el reconocimiento constitucional de la propiedad de las comunidades indígenas
sobre los terrenos que ocupan tradicionalmente, que se remonta al bloque de constitucionalidad y en
especial a los tratados internacionales suscritos por Colombia, el INCODER debe constituir, ampliar o
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sanear resguardos indígenas, así como reestructurar aquellos de origen colonial. La anterior función se
desarrolla teniendo en cuenta que los resguardos son reconocidos como entes territoriales, con
autonomía administrativa y financiera y como beneficiarios de las transferencias del Presupuesto
General de la Nación.
Los procedimientos correspondientes fueron reglamentados por el Decreto 2164 de 1995 y pueden
clasificarse en lo que al componente de tierras implica en (i) constitución de resguardos a través de la
titulación de los terrenos baldíos en las tierras ancestrales o en aquellas a donde hayan migrado por
razones ajenas a su voluntad; (ii) ampliación de resguardos constituidos cuando las tierras
inicialmente adjudicadas no fueren suficientes para el desarrollo de la comunidad o cuando no fueron
incluidas tierras que si ocupa tradicionalmente la respectiva comunidad; (iii) reestructuración de
resguardos de origen colonial, previa clarificación de la vigencia de los respectivos títulos; y (iv)
saneamiento, a través de la compra de mejoras o títulos de aquellos predios que estuvieren ocupados
por personas diferentes a la parcialidad dentro del globo propiedad del resguardo.
Las tierras adjudicadas a los resguardos por ese hecho son inembargables, imprescriptibles e
inalienables. Además, su uso está condicionado al cumplimiento de las funciones social y ecológica de
la propiedad, aunque se les permite la titulación de zonas de reserva forestal por entender que la
intervención que ordinariamente hacen en sus territorios es, en principio, amigable con el ambiente y
garantiza la conservación de los ecosistemas naturales. Considerando este punto y otros aspectos de
la vida tradicional de los grupos étnicos la Corte Constitucional ha reconocido con el carácter de
fundamental el ejercicio del derecho de propiedad de las comunidades étnicas sobre sus territorios.
La asignación en solares de las áreas adjudicadas entre las familias que conforman las comunidades
corresponde a los cabildos o a las autoridades tradicionales, pero puede ser objeto de revisión por el
INCODER, con el objeto de velar por una distribución equitativa.
f.
Titulación colectiva a comunidades negras organizadas en Consejos Comunitarios
La Constitución Política en el artículo 55 transitorio ordenó al Congreso de la República expedir una
ley que reconociera la propiedad colectiva a las comunidades negras que ocupaban, de acuerdo con
sus prácticas tradicionales de producción, las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del
Pacífico. En desarrollo de esta disposición la Ley 70 de 1993 estableció los límites de dicho
reconocimiento y esbozó un procedimiento general para la titulación de los terrenos baldíos a cargo
del INCODER, así como las limitaciones a las cuales se debían someter dichas adjudicaciones. El detalle
de los procedimientos fue reglamentado por el Decreto 1745 de 1999.
Las tierras adjudicadas a las comunidades negras organizadas en Consejos Comunitarios por ese
hecho son inembargables, imprescriptibles e inalienables. Además, su uso está condicionado al
cumplimiento de las funciones social y ecológica de la propiedad, aunque se les permite la titulación
de zonas de reserva forestal por entender que la intervención que ordinariamente hacen en sus
territorios es, en principio, amigable con el ambiente y garantiza la conservación de los ecosistemas
naturales. Considerando este punto y otros aspectos de la vida tradicional de los grupos étnicos la
Corte Constitucional ha reconocido con el carácter de fundamental el ejercicio del derecho de
propiedad de las comunidades étnicas sobre sus territorios.
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g. Zonas de Reserva Campesina
Con el propósito de dirigir los procesos de colonización y de establecer un ordenamiento para
aquellas áreas de ocupación campesina donde predomine la existencia de tierras baldías, el INCODER
selecciona Zonas de Reserva Campesina. A través de dicho instrumento y mediante procesos
participativos se establecen límites superficiarios para las tierras de dominio privado, mecanismos
para corregir los fenómenos de inequitativa concentración y crear condiciones para la adecuada
consolidación y desarrollo de la economía de los colonos, de tal manera que puedan superarse las
causas de los conflictos sociales.
El Decreto 1777 de 1996 reglamentó la figura y estableció que pueden comprender también las zonas
de amortiguación del área de Sistema de Parques Nacionales Naturales. Finalmente, la Junta Directiva
del INCORA produjo el Acuerdo 024 de 1996, por medio del cual fijó los criterios generales y el
procedimiento para seleccionar y constituir las zonas de reserva.
h. Zonas de Desarrollo Empresarial
Donde no se constituyan Zonas de Reserva Campesina el INCODER puede adjudicar terrenos baldíos a
sociedades reconocidas por el Ministerio de Agricultura como empresas especializadas del sector
agropecuario, o que se dediquen a la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería, bajo la figura
de Zonas de Desarrollo Empresarial. La adjudicación solo es procedente cuando la explotación de los
baldíos se haya llevado a efecto en estricto cumplimiento de un contrato de explotación durante
mínimo cinco (5) años.
Esta figura no se ha reglamentado ni se ha utilizado desde su creación.
i.
Expropiación.
El artículo 33 de la Ley 160 de 1994 establece el procedimiento de expropiación que inicia con una
resolución administrativa, pero continúa ante la jurisdicción contencioso administrativa. Los motivos
de utilidad pública e interés social mencionados al comienzo subordinan la afectación a reforma
agraria que puede aducirse para justificar el proceso. Puede requerirse al juez, en casos de necesidad,
la entrega anticipada de los predios.
El análisis de los demás elementos relacionados e instrumentos de la Ley 160 de 1994 que están
relacionados con apoyos productivos o de otro tipo, teniendo en cuenta que no inciden directamente
en la estructura de la tenencia de la tierra, se considera innecesario para los propósitos de este trabajo.
5. SIEMBRA DE PALMA DE ACEITE EN COLOMBIA
La palma de aceite es una planta oleaginosa tropical, que se produce en climas cálidos, en tierras por
debajo de los 500 metros sobre el nivel del mar. Su origen se ubica en el golfo de Guinea en el África
occidental, de ahí que se conozca popularmente como palma africana de aceite. Su introducción a la
América se atribuye a los portugueses, que la usaban como parte de la dieta alimentaria de sus
esclavos en el Brasil (página web Fedepalma).
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Fue Florentino Claes quien en 1932 introdujo la palma de aceite en Colombia. Con fines ornamentales
fueron sembradas semillas de variedad Djongo, Dura y Tenera en la Estación Agrícola de Palmira (Valle
del Cauca) y en 1945 se realizaron algunos cruces de variedades en la Estación Agroforestal del
Pacífico en Calima (Buenaventura). El cultivo comercial comenzó también en 1945, cuando la United
Fruit Company estableció una plantación en la zona bananera del departamento del Magdalena
(Fedepalma, 2011 y Machado 1996).
Se trata de un cultivo de tardío rendimiento y perenne, pues su producción comienza a los 3 años de
plantada y su vida útil puede alcanzar más de 25 años, hasta cuando ya su altura no permita una fácil
recolección del fruto. Por las características mismas del cultivo se requiere una inversión en
infraestructura que incluye la construcción de vías de acceso, adecuación de tierras, vías internas,
vivienda y campamentos para los trabajadores, alcantarillado, luz, comunicaciones, medios de
transporte, centros de salud, escuelas y hasta plantas procesadora del fruto para obtener el aceite
crudo (Machado, 1996).
El proceso agroindustrial se divide en dos etapas:


Agrícola. Formación de viveros, preparación de suelos, siembra, mantenimiento de cultivo
(fertilización, labores de sanidad) y la cosecha.
Extractiva. Procesamiento de los frutos para obtener el aceite de palma crudo y la almendra o
palmiste.
La agroindustria de la palma inició en tierras de reciente colonización, en general carentes de
infraestructura. Como lo afirma Ospina (2007:16) “alrededor de las plantaciones de palma los caseríos
de antaño se transformaron en asentamientos dotados de servicios públicos, los corregimientos se
erigieron en municipios y las economías regionales despegaron”.
En los 50’s y 60’s el Gobierno Nacional decidió fomentar el cultivo de palma como una medida dentro
de las políticas de sustitución de importaciones, debido a la coyuntura de alza de la demanda de
aceites vegetales y materias grasas que registraba el mercado interno y el descenso de las reservas
internacionales (Mignorance et al, 2004).
Colombia es el primer productor de América latina y el cuarto en el mundo, además, es uno de los
países del mundo con más tierras aptas para la siembra de palma. Los análisis (Corpoica-Cenipalma,
2002) reportan 3.5 millones de hectáreas sin ninguna restricción, ubicadas principalmente en la Costa
Caribe, donde ya se cuenta con puertos marítimos para el comercio exterior (Mignorance et al, 2004).
Las ventajas competitivas del país para el cultivo de la palma están ligadas, entre otras, a los altos
niveles de productividad por hectárea, relacionados con las especiales condiciones edafoclimáticas
existentes, las condiciones de legalidad ecológica y territorial y el costo de la mano de obra. Por su
parte, las características propias de la planta (requiere poco manejo), del fruto (casi todas las partes de
la planta pueden ser utilizadas) y de su procesamiento (sencilla tecnología de extracción), hacen que
el cultivo sea económicamente atractivo y rentable.
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La expansión del cultivo ha mantenido un crecimiento sostenido; mientras que a mediados de los 60’s
existían 18.000 hectáreas en producción, al finalizar el 2012 existían más de 400.000 hectáreas (anuario
estadístico Fedepalma, 2011) en 73 municipios del país, distribuidos en cuatro zonas productivas:




Norte - Magdalena, Norte del Cesar, Atlántico, Guajira
Central - Santander, Norte de Santander, sur del Cesar, Bolívar
Oriental - Meta, Cundinamarca, Casanare, Caquetá
Occidental - Nariño
Los departamentos que poseen más área sembrada en palma de aceite son, en su orden, Meta (1),
Cesar (2), Santander (3), Magdalena (4), Nariño (5), Casanare (6), Bolívar (7), Cundinamarca (8) y Norte
de Santander (9).
Los modelos de producción utilizados para la siembra de palma en Colombia son el cultivo tradicional
y a gran escala, éste último, a su vez subdividido en empresarial (horizontal o vertical) y asociativista.
El modelo a gran escala de tipo empresarial tuvo una fuerte acogida por las empresas palmeras en
términos de dimensión, rentabilidad y apoyo estatal. Este modelo responde a dos criterios; uno en el
que “todas las etapas, desde el cultivo hasta la extracción son concentradas bajo un mismo
propietario” denominado modelo vertical y otro en el que figuran varios propietarios o actores en el
mismo nivel, a los que les aprovechan los procesos de producción, denominado modelo horizontal.
El modelo horizontal tiene dos (2) vertientes, por un lado, una en la que los pequeños propietarios
cultivan la palma y su producido es adquirido por las empresas palmeras y otro en el cual el
propietario cultivador pasa de ser empleado a ser socio y empleado de la misma empresa a quien
aporta su trabajo y de quien recibe dividendos. En ese mismo sentido, se acogen dos (2) modalidades
de contratación laboral; la primera, a través de cooperativas de servicios laborales, creadas a partir de
la unión de los trabajadores para ofrecer servicios profesionales y especializados para el sector y la
segunda a través de la democratización del capital, al permitir a los trabajadores asociarse a la
empresa con acciones minoritarias.
Para el 2005 se habían constituido 83 alianzas estratégicas en las cuatro zonas palmeras, que
vinculaban 4.586 agricultores en un área total de 52.427 hectáreas. La dinámica de las alianzas se
ilustra de la siguiente manera (Ospina, 2007:61):
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El cultivo intensivo de la palma implica la creación de nuevos ecosistemas. La palma no se integra en
el ambiente existente, lo reemplaza con el suyo, lo que quiere decir que destruye las especies que son
incompatibles con ella o las transforma. Sin embargo, el 85% de los actuales cultivos de palma en
Colombia se han implementado en tierras antes dedicadas a cultivos de ciclo corto y a la ganadería
extensiva. Esta sustitución resulta positiva en tanto las plantaciones de palma son más favorables al
desarrollo de comunidades biológicas diversas que las actividades anteriormente desarrolladas
(Ospina, 2007). No sucede lo mismo cuando ocurre con ocasión de la transformación de ecosistemas
naturales.
Teniendo en cuenta los aspectos mencionados, desde 1995 el Gobierno y varias empresas agremiadas
de la cadena agroindustrial de las oleaginosas (aceites y grasas) firmaron el “Convenio Marco de
Concertación para una Producción más Limpia”, estableciendo, entre otras cosas, formas de extracción
y de procesamiento del aceite más amables con el ambiente. En el mismo sentido, las directrices
gremiales son estrictas en cuanto a la protección de ecosistemas estratégicos (relictos de bosques
primarios, bosques de vega, bosques de galería, morichales y humedales).
Por su parte, el Gobierno Nacional ha mostrado una voluntad política de apoyo al sector palmero, a
través de políticas favorables. Ejemplos de ellos son el Conpes de Biocombustibles (3510) y los
Incentivos tributarios y financieros para la promoción de la competencia en el mercado de
biocombustibles incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo del anterior gobierno (Ley 1151 de 2007)
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VIII. ALCANCE DE LA INVESTIGACIÓN
La presente investigación será realizada en Bogotá, durante los meses de agosto, septiembre, octubre,
noviembre y diciembre de 2012 y cubrirá, inicialmente, cinco (5) casos emblemáticos de tierras del
sector palmero colombiano.
1. RESUMEN
Para cada uno de estos casos, brevemente, se presentan un resumen fáctico, acompañado de los
principales problemas jurídicos que se advierten.
a. Jiguamiandó y Curvaradó (Riosucio – Chocó).
Los Consejos Comunitarios de Jiguamiandó y Curvaradó, ubicados en el municipio de Riosucio, Chocó,
fueron constituidos por las comunidades negras organizadas del mismo nombre y los consejos
comunitarios menores que decidieron conformarlas. En1999 el INCODER decidió titular los terrenos
baldíos que tradicionalmente ocupaban estas comunidades, en extensiones totales de 46.084 y
54.973,8 hectáreas, respectivamente.
Medias cautelares Corte Interamericana de Derechos Humanos – 2003.
Desde 2001 se empezaron a presentar denuncias públicas por la ocupación ilegítima del territorio
titulado colectivamente a las comunidades negras organizadas en los Consejos Comunitarios de
Jiguamiandó y Curvaradó por parte de proyectos palmeros de gran escala. Estas denuncias fueron
llevadas a la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, organización activa en la zona, a la Corte
Interamericana de Derechos Humanos quien dictó medidas provisionales a favor de las comunidades
y ordenó al Estado Colombiano, entre otras cosas, adoptar cuantas medidas fueran necesarias para
asegurar que las comunidades pudieran seguir viviendo en sus territorios sin ningún tipo de coacción
o amenaza (6 de marzo de 2003). Para esta decisión se consideró la especial vulnerabilidad de las
comunidades negras, desplazadas de sus territorios desde 1996 por la lucha geoestratégica entre las
FARC y las AUC, alrededor de los corredores de movilidad logísticos para la entrada de armas y la
salida de coca. La Corte identificó ciento sesenta y un familias (161) representadas por la ONG
denunciante, asentadas en ´zonas humanitarias´.
Cultivos de palma en la zona
Para el 2001, afirmaron los denunciantes, los cultivos de palma estaban siendo adelantados por la
empresa Urapalma y tenían una extensión de 1.500 hectáreas, sobre los terrenos de las comunidades
de Camelia, Brisitas, La Iguana, La Cristalina, Cetino, La Nevera, No Hay Como Dios, El Firme y Buena
Vista. La preparación de tierra seguía avanzando en dirección hacia la comunidad Nueva Esperanza y
según habían informado los empresarios a la Gobernación de Antioquia, el proyecto abarcaría unas
30.000 hectáreas, asociaría campesinos de la región y se cerraría financieramente con el montaje de
una planta extractora para 35.000 toneladas de aceite crudo.
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Comisión interinstitucional – 2004
En respuesta a la presión generada por las denuncias, a la solicitud expresa de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos para que el Gobierno se pronunciara sobre el asunto y al seguimiento a las
violaciones masivas sobre los derechos humanos que venía ejerciendo la Defensoría del Pueblo en el
Bajo trato chocoano, se conformó una comisión interinstitucional que tuvo a cargo visitar la zona y
pronunciarse sobre las denuncias. En el marco de ésta, en noviembre de 2004, el Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural –INCODER– envió una comisión propia a terreno que reportó que los cultivos de
palma de aceite y ganadería en los territorios colectivos adjudicados a los Consejos Comunitarios de
Jiguamiandó y Curvaradó tenían un área sembrada cercana a las 5.000 hectáreas, que se habían
construido para el proyecto vías carreteables, canales de drenaje y viveros y se habían efectuado
cambios de uso del suelo, talas de árboles, secado, desviación de fuentes de agua y cubrimiento total
de poblados y caseríos tradicionales. Por lo tanto, recomendó efectuar un proceso de delimitación o
deslinde de los títulos individuales identificados al interior de los Consejos, de tal manera que se
aclarara cuál era el área real adjudicada a los Consejos Comunitarios.
Resolución Defensorial – 2005
En el primer semestre de 2005, la Defensoría y Codechocó ordenaron suspender en los cultivos de
palma en los territorios de la cuenca de los ríos Curvaradó y Jiguamiandó y abrir investigación contra
los presuntos responsables de los daños ambientales a los territorios.
Proceso de delimitación o deslinde – 2006-2008
En el proceso de deslinde se analizaron los títulos acreditados por los empresarios, así como la
totalidad de registros que se hallaron ubicados al interior de los globos adjudicados a los Consejos
Comunitarios, teniendo en cuenta que para la adjudicación dichos estudios obviaron por la premura,
siempre que los títulos colectivos fueron expedidos como un mecanismo de protección jurídica de los
territorios, mientras la zona enfrentaba todos los rigores del conflicto y sus habitantes se encontraban
desplazados.
El INCODER analizó 1.108 resoluciones de titulación de baldíos otorgadas a particulares por el INCORA,
en las zonas posteriormente tituladas en forma colectiva a los Consejos Comunitarios e identificó 188
títulos de propiedad particular, de los cuales ordenó deslindar sólo 105 de los territorios colectivos por
haber sido registrados oportunamente, esto es, antes del 20 de agosto de 2000, fecha de vencimiento
de la fijación en lista del trámite de constitución de los respectivos Consejos Comunitarios y no
adolecer de vicio alguno.
El análisis de títulos puso en evidencia que varios de los títulos acreditados por los empresarios de la
palma eran fruto de maniobras fraudulentas. Por ejemplo, se desconocieron las accesiones declaradas
irregularmente y sin el cumplimiento de los requisitos legales por la supuesta bifurcación del río
Curvaradó en cuatro (4) casos que sumaban diecisiete mil setecientos veinte (17.720) hectáreas y
resoluciones presuntamente falsas que supuestamente adjudicaban áreas superiores a las legalmente
permitidas para el momento (450 hectáreas), cuyo registro fue revocado por la Superintendencia de
Notariado y Registro, en siete (7) casos que sumaban seis mil quinientas dieciséis (6.516) hectáreas.
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Aunque las decisiones fueron demandadas en acción de revisión ante el Consejo de Estado, cobraron
firmeza una vez proferidas. Los procesos judiciales se encuentran al Despacho para fallo, con todas las
etapas procesales agotadas.
Obligación de restituir los territorios de las comunidades negras
Todo lo anterior significó que la mayor parte de los cultivos de palma existentes en la zona ocupaban
ilegítimamente terrenos de propiedad de las comunidades que no se ordenaron deslindar, por lo
tanto, una vez quedó claro qué predios eran de propiedad privada y qué predios hacían parte de los
territorios colectivos, los ocupantes ilegítimos debían restituir materialmente los terrenos. Se trataba
en ese momento de 21.330. Hectáreas, de los cuales 3.834 habían sido sembradas en palma en algún
momento, aunque por abandono de los cultivos o pudrición del cogollo la mayor parte de ésta había
perecido –para el 2010 quedaban menos de 1000 hectáreas–.
Fragmentación de las comunidades
La noticia de la restitución despertó una nueva lucha, ahora interna, entre las comunidades negras,
esto es, entre quienes querían continuar con el proyecto de palma, quienes calificaban la palma de
“maldita” y la querían fuera de su territorio a como diera lugar, quienes sólo regresaron ante las
noticias de restitución y la valorización de los terrenos, quienes se autorreconocían como negros y los
denominados mestizos, quienes habitan hace un tiempo considerable la zona y también habían
negociado informalmente terrenos con los negros. En especial, un grupo de afrocolombianos decidió
ser parte de procesos de concertación con los empresarios, para implementar un esquema que les
permitiera participar de los beneficios económicos del cultivo a los miembros de su comunidad.
Además, cuestionó públicamente el ejercicio del poder representativo al interior de los Consejos
Comunitarios y su cooptación por organizaciones no gubernamentales, que habían acompañado a los
Consejos Comunitarios en los procesos de reclamación de sus territorios, pero que tenían una agenda
política propia, y denunció en la Fiscalía y el Congreso nexos de estas organizaciones con la guerrilla
de las Farc.
Así, en polos opuestos de las discusiones se posicionaron, primero, 161 familias que venían siendo
representadas por la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz y, segundo, un grupo liderado por Manuel
Moya y Graciano Blandón, afín a la industria palmera, que representaba 231 familias y que solicitó a la
Corte Interamericana de Derechos Humanos el reconocimiento de que las medidas provisionales
dictadas a favor de las consejos comunitarios de Jiguamiandó y Curvaradó también les cobijaban.
Proceso de lanzamiento por ocupación de hecho - 2008
En 2008 el Gobierno, en cabeza del Ministerio del Interior, lideró algunos procedimientos tendientes a
hacer efectiva la entrega de los territorios, a través de un proceso de lanzamiento por ocupación de
hecho o querella policiva, de competencia de la Alcaldía de Carmen del Darién, pero ésta alegó la
caducidad de la acción por haber transcurrido más de treinta (30) días desde que las comunidades
conocieron de la ocupación del territorio. Asimismo, se logró una entrega voluntaria de 1.200
hectáreas por parte de Agropalma Ltda, Palmas SA y Acopalma SA, con el apoyo y acompañamiento
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de los Ministerios de Agricultura e Interior y de Justicia, a quienes en ese momento figuraban como
representantes legales de los Consejos Comunitarios.
Sin embargo, como presupuesto necesario para la restitución material se había puesto de presente
que la representación legal de los Consejos Comunitarios debía estar clara y libre de contención, por
lo tanto, se determinó que el censo de los miembros de las comunidades que se había realizado en
1998, cuando buena parte de los miembros de las comunidades estaban desplazadas, debía ser
actualizado por el Ministerio del Interior y de Justicia para garantizar el derecho de participación de
quienes demostraran tener intereses legítimos en relación con los territorios.
Órdenes de la Corte Constitucional - 2009
En enero de 2009 la Corte Constitucional profirió el Auto 005 de 2009 para la “Protección de los
derechos fundamentales de la población afrodescendiente víctima del desplazamiento forzado, en el
marco del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004” 29y respecto de
las comunidades organizadas en los Consejos Comunitarios de Curvaradó y Jiguamiandó consideró
que las medidas dictadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos no habían sido acatadas
en su integridad por el Estado colombiano, por lo tanto, reiteró que eran vinculantes y debían ser
acatadas. Asimismo, ordenó en relación con la totalidad de los territorios colectivos el diseño e
implementación de un plan de caracterización para determinar, por lo menos, a) La situación jurídica
de los predios señalados como colectivos –titulados o en proceso de titulación – y ancestrales; b) Las
características socioeconómicas de las comunidades asentadas en dichos territorios; c) La situación
fáctica y jurídica en que se encuentran los consejos comunitarios y las autoridades locales constituidas
en dichos territorios; d) Los riesgos y potencialidades para la protección de los territorios; e) Los
obstáculos jurídicos que impiden la protección efectiva de dichos territorios; y f) Los mecanismos para
garantizar la restitución efectiva de los territorios cuya propiedad haya sido transferida con violación
de lo que establece la Ley 70 de 1993, incluido el establecimiento de presunciones de ilegalidad de las
transacciones realizadas sobre dichos territorios sin el cumplimiento de lo ordenado por la
Constitución y la Ley 70 de 1993.
Elección de representante legal por disidencia – 2009
Entre tanto, en septiembre de 2009, la oposición de las 231 familias que no habitan las zonas
humanitarias de emergencia, pero que alegan ser miembros de los Consejos y propietarios de los
territorios, con recursos cuyo origen se desconoció, se reunieron en Asamblea Extraordinaria de
Reestructuración del Consejo Comunitario Mayor de Curvaradó con la asistencia de más de 700
personas y sólo 4 de las 22 comunidades que conforman la cuenca del Curvaradó. Contando con la
presencia del Ministerio del Interior, la Asamblea eligió un nuevo representante legal, cuya inscripción
fue luego aprobada por la Alcaldía de Carmen del Darién y el Ministerio del Interior. La elección fue
impugnada inmediatamente por las 161 familias representadas por la Comisión Intereclesial de
Justicia y Paz.
29
Por medio de la cual declaró la violación masiva y sistemática de los derechos fundamentales de la población en
condición de desplazamiento.
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Tutela Tribunal Administrativo del Chocó
Dos meses después, en diciembre de 2009, a través de tutela, el Tribunal Administrativo del Chocó
ordenó a “URAPALMA S.A.”, PALMAS S.A., PALMAS DE URABÁ PALMURA S.A., PALMAS DEL
CURVARADÓ S.A., PALMADO Ltda., LUJASA Ltda., “INVERPALMA S.A.”, C.I EL ROBLE S.A., AGROPALMA
Ltda, RAMIRO DE JESÚS QUINTERO QUINTERO, WUILAN LÓPEZ CARDONA, JUDITH EMILSEN PALACIOS
PALACIOS, JHON JAIRO LÓPEZ CABAS, WILLIAM DE JESÚS RAMÍREZ CASTAÑO, VÍCTOR EDUARDO
NICHOL CORREA, RODRIGO ALBERTO ZAPAS SIERRAS, JESÚS ANTONIO LOPERA LOPERA, LUZ OFELIA
DUQUE AGUDELO, LUIS FERNANDO SIERRA MORENO, CARLOS MARIO SIERRA MORENO, ARNOLDO
LÓPEZ CARDONA, JAVIER DE JESÚS AGUILAR ALZATE, JUAN MANUEL AGUILAR ECHEVERRI, RODRIGO
ALBERTO MEJÍA ARNAGO, JEÚSU CORREA, JESÚS EMILIO MANCO ZAPATA, LUIS FERNANDOI
NICHOLLS, FRANKLYN DE JESÚS CALLE MUÑOZ, AMADO CARVAJAL, MANUEL CORDERO, INERVSIONES
LA TUKEKA (ANTONIO ARGOTE), LUIS FELIPE MOLANO, CULTIVOS RECIFE S.A., ASOPROBEBA S.A.,
FABIO GIL, HÉCTOR ZAPATA, INVERSIONES FREGNI OCHOA, OSCAR DARÍO OVIEDO, VICTOR RÍOS Y
ELIRIO BORJA entregar, dentro de las 48 horas siguientes, de manera voluntaria la tenencia de las
tierras de las comunidades organizadas en los Consejos Comunitarios de Jiguamiandó y Curvaradó,
por considerar que la ocupación de esos territorios violaba el derecho fundamental de la propiedad
colectiva, así como los derechos a la vida y subsistencia en condiciones dignas, al mínimo vital, a la
integridad física, al libre desarrollo de la personalidad.
Auto 488 Corte Constitucional - 2010
Cuando los preparativos para la entrega estaban casi listos con los nuevos representantes electos, la
Corte Constitucional, a través del Auto 488 de mayo de 2010, también en desarrollo de las órdenes
contenidas en la sentencia T-025 de 2004, ordenó suspender el proceso de entrega hasta tanto se
finalizara el proceso de caracterización y censo de las comunidades de las cuencas de los ríos
Curvaradó y Jiguamiandó y concedió para ello un plazo hasta el 10 de julio del 2010. Ordenó
asimismo, congelar todas las transacciones relativas al uso, posesión, tenencia, propiedad o
explotación agroindustrial o minera de predios amparados por el título colectivo. La asamblea
General para la elección de los representantes del Consejo Comunitario de Curvaradó debía llevarse a
cabo el 10 de agosto de 2010.
Órdenes de captura Fiscalía – 2010
En el primer semestre de 2010, a solicitud de la Fiscalía General de la Nación, la Justicia ordinaria dictó
24 órdenes de captura contra algunos empresarios vinculados a los proyectos palmeros en la zona,
por presuntos vínculos con los paramilitares, con cargos por desplazamiento forzado, concierto para
delinquir e invasión de áreas de importancia ecológica. Según se publicó por la prensa, el propio
Vicente Castaño, comandante de las AUC había reconocido en entrevistas que él había conseguido a
los empresarios para invertir en los proyectos palmeros del Urabá chocoano porque eran duraderos y
productivos.
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Comunicado de prensa Fedepalma - 2010
En mayo de 2010 Fedepalma declaró públicamente que las personas vinculadas al mencionado
proceso penal no eran afiliados a Fedepalma, ni acreditaban una trayectoria anterior como
palmicultores, rechazó las ilicitudes perpetradas con ocasión de los proyectos en la zona del Urabá
chocoano y los perjuicios ambientales que se pudieren haber causado, cuya responsabilidad era
exclusiva de las personas vinculadas al proyecto. Finalmente, aclaró que el proyecto representaba
menos del 1% del área sembrada con palma de aceite en 100 municipios de Colombia y contrastaba
con los resultados obtenidos en materia de desarrollo social y bienestar laboral en 55 núcleos
productivos.
Auto 045 Corte Constitucional - 2012
A través del auto 045 de 7 de marzo de 2012 la Corte Constitucional revisó el avance en cuanto al
cumplimiento de las órdenes contenidas en el Auto 005 de 2009 y señaló que el nivel de fractura entre
las familias desplazadas y las comunidades asentadas actualmente en el territorio es significativo, pues
ambos están cargados de reservas recíprocas. En esta providencia ordenó, entre otras cosas:





Sanear y ampliar el territorio colectivo de Curvaradó para finalizar las perturbaciones que
ejercen propietarios privados sobre el territorio colectivo;
Implementar un plan provisional urgente de prevención del desplazamiento y protección
individual y colectiva para las comunidades, al cual supeditó la realización de la Asamblea
General eleccionaria del Consejo Comunitario Mayor de la cuenca del río Curvaradó;
Tomar acciones contundentes para agilizar y concluir el proceso de desalojo de los invasores
de los territorios colectivos;
Avanzar en la caracterización y protección de los territorios, precisando situaciones de
usurpación de tierras no incorporadas en las resoluciones de deslinde y delimitación;
Amojonar en terreno los límites del Consejo Comunitario.
Situación actual
A la fecha, dos años después de haberse suspendido la entrega de los terrenos a las comunidades
negras se siguen dirigiendo esfuerzos tendientes a la realización del censo y la caracterización del
territorio, por anillos censales. El INCODER realizó en mayo de 2012 visita a la zona y la celebración de
la asamblea general está a la espera de los reportes del censo.
El Sistema de Alertas Tempranas Defensoría ha manifestado que “persiste el riesgo para estas
comunidades, principalmente por la presencia de actores ilegales en los territorios colectivos, por la
deficiente protección jurídica e institucional de los territorios afrocolombianos, frente a procesos
territoriales y socioeconómicos conexos al conflicto armado interno que afecta los territorios
nacionales, y, por la indebida intervención de particulares y algunas empresas en los procesos internos
de los Consejos Comunitarios.” Auto 045 de 2012, Corte Constitucional.
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Las empresas palmeras siguen a la espera del censo para proceder a negociar la restitución material
de las tierras y la forma de tenencia que permita desarrollar el proyecto palmero.
Los principales problemas jurídicos que se advierten en torno a la mencionada problemática son los
siguientes:
1. Para efectos del deslinde y la delimitación hasta qué momento se reconocen como válidas las
adjudicaciones de baldíos individuales efectuadas con respecto de un predio ubicado al
interior de un globo titulado colectivamente a un Consejo Comunitario de comunidades
negras?
2. Es viable jurídicamente sembrar palma en los territorios titulados a las comunidades negras
de Jiguamiandó y Curvaradó teniendo las restricciones al uso del suelo y el ordenamiento
territorial aplicable?
3. Cómo opera la accesión en términos prácticos para ser reconocida como legítima?
4. Pueden revocarse directamente las inscripciones de unas resoluciones presuntamente falsas
y bajo qué argumentos?
5. A quién compete realizar la restitución material de predios cuyo deslinde se declaró a favor
de las comunidades negras?
6. Qué requisitos deben cumplirse para que un censo al interior de los títulos colectivos de
Jiguamiandó y Curvaradó sea reconocido como válido e incluyente, teniendo en cuenta el
desplazamiento de las comunidades?
7. Qué figuras jurídicas podrían utilizarse para conservar la tenencia de predios cuya restitución
se ha ordenado, teniendo en cuenta que se trata de comunidades vulnerables?
8. Qué papel juega la consulta previa en estos casos y qué procedimientos deberían adelantarse
para respetar los estándares previstos por la jurisprudencia?
9. Qué relación tiene el aspecto ambiental con el componente agrario y qué riesgos se pueden
evidenciar en este aspecto?
Fuentes normativas relevantes: Constitución Política, artículos 63 y 55 transitorio, Ley 70 de 1993,
Decreto 1745 de 1995, Ley 160 de 1994 y Decreto 2663 de 1994.
b. Las Pavas
La finca conocida como Hacienda Las Pavas, que comprende los predios Las Pavas, Peñalosa y Si Dios
Quiere, con una extensión de 1.309 hectáreas, originalmente adjudicados como baldíos por el INCORA
entre 1966 y 1969 y 13 predios de cerca de 1.200 hectáreas, cuya identificación exacta y tradición se
desconoce, está ubicada en el municipio de El Peñón (Bolívar) y fue vendida en 2007 por Jesús Emilio
Escobar al Consorcio El Labrador S.A., constituido por las empresas C.I. Tequendama y Aportes San
Isidro S.A.S., quienes iniciaron en él un proyecto palmero.
Antecedentes: Solicitud de parcelación – 1997
La Asociación de Cacaoteros de Buenos Aires -ASOCAB afirma haber ocupado de hecho la Hacienda
Las Pavas en 1997, en respuesta al abandono por parte de su propietario. Por lo tanto, por esa misma
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fecha, la asociación solicitó al INCORA la compra del predio en el marco del programa de
Parcelaciones; sin embargo, la entidad no lo incluyó en sus adquisiciones.
Proceso administrativo de extinción del dominio y toma del predio 2006-2009
A principios del año 2006 ASOCAB solicitó la extinción del derecho de dominio con fundamento en la
ocupación y explotación que habían adelantado por más de seis (6) años en los predios, que, a su vez,
comprobaba el abandono por su propietario, Jesús Emilio Escobar Fernández. El Incoder inició las
diligencias preliminares, de acuerdo con lo previsto en la Ley 160 de 1994.
A través de un auto sin firma del 9 de junio de 2006 el INCODER ordenó realizar la visita preliminar,
que tuvo lugar los días 20, 21, 22 y 23 de junio de 2006. Las conclusiones que se consignaron en el acta
de visita fueron que: (i) la posesión y explotación económica de los predios venía siendo adelantada
por una comunidad de 116 familias campesinas durante los últimos 6 años y (ii) la propiedad estaba
abandonada por parte del titular del derecho. Los campesinos afirmaron que una vez el propietario se
enteró del proceso de extinción del dominio, regresó al predio en compañía de hombres armados,
quienes los amenazaron y expulsaron.
El 10 de marzo de 2007 tuvo lugar el negocio de compraventa de la Hacienda Las Pavas al Consorcio El
Labrador constituido por C.I. Tequendama y Aportes San Isidro S.A. y a finales del 2008, la Unidad
Nacional de Tierras Rurales – UNAT, (creada por la Ley 1152 de 2007, hoy inexistente), a través de
resolución, inició formalmente el proceso de extinción del derecho de dominio. Sin embargo, dicho
proceso se adelantó contra una persona que ya no detentaba la propiedad: Jesús Emilio Escobar
Fernández. En enero de 2009, después de conocer la decisión de la UNAT, ASOCAB decidió tomarse
los predios, pese a que el Consorcio El Labrador ya había iniciado en la Hacienda un proyecto palmero.
Lanzamiento por ocupación de hecho - 2009
Frente al hecho de la invasión del predio por parte de miembros de ASOCAB, los nuevos propietarios
de La Hacienda las Pavas procedieron a solicitar a la Alcaldía de El Peñón que amparara sus derechos
de legítimos dueños, a través de un proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho. En
atención a esta solicitud, la Alcaldía ordenó el desalojo de los campesinos en febrero del 2009.
En respuesta, los campesinos solicitaron declarar la nulidad del proceso policivo y posteriormente
instauraron una acción de tutela, con el objeto de amparar el derecho al debido proceso. La solicitud
de nulidad fue negada por el Municipio, pero el 30 de abril de 2009 el Juzgado Promiscuo Municipal
de San Martín de Loba concedió la tutela acogiendo los argumentos de los actores. Sin embargo, el 5
de junio de 2009 el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Mompox revocó la decisión en
segunda instancia y ordenó el desalojo de los campesinos asentados en el predio.
En julio de 2009, con acompañamiento de la fuerza pública y del Escuadrón Móvil Antidisturbios ESMAD, se procedió al desalojo de las 123 familias que venían ocupando la Hacienda.
El desalojo generó el rechazo y la reacción del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio y
ONG´s defensoras de los derechos humanos presentes en la zona, que fueron retomados por
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periodistas como Alfredo Molano, y Hollman Morris, quien realizó un documental sobre el retorno de
los campesinos desplazados en Las Pavas. Asimismo, las presiones a nivel internacional llevaron en
2010 a que el Grupo Daabon anunciara su retiro como accionista del Consorcio El Labrador y a que el
Body Shop, cuyo principal proveedor de materia prima era este grupo, les cancelara la relación
comercial.
Nulidad del proceso de extinción del dominio – 2010
En relación con el proceso administrativo de extinción del dominio, el Subgerente de Tierras Rurales
del INCODER expidió la Resolución 766 del 7 de abril de 2010, mediante la cual confirmó la decisión de
decretar la nulidad del proceso administrativo de extinción de dominio debido a que el proceso
estaba viciado de nulidad procesal, toda vez que el acto administrativo por el cual se daba inicio a la
etapa probatoria del proceso era inexistente por carecer de firma del funcionario competente.
Además, el proceso había sido iniciado en contra de una persona distinta al propietario del predio,
que en ese momento era el Consorcio El Labrador. En ese sentido, la nulidad del proceso
administrativo de extinción de dominio quedó en firme y la propiedad de estos predios se confirmó
en favor del Consorcio.
Clarificación de linderos del predio
Paralelamente, el propio INCODER de oficio inició en 2010 un proceso de clarificación de la propiedad
sobre 13 predios, de cerca de 1.200 hectáreas, que hacen parte del globo que se conoce como
Hacienda Las Pavas, para determinar si han salido o no del patrimonio de la Nación. La clarificación no
ha sido aún resuelta y en fecha reciente se llevó a cabo la inspección ocular.
Nueva ocupación campesina – 2011
Las organizaciones sociales continuaron con sus actividades de denuncia y con el acompañamiento
de dirigentes políticos como Piedad Córdoba y el Representante a la Cámara Iván Cepeda
promovieron el uso de las vías de hecho dentro de la comunidad. En consecuencia, el 4 de abril de
2011 ASOCAB ocupó nuevamente el predio Las Pavas.
Corte Constitucional ordenó reabrir proceso de extinción – 2011
El 8 de abril de 2011 la Corte Constitucional mediante sentencia T-267 de 2011, en sede de revisión,
revocó la decisión de Tutela de segunda instancia y validó la ocupación de hecho de los campesinos
de ASOCAB. Al analizar el proceso de extinción del derecho de dominio consideró que dado que con
el desalojo se había alterado la situación de posesión del predio reclamado por los campesinos,
procedía tener en cuenta la visita realizada en el 2006, que daba cuenta del abandono del bien, pese a
haberse ordenado a través de un auto sin firma, a la luz de la prevalencia de lo sustancial y
considerando la vulnerabilidad de la comunidad campesina desplazada, y ordenó al INCODER reabrir
el procedimiento de extinción de dominio iniciado, ya no sólo por motivos de inexplotación del
predio sino por malos manejos ambientales.
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La Corte consideró ilegal el desalojo con base en la prohibición legal consistente en que este tipo de
diligencias se practiquen cuando los procedimientos agrarios se encuentran en trámite, puesto que
alteran las condiciones materiales esenciales para que la Administración decida en derecho. En el caso,
se probó que el procedimiento de extinción de dominio ya había sido iniciado.
Así mismo, el fallo legitimó la ocupación de los campesinos en los predios al conminar a las
autoridades correspondientes a: “… abstenerse de ordenar expulsar o desalojar a ocupantes de
predios sometidos al procedimiento administrativo, de existir y hallarse probada alguna ocupación
con anterioridad a la apertura de la investigación del proceso adelantado por el INCODER.”
Fiscalía ordenó archivo de investigación por desplazamiento forzado
El 11 de noviembre de 2011, frente a las denuncias de ASOCAB sobre desplazamiento forzado, la
Fiscalía General de la Nación - Seccional Bolívar consideró infundadas las denuncias y ordenó el
archivo de la investigación iniciada contra el Inspector de Policía que había ordenado y verificado el
desalojo. Para esta decisión la Fiscalía se apoyó en el análisis de la historia del predio y de los
miembros de ASOCAB, que le permitió concluir que no existió desplazamiento en la zona y que los
campesinos pretendieron montar una estrategia para hacerse a la propiedad del predio con mayor
facilidad. El ente investigador señaló que los campesinos siempre habían vivido en el corregimiento
cercano y que el predio nunca había estado abandonado, al paso que también puso en duda la
alegada presencia de los paramilitares en la zona.
Existen otros procesos penales por la invasión de tierras, en grado de tentativa, denunciada por los
propietarios de Las Pavas contra Misael Payares Guerrero, Eliud Alvear Cumplido y Enit Torres Moreno,
líderes de ASOCAB, quienes también resultan mencionados en el fallo de la Fiscalía donde se señala
que “se les investigará por su relación y vínculos con las guerrillas colombianas”.
Hechos más recientes
A raíz de los pronunciamientos de la Fiscalía General de la Nación que se refieren a la inexistencia del
desplazamiento de los campesinos de ASOCAB, el pasado mes de julio el Consorcio El Labrador
decidió emprender en el predio un proyecto de nuevas siembras de 120 hectáreas en palma de aceite.
Para el efecto, contrató bajo el esquema de alianza los servicios de la Federación Nacional Sindical
Nuevo Liderazgo Campesino, en la cual participan algunos exmiembros de ASOCAB. Puede observarse
que la Asociación ha sufrido un proceso de división interno en función de posiciones divergentes
sobre la implementación del proyecto palmero con los empresarios.
Los miembros de ASOCAB denunciaron la siembra como un mecanismo para expulsarlos nuevamente
de los predios. El INCODER se pronunció rechazando las actuaciones de los propietarios, por
considerar que si bien las actividades agropecuarias en el predio no están limitadas por el proceso de
extinción del dominio, si lo están las vías de hecho y el lanzamiento contra los ocupantes que estén
reconocidos al interior del proceso, como es el caso de ASOCAB.
Las empresas palmeras están a la espera de que se decidan los procedimientos agrarios iniciados
contra ellos para proseguir con el proyecto.
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Los principales problemas jurídicos que se advierten en torno a la mencionada problemática son los
siguientes:
1. Puede ordenarse un desalojo existiendo un proceso agrario de extinción del derecho de
dominio en trámite?
2. Es válido considerar en un trámite administrativo o jurisdiccional un documento que carece
de firmas?
3. Son válidas las compras realizadas sobre extensiones que superaron la UAF para la zona
sobre predios inicialmente adjudicados como baldíos?
4. Qué consecuencias podría tener haber contravenido la ley al momento de realizar e inscribir
las compraventas sobre áreas que superaron la extensión de la UAF en la respectiva zona?
5. Qué recursos proceden contra las decisiones que tome el INCODER al interior de los trámites
agrarios?
6. Debe la nueva gerente del INCODER declararse inhibida para conocer de este proceso?
7. Qué implicaciones deben tener los hallazgos de la Fiscalía al interior del trámite de extinción?
8. Cómo opera la no suspensión de la ocupación o la posesión en el marco del desplazamiento
de acuerdo a la normativa y qué implicaciones tiene al interior del proceso de extinción del
derecho de dominio?
9. Qué autoridad es competente para determinar con efectos vinculantes si existió
desplazamiento en el predio?
10. Qué tipo de ocupación se está adelantando en los predios objeto de clarificación y qué
procedimiento procedería en caso de que se declararan baldíos de la Nación?
11. Qué implicaciones tiene para la explotación y las facultades de intervención de los
propietarios del predio la existencia de un proceso de extinción del derecho de dominio?
12. Cómo se debe entender el fallo de la Corte Constitucional para efectos de la ocupación actual
de los campesinos al predio?
Fuentes normativas relevantes: Constitución Política, artículos 58 y 60, Ley 160 de 1994, Decreto 2665
de 1994, Decreto 747 de 1992.
c. Alto Mira y Frontera
El Consejo Comunitario de Alto Mira y Fontera está ubicado en Buenaventura (Valle del Cauca). La
ocupación ancestral del territorio le fue reconocida y titulada por el INCODER en 2001 sobre un total
de 24.790 hectáreas.
Antecedentes: siembra de palma en la zona y violencia
La siembra de palma en el municipio de Tumaco (Nariño) se remonta a los años 60’s, es decir, a una
época cuando los derechos territoriales de las comunidades negras no contaban con un
reconocimiento legal. En los años 90, el río Mira, que nace en el Nudo de los Pastos, en la frontera de
Colombia con Ecuador, y cuya cuenca está constituida por valles cenagosos y una vegetación
predominante de manglar y selva, trajo desde el Putumayo nuevos grupos paramilitares y de
guerrillas, que se han enfrentado por el control del tráfico y producción de cultivos ilícitos y han
generado consecuentes procesos de desplazamiento y despojo de tierras.
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Los actores ilegales que hacen presencia en la zona son las FARC - EP y las bandas emergentes:
“Rastrojos” y “Águilas Negras”. Estos grupos están al servicio del narcotráfico y, a su vez, tal actividad
les sirve como fuente de financiación.
Creación del Consejo Comunitario – 1996
El Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera fue creado en 1996 por 40 comunidades veredales que
ocupaban la zona alta del río Mira. Seguidamente el Consejo solicitó la titulación colectiva del terreno
que ancestralmente ocupaban sus comunidades, a través de escrito presentado al INCORA el 9 de
noviembre de 1998, que documentaba un censo total de 1.327 familias, conformadas por 6.784
personas.
Solicitudes constitución Zona de Desarrollo Empresarial – 1996 - 2001
Antes de que se radicara la solicitud de titulación colectiva por el Consejo Comunitario de Alto Mira y
Frontera, desde 1996, la empresa Palmeiras S.A., acudiendo a la figura de Zona de Desarrollo
Empresarial, había solicitado al entonces INCORA la suscripción de un contrato de explotación de
baldíos sobre 800 hectáreas que se encontraban afectas a un proyecto palmero de su propiedad y que
se traslapaban con el globo solicitado por la comunidad negra. Dos años después la empresa Palmas
Oleaginosas Salamanca S.A. presentó una solicitud similar para un área aproximada de 2.400 hectáreas
en las zonas de los ríos Pusbí y Mataje, también ubicadas dentro del globo solicitado por el Consejo
Comunitario. Las empresas adujeron haber negociado legítimamente la tenencia de la tierra, a través
de adquisiciones de mejoras a quienes ocupaban los predios donde se sembró la palma.
En el 2001 el INCODER emitió concepto desfavorable a la suscripción de los contratos de explotación
de baldíos por considerar que la Zona de Desarrollo Empresarial no estaba constituida y que no se
cumplían los requisitos legales exigidos, además, puso de presente que siempre que el área baldía
solicitada era susceptible de adjudicación colectiva al Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera, de
acuerdo a la información suministrada por la comunidad en la solicitud de titulación colectiva,
cualquier decisión relativa a estas áreas debía ser incluida dentro de dicho trámite iniciado por la
comunidad negra.
Titulación colectiva – 2003
Para decidir el INCODER tuvo en cuenta que dentro del trámite de titulación colectiva, la Comisión
Técnica de la Ley 70 de 1993, integrada por el INCODER, el IGAC y el Ministerio de Ambiente y
encargada de conceptuar sobre el área pretendida en adjudicación, recomendó “excluir del título
colectivo del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera, las áreas baldías ocupadas por la Empresa
Palmeiras S.A en la cuenca media del río Mira”. Así, en el 2003, mediante Resolución 397, el INCODER
culminó el proceso de titulación colectiva y adjudicó a la Comunidad organizada en el Consejo
Comunitario de Alto Mira y Frontera 23.651 hectáreas, excluyendo las 800 que había solicitado la
empresa Palmeiras S.A y calificó la ocupación de la empresa como legal y las mejoras de buena fe. La
misma suerte no corrieron las 2.400 hectáreas solicitadas por la empresa Palmas Oleaginosas
Salamanca S.A., cuya exclusión fue negada por el INCODER.
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Recursos contra la resolución del INCODER
La Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios y Ambientales recurrió la decisión del INCODER y
solicitó incluir en la adjudicación las 800 hectáreas ocupadas por la empresa Palmeiras S.A., así como
declarar de mala fe la ocupación de la empresa palmera, por haber ocurrido después de la entrada en
vigencia de la Ley 70 de 1993. Al decidir el INCODER acogió los argumentos del Ministerio Público, en
consecuencia, incluyó el área sembrada en palma en el título colectivo del Consejo Comunitario de
Alto Mira y Frontera y declaró de mala fe la ocupación, lo cual impide tanto el reconocimiento o pago
por mejoras a la empresa, como la suscripción de contratos sobre los terrenos por ella ocupados.
La empresa Palmas Oleaginosas Salamanca S.A. también había apelado la decisión en lo que
correspondía a la exclusión del área sobre la cual habían manifestado interés, basándose en una
concertación de septiembre del 2003 y julio del 2004, suscrita con el Consejo Comunitario del Alto
Mira y Frontera, según la cual el Consejo había aceptado excluir del título colectivo las 2.400 hectáreas
ocupadas por Salamanca S. A. El INCODER concluyó que esta negociación no era válida y, por tanto,
excluyó el área del título colectivo y se ratificó en su decisión.
Las anteriores decisiones fueron consignadas en la Resolución 0525 de 2 de marzo del 2006, proferida
por el INCODER, en virtud de la cual el Consejo Comunitario del Alto Mira y Frontera se convirtió en el
titular de una extensión de 24.790 ha y 4537 metros cuadrados. El territorio colectivo adjudicado
limita por el sur con la República del Ecuador; por el suroriente con el resguardo indígena Yarumai
Piedra Sellada; por el oriente con los resguardos indígenas de la Turbia y Santa Rosita; por el occidente
con tierras de las comunidades negras del Consejo Comunitario del Bajo Mira y Frontera y con la
desembocadura del río Mataje; y por el norte, con predios privados con títulos individuales.
Conflicto por la tenencia material
Con todo, el goce material del terreno por la comunidad negra sigue en entredicho, varios líderes
afectos al movimiento de reclamación de derechos territoriales fueron asesinados [Francisco Hurtado 1996-, Yolanda Cerón -2001- y Felipe Landázuri y Armenio Cortés-2008-]. Además, todos los actuales
miembros de la Junta Directiva del Consejo Comunitario han denunciado públicamente amenazas por
actores armados ilegales, así como haber tenido que abandonar la zona por su seguridad. Por otra
parte, la expansión de los cultivos ilícitos en la región del río Mira implicó el deterioro de la producción
de cultivos de pancoger y expuso a la población a las fumigaciones con glifosato que coordinó el
Gobierno en contra de los cultivos de coca y que pusieron en riesgo la seguridad alimentaria y la
supervivencia de la población.
Adicionalmente, la comunidad fue receptora de población campesina proveniente de la que se llamó
“zona de distención” desde el 2000, cuyos asentamientos desconocen los derechos territoriales de la
comunidad negra, y de otros colonos mestizos y afrocolombianos radicados en Tumaco, que desde
1996 explotan sin la aquiescencia de la comunidad material de arrastre en las riberas del río Mira.
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Procesos de nulidad contra la titulación
Las empresas palmeras demandaron ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante
acción de nulidad y restablecimiento del derecho la constitución de título colectivo por el INCODER,
por considerar que su ocupación tenía que ser considerada de buena fe y solicitaron la suspensión
provisional del acto, que fue negada por el Tribunal. Actualmente los procesos están en etapa
probatoria, sin embargo, la demanda no suspende la ejecutoria del acto que reconoció los terrenos a
las comunidades negras, que goza de plena presunción de legalidad.
Pronunciamiento de la Defensoría – 2010
A la empresa palmera se le reclama la restitución material de los terrenos y se le culpa de daños
ambientales a la zona. La Defensoría profirió la Resolución 059 de 29 de diciembre de 2010, a través de
la cual conminó a la empresa Palmeiras S.A. a restituir en óptimas condiciones de explotación las 800
hectáreas en disputa y a suspender de manera inmediata cualquier explotación, además, conminó a
los ministerios de Agricultura e Interior a asegurarse del cumplimiento de dichas órdenes. A juicio de
este organismo, la ocupación de la empresa afecta y violenta la estabilidad del grupo y los derechos a
su integridad étnica y cultural, a no ser desplazado, a la tierra y al territorio, así como los derechos al
equilibrio ecológico y a gozar de un ambiente sano.
Situación actual
A la fecha no se ha producido ninguna variación en lo que atañe a la tenencia de las 800 hectáreas,
que sigue en cabeza de la empresa, aunque los cultivos de palma sufrieron la enfermedad de
pudrición del cogollo y perecieron. El Gerente General de PALMEIRAS S.A,, en audiencia pública
celebrada en la ciudad de Tumaco el 27 de agosto de 2010, había expuesto que su ocupación dentro
del globo adjudicado a la comunidad negra se deriva de la compra de mejoras hechas a anteriores
ocupantes y al establecimiento de infraestructura para la adecuada explotación del terreno ocupado,
así como a la pretensión de celebración de un contrato de explotación de terrenos baldíos frente al
Instituto Colombiano de Reforma Agraria INCORA manifestada oportunamente.
A través de la Resolución 181628 de 2008 el Ministerio de Minas y Energía delimitó y estableció una
zona minera para la comunidad negra, sin embargo, no se han limitado las prácticas que previamente
se venían adelantando en el territorio.
Las empresas están a la espera de que se decidan las acciones judiciales y la comunidad sigue
exigiendo la entrega material de los terrenos y mejores condiciones de seguridad para sus miembros.
Los principales problemas jurídicos que se advierten en torno a la mencionada problemática son los
siguientes:
1. Puede considerarse la ocupación de terceros dentro de territorios ubicados en la Cuenca del
Pacífico de mala fe solo por haberse comenzado después de la entrada en vigencia de la Ley
70 de 1993?
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2. Se ha guardado consistencia en las posiciones asumidas a este respecto por el INCODER en
casos similares?
3. ¿A partir del análisis de los títulos que acreditan las empresas sobre el área que reclaman, a
qué conclusiones puede llegarse?
4. ¿Quién tendría que pagar las mejoras implantadas en las áreas adjudicadas al Consejo
Comunitario de Alto Mira y Frontera en caso de que se reconociera a las empresas su derecho
al pago?
5. ¿Tendría la empresa algún derecho de retención en caso de que se le reconozcan mejoras,
hasta tanto no le sufraguen el valor de éstas?
6. Qué figuras jurídicas podrían utilizarse para conservar la tenencia de predios cuya restitución
se ha ordenado, teniendo en cuenta que se trata de comunidades vulnerables?
7. Qué papel juega la consulta previa en estos casos y qué procedimientos deberían adelantarse
para respetar los estándares previstos por la jurisprudencia?
8. Qué relación tiene el aspecto ambiental con el componente agrario y qué riesgos se pueden
evidenciar en este aspecto?
Fuentes normativas relevantes: Constitución Política, artículos 63 y 55 transitorio, Ley 70 de 1993,
Decreto 1745 de 1995, Ley 160 de 1994, Decreto 2663 de 1994.
d. Bella Cruz
Hacia 1970 se dice que la Hacienda Bellacruz, ubicada en el municipio de La Gloria, Pelaya y
Tamalameque (Cesar), alcanzó a tener 25.500 hectáreas. En ese momento, el INCORA realizó la primera
compra sobre 11.000 hectáreas a su propietario Francisco Alberto Marulanda Grillo, para beneficiar a
campesinos. Así, los predios que quedaron conformando la Hacienda fueron La Mata, Bella Cruz, Rhin,
Monte Líbano, Caño Ciega, La Ceiba, La Aguardientera, San Juan, El Clavo, Alonso, El Edén, Tapias,
Pajaral, Nápoles, Quebrada Vieja, La Esperanza, Los Bajos, Caño Negro, San Simón, Venecia, Potosí,
María Isidra y San Miguel.
Antecedentes: primeras ocupaciones y actuaciones – 1986
En 1986 un grupo de 64 familias campesinas se asentó en los predios Caño Alonso y María Isidra, sobre
el borde del Caño Alonso, que hacían parte de la Hacienda Bella Cruz,, sin embargo, a través de
acciones policivas los ocupantes fueron desalojados en varias ocasiones. Además, a solicitud de los
propietarios de los predios, la cuenca alta del Caño Alonso, en jurisdicción de los municipios de La
Gloria y Pelaya, que coincidía con el área de asentamiento de los campesinos, fue declarada por el
INDERENA área de reserva forestal protectora a través del Acuerdo 009 de 29 de enero de 1987,
aprobado por la Resolución Ejecutiva 054 de 17 de abril de 1987, expedida por el Ministerio de
Agricultura. Como consecuencia, el área debía mantenerse bajo cobertura forestal. Según Carlos
Arturo Marulanda el régimen corresponde al de las reservas de la sociedad civil. Con todo, en febrero
de 1987 un juez de Valledupar recuperó el terreno con fundamento en dicha declaración.
Toma campesina al INCORA: primeras presiones – 1989
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Como respuesta a los desalojos los campesinos se tomaron la sede del INCORA en Pelaya, para
presionar la adjudicación de tierras de la Hacienda en su favor. Allí acamparon hasta agosto de 1989,
fecha en la cual la familia Marulanda accedió a negociar con el INCORA. Las partes acordaron la
adquisición de cuatro (4) lotes –Santa Helena, Los Cacaos y San Antonio, en el municipio de La Gloria,
y San Carlos, en el municipio de Pelaya–, con una extensión total de 2.060 hectáreas. La protesta fue
levantada y las familias se instalaron de forma provisional en los predios San Antonio y San Carlos.
Clarificación de la propiedad INCORA – 1990 - 1994
En agosto de 1990, sin haber efectuado la compra, el INCORA decidió iniciar un proceso de
clarificación de la propiedad, tendiente a declarar la eficacia o ineficacia de los títulos que soportaban
las tradiciones sobre todos los globos de terreno que en ese momento conformaban la Hacienda Bella
Cruz. En mayo de 1991 el INCORA realizó la inspección ocular y en abril de 1994, a través de la
Resolución 1551, atendiendo a lo probado en el proceso, declaró que los predios La Mata, Bella Cruz,
Rhin, Monte Líbano, Caño Ciega, La Ceiba, La Aguardientera, San Juan, El Clavo, Alonso, El Edén,
Tapias, Pajaral, Nápoles, Quebrada Vieja, La Esperanza, eran de propiedad privada legítima por estar
soportados en títulos originarios del Estado o en tradiciones anteriores a 1917, fecha que según la Ley
200 de 1936 debía considerarse para acreditar propiedad frente al Estado. Por el contrario, a través de
la misma decisión declaró que los títulos aportados sobre los predios Los Bajos, Caño Negro, San
Simón, Venecia, Potosí, María Isidra y San Miguel eran insuficientes porque no acreditaban dominio
frente al Estado, conforme a lo dispuesto en la mencionada Ley 200 de 1936.
Frente a la decisión que puso fin al proceso de clarificación los propietarios no agotaron la vía
gubernativa ni demandaron la revisión ante el Consejo de Estado, según les facultaba la ley, pero en
octubre de 1995 solicitaron al INCORA la revocatoria directa. En su favor argumentaron que con la
expedición de la Ley 160 de 1994, que extendía a 1974 la fecha para considerar eficaces las tradiciones
registradas por negociaciones entre particulares, había operado el decaimiento del acto
administrativo a través del cual se declaró que los predios Los Bajos, Caño Negro, San Simón, Venecia,
Potosí, María Isidra y San Miguel no habían salido del patrimonio del Estado. Esta solicitud fue negada
por el INCORA a través de la Resolución 1125 de 13 de marzo de 1996. Para decidir el INCORA
consideró que el examen de legalidad debía remitirse a las normas vigentes para el momento que
nacen los actos administrativos a la vida jurídica y que en ese sentido, la decisión producida al interior
de la clarificación no tenía defecto alguno.
La decisión que inició el procedimiento agrario en los predios fue registrada en los folios de matrícula
inmobiliaria respectivos, no así la decisión de declarar propiedad privada o de la Nación los predios
que conforman la Hacienda. La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos se negó a hacer el
registro que le solicitó el INCORA cuando terminó el proceso, sin embargo, el rechazo del registro no
fue impugnado por el INCORA.
Compra de predios para adjudicaciones – 1995
Según escritura pública 1900 de 2 de mayo de 1995, protocolizada en la Notaría Séptima de Bogotá, el
INCORA le compró a la familia Marulanda 2.060 hectáreas en los predios Los Cacaos, San Antonio, San
Carlos, La Plata, La Platica, Rompedero y Santa Helena por un valor de $702.835.480, que según el
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avalúo practicado a los predios por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi correspondía al valor
comercial de los predios.
Abandono de los predios y despojos – 1996
Mientras el INCORA adelantaba los procedimientos de adquisición y clarificación la Hacienda fue
tomada por el ELN –la administradora y tres empleados fueron asesinados–. Estos hechos dieron lugar
al abandonado de los predios y a su consecuente ocupación por campesinos de otras regiones.
Según lo documentó prolíficamente la prensa nacional e internacional, en la noche del 14 de febrero
de 1996, personas vinculadas a grupos paramilitares del sur del Cesar, entraron a la Hacienda Bella
Cruz y, tras cometer serios abusos, quemaron las casas de los campesinos y los expulsaron de los
predios. Las cifras de las personas desplazadas y asesinadas varían en las diferentes fuentes,
alcanzando hasta 600 y 30 personas, respectivamente. Los paramilitares se quedaron en la Hacienda
con una base en Rompedero, que hacía parte del predio San Carlos, y otra en la casa principal. La
alianza y participación del Ejército Nacional para la mencionada acción insurgente ha sido denunciada
por las víctimas que reconocieron algunos soldados del Batallón Héroes de Korea, ubicado a seis (6)
kilómetros de la Hacienda Bella Cruz.
Segunda toma del INCORA y compromisos del Gobierno – 1996
En protesta a todo lo ocurrido, el 11 de marzo de 1996, cerca de 95 familias campesinas se tomaron la
sede del INCORA en Bogotá por más de un mes. El 14 y 21 de marzo y el 12 de abril de ese año el
Gobierno y los campesinos firmaron actas en las que el Gobierno se comprometió a brindarles
seguridad y el INCORA, a titular dentro de los dos (2) meses siguientes los terrenos declarados baldíos
al interior de la Hacienda, a revisar el tamaño de la UAF y la cabida de los predios adquiridos por
negociación directa en la Hacienda y a reubicarlos en un caserío provisional dentro de los predios
declarados baldíos. Sin embargo, el 29 de diciembre, ante las dificultades advertidas para el
cumplimiento de los compromisos, puesto que el equipo técnico enviado al predio el 19 de abril para
realizar las mediciones indispensables para entregar los predios fue brutalmente atacado por
personas asentadas en el predio, el INCORA decidió iniciar un proceso de reubicación en el
departamento del Tolima con las familias desplazadas de Bellacruz.
Resolución Parlamento Europeo – 1996
En octubre de 1996 el Parlamento Europeo emitió una resolución a través de la cual se pronunció
sobre los derechos humanos en Colombia. Específicamente mencionó el caso de la Hacienda
Bellacruz, para lo cual revisó el informe de Amnistía Internacional de septiembre de 2006, y mencionó
en las consideraciones que “L. Informado con indignación de que el pasado 28 de septiembre de 1996
fueron asesinados en Colombia Eliseo y Eder Narváez, miembros de una de las familias de campesinos
que tienen un conflicto de tierras con la hacienda "Bellacruz", lo que eleva a 8 asesinatos y a 5
desapariciones forzadas los crímenes cometidos este año por los grupos paramilitares en este
conflicto”; por lo tanto, en el resuelve consignó que “7. Acoge con satisfacción que, tras el llamamiento
de su delegación, se haya iniciado un diálogo entre el Gobierno colombiano y los granjeros sin tierras
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expulsados de Bellacruz y reafirma su llamamiento para que se les faciliten tierras con plenas garantías
de seguridad para que puedan reanudar existencias normales”
Investigaciones por el desplazamiento en Bella Cruz – 1998 - 2003
El desplazamiento de los campesinos y la posible alianza de los Marulanda con los paramilitares de
alias ‘Juancho Prada’ fue procesado en la justicia ordinaria. El 19 de mayo de 1998 Francisco Alberto
Marulanda Ramírez fue capturado y cuatro años después, el 24 de julio de 2003, fue condenado en
primera instancia a 18 años de prisión junto con Édgar Rodríguez alias ‘Caballito’ y a Martín Velasco
Galvis alias ‘Jimmy’, pero el Tribunal Superior del Magdalena, en sede de apelación, revocó esa
decisión y los declaró inocentes. Tanto Alfredo Ballena alias 'Rancho' (2010) como alias 'Juancho
Prada' (2012), jefe paramilitar del sur del Cesar, confesaron su injerencia en las acciones relacionadas
con el desplazamiento campesino en la Hacienda.
Englobe y venta de los predios – 2007
Con la desmovilización paramilitar se dio una importante recuperación del orden público en la zona,
que permitió en 2007 que la familia Marulanda hiciera un levantamiento topográfico de la Hacienda
Bellacruz y que el 13 de diciembre en la Notaría 7 de Bogotá, anexando el respectivo plano, englobara
los predios que habían sido subdivididos años atrás, sumando un total de 5.833 hectáreas, que serían
enajenados posteriormente. Tras el englobe, la Hacienda fue adquirida en el 2008 por la empresa la
Dolce Vista Estate, cuyo socio mayoritario es Germán Efromovich , con el fondo de inversión de capital
de riesgo (hedge fund) Elliott de Nueva York. El predio fue bautizado como Hacienda La Gloria y en él
se inició un proyecto agroindustrial de siembra de palma de aceite, que vincula varios predios
aledaños a la Hacienda, el establecimiento de una planta extractora, la creación de una zona franca
para exportar y producir aceite y otros desarrollos de gran escala. Según informan los propietarios el
proyecto es del orden de los ciento sesenta millones de dólares ($US160.000.000)30.
Solicitud de restitución – 2011
Con fundamento en todos los antecedentes mencionados, una vez el Gobierno inició en el país el
proceso de restitución de tierras, durante el segundo semestre de 2011, los campesinos solicitaron al
INCODER revisar la ruta jurídica para la restitución de la tierra que les había sido despojada. La entidad
advirtió el proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados que había quedado
pendiente tras la declaración que se hiciera en virtud de la clarificación en 1995, por lo tanto, el 5 de
septiembre de 2011 inició el respectivo proceso, con el carácter de prioritario. Para ese momento el
predio ya se encontraba sembrado por un joven cultivo de palma establecido por la empresa la Dolce
Vista Estate.
Proceso de recuperación de baldíos – 2012
El procedimiento de recuperación de baldíos se ha adelantado con constantes diferencias entre las
partes (INCODER y los actuales propietarios) y el reiterado ejercicio de recursos contra las decisiones
30
Verdad Abierta (2011). La tierra no violó los derechos humanos.
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que se han ido tomando por el Estado. En varias ocasiones, por ejemplo, se ha planteado la nulidad
del proceso y se ha alegado la ineficacia de la decisión que declaró los terrenos como baldíos, con la
posterior negativa del INCODER.
Actuaciones Fondo Nacional Agrario – 2011 - 2012
Paralelamente el INCODER se encuentra adelantando acciones administrativas sobre 500 hectáreas
adquiridas por el INCORA al interior de la Hacienda Bellacruz en 1995 y que terminaron en el Fondo
Nacional Agrario por diferentes circunstancias, esto es, sin ser adjudicadas a campesinos como
procedía, o con adjudicaciones revocadas o sin notificar. Estas actuaciones implican la verificación de
adjudicación, de las familias beneficiarias y de los terrenos.
En la actualidad de las 64 familias que iniciaron la lucha por el acceso a la tierra en el predio, 22 tienen
títulos sobre parcelas ubicadas en los predios adquiridos por negociación directa, sin embargo una de
ellas no ha podido tomar posesión de su tierra por amenazas. A la fecha, las otras 42 familias siguen
sin ser adjudicatarios. Además, quienes sí recibieron tierra siguen reclamando por el tamaño de sus
parcelas.
Hechos recientes
El 21 de agosto de 2012 el INCODER se presentó en el predio con el objeto de realizar la inspección
ocular en los predios objeto del proceso de recuperación de baldíos, que cierra la etapa probatoria,
con el apoyo del IGAC y el acompañamiento de la Procuraduría. A las asociaciones campesinas Asocol
y Asodacar, que representan a los campesinos reclamantes desplazados les fue negado el ingreso al
predio y el acompañamiento a la inspección ocular. El INCODER se pronunció contra este hecho por
considerar que la participación de los campesinos está reconocida por sus intereses legítimos en el
proceso, sin embargo, la empresa ha manifestado que por tratarse de un proceso de recuperación de
baldíos indebidamente ocupados las únicas partes legitimadas para participar de las actuaciones son
los ocupantes y el Estado.
El INCODER ha manifestado que una vez recuperada la tierra realizará en ella programas de reforma
agraria para redistribuirla entre los campesinos que salieron desplazados.
Los principales problemas jurídicos que se advierten en torno a la mencionada problemática son los
siguientes:
1. ¿Qué fuente normativa debía tenerse en cuenta para acreditar la propiedad en el
procedimiento de clarificación de la propiedad adelantado por el INCORA en 1995?
2. ¿Qué dispone hoy la normativa sobre la legítima acreditación de la propiedad?
3. Constituye la decisión del INCORA cosa juzgada administrativa?
4. Qué características tienen los procesos agrarios que los diferencien de las actuaciones
administrativas generales?
5. Puede considerarse el decaimiento del acto administrativo con ocasión de cambios
legislativos entratándose de procedimientos agrarios?
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6. ¿Qué efecto tiene la falta de inscripción de la terminación de los procesos agrarios en el folio
de matrícula inmobiliaria de los predios vinculados a dichos procesos?
7. ¿Qué fuerza vinculante o efectos puede tener una comunicación del INCODER a través de la
cual se informó la inexistencia de procedimientos agrarios en curso sobre la Hacienda
Bellacruz?
8. ¿Cómo puede analizarse el principio de confianza legítima a favor del particular al adquirir un
predio?
9. Qué carácter tienen las mejoras realizadas con fundamento en una escritura pública
traslaticia del dominio inscrita en el Registro de Instrumentos Públicos?
10. ¿Tendrían los propietarios derecho de retención en caso de que se decretara el pago de
mejoras?
11. ¿Quién sería responsable del detrimento patrimonial al Estado en caso de requerirse el pago
de mejoras a favor de empresas particulares de buena fe?
12. ¿Se advierte indebida acumulación de unidades agrícolas familiares o indebida concentración
de la propiedad en el caso?
13. ¿Cómo debe operar la asignación de los predios del Fondo Nacional Agrario y qué efectividad
tienen los actos administrativos de adjudicación producidos, sin notificar o revocados?
Fuentes normativas relevantes: Constitución Política, artículo 60 y 64, Ley 160 de 1994, Decretos 2663,
2664 y 2666 de 1995.
e. Macondo 1, 2 y 3
Los predios Macondo 1, 2 y 3, actualmente de propiedad de la empresa Poligrow, están ubicados en el
municipio de Mapirirpán (Meta) y suman una extensión total 5.577 hectáreas, teniendo en cuenta que
el primero abarca 1.807 hectáreas, el segundo 1.126 y el tercero 2.644.
Antecedentes de violencia y despojo – 1997
En julio de 1997, en el municipio de Mapiripán (Meta), los paramilitares a través de una operación que
contó con la ayuda del Ejército, según se ha documentado por los organismos públicos de
investigación y lo consideró la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cometieron una masacre
que dejó varios muertos y un desplazamiento masivo de campesinos. A esta masacre siguieron dos (2)
más que empeoraron la situación humanitaria en el municipio y generaron más desplazamiento. Los
paramilitares, a través del Bloque Centauros, se instalaron en la zona por varios años, consolidando
con ello el abandono de las muchas áreas ocupadas por colonos con títulos precarios y el destierro
definitivo de los habitantes civiles ajenos al conflicto.
Adjudicación de baldíos – 1989
Los predios Macondo 1 (FMI: 236-25411), 2 (FMI: 236-24605) y 3 (FMI: 236-25478) fueron inicialmente
adjudicados como baldíos por el INCORA a Eudoro Rodríguez Laguna (1 y 2) y Álvaro Gallergo Palau
(3) a través de las resoluciones 2125 de 22 de diciembre, 1055 de 11 de julio y 1557 de 13 de diciembre
de 1989. Las adjudicaciones nacieron a la vida jurídica en vigencia de la Ley 135 de 1961, con las
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modificaciones que le fueron introducidas con la Ley 30 de 1988, según la cual los terrenos
adjudicados como baldíos podían enajenarse libremente por los adjudicatarios en cualquier tiempo.
Enajenación de los terrenos – 1999
El 3 de agosto de 1999 los mencionados adjudicatarios, a través de escritura pública protocolizada en
la Notaría Cuarta del Círculo de Medellín, vendieron a Ángela María Mejía Santamaría, por un valor de
$30 millones, según consta en el respectivo instrumento; sin embargo, la venta fue registrada tres (3)
años después.
Declaratoria de inminente riesgo de desplazamiento – 2008
A través de Resolución 030 de 7 de marzo de 2008 el Comité Municipal de Atención a Población
Desplazada declaró la zona que comprendía las inspecciones municipales de Puerto Alvira, Puerto
Siare, El Anzuelo, El Rincón del Indio, Sardinata y la Cooperativa en inminente riesgo de
desplazamiento, con lo cual la libre enajenación de los inmuebles ubicados en dichas inspecciones
quedaba congelada y sometida a obtener autorización previa o levantamiento de la medida de
protección por el mismo Comité.
Levantamiento de las medidas de protección – 2008
El Comité Municipal de Atención a Población Desplazada, a través de las Resoluciones 071, 072 y 073
de 13 de mayo de 2008, suscritas únicamente por la Alcaldesa Municipal de Mapiripán decidió
levantar la declaratoria de inminencia de riesgo de desplazamiento respecto de los predios Macondo
1, 2 y 3, ubicados en la vereda Morro Pelao, para lo cual indicó los números de matrícula inmobiliaria
individuales de los predios y consignó entre las consideraciones que la inminencia de riesgo de
desplazamiento había cesado en parte de la zona de la declaratoria, sin embargo, no hizo ningún
pronunciamiento específico sobre la zona donde se ubican los predios Macondo 1, 2 y 3.
Adquisición por Poligrow – 2008
Como parte de las actuaciones adelantadas para iniciar operaciones en el país, en los meses de julio de
2008 y enero de 2009 Poligrow Colombia Ltda. compró a su propietaria los predios Macondo 1, 2 y 3.
Las ventas de los predios Macondo 1 y 2 se consignaron en la escritura pública 317 de 26 de enero y la
del predio Macondo 3 en la escritura pública 5138 de 21 de julio de 2008, protocolizadas en la Notaría
Sexta del Círculo de Bogotá DC. Las transacciones alcanzaron un valor total de tres mil millones de
pesos ($3.000.000.000), según lo informa el Espectador.
Estudios sobre concentración de la propiedad – 2011
Con el inicio de los programas de restitución de tierras en el país también se iniciaron por parte del
INCODER y una nueva dependencia en la Superintendencia de Notariado y Registro, delegada para
tierras, acciones tendientes a poner en evidencia los casos de indebida concentración de la propiedad
inicialmente adjudicada como baldía, con la cual, por disposición de la Ley 160 de 1994 no puede una
persona natural o jurídica consolidar una extensión que supere las extensiones aprobadas por la Junta
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Directiva del INCORA para la Unidad Agrícola Familiar en respectivo municipio. La consecuencia legal
de contravenir esta prohibición, según está previsto en la norma, es la nulidad absoluta de los
contratos. En el caso de Mapiripán la extensión de la UAF es de 1.840 hectáreas.
Actuaciones posteriores del Ministerio de Agricultura – 2012
A comienzos del 2012 el Ministerio de Agricultura, advertido de una posible situación en el caso de las
adquisiciones realizadas por Poligrow en el municipio de Mapiripán, solicitó a la Superintendencia de
Notariado y Registro realizar un estudio para verificar la situación registral en la zona, la posible
compra masiva de tierras inicialmente adjudicadas como baldíos y la posible apropiación irregular de
baldíos por Poligrow Ltda.; así como revocar las inscripciones registrales mediante las cuales Poligrow
Ltda. adquirió extensiones superiores al límite máximo permitido, e iniciar las investigaciones
disciplinarias del caso frente a los registradores involucrados. A la Procuraduría General de la Nación el
Ministerio le solicitó promover acciones de nulidad por objeto ilícito contra los negocios que violaran
las medidas que buscan evitar la concentración de la propiedad sobre áreas inicialmente adjudicadas
como baldíos. Finalmente, esta cartera decidió suspender la entrega de recursos a empresas o
personas involucradas en la concentración ilegal de tierras.
Actuación administrativa registral – 2012
En la actualidad los folios de matrícula inmobiliaria se encuentran bloqueados por la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de San Martín. Sin embargo, fue evidente para la Administración
que se consolidó en cabeza de una persona jurídica un área que excede la Unidad Agrícola Familiar
del municipio de Mapiripán, con la adquisición por Poligrow de los tres Macondos, que suman un total
de cinco mil quinientas setenta y siete (5.577 ha.) hectáreas.
En virtud de lo anterior, a través de Auto No. 236-AA-2012-55 de 22 de mayo de 2012 el Registrador de
Instrumentos Públicos de San Martín decidió iniciar una actuación administrativa tendiente a definir la
verdadera y real situación jurídica de los folios de matrícula inmobiliaria 236-2411, 236-24605 y 23625478, con los cuales se identifican los predios Macondo 1, 2 y 3, que aún está en curso.
Los principales problemas jurídicos que se advierten en torno a la mencionada problemática son los
siguientes:
1. ¿Es legítimo afirmar que la prohibición contenida en la Ley 160 de 1994 para la consolidación
de la propiedad de tierras inicialmente adjudicadas como baldías sobre extensiones que
superen las establecidas para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio, le
es aplicable a títulos expedidos antes de la entrada en vigencia de dicha ley?
2. ¿Qué alcances tiene el hecho de no encontrarse consignada en el título dicha limitación, en
atención al texto íntegro del artículo 72 de la Ley 160 de 1994?
3. ¿Se configura con la medida que limita la concentración de la tierra inicialmente adjudicada
como baldío una aplicación irretroactiva de la ley?
4. ¿Cómo debe analizarse la carga para quienes tienen la propiedad legítima de predios
inicialmente adjudicados como baldíos en áreas que actualmente superan las extensiones
establecidas para la Unidad Agrícola Familiar?
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5. ¿Qué prescripción le aplica a las acciones que pretendan buscar la nulidad de los negocios
jurídicos que contravengan la disposición del artículo 72 de la Ley 160 de 1994?
6. ¿Qué efecto tiene la declaratoria de la inminencia de riesgo de desplazamiento en el mercado
ordinario de tierras y la libre enajenación de los bienes inmuebles?
7. ¿Qué ruta debe aplicarse para el levantamiento de las medidas de protección declaradas por
el Comité Municipal de Atención de Población Desplazada?
Fuentes normativas relevantes: Constitución Política, Ley 387 de 1997, artículo 72 de Ley 160 de 1994,
Decretos 2664 de 1994, 2007 de 2001 y Resolución 041 de 1995 de la Junta Directiva del INCORA.
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IX. CRONOGRAMA
De acuerdo a lo consignado en la propuesta presentada a Fedepalma, el cronograma a la fecha
tendría la siguiente variación:
ENTREGABLES
TÍTULO
1
Primero
Plan de Trabajo
Segundo
Caracterización de la información
Tercero
Reporte final Las Pavas*
Cuarto
Reporte final de Curvaradó y Jiguamiandó**
Quinto
Reporte final Alto Mira y Frontera***
Sexto
Reporte final Hacienda Bella Cruz****
Séptimo
Reporte final de Macondo 1,2 y 3*****
2
3
4
5
6
7
8
SEMANAS
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
* Del 17 de septiembre al 12 de octubre
** Del 8 de octubre al 2 de noviembre
*** Del 5 al 23 de noviembre
**** Del 19 de noviembre al 7 de diciembre
***** Del 3 al 21 de diciembre
Por otro lado, para detallar las actividades con respecto a cada uno de los casos, en relación con las
etapas señaladas en la metodología, se tiene lo siguiente:
SEMANA
ACTIVIDAD
1
2
3
ETAPAS 1, 2 y 3
ETAPA 4*
ETAPAS 5 y 6**
* Los casos para los cuales se han destinado cuatro semanas,
tendrán una semana adicional que se dedicará a las actividades
** En el desarrollo de estas dos etapas se realizará
complementación a través de entrevistas.



Etapa 1: Recolección de información secundaria acerca de los casos seleccionados para análisis
de contenidos y caracterización de la misma.
Etapa 2: Recopilación de información jurídica primaria, entendida ésta como aquella que se
extrae de los expedientes correspondientes a las investigaciones que adelantan las autoridades
judiciales o administrativas, sobre hechos de relevancia jurídica en cada uno de los casos.
Etapa 3: Descripción objetiva de los hechos que determinan el conflicto en cada uno de los casos.
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


Etapa 4: Identificación y descripción de los problemas jurídicos principales de cada uno de los
casos emblemáticos, para la consecuente elaboración del marco teórico correspondiente.
Etapa 5: Análisis jurídico específico para la resolución de los problemas jurídicos planteados.
Etapa 6: Redacción de cada estudio de caso.
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en
Jurisprudencia
Sentencia T-025 de 2004, Corte Constitucional Colombiana, de fecha 22 de enero de 2004, magistrado
ponente MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA.
Auto 005 de 2009, Corte Constitucional Colombiana de fecha 26 de enero de dos mil 2009 magistrado
ponente MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA.
Sentencia T-267 de 2011 Corte Constitucional Colombiana de fecha 8 de abril de 2011, magistrado
ponente MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
Auto 488 de 2010, Corte Constitucional Colombiana, de fecha 18 de mayo de 2010, magistrado
ponente LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.
Sentencia T-267 de 2011 Corte Constitucional Colombiana de fecha 8 de abril de 2011, magistrado
ponente MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Auto 045 de 2012, Corte Constitucional Colombiana, de fecha 7 de marzo de 2012, magistrado
ponente LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.
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Sentencia N°073, Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, de fecha 5 de octubre de 2009,
magistrado ponente: MIRTHA ABADIA SERNA.
Normatividad

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Constitución Política de Colombia
Ley 70 de 1993
Ley 160 de 1994
Ley 387 de 1997
Decreto 2663 de 1994
Decreto 2664 de 1994
Decreto 2665 de 1994
Decreto 2666 de 1994
Decreto 747 de 1992
Decreto 1745 de 1995
Decreto 2001 de 2007
Resolución 041 de 1995 de la Junta Directiva del INCORA.
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ANEXO 1
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ANEXO 2
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