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Public Disclosure Authorized
Informe No. 7271-CO
Colombia: Programas Sociales y Erradicaci6n
de la f)obreza: Evaluaci6n de las Iniciativas del
Gobierno
Public Disclosure Authorized
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20 de enero d·;! 1989
Oficina Regional d(' America latina y el Caribe
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EXCLUSIVAMIENTE PARA USO OFICIAL
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EQUIVALENTES DE MONEDAS
(tal como se utilizan en este informe)
Unidad monetaria = peso colombiano ($Col) US$ = $Col 250 PESOS Y MEDIDAS
Sistema metrico
EJERCICIO ECONOMICO DEL GOBIERNO DE COLOMBIA
1 de enero a 31 de diciembre
Este informe se basa en las conclusiones de dos misiones del Banco Mundia1
que visitaron Colombia en noviembre de 1987 y marzo de 1988. Los equipos
estuvieron integrados por Kazuko Uchimura (LA3C1, jefe de la misi6n), Robert
Buckley (INU, financiaci6n de viviendas), Xavier CoIl (LA3HR, salud y
nutrici6n), Nancy Gillespie (PHR, salud materna), Fernando Vio (consultor,
nutrici6n), Anna Kathryn Webb (consu1tora, participaci6n de la comunidad) y
Stuart Whitehead (LA3IE, viviendas para grupos de bajos ingresos). La Sra.
Kathy Richman (consu1tora) realiz6
un
estudio de las pub1icaciones
existentes sobre la pobreza y la distribuci6n del ingreso en Colombia. Este
informe tambien se ha beneficiado con el asesoramiento y la orientaci6n del
Sr. Marcelo Selowsky, que particip6 en 1a misi6n rea1izada en e1 mes de
noviembre.
IXCLUSIVAMINTI PARA USO OFiCIAL
PRINCIPALES SIGLAS Y EXPRESIONES UTILIZADAS EN EL INPORME BCH
Banco Central Hipotecario
CAV
Corporaciones de Ahorro y Vivienda
CENAC
Centro Nacional de Estudios de la Construcci6n
DANE
Departamento Administrativo Nacional de Estad1stica
DNP
Departamento Nacional de P1aneaci6n
DRI
Desarrollo Rural Integrado
FFDU
Fondo Financiero de Desarrollo Urbano
FNA
Fondo Naciona1 de Ahorro
HBI
Hogares de Bienestar Infanti1
ICBF
Instituto Co1ombiano de Bienestar Familiar
ICT
Instituto de
ISS
Instituto de Seguros Sociales
NBI
Necesidades bAsicas insatisfechas
pobreza)
PAN
Plan de Alimentaci6n y Nutrici6n
PLPGE
Plan de lucha
emp1eo
PNR
Plan Nacional de Rehabilitaci6n
SENA
Servicio Nacional de Aprendizaje
·Supervivirft
Plan nacional para la supervivencia y e1 desarrollo del nifto
UPAC
Unidad de Poder Adquisitivo Constante
"Vivienia
Popular"
Programa de viviendas econ6micas iniciado por el Gobierno de
Betancur
iI
II
Cr~dito
contra
Territorial
la
pobreza
(1ndice
y
para
de medici6n de la
1a generaci6n de
pn~sente documento es de dlstrlbuclon reter..da y qulenes 10 rec:lban 5610 podrin utlUzario
!~~C:IL llesempeio de sus funel.nes oOelales. Excepto en tales
~ leYerlarse sin la lutorlzlel6n del Blnco Mundili.
elreunstanelas, su contenld. no
INDICE P4gina
RESt..JtmN ...............................................................................................................
CAPITUl 0 1:
CAPITUl,O 2:
INTRODUCCION ••••.•••..•.•.•....•....••.•.....•••••
Transformaci6n de la econom1a colombiana ••••••••••
Persistencia de la pobreza •••.••.•••••••••.••.••••
Compromiso asumido por el Gobierno respecto de los programas sociales •••••...••..•••••••.••.
Marco macroecon6mico para la erradicaci6n de la pobreza •••...•••••••••••.••.••••••••••••••
Prioridades en los gastos pOblicos ....•••••••.••.•
Capacidad de absorci6n limitada de los sectores sociales .••••.••.....•...••.••••••••••.
1
LAS DIMENSIONES DE LA POBREZA EN COLOMBIA ••••.•...
8
8
8
A. Medici6n de la pobreza .............................................................. .
NBI - Indice oficial de pobreza •••.•••••••••••••..
Recomendaciones .................................................................... .
B. Distribuci6n espacial de la pobreza •..••••••••••••••••
Familias ~en la miseria
segOn la definici6n del NBI •.•••••.••..••.••••••.••••••••
Acceso a los servicios pOblicos •••.•..••••••••••••
Indicador de la dependencia econ6mica .••.••••••••••
C. Caracter1sticas de los pobres .•••.••••..•.•.•••••••••.
Pobreza y malnutrici6n •••.••••.••••••••..•••.••••.
Vivienda y servicios deficientes .••.••••.•••••••.•
Educaci6n y alfabetizaci6n ••••.•••••••.•.•••••••.•
ft
1
2
2
3
4
6
9
10 ,
Emp leo ........................................................................................
D.
ix 10 11 11 16 16 21 21 21 Cambios recientes en la distribuci6n
de los ingresos ..........................................................................
21 UN PROGRAMA DE ACCION •••••..••••.••••.••.•••••••••
El programa de acci6n del Gobierno •...•••.•.•..•..
Observaciones generales sobre las nuevas iniciativas relativas a las necesidades 24 24 bAs ieas ..................................................................................
25 CAPITULO 4: UN NUEVO SISTEMA DE INTERVENCION EN LA NUTRICION ••
A
Protecci6n de niftos a nivel de la comunidad •••••••••.•
B
Financiaci6n de los programas de nutrici6n ••••••••••••
C
Recomendaciones sobre el disefto del programa ••••••••••
Aplicaci6n del programa a los niftos de entre 6 y 24 meses de edad •••.••••.•••••••••••••
Medidas sobre nutrici6n en las zonas rurales ••••••
Tratamiento de los casos de malnutrici6n 31 CAPITULO 3:
31 33 36 36 36 grave ......................................................................................
39 Papel del Instituto de Cr~dito Territorial........
Promoci6n del apoyo comunitario •••••••••••••••••••
39 40 - 2 ­
INDICE (cont.)
PAgina
D. Po1iticas sobre 1a Bienestarina •.•••••..•••••••.•.••.•
Modos de asegurar un abastecimiento adecuado ••.•.•
Distribuci6n y a1macenamiento •..••••••••..••••••.•
E. Sistema de informaci6n .••..••.•••••••.••••••••••.•••.•
Fa1ta de vigi1ancia ...•...•••.•.••••••....•••••...
Trabajos en curso •.•••••..•..••••••.•..•••••••.••.
Recomendaciones para e1 estab1ecimiento de un sis tema de v igi1anc ia •.••..•..•••••....••••••
CAPITULO 5:
CAPITULO 6:
41 41 43 44 44 44 45 FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA DE ATENCION PRIMARIA DE LA' SALUD •.••..•••.•.••••.••.••••••..
Campo de acci6n y acceso .•••...•••••••.•••••••.••.
Problemas del sistema de atenci6n primaria 46 46 de Is salud .....................................
47 Propuestas del Gobierno re1ativas a 1a sa1ud y recomendaciones del Banco .••.•••.••.•••.••••••
49 ATENCION DE LAS NECESIDADES HABITACIONALES
DE LOS POBRES .••......•..............•••••..•...
Antecedentes ......................................
51 51 Po1itica oficia1 en re1aci6n con las
ill...........................
54 Problemas principa1es ••.•••......•••••.•••••••...•
A1cance y viabi1idad de su ejecuci6n .••••••••••...
Pape1 del Gobierno en e1 suministro de viviendas para grupos de bajos ingresos ..•••••.•
Agua Blanca - nuevo enfoque para e1 mejoramiento de barrios de tugurios ••••••••••.••
58 58 Uti1izaci6n de subvenciones de intereses •••••..•.•
65 Prioridades que e1 Gobierno debe tener en cuenta en materia de viviendas para grupos de bajos ingresos •••••••.•..•••••.•.•••••
66 viviendas econ6micas
CAPITULO 7:
63 65 EDUCACION BASICA PARA TODOS •••••••••.•.••.••••••..
67 Antecedentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
67 Preva1encia del ana1fabetismo y reducidos resultados educaciona1es .•.•••••.•...•
Respuesta del Gobierno ••....•••••..•.••••••..••.••
B. Educaci6n primaria universal..........................
Difusi6n del mode10 de 1& "escue1a nueva" •••••••••
67 72 72 72 A.
C.
Evaluaci6n ........................................
73 Mejoramiento del acceso en las zonas urbanas ••••••
Programa de restaurantes esco1ares ..••.••••••..•.•
Educaci6n bAsica continuada ...••••••••.•••••.•••••••••
73 74 75 - 3 ­
lHOlCE (cont.)
PAgina
ANEXO I:
PROGRAMAS SOCIALES DE GOBlERNOS ANTERlORES
Plan de Alimentaci6n y Nutrici6n (PAN) - Programa de Desarrollo Rural ANEXO II:
REFERENCES
77 Integrado (DRI) .....•...........................
77 Plan Nacional de Rehabilitaci6n (PNR) ••••••..••••.
Viviendas populares ••••••••••••.••••••••••••••.•..
Plan nacional de 8upervivencia y desarrollo del nifto (WSupervivirW) ••••••••.••.••••••••••••.
79 79 82 LA EVOLUClON DEL PLAN DE LUCHA CONTRA LA POBREZA Y PARA LA GENERAClON DE EMPLEO (PLPGE) .•.•
83 Su origen .........................................
83 Evoluci6n y contenido del programs ••...•.••.•..•..
84 87 - 4 ­
CUADROS Y TABLAS
PAgina
Cuadro I-I
Cuadro 1-2
Cuadro 1-3
Cuadro 11-1
Cuadro 11-2
Cuadro II-3
Cuadro IV-l
Cuadro IV-2
Cuadro IV-3
Cuadro IV-4
Cuadro V-I
Cuadro V-2
Cuadro Vl-1
Cuadro VI-2
Cuadro VI-3
Cuadro VII-l
Cuadro VI1-2
Cuadro VII-3
Cuadro VII-4
Tabla I:
Marco macroecon6mico ..••.•.••.•••.•••..•.•.•...••.
Programs de inversi6n pablica •••••.•.•.••.•.•.•••.
Gastos pablicos en los principales programas
de lucha contra la pobreza, por sectores,
en 1987-90 ..........................................................................
Distribuci6n de los ingresos familiares y de
los gastos en alimentos por nivel de ingresos
Equivalente de calorlas y protelnas de la
ingesti6n por adulto segan los niveles
5
6
7
17
de ingresos ..............................................................................
17
Distribuci6n de los ingresos familiares, 1976-85 •.••
lCBF - Ingresos y gastos proyectados, 1980-90 •••.•.•
Hip6tesis relativas a los costos de los
programas y el namero de beneficiarios .•....•.....
Comparaci6n entre la Bienestarina y la
leche en terminos denutrientes y calorlas .•.•.•..
Necesidades de Bienestarina hasta 1990 ••••..••.•••..
Consultas de pacientes por distancia hasta el
puesto de salud mAs cercano ••••.•••••••..••.•••••.
Tasas de hospitalizaci6n por regi6n, nivel de
ingresos y grados de urbanizaci6n •.••.•.••.••..••.
Proporci6n relativa y viviendas legales e ilegales..
Plan de viviendas para grupos de bajos ingresos
Fuentes de financiaci6n previstas para los
asentamientos humanos destinados a grupos
de muy bajos ingresos, 1987-1990 ••••.••...••.•..••
Cambios en la tasa de analfabetismo entre
la poblaci6n de 10 ados 0 mAs ••••••••.•.••.•.•••••
Poblaci6n analfabeta de 12 ados 0 mAs,
por grupos de edades ••••••.•.••.•.•••••.••••••.•••
Porcentaje correspondiente a la "Educaci6n
bAsica para todos" en la inversi6n total
en el sector de la educaci6n •.••..••.••••••.•.•••.•
Programas de restaurantes escolares .••••••••••.•..•••
23
35
Nuevas iniciativas para mitigar la
pobreza - Resumen de las recomendaciones
35
42
43
47
48
52
54
58
67
70
72
75
28
- 5 ­
MAPAS Colombia:
Colomb;,a:
Colomb:,a:
Colomb:,a:
Colomb:"a:
Colomb:"a:
Colomb:"a:
Colomb:"a:
Colomb:"a:
Colomb::.a:
Colomb.:.a:
Colomb:i.a:
P4gina
Viviendas "con miseria" .......•........................... 12 Viviendas sin servicios b4sicos •••.•.•••••.••.•••••••..... 13
Muertes debido a infecciones intestinales •.•.•••••.••..•.. 14
Viviendas con alta dependencia econ6mica •.••••••••.•.••••. 15
Viviendas en condiciones flsicas inadecuadas •...•..•.••••. 53
Condiciones de los servicios publicos-­
viviendas con alcantarillados ••...•••...•...•..••..•.....• 55
Condiciones de los servicios publicos-­
viviendas con electricidad ••.••.•••••.....••••......••...• 56
Condiciones de los servicios publicos-­
viviendas con acueductos .................................. 57 Viviendas con nidos en edad escolar
que no asisten a la escuela ..•.•••••.••..••••••••.••...••• 68
Tasa del analfabetismo .................................... 69 Programas de desarrollo multisectoriales
en 4-reas rurales .......................................... 90 Mapa municipal de probreza .•.•••••.•••.••..••.••.••...•.•• 91
GRAFICAS
Figura 1:
Figura 2:
Figura 3:
Figura 4:
Caracterlsticas de la vivienda de los
grupos de baj os ingresos ••...•••••..••••••.....•••••.....• 18
Empleo entre los pohres ................................... 19 Empleo de los jefes de familias de bajos ingresos ••••....• 20
Alcance del programs "Hogares de bienestar
Figura 5:
Tasa de matrlcula esocolar primaria por
infantile ................................................. 32 departamentos ............................................. 71 RESUMEN Persisttmcia de la pobreza pese al crecimiento
1.
La economia y la sociedad de Colombia han cambiado
espectac:ularmente desde el decenio de 1960. La economia ha crecido en forma
constan':,e y se ha diversificado gradualmente, en gran medida debido a la
vasta ei~istencia de recursos naturales del pais y la buena gesti6n econ6mica
del Gob:.erno. Adem4s, Colombia, que en una epoca era una sociedad
principlLlmente agraria, se urbaniz6 mucho con la migraci6n acelerada de las
zonas rnrales a las zonas urbanas de los decenios de 1960 y 1970. Ese
proceso estuvo tambien acompadado por cambios fundamentales en las
caractel:'isticas demogr4ficas del pais: reducciones constantes de las tasas
de feculi.didad y de crecimiento de la poblaci6n, asi como de la incidencia de
la mortll.lidad infantil y derivada de la maternidad. En 10 que respecta a la
educacic!,n, durante ese periodo la matricula primaria se duplic6 y la tasa de
analfabl!tis:no entre las personas de 10 0 mAs ados de edad baj6 significati­
vamente
2.
Sin embargo, en esos ados de crecimiento econ6mico sostenido y
de camb:,o social persistieron graves problemas de pobreza. La distribuci6n
del ingreso sigue siendo sesgada y los ingresos del sector que integra el
20% m4s alto de la sociedad son seis 0 siete veces mayores que los del
sector clue agrupa al 20% m4s baj o. AdemAs, los impresionantes logros
alcanzacLos en los indicadores sociales no reflejan las marcadas diferencias
que exiuten en el estado de salud y la educaci6n entre los distintos grupos
socioecnn6micos: se estima que la fecundidad es tres veces mayor entre los
pobres (lue en los otros sectores y, en el caso de las muj eres m4s pobres,
adem4s cle las altas tasas de fecundidad, el espaciamiento de los nacimientos
es meno::' y la mortalidad infantil mAs elevada. Una gran proporci6n de los
nidos de;! las comunidades pobres aun no tienen acceso a ningun tipo de
instrucc:i6n y el analfabetismo se concentra en los adu1tos de los grupos de
ingreso:!: mA s baj os.
3.
La pobreza es un problema tan importante y complejo en la
actualiciad como 10 era en 1949, cuando la primera misi6n econ6mica enviada
por el Banco a Colombia enfatiz6 la necesidad de formular una estrategia
coordinada para combatir la pobreza. Los datos disponibles sugieren que
aproximndamente el 20% de los colombianos viven por debajo de un umbral de
pobreza definido en terminos moderados. No obstante, asi como han cambiado
la economia y la sociedad colombiana, tambien se ha modificado el cadcter
de la pobreza. La situaci6n de los campesinos sin tierras sigue siendo en
muchos Hspectos la misma. Pero en cierta medida este problema se ve
eclipsado por las condiciones de vida miserables de los pobres de las zonas
urbanas y periurbanas que, en n11mero creciente, viven en barrios de tugurios
y en asontamientos precarios. Es motivo de particular preocupaci6n la
prevalencia de la malnutrici6n, asi como la elevada incidencia de la
mortalidad infantil y derivada de la maternidad entre esas familias pobres.
El insuJ:iciente acceso a sistemas de saneamiento y de abastecimiento de agua
potable perpetua los problemas de salud en las comunidades pobres.
- ii Respuesta del Gobierno
4.
El Gobierno. reconociendo que los pobres no comparten
equitativamente los beneficios del desarrollo. ha tratado de reducir las
disparidades en el ingreso desde hace varios decenios. En particular. la
mitigaci6n de la pobreza es el punto mAs importante en el programa de
pollticas de la administraci6n (1987-90).
5.
La estrategia del Gobierno para combatir la pobreza se basa en
tres elementos importantes. En primer lugar. la estrategia se fija
expllcitamente en el marco de las pollticas macroecon6micas globales.
Partiendo de la premisa de que la mejor manera de eliminar la pobreza es un
crecimiento econ6mico alto que permita ampliar la demanda general de mana de
obra. el Gobierno trata de mantener un crecimiento constante del PIB
(alrededor del 5% anual durante 1987-90). junto con una buena gesti6n a
nivel fiscal y exterior. En segundo lugar. ademAs de alcanzar las metas
globales de crecimiento. el Gobierno se propone ampliar ciertos programas
concretos destinados a incrementar la productividad y las oportunidades de
empleo de los pobres, como las medidas de reforma agraria, los proyectos de
desarrollo rural y la educaci6n y capacitaci6n. En tercer lugar, a fin de
atacar directamente los peores aspectos de la pobreza y obtener un efecto
mAs inmediato, el Gobierno estA intensificando el ritmo de los programas
destinados a satisfacer las necesidades bAsicas, que tienen especlficamente
el objetivo de mejorar el acceso de los pobres a los servicios sociales
fundamentales (es decir, salud y nutrici6n, educaci6n y servicios p6blicos
bAsicos) y a una vivienda adecuada.
6.
Las medidas concretas para mitigar la pobreza incluyen a)
programas iniciados por gobiernos anteriores, como el Plan Nacional de
Rehabilitaci6n (PNR) y el de Desarrollo Rural Integrado (DRI); b) la actual
reforma agraria, y c) un gran n6mero de iniciativas (a corto y a largo
plazo) que en su conjunto se hallan encuadradas en el nuevo programa
nacional denominado ·Plan de lucha contra 1a pobreza y para 1a generaci6n de
empleo". Para financiar estas medidas encaminadas a combatir la pobreza se
ha decidido no seguir efectuando inversiones y gastos p6blicos en grandes
proyectos de infraestructura con uso intensivo de capital (por ejemplo,
generaci6n de electricidad) y destinar esos recursos a los sectores
sociales.
7.
El enfoque general del Gobierno respecto de la pobreza parece
coherente y sensato. No obstante, muchas iniciativas nuevas del Plan de
lucha contra la pobreza apenas han superado la etapa conceptual: es preciso
realizar una labor sustancial para traducir esas propuestas, que a6n tienen
carActer general, en programas de acci6n concretos. Con ese fin, habrla que
actuar en dos frentes. Es necesario que el Gobierno ejecute con rapidez los
programas que pueden tener efectos inmediatos en los problemas mAs crlticos
y urgentes que enfrentan las comunidades pobres (problemas de salud,
malnutrici6n, condiciones de vida insalubres, analfabetismo, etc.), a la vez
- iii ­
que se ,:ontinfran realizando programas de acciOn a mediano y largo plazo
encaminados a lograr aumentos en la productividad y crear empleos. Se debe
prestar particular atenciOn al fortalecimiento institucional. Las
deficiencias institucionales, particularmente en el sector de la salud,
limitan el ritmo de ejecuciOn del programa de lucha contra la pobreza.
Objetiv;)s del estudio
8.
Este estudio tiene la finalidad de ayudar al Gobierno a centrar la
atenciO:l en la formulaciOn y ejecuciOn de programas a corto plazo y de
efecto I~Apido para satisfacer las necesidades bAsicas. Sus obj etivos
consist:m em evaluar las nuevas medidas a corto p1azo del Gobierno en 1a
esfera :le 1a nutriciOn y 1a salud, 1a vivienda para grupos de baj os ingresos
y la en:leflanza primaria, y hacer recomendaciones al respecto. En los
pArrafoil 9 a 13 infra se resumen nuestras evaluaciones de los cuatro
program:ts c:omprendidos en el Plan de 1ucha contra 1a pobreza. En e1 estudio
se ha anitido intencionalmente el examen de 10 que el Gobierno tiene que
hacer a mediano y a largo plazo para generar emp1eos y mejorar la
product:Lvidad. El estudio tambi~n se centra en la labor estadistica que
requierim Jas medidas que ha de adoptar e1 Gobierno para luchar contra 1a
pobreza y E.e destaca 1a necesidad de desarrollar y perfeccionar los
instrum,mtos estadisticos. Es preciso que el Gobierno adopte criterios mAs
operaci:males para definir la pobreza, medir su magnitud y determinar en
forma mis se1ectiva los beneficiarios de los programas.
Intervelciones en materia de nutriciOn
9.
La mAs innovadora y prometedora de las nuevas iniciativas del
GobiernJ encaminadas a satisfacer las necesidades bAsicas es un programa
Hamado "Hc)gares de Bienestar Infantn" (HBI), que combina los obj etivos de
la alim!ntaciOn complementaria de los niflos de los barrios pobres con la
creaciO:l de guarderlas comunitarias organizadas por las madres con carActer
voluntado. Un organismo pfrblico, el Instituto Colombiano de Bienestar
Familial: (J:CBF) , proporciona los alimentos necesarios y el suplemento
nutritiiro denominado Bienestarina, capacita a las madres voluntarias, les
paga un'l remuneraciOn nominal y les ayuda a obtener pr~stamos para mejorar
sus viviendas. Una caracteristica importante de este programa es que las
guarderLas se hallan ubicadas en barrios pobres, de modo que las familias
benefici.arias tienen fAcil acceso a elIas. Por otra parte, ademAs de lograr
una me})ra enorme en el estado nutriciona1 de los niflos cubiertos por el
program,i, los HBI dejan a las madres en libertad para buscar empleo fuera
del hog,lr. E1 programa estA destinado sobre todo a las madres solteras con
niflos pt~queflos, que son e1 grupo pobre mAs vulnerable en Colombia.
Actua1m1mte, el programa presta servicios a cerca de 400.000 niflos en todo
el pais, En el estudio se llega a la conclusiOn de que el Gobierno debe
promover los HBI como elemento central de sus programas a corto plazo de
lucha contra la pobreza encaminados a atender las necesidades bAsicas.
- iv ­
No obstante. habria que introducir ciertas mejoras en la
formulaciOn del programa. En primer lugar. ~ste cubre a muy pocos nidos de
6 meses a 2 ados de edad. Como el problema de la malnutriciOn es en general
particularmente agudo en ese grupo de edades. el Gobierno debe ria formular
con prontitud nuevas modalidades a fin de asegurar un suministro adecuado de
Bienestarina para los nidos menores de un ado de las comunidades pobres. El
Gobierno podria establecer un sistema de entrega directa de alimentos y
Bienestarina a las familias que se desea abarcar 0 crear para esos nidos
guarderias especializadas que funcionen con una supervisiOn mAs estrecha que
los HBI corrientes. En segundo lugar. el disedo de los HBI no es muy
apropiado para las comunidades rurales donde las poblaciones se hallan
dispersas. En tales localidades. el Gobierno debe ria adoptar otros
enfoques. como la utilizaciOn de los comedores de las escuelas rurales para
alimentar a los nidos de edad preescolar. En tercer lugar. a medida que se
extienda la cobertura de los HBI. seria necesario movilizar mAs
en~rgicamente a las comunidades para que participen en la administraciOn del
programa. En cuarto lugar. es fundamental que se establezca una
coordinaciOn mucho mAs estrecha con el sistema de atenciOn primaria de la
salud con objeto de poder diagnosticar y tratar los casos graves de
malnutriciOn. Por ultimo. es preciso que el ICBF incorpore un sistema
eficaz de informaciOn en el programa. no sOlo para vigilar sus efectos en la
nutriciOn, sino tambi~n para seleccionar mejor a los beneficiarios y poder
efectuar ajustes en la formulaciOn y la administraciOn del programa.
10.
EvaluaciOn de las propuestas del Gobierno para el sector de la salud
El objetivo principal de la estrategia de mitigaciOn de la pobreza
del Gobierno en el sector de la salud consiste en lograr la atenci6n
primaria universal de la salud y en extender la cobertura del sistema de
seguro social para llegar a las familias de bajos ingresos. Al parecer,
estos objetivos no podrAn alcanzarse a corto plazo. En primer lugar. en
vista de la utilizaci6n deficiente de los servicios de atenci6n primaria, no
tiene mucho sentido tratar de ampliar la cobertura mediante la construcci6n
de nuevos puestos de salud 0 la capacitaci6n de mAs personal param~dico. En
segundo lugar, la propuesta relativa al seguro social no es realista; para
aplicarla. seria preciso efectuar reformas de gran envergadura en el
Instituto de Seguros Sociales. que tiene problemas financieros y
deficiencias administrativas, y no es probable que esto se pueda 10grar en
un futuro previsible. Seria beneficioso para los pobres que el Gobierno
tratara de lograr que el sistema de salud publica funcione eficazmente con
su capacidad actual; para ello. tendria que asignar recursos a la atenci6n
primaria de la salud en la comunidad en vez de destinarlos a la atenci6n
terciaria en hospitales. como hace actualmente. A mediano plazo. el
Gobierno debe ria hacer un esfuerzo concertado para introducir reformas
administrativas en el Ministerio de Salud Publica. con objeto de mejorar su
capacidad de ejecuci6n y racionalizar el sistema de ingresos consignados
para fines determinados. que se ha vuelto complejo e incontrolable. El
primer paso es que se termine prontamente el estudio de los servicios de
salud que han emprendido conjuntamente el Ministerio de Salud Publica. el
11.
- v ­
ICBF Y tal Departamento Naciona1 de P1aneaci6n, estudio que se centra en los
problemas administrativos y de gesti6n financiera del sector.
Nuevo enfogue respecto de 1a vivienda minima para grupos de bajos ingresos
12.
E1 enfoque adoptado por e1 Gobierno respecto de este tipo de
vivienda que se centra en 1a mejora de los barrios de tugurios, constituye
un camb 1.0 n,otab1e en re1aci6n con 1a po1itica anterior, 1a cua1 se basaba en
1a part Lci:paci6n directa del sector publico en 1a construcci6n a1tamente
subvenc Lona.da de viviendas econ6micas. Esta politica no 10gr6 en modo
a1guno .atisfacer las necesidades de las fami1ias mAs pobres. La estrategia
actual '::onsiste en mejorar 1a ca1idad de 1a vivienda en las subdivisiones no
sujetas a reg1amentaciones (construcciones privadas no autorizadas y
asentamLentos precarios) mediante e1 suministro de servicios b'sicos (agua,
saneami~nto y e1ectricidad) y 1a mejora de 1a vivienda en particular
mediant·;! proyectos de autoayuda para reducir los costos. Este enfoque es
sensato.. Sin embargo, e1 programa "asentamientos humanos", tal como se ha
propues 1:0, es demasiado grande y su ejecuci6n crear' problemas a1 Gobierno y
a las c :)muTlidades locales. La mejora de los hogares en los barrios pobres
serA un proceso complejo. Requerir' 1a 1ega1izaci6n de los titu10s de
propiedid, coordinaci6n entre muchos organismos pub1icos y autoridades
municipi1es para 1a p1anificaci6n, financiaci6n y gesti6n de las inversiones
en infrlestructura, y movi1izaci6n de los beneficiarios para que emprendan
proyect)s de autoayuda y organicen diversos servicios comunitarios. Como en
Co10mbil nunca se ha tratado de ejecutar proyectos de mejora de 1a vivienda
en gran esc:a1a, los organismos pub1icos y las comunidades tendr'n que obrar
con pruienc:ia. efectuando los ajustes necesarios en 1a formu1aci6n de los
proyect :)s para adaptar10s a las condiciones locales. E1 Gobierno deberia
reducir lUi metas fisicas del programa y concentrarse en 1a formu1aci6n de
un enfolue integrado para 1a mejora de los barrios de tugurios con 1a
partici~aci6n de 1a comunidad.
Durante los u1timos aftos. e1 Banco Central
Hipoteclrio, en co1aboraci6n con varios organismos pub1icos y organizaciones
no gubernamenta1es. ha participado en un proyecto experimental de
constru::ci6n y mejora de viviendas rea1izado en Cali con intervenci6n de 1a
comunidid. Si bien estos proyectos experimenta1es no se han ap1icado en
esca1a !Iuficientemente grande como para determinar si se pueden repetir en
otras l:>calidades, vale 1a pena examinar10s mAs de cerca ya que ofrecen 1a
posibi1~dad de 11egar a fami1ias mucho mAs pobres que las beneficiadas
norma1m·~nte con los programas tradiciona1es de vivienda.
Educaci()n primaria universal
13.
En 1a esfera de 1a educaci6n, 1a prioridad exp1icita del Gobierno
es 1a universa1izaci6n de 1a enseftanza primaria, en particular su extensi6n
en las :~onas rura1es mediante 1a uti1izaci6n de un sistema de instrucci6n
simu1t'nea de varios grados con cierta f1exibi1idad para que los niftos pasen
a1 grado siguiente que se denomina mode10 de 1a "escue1a nueva". En
comparaci6n. se concede escasa atenci6n a los barrios urbanos pobres donde
- vi ­
muchos niftos en edad esco1ar no tienen acceso a 1a enseftanza primaria
formal. En muchas comunidades pobres, los padres aportan recurs os para
organizar c1ases no forma1es, las llamadas "escue1as de banco", pero en
general los resultados no son satisfactorios. Los maestros, que no suelen
tener la formaci6n necesaria, tienen que dictar clase sin disponer del
material didActico necesario y en locales deficientes que carecen de
pupitres y pizarras. Por otra parte, como estas escuelas no estAn
oficialmente acreditadas, los estudiantes que terminan el equivalente de la
enseftanza primaria en una "escuela de banco" no tienen posibilidades de
pasar a la enseftanza secundaria oficial. E1 Gobierno podr1a considerar la
posibilidad de normalizar los planes de estudio y 1a ca1idad de la
instrucci6n de las "escuelas de banco" distribuyendo gratuitamente libros de
texto y ofreciendo capacitaci6n peri6dica a los maestros. Los estudiantes
de esas escue1as podr1an integrarse a1 sistema oficial despu~s de pasar un
determinado examen y, con el tiempo, el Ministerio de Educaci6n Nacional
podr1a tomar medidas para acreditar las escuelas que cump1an las normas
m1nimas necesarias. Otra posibilidad ser1a que el Ministerio autorizara la
creaci6n de nuevas escuelas primarias oficia1es en los barrios urbanos
pobres. El Gobierno no otorga alta prioridad a la educaci6n de adu1tos la
cual incluye capacitaci6n en oficios y campaftas de alfabetizaci6n. Este
enfoque es acertado porque a largo plazo resulta mucho mAs eficaz en funci6n
de los costos concentrarse en 1a enseftanza primaria formal como principal
veh1culo para difundir 1a a1fabetizaci6n y enseftar conocimientos bAsicos de
comunicaci6n y producci6n a los sectores mAs pobres de la poblaci6n. Adem4s
de mejorar e1 acceso a la escuela, tambi~n es importante ofrecer mAs
incentivos a las familias de bajos ingresos para que sus hijos asistan a
ella (0 reducir el costa de la asistencia). Para lograr ese objetivo, 10
mAs eficaz ser1a que se amp11e el programa existente de a1imentaci6n escolar
y se inicie el programa de distribuci6n gratuita de libros de texto
propuesto en relaci6n con 1a enseftanza primaria universal.
Resumen de las recomendaciones
14.
Base de datos estad1sticos. El 1ndice que utiliza el Gobierno
para medir la pobreza --e1 NBI (0 1ndice de ftNecesidades BAsicas
Insatisfechas ft )-- se basa principalmente en indicadores f1sicos relacionados
con la vivienda y no es apropiado para definir el umbra1 de pobreza 0
seleccionar a los beneficiarios. Colombia necesita un sistema de encuestas
peri6dicas para obtener datos confiables y pertinentes (incluidos los
relativos a los ingresos y gastos fami1iares, el empleo y el estado
nutricional) en una forma que permita una amp1ia gama de aplicaciones y
anAlisis, con los desgloses necesarios. El Gobierno podr1a considerar 1a
posibilidad de uti1izar las encuestas sobre los niveles de vida, que es una
metodolog1a de compilaci6n y generaci6n de datos elaborada por el Banco
Mundial. Sin duda, e1 Departamento Administrativo Nacional de Estad1stica
podrA adaptar esas encuestas a sus necesidades y generar datos sobre pobreza
que complementen la medici6n hecha con e1 NBI.
- vii ­
Nutrici6n. Es preciso que se introduzcan mejoras en la
formulaci6n del programa de los "Hogares de Bienestar Infantil" para poder
abarcar mAs niftos menores de 2 aftos y niftos de las zonas rurales. Las metas
anuales del programa son ambiciosas. HabrA que velar por que el ritmo de
ejecucit,n no supere la capacidad administrativa del ICBF, que es el
organistno de ejecuci6n. AdemAs, es preciso realizar un esfuerzo mAs intense
para mO"ilizar el apoyo y la participaci6n de la comunidad, a fin de reducir
la cargfl administrativa del ICBF. Este tambi~n tiene que adoptar un sistema
confiab:.e de informaci6n que permita seleccionar mejor a los beneficiarios y
vigilar los efectos del programa.
15.
Salud. SerA diflcil aplicar a corto plazo las propuestas
relativHs a la universalidad de la atenci6n primaria de la salud y el seguro
social <I.ebido a la debilidad institucional del sector. El Gobierno tiene
que procurar que funcione el sistema existente de atenci6n primaria; para
ello tilme que asignar recursos ordinarios a la prestaci6n de estos
servicios en la comunidad y no a la atenci6n terciaria en hospitales. Las
finanzan: del sector de la salud son uno de los temas clave del estudio
sectori".l que actualmente realiza el Ministerio de Salud Publica. Seria
preciso hacer un esfuerzo concertado para terminal' prontamente ese estudio e
introduc:ir reformas administrativas y financieras en este sector.
16.
17.
Vivienda. En 10 relativo a la vivienda mlnima, es sensata y
encomiahle la decisi6n del Gobiemo de reorientar su polltica de la
construl::ci6n de viviendas nuevas a la rehabilitaci6n de las existentes en
los bar:·ios pobres. Dado que los organismos publicos tienen escasa
experiencia en materia de programas de mejoras, el Gobierno debe obrar con
prudenc.i.a en la ejecuci6n del programa de los "asentamientos humanos". Se
deberlan reducir las ambiciosas metas que se han fijado para 1987-90. Las
subvenc.i.ones a las tasas de inter~s se deben ir eliminando para reducir la
carga que imponen al sector financiero. A fin de que las familias mAs
pobres puedan mejorar sus viviendas sin que se les concedan tales
subvenc.Lones, es fundamental recurrir a los proyectos de autoayuda; esto a
su vez:"equiere capacitaci6n, asistencia t~cnica y una organizaci6n eficaz a
nivel d,'! 18 comunidad. Como primer paso, 10 mAs importante serla elaborar
una f6rlllu!a nueva y poco costosa para la mejora de los barrios de tugurios y
el suministro de servicios bAsicos, aplicando un enfoque similar al que se
utiliz6 en el proyecto experimental del Banco Central Hipotecario en Cali.
Educaci6n. En esta esfera, la estrategia bAsica del Gobierno es
la enseI\anza primaria universal y en ella se hace hincapi~ en la necesidad
de mejo.~ar el acceso a las escuelas en las zonas rurales. Sin embargo,
muchos 11iftos de edad escolar de las zonas urbanas y periurbanas no tienen
acceso IlIa enseftanza primaria formal. Para remedial' esa situaci6n, el
Gobiemo podrla autorizar la creaci6n de escuelas primarias oficiales en los
barrios urbanos pobres donde no haya actualmente escuelas publicas. En las
comunidlldes donde funcionen escuelas comunitarias privadas no acreditadas
("escuelas de banco"), el Ministerio de Educaci6n Nacional podrla tratar de
mejorar el nivel de instrucci6n distribuyendo gratuitamente libros de texto
o proporcionando capacitaci6n a los maestros, muchos de los cuales no tienen
18.
- viii ­
la fo~aci6n necesaria. AdemAs. se deberia ampliar el programs existente de
alimentaci6n escolar y asi ofrecer mAs incentivos a las familias para que
envien a los niftos a la escuela.
Capitulo 1
Introducci6n
TransfOl;maci6n de la economia colombiana
1.01
Durante las dos 0 tres ultimas d~cadas. la economia de Colombia ha
progresll.do mucho. El caudal de recurs os del pais ha proporcionado una base
s6lida para el desarrollo y el crecimiento. La economia colombiana ha
crecido constantemente y ha podido reponerse de las variaciones ciclicas y
las caidas que han acompafl.ado las fluctuaciones de los precios del caf~.
debido Em gran medida a la prudente gesti6n econ6mica del Gobierno. En el
periodo 1960-85 los ingresos aumentaron a raz6n de un 5% anual
aproxinu'ldamente en cifras reales. Desde el decenio de 1960. el pais tambi~n
ha expel'imentado una transformaci6n muy apreciable. La base de la economia
se ha at!!pliado y ~sta ya no ha tenido que depender exclusivamente del caf~
en vis til de la ereeiente importancia que adquirieron los seetores del
petr6lecl. los minerales y la industria. Se han efeetuado cuantiosas
inversi(lnes en infraestruetura. especialmente en eleetrieidad y carreteras y
se han desarrollado los servicios sociales en todo el pais. En la
actualidad. un nfunero de eolombianos mayor que nunca asiste a la escuela y
tiene ac:ceso a los servicios de salud. al abastecimiento de agua potable y a
otros sElrvicios bAsicos.
1.02.
Durante este periodo. la soeiedad colombiana se modific6
profundllmente ya que la migraei6n de las zonas rurales a las urbanas. que se
habia itdeiado en el decenio de 1930. eontinu6 eon ritmo aeelerado y la
proporc:,6n de la poblaci6n que vive en zonas urbanas aument6 de menos del
30% en Ell decenio de 1950 al 70% en 1985. Las mejoras aleanzadas en los
indicadclres sociales durante este periodo tambi~n han sido bastante
espectac:ulares. La tasa total de feeundidad disminuy6 aproximadamente en un
45% desde principios del decenio de 1960 hasta mediados del decenio de 1980
y actualmente se estima en un 3,5%. Esta gran redueci6n de la fecundidad.
que puede atribuirse al ~xito de las campafl.as de planificaci6n de la familia
asi comCl a la difusi6n de la educaci6n. la urbanizaei6n y la mayor tasa de
participaci6n de las mujeres en la fuerza laboral, hizo que la tasa de
crecimiento de la poblaci6n bajara del elevado nivel del 3.7% que habia
alcanzado entre 1964 y 1978 a menos del 1.8% entre 1978 y 1985. Junto eon
esta disminuci6n de 1a fecundidad, hubo tambi~n una rApida reducci6n en las
tasas de morta1idad derivada de la maternidad (de 254 por cada 100.000
nacidos vivos en 1964 a 107 en 1984). Las estimaciones re1ativas a 1a
morta1idad infantil (defunciones por cada 1.000 nacimientos) bajaron de 81 a
61 durar"te el mismo periodo. En 1a esfera de 1a educaci6n, 1a matr1eu1a
primariE aument6 a mAs del doble y la secundaria se sextuplic6.
- 2
Persistencia de la pobreza
1.03
Pese al crecimiento econ6mico general, en las zonas rurales y en
las ciudades hay grandes grupos de pobres que no han obtenido beneficios de
ese desarrollo. La pobreza sigue siendo actualmente un problema tan dificil
en Colombia como en 1949 cuando una misi6n del Banco encabezada por Lauchlin
Currie propuso una "ofens iva coordinada contra la pobreza", principalmente
mediante un programa de inversiones p6blicas. Es una cuesti6n tan critica
hoy como en 1972, cuando se sefta16 en un informe de la Divisi6n de
Evaluaci6n de Operaciones del Banco que en 20 aftos de desarrollo agrIcola no
se habia logrado mitigar concretamente la pobreza de la poblaci6n rural 1/.
La distribuci6n del ingreso tambi~n sigue siendo sesgada, ya que los
ingresos del sector que constituye el 20% mAs alto de la sociedad son seis 0
siete veces mayores que los del sector que agrupa al 20% mAs bajo. Cabe
seftalar que las cuestiones en que se centran los programas de lucha contra
la pobreza se han modificado con los aftos. En los decenios de 1950 y 1960
se hacia hincapi~ en el desarrollo rural. Desde el decenio de 1970. a
medida que aument6 la urbanizaci6n y proliferaron los barrios de tugurios y
los asentamientos precarios ilegales en los alrededores de las grandes
ciudades, el programs encaminado a mitigar la pobreza se centr6 cada vez mAs
en el suministro de viviendas y servicios conexos para grupos de bajos
ingresos en las zonas urbanas. Esas modificaciones reflejaron los cambios
demogrAficos y la creciente preocupaci6n por la pobreza urbana.
1.04
Aunque se han alcanzado progresos notables en los sectores
sociales. persisten diferencias enormes en el estado de salud y la educaci6n
entre los distintos grupos socioecon6micos. Por ejemplo, se estima que la
fecundidad es tres veces mAs alta entre la poblaci6n criticamente pobre que
en los demAs sectores, y entre las mujeres mAs pobres, ademAs de que las
tasas de fecundidad son mAs altas. el espaciamiento de los nacimientos es
menor. la mortalidad infantil es mAs elevada y. en general, la salud de las
madres y los hijos es mAs deficiente. AdemAs, una alta proporci6n de los
niftos de las comunidades pobres todavia no tienen acceso a ning6n tipo de
instrucci6n, y la tasa de analfabetismo es elevada entre los adultos de los
grupos de ingresos mAs bajos. (V~ase el CapItulo 7.)
Compromiso asumido por el Gobierno respecto de los programas sociales
1.05
Desde hace decenios, el Gobierno ha tratado de reducir las
disparidades en los indicadores sociales y los niveles de ingresos. Los
gobiernos que se han sucedido desde el decenio de 1960 han aplicado
activamente programas sociales. especialmente en la esfera de la educaci6n y
la salud. En los aftos setenta, la atenci6n se centr6 mAs concretamente en
1/ Banco Internacional de Reconstrucci6n y Fomento: "Bank Operations in
Colombia--An Evaluation". 25 de mayo de 1972. V~ase tambi~n Lauchlin
Currie: Evaluaci6n de la Asesoria Econ6mica a los Paises en
Desarrollo--el Caso Colombiano, BogotA, 1984.
- 3
la mitigaci6n de la pobreza. Por ejemplo, en el Gobierno de L6pez Michelsen
(1975-78), se insisti6 en la importancia de mejorar la nutrici6n y los
ingresosl en las zonas rurales y se elaboraron programas que despu~s se
conocieron con el nombre de Desarrollo Rural Integrado (DRI) y Plan de
Aliment~lci6n y Nutrici6n (PAN).
El Gobierno de Betancur (1983-86) promovi6
activamEmte una politica de integraci6n nacional y paz, y trat6 de alcanzar
sus Objf!tivos llevando los servicios publicos y las oportunidades
product:,.vas a las regiones mAs remotas y subdesarrolladas del pais. Esta
polHicl! se tradujo en el Plan Nacional de Rehabilitaci6n (PNR) en 1986. El
Gobierno de Betancur tambi~n ejecut6 un programa de viviendas para grupos de
bajos ingresos conocido con el nombre de "Vivienda Popular", destinado sobre
todo a :,.os pobres de las zonas urbanas ,£/.
1.06
En el Gobierno actual, la mitigaci6n de la pobreza es el punto mAs
importante del programa de politicas y el tema central del plan cuadrienal
de desa:::rollo ("Plan de economia social"), que abarca el periodo 1987-90.
El plan de desarrollo se apoya en dos programas nacionales conexos: el PNR
(iniciado por el Gobierno anterior) y el nuevo "Plan de lucha contra la
pobreza y para la generaci6n de empleo", anunciado a principios de 1987 1/.
La impo::tan.cia que se concede a la mitigaci6n de la pobreza refleja
claramente una preocupaci6n frente a la creciente violencia y los disturbios
sociale;; en. el pais, que muchos atribuyen a la persistencia de disparidades
en la d i.stribuci6n del ingreso y a la pobreza.
Marco m,;Lcroecon6mico para la erradicaci6n de la pobreza
1.07
El enfoque general del Gobierno respecto de la pobreza es
y sensato. Esencialmente, el Gobierno ha adopt ado una estrategia
encamini~da a incrementar la productividad y los ingresos de los pobres y a
mejorar su acceso a los servicios sociales bAsicos. Para ello, se propone
orienta:~ una mayor proporci6n de las inversiones publicas y de los gastos
ordinar.Los hacia los sectores sociales. Los obj etivos relacionados con la
mitigac.L6n de la pobreza se han de alcanzar en el contexte de un crecimiento
constan':.e del PIB y de las exportaciones y una gesti6n prudente de la
demanda,
coheren·:~e
1.08
BasAndose en la premisa de que el crecimiento sostenido y la buena
gesti6n econ6mica se hallan entre los requisitos mAs importantes para
mitigar la pobreza, el Gobierno ha establecido las siguientes metas
macroecon6micas:
un crecimiento real medio del PIB del 5% anual;
'£/
En el Anexo I figuran breves descripciones de estos programas de lucha
cmltra la pobreza.
11
Lat. iniciativas promovidas por ese plan se describen en el Anexo II.
- 4
un aumento de las inversiones totales, como porcentaje del PIB,
del 17% en 1986 al 20% en 1990;
el mantenimiento de los d~ficit en cuenta corriente de la balanza
de pagos por debajo del 3% del PIB.
un
PIB, y
d~ficit
consolidado del sector pdblico que no supere el 3% del
tasas de inflaci6n estabilizadas a niveles recientes (22% anual).
La viabilidad de la hip6tesis macroecon6mica, tal como se resume
en el Cuadro 1-1, depende en forma crucial de que el sector privado est~
dispuesto a mantener las inversiones en alrededor del 11% al 12% del PIB
durante ese perlodo. En vista de la disminuci6n de las inversiones privadas
en los dltimos aftos, serA preciso que los encargados de formular pollticas
se ocupen de ofrecer incentivos adecuados a los inversionistas privados. En
este contexto, la situaci6n incierta en materia de seguridad crea una
limitaci6n cada vez mAs grave. AdemAs, es necesario que el Gobierno
continde controlando los gastos totales del sector pdblico e intensifique la
movilizaci6n de recursos a fin de que la magnitud de los d~ficits siga
siendo razonable. La estabilidad fiscal serA fundamental, en especial
porque hasta ahora los programas orientados a luchar contra la pobreza han
sido en general vulnerables a las presiones fiscales. Un buen ejemplo es el
PAN (pArrafo 1.05), un programa de nutrici6n innovador que se inici6 a
mediados del decenio de 1970 y se interrumpi6 por razones fisc ales a
principios de los aftos ochenta cuando empez6 a aminorarse el crecimiento
econ6mico. (Para una breve descripci6n del programa, v~ase el Anexo I.)
Prioridades en los gastos publicos
En el plan de desarrollo para 1987-90 se definen muy concretamente
las prioridades sectoriales que corresponden a los programas en curs~. En
los servicios sociales (salud y nutrici6n, educaci6n y abastecimiento de
agua), se hace hincapi~ en la expansi6n de los servicios bAsicos. Se asigna
gran importancia a la ampliaci6n de la prestaci6n de servicios primarios de
salud y la extensi6n del segura social a los sectores mAs pobres de la
sociedad. La enseftanza primaria universal es otro objetivo expllcito.
AdemAs, se han previsto inversiones en abastecimiento de agua y
alcantarillado con objeto de apoyar la estrategia del Gobierno encaminada a
satisfacer las necesidades bAsicas. Si bien se considera que 1a agricu1tura
es un sector clave. e1 nive1 de las inversiones pdb1icas sigue siendo bajo y
no se han determinado c1aramente las pollticas del sector. Se asigna
prioridad a los programas del DRI y e1 PNR que estAn de ejecuci6n (pArrafo
1.05) y que tienen e1 objetivo de incrementar 1a productividad y los
ingresos de los pequeftos agricultores y lograr 1a seguridad alimentaria. Se
han previsto importantes inversiones en infraestructura bAsica (por ejemp10,
caminos secundarios) en re1aci6n con estos proyectos de desarrollo rural.
1.09
- 5
Cuadro 1-1:
Marco macroecon6mico
Cifras
reales
1986
Crecimil!nto del PIB (porcentaje)
--------proyecciones­ ------­
1989
1990
1987
1988
5,1
5,0
5,0
5,0
5,0
22,0
6,2
15,8
18,0
8,6
9,4
15,6
4,3
11,3
18,0
6,8
11,2
16,6
4,2
12,4
19,6
7,0
12,6
17,9
4,9
13,0
19,8
7,4
12,4
17,2
4,9
12,3
19,7
7,4
12,3
-4,0
0,5
2,4
2,5
3,0
2,8
1,9
2,5
2,5
2,5
3,6
-3,1
0,8
1,7
0,8
2,0
1,0
1,5
1,3
1,2
Como porcentaje del PIB:
Ahorro Ilacional
Ahorro IlUblico
Ahorro Ilri\rado
Inversil)n total
Inversil)n publica
Inversi6n privada
Ahorro externo =
D~ficlt en cuenta corriente
D~ficit deJl sector publico
Financiado por:
Empr~stltos
Empr~stltos
Fuente:
externos netos
internos netos
Plan de Economla Social, 1987-90.
1.10
Para sufragar los aumentos en los gastos de los programas de lucha
contra La pobreza, se ha previsto expllcitamente en el plan de desarrollo
una redllcci6n de las inversiones en el sector de la energla y, al mismo
tiempo, una restricci6n de los gastos globales. Se asigna particular
importa~cia a 1a racionalizaci6n de las inversiones y los gastos en el
sector de 1a energla el~ctrica, en el cual se aplica actualmente un programa
de ajuste que comprende medidas de rehabilitaci6n financiera e institucional
y otras destinadas a reorientar las inversiones a la transmisi6n y
distrib~ciOn en vez de la generaci6n de energla.
En el transporte, ademAs
de orieotar las inversiones a la construcci6n de carreteras en las zonas
rurales, en el marco del DRI y el PNR, se hace hincapi~ en una mejor
utilizaci6n de la infraestructura existente mediante obras de mantenimiento
y una coordinaci6n mAs eficAz de las distintas modalidades de transporte y
su utilizaci6n.
- 6
Cuadro 1-2:
Programa de inversi6n
(en porcentajes)
p~blica
Cifras
reales
1986
Plan
1987-90
1nfraestructura social
Agua y alcantarillado
Educaci6n
Salud y nutrici6n
14,3
5,3
4,5
4,5
26,8
9,9
7,0
9,9
Energ1a
Electricidad
Petr6leo
Carb6n
50,3
25,7
20,0
4,7
34,1
17,6
14,6
1,9
1nfraestructura f1sica
Transporte
Comunicaciones
19,7
16,3
3.3
28,3
19,7
8,6
1,0
10,0
14,7
0,7
100,0
100,0
Agricultura
Otros
TOTAL
Fuente: DNP: Plan de Econom1a Social 1987-90 y estimaciones del Banco
Mundial.
1.11
Los esfuerzos que realiza el Gobierno para modificar el destine de
las inversiones y velar por que los recursos se utilicen en forma eficiente
se ven dificultados por la rigidez del proceso presupuestario (por ejemplo.
procedimientos complicados de consignaci6n de ingresos). Asimismo, las
deficiencias institucionales limitan el ritmo con el cual se pueden acelerar
en forma eficiente las inversiones en el sector social. Esto se aplica en
particular al sector de la salud (v~anse los p4rrafos 1.12, 3.06).
Entretanto, los programas del sector de la energ1a el~ctrica y la
infraestructura han cobrado fuerte"impulso y, por 10 tanto, podr1an socavar
los esfuerzos tendientes a controlar los gastos.
Capacidad de absorci6n limitada de los sectores sociales
1.12
El Gobierno ha progresado mucho en la reorientaci6n de los
programas sectoriales en curso para adaptarlos a su estrategia global de
lucha contra la pobreza. En el Cuadro 1-3 se muestra que se asigna a los
programas de lucha contra la pobreza una proporci6n relativamente grande
- 7
Cuadro 1-3: Gastos p~b1icos en los principa1es programas de 1ucha contra 1a pobreza, por sectores, en 1987-90 (en mi110nes de $Co1 de 1987) Gastos para
programas de 1ucha
contra 1a pobreza
Proporci6n
en e1 total de los
gastos sectoria1es
(porcentajes)
Sa1ud y nutrici6n
455.951
33,0
Educaci~n
458.000
38,0
Agua y
230.000
85,S
~lcantari11ado*
272.787**
Agricu1l:ura*
* Inversi6n p~b1ica
** DRI ~, PNR.
Fuente:
~icamente.
Plan de Econom1a Social 1987-90.
de los tota1es sectoria1es. Sin embargo. no hay certeza de que e1 Gobierno
pueda efect.uar los gastos previstos. E1 costa de esos programas y los
arreg109 financieros probab1emente no sean e1 principal obsU.cu10; es mAs
probable que 1a ejecuci6n de esos programas se vea frenada por 1a 1imitada
capacidad de absorci6n de los sectores interesados. Por ejemp10, las nuevas
iniciatLvas del Gobierno en e1 sector de 1a sa1ud (es decir, 1a expansi6n de
1a aten,:i6r. primaria) son importantes desde e1 punto de vista de las
necesid,ldes bAsicas de los pobres, pero no se han tenido suficientemente en
cuenta Los enormes problemas instituciona1es y de gesti6n financiera que se
p1antea:7An en e1 Ministerio de Sa1ud P~b1ica y e1 Instituto de Seguros
Socia1e3. AdemAs. muchos programas que estAn en ejecuci6n 0 cuya
prepara!::i6n se ha11a muy ade1antada (por ejemp10, nutrici6n, educaci6n)
tienen lnetas f1sicas que parecen ambiciosas en re1aci6n con 1a capacidad
instituciona1 probada de los organismos de ejecuci6n. La cuesti6n de 1a
ejecucil~m se examina mAs deta11adamente en re1aci6n con los distintos
progr~ls en los Cap1tu10s 4 a 7 inclusive.
1.13
En vista de las 1imitaciones instituciona1es, es importante que,
en prim~~r 1ugar. e1 Gobierno ac1are 1a natura1eza del problema de 1a
pobreza en segundo 1ugar. fije prioridades exp11citas y, en tercer lugar,
formu1e un programa de acci6n para atender una serie de cuestiones
claramente definidas, haciendo una distinci6n entre las iniciativas que
tienen tID efecto inmediato y aquellas cuyo efecto tarda mAs tiempo en
sentirSf~ •
- 8 -
Capitulo 2
Las dimensiones de la pobreza en Colombia
A.
Hedici6n de la pobreza
2.01
La pobreza persiste pese a los logros econ6micos de los dltimos 30
aftos, los cuales han contribuido a elevar los niveles de vida de los
colombianos. Como se menciona en el CapItulo 1, la mitigaci6n de la pobreza
ha tenido alta prioridad en el programa de politicas de los sucesivos
gobiernos y el "Plan de lucha contra la pobreza y para la generaci6n de
empleo" es el tema central del plan de desarrollo correspondiente a 1987-90.
Sin embargo, para apoyar sus iniciativas, el Gobierno debe, en primer lugar,
definir mAs claramente el concepto de pobreza y, en segundo lugar,
perfeccionar sus instrumentos estadisticos para determinar su magnitud y
distribuci6n geogrAfica y seleccionar a los beneficiarios de los programas
de lucha contra la pobreza. Actualmente. el Gobierno define la pobreza
principalmente con arreglo a criterios relacionados con la vivienda, sobre
la base de datos obtenidos en el censo de poblaci6n y vivienda de 1985 y
estima que el 43% de los colombianos viven en un nivel de "pobreza absoluta"
(v~anse los pArrafos 2.02 y 2.03).
Esta no es una definici6n apropiada de
la pobreza. Tampoco es realista querer abarcar un sector tan grande de la
poblaci6n con los programas de alivio de la pobreza.
NBI - Indice oficial de pobreza
2.02
El Departamento Administrativo Nacional de Estadistica (DANE)
utiliza una medida denominada Indice de "necesidades bAsicas insatisfechas"
(NBI). Sobre la base de los resultados del censo de poblaci6n y vivienda de
1985, la metodologia del NBI define la pobreza principalmente desde el punto
de vista de tres indicadores relacionados con la vivienda, a saber, a) e1
nivel de la vivienda, determinado por el tipo de material utilizado para las
paredes, los techos y los pisos; b) la densidad mInima de ocupaci6n, y c) el
acceso a servicios pdblicos como electricidad, agua potable y saneamiento.
Proporciona dos indicadores que sirven para reemplazar los datos sobre
ingresos, a saber, d) el ndmero de familiares a cargo por cada asalariado en
la familia y e) el ndmero de niftos en edad escolar de la familia que no
asisten a la escuela 1/. Se dice que una familia vive en la "pobreza
absoluta" si se le puede aplicar uno de los cinco indicadores antes
mencionados. AdemAs, se dice que una familia estA "en la miseria" si cabe
aplicarle dos 0 mAs de los cinco indicadores de la pobreza. Sobre la base
de esos criterios, se ha clasificado un 38,1% de las familias (0 sea el 43%
de la poblaci6n total) en el nivel de la pobreza absoluta y un 17,6% de las
familias (0 sea el 21,4% de la poblaci6n total), en el nivel de la miseria.
El Gobierno utiliza la primera definici6n en todos sus documentos oficiales.
1/ Esta metodologia se describe detalladamente en DANE:
Estadistica (411/junio de 1987).
Boletin de
El NBI presenta una serie de inconvenientes graves. En primer
lugar, esta fuertemente sesgado en favor de los indicadores relativos a la
vivienda y los servicios publicos conexos. El problema que plantea el uso
de la disponibilidad de servicios como criterio es que en las zonas rurales,
donde sue Ie haber menos inversiones en infraestructura, la falta de acceso a
la electricidad 0 al saneamiento no indica forzosamente por s1 sola una
situaci6n de pobreza. Ser1a mas apropiado caracterizar la pobreza en
relaci6n COlt otras condiciones como la malnutrici6n, el analfabetismo y el
desempleo 0 subempleo. En segundo lugar, el NBI no incluye datos sobre los
ingresos y gastos familiares. En gran medida, la selecci6n de los
indicadores del NBI fue determinada por el tipo de informaci6n que se obtuvo
del censo dl~ poblaci6n y vivienda de 1985, en el cual no se incluyeron
preguntas sobre los ingresos y gastos familiares. No hay ninguna otra
encuesta reciente de alcance nacional que proporcione informaci6n para
analizar el nivel de vida de los colombianos.
2.03
En tercer lugar, y esto es 10 mas importante, el NBI no permite
efectuar los desgloses necesarios para los analisis. Los promedios
departanentales 0 municipales de los diversos indicadores del NBI muestran
en t~rmi:nos generales las modalidades y magnitudes regionales (v~anse los
mapas, I'ginas 12 a 15). No obstante, no revelan con suficiente claridad la
dimensi~n de la pobreza de Colombia que probablemente sea la mas importante,
a saber, la enorme disparidad que existe en los niveles de vida entre las
comunidades de un mismo departamento 0 municipio. Se observan focos de
extrema pob:r:eza, junto con una relativa prosperidad, en los departamentos
econ6mieamente desarrollados como Bogota, D.E., Antioquia 0 Valle. Con una
base de informaci6n de este tipo, es imposible, por ejemplo, comparar la
carencia relativa de los habitantes de los barrios de tugurios urbanos con
la de les campesinos sin tierras en una aldea rural remota, y decidir qu~
grupo necesita asistencia mas urgentemente.
2.04
Recomendaciones
2.05
Es urgente que el Gobierno perfeccione los instrumentos
estad1sticos que utiliza como base de las medidas encaminadas a luchar
contra la pobreza. Recomendamos que el DANE incorpore en el 1ndice de
pobreza tod,;L la informaciOn pertinente para medir el nivel de vida (por
ejemplo, ingresos y gastos familiares, empleo, y salud y nutrici6n).
Colombia necesita un sistema permanente de encuestas de hogares para obtener
datos confiables y pertinentes en una forma que permita derivar una amplia
gama de aplicaciones (por ejemplo, definici6n del umbral de pobreza,
selecci6n de los beneficiarios, vigilancia de programas, etc.) yanalisis
con los desgloses necesarios.
2.06
El DANE tiene mucha experiencia en la compilaci6n de datos, ya que
peri6dicamente realiza encuestas de hogares, pero es preciso modificar el
disedo de esas encuestas. En primer lugar, en todas las encuestas del DANE
se deberian incluir m6dulos sobre salud, nutrici6n, gastos, educaci6n, horas
de trabajo en el hogar y mercado laboral. En segundo lugar. se debe ampliar
la cobertura de las encuestas de hogares para que. ademas de las 13 ciudades
- 10 ­
que abarcan actualmente, incluyan otras zonas urbanas y rurales. En tercer
lugar. en vista de las demandas adicionales que impondr4 al DANE la
inclusi6n de nuevos m6dulos y la ampliaci6n de la cobertura, debe
considerarse seriamente la posibilidad de reducir el tamado de la muestra y
no incluir 30.000 familias en cada encuesta como se hace actualmente. No se
necesita una muestra tan grande para obtener resultados exactos.
2.07
El Gobierno podrla considerar la conveniencia de utilizar la
encuesta sobre los niveles de vida, un sistema de compilaci6n y generaci6n
de datos elaborado por el Banco Mundial. En 1980 el Banco estableci6 el
Estudio para la medici6n de los niveles de vida (EMNV) para buscar maneras
de mejorar el tipo y la calidad de los datos sobre los hogares que reunen
las oficinas de estadlstica de los palses en desarrollo. Los objetivos
consisten en elaborar m~todos, adaptados concretamente a las necesidades de
cada pals, para vigilar los progresos realizados en la mejora de los niveles
de vida y determinar las consecuencias que han tenido para los hogares las
pollticas publicas anteriores y propuestas. El instrumento primordial del
EMNV es la encuesta sobre los niveles de vida, que tiene por objeto reunir
informaci6n sobre toda una gama de indicadores del bienestar econ6mico a
nivel de la familia y la comunidad. La encuesta sobre los niveles de vida
es el instrumento ideal para desarrollar e integrar las encuestas de hogares
existentes y serla de utilidad para que el DANE obtenga datos adicionales
sobre la pobreza, 10 cual Ie permitirla complementar los indicadores del
NBI. La experiencia obtenida por el Banco con la encuesta sobre los niveles
de vida en paises como el Peru y COte d'Ivoire indica que ese sistema es
capaz de generar datos de alta calidad r4pidamente y de manera eficaz en
funci6n de los costos.
B.
Distribuci6n espacial de la pobreza gl
2.08
En esta secci6n se examina la distribuci6n geogr4fica de los
indicadores del NBI. por departamento, sobre la base de los datos del censo
de 1985. Los resultados indican que hay considerables diferencias
regionales.
Familias "en la miseria", segun la definici6n del NBI
2.09
Como consecuencia del sesgo de la medici6n del NBI en favor de los
indicadores flsicos, la incidencia de los indicadores de pobreza tiende a
ser alta en las partes escasamente pobladas y predominantemente rurales del
pais donde la infraestructura aun est4 relativamente poco desarrollada, a
saber, Sucre, C6rdoba, Cesar, La Guajira y Magdalena en la regi6n del
At14ntico; Choc6, Cauca y Narido en la regi6n del Pacifico; Caquet4 en la
regi6n central; Norte de Santander y Boyac4 en la regi6n oriental, asi como
gl El an4lisis de esta secci6n se basa en los mapas de la pobreza
realizados por el DANE utilizando los indicadores del NBI a nivel de
los departamentos. En la ultima p4gina se indica la distribuci6n de la
pobreza por municipios.
- 11 ­
todas las intendencias y comisarlas, con excepci6n de San Andres, una isla que
es un lugar popular de turismo (vease el mapa de la pAgina 12). Hay
excepciones como Bollvar, donde se han clasificado como pobres aproximadamente
el 40% de las familias, aunque cerca del 70% de los 1,2 millones de habitantes
del departamento viven en zonas urbanas. En cambio, la pobreza tiende a estar
menos generalizada en los departamentos muy urbanizados, por ejemplo, BogotA,
D.E.; 0 ,en los que tienen una importante producci6n de cafe, por ejemplo,
Antioquia, Caldas, Risaralda, 0 los que tienen grandes centros urbanos y una
importante producci6n de cafe, como Quindl0 y Valle ~/.
Acceso a los servicios pdblicos
Sobre la base del indicador de la cobertura de servicios pdblicos
solament;!, los departamentos que estAn en gran desventaja respecto del resto
del pals son C6rdoba (54% de los hogares no tienen servicios pdblicos), Sucre
(51%), B:>llvar (45%), BoyacA (44%), Choc6 (69%), asl como las intendencias y
comisarlas donde mAs del 40% de los hogares no tienen acceso a ningdn tipo de
servicio pdblico (vease el mapa de la pAgina 13). Esta falta de acceso a los
servicio!; publicos (yen particular, la disponibilidad de saneamiento) en las
regiones menos desarrolladas del pals se refleja claramente en la prevalencia
de las e:lfermedades transmitidas por el agua entre los nifios pequefios. El
mapa tit.llado "Muertes debido a infecciones intestinales· muestra que las
diferencias geogrAficas en la incidencia de la mortalidad causada por las
enfermedades gastrointestinales entre los nifios de 0 a 4 afios de edad estAn
estrechanente correlacionadas con el grado de acceso a los servicios pdblicos.
2.10
IndicadoF de dependencia econ6mica
2.11
La distribuci6n geogrAfica de las viviendas con alta dependencia
econ6mica (que se definen como el ndmero de familiares a cargo por asalariado
y que si~en de sustituto para la informaci6n sobre los ingresos familiares)
muestra ~na modalidad distinta de la que se ha descrito antes. Si bien no es
sorprendente que los resultados de BogotA fueran los mAs favorables (s6lo en
un 4% de las familias es alta la relaci6n de dependencia), las proporciones
mAs elevlldas de familias con altas relaciones de dependencia econ6mica (15% a
20%) se Ireg:.straron predominantemente en la regi6n del AtlAntico. La
situaci611 de los departamentos de la regi6n del Paclfico era casi tan buena
como la :ie las zonas de cultivo de cafe de las regiones oriental y central
(alreded:)r del 10%) y en las intendencias y comisarlas se obtuvieron
resultad:)s inesperadamente favorables, ya que menos del 10% de las familias
registral)an una alta relaci6n de dependencia econ6mica (vease el mapa de la
pAgina 15).
~I La producci6n de cafe hace mucha diferencia en esas regiones, no s6lo
por~ue asegura una fuente constante de ingresos para la poblaci6n, sino
tambien porque la Federaci6n Nacional de Cafeteros, de comdn acuerdo con
el';obiemo, se reserva una proporci6n fija de sus ingresos de
expJrtaci6n para apoyar los servicios sociales e invertir en
infraestructura social en las zonas de cultivo de cafe.
IBRD 21234
COLOMBIA
r,
NICAaAGUA
Caribbean
Sea
VIVIENDAS "CON MISERIA"
SURINAME
12"
70·
VENEZUELA
--.~
Pacific
Ocean
NARlNO
('
V
"'\..
AI
D
BRAZIL
o R
PORCENTAJE DE VIVIENDAS "CON MISERIA'" l1li
40%·50% (Maximo; Cordoba· 50.1%) f~'bJ 30% <40% 20% - <30% 10%· <20% 0% - <10% (Minima; Bogota - 4.4%) CJ
CJ
CJ
Pramedia arilmelica en lodos los Intendencias: 33.8% Promedio aritmelico en todos las Comisarias: 22.1% Capital de 10 Noci6n limites de Departamenfos, Intendencios y Comisarias Limites Internacionales
'Censo 1985
t~r"ro',o
como lampoco
Sd'lCIC'l
o act'PfiK'C'" r:Je 'i1'Ii'S 1'(l'ller;JS
IBRD 21236
78"
74'
COLOMBIA VIVIENDAS SIN SERVICIOS BAslCOS 8'
VENEZUELA
Pacific Ocean 4'
4'
BRAZIL
0'
0"
MilES
,
200
l"lernac,o,~aj
Los
<;"mbf~l QId!
;11': emp'flan f las froNefll, <Nfl' Sf'
DECEMBER 1988
IBRD 21239
78'
74'
COLOMBIA
~~ARAGUA
Caribbean
Se"
MUERTES DEBIDO A
INFECCIONES INTESTINAlES
12'
VENEZUELA
Pacific
Ocean
BRAZil
o·
o·
hlelflllc,or,4/ (C$ 'WmtJrfJ!i que
~
PERU ,.,
emf)lesl'l )' 11$5 fronte,as qve se
er ,"liP;! '10 s.up<>nen
1'fi<1t!$!rlJ'I fI'1
Capitol de la Nacion limite, de Departamentos, Intendencias y (omi,aria, 4'
Limites Internocionoles
4'
74'
DECEMBER 1988
IBRD 21237 78'
COLOMBIA
s."
Caribbean
NICARAGUA
VIVIENDAS CON ALTA
DEPENDENCIA ECONOMICA
SURINAME
BRA III
70'
8'
VENEZUELA
NARk~
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PORCENT AJE DE VIVIENDAS CON
Am" DEPENDENCIA ECONOMICA *
16% 20% (M6ximo, Sucre· 18,2%)
12% . <16%
4%· <8%
0% <4% (Minimo, Bogol6 . 3.8%)
Prom ~dio or,lmeilco poro lodos los Inlendencios, 13.5%
Prom!dio o"Imeileo pora lodas las Camisarias: 10,6%
f1IVf!ti!'8n #ff!
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Capil111 de b Nod6n
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de Departamentos, Intendencies y Comisodos
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o
acepra~IOI'j
tie 1.. /tI$ fffJml!ira!,
- 16 ­
C.
Caracteristicas de los pobres
2.12
En esta secci6n se ha tratado de presentar las caracteristicas de
los pobres de Colombia utilizando datos del censo de 1985, asi como de la
encuesta sobre alimentaci6n, nutrici6n y vivienda realizada en 1981 por el
DANE en colaboraci6n con el DNP y el PAN-DR1. Esta altima eneuesta
eonstituye la fuente mAs reciente de informaci6n publicada sobre los
ingresos, el regimen alimentario y la nutriei6n en los hogares ~/.
Pobreza y malnutrici6n
2.13
Los resultados de la encuesta de 1981 muestran que el 20% de la
poblaci6n colombiana que constituye el sector mAs pobre gasta la mayor parte
de sus ingresos en alimentos y aun asi dista mucho de satisfacer sus
necesidades ca16ricas y proteinicas. El Cuadro 11-1 indica la distribuci6n
de los ingresos mensuales por familia y los gastos en alimentos por nivel de
ingresos para todo el pais en 1981 sobre la base de la encuesta del DANE­
DNP-DR1-PAN. El primer quintil de ingresos (0 sea el 20% mAs pobre de la
poblaci6n eneuestada) tenia un ingreso mensual medio por familia de $Col
6.049 y gastaba el 91% de esos ingresos en alimentos; el segundo quintil
tenia un ingreso medio de $Col 9.485 y gastaba un 89,7% en alimentos.
Cualquiera que sea el criterio que se utilice, las familias que gastan cerca
del 90% de los ingresos en alimentos deben ser consideradas muy pobres y
estAn muy por debajo del umbral de pobreza. (Si se calculara per cApita,
esta distribuci6n de los ingresos y gastos seria aan mAs sesgada porque, en
promedio, los pobres tienen familias mAs numerosas que los demAs seetores de
la poblaci6n.)
2.14
Las familias pertenecientes a los niveles de ingresos mAs bajos no
s6lo gastaban una proporci6n excesivamente alta de sus ingresos en
alimentos, sino que ademAs no alcanzaban los niveles recomendados de
ingesti6n de proteinas y calorias. En el Cuadro 11-2 se muestra el
equivalente de calorias y proteinas de la ingesti6n por adulto calculado
segun los niveles de ingresos y se comparan los resultados con las
necesidades diarias. Si se apliea la norma generalmente aceptada de 62 g de
proteinas diarias por adulto, las familias correspondientes al 20% mAs pobre
de los hogares encuestados registraban un deficit medio de proteinas del 35%
mientras que el quintil de ingresos siguiente satisfacia apenas las
necesidades proteinicas. En 10 que respecta a las calorias, sobre la base
de las necesidades estimadas por el DR1-PAN de 3.000 calorias diarias, s6lo
el 50% de las familias encuestadas en todo el pais alcanzan esa norma. En
las familias del primer quintil de ingresos se observaba un deficit ca16rico
del 36%, mientras que las del segundo quintil se hallaban un 15% por debajo
~I Una encuesta nacional realizada en 1986, "Situaci6n Nutricional de
Nidos Colombianos entre 3 y 35 Meses", cuyos resultados se publicaron
en 1988, se centra mAs directamente en el estado nutricional de los
nidos de tres ados y en la situaci6n de la planificaci6n de la familia
y la salud maternoinfantil en Colombia.
- 17 -
Cuadro II-I: Distribuci6n de los ingresos familiares y de
los gastos en alimentos por nivel de ingresos
(en $Col de 1981)
I
II
III
Ingresoli mensuales medios
por fllmilia
6.049
9.485
11.244
14.347
35.666
Gastos Ilensuales medios en
alimentos por familia
5.507
8.512
9.386
10.496
11.583
Proporc;,.6n de los gastos en
alimentos respecto de los
ingrelios familiares
(pol~centaj es)
91.0
89.7
89.7
73.2
32,5
Quintiles de ingresos
IV
V
Fuente: DANE-DNP-DRI-PAN. 1981.
de las uecesidades recomendadas. Estos resultados indican que el 20% que
constituye el sector mAs pobre de 1a pob1aci6n de Colombia corre un evidente
riesgo de ma1nutrici6n, mientras que e1 siguiente quinti1 de ingresos apenas
satisfac;e las normas nutricionales recomendadas.
Cuadro 11:2:
Qu;~ntiles
Equivalente de ca10rlas y protelnas de 1a ingesi6n
por adulto segun los nive1es de ingresos
de ingresos
Protelnns (gfdla)
Porcelttaj e de las
necI!!sidades !of
Energla (ca10rlas/dla)
Porcentaje de las
neCI~sidades
9.1
I
II
III
IV
40,3
60.0
74.3
82.8
84.9
65.0
96.8
119.8
133.5
136.9
1.904.5
2.576.3
2.961.1
3.197.1
3.118.8
63.5
85.9
98.7
106.6
104.0
!ol
62 g de protelnas diarias por adu1to.
9.1
3.000 ca10rlas diarias por adu1to.
V
Fuente: Sanin L •• Rivas L., Duque M•• Sere C.: "Food Consumption Patterns
in Colombia: A Cross-Sectional Analysis of the 1981 DANE-DNP­
DRI-PAN Household Survey". texto mimeografiado PAN-503.
Figura 1: CARACTERI8nCAS DE LA VlVIENDA DE LOS GRUPOS
DE BAJOS INGRESOS
100
90
80
70
60
w
~
~
50
.....
(Xl
40
30
20
10
o
-1-,---­
CASAS CON
PAREDES
SEMIPERMANENTES
CASAS CON
DOS 0 MAS
PERSONAS PaR
CASAS SIN
ACUeDUCTO
CASAS CON
ELECTRICIDAD
CASAS SIN
AlCANTARILLADQ
HABITACION
FUENTE: CENSO DE 1985, DANE.
cak\w43fI01A
Figura 2: EL EMPLEO ENTRE LOS POBRES
(PorcentaJe)
EMPLEADO
DOMESTICO
6,2%
TRABAJADOR
INDEPENOIENTE
23,2%
FALTADE
INFORMACION
4,8%
....... \0
OFICINISTA
11,2%
TRABAJO
FAMILIAR SIN
REMUNERACION
11,2%
PATRON
3,9%
NUMERO TOTAL DE PERSONAS EMPLEADAS DE 10 Y MAS ANOS DE EDAD -1.628.160 FUENTE: ENCUESTA DANElDNPJORIIPAN DE 1981.
CIk\w43601 B
Figura 3: EMPLEO DE LOS JEFES DE FAMILIAS DE BAJOS INGRESOS
(Porcentaje)
TOOAS LAS UNIDADES FAMILIARES
UNIDADES FAMILIARES CON MUJERES
COMO JEFES DE FAMILIA
2) 7,6%
2) 21,4%
5) 7,30/0
N
o
5)
13,9%
4) 28,7%
3) 33,3%
INGRESOS MENSUALES DE LAS UNIDADES FAMlllARES (PESOS COlOMBIANOS DE 1981)
Rm 1) SIN INFORMACION
Rm 3) HASTA 5.310 11
I]J 5) DE 10.001 A 20.000
fI 2) SIN INGRESOS
II 4) DE 5.311 A 10.000
fI 6) DE 20.001 A 60.000
1m 7) MAS DE 60.000
TAMANO DE LA MUESTRA DE LAS UNIDADES FAMILIARES: 4.772.231. TAMANO DE LA MUESTRA DE LAS UNIDADES FAMILIARES CON MWERES COMO JEFES DE FAMILIA: 977.681. 11 SALARIO MENSUAL M1NIMO DE UN TRABAJAOOR NO ESPECIALIZADO.
FUENTE: ENCUESTA DANElDNP/DRIIPAN DE 1981.
cak\w43801C
- 21 -
Viviendas y servicios deficientes
2.15
Un anAlisis de los datos del censo de 1985 muestra que. de los 5.7
millones de colombianos clasificados en la categoria "con miseria". un 63%
vivian en casas con paredes semipermanentes y en el 65% de los casos mAs de
dos personas compartian una habitaci6n; que el 88% de las casas de los
grupos de bajos ingresos no tenian alcantarillado. el 77% no tenian agua
corriente y el 39% carecian de conexiones el~ctricas (legales 0 de otro
tipo).
EducacilID....Y. alfabetizaci6n
2.16
La falta de instrucci6n y el analfabetismo estAn estrechamente
relacionados con la pobreza. Sobre la base de la informaci6n del censo de
1985. aproximadamente el 30% de las personas (de 15 6 mAs aftos de edad)
clasificadas como pobres eran analfabetas. AdemAs. el 44% de los niftos de
las familias pobres del grupo de edades de 7 a 11 aftos no asistian a la
escuela.
Empleo
2.17
La actividad econ6mica entre los pobres tiende a concentrarse en
las catego]~1as ocupacionales menos remuneradas. Los datos del censo de 1985
indican qUE~ de los 920.000 jefes de familia clasificados en la categoria
"con miseria". un 73% (0 sea 677.000) tenian empleos. aunque mAs de una
tercera parte de esas personas estaban subempleadas. ya que trabajaban menos
de seis meses por afto. Aproximadamente el 25% de las familias pobres
estaban encabezadas por mujeres. De los jefes de familia empleados. un 43%
eran trabajadores no calificados. un 32% se definian a s1 mismos como
trabajadores aut6nomos. un 10% tenian empleos de oficina. un 7% tenian
empresas propias. un 3% realizaban trabajos dom~sticos sin remuneraci6n y un
2% eran empleados dom~sticos (v~ase la Figura 2). Las familias cuyos jefes
son muj ereE. constituyen el grupo mAs desaventajado entre los pobres. La
Figura 3. que se basa en la encuesta de 1981 del DANE-DNP-PAN-DRI. muestra
que una proporci6n considerablemente mayor de las familias cuyos jefes eran
mujeres no tenian ingresos (21%) 0 sus ingresos eran inferiores a los
salarios mlnimos legales (33%). en comparaci6n con las proporciones
respectivas (8% y 25%) entre todas las familias encuestadas. En general. se
trata d~ madres solteras que tienen a su cargo la crianza de los hijos,
tarea q'.1e se dificulta porque se ven obUgadas a trabajar muchas horas en
empleos mal remunerados.
D.
Cambios recientes en la distribuci6n de los ingresos
2.18
Como se sefta16 en el Capitulo 1. el problema de la pobreza
absoluta ha persistido en Colombia pese a los notables adelantos ocurridos
en la economia durante los ultimos dos 0 tres decenios. En las
publica(:iones nacionales sobre el desarrollo. se ha debatido reiteradamente
si la d.:.stribuci6n del ingreso habia 0 no cambiado con el tiempo. Hay un
caudal de datos empiricos que sugieren que los pobres se han beneficiado
- 22 ­
muy poco del crecimiento econ6mico del pals. Sin embargo, en los estudios
recientes el consenso es que la distribuci6n de los ingresos mejor6
efectivamente en el decenio de 1970 con el auge del caf~ y la expansi6n
econ6mica. Esto fue particularmente cierto en el sector rural. Los
estudios recientes indican tambi~n que la proporci6n de los ingresos de las
familias en los deciles de ingresos mAs bajos no se deterioraron
marcadamente en los aftos ochenta, incluso despu~s de que la economla se
hundi6 en una recesi6n. Esto puede atribuirse al hecho de que los gastos de
los pobres, que se destinan a artlculos de primera necesidad, no se podlan
reducir mAs, de modo que durante la recesi6n las familias se vieron
obligadas a trabajar mAs horas en empleos mal remunerados para mantener sus
ingresos reales.
2.19
Un defensor destacado del punto de vista de que la distribuci6n
del ingreso mejor6 en favor de los pobres en el decenio de 1970 es Miguel
Urrutia. Su estudio de 1985 ~/, que se centra en los aftos setenta, llega a
la conclusi6n de que los ingresos familiares mejoraron en el nivel mas bajo
y mas alto de la distribuci6n de ingr~sos, mientras que declin6 la posici6n
relativa de la clase media. En primer lugar, los salarios reales de las
personas muy pobres --los trabajadores agrlcolas sin tierras-- aumentaron
sustancialmente durante el decenio de 1970, a medida que creci6 la demand a
de mana de obra agrlcola para sostener la expansi6n de las exportaciones de
caf~ y de flores cortadas.
AdemAS, la intensa actividad econ6mica de los
centros urbanos ayud6 a absorber la oferta de mana de obra urbana no
calificada, que estaba en rApido crecimiento, y ella redujo las tasas de
desempleo y subempleo. Sin duda, esto redujo la proporci6n de familias que
vivlan por debajo del umbral de pobreza. Pero el factor mas significativo
fue la creciente participaci6n de las mujeres en la fuerza de trabajo como
asalariadas secundarias. Segdn Urrutia, el mejoramiento econ6mico de las
familias del decil mAs bajo de la distribuci6n de ingresos se debi6 a la
expansi6n de las oportunidades de empleo y a los ingresos mAs altos de los
trabajadores secundarios durante este perlodo de crecimiento econ6mico.
2.20
Los estudios mas recientes de Ayala y Reyes ~I respa1dan las
conclusiones de Urrutia sobre las tendencias del decenio de 1970 y
demuestran ademAs que, por 10 menos en las zonas urbanas, la proporci6n
relativa de los ingresos de los pobres prActicamente no se modific6 en la
primera mitad del decenio de 1980, perlodo en el cual bajaron los precios
del caf~ y se desaceler6 el crecimiento econ6mico. El Cuadro 11-3 muestra
la distribuci6n de los ingresos familiares en 1976. 1980 Y 1985 en siete
~I Miguel Urrutia, "Winners and Losers in Colombia's Economic Growth of
the 1970s". publicado para el Banco Mundial por Oxford University
Press. 1985.
~I Ulpiano Ayala, "Hogares, participaci6n laboral e ingresos" y Alvaro
Reyes Posada. "Tendencias del empleo y la distribuci6n del ingreso", en
El Problema Laboral Colombiano, 1nformes de la Misi6n Chenery. 1987.
- 23 -
Cuadro 11-3:
Distribuci6n de los ingresos familiares 1976-85 (Siete ciudades)* 1976
1980
1985
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
1.23
3.71
7.03
11.36
16.90
23.71
32.53
44.30
61.38
100.00
1.45
4.49
8.17
12.15
18.91
26.15
35.35
47.38
64.62
100.00
1.41
4.44
8.14
12.76
18.63
25.89
34.97
46.86
63.93
100.00
Gini
0.496
0.461
0.474
Deciles
* BogotA. lliedellin. Cali. Barranquilla. Bucaramanga. Manizales y Pasto.
Fuente: Reyes. "Tendencias del empleo y la distribuci6n del ingreso".
El Problema Laboral Colombiano. 1987.
ciudadt!s. a saber. BogotA. Medellin. Cali. Barranquilla. Bucaramanga.
Manizales y Pasto. Mientras que el 20% de las familias que integraban el
estrat(1 mAs pobre recibia el 3.7% de los ingresos en 1976. la proporci6n
relativa de ese grupo aument6 al 4.5% en 1980 y s6lo baj6 ligeramente al
4.4% ell. 1985. Los cambios ocurridos entre 1980 y 1985 son insignificantes.
2.21
Es evidente el motivo por el cual se mantuvo la proporci6n
relatbra de los ingresos de las familias pobres durante 1981-84. Los pobres
no pod::.an reducir los gastos familiares porque ~stos se destinaban sobre
todo a articulos de primera necesidad. Incluso durante este periodo de
recesic:ln. el desemp1eo entre los pobres no aument6 notablemente porque
~stos 1:.omaron los empleos que podian obtener para mantener el nivel real de
los ingresos familiares. Si bien los salarios reales del sector no
estruc1:.urado baj aron en 1981-85. las familias mAs pobres compensaron esta
reducc:i.6n porque sus asalariados principales trabajaban mAs horas 0 tenian
varios empleos y porque podian contar en mayor medida con la remuneraci6n de
los aSII.lariados secundarios. Todo indica que durante una recesi6n las
familill.s mAs pobres apenas pueden sobrevivir.
- 24 -
CapItulo 3
Un programs de acci6n
3.01
El an6lisis realizado en e1 Capitulo 2 indica que, si bien la
prosperidad econ6mica genera1izada de los afios setenta indudablemente sirvi6
para reducir las disparidades existentes en Colombia en materia de ingresos,
los colombianos que se hallan en el quintil m6s bajo de la escala de
distribuci6n de ingresos han seguido viviendo en condiciones de extrema
pobreza. Por 10 tanto, adem6s de promover un crecimiento econ6mico elevado.
es necesario crear programss sociales especialmente disefiados para mitigar
los peores aspectos de 1a pobreza. El Gobierno debe ejecutar sin demora
aquellos programss capaces de producir efectos inmediatos en los problemas
m6s urgentes relacionados con la pobreza, como la mala salud, la
malnutrici6n, las condiciones de vida poco sanitarias y el analfabetismo; al
mismo tiempo, debe continuar elaborando programss de acci6n a mediano y
largo plazo orientados a la generaci6n de ingresos y el aumento de la
productividad. Sobre esa base. el presente estudio ha sido disefiado para
ayudar al Gobierno a centrar su atenci6n en el establecimiento de programss
a corto plazo y de efecto r6pido, que se ocupen de atender las necesidades
b6sicas.
El programs de acci6n del Gobierno
3.02
La estrategia aplicada por el Gobierno para mitigar 1a pobreza
consiste en satisfacer las necesidades b6sicas de los pobres mediante la
prestaci6n de servicios sociales esenciales y la generaci6n de oportunidades
de empleo productivas. El Gobierno procura alcanzar esos objetivos
dirigiendo un monto cada vez mayor del gasto pdblico hacia los sectores
sociales. Entre los componentes b6sicos de la estrategia figuran el Plan
Nacional de Rehabilitaci6n (PHa) y el programs de Desarrollo Rural Integrado
(DRI). iniciados durante gobiernos anteriores; ambos programss nacionales y
multisectoriales siguen siendo los principales vehiculos de lucha contra la
pobreza en las zonas rura1es. Se espera que la Ley de Reforma Agraria
recientemente promulgada. disefiada para mejorar y racionalizar los
procedimientos de distribuci6n de la tierra y de legalizaci6n de la
propiedad. desempefie tambi6n un importante papel en la erradicaci6n de la
pobreza en las zonas rurales.
3.03
Adem6s, el Gobierno ha adoptado una serie de nuevas iniciativas
agrupadas bajo el Plan de 1ucha contra la pobreza y para la generaci6n de
empleo (PLPGE) (v6ase el Anexo II). Los programss del PLPGE son mdltiples,
variados en cuanto a su alcance y sus objetivos. y se encuentran en
distintas etapas de preparaci6n, unidos s6lo por un objetivo comdn. la
mitigaci6n de la pobreza. El siguiente paso en la ejecuci6n del PLPGE es el
establecimiento de un programs de acci6n por parte del Departamento Nacional
de Planeaci6n (DNP) y los organismos sectoriales. Para ello se requiere
actuar en dos pIanos. Por una parte, el Gobierno debe ejecutar en forma
r6pida y selectiva los programss relativos a las necesidades b6sicas (salud.
nutrici6n, educaci6n y vivienda minima) que se ocupan de los problemas m6s
urgentes de las comunidades pobres y. por la otra, debe continuar elaborando
programss de acci6n a mediano y largo plazo orientados a1 aumento de la
- 25 ­
productividad, la creaci6n de empleos y el fortalecimiento institucional.
En 10 que resta del presente info~e se evaluarAn las medidas urgentes y
esencialmente a corto plazo disedadas para ayudar a los grupos mAs
gravemente afectados, y se fo~ularAn recomendaciones al respecto. Estas
recomendaciones consistirAn en nuevas medidas en las esferas de la nutrici6n
y la salud, la ensedanza primaria y las viviendas para grupos de bajos
ingresos.
3.04
Aunque la generaci6n de empleo y el mejoramiento de la
productividad son componentes esenciales de cualquier plan orientado a
mitigar La pobreza, esos temas no se abordan en profundidad en este info~e.
Los prog.ramas en curso del PNR y el DR! se ocupan de los problemas de la
productividad y el empleo en las zonas rurales. Por otra parte, adn no se
ha fo~ulado dentro del Gobierno una estrategia coherente que se ocupe de
los problemas bAsicos de empleo y productividad propios de la pobreza en-las
zonas urbanas. El Banco se propone colaborar estrechamente durante el
pr6ximo ado con los colombianos en la elaboraci6n de politicas y programas
orientados a la creaci6n de empleos y el mejoramiento de la productividad en
el sector urbano no estructurado. Se propone asimismo realizar una encuesta
sobre el papel de las organizaciones no gubernamentales en la prestaci6n de
serviciols sociales y la promoci6n de actividades productivas en las
comunidades pobres.
Observac.iones generales sobre las nuevas iniciativas relativas a las
necesidades bAsicas
3.05
Las nuevas iniciativas del Gobierno en las esferas de la
1a salud, la vivienda minima (incluidos los servicios
relacionados con la vivienda) y la educaci6n se examinan en los Capitulos 4
a 7. Los objetivos de esos programas, la evaluaci6n del Banco y la
exposici6n de los problemas y las recomendaciones relativos a esos programas
se han resumido en la Tabla 1 que figura al final de este capitulo. Figuran
tambi'n algunas recomendaciones sobre la metodologia estadistica del
Departamento Administrativo Nacional de Estadistica (DANE). En la esfera de
la nutrici6n, el Gobierno ha iniciado la ejecuci6n del novedoso Programa de
Hogares de Bienestar Infantil, que ofrece servicios de alimentaci6n
compleme~taria y de guarderia a los nidos de las comunidades pobres, y al
mismo tiempo sirve para educar y capacitar a las madres. El programa,
iniciado a comienzos de 1987, se ha ampliado con gran 'xito para atender a
aproxima,iamente 400.000 nidos de comunidades pobres de todo el pais. Aunque
puede mejorarse en algunos aspectos, el programa ofrece grandes
posibilidadE~s, por 10 que debe asignArsele alta prioridad y prestArsele
apoyo (v~ase el Capitulo 4).
nutrici6~,
3.06
Por el contrario, es poco 10 que el Gobierno puede hacer a corto
plazo en materia de servicios de atenci6n primaria de la saluda Las
comunidades pobres tienen un acceso muy limitado a los servicios de salud
por 10 cual se estAn examinando propuestas para ampliar el alcance de los
servicios de atenci6n primaria mediante la construcci6n de un gran ndmero de
puestos ie salud y la capacitaci6n de personal param'dico adicional. No
obstante" si se tiene en cuenta que la capacidad de los puestos y centros
- 26 ­
existentes no se utiliza plenamente (como consecuencia de una insuficiente
financiaci6n de los gastos ordinarios y de una administraci6n inadecuada),
no tiene mucho sentido tratar de ampliar el alcance de esos servicios. En
lugar de eso, deberla procurarse que el sistema existente funcionara m's
eficientemente. Lo que se necesita es un firme compromiso respecto de las
reformas institucionales dentro del sistema de salud, debiendo prestarse
particular atenci6n a la mejora de la gesti6n financiera. Otra iniciativa
en estudio es la ampliaci6n del sistema de segura social (de menos del 20%
al 80%) con objeto de que abarque a las familias de bajos ingresos. Aunque
la reforma del sistema de segura social es importante para el sector de la
salud de Colombia en general, ese objetivo no puede lograrse a corto plazo.
El alcance del sistema de segura social de Colombia es uno de los m's
reducidos y su costa uno de los ~s elevados de Am~rica Latina (v~ase el
Capltulo 5).
3.07
Existe una urgente necesidad de viviendas y servicios b'sicos
adecuados en las comunidades pobres de todo el pals. La situaci6n es
especialmente crltica en las zonas urbanas y periurbanas. El r'pido avance
de la urbanizaci6n en los Oltimos dos decenios ha traldo consigo la
aparici6n de grandes barrios de tugurios y asentamientos ilegales en la
periferia de las ciudades. Hace poco tiempo el Gobierno trat6 de atender a
las necesidades de vivienda de los pobres mediante la construcci6n de
unidades habitacionales de bajo costa por el sector pOblico y mediante la
subvenci6n de los intereses, pero el programa no benefici6 a los ~s pobres
ni a los ~s necesitados. A partir de entonces el Gobierno ha centrado su
atenci6n en mejorar la calidad de las viviendas existentes en los barrios
pobres. Esta es una esfera en que la experiencia del sector pOblico de la
vivienda de Colombia ha sido muy limitada. El mejoramiento ser' una tarea
compleja que demandar' tiempo, pues requerir' la coordinaci6n de los
organismos pertinentes del Gobierno entre sl y con los distintos grupos
comunitarios y clvicos que participen en los proyectos. Para que el
mejoramiento de las viviendas est~ al alcance de las familias ~s pobres,
resulta esencial recurrir a la construcci6n por autoayuda; a su vez, ello
entrafta capacitaci6n, asistencia t~cnica y una organizaci6n comunitaria
eficaz. Dadas las circunstancias, 10 ~s sensato serla concentrarse en la
elaboraci6n de una nueva f6rmula para el mejoramiento de los barrios de
tugurios y el suministro de servicios a los lotes, conforme a las
necesidades de las comunidades ~s pobres, en lugar de tratar de cumplir
ambiciosos objetivos de orden cuantitativo. El Gobierno deber!a asimismo
eliminar gradualmente el uso de intereses subvencionados (v~ase el Capltulo
6).
3.08
En la esfera de la educaci6n, los esfuerzos del Gobierno por
mitigar la pobreza est'n centrados en un programa de universalizaci6n de la
enseftanza primaria. En comparaci6n, la educaci6n de adultos recibe
relativamente poca atenci6n. Este criterio es b'sicamente racional porque
la enseftanza primaria formal resulta mucho ~s econ6mica como veh!culo de
alfabetizaci6n y difusi6n de conocimientos aritm~ticos, as! como de
capacidades b'sicas de comunicaci6n y producci6n. El Gobierno ha centrado
su atenci6n fundamentalmente en mejorar el acceso a la educaci6n primaria en
las zonas rurales mediante la adopci6n de un modelo de enseftanza simult'nea
- 27 ­
de varios grados y de promoci6n flexible. No obstante, para que este
programa responda realmente a las necesidades de los pobres, debe prestarse
mAs atenci6n a mejorar su alcance en los barrios urbanos pobres donde hay un
gran nGmero de nidos en edad escolar que no tienen acceso a la ensedanza
primaria fonnal (v~ase el Capitulo 7).
3.09
Una caracteristica comtln de los programas mencionados
anteriOrtnen1:e es la mayor importancia que en ellos se da a la participaci6n
de la cOlnun:ldad. Como se indica en capitulos posteriores, el ~xito de la
aplicaci,tSn del programa de Hogares de Bienestar Infantil depende
fundamentalmente de la participaci6n de la comunidad entera y se prev~ que
el programa de mejoramiento de viviendas minimas propuesto dependerA en gran
parte de la construcci6n por autoayuda. AdemAs, para la construcci6n de
nuevas e scuI:!las primarias, algunas comunidades pobres deberAn organizarse
para apcrtar mane de obra en lugar de compartir el cos to financiero. En
consonancia con las nuevas iniciativas de descentralizaci6n de los servicios
sociales bA:sicos hacia los municipios, el actual Gobierno promueve la
ftautoayuda ft y la ft autodetenninaci6n ft y atribuye cada vez mAs importancia al
papel que li!s comunidades pobres pueden desempedar en la definici6n de sus
problemas, dando a conocer sus necesidades a las autoridades locales y
colaborando con los organismos ptlblicos en el disedo y la administraci6n de
los servicios destinados a atender necesidades bAsicas.
Tabla 1:
Nu.ya. iniciatiya. para mitigar la pobr.za - R•• u..n d. la. r.co..ndacion••
pagin. 1 de 3
Programa.
Obj.tiyos/Beneficios
Situaci6n
Hogar•• d.
Bi.ne.tar
lnfanti I (HBI)
- Ali ..ntacion compl.­ ..ntaria para nino. d• •ntr. 8 y e ano. d. edad
- Atancion diurna y
proteccion d. 10.
nino.
- Capacitacion .n nutri­
cion y .alud d. madr••
yoluntaria.
- U.jorami.nto .u.tan­
cial d. yjyi.nda.
En .j.cucion
00
N
Eyal uaci6n
D.be a.ignar•• I.
alta prioridad
Probl_a.
R.co..ndacion••
Abarca un nu..ro limi­
tado d. nino. d• •ntr.
e y 24 ..... d. edad
- E.tabl.c.r
lactant••
- Di.tribuir
.n que hay
pan .n 10.
Conc.ntrado .n zona.
urbana.
- Cr.ar modalidad•• adecuada. para la.
zona. rural ••
Capacidad limitada d.1
ICT d. otorgar pri.tamo.
para ..jorami.nto d.
yjyi.nda.
- Bu.car otra. alternatiya. d. credito
Falta d. apoyo y d.
participacion d. la
comunidad .n .1
programa
Dedicar m'. ti_po a la educacion
d. la. comunidad•• al co..nzar .1 programa - Tran.f.rir progr•• iya..nte la. r••­
pon.abilidad•• a la. comunidad•• ,
di.poni.ndo que .1 ICBF imparta
capacitacion
- S.I.ccionar comunidad•• ben.ficiaria.
con capacidad comprobada d. organi­
zacion comunitaria
Aba.tecimi.nto poco con­
fiabl. d. Bi.n••tarina
- R.gularizar la produccion d. Bi.n••
tarina .n la. 3 planta••xi.tente.
Falta d. un .i.tema
- Cr.ar SISVAN para yigilar .1 ••tado
nutricional d. la poblacion .n
gen.ral
- Crear un .i.~a de .yaluacion e.pe­
cifico para 10. HBI; podria con.ide­
rar.e la adaptacion de la Encue.ta
.obr. la medicion d. 10. niyele. de
vida para complementar y ampliar el
rudi ..ntario .i~a de informacion
.xi.tente
- Equipar a la. madre. comunitaria.
con balanza.
de yigilancia d. la
nutricion
HBI ••pecializado. para
Bi.n••tarina a 10. hogar••
lactant•• que no partici­
HBI
T.bl. 1:
Nuev•• iniei.tiv•• p.r. mitig.r I. pobrez. - Resumen de I.s reeomendaeione.
pagin. 2 de 3
Progr.m••
Objetivo./Benefieio.
Situ.eion
S.lud Bbie.
p.r. Todo.
- Ampli.eion del .Ieanee
del .i.tem. de .ten­ cion b'.ie. de I.
•• Iud ..di.nte I.
eon.trueei'n de nuevo.
pue.to./eentro•••ni­
t.rio. y e.p.eit.eion
de nuevo. promotore.
de I••• Iud
En prepa r.e ion
:::l'\ N
A.ent.llliento.
hUIII.no.
Evalu.eion
Problemas Debe .pl.z.r.e I.
I. ejeeueion lIIien­
tr•••e re.liz.n
I•• refor••• fin.neier•• del Ministerio de S.lud
- L••mpli.eion del
.Ie.nee del .i.tem.
de .teneion pri •• ri. de I. s.lud no tiene
sentido .i no .e
mejor. I. utiliz.eion
de I. e.paeidad
existente
- Exp.n.ion del ale.nee
del Instituto de Seguro.
Soei.l_
- La alllpli.eion del
.Ie.nee del ISS no
e. faetible en el
futuro prOxilllO
Mejor••iento de vivienEn prepar.eion
d•• de b.rrios pobre.
- Servieio. p.r. lote.
- Reh.bilit.eion de zon..
ruino••• en I•• eiud.de. Puede ejeeut.r.e
en un. ese.la mi.
redueid.
- L. partieip.ei'n
.etiv. de I. eOlllu­
nid.d e. e.enei.1
La cronic. f.lt. de
fin.nei.eion .deeuad.
de 10. g••to. ordin.­
rio. del .istema de .teneion pri ..ri. de I. s.lud soe.v. I. efieienei. de 10. .ervieio. - Debilid.d institueion.1 y gestion fin.neier. defieiente en
el ISS
Objetivo. y pl.n
finaneiero poco
re.1 i.t••
- EI p.pel del Cobierno
no e.t' cl.r.mente
definido
Reeomend.eiones
- Re•• ign.eion de los fondo. ordinario.
dentro del si.tem. de •• Iud en f.vor
de I••teneion prilll.ri. de I ••• Iud - La reform. del ISS debe re.lizar.e
• .a. largo pl.zo
Debe redueir.e la dimen.ion del
progr... a un. e.e.l. pr.etie.ble
y eentr.,..e en un .i.tem. integr.do
de mejor.miento de viviend•• (por
ejemplo, el 1II0deio ·Agu. BI.ne.-)
- EI Cobierno debe de.empen.r un.
funci6n leg.1 y ,.egut.dora, aUlllini.
tr.r lote. eon .ervieio. y promover
!.
;;~.~~~==;!~ ~_"
.utv·iw~. ~
!••
aetivid.de. eOlllunit.ri ••
- Utiliz.eion de inte­
reses subveneion.dos
por 61 ICT
- Eliminacion gr.du.1 de la .ubveneion
de intere.es
Tabla 1:
Nueva. iniciativa. para mitigar la pobreza - Re.umen de la. recomendacione.
Piigina 3 de 3
Programa.
Objetivo./Beneficio.
Situacion
Educacion
Bbica
para Todo.
En.enanza primaria
univer.al
- Mejoramiento de la
eficiencia interna Etapa avanuda
de preparacion
Labor e.tad ••tica del DANE
en apoyo de
10. programa.
de II it i gad on
- Definicion de la
pobreza
- Determinacion de 10.
umbrale. de pobreza
En cur.o
Evaluacion
En general, pro­
grama bien conce­
bido y viable
c
(") - La medida de la.
NBI del DANE acu.a
grave. deficiencia.
Problema. Recomendac i one.
Falta de acce.o a la
ensenanza primaria en
la. zona. urbana.
E.tablecer e.cuela. en comunidades
pobre. de la. zona. urbana.
- Integrar la. e.cuela. comunitaria.
no e.tructurada. al .i.tema de edu­
cacion formal mediante la di.tribu­
cion de libro. de texto y la capaci­
tacion periodica de mae.tro.
- Nece.idad de aumentar
- Ampliar el programa de alimentacion
los incentivos para la
e.colar al grupo de entre 7 y 14
a.i.tencia a la escuela
ano. de edad
- La medida de las NBI
carece de indicadore.
.obre ingreso., ga.tos
y nutricion, entre
otro. - lncorporar los datos sobre ingre.o.,
ga.to., empleo, .alud y nutricion
familiare. como complemento de 10.
indicadore. de la. HBI - La medida de la. NBI e.tii seagada hacia indicadore. f •• icos relacionado. eon la vivienda de la pobreza
- Determinacion de 10.
beneficiario. - La medida de la. HBI no es adecuada para
la .elecciOn de bene­
ficiario. ni para la
vigilancia de 10.
re.ultado. del
programa
- Hacer uso de encuesta. permanente.
para general' datos confiable. y
pertinente. en for... que permita
multiple. aplicacione. y aniilisi.
.eparado.
- Po.ibilidad de adaptar la encuesta
.obre medicion de 10. nivele. de
vida para la integracion de 10•• i.­
temas de informacion existentes
- 31 -
Capitulo 4
Un nuevo sistema de intervenci6n en la nutrici6n
A.
Protecci6n de nidos a nivel de la comunidad
4.01
Entre las nuevas iniciativas del Gobierno para mitigar la pobreza
se encu,mtra un novedoso programa que combina la prestaci6n de servicios de
aliment,:Lci6n complementaria y de guarderla para nidos pobres con la
educaci,:in y el desarrollo de la comunidad. El programa. denominado "Hogares
de Bienl~st8r Infantil" (HBI) fue iniciado por el Instituto Colombiano de
Bienest,:lr F'amiliar (ICBF) en febrero de 1987 y actua1mente atiende
aprox!m,ldamente a 400.000 nidos en todo el pals. La meta del ICBF es
ampliar el alcance del programa para atender a 1.5 millones de nidos en
1992. 31 programa de HBI tiene por objeto establecer guarderlas infantiles
a nivel de la comunidad en barrios pobres de las ciudades y pueblos. donde
puedan ~upervisarse los nidos de 0 a 7 ados de edad y proporcionarles
comidas y Bienestarina (complemento de la nutrici6n).
4.02
A diferencia de las guarderlas infantiles tradicionales 1/. estos
servici :)S son prestados por madres voluntarias en sus propios hogares 0 en
locales de propiedad de la comunidad. de manera que las familias pobres
tienen fAcil acceso a ellos. La selecci6n de los beneficiarios se hace por
ubicacijn geogrAfica. asl como por grupos de edades. Se ha previsto que
cada ho~ar reciba a un mAximo de 15 nidos. pero en algunas comunidades en
que la :lemanda es superior a la oferta. por ejemplo. en las de Ciudad
Bolivar en BogotA, las madres comunitarias se ven obligadas actualmente a
cuidarln ntimero mayor de nidos. A las mujeres encargadas de los centros se
les ll~na "madres comunitarias" y son elegidas entre los miembros de la
comunid!ld por otros padres. Antes de iniciar su labor reciben capacitaci6n
en tema~ relacionados con la atenci6n del nido y las necesidades bAsicas,
por ejemplo, relaciones familiares y comunitarias, recreaci6n, nutrici6n,
higiene y medidas preventivas de salud. El ICBF ayuda a las "madres
comunit :lria:s a obtener pr~stamos para habilitar sus viviendas; como mlnimo,
para in:ltalar suelos de concreto 0 madera, cocina y bado; el Instituto
proporcLona tambi~n a las madres el mobiliario y equipo necesarios y las
compens,:l a trav~s de un sistema de "becas". Lo que es mAs importante, el
progr~~ de HBI ayuda a satisfacer el 80% de las necesidades nutricionales
II
11 El ICEF administra tambi~n un programa mAs tradicional de guardedas
in ::antiles y alimentaci6n complementaria para nidos menores de seis
ad(ls de edad denominado CAIP. Se ofrece alimentaci6n y supervisi6n de
10:;: nidos en guarderlas infantiles bien equipadas y atendidas por
pe::'sonal capacitado. Aunque el ICBF sigue administrando el programa,
68':.e ya no figura entre las actividades de alta prioridad del
In~;:tituto. porque:
a) es costoso y, por consiguiente, no puede
ampliarse su alcance; b) no beneficia a los nidos mAs pobres. y c) por
10 general no se lleva a cabo en lugares accesibles para las
cOl1unidades pobres.
Figura 4: ALCANCE DEL PROGRAMA
HOGARES DE BIENESTAR INFANTIL
(AL 20 DE ENERO DE 1988)
28.000
26.000
24.000
22.000
20.000
18.000
~
~
16.000
z
w
CI
~
w
~
z
14.000
12.000
l.oJ
N
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000 0
~~~,egl/~"'~~~~Qu~Uo~~.s...~~.\ID~~/44 Q,J:(Ft>.~~. ."""IlI.\l'gIlIl'lf6!flgt'!.g:g...Ii~~;ot./~~~"'.\ID.
'"\o'(/lof 00 "t l>.1$.'T;If
'"
'4 """4£i~
c..,
INsmuro COlOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR.
~~ ~
~/o.s""'C: ~-'4)... tI~1l
~C~"""'D~
~~.s
'4l~.sll
cak\w43601D
- 33 ­
diarias de cada nifto participante distribuyendo Bienestarina (comp1emento de
1a nutriciOn) y ayudando a adquirir a1imentos a precios inferiores a los del
Mercado mediante acuerdos con una red de almacenes de 1a comunidad.
4.03
Los padres de los niftos que participan en e1 programa deben
hacerse presentes una vez cada quince dias para ayudar a las "madres
comunita~iasft en 1a preparaciOn de las comidas y 1a atenciOn de los niftos.
E1 progrwna estaba funcionando bien en todas las comunidades visitadas por
1a misiO:l dE~l Banco. Las "madres comunitarias" parecian bien capacitadas y
muy motilradas, y existia una fuerte demanda del programa.
4.04
El programa de HBl es un vehicu10 eficaz para hacer frente a los
problema!! eElencia1es de las comunidades locales re1acionados con 1a pobreza.
Ademas del cuidado y 1a a1imentaciOn de los niftos, ofrece grandes
posibi1ijades en materia de educaciOn preesco1ar y de capacitaciOn de las
llmadres :~omunitariasll y de otros padres en 10 que se refiere a las
necesidaies bAsicas. Entrafta un mejoramiento sustancia1 de las viviendas de
las "madres comunitarias ft y sus fami1ias. Ademas. da a las madres
comunitarias 1a oportunidad de recibir una remuneraciOn (becas) del lCBF y
de los padres de los niftos que supervisan £1. a 1a vez que deja a otras
madres e:l 1ibertad de buscar emp1eo fuera del hogar. Este aspecto de 1a
atenciOn del nifto es particu1armente importante porque los grupos mas pobres
y mas vu~nerab1es de Colombia son hogares encabezados por mujeres, por 10
general madres sin cOnyuge con niftos pequeftos.
4.05
El programa ha dado origen a actividades generadoras de ingresos
en mucha9 comunidades pobres. Por ejemplo, e1 establecimiento de 130
guarderiu infantiles en el distrito de La Candelaria (Cartagena) ha creado
empleos Jara 30 personas que se dedican a la producciOn de pan, siUas y
co1chones para e1 programa. En e1 barrio Potosi de Ciudad Bolivar, e1
aumento de 1a demanda de materia1es de construcciOn utilizados para la
habi1ita,~iOn de las viviendas de las "madres comunitarias· ha dado como
resu1tad,) el estab1ecimiento de varias empresas fabricantes de b10ques de
concreto, Se prev~ un aumento de los efectos de los HBl en las comunidades
pobres en Urminos de empleos e ingresos, dada la amp1iaciOn proyectada del
a1cance .:tel programa.
B.
FinanciaciOn de los programas de nutriciOn
4.06
E1 lCBF es un organismo gubernamenta1 con responsabi1idades en
todo 10 l~eferente a 1a nutriciOn y e1 bienestar de 1a familia en e1 pais.
Aunque e~:tA vincu1ado al Ministerio de Sa1ud. e1 lCBF cuenta con su propia
fuente dE! financiaciOn y funciona en forma bastante independendiente.
£1 El lCBF paga a las "madres comunitarias· $Co1 650 mensuales por nifto
come, promedio, y los padres participantes contribuyen $Co1 200
mensua1es por nifto.
- 34 -
autorizado por la ley a percibir el 2% de los ingresos nacionales por
concepto de tIDpuestos sobre sueldos y salarios, y el 12% de los ingresos por
concepto de impuestos a las ventas de sal. En 1987. el total de sus
ingresos corrientes fue calculado en $Col 23.325.000.0001/. En este caso
resulta fundamental determinar si el ICBF podria financiar la ampliaci6n
proyectada del alcance de los HBI de 120.000 beneficiarios en 1987 a 400.000
en 1988 y a 1.000.000 en 1990. adem~s de financiar el aumento ligeramente
~s modesto del alcance de los programas de restaurantes escolares. de un
mil16n ados millones de nidos~/.
Est~
4.07
En el Cuadro IV-1 se muestran los ingresos y gastos proyectados
del ICBF para el periodo 1988-1990, a precios de 1987. Los ingresos son
proyecciones del Banco (en que se presume un crectIDiento real anual superior
en un 6% al estimado por el DNP para 1987). en tanto que las cifras sobre
gastos se han tomado de fuentes del DNP. ajustadas para tener en cuenta el
posible aumento del alcance de un programa de altIDentaci6n escolar que est~
estudiando actualmente el ICBF. El Cuadro IV-2. en que figuran las
proyecciones de costos y beneficiarios de diversos programas del ICBF. se
bas a en la informaci6n del "Plan de Economia Social. 1987-1990". ajustada
para tener en cuenta una posible ampliaci6n de un programa de altIDentaci6n
escolar~/.
4.08
El costa unitario de los HBI se estima entre $Col 26.000 y $Col
27.000 al ado. Como se proyecta ampliar su alcance de 400.000 nidos en 1988
a 1.000.000 en 1990. los costos de los HBI aumentar~n de $Col 10.290
millones a $Col 26.500 millones durante ese periodo. Segan se prev~. su
proporci6n en los costos totales de los programas del ICBF aumentar~ del 45%
en 1987 al 75% en 1988 y a alrededor del 85% en 1990. Entretanto. se espera
que el alcance de los programas de altIDentaci6n escolar se duplicar~ en tres
ados. con 10 que los costos para esa categoria aumentar~n de $Col 1.060
millones en 1988 a Col $1.880 millones en 1990. Su proporci6n en el costa
total de los programas del ICBF es, sin embargo. relativamente reducida y se
proyecta que se reducir~ del 8% al 6% en ese periodo de tres ados.
1/ Estimaci6n del DNP. Aunque el ICBF est~ autorizado para recaudar el 2%
del tIDpuesto sobre sueldos y salarios directamente de las empresas de
los sectores pablico y privado. no percibe el total a que tiene
derecho.
~/ Los programas de restaurantes escolares se examinan en relaci6n con las
iniciativas sobre educaci6n en el CapItulo 7.
~/ Adem~s
de las actividades relativas a la nutrici6n que se enumeran en
el Cuadro IV-2, el ICBF realiza otros programas. entre ellos, programas
sobre prevenci6n y tratamiento de la toxicomania. promoci6n de
actividades recreativas y aprovechamiento del tiempo libre. atenci6n de
las personas de edad avanzada y atenci6n de los tIDpedidos fisica y
mentalmente.
- 35 -
Cuadro IV-1:
ICBF - Ingresos y gastos proyectados
1988-90
(millones de pesos de 1987)
1988
1989
1990
In:~resos
tributarios
Ot I~OS ingresos corrientes
Ini~resos de capital
22.715
1.985
24.075
2.075
25.520
2.170
Tol:al
24.700
26.150
27.690
16.700
8.000
28.650
12.500
30.365
14.150
24.700
41.150
55.515
15.000
20.500
Ingreso!J
Gastos
Gastos corrientes
Ga!;tos de capital
Tol:al
Ingreso!; adicionales necesarios
Fuente: DNP (Unidad de Inversiones Publicas). y estimaciones de la misi6n
dE!l Banco.
Q!ladro IV-2:
Hip6tesis relativas a los costos de los programas
y el ndmero de "beneficiarios
Costo (millones de SCol)
Ndmero (m iles)
10.290
400
17 . 840
700
26.500
1.000
familiar
para :1esarrollo
infantil
Costo (millones de SCol)
Ndmero (m iles)
350
240
485
430
695
625
Atenci6n nutricional
maternoinfantil
Costo (millones de SCol)
Ndmero (m iles)
100
710
100
710
100
710
Vigilancia del
desarrollo flsico
y atenci6n
nutricional escolar
Costo (millones de SCol)
Ndmero (m iles)
1.060
1.150
1.540
1.420
1.880
2.040
Otros frogramas
Costo (millones de $Col)
1.810
1.575
1.440
HBI
Educaci!~n
Fuente:
Estimaciones del Plan de Economla Social 1987-90. el DNP y la
misi6n del Banco.
- 36 ­
4.09
Sobre la base de las fuentes actuales de financiaci6n, las
proyecciones demuestran que el ICBF podrla financiar todos sus programss
hasta 1988. No obstante, a partir de 1989 1a amp1iaci6n del a1cance de los
HBI darla como resultado d~ficit considerables ($Col 15.000 mi1lones en
1989, y $Col-20.S00 mi1lones en 1990). En vista de esa falta de fondos, el
ICBF present6 al Congreso un proyecto de ley que autorizarla aumentar del 2%
al 3% la proporci6n que 1e corresponderla de los impuestos sobre sue1dos y
sa1arios.
C.
Recomendaciones sobre e1 diseno del programs
4.10
Aunque el programa de HBI es exce1ente, algunos de sus aspectos
son motivo de preocupaci6n. A continuaci6n se presentan algunas
recomendaciones sobre aspectos del programs que podrlan mejorarse.
Aplicaci6n del programa a los ninos de entre 6 y 24 meses de edad
4.11
La aplicaci6n del programa a los ninos entre 6 y 24 meses de edad
es extremadamente reducida. En la primera evaluaci6n de los HBI realizada
por e1 ICBF en noviembre de 1987, s6lo el 6% de los ninos beneficiados
tenian menos de dos anos de edad. El10 puede atribuirse a que, en general,
1a comunidad y los padres se resisten a separar a los ninos pequenos de sus
madres durante los dos primeros anos de vida. Por otra parte, la
ma1nutrici6n es por 10 general mAs grave en esa etapa temprana de la vida,
por 10 que es necesario tomar rApidamente a1guna medida.
4.12
Una posibilidad seria e1 establecimiento de un programa especial
de HBI dirigido exclusivamente a los ninos menores de dos anos, con
directrices sobre actividades, supervisi6n y normas de nutrici6n adaptadas
especificamente para ese grupo de edad. Otra posibi1idad seria que los
ninos pequenos permanecieran en cass con sus madres y que el ICBF llegara a
acuerdos especia1es con organizaciones y empresas de la comunidad para 1a
entrega a domicilio de alimentos y Bienestarina. todo e1lo sujeto a
inspecciones peri6dicas. Una tercera posibilidad serla continuar con el
sistema actual de HBI, y formular directrices mas estrictas para el cuidado
y la nutrici6n de los ninos pequenos. Estimamos que e1 ICBF debe mostrar
f1exibilidad en esta materia y decidir, en consulta con los dirigentes
comunitarios, cuAl de las posibilidades es la mAs adecuada para las
circunstancias locales.
Medidas sobre nutrici6n en las zonas rura1es
4.13
Aunque el programa del HBI se estA ensayando en una escala
reducida en las zonas rurales del pais, ha sido creado esencialmente para
las zonas urbanas y las cabeceras de departamentos, en que 1a densidad de
poblaci6n es adecuada. E1 ICBF tendrA que disenar moda1idades especificas
para las zonas rura1es en que las necesidades son diferentes; en esas zonas,
1a deficiencia protelnica en los ninos es un problema grave, pero
- 37 -
Hogares de Bienestar Infantil, Cali
- 38 -
Hogares de Bienestar Infantil, Cali
~JI
7
;
- 39 ­
hay poca demanda de guarderlas infantiles. Como el ICBF no tiene una
presencia suficientemente establecida en algunas comunidades rurales. la
mejor alternativa serla la adopci6n de medidas a trav~s de aquellas
instituciones 0 programas mas activos en una localidad determinada. por
ejemplo, los programas multisectoriales de desarrollo rural como el DRI y el
PNR. 0 los organismos publicos que cumplen actividades en las zonas rurales,
como la Caja Agraria, y que se ocupan de cuestiones alimentarias. Al haber
una maYI)r descentralizaci6n de las funciones administrativas y pollticas
hacia h.s jurisdicciones locales, los gobiernos locales tambi~n podrian
particil~ar en mayor medida en la planificaci6n y administraci6n de los
programi!S de nutrici6n. Hay varias alternativas posibles. Por ejemplo, en
los prol~ramas existentes de comedores escolares, que atienden actualmente al
grupo de entre 7 y 15 aftos de edad (v~ase el Capitulo 7) podrla incluirse a
los niftl)s en edad preescolar, en cuyo caso el ICBF suministraria la
Bienest~rina, los gobiernos locales proporcionarian las instalaciones y la
supervi:,i6n, y las comunidades locales participarian en la adquisici6n de
alimentl)s y la administraci6n de los comedores. Otra soluci6n seria que las
comunidl!des establecieran centros de alimentaci6n complementaria atendidos
por volllDtnrios, en que se darla Bienestarina a los lactantes y a los niftos
en edad prE~escolar. Si el sistema de atenci6n primaria de la salud funciona
adecuadl!mente en una localidad determinada, la Bienestarina podrIa
distribllirse a trav~s de los centros de salud. La selecci6n de
beneficiarios deberia hacerse por zonas geograficas y grupos de edades, como
en el caso de los HBI.
Tratami!!nto de los casos de malnutrici6n grave
4.14
El programa de HBI es de indole preventiva y carece de un
mecanis :no que permita identificar a los niftos gravemente malnutridos que
requieren tratamiento especial. Es fundamental mejorar la eficacia del
sistema de atenci6n primaria de la salud, porque la responsabilidad
primordial de detectar los cas os de malnutrici6n grave recae en el personal
param~d:lco de los puestos y centros de salud.
Aunque hay consenso en que es
necesar:la la integraci6n de los HBI con los servicios de atenci6n primaria
de la silud, ello no se ha hecho porque en extensas zonas del pais estos
servici:)s rio funcionan eficientemente. En efecto, la falta de apoyo
10gisti ::0 de parte del sistema de salud publica impide al ICBF incorporar a
los HBI aquelios servicios que es necesario integrar con los programas de
nutrici~;n, por ejemplo, inmunizaci6n, desarrollo psicoafectivo, atenci6n
prenatai., planificaci6n de la familia, promoci6n de la lactancia natural.
Este prl)blema se examinara nuevamente en el Capitulo 5.
Papel dljll Instituto de
Cr~dito
Territorial
4.15
Para la habilitaci6n de las viviendas de las "madres
comunitarias" , el programa de HBI depende en gran parte de los pr~stamos del
Instituto de Cr~dito Territorial (ICT), un organismo publico de la vivienda
que padl!ce dificultades financieras y que actualmente se halla sometido a
una profunda reestructuraci6n (v~ase el Anexo 1). Sera necesario concertar
-
4U ­
r'pidamente otros arreglos crediticios. Desde ya, la incapacidad del ICT de
atender a las solicitudes de pr~stamos se est' convirtiendo en una grave
dificultad. No se permite a las instituciones financieras (por ejemplo, el
Banco Central Hipotecario) conceder pr~stamos hipotecarios en los cas os en
que no existe titulo cierto; lamentablemente, la mayoria de los residentes
de las comunidades pobres, incluidas las "madres comunitarias", no tienen
titulos de sus propiedades. El Gobierno pod ria considerar la posibilidad de
canalizar fondos desde las instituciones financieras a las "madres
comunitarias· a trav~s de organizaciones no gubernamentales que desarrollen
actividades en comunidades determinadas, si las hay, 0 a trav~s de gobiernos
municipales que pudieran conceder repr~stamos a las comunidades. El
Gobierno tambi~n debe simplificar y acelerar el proceso de legalizaci6n de
tenencia de la tierra. (V~anse tambi~n los p'rrafos 6.10 a 6.12 en que se
examina el papel que el Gobierno debe desempeftar en el sector de viviendas
para grupos de bajos ingresos.)
Promoci6n del apoyo comunitario
4.16
El ICBF espera atender a 1.5 millones de niftos en 1992. 10 que
constituye una meta muy ambiciosa y amplia el alcance de los HBI a un ritmo
desenfrenado para alcanzar ese objetivo. Es fundamental que, al ampliar su
campo de acci6n, el ICBF no descuide el aspecto de desarrollo comunitario
del programa: el proceso importante y generalmente lento de instruir a las
comunidades sobre los objetivos de los HBI, y de obtener el apoyo y la
colaboraci6n activa de toda la comunidad y. particularmente, de todas las
familias participantes en su administraci6n.
4.17
En la actualidad. aunque existe una fuerte demanda de los
servicios que prestan los HBI. no siempre se cuenta con el apoyo comunitario
necesario para el programa. Las madres comunitarias del barrio de Jerusal~n
(Ciudad Bolivar) informaron a la misi6n del Banco que ninguna de ellas habia
recibido ayuda de las madres participantes en el mes anterior. Algunos
padres trasladaban a sus hijos de una guarderia a otra sin previo aviso, y
otros dejaban a sus hijos en los centros durante d1as. Unos pocos padres
habian opuesto objeciones a las comidas ofrecidas por las madres
comunitarias. diciendo que sus hijos se estaban volviendo verdes 0 amarillos
por comer demasiadas verduras. Todos esos incidentes indican que existe una
urgente necesidad de obtener m's apoyo comunitario para los HBI.
4.18
El disefto de los HBI se basa en la participaci6n de la comunidad y
se espera que toda ella tome parte en las actividades de establecimiento y
administraci6n de las guarderias infantiles. desde la selecci6n de las
madres comunitarias y la organizaci6n de los tenderos de la comunidad. hasta
la contrataci6n de las obras civiles para la mejora de las viviendas. La
capacitaci6n y asistencia t~cnica se suministran principalmente a trav~s de
grupos de estudio permanentes de la propia comunidad, con los que los
asesores t~cnicos del ICBF y otros organismos gubernamentales se reunen
peri6dicamente para examinar sus experiencias con los HBI. y para estudiar
la literatura relativa al programa y otros materiales educacionales.
- 41 ­
4.19
Pese a toda la importancia que se da a la participaci6n de la
comunidad, e1 ICBF, al evaluar el programs en 1987, inform6 que administraba
directamente el 97% de las guarderlas infantiles del programa de HBI y que
otras organizaciones administraban el 3% restante. A medida que aumenta el
alcance del programs de HBI, la responsabilidad primordial de administrarlo
debe trsnsferirse a las comunidades locales. Ningun organismo gubernamental
puede ac'ministrar sin ayuda las 100.000 guarderlas infantiles con que se
cumplirla la meta de atender a 1,5 mi1lones de nifl.os. AdemAs, es
fundamer.tal para la supervivencia de este novedoso programs que la
administraci6n de los HBI quede firmemente establecida a nivel de la
comunidsd; una vez que el programs se afinque en las comunidades pobres,
serA mA~ diflcil para los futuros gobiernos descontinuarlo arbitrariamente,
como se hizo a comienzos de los afl.os 80 con otro importante programa de
nutrici~n, el PAN, tras un cambio de Gobierno.
D.
Pollticas sobre la Bienestarina
4.20
Un componente esencial de las medidas adoptadas por el Gobierno en
materia de nutrici6n es un producto llamsdo Bienestarina, un complemento de
la nutrici6:n compuesto de harina de trigo, arroz 0 malz (60%), harina de
soya (3(%), leche en polvo de bajo contenido graso (8%) y minerales y
vitaminu (2%). El producto estA destinado a la poblaci6n de alto riesgo
(lactant.es, nifl.os en edad preescolar y escolar, mujeres embarazadas y en
perlodo de lactancia, y personas de edad avanzada), y goza de amplia
aceptaci6n en las comunidades pobres.
4.21
Ha habido bastantes controversias en torno a la producci6n y
utilizaci6n de la Bienestarina en Colombia. Se ha expresado preocupaci6n
por las consecuencias para la balanza de pagos de la producci6n de
Bienestf;,rina en el pals, debido a que la mayorla de los ingredientes
necesits.n importarse. Algunos afirman que el producto es demasiado caro.
otros p(lnen en duda el valor de la Bienestarina como complemento de la
nutrici(ln. La evaluaci6n de la misi6n del Banco es que se trata de un buen
product(1 para la complementaci6n alimentaria. fAcil de preparar. de buen
sab~r, r que cuesta bastante menos que la leche, su sustituto mAs cercano.
Como se indica en el Cuadro IV-3. la Bienestarina es comparable con la leche
en cuant.o a su valor nutritivo y ca16rico. AdemAs, al contrario de la
creenci!. generalizada de que su costo de producci6n es prohibitivo, la
Bienest!.rina cuesta s6lo $Col 180 por kilogramo. en tanto que la leche
cuesta ~,Col 800 por kilogramo (ambos precios al por mayor), 10 que da una
re1aci6r, aproximada de uno a cuatro en favor de la Bienestarina.
Modos de asegurar un abastecimiento adecuado
4.22
Aunque 1a Bienestarina ha 10grado amp1ia aceptaci6n en todo e1
pals, 1s queja mAs comun de los pobres acerca del producto es que no 10
obtiener.. en cantidad suficiente, y que e1 abastecimiento es irregular. Por
10 tantc, es esencia1 regu1arizar 1a producci6n en las tres plantas
- 42 -
Cuadro IV-3: Comparaci6n entre la Bienestarina y la leche en t~rminos de nutrientes y calor1as (por 100 g. de producto) Nutrientes/
calor1as
Bienestarina
Calor1as
Prote1nas
Grasas
Azdcar/carbohidratos
Hierro
Calcio
Vitamina A
Vitamina C
Tiamina
Niacina
Ribloflavina
319,0 Cal.
26,0 g.
1,4 g.
52,2 g.
14,1 mg.
512,0 mg.
2.000,0 UI
27,0 mg.
1,9 mg.
9,7 mg.
0,5 mg.
Fuente:
Leche
(en polvo)
26%
490,0 Cal.
26,4 g.
26,0 g.
37,7 g.
0,7 mg.
921,0 mg.
598,0 UI
2,0 mg.
0,3 mg.
0,7 mg.
1,3 mg.
Estimaciones del ICBF y de la misi6n del Banco.
con objeto de asegurar un abastecimiento constante de Bienestarina en
cantidades suficientes. En 1987, el ICBF produjo aproximadamente 17.000 t
de Bienestarina en sus dos fAbricas, una situada en Cartago, Valle, y la
otra en Paipa, BoyacA. Como entre mayo y junio de 1988 comenz6 a funcionar
una tercera planta situada en Barranquilla, se estima que en el presente afto
la producci6n de Bienestarina serA de 19.550 t. Se prev~ que, a medida que
aumente 1a uti1izaci6n de 1a capacidad de la planta de Barranquilla, esa
producci6n aumentarA constantemente hasta alcanzar a unas 27.500 t por afto
~/.
Por e1 1ado de la demanda, sobre la base de un consumo diario de 30 g.
de Bienestarina por nifto recomendado por el ICBF y del aumento proyectado
del alcance del programa de 400.000 niftos en 1988 a 1.000.000 de niftos en
1990 (hip6tesis optimista), las necesidades de este complemento alimenticio
para el programa de HBI aumentarAn de 2.532 t a 6.330 t en esos tres aftos.
Si a ella se agregan las cantidades necesarias para el programa de
restaurantes escolares y otros programas ejecutados por el ICBF, las
necesidades totales de Bienestarina aumentarAn de 16.000 t en 1988 a
alrededor de 28.500't en 1990. Por 10 tanto, para 1990 se proyecta una
demanda superior a la producci6n en unas 1.000 t. Sin embargo,el ICBF no
~/ Se espera que las plantas de Paipa y Barranquilla funcionen a1 65% de
su capacidad, en tanto que se presume que la tasa de utilizaci6n de 1a
capacidad en la planta de Cartago se mantendr4 en un 85%
aproximadamente.
- 43 -
Cuadro IV-4:
Necesidades de Bienestarina hasta 1990
N(unero
de nifios atendidos
(miles)
Prograums
Necesidades de
Bienestarina
(toneladas)
1988
1989
1990
1988
1989
400
700
1.000
2.532
4.431
6.330
ProgramHs de restaurantes
escolkres
1.150
1.541
2.041
4.119
5.519
7.309
Otros programss del ICBF*
1. 718
2.343
2.988
9.430
12.068
14.790
3.268
4.584
6.029
16.081
22.018
28.429
HBI
TO~:AL
1990 * Incluye el programs de atenci6n maternoinfantil. el programa para los
ancianol:. y el programs para los impedidos mental y flsicamente.
Fuente:
ICBF Y estimaciones de la misi6n del Banco.
deberla tener dificultades para hacer frente a un d'ficit de esa magnitud.
HabrA p(,sibilidades de aumentar la utilizaci6n de la capacidad,
especialmente en Barranquilla y Paipa. Mb all' de 1990, antes de realizar
nuevas :.nversiones para aumentar la capacidad de producci6n de sus propias
f'brical, el ICBF podrla considerar nuevos modos de ampliar la producci6n de
Bienest!.rina. tales como contratar su producci6n con el sector privado. Una
vez hecllo eso, el ICBF podrla tambi'n concertar la distribuci6n de
BienestE.rina a tray's de canales comerciales.
Distribt.:ci6n y almacenamiento
4.23
En el pasado, el ICBF sufri6 p'rdidas considerables debido a
deficiencias de distribuci6n y almacenamiento de la Bienestarina. No
obstante, en 1987 la mayorla de las dificultades de transporte (por ejemplo,
el traslado de materias primas a las plantas, y de Bienestarina a los
centros de distribuci6n) se solucionaron con la introducci6n por el ICBF de
un sistema llamsdo "Fiduciaria" , a tray's del cual varias empresas externas
concurrieron a licitaciones po.blicas para el suministro de insumos y para su
transporte 0 el del producto terminado. Sin embargo. el ICBF ao.n
experimeata dificultades de almacenamiento a nivel de las regiones y
departamentos. Actualmente, el organismo est' realizando un estudio de las
- 44 ­
necesidades de almacenamiento en todo el pals. Ademas, el ICBF public6
recientemente un folleto con directrices para el almacenamiento ("Manual de
Almacenamiento"). En 10 que respecta al envasado, la Bienestarina se ha
distribuido tradicionalmente en sacos de 25 kg, pero actualmente el ICBF
est' comenzando a despachar el producto en paquetes mas manejables de 1 kg
para reducir el riesgo de contaminaci6n y p~rdidas.
E.
Sistema de informaci6n
Falta de vigilancia
4.24
A pesar de los considerables esfuerzos desplegados tanto por
el Gobierno actual de Colombia como por gobiernos anteriores por mejorar el
estado nutricional de la poblaci6n, lamentablemente no es posible evaluar
los efectos de esas medidas relativas a la nutrici6n porque el pals aOn no
cuenta con un sistema adecuado de vigilancia. Ello constituye una falla
grave, porque un sistema eficaz de vigilancia es fundamental para seguir de
cerca el mejoramiento de los indicadores sociales e identificar las esferas
que presentan problemas, para seleccionar con mas precisi6n a los
beneficiarios de los programas de salud y nutrici6n sobre la base de datos
antropom~tricos, y para proporcionar informaci6n para el disefto de nuevos
programas 0 introducir los ajustes que sean necesarios en el disefto de los
programas durante su ejecuci6n.
Trabaios en curso
4.25
El Gobierno est' actualmente en vlas de establecer un sistema de
informaci6n llamado SISVAN ("Sistema de Vigilancia Epidemio16gica,
Alimentaria y Nutricional") en todo el pals. El sistema se origin6 como un
proyecto de investigaci6n de la Universidad del Valle y actualmente se est'
aplicando en siete departamentos, a saber, Cauca, Valle, Antioquia, Narifto,
Meta, Atl'ntico y Quindl0. El Gobierno se propone ampliar el SISVAN
progresivamente a trav~s del pals para que abarque a todos los niftos menores
de 5 aftos que son atendidos por el sistema nacional de salud. El sistema
utiliza informaci6n de varias fuentes, entre elIas, encuestas y otras vlas
ordinarias de compilaci6n de datos (por ejemplo, la informaci6n obtenida en
los dispensarios). Los datos son analizados en relaci6n con tres aspectos,
a saber. estado nutricional, estado de salud y disponibilidad de alimentos.
Un obst'culo importante para la ampliaci6n del alcance del SISVAN es el
hecho de que el sistema nacional de salud, a trav~s del cual debe
canalizarse la informaci6n, atiende en la pr'ctica a menos del 50% de la
poblaci6n. Adem's, como se ha dicho repetidas veces en este informe, el
sistema de salud cubre s6lo a una pequefta proporci6n de los muy pobres,
grupo que necesita una estrecha vigilancia porque corre mas riesgos en
materia de salud y nutrici6n que el resto de la poblaci6n.
4.26
El ICBF est' comenzando asimismo a elaborar su propio sistema de
informaci6n, cuyo objeto es evaluar 1a administraci6n de los HBI. E1
sistema consiste esencialmente en seguir de cerca e1 estado nutricional y
- 45 ­
de sa1ud de los niftos que participan en e1 programa de HBI. Con ese
prop6sito. e1 personal param~dico que viene de visita desde los centros de
sa1ud mas cercanos reune datos sobre los niftos y los registra en formu1arios
uniform.:ts.
Recomeniaciones para e1 estab1ecimiento de un sistema de vigi1ancia
4.27
Los dos sistemas mencionados son aun rudimentarios y queda mucho
por haci!r para estab1ecer un sistema de informaci6n confiab1e sobre e1 cua1
basar Ul sistema de vigi1ancia. En primer lugar, deben tomarse medidas para
ratificu 1a informaci6n sobre estadlsticas vita1es. Habida cuenta del alto
porcentaje de informaci6n insuficiente (28%). las estadlsticas vita1es no
son 10 :)ast.ante confiab1es como para uti1izar1as en una eva1uaci6n del
efecto ~10ba1 de los programas de sa1ud y nutrici6n. En segundo lugar, los
resu1taios de 1a encuesta naciona1 mas reciente sobre nutrici6n (1986) deben
compararse con las conc1usiones de 1a encuesta anterior (1977-80) con objeto
de estal)lecer una orientaci6n y un punto de referencia para e1 disefto de
program~s futuros.
En tercer lugar, 1a labor re1ativa a1 SISVAN debe
continuar, aunque los avances sean muy 1entos en los pr6ximos aftos debido a
las res I:ricciones derivadas del 1imitado a1cance del sistema naciona1 de
sa1ud. En cuarto lugar, e1 sistema de informaci6n para medir los efectos de
los HBI debe e1aborarse 10 mas pronto posib1e, y los datos consiguientes
deben e :ltregarse a1 SISVAN. Pero tambi~n en este caso se prev~ que 1a fa1 ta
de integraci6n entre los HBI y e1 sistema naciona1 de sa1ud (especlficamente
e1 sistema de atenci6n primaria de 1a sa1ud) retrasarA gravemente 1a
compila::i6n de datos. En e1 corto p1azo. e1 ICBF deberla poder rea1izar un
buen tr!lbajo de compilaci6n de datos equipando a cada guarderla infantil con
ba1anzaa y enseftando a las ftmadres comunitarias ft a pesar y medir a los niftos
que est!n a su cuidado. Por ultimo. es necesario rea1izar peri6dicamente
encuestu adiciona1es en las zonas muy pobres y de alto riesgo que no estAn
cubiertu por los canales regu1ares de compi1aci6n de datos (por ejemp10,
las zonu no atendidas ni por e1 sistema de sa1ud ni por los HBI). La
introdu::ciCln de 1a encuesta sobre 1a medici6n de los nive1es de vida del
DANE qUi! SE' recomienda en e1 Capltu10 2 serla un modo eficaz de reunir 1a
informa::i6rl necesaria en e1 Ambito nacional. E1 uso de un sistema de esa
lndo1ei!s fundamental para vigilar e1 estado nutriciona1 y de sa1ud de los
sectore~ mas pobres de 1a pob1aci6n y para se1eccionar a los beneficiarios
de los ::)rogramas publicos.
- 46 -
Capitulo 5
Portalecimiento del sistema de atenci6n primaria de la salud
5.01
Uno de los factores fundamentales del ~xito de cualquier intervenci6n
en la nutrici6n es su integraci6n con los servicios de salud. El administrador
de un programa de nutrici6n dirigido a los niftos en edad p~eescolar y a las
mujeres embarazadas 0 en perlodo de lactancia necesitarla apoyo del sistema
nacional de salud para administrar vacunas, tratar la diarrea y otras
enfermedades comunes de 1a niftez, y ofrecer servicioe de p1anificaci6n de 1a
familia, atenci6n prenatal y atenci6n de la salud maternoinfantil. Sin embargo,
en Colombia esa integraci6n aun no existe. En primer lugar, el alcance del
sistema nacional de salud se limita a aproximadamente el 50% de la poblaci6n.
En segundo lugar, en muchas localidades en que la red del sistema nacional de
salud ha sido ostensiblemente estab1ecida, los servicios no existen 0 acusan
graves deficiencias 1/.
Campo de acci6n y acceso
5.02
Uno de los graves problemas a que se enfrenta el sector de salud de
Colombia es encontrar la forma de aumentar el n6mero de personas atendidas y, a
1a vez, intentar una uti1izaci6n mAs eficiente de las instalaciones y la
infraestructura existentes. Los estudios realizados en Colombia han demostrado
que la frecuencia de las consultas madicas estA determinada en gran parte por el
acceso flsico a los servicios madicos y por los ingresos familiares.
5.03
Mediante una encuesta nacional sobre sa1ud relativa al perlodo
1977-80, se determin6 que el 14% de la poblaci6n vivla a tres horas de distancia
por 10 menos del centro de sa1ud mAs cercano, y el 29% a tres horas del hospital
mAs cercano. La frecuencia de las consultas m~dicas disminula en relaci6n
inversa a la distancia desde el puesto de salud mAs cercano; los pacientes que
vivlan a menos de una hora de dietancia de un puesto realizaron un promedio de
4,8 consultas durante el perlodo, en tanto que los pacientes que vivlan a mAs de
tres horas de distancia s6lo realizaron un promedio de 3,2 consu1tas. Del mismo
modo, el porcentaje de la pob1aci6n que nunca habla consultado a un madico era
dos veces mAs elevado en las 10ca1idades remotas. El n6mero de mujeres
embarazadas que habla consu1tado a un madico 0 habla recibido atenci6n madica
durante el parto tambian era inversamente proporcional a la distancia hasta los
puestos de salud (v~ase el Cuadro V-1).
1/ Hay excepciones.
El sistema nacional de salud funciona extremadamente bien
en las regiones de cultivo del cafa (especialmente en los departamentos de
Antioquia, Risaralda, Valle, Caldas y Quindlo). Ello se debe en gran parte
al considerable apoyo financiero y loglstico que presta la Federaci6n
Naciona1 de Cafeteros a1 sector de 1a sa1ud en las zonas de producci6n de
caf~.
En la "Revisi6n del Programa de Salud para Caficultores de la
Federaci6n Nacional de Cafeteros de Colombia, 1977-85", publicada en agosto
de 1987, figura un examen del exclusivo programs de salud de la Federaci6n.
- 47 -
Cuadro V-1: Consultas de pacientes por distancia
hasta el puesto de salud mAs cercano
Distancia hasta el puesto de salud
mAs cercano
Henos de
1 hora
Niimero :le medio de consultas
por p!tciente
Porcent,!tje de la poblaci6n que
nunca consult6 a un m~dico
Niimero medio de consultas por
embar.il.zo
Porcent.;t.j e de partos asistidos
por U:l m~dico
Fuente:
Entre 2
y 3 horas
MAs de
3 horas
4,8
4,1
3,2
20,7
29,4
51,2
4,2
3,4
2,6
52,4
43,8
17,5
Ell.cuesta nacional sobre salud 1977-80, 1984.
5.04
Para los sectores mAs pobres de la poblaci6n, la dificultad de
acceso ~e ve agravada por su incapacidad de pagar por las medicinas y las
pruebas de laboratorio despu~s de las consultas. Segun los datos de la
encuestil, aproximadamente el 70% de las familias con ingresos inferiores a
un sala:io minima no se molestaban, por motivos econ6micos, en procurar
atenci6n m~dica si un miembro de la familia se enfermaba.
Las tasas de utilizaci6n de los servicios hospitalarios difieren
sustancLalnlente segun las regiones y los grupos de ingresos (v~ase el Cuadro
V-2) • :~as costas del AtlAntico y el Pacifico mostraron las tasas de
hospital.izaci6n mAs bajas de entre las cinco regiones durante el periodo
1977-80, y las tasas de hospitalizaci6n de las zonas urbanas fueron dos
veces mis e~levadas que las tasas de las zonas rurales. La tasa media de
hospitaLizaci6n de las familias de bajos ingresos alcanz6 s6lo a las dos
tercer~s partes aproximadamente de la tasa del grupo de altos ingresos.
Las
familia;1 pobres experimentan las mayores dificultades para lograr ingreso a
los hos':>itales y para disponer de tiempo para hospitalizaci6n. Se ha
informaio que la negaci6n de ingreso a los hospitales del sector publico
alcanza hasta a un 58% respecto de los pacientes externos y a un 80%
respect:> de las hospitalizaciones.
5.05
Problem.~s
d.el sistema de atenci6n primaria de la salud
5.06
En teoria, las familias pobres tienen acceso al sistema nacional
de salud en el nivel mAs bajo de la pir4mide de servicios integrados, es
decir, H. nivel de la atenci6n primaria de la salud. Ello consiste en:
- 48 -
Cuadro V-2: Tasas de hospitalizaci6n por regi6n.
nivel de ingresos y grados de urbanizaci6n
1977-80
(Por mil habitantes)
Total del pais
Regiones
del Atlantico
Oriental
Bogota
Central
del Pacifico
40.2
44.8
65.0
56.2
52.3
Zonas rurales
Zonas urbanas
33.4
64.2
Nivel de ingresos
Bajo
Medio
Alto
Fuente:
43.7
56.1
60.6
Encuesta nacional sobre salud 1977-80.
a) los puestos de salud atendidos por enfermeras auxiliares y promotoras de
la salud que prestan atenci6n basica preventiva. curativa y de emergencia a
pacientes externos. y remiten los casos mas comp1ejos a un centro de sa1ud 0
a un hospital local, y b) los centros de salud que, ademas de enfermeras
auxiliares y promotoras de la salud. cuentan con los servicios de un m~dico
a jornada completa y con instalaciones para cirugia menor y partos. En
realidad. el sistema de atenci6n primaria de la salud carece de personal y
fondos suficientes. por 10 que no cumple con los objetivos establecidos en
cuanto al alcance de sus servicios y a las condiciones de servicio
requeridas. Otros problemas del sistema son la falta de capacitaci6n y
supervisi6n adecuadas y la falta de apoyo 10glstico. Es importante observar
que. mientras que el total de recursos financieros habilitados para el
sector de la salud vari6 muy poco en t~rminos reales entre 1980 y 1985. las
asignaciones para el sistema de seguro social aumentaron en un 1,5% anual.
en tanto que los recursos para el Ministerio de Salud disminuyeron en un
2,5% anual. Ademas. en 1985 e1 gasto medio por paciente afi1iado al sistema
de segura social fue ocho veces mayor que e1 de la poblaci6n (incluidas las
familias mas pobres) atendida por el Ministerio de Salud. Se estima que
dentro del sistema nacional de salud administrado por el Ministerio. la
atenci6n primaria de la salud recibe menos del 10% de la financiaci6n total.
- 49 -
Propuestas del Gobierno relativas a la salud y recomendaciones del Banco
5.07
Las propuestas del Gobierno para mitigar la pobreza tienen como
objetivo principal universalizar la atenci6n primaria en el sector de la
salud. y ampliar el alcance de los servicios de seguro social de
aproximadamente el 15% al 80% de la poblaci6n. con objeto de atender a los
grupos DAs pobres. Sin embargo, a los organismos sectoriales les queda
mucho por hacer antes de que las propuestas puedan traducirse en programas
de acci6n viables. Por Ese motivo, en el presente informe no se intenta
evaluar esas propuestas en t~rminos de la capacidad de ejecuci6n ni de las
necesidades de financiaci6n. Pero cabe formular algunas observaciones
generales. En primer lugar. habida cuenta de la insuficiente utilizaci6n de
la capacidad existente en materia de atenci6n primaria de la salud. no tiene
mucho sentido tratar de ampliar el alcance de los servicios mediante la
construcci6n de nuevos puestos 0 la capacitaci6n de nuevas promotoras de la
salud.En segundo lugar, la propuesta sobre los servicios de segura social
no es en absoluto realista porque requerir1a una profunda reforma del
sistema de seguro social, cosa que, habida cuenta de los m6ltiples problemas
administrativos y financieros, no es posible lograr en un futuro pr6ximo.
El sistema de segura social de Colombia es uno de los m4s fragmentados y
estratificados de Am~rica Latina, tiene uno de los porcentajes mAs bajos de
poblaci~n cl.lbierta, y es uno de los mAs caros y m4s subvencionados por el
Gobiernc £1.
5.08
Lo que debe hacer el Gobierno es lograr un funcionamiento
eficiente del sistema de salud existente mediante el traslado de recursos
desde ls atenci6n terciaria de la salud que se presta en los hospitales a la
atenci6r. primaria de la salud a nivel de la comunidad. Debemos insistir en
que 10 c;ue hay que hacer es racionalizar 10 que se ha convertido en un
sistema complejo y dif1cil de manejar de ingresos consignados para uso
especial, en lugar de aumentar el total de recursos disponibles para el
sector ce l.! salud. La financiaci6n del sector de la salud es uno de los
temas pxincipales del estudio que realiza actualmente el Ministerio de
Salud. El Gobierno deberia hace~ un esfuerzo concertado por terminarlo
pronto e iniciar una reforma administrativa y financiera del sector de la
salud. ,Aparentemente es muy poco 10 que el Gobierno puede hacer en Ese
sector 8 corto p1azo.
5.09
Entretanto, el Gobierno podrla examinar en profundidad un novedoso
y satisfactorio experimento realizado en Cali con fondos de inversi6n, cuyos
intereses pueden utilizarse para financiar los gastos ordinarios de los
servicios de atenci6n b4sica de la salud a nivel local. Los fondos son
establecido!; y administrados por instituciones p6blicas 0 privadas,
dependiendo de cu4les entidades desarrollen mAs actividades en una comunidad
determinada, y hasta la fecha, las organizaciones participantes en el
experimento han incluido al lCBF, a los servicios departamentales de salud
£1 V~ase
Banco Mundial, Colombia: "Social Security Review" (lnforme
6540-Co). 23 de septiembre de 1987.
No.
- 50 ­
(SSS) y a 1a Fundaci6n Carvajal. E1 caracter descentra1izado de los fondos,
las posibi1idades de participaci6n de 1a comunidad y 1a f1exibi1idad que
ofrece e1 sistema parecen hacer10 un interesante instrumento de financiaci6n
de 1a atenci6n primaria de 1a sa1ud a nive1 local, particu1armente en las
comunidades pobres en que e1 acceso es mas difici1.
- 51 Capitulo 15
Atenci6n de las necesidades habitacionales de los pobres
Anteced·mtes
6.01
EI1 los 'Clltimos 30 atios, Colombia, que antes era una sociedad
rural, :la pasado a ser una sociedad predominantemente urbana. Entre 1964 y
1980, Iii. poblaci6n urbana aument6 en un 3.7% anual y hoy en dia representa
el 67% del total. En comparaci6n, la disponibilidad de viviendas aument6
en s6lo el 3,2% anual durante el periodo, y la gran mayoria de las nuevas
unidade~ estaba destinada a los grupos de altos y medianos ingresos.
Debido iii. que las unidades construidas en el sector estructurado no estaban
al alcance de las familias que ganaban menos de tres salarios minimos, los
pobres 1:.rataron de encontrar vivienda en las subdivisiones no estructuradas
y no sUJetas a reglamentaciones. Los asentamientos "piratas"!1 ilegales
prolifel:'aron en la periferia de las ciudades grandes y medianas hacia las
que hab:~an gravitado los trabajadores migratorios en busca de empleo.
6.02
Como se indica en el Cuadro VI-1 infra, entre 1972 y 1981, el 43%
de las ,'iviendas construidas en 1a zona metropolitana de BogotA y el 40% de
las conl:truidas en la de MedellIn no se ajustaban a las reglamentaciones
vigenteE:. En las once ciudades intermedias, los asentamientos clandestinos
estaban a'Cln mAs difundidos: la construcci6n no sujeta a reglamentaciones
represeI,taba en promedio mAs del 70% del total de viviendas de esas
ciudadeE, yando de mAs del 80% en Villavicencio a algo menos del 40% en
Tul'Cla. En al mapa que figura en la pAgina 71, basado en el censo de
poblaci(n y vivienda de 1985, se observa la distribuci6n nacional de las
familia! qu·e habitan en viviendas inadecuadas, por departamentos,
correspcndiente a ese atio. La gran mayoria de las viviendas en el sector
no sujeto a reglamentaciones, construidas en base a la autoayuda y sin
conocimjentos tl!cnicos apropiados, violaban las ordenanzas municipales en
materia de :;>lanificaci6n y construcci6n. AdemAs, esos asentamientos
ilegales no tenian acceso adecuado a servicios p'Clblicos, incluido el
!I El sector de vivienda no sujeto a reglamentaciones comprende dos tipos
principales de asentamientos, las subdivisiones "piratas" y las zonas
de "invasi6n" 0 asentamientos precarios, a los que con frecuencia se
hace referencia con el eufemismo de "asentamientos". En el caso de las
subdivisiones "piratas", un urbanizador sin licencia compra un terreno
a s~ duetio, 10 subdivide, y 10 vende en pequetios lotes para vivienda
sin haber obtenido un titulo y sin proporcionar infraestructura ni
ser'{icios adecuados. Los compradores construyen casas en esos lotes
pri~cipalmente con ayuda de los miembros de la familia y con su propia
fimmciaci6n. Por otra parte, los asentamientos precarios se crean
cua~do un grupo de personas simplemente invade un terreno baldI0 que
pertem!ce al Estado 0 a un particular. Seg'Cln se informa, los
ase lltamientos "piratas" s6lo se encuentran en la periferia de las
graldes ciudades, mientras que las "invasiones" tienen lugar en todo el
paI3 y, mAs frecuentemente, alrededor de las ciudades pequetias.
- 52 ­
transporte. Los barrios de tugurios y los asentamientos precarios se
establecen en lugares carentes de servicios y si bien con el tiempo muchos
pueden regularizar su situaci6n, las comunidades no pueden obtener servicios
bAsicos --agua corriente, saneamiento, electricidad-- hasta que la mayo rIa
de los residentes obtiene un titulo de propiedad. En los mapas que figuran
en las pAginas 72 a 74 se indica el nivel de servicios pdblicos en el pais,
por departamentos, en 1985.
Cuadro VI-l:
Proporcl6n r.latlva de vjvl.nda. I.gal ••• II.gal ••
(1972-1981)
Aumento .n la
di .pon i bll idad
d. vhl.nda.
(1111 ••)
1
P..... I.o. d.
con.trucci6n
emitldo.
ProporcUn r.latha
Legal ••
II.gal ..
(I!!rc.ntaj .l
(I!!rc.nbJ·l
(IIi I••)
8=2/1
2
a
4.1-8
4
Ciudades grand••
BogoU
Med.11 Tn
Cal i
Barranquilia
Total parcial
216,2
68,9
41,6
84,4
128,7
82,4
86,1
88,2
67,6
68,1
86,8
87,8
42,6
89,9
13,2
12,2
a46,8
222,4
64,6
86,6
19,4
18,7
12,9
8,8
18,8
7,6
8,2
2,6
a,8
8,8
8,8
4,2
8,4
2,9
8,2
6,8
2,8
1,6
8,9
2,4
2,8
2,6
21,6
18,2
22,6
86,4
66,6
26,7
18,3
86,8
68,2
26,8
38,1
78,4
81,8
17,6
68,6
44,4
78,8
81,7
64,8
86,8
76,8
69,9
188,9
81,8
28,6
71,6
468,9
263,4
66,8
44,2
Ciudad••••cundarla.
Carbg.na
C(lcuta
Pa.to
N.ha
Ibagu.
Monterla
Vi Ilavlc.ncio
Buga
Tulua
Barrancabermeja
Soledad
Total parcial
TOTAL
~:
C.ntro Nacional d. E.tudlo. de la Con.trucci'n (CENAC).
- 53 ­
IBRD 21235
COLOMBIA
12·
Caribbean
rl
Sea
NICARAGUA
VIV!ENDAS EN CONDICIONES
FISICAS INADECUADAS
VENEZUELA
'-'''''''''1
PANAMA
COLOMBIA \
~
'........
,..'
~
1'-.
ECUADOR'
<:­
~,\
r-""",./
Bogota
I
/.Si
'-----,
/'."
BRA ZIL
/
\
PERU~'l
~
Pacific
\,'
Ocean
I
\
l. "­
'"'
BOliVIA
("
1\._. )
CHILE
VENEZUELA
Pacific
Ocean
BRAZIL
'Censc 1985
74'
- 54 ­
Po11tica oficia1 en re1aci6n con las viviendas econ6micas
6.03
A1 abordar e1 problema de las viviendas econ6micas, e1 Gobierno
actual ha cambiado e1 foco de su po11tica habitaciona1, pasando de 1a
construcci6n de nuevas unidades por e1 sector p~b1ico, po11tica que en aftos
anteriores no hab1a atendido las necesidades de los grupos mAs pobres (Anexo
I), a1 mejoramiento amp1io de 1a ca1idad de las viviendas existentes en e1
sector no sujeto a reg1amentaciones. Con ese fin, y basAndose en 1a
fi10sof1a de que e1 acceso a 1a vivienda adecuada y a servicios conexos
constituye un derecho bAsico, e1 plan de "asentamientos humanos" popu1ares
correspondiente a 1987-1990, con arreg10 a1 Plan de 1ucha contra 1a pobreza
y para 1a generaci6n de emp1eo requerirA que se construyan 1,4 mi110nes de
viviendas con una inversi6n total de $Co1 817.600 mi110nes (que equiva1en a
US$3.200 mi110nes). E1 plan comprende tres subprogramas, a saber: i)
mejoramiento de las comunidades de barrios de tugurios y de asentamientos
precarios en 1a periferia de las ciudades; ii) construcci6n en nuevos 10tes
con servicios, y iii) rehabi1itaci6n de las zonas deprimidas de barrios
bajos de las ciudades que ya tienen infraestructura de servicios. A1
principio, cuando se propuso e1 plan, se asignaron fondos por un total de
SCo1 600.000 mi110nes, con 10 que quedaban por financiar $Co1 200.000
mi110nes mAs. E1 Gobierno espera obtener una parte importante de 1a
financiaci6n necesaria del sector financiero, principa1mente de
corporaciones de ahorro y vivienda (CAV) as1 como de bancos comercia1es y
compaft1as de seguros. AdemAs, en virtud del proceso de descentra1izaci6n en
curso, ha habido un aumento en 1a transferencia de los ingresos por concepto
del impuesto naciona1 sobre 1a venta (IVA) desde las jurisdicciones
centra1es a las jurisdicciones locales mAs pequeftas. Los gobiernos locales
cuentan con los fondos obtenidos por concepto del IVA para financiar e1
suministro de servicios re1acionados con 1a vivienda as1 como para aumentar
su capacidad de endeudamiento. A1 Instituto de Cr~dito Territorial (ICT) se
1e ha confiado un pape1 central en 1a ejecuci6n del plan, como proveedor de
vivienda subvencionada 0 de cr~ditos para mejorar la vivienda as1 como en su
carActer de entidad encargada de canalizar sustancia1es inversiones forzosas
del sector financiero.
Cuadro VI-2:
Plan de viviendas para grupos de bajos ingresos
1987-1990
Categor1a
Mejoramiento
Lotes con servicios
Rehabi1itaci6n de
los barrios bajos urbanos
TOTAL
Fuente:
No. de
unidades
Costo por
unidad
($Col)
Costo de
inversi6n
(miles de SCo1)
915.000
358.000
500.000
1.250.000
457.500
298.350
89.000
750.000
66.750
1.362.000
Departamento Naciona1 de P1aneaci6n.
817.600
- 55 ­
IBRD 21232
COLOMBIA
7"·
CONDICIONES DE LOS SERVICIOS PUBLICOS
12·
VIVIf:NDAS CON ALCANT ARILLADOS
Caribbean
Sea
COSTA RICA
SURINAME
PANAMA
\
~
'- "
f
\
~
Pad"
Ocean
/'
"'"
'\
\_
~
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'- ~
Bogolo
ECUADOR
f
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CO;OMBIA
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VENEZUElA
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'" .,,,
'\
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l '-­
'"'­
l \.
BOLIVIA
.
~. )
CHILE
.•
70·
s·
VENEZUELA
Ocean
BRAZIL
o·
if1femac'o.1/J/ LC$ nO"lbres que
$E e"rltANJr: r 185 /rOfillllfil$ que $~
DECEMBER 1988
- 56 ­
IBRO 21231
Caribbean
COLOMBIA
CONDICIONES DE LOS SERVICIOS PUBLICOS
2"
VIVIENDAS CON ELECTRICIDAD
\
PANAMA
Sea
VENEZUELA
'-."'-,
COLOMBIA
\
c­ _
'"SogoIC> c''''-.
,\
...)
--'."
S·
I
".-9
ECUADOR .'-.• ....,
/~
..;
BRAZil
/
PERU \ ......
1.
PaciFic
",.
/0
i
i
l
-."
BOUVIA
A
70'
VENEZUELA
Pacific
Ocean
GUAINIA
BRAZIL
'Censo 1985
(\
)
- 57 ­
IBRD 21233
78·
COLOMBIA
Caribbean
Sea
CONDICIONES DE lOS SERVICIOS PUBlICOS
12·
VIVIENDAS CON ACUEDUCTOS
BRAZil
8'
VENEZUELA
Pacific
Ocean
"
BRAZIL
o·
,.
DECEM8ER 1988
- 58 -
Cuadro VI-3: Fuentes de financiaci6n previstas para
los asentamientos humanos destinados a grupos
de muy bajos ingresos 1987-1990
Fuentes
(en millones de $Col de 1987) Contribuci6n municipal con arreglo al
Plan de ajuste relacionado con el
sector del agua y del saneamiento
Empresas de electricidad locales Contribuci6n municipal con arreglo a
la Ley 61 de 1936 (5% del presupuesto)
Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAV)*
Bonos (valor constante)
Instituto de Cr~dito Territorial (ICT)**
Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)
Banco Central Hipotecario (BCH) y Fondo
Financiero de Desarrollo Urbano (FFDU)***
Fondo Nacional de Ahorro (FNA)****
Sumas
230.000
50.000
40.000
80.000
10.000
80.000
10.000
75.000
25.000
600.000
*
**
Incluye financiaci6n directa para las familias beneficiarias.
Incluye financiaci6n directa para las familias beneficiarias.
Tambi~n tiene en cuenta consignaciones presupuestarias por valor
de aproximadamente $Col 15.000 millones y un cr~dito externo de
US$75 millones.
*** Incluye l1neas de cr~dito ya existentes para los grupos de muy
bajos ingresos. financiaci6n del FFDU para el Plan de ajuste
relacionado con el sector del agua y el saneamiento e inversiones
forzosas del sistema de UPAC.
**** Corresponde a la porci6n de los recursos del FNA orientada a las
familias de bajos ingresos.
Fuente:
Departamento Nacional de Planeaci6n.
Problemas principales
6.04
Cuando analizamos el enfoque del Gobierno respecto de la po11tica
de viviendas para grupos de bajos ingresos puesta en pr4ctica con arreglo al
programa del Plan de lucha contra la pobreza y para la generaci6n de empleo.
surgen cuatro problemas principales. En primer lugar. cabe plantear serios
interrogantes en relaci6n con la escala y la factibilidad de ejecuci6n del
componente segun se define en la actualidad. y especialmente con la elecci6n
del ICT como medio principal para supervisar su ejecuci6n. En segundo
lugar. es menester definir el papel del Gobierno para atender las
necesidades de vivienda de los grupos m4s pobres. En tercer lugar, al
formular los detalles de esta po11tica, es importante preguntar en qu~ forma
el componente de "asentamientos humanos" puede ajustarse para atender las
- 59 ­
necesidades de las familias m4s pobres, concretamente las que ganan menos de
dos salacios minimos. En cuarto lugar, es necesario examinar detenidamente
la politica gubernamental de subvencionar los tipos de inter~s con arreglo a
la politica de viviendas para grupos de bajos ingresos, y especialmente al
componente de "asentamientos humanos".
Alcance 'r viabilidad de su ejecuci6n
6.05
Ln mejor forma de apreciar debidamente la enorme escala del
componente de "asentamientos humanos" es comparar sus metas con el monto
total de los programas de inversi6n formulados independientemente por las
principales instituciones que se ocupan de la vivienda para el perlodo
comprendido entre 1987 y 1990. La suma de las unidades previstas por los
distintos programas de las principales entidades que participan en el sector
de la vi~ienda de Colombia --el ICT, el Banco Central Hipotecario (BCH), el
Fondo Nacional de Ahorro (FNA) y las Corporaciones de Ahorro y Vivienda
(CAV)-- i!sciende a 500.000 unidades de vivienda de todo tipo (en comparaci6n
con la mli!!ta del Gobierno de 1,4 millones s6lo de viviendas para grupos de
bajos ingresos). La combinaci6n de las inversiones planificadas por las
cuatro illstituciones para el periodo 1987-1990 asciende a $Col '418.800
millones (ell comparaci6n con $Col 818.000 millones para los "asentamientos
humanos"). 5i se parte de la base de que los distintos programas para
1987-1991) se basaban en la evaluaci6n hecha por cada organismo de su
capacidad. de ejecuci6n y de recaudaci6n de recursos financieros, las metas
cuantital~ivns del componente "asentamientos humanos" no son realistas en
absoluto.
6.06
Lel que es m4s, el ~xito de la puesta en pr4ctica del componente de
"asentamientos humanos" depender4 de una coordinaci6n eficaz entre gran
nWnero de organizaciones a nivel nacional, municipal y de la comunidad.
Concretanente, requerir4 que las comunidades locales se organicen e inicien
proyectol~ con eficacia.
Esos proyectos de mejora de viviendas ser4n
complejol~ y deben incluir la legalizaci6n de la tenencia de la tierra, la
planific~ci6n y financiaci6n de la inversi6n en infraestructura y la
organizal!i6n y el funcionamiento adecuados de los servicios con base en la
comunidad.. Habida cuenta de que la mejora de viviendas nunca se ha ensayado
en gran escala en Colombia, los organismos gubernamentales y las comunidades
tendr4n Ilue proceder con lentitud, haciendo ajustes graduales en la
elaboraci6n de los proyectos para adaptarlos a las necesidades locales. El
5ervicio Nacional de Aprendizaje (5ENA) tendr4 que desempeAar un papel
fundamental mediante programas de capacitaci6n centrados en el aumento de la
capacidall dE! la comunidad para realizar mejoras en la vivienda vali~ndose de
la autoaruda, y en el desarrollo de microindustrias encaminadas a generar
ingresos en las comunidades pobres para financiar esos proyectos. En el
caso de los asentamientos !legales se requiere un programa intensivo para
regulari~ar la tenencia de la tierra, que s6lo puede lograrse mediante la
simplifil:aci6n y el fortalecimiento de las reglamentaciones y los
procedim:Lentos existentes. A nivel de los gobiernos locales, sed necesario
que las empresas publicas proporcionen servicios b4sicos. Para financiar
los servlcic)s relacionados con la vivienda, se pedir4 a los gobiernos
- 60 ­
locales que contribuyan con el 5% de su presupuesto anual; se espera
asimismo que las jurisdicciones locales y los departamentos recauden
impuestos de valorizaci6n. Los organismos nacionales tales como el ICT. el
BCB y el Fondo Financiero de Desarrollo Urbano tambi~n tendrAn que
participar en la cofinanciaci6n con los gobiernos locales.
6.07
Este nivel de coordinaci6n nunca se ha materializado en Colombia
excepto en situaciones de emergencia tales como terremotos. y no puede
esperarse que surja de la noche a la maftana. Lo que es mAs. si bien la
mayor parte de las principales actividades de mejora serA iniciada por las
distintas comunidades y los gobiernos locales. fuera de las ciudades mAs
grandes pocas jurisdicciones cuentan con la experiencia t~cnica y
administrativa adecuada para planificar y poner en prActica programss de
mejoras. La capacidad financiera local tambi~n es limitada. habida cuenta
de que la mayor parte de las jurisdicciones ya dependen en gran medida de
las transferencias del Gobierno nacional. No cabe esperar que las nuevas
transferencias de fondos del IVA (v~ase el pArrafo 6.03) proporcionen
suficiente asistencia a las ciudades y los pueblos mAs grandes que son los
que tienen problemas mAs graves en materia de vivienda mInima.
6.08
En particular. la escala propuesta de los asentamientos humanos
representarA un gran problema para el ICT. organismo publico de vivienda que
sufre graves problemas financieros y que en la actualidad estA en proceso de
reestructuraci6n financiera. El ICT ha tenido limitada experiencia en
proyectos de mejora de viviendas: durante 1982-1986. pudo realizar
solamente 14.500 obras de mejora de barrios de tugurios y resolver 8.500
casos de legalizaci6n de titulos. AdemAs. durante el mismo periodo
cuatrienal. el ICT complet6 menos de 15.000 nuevas unidades de lotes y
servicios. incluidas 2.000 unidades con arreglo al proyecto de
reconstrucci6n relacionado con el terremoto que aso16 a PopayAn.
6.09
Basta la fecha. el ICT ha completado un inventario nacional de
comunidades en las que tanto las viviendas como los servicios son inferiores
a la norma y que constituirA la base para la selecci6n de lotes y el
establecimiento de las correspondientes prioridades. El Programs de las
Naciones Unidas para el Desarrollo proporciona asistencia t~cnica para
codificar y tabular los indicadores fundamentales como las caracteristicas
fisicas de los lotes, los peligros ambientales, las condiciones de la
vivienda, las deficiencias en infraestructura y servicios de la comunidad.
los grados de urbanizaci6n y las posibilidades de desarrollo econ6mico en
unas 1.200 comunidades de bajos ingresos. Sin embargo, sigue habiendo la
necesidad de capacitaci6n masiva dentro del ICT. La contrataci6n del nuevo
personal y la capacitaci6n conexa representarAn una tarea monumental. Segdn
se estima, serA necesario que unos 3.600 funcionarios t~cnicos planifiquen,
programen y ayuden a supervisar las obras que se ejecutarAn en los 1.200
lotes escogidos inicialmente como meta. Los trabajos en esos lotes no
pueden empezar en forma simultAnea dado que se requiere un grado
considerable de organizaci6n de la comunidad antes de que puedan iniciarse
las inversiones en activos fijos.
- 61 -
Squa t ter Set t1emen,t, Popayan (Ca'llt-·all'.~nLO .. ~>irata·',
Popayan)
-
- 62 ­
Squatter Settlement, Buenaventura
(Campamento "FIrata" > Buen,wenturn)
- 63 -
Papel del Gobierno en el suministro de viviendas para grupos de baios
ingresos
El papel del Gobierno para atender las necesidades de vivienda de
las familias de bajos ingresos debe comprender a) las funciones juridicas y
reguladJras. b) el suministro de lotes con servicios y c) la promoci6n de
actividades de autoayuda en las comunidades pobres. En primer lugar. el
Gobiern:> dE~be orientar un desarrollo urbano ordenado. estableciendo y
aplican:lo flormas minimas realistas para los urbanizadores privados y
simplif~cando el proceso de obtenci6n de titulos.
En esa forma se reducirA
la inci :lencia de invasiones y subdivisiones no autorizadas y. en particular.
se impe.;lirAn los asentamientos no suj etos a reglamentaciones, en lugares
insegur<)s desde el punto de vista eco16gico y en los cuales es dificil y
costoso proporcionar servicios. El proyecto de Ley de reforma en materia de
tierras urbanas. presentado al Congreso en noviembre de 1987. trata de
reducir las: limitaciones juridicas y de procedimiento que se oponen a la
ampliac :L6n de la oferta de tierras para establecer subdivisiones
residen::iales populares y a la formaci6n de cooperativas de vivienda.
tratand:) a la vez de eliminar los peores aspectos de los asentamientos
clandes I:inos desorganizados.
6.10
6.11
En segundo lugar. el Gobierno debe proporcionar a las comunidades
pobres :lnfraestructura y servicios pdblicos bAsicos. Es menester hacer
especial hincapi~ en el suministro de obras de saneamiento. Si bien muchas
comunidade~i pobres hacen frente a la falta de acceso a agua corriente
abastec :l~ndose con ~camiones aguadores ~. la falta de servicios de
alcantacillado y de eliminaci6n de basura causa graves problemas de salud y
probablemente disminuye los efectos de las intervenciones del Gobierno en
materia de nutrici6n y de salud. Durante el afto pasado, se adopt6 la
importa:lte decisi6n de descentralizar la responsabilidad de proporcionar las
obras de infraestructura y los servicios pdblicos relacionados con la
viviend:l. c:onfiAndola a los gobiernos locales. La concesi6n de cr~dito por
el ICT i)ara inversiones en este tipo de obra de infraestructura debe
consoli:larse con las operaciones del FFDU. divisi6n de desarrollo urbano del
BCH.
6.12
En tercer lugar. el Gobierno puede prestar mejores serv~c~os a los
sectore ,; pClbres de la poblaci6n urbana si adopta enfoques mAs innovadores en
materia de asistencia t~cnica y cr~ditos para mejorar los barrios de
tugurio~.
La escala de inversi6n en capital social movilizada hasta la
fecha e1 e1 sector de la vivienda no sujeto a reglamentaciones constituye un
colater:ll potencial de garantia para aumentar el cr~dito para vivienda
destinaio Bi las familias de muy bajos ingresos. En los dltimos aftos. e1
BCH. en colaboraci6n con varios organismos gubernamenta1es y organizaciones
no gubemamenta1es. ha participado en un experimento interesante en materia
de cons ::rucci6n y mej ora de viviendas de la comunidad en Cali que se
describ,:! en la secci6n siguiente. Si bien esos proyectos no se han
ejecutaoio en una escala 10 suficientemente grande para probar si es posible
repetir.l.os. merecen un examen mAs cuidadoso porque tienen potencial para
Hegar a. familias mucho mAs pobres que las que habitualmente cubren los
programll.s tradiciona1es de viviendas para grupos de bajos ingresos y por las
posibiL.dades de que tal enfoque pueda mantenerse y desarrollarse con
participaci6n de la comunidad.
- 64 ­
Community Center in Agua Blanca, Cali
(Centro Comunitario en Agua :Elanca, Cali)
- 65 -
Agua Blanca - nuevo enfogue para el meioramiento de barrios de tugurios £1
6.13
En 1982, la Oficina de Programas Especiales del BCH estableci6 un
plan llamado ftC~lula de desarrollo urbano en asentamientos populares",
enfoque integrado para el mejoramiento de la vivienda y el desarrollo de la
comunidad en barrios pobres. Los lugares elegidos para sus dos primeros
proyectos piloto fueron las comunidades de El Poblado y El Vallado en el
distrito de Agua Blanca en Cali. En 1980, la municipalidad de Cali otorg6
titulos lie lotes en esos dos barrios sin proporcionar servicios ni obras de
infraestructura btsicos. En 1982, el BCH inici6 un programa piloto
integrad;) que incluia el suministro de servicios sociales y obras de
infraestructura btsicos, la fabricaci6n y distribuci6n de materiales de
construcl:i6n, el fomento de otras actividades generadoras de ingresos, el
otorgamiento de pr~stamos y asistencia t~cnica para mejorar las viviendas
con el f:tn de promover la construcci6n mediante la autoayuda. Una
caracter:lstica importante fue el hincapi~ que se hizo en el proceso de
educaci611 y desarrollo de la comunidad para que los beneficiarios pudieran
participllr plenamente en el proyecto.
6.14
Dado el cartcter multisectorial del plan, el BCH firm6 un acuerdo
con otrali nueve instituciones entre las cuales se contaban organismos
gubernamentales y organizaciones no gubernamentales --la municipalidad de
Cali, el ICT, la Fundaci6n Carvajal, el Centro Nacional de Estudios de la
Construc:i6n (CENAC), la Universidad del Valle, el SENA, la Corporaci6n para
la Recreaci(in Popular de Cali y el Instituto Colombiano de Normas T~cnicas
(ICONTEC)-- cada uno de los cuales contribuy6 al proyecto en su propia
esfera de competencia 0 especializaci6n.
6.15
El BCH ha proporcionado alrededor de 500 pdstamos en El Poblado y
2.500 pr'stamos en El Vallado con los que se rehabilitaron unas 5.500
unidades residenciales, incluidos servicios para los lotes. Sin embargo, la
contribu::i6n mb importante de los proyectos piloto ha side el notable
aumento 1el nivel de vida de los residentes en ambas comunidades, la
creaci6n de empleos, la transferencia de conocimientos especializados y, en
particular, el establecimiento de "bancos de materiales" comunitarios que
redujero:l aI,reciablemente los costos de construcci6n, de modo que las
familias mAs pobres pudieron realizar mejoras en sus viviendas. Gracias a
la experiencia adquirida en Agua Blanca, el BCH inici6 tambi~n proyectos
similares en Manizales y Pereira.
Utilizaci6n de subvenciones de intereses
6.16
Durante muchos ados, el principal instrumento de politica para
reducir los gastos de vivienda de las familias de bajos ingresos ha side la
finaneia::i6n subvencionada por conducto del ICT. Sin embargo, en la
£1 En
~l
decenio de 1950 surgieron en Cali subdivisiones de viviendas no
a reglamentaeiones y en los ados sesenta ocupaban ya mAs del
30% de la superficie de la eiudad. Agua Blanca, que consiste en su
maY':lr parte en comunidades estableeidas originalmente mediante
invasiones, tenia la mts alta eoncentraci6n de viviendas ilegales.
su}~tas
- 66 ­
prActica, esas subvenciones han beneficiado sobre todo a la clase media, y
los pobres del sector urbano han seguido viviendo en barrios de tugurios sin
ningun acceso a la financiaci6n institucional. Al mismo tiempo, el hecho de
que el leT se valiera tanto de las "inversiones forzosas" provenientes del
sistema financiero y su deficiente historial en materia de recuperaci6n de
costos han obscurecido la verdadera magnitud de las subvenciones para el
programa de "vivienda popular" (v~ase el Anexo I) y separado las operaciones
del leT del resto del sector de financiaci6n de la vivienda.
6.17
Dada la gravedad de los problemas financieros y administrativos
del leT, no se tiene certeza de que este organismo pueda continuar
desempedando un papel activo como proveedor de financiaci6n para la
vivienda. Sin embargo, sea cual fuere el resultado de la reestructuraci6n
del leT, el Gobierno debe evitar la utilizaci6n de subvenciones de intereses
y buscar formas mAs transparentes y eficaces de reducir los gastos de
vivienda para los grupos de bajos ingresos. Entre otras formas cabrla
incluir el suministro de subsidios en efectivo a las familias que reunan las
condiciones establecidas, subsidios de contrapartida a las municipalidades
para invertir en obras bAsicas de infraestructura y servicios a los barrios
pobres, 0 ambas cosas.
Prioridades que el Gobierno debe tener en cuenta en materia de viviendas
para grupos de bajos ingresos
6.18
En resumen, el Gobierno deberla i) reducir en forma significativa
el componente de "asentamientos humanos" disminuyendo el n6mero previsto de
"soluciones" hasta un nivel realista; ii) adoptar un enfoque integrado para
la mejora de viviendas mlnimas dentro del contexto de la construcci6n por la
comunidad y la participaci6n de ~sta, enfoque que, si bien es complejo y
lleva mucho tiempo, en ultima instancia ofrece mejores oportunidades de
disedar proyectos que atiendan las necesidades de los pobres; iii) eliminar
gradualmente las subvenciones de intereses a fin de reducir la carga que
debe soportar el sistema financiero; iv) ofrecer formas mAs transparentes de
subvenciones tales como los subsidios de contrapartida a los gobiernos
locales para el suministro de servicios bAsicos (a su vez, el gobierno local
podrla. si asl 10 quisiera. proporcionar subsidios en efectivo a las
familias que reunieran las condiciones necesarias a fin de ayudar a reducir
el costa de la vivienda), y v) fortalecer y simplificar las reglamentaciones
y los procedimientos para la legalizaci6n de la tenencia, requisito
indispensable para que las familias obtengan cr~dito institucional destinado
a la mejora de su vivienda.
- 67 -
Capitulo 7
Educaci6n bAsica para todos
A.
Antecedentes
Prevalenl:ia del analfabetismo y reducidos resultados educacionales
7.01
Los estudios realizados en Colombia han demostrado que existe una
estrecha relaci6n entre la pobreza y el analfabetismo, y entre la pobreza y
los redUl:idos resultados educacionales 1./. Como consecuencia de los enormes
aumentos de la matricula en la escuela primaria durante los 6ltimos dos
decenios, la tasa de analfabetismo entre la poblaci6n colombiana de 10 ados
o mb disminuy6 notablemente del 26,6% en 1964 al 12,2% en 1985. Sin
embargo, a6n hay en el pais alrededor de 2,6 millones de personas
funcionalmellte analfabetas (v~ase el Cuadro VII-1). No s6lo eso, mAs de la
mitad de las personas que no saben leer ni escribir se encuentran entre la
poblaci6n econ6micamente activa (en el grupo de edades entre 18 y 44 ados).
CI~adro
VII-1:
Cambios en la tasa de analfabetismo entre la
pobla ci6 n de 10 ados 0 mAs
(En miles)
Censo
Poblaci6n de
10 ados 0 mAs
Analfabetos entre
las personas de
10 ados 0 mAs
Tasa de
a nalfabetismo
(porcentaje)
1964
1973
1985
11. 598
14.513
21.151
3.086
2.568
2.580
26,6
17,7
12,2
Fuente: Ministerio de Educaci6n, "Situaci6n del Analfabetismo en Colombia y
Sugerencias para la Acci6n", agosto de 1987.
7.02
Incluso entre las personas que se clasifican como alfabetas, un
gran n(unero ha recibido muy poca educaci6n formal. Se estima que entre la
poblaci611 colombiana de 12 ados 0 mAs, alrededor de 8 millones no han
completado la ensedanza primaria: de esas personas, el 24% pertenece al
grupo entre 12 y 17 ados de edad, y mAs del 50% son menores de 34 ados.
1./ Como ejemplo cabe citar los estudios de Kugler en 1974, Fields en 1977
y Mohan en 1986. V~ase tambi~n el Capitulo 1 sobre las caracteristicas
de los pobres en Colombia.
- 68 ­
IBRO 21238
COLOMBIA
Caribbean
Sea
VIVIENDAS CON NINOS
EN EDAD ESCOLAR QUE
NO ASISTEN A LA ESCUELA
VENEZUELA
Pacific
Ocean
GUAINIA
BRAZil
'Censo 1985
DECEMBER 1988
- 69 ­
IBRD 21230
78"
74'
Caribbean
COLOMBIA
Seo
TASA DEL ANALFABETISMO
12"
8RAZll
-.'"',
_.L,\)
BOLIVIA
CHILE
70'
s·
S"
VENEZUELA
Pacific Ocean 4'
BRAZil
o·
MILES
lelufOrto como lifmp<xo
() ace.,'4e,(\fl de lilies
~.!)C'O"
rr0l1ler8~
DECEMBER 1988
- 70 -
Cuadro VII-2:
Grupos de edades
12
18
25
35
44
60
-
17
24
34
44
59
aftos o mAs
Total
Fuente:
Poblaci6n analfabeta de 12 aftos
por grupos de edades
0
mAs,
Nftmero (miles)
Como porcentaje del
total de analfabetos
253,8
255,8
342,1
370,7
534,7
502,6
11.2
11.3
15.2
16.4
23,7
22.2
2.259,7
100,0
Ministerio de Educaci6n, op. cit., 1987.
7.03
Un factor critico en la matricula escolar es el acceso. La
situaci6n varia notablemente de un departamento a otro, segdn el grado de
urbanizaci6n y los niveles de desarrollo econ6mico. Si bien el alcance de
la enseftanza primaria es relativamente amplio en las zonas urbanas. llegando
a alrededor del 90% del grupo de edades pertiente. menos del 70% de los
ninos en edad escolar en las zonas rurales cuentan con servicios del sistema
de enseftanza primaria formal. En el mapa que figura en la pAgina 85 se
indica la distribuci6n geogrAfica de las familias con ninos en edad escolar
que no asistlan a la escuela. y en el mapa que figura en la pAgina 86 se
indica la tasa de analfabetismo en diferentes partes del pais. En la Figura
5 se indican las variaciones en la matricula de la escuela primaria por
departamentos.
AdemAs, como se mencion6 en el pArrafo 7.02, las tasas de
retenci6n de alumnos en la enseftanza primaria son deficientes. Una vez
matriculados, s6lo alrededor del 60% de los alumnos de las zonas urbanas
campleta la ensenanza primaria debido a altas tasas de repetici6n y de
deserci6n. En las zonas rurales, la situaci6n es mAs critica ya que s6lo el
20% de los alumnos termina la escuela primaria. Como resultado, en
promedio, los ninos permanecen en la escuela 3,5 anos en las zonas urbanas y
1,5 aftos en las zonas rurales. El problema de la deserci6n escolar en las
zonas rurales se ve agravado por el hecho de que s6lo el 60% de las escuelas
rurales ofrece un cicIo completo de ensenanza primaria con cinco grados.
Las altas tasas de deserci6n y de repetici6n se atribuyen en parte a la
deficiente calidad de la enseftanza primaria en todo el pais, limitada por
programas de estudio anticuados y falta de elementos didActicos. Por otra
parte, si bien en una ley de 1983 se estipula que el 1% del presupuesto de
educaci6n debe asignarse a la adquisici6n de libros de texto, en la prActica
las familias de los alumnos y las comunidades locales tienen que hacerse
cargo del costo de compra. Como resu1tado, los niftos de las familias de
bajos ingresos con frecuencia deben prescindir de ellos.
7.04
FIgura 5: TASA DE MATRICULA ESCOLAR PRIMARIA POR DEPARTAMENTOS
100-r----------------------------------------------------------------------,
90
80
~
~
70
w
~
z
w
0
~
~
0
~
5
~
50
0
~
~
w
0
<
00
~
~I • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • I
30
20
10
o
~~~O';?((~y-1g~%:Q~UC~~.s-1ZO.,~~~O~'?<tU/~4 GU~GO~r_lV-1.,I4?.,~UII\r~g-1~"":~c.,;ot:/~-1t:t:!o}'-1t:
-""Ulf
Co -1.
o.;;r•
_1
-.,
-"'f-ifA",
-"l'c_1
vli..Ij ~1\r_1
o~.Q.
-tl\?-~
0_1~"
~.,
11 SE DEFINE COMO EL PORCENTAJE DE LOS NINOS COMPRENDIDOS ENTRE 6 Y 11 ANOS DE EDAD MATRICULADOS EN LA ENSENANZA PRIMARIA. FUENTE: DNP, PLAN DE ECONOMIA SOCIAL, 1987.
cak\w43601E
~
~
- 72 -
Respuesta del Gobierno
7.05
Con objeto de romper el circulo vicioso de pobreza y reducidos
resultados educacionales, el Gobierno actual ha iniciado un programa llamado
"Educaci6n bAsica para todos", que trata de poner la educaci6n bAsica
(formal y no formal) al alcance de las familias mAs pobres. El componente
principal de las medidas educacionales adoptadas por el Gobierno para
mitigar la pobreza es la "universalizaci6n de la educaci6n bAsica" que trata
de ampliar el alcance de la enseftanza primaria formal en las zonas rurales y
mejorar su calidad y eficacia a nivel nacional. El Ministerio de Educaci6n
estA trabajando ahora en un programa de siete aftos (1988-1994) para lograr
la educaci6n universal a un costo total de $Col 34.500 millones (precios de
1987). El segundo componente. "la educaci6n bAsica continuada", se incluye
en el actual plan cuatrienal de desarrollo ("Plan de Economia Social") pero
todavia no se ha plasmado en programas de acci6n concretos. El componente,
elaborado para atender las necesidades de los adultos y niftos analfabetos 0
que solamente han recibido una enseftanza rudimentaria, incluirA la
ampliaci6n de las campaftas de alfabetizaci6n en curso asi como la educaci6n
relativa a las necesidades bAsicas (vivienda, salud, saneamiento y
nutrici6n) y a la comunicaci6n bAsica, y aptitudes productivas organizadas
dentro de las comunidades locales e impartidas por conducto de los medios de
difusi6n.
Cuadro VII-3:
Porcentaje correspondiente a la "Educaci6n bAsica para todos·
en la inversi6n total en el sector de la educaci6n
(millones de pesos de 1987)
Programas
1987
1988
1989
1990
Enseftanza primaria universal
(porcentaje del total)
4.225
(39,7)
3.930
(37,3)
4.500
(30,9)
4.940
(35,2)
Educaci6n bAsica continuada
(porcentaje del total)
510
(4,8)
700
(6,6)
725
(4,9)
725
(5,2)
10.632
10.536
14.746
14.041
Inversi6n total en educaci6n
Fuente:
DNP, 1988.
B.
Educaci6n primaria universal
Difusi6n del modelo de la Rescuela nueva"
7.06
La estrategia bAsica del Gobierno para mejorar el acceso a la
enseftanza primaria en las zonas rurales es adaptar y difundir el programa de
la "escuela nueva" que se ha utilizado con 'xito en unas 8.000 escuelas
- 73 ­
rurales. Este programa. basado en el principio de la ensefianza simult'nea
de vario:!! grados y la promoci6n flexible ha permitido que las escuelas
rurales pequefias ofrezcan el ciclo completo de ensefianza primaria. 10 que no
hubieran podido hacer con el sistema tradicional debido a falta de recursos
y de una matricula suficiente. Los estudios disponibles sugieren tambi~n
que el pr:ograma ha ayudado a aumentar la pertinencia de la ensefianza
primaria aun en las comunidades pobres rurales. reduciendo asi
sustancialmente las tasas de deserci6n y de repetici6n.
7.07
El Gobierno afirma que en las zonas urbanas el acceso a 1a
ensefianza primaria es suficientemente bueno por 10 que debe otorgarse
priorida<l a las cuestiones cualitativas. esto es. a los reducidos resultados
educacio:lales de los alumnos y a las altas tasas de deserci6n y de
repeticiSn. Para remediar esas deficiencias. el Gobierno ya ha aplicado una
politica de promoci6n flexible de un grado a otro. combinada con una
evaluaci.jn sistem'tica de los resultados durante todo el afio (en lugar de la
pr'ctica anterior de basar la promoci6n en un tinico examen anual). TambUn
proyecta introducir un programa ampliado de formaci6n docente y un nuevo
sistema de distribuci6n gratuita de libros de texto.
7.08
La, estrategia del Gobierno para abordar los problemas del
analfabe'::ismo y los reducidos resultados educacionales entre los pobres
mediante la universalizaci6n de la ensefianza primaria es s6lida y apropiada.
En el COlltexto de Colombia. parece factible alcanzar las metas en un lapso
razonabl~mente breve. si bien es realista suponer que el programa pueda
requerir ~s de seis afios. Los costos estimados de la inversi6n. que
ascienden a alrededor de US$138 millones. no son prohibitivos. Ade~s. el
incremen'::o de los gastos peri6dicos que genera el programa (sueldos de ~s
maestros. capacitaci6n dentro del servicio y reemplazo de textos). estimados
en US$18 millones. no deberian ser dificiles de absorber si el Gobierno est'
dispuest.) a utilizar recursos presupuestarios que se dedican a la educaci6n
superior,
Meiorami.mtc del acceso en las zonas urbanas
7.09
La ampliaci6n del alcance del programa de la "escuela nueva"
debe ria 'lyudar a atender las necesidades de las comunidades pobres rura1es.
Ade~s. Id mejoramiento de los planes de estudio y de la calidad de la
instrucc.L6n ayudaria sin lugar a dudas a que la ensefianza primaria fuera ~s
pertinen':.e para los nifios de las comunidades pobres en todo el pais. en los
casos en que el acceso sea suficiente. Sin embargo. los datos obtenidos en
el censo de 1985 indican que el 6.8% de las familias urbanas de Colombia
tienen n.i.fios en edad escolar que no asisten a la escuela. Si bien el
problema no est' adecuadamente documentado. la misi6n encargada del estudio
de la pobreza. enviada por el Banco en marzo de 1988. observ6 que esa falta
de instr\l.cci6n es causa de grave preocupaci6n en las comunidades urbanas
pobres. En su mayor parte se origina en la dificultad de acceso. complicada
por las circunstancias econ6micas de las familias. La demanda de enseftanza
primaria es alta en las comunidades pobres de las zonas urbanas. Sin
- 74 ­
embargo. las escuelas publicas mAs cercanas ya tienen una matrlcula excesiva
y no pueden aceptar a todos los niftos. 0 estAn demasiado alejadas para que
las familias pobres puedan pagar el costo del transporte diario. En muchas
partes del pals. las comunidades pobres mancomunan sus fondos para contratar
maestros y establecer sus propias escuelas. 0 "escuelas de banco". La
misi6n del Banco observ6 muchas de estas escuelas en Cartagena y Cali. No
obstante. los resultados son por 10 general poco satisfactorios porque las
clases generalmente se imparten en el hogar de los padres de uno de los
alumnos. sin escritorios ni pizarrones. Los instructores carecen de
habilitaci6n y no tienen materiales didActicos. AdemAs. dado que esas
escuelas no estAn acreditadas oficialmente. los alumnos que completan el
equivalente de la enseftanza primaria en las "escuelas de banco" no pueden
incorporarse al sistema de la enseftanza secundaria formal.
7.10
El Gobierno podrla enfocar esta cuesti6n en una de dos formas. En
primer lugar. el Hinisterio de Educaci6n podrla tratar de uniformar los
planes de estudio y la calidad de la instrucci6n en las "escuelas de banco"
mediante la distribuci6n gratuita de libros de texto y el ofrecimiento de
capacitaci6n peri6dica para los instructores que enseftan en elIas. Los
alumnos de esas escuelas podrlan integrarse en el sistema formal despu~s de
pasar un examen determinado y. con el tiempo. el Hinisterio podrla acreditar
a las escuelas que reunan los requisitos mlnimos necesarios. La otra
posibilidad serla que el Hinisterio autorizara el establecimiento de
escuelas primarias formales en los barrios pobres urbanos que ahora carecen
de fAcil acceso a elIas. Como primera medida. el Gobierno proyecta
emprender un estudio en siete de las ciudades mAs grandes para compilar
informaci6n sobre las "escuelas de banco". AdemAs. en virtud del segundo
proyecto sectorial de enseftanza primaria. financiado por el Banco, el
Gobierno se propone financiar el suministro de libros de texto. mobiliario y
capacitaci6n docente para estas escuelas no formales en las comunidades
pobres urbanas.
Programa de restaurantes escolares
7.11
La matriculaci6n de los niftos en 1a escue1a entrafta importantes
sacrificios para las familias pobres. Aun si 1a matrlcu1a y los textos son
gratuitos £1. la enseftanza primaria requiere otros gastos en alimentos. ropa
y transporte. En los casos en que los niftos trabajan para aumentar los
ingresos de la familia. la educaci6n tambi~n representa un gasto porque se
debe renunciar a esos ingresos. Una forma eficaz de intensificar los
incentivos para que los niftos pobres asistan a la escuela y de ayudar
simultAneamente a mejorar su condici6n en materia de nutrici6n y de salud es
amp1iar el programa de a1muerzos esco1ares ya existente. administrado por e1
ICBF.
£1 Desde 1983. el Hinisterio de Educaci6n ha seguido una polltica de
distribuci6n gratuita de textos que no se ha aplicado vigorosamente.
Sin embargo. e1 suministro de libros de texto gratuitos constituye una
caracterlstica prominente del programa de "Educaci6n BAsica para
Todos".
- 75 -
Cuadro VII-4:
Programa de restaurantes esco1ares
Ndmero de beneficiarios
Grupo de edades entre 7 y 14 afios
(en miles)
Programas
1987
1988
---efectivos---
1990
1989
---previstos---
Programa de a1muerzos
109
109
500
1.000
Refrigerio reforzado
(Bienestarina y un bocadil10)
235
235
235
235
Refrigerio (s610 Bienestarina)
806
806
806
806
1.150
1.150
1.541
2.041
TOT!U.
Fuente:
ICBF.
7.12
DE~ los 5,2 mi110nes de nifios en e1 grupo de edades entre 7 y 14
afios matl::-icu1ados en 1a escue1a, s610 e1 3% (109.000) esU. comprendido en e1
programa de a1muerzos escolares del ICBF. Adem4s, a alrededor del 7%
(235.000) SE' 1e sirve tlrefrigerios reforzados tl (Bienestarina y un bocadillo)
y al 23% (8()7.000) s6lo Bienestarina. El Gobierno esU considerando ahora
la posibilidad de amp1iar el programa de almuerzos escolares para que
abarque a un mil16n de nifios. E1 mejor m~todo es introducir gradua1mente
comedorel; escolares en todo el pais, para los que las municipalidades
suminist~arian los edificios, el mobi1iario y el personal; el ICBF
suministr.arla 1a Bienestarina y los alimentos b4sicos tales como leche en
polvo, p!lstas, harina, papas, az~car y aceite vegetal; y las comunidades
locales !lportarian carnes, huevos, hortalizas y fruta. Este programa de
almuerzo!; amp1iado que, seg~n se espera, abarcaria a casi e1 20% de los
escolare~ en el grupo de edades entre 7 y 14 afios para 1990, deberia
destinar~e a las comunidades m4s pobres y aplicarse preferentemente en
estrecha cOCirdinaci6n con otros programas de nutrici6n a fin de permitir 1a
vigilancla de sus efectos en materia de nutrici6n.
C.
Educaci6n b4sica continuada
7.13
La iniciativa de educaci6n b4sica continuada adoptada por el
Gobierno est.4 orientada a los adultos y los j6venes (de 12 afios 0 m4s) que
no han r'!cibido ninguna educaci6n formal 0 que no han terminado la escuela
primaria, Esencialmente constituye una ampliaci6n de los programas actuales
de educa::i6n de adultos tales como la alfabetizaci6n y la ensefianza primaria
y posprimar.i.a no formal. En la actualidad hay unas 200. 000 personas
matricul~das en diversos programas de educaci6n formal de adultos, tanto en
- 76 ­
las comunidades como por conducto de los medios de difusi6n. y otras 100.000
personas participan en cursos de educaci6n b4sica no formal organizados por
el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y diversas organizaciones no
gubernamentales. En el pasado. los programas de educaci6n de adultos en
general han estado fragmentados. con poca coordinaci6n entre los organismos
de ejecuci6n y no se han hecho demasiados esfuerzos para evaluar sus
efectos. Por consiguiente. el Gobierno deber1a examinar detenidamente los
programas en curso. vigilar sus efectos. evaluar los costos y las
limitaciones. identificar esferas para su ampliaci6n y encontrar formas de
fortalecer las vinculaciones entre la ensedanza primaria formal y la
educaci6n b4sica de adultos. Adem4s. es menester procurar la plena
integraci6n del programa de educaci6n b4sica continuada con los componentes
de desarrollo y organizaci6n de la comunidad de otras medidas relacionadas
con el Plan de lucha contra la pobreza y para la generaci6n de empleo.
7.14
Sin embargo. el Gobierno no atribuye alta prioridad a la educaci6n
de adultos. asignando solamente entre el 3% y el 4% del total del gasto de
educaci6n al componente de educaci6n b4sica continuada. en comparaci6n con
el 33% al 37% para la ensedanza primaria universal. Apoyamos en~rgicamente
este enfoque general. A la larga. ser1a mucho mAs eficaz en funci6n de los
costos concentrarse en el sistema de ensedanza primaria formal como medio
principal para divulgar la alfabetizaci6n y para impartir conocimientos
b4sicos de comunicaci6n y producci6n a los sectores mAs pobres de la
poblaci6n.
-
77 ­
ABEXO I
Programas sociales de gobiernos anteriores
Plan de A1imentaci6n y Nutrici6n (PAN) - Programa de Desarrollo Rural
Integratio (DRI)
1.
En 1975. e1 Gobierno inici6 una estrategia mu1tisectoria1
innovadora para combatir 1a ma1nutrici6n que consistia en un plan de
nutricil)n (PAN) y un programa de desarrollo rural integrado (DRI). Los
objetivl)s eran aumentar los ingresos y mejorar 1a situaci6n en materia de
nutricit;,n de los grupos de bajos ingresos del pais, definidos en forma muy
amplia por los encargados de formular politicas como "el 50% mAs pobre de la
poblaci(~IO".
E1 componente del DRI estaba esencia1mente orientado hacia 1a
producc.l6n si bien se invirtieron sumas importantes en servicios socia1es
con obj.~to de mejorar el bienestar en las comunidades rura1es. AdemAs,
estrictameo.te hablando. e1 DRI no estaba orientado hacia los pobres en la
medida 1m que sus beneficiarios eran los agricultores "minifundistas" que
tenian posibi1idades de convertirse en "empresarios agricolas". Se trataba
de aumentar la producci6n y los ingresos de unos 240.000 beneficiarios en
ocho departamentos mediante 1a prestaci6n de servicios de apoyo agricola
(cr!!dito, insumos tales como ferti1izantes y pesticidas. servicios de
extenSil)n y comercializaci6n) e inversiones en 1a infraestructura conexa.
2.
El componente del PAN estaba circunscrito a1 "30% mAs pobre" de 1a
poblaci()n rural y urbana, inc1uidos los trabaj adores agricolas que carecen
de tierl~as y los pequefios agricu1tores cuya situaci6n no les permite ser
benefic;:.arios de los cdditos y las inversiones re1acionados con el DR!. Su
enfoque era integrar en un todo, siempre que fuera posib1e, los servicios
comuniturios de salud. el suministro de agua potable y 1etrinas, 1a
educaci()n en nutrici6n. la promoci6n de huertas fami1iares ("Pancoger") y la
distribuci6n de alimentos elaborados subvencionados. Las dos
caractel:1sticas especiales eran 1a utilizaci6n del puesto de sa1ud
comuniblrio como mecanisme de prestaci6n de servicios de nutrici6n y la
uti1izac:i60 de cupones para proporcionar alimentos elaborados subvencionados
a las mtljeres embarazadas y en periodo de lactancia, a los nifios menores de
un afio r a los preescolares malnutridos, por la via comercia1. Como parte
del PAN, en 1976 e1 Gobierno comenz6 a insta1ar un sistema naciona1 de
servici(ls de atenci6n primaria de la salud. El puesto de salud en las
comunidf,des de bajos ingresos seleccionadas para su inc1usi6n en e1 programa
de nutrici6n tendria a su cargo el sistema de cupones de a1imentos y su
distribtlci6n. Las promotoras deb!an certificar qu~ mujeres y nifios tenian
derecho a los cupones que se distribuirian en los puestos de salud, donde
regularDlente se pesaria y mediria a los nifios menores de un afio y a los
preescolares ma1nutridos.
- 78 ­
3.
Los efectos del programa PAN-DRI fueron significativos.
particularmente en la esfera de la producci6n 1/. En el per1odo 1975-1979.
las actividades en distintas esferas del DRI tuvieron como resultado la
producci6n de unas 100.000 toneladas de alimentos y grandes mejoras de la
productividad en diversos cultivos, que iban desde un aumento del 50% en el
caso del trigo hasta un aumento del 300% en el de la yuca. AdemAs. gracias
a la utilizaci6n de cupones de alimentos se triplic6 la producci6n de cinco
alimentos elaborados b4sicos £/. Aparte de la producci6n y el suministro de
alimentos, el logro mAs notable del programa fue el impulso que dio al
desarrollo de un sistema incipiente de atenci6n primaria de la salud
mediante la construcci6n y el mejoramiento de los puestos de salud
comunitarios y la capacitaci6n de promotoras. Si bien la eficacia de la
atenci6n primaria de la salud se vio gravemente obstaculizada por la escasez
cr6nica de fondos para gastos ordinarios, unos 420.000 beneficiarios
seleccionados por las promotoras reci~n capacitadas recibieron cupones de
alimentos por conducto del sistema de salud. Otro logro notable del PAN fue
el ~xito de la campana que organiz6 para fomentar la alimentaci6n con leche
materna. Sin embargo, a pesar de estos resultados positivos, ha side
imposible cuantificar los efectos del PAN-DRI sobre la condici6n en materia
de nutrici6n de la poblaci6n beneficiaria. Ello se debe a la falta de un
sistema adecuado de gesti6n y evaluaci6n de la informaci6n. El Gobierno no
demostr6 gran dedicaci6n al seguimiento y la evaluaci6n en el programa ni
prest6 mucha atenci6n al establecimiento de un sistema de vigilancia de la
nutrici6n.
4.
Mirando retrospectivamente, cabe decir que si se hubiera
establecido un sistema eficaz de vigilancia para cuantificar los efectos del
PAN en materia de nutrici6n, las personas responsables de formular pol1ticas
pod1an haber decidido continuar 0 no el programa estrictamente sobre la base
de sus m~ritos t~cnicos. Sin embargo, ella no fue as1. El apoyo politico
que recibi6 el PAN (particularmente sus subcomponentes subvencionados)
comenz6 a decaer a principios del decenio de 1980 a medida que se
deterioraba la situaci6n econ6mica de Colombia, y el programa termin6
abruptamente en 1983 cuando lleg6 al poder el Gobierno de Betancur. El
nuevo Gobierno adopt6 la posici6n de que los problemas de malnutrici6n de la
naci6n pod1an abordarse en forma mAs eficaz mediante la ampliaci6n de la
producci6n de alimentos por conducto de los programas de desarrollo rural y
rApidamente elimin6 los componentes de cupones de alimentos y de Pancoger.
1/
Estas evaluaciones se basan en TomAs Uribe: "Colombian Food Coupons:
What they used to be", informe de un seminario sobre la ayuda
alimentaria, patrocinado por el Programa Mundial de Alimentos y el
Gobierno de los Pa1ses Bajos, que tuvo lugar en La Haya en 1983, y
Banco Mundial: "Colombia - Proyecto integrado de mejoramiento de la
nutrici6n (Pr~stamo 1487-CO) Informe de terminaci6n del proyecto",
agosto de 1986.
£1
Esos alimentos inclu1an la harina de soya, la harina de ma1z, prote1na
vegetal texturizada, mezclas vegetales y fideos.
- 79 ­
5.
Posteriormente el componente de DRI evolucion6 y se convirti6 en
un programs independiente y separado de desarrollo rural que en la
actualidad presta servicios a los pequetios agricultores en unas 360
municip~lidades de todo el pais.
Si bien es el programa mAs importante de
desarrollo agricola (esencialmente, se trata de un programa multisectorial
de desa :~rollo rural que incluye componentes de cr~dito, insumos, extensi6n y
comerci,lli2;aci6n asi como el suministro de infraestructura social), hoy en
dia, a1 igcal que en atios anteriores, no se centra en los pobladores mAs
pobres del sector rural. Los beneficiarios del DRI continiian
selecci·mAndose entre los minifundistas, cuya situaci6n econ6mica es
relativ,mente mejor.
Plan Na,::ional de Rehabilitaci6n (PNR)
6.
El PNR, iniciado en el iiltimo atio del Gobierno de Betancur con el
objetiv':I de promover el progreso y 1a seguridad econ6micos en las partes
subdesa ::rolladas y remotas del pais dominadas por grupos guerrilleros, ha
continu,ido con el Gobierno actual. De hecho, este programs constituye una
parte integral de la estrategia del Gobierno para mitigar la pobreza y un
medio illlportante para hacerle frente en las zonas rurales. Su objetivo es
mejorar los ingresos y el bienestar de los agricultores pobres. que en su
mayor p.~rte carecen de tierras, mediante la creaci6n de una infraestructura
econ6mi,::a , social (por ejemplo, caminos. servicios de riego y de
saneami.mto en pequetia escala, escuelas y servicios de salud); el suministro
de cr~d,i.to y servicios de apoyo agricola; la redistribuci6n de la tierra y
la concl~si6n de los titulos correspondientes. El PNR abarca ahora a
aprox~ldamente 250 municipios en 13 departamentos y dos intendencias.
EstA
muy bien financiado; durante 1987-1990, se prev~ que represente e1 17% de
las invl:,rsiones totales en agricultura (0 sea, $Co1 46.630 millones a
valores de 1987).
Viviendll~opulares
7.
En el plan de desarrollo del Gobierno de Betancur se consideraba
que la construcci6n era e1 sector principal para reactivar la tambaleante
economiH de la naci6n. De conformidad con su estrategia global de 10grar e1
crecimit!nto con equidad, se dab a alta prioridad a 1a amp1iaci6n de las
actividlldes del sector de la vivienda y, 10 que es mAs importante, a la
reorientaci6n de 1a producci6n de viviendas hacia los grupos de muy bajos
ingresof. Con arreglo al plan, se construirian 400.000 nuevas unidades
habitacionales urbanas durante 1983-1986 --un nivel sin precedentes, casi el
doble dEl correspondiente al periodo de cuatro atios anterior. De ese total.
casi lae dos terceras partes serian viviendas populares de bajo costo que
estariar, al alcance de las familias que ganaran menos de dos salarios
minimos ~/. El plan tambi~n promovia 1a construcci6n mediante la autoayuda
11 Esss casas eran las llamsdas "soluciones para los grupos de muy bajos
ing resos", que costaban hasta 1. 300 UPAC (v~ase 1a nota 4 infra).
Otus categorias consistian en "soluciones para los grupos de bajos
ingresos" que costaban entre 1.300 y 2.800 UPAC (e1 25% del total
p1anificado de viviendas); "soluciones para grupos de ingresos
med.Lanos", que costaban entre 2.800 y 5.000 UPAC (el 9%) y "soluciones
pan. grupos de altos ingresos" , que costaban mAs de 5.000 UPAC (e1 3%).
- 80 ­
como forma de reducir el costo de producci6n aumentando al mAximo los
insumos de mana de obra de las familias beneficiarias de bajos ingresos.
8.
A un organismo de vivienda del Gobierno. el lnstituto de Cr~dito
Territorial (ICT). se Ie confi6 la principal responsabilidad de producci6n
de las unidades de vivienda popular, si bien se preveia que otras
instituciones sectoriales. a saber. el Banco Central Hipotecario (BCH). el
Fondo Nacional de Ahorro (FNA). las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAV)
y las ·Cajas· tambi~n participarian en la financiaci6n de las viviendas
populares. Segun la estrategia financiera que servia de apoyo a la
orientaci6n popular del plan de vivienda. las CAV debian dirigir el 25% de
sus recursos a las viviendas de menor costo, con pr~stamos inferiores a las
2.500 UPAC ~I y prestar el 3% de su activo al ICT a tasas de inter~s
inferiores a las vigentes en el mercado. 10 que representaba una asignaci6n
importante dado que los dep6sitos de las CAV habian aumentado hasta el 10%
del PIB. El apoyo presupuestario directo se limitaba a alrededor del 8% de
las inversiones globales del ICT.
9.
El Gobierno tambi~n aprob6 politicas de cr~dito encaminadas a
poner las viviendas al alcance de los grupos de bajos ingresos. En primer
lugar. el pago inicial de una casa --que a menudo ascendia al 30% del precio
total de compra-- se consideraba un obst4culo importante. A fin de encarar
ese problema. el Gobierno de Betancur elimin6 el pago inicial cuando las
casas costaran menos de 1.300 UPAC. En segundo lugar. se consideraba que
las altas tasas de inter~s limitaban la demanda efectiva de financiaci6n·de
vivienda de los grupos de bajos ingresos. El Gobierno trat6 de subvencionar
a los grupos de bajos ingresos con un sistema de tasas de inter~s diferentes
segun los tipos de vivienda y los organismos. Debido a ese arreglo. hubo
una diferenciaci6n entre el sector publico y el sector privado en el
suministro de viviendas sujetas a reglamentaciones para grupos de bajos
ingresos, creando dos lineas de productos iguales en su tipo y en su cos to
pero con diferentes precios para los beneficiarios. De hecho, durante este
periodo surgieron cuatro mercados bieri diferenciados en materia de viviendas
para grupos de bajos ingresos, que consistian en a) el sector publico (ICT)
con una financiaci6n subvencionada al 20% de inter~s; b) el sector privado
estructurado con financiaci6n comercial al 31% de inter~s; c) la
construcci6n en r~gimen no estructurado de autoayuda. que servia a una
poblaci6n bastante m4s pobre que los clientes del ICT pero que recibi6
relativamente poca financiaci6n institucional durante 1983-1986; y d) los
asentamientos ·pirata" que, al igual que otras operaciones del sector no
estructurado, representaban un gran conjunto de ahorros familiares bajo la
forma de inversiones en vivienda.
~I La sigla "UPAC" corresponde a "Unidad de Poder Adquisitivo Constante".
El t~rmino se refiere tambi~n a un sistema de ahorro indizado que
utilizan las CAV para 1a financiaci6n de viviendas.
- 81 ­
Desde el punto de vista de la producci6n, las metas del plan se
lograron totalmente. Del total de alrededor de 40.0..0.0.0. nuevas unidades
producid,ls durante el periodo 1983-1986, aproximadamente el 63%, 0 sea
250..0.0.0., tenian un costo unitario inferior a 1.30.0. UPAC Y bastante mAs de la
mitad de elIas fueron producidas por el ICT. Al mismo tiempo, una lecci6n
de impor::ancia critica extraida de la experiencia en materia de "vivienda
popular" es que resulta muy dificil atender las necesidades habitacionales
de los s;~ctclres mAs pobres de la poblaci6n urbana mediante programas
publicos en el sector institucional. Las normas de disedo del ICT eran
demasiad:) e:ldgentes para que se pudiera calificar a sus construcciones como
viviendas para grupos de bajos ingresos. Las unidades popular se vendian
por 10 general a familias que ganaban mAs de los dos salarios minimos, grupo
de Itingresos medios bajos" que pertenecia a los quintiles segundo y tercero
de la di3tribuci6n de ingresos. Por otra parte, el 20.% mAs pobre de las
familias de Colombia gana menos de un salario minimo. Asimismo, muchas de
elIas no tienen ingresos mensuales fijos que les permitan efectuar pagos
hipoteca~ios regulares.
10..
AdemAs de que este programa tenia un enfoque selectivo poco
eficAz, :Las politicas de cddito adoptadas para apoyar la vivienda popular
repercut:Leron negativamente y en forma generalizada en el sector financiero.
Las difer.enc:ias en las subvenciones de intereses, aplicadas mAs bien al
azar, co :ltribuyeron a reforzar la segmentaci6n del mercado sin ayudar a las
personas verdaderamente necesitadas. En forma anAloga, la politica de
eximir d~l pago inicial de una casa exponia a los prestamistas al riesgo de
incumpliJiliento por parte de los prestatarios sin mejorar en forma
significitiva el acceso de los beneficiarios a la vivienda ~/. Las CAV y el
BCH han ,experimentado problemas en materia de amortizaci6n con respecto al
20.% 6 el 30.% de sus pr~stamos para viviendas populares. Sobre todo, los
efectos de la gran dependencia de los pr~stamos, las tasas de inter~s
subvencbnadas y la deficiente recuperaci6n de los costos han side
absolut~nente devastadores para las finanzas del ICT.
MAs del 50.% de su
cartera de pr~stamos se ve afectada por atrasos en los pagos y mAs de la
mitad de su presupuesto anual debe asignarse ahora al costo del servicio de
la deuda, Su situaci6n financiera se ha debilitado en tal medida que aun
con las hip6tesis mAs optimistas los ingresos por concepto de pr~stamos no
podrAn a:;ender las obligaciones derivadas del servicio de la deuda existente
durante lIluchos ados. La politica de eliminaci6n del pago inicial se ha
abandonado desde entonces pero el dado sufrido por las finanzas del ICT es
grave. ::.er.! necesaria una importante reestructuraci6n financiera del
organism!) --incluidas inyecciones sustanciales de mAs capital por parte del
Gobierno,,- antes de que el ICT pueda emprender programas de viviendas para
grupos dl~ bajos ingresos en el futuro.
11.
~I Un
t~stl.l.dio
realizado en 1982 por el Centro Nacional de Estudios de la
(CENAC) demostr6 que las familias que pod ian efectuar los
pagns D1iensuales de unidades de viviendas populares tendrian pocos
problemas para movilizar un pago inicial sustancial.
Con:~trl.lcci6n
- 82 ­
Plan naciona1 de supervivencia y desarrollo del nifto ("Supervivir")
12.
E1 Plan naciona1 de supervivencia y desarrollo del nifto, conocido
m4s comunmente como "Supervivir", es una campafta vertical de promoci6n de 1a
sa1ud encaminada a reducir 1a morbi1idad y 1a morta1idad de los niftos
menores de cinco aftos a causa de enfermedades infanti1es comunes y sus
comp1icaciones. Fue iniciado conjuntamente por los Ministerios de Sa1ud y
de Educaci6n como programa experimental en cuatro departamentos en agosto
de'1984, pero desde entonces se ha amp1iado para abarcar todo el pais. En
esencia, el Plan consiste en la capacitaci6n de voluntarios seleccionados
entre los estudiantes (de los grados octavo a d~cimo) y dirigentes de la
comunidad (por ejemp10, "las madres comunitarias" ~/)t y de 1a Cruz Roja, la
Polic1a Naciona1, los Muchachos Exploradores y la Iglesia Cat61ica para
prestar servicios como "vigias de salud" que, a su vez, visitan a las
familias de las comunidades pobres para ofrecer instrucci6n destinada a
promover la salud y a prevenir enfermedades comunes. Esa instrucci6n se
centra en siete temas, a saber, mortalidad perinatal, enfermedades
diarreicas agudas, infecciones respiratorias agudas, enfermedades que pueden
prevenirse mediante la inmunizaci6n, malnutrici6n, desarrollo psicoafectivo
y accidentes.
13.
El Plan Supervivir ha tenido Mucha ~xito en la movilizaci6n de
recursos locales y organizaci6n de la capacitaci6n b4sica a nivel de la
comunidad en materia de nutrici6n y prevenci6n de enfermedades. Se estima
que Supervivir abarca a alrededor de 1,5 millones de familias.
Lamentablemente, sin embargo, la ampliaci6n de este plan no se ha visto
acompaftada de un crecimiento correlativo en la infraestructura de atenci6n
primaria de la salud. El mismo ~xito de la campafta de promoci6n de la salud
ha provocado una demanda creciente de servicios en las comunidades pobres,
necesidades que no pueden atenderse con el sistema de atenci6n primaria de
la salud del pais, insuficientemente financiado y con poco personal. (V~ase
el examen de los problemas a que hacefrente la atenci6n primaria de la
salud en Colombia, en el Cap1tulo 5.)
~I Madres voluntarias que participan voluntariamente en el programa de
hogares de bienestar infantil bajo la supervisi6n del ICBF. (V~ase el
Capitulo 4.)
.
- 83 ­
ANEXO II
La evo1uci6n del Plan de 1ucha contra 1a pobreza y para 1a generaci6n de emp1eo (PLPGE) Su orige:1
1.
El Plan de lucha~contra la pobreza y para la generaci6n de empleo
(PLPGE) ::ue resu1tado de 1S:p1ataforma electoral de 1986 del Presidente
Barco qu,~ otorg6 abso1uta -Prioridad a la erradicaci6n de la pobreza dentro
del contl~xto de una gesti6n' adecuada de 1a macroeconomla y de 1a deuda
externa. Este Gobierno ha declarado exp1lcitamente que 1a mitigaci6n de 1a
pobreza constituye el tema principal de su plan de desarrollo cuatriena1.
destacando la importancia del desarrollo social como componente integral del
crecimiento sostenido y a largo plazo de Colombia.
2.
El PLPGE define como ·pobres absolutos· a a1rededor del 40% dela
poblaci611 del pals cuyos ingresos fami1iares no les permiten satisfacer las
necesidades b4sicas de 1a vida. Se encomend6 a 1a Oficina del Presidente la
tarea de formu1ar el plan. Los par4metros b4sicos de la polltica fueron
aprobadon: por e1 Consejo de P1anificaci6n del Estado (CONPES) en diciembre
de 1986. Seis meses despu~s. los asesores presidencia1es recomendaron un
plan mu1':,isectoria1 que inc1ula los siguientes componentes:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
Sa1ud b4sica para todos;
Mejoramiento del hogar;
Educaci6n b4sica para todos;
Asentamientos humanos;
Suministro de bienes b4sicos;
Desarrollo integral campesino. y
Generaci6n de emp1eo.
En su propuesta original 1/. e1 PLPGE no era nada m4s que una dec1araci6n
muy gene:'a1 de polltica y una enumeraci6n de gran cantidad de programas y
subprogriun8s. sin establecer prioridades entre ellos. No existla una
estrategi.a clara para traducir su marco de polltica en un programa de acci6n
concreta, La selecci6n de los beneficiarios (esto es. el 40% de 1a
poblaci6n) era demasiado amplia y general. y la propuesta no definla ninguna
relaci6n 16gica entre los distintos componentes del programa y los grupos
benefici.lrios a los que deblan prestar servicios.
11 Pre:ddencia de la Rep(iblica: Plan de lucha contra 1a pobreza absoluta
la generaci6n de empleo - Informe al Senor Presidente de la
Reptlblica. diciembre de 1986-junio de 1987. Bogot4.
~lra
- 84 ­
Evo1uci6n y contenido del programa
3.
Posteriormente, e1 Departamento Naciona1 de P1aneaci6n y los
ministerios y organismos sectoria1es tomaron a su cargo 1a responsabi1idad
de deta11ar 1a formu1aci6n de un programa. A pesar del carActer
mu1tisectoria1 de 1a propuesta original, los componentes del PLPGE comienzan
ahora a adoptar las caracterlsticas de programas sectoria1es independientes
y separados que se prepararAn y ejecutarAn como parte de los programas de
desarrollo regu1ares de cada ministerio u organismo. A continuaci6n figuran
a1gunas observaciones sobre e1 contenido y e1 estado de preparaci6n del
PLPGE.
4.
Sa1ud. En Colombia. los serV1C10S de sa1ud estAn a cargo del
sistema naciona1 de sa1ud publica, e1 Instituto del Seguro Social y otros
organismos del segura social. y e1 sector privado. Habida cuenta de que e1
sistema de segura social. que enfrenta graves problemas financieros. s610
presta servicios a un pequefto grupo de trabajadores asa1ariados de 1a c1ase
media en e1 sector estructurado, y de que e1 sector privado se ocupa de las
personas que estAn en una posici6n econ6mica re1ativamente buena, 1a sa1ud
publica constituye e1 unico sistema de atenci6n de que disponen los grupos
de bajos ingresos. AdemAs. entre e1 25% y e1 30% de los co1ombianos
(inc1uidos 1a mayor parte de los pobres) no tienen acceso a ningun tipo de
servicios de sa1ud. E1 objetivo del componente de sa1ud bAsica para todos
es amp1iar 1a atenci6n al sector mAs pobre de la poblaci6n. Proyecta
universalizar los servicios de atenci6n primaria de la salud mediante a) e1
fortalecimiento y la ampliaci6n del alcance del sistema de salud publica y
b) la ampliaci6n de 1a cobertura del seguro social. del actual 16% a
aproximadamente el 80% de la poblaci6n. E1 componente del plan tambi~n
garantiza atenci6n primaria gratuita para los grupos mAs pobres y mAs
vulnerables que no pueden obtener segura de salud. Ese componente es muy
amplio en la formulaci6n de pollticas y muy reducido en cuanto a medidas
concretas. No ha progresado mucho mAs allA de la etapa de debate. en gran
parte debido a que. si bien las metas son convenientes. los enormes
problemas de gesti6n institucional y financiera en el sector de la salud
impiden la adopci6n de medidas. Muchos integrantes del Gobierno estAn de
acuerdo en que sus objetivos no pueden alcanzarse en el futuro cercano.
5.
Nutrici6n y bienestar familiar. El componente de "mejoramiento
del hogar" trata de atender las necesidades bAsicas de los grupos mAs
vulnerables mediante actividades encaminadas a mejorar la situaci6n de los
niftos en materia de nutrici6n. a cuidar de los ancianos. a tratar la
adicci6n a las drogas y a organizar actividades recreativas para los
j6venes. Merece mencionarse e1 hecho de que todos esos elementos integran
programas ya existentes del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF). organismo afiliado al Ministerio de Salud Publica y al que incumbe
la responsabi1idad principal de los programas de nutrici6n y de bienestar
familiar en el pals. No obstante. el foco principal serA la ampliaci6n del
alcance de los Hogares de Bienestar Infantil. programa de guarderlas diurnas
que ya se estA ejecutando en comunidades pobres para proporcionar
alimentaci6n suplementaria a los niftos menores de seis aftos. Este programa
abarca ahora a casi 400.000 niftos. principalmente en centros urbanos.
6.
Educaci6n. Actualmente en Colombia alrededor del 30% de los nidos
en edad escolar de las zonas rurales y el 10% de las zonas urbanas no tienen
- 85 ­
acceso a la ensedanza primaria. Los estudios han demostrado una estrecha
correlaci6n entre la pobreza y el analfabetismo, y entre la pobreza y la no
asistencia a la escuela. Adem's. las tasas de repetici6n y de deserci6n
escolar son especialmente altas entre los nidos de familias pobres. Para
remedial" esta situaci6n. el componente de educaci6n b'sica para todos trata
de poneI' las oportunidades de educaci6n bAsica a1 a1cance de las familias
mAs pobl'es mediante 1a educaci6n formal universal. amp1iando su a1cance en
las ZOnf,S rura1es y mejorando su calidad y eficacia en toda 1a naci6n. La
preparaci6n de ese componente se encuentra en una etapa bastante avanzada, y
1a nueVE;, politica de promoci6n autom'tica (para reducir las tasas de
repetici6n) ya se est' ap1icando. E1 Gobierno se ocupar' especia1mente de
aumental' e1 a1cance en las zonas rura1es mediante 1a adaptaci6n y 1a
difusi6t, del modele de "escue1a nueva" 1:./.
7.
Vivienda minima. Dentro del contexto de orientar e1 crecimiento
urbano )' asegurar e1 uso eficaz e intensivo del espacio, e1 componente de
asentamientos humanos proyecta mejorar las condiciones habitaciona1es de los
pobres E,n las ciudades principa1mente mediante a) la mejora de las viviendas
que no l'eo.nen las condiciones minimas adecuadas y el suministro de servicios
b'sicos (agua, saneamiento. etc.) y, en menor medida, b) la construcci6n de
nuevas ,'iviendas para grupos de bajos ingresos en zonas con infraestructura
adecuadE,. y c) la renovaci6n de las zonas ya construidas pero subuti1izadas.
Tambi6n incluye planes de cr6dito, 1ega1izaci6n del titulo de propiedad en
las ZOnES de invasi6n y en los asentamientos piratas y 1a organizaci6n y
capacitE,ci6:n de grupos locales de autoayuda para emprender gran parte de los
trabajo~ de mejora y construcci6n.
En este componente los progresos han
sido 1er,tos, probablemente debido a 1a falta de un ministerio rector que se
ocupe dE la planificaci6n y la programaci6n deta11adas, y la fa1ta de
acuerdo con respecto a qu6 instituci6n del Gobierno compete 1a
responssbilidad principal de supervisar 1a ejecuci6n del componente. La
propuesta relativa a1 PLPGE de 1a Oficina del Presidente atribuia la
responssbi1idad principal al leT que enfrenta graves problemas financieros
por 10 que debe some terse a una importante reestructuraci6n antes de que
pueda enprender nuevas operaciones.
8.
Al.lmento de 1a producci6n agricola y la seguridad alimentaria. El
PLPGE enfoca 1a cuesti6n de 1a seguridad alimentaria para los grupos de
bajos ingresos desde el punto de vista de 1a oferta y 1a demanda. En primer
lugar, e:a e1 lado de la oferta, los componentes de "suministro de bienes
b'sicos" y'desarro110 integral campesino" tratan de asegurar que las
familias de bajos ingresos tengan acceso a alimentos esencia1es
mediante la ampliaci6n de 1a producci6n agricola y 1a promoci6n de las
agroindustrias rura1es y las microempresas. Del 1ado de 1a demanda, ambos
componentes est'n encaminados a reducir el precio de los a1imentos y otros
bienes de consumo esenciales, raciona1izando los arreglos de
comercializaci6n (por ejemplo, reduciendo las pr'cticas monopo1istas y
oligopol.istas a fin de disminuir las ganancias de los intermediarios). El
Hinisterl0 de Agricu1tura est' preparando el componente de desarrollo
1:.1 E1 programa de 1a "escuela nueva" se basa en el principio de la
instrucci6n simult'nea de varios grados y se ha introducido con mucho
'xito en unas 8.000 escuelas de las zonas rurales.
- 86 ­
integral campesino que incluye la extensi6n agricola, el credito rural y
pequenos proyectos de riego y que, en principio. estarA dirigido a las zonas
rura1es empobrecidas que no estAn comprendidas en los proyectos del PNR. E1
componente de suministro de bienes bAsicos no es nada mAs que una
enumeraci6n de propuestas muy generales y e1 Gobierno ha avanzado poco
aparte de establecer un comite interinstitucional encargado de examinar 1a
seguridad a1imentaria.
9.
Generaci6n de emp1eo. Este componente trata de aumentar 1a
productividad y los ingresos de los trabajadores no ca1ificados y
semica1ificados en e1 sector no estructurado urbano y en e1 sector de 1a
agricu1tura tradiciona1. mediante 1a creaci6n de emp1eos. 1a capacitaci6n y
la amp1iaci6n de 1a cobertura del segura de desemp1eo para inc1uir a los
trabajadores independientes del sector no estructurado. Tambien propone 1a
introducci6n de un marco regu1atorio unificado para proteger e1 bienestar de
los trabajadores de los sectores moderno y no estructurado. Este componente
figuraba en e1 documento original del PLPGE pero se ha hecho muy poco para
poner en prActica las propuestas. que todavia siguen siendo muy vagas y
carecen de foco. No ha surgido ninguna estrategia coherente para abordar
los problemas que causan 1a pobreza. bAsicamente re1acionados con e1 emp1eo
y e1 trabajo.
10.
Participaci6n de 1a comunidad. Un tema comun que surge c1aramente
del documento preparado por 1a Oficina del Presidente es 1a participaci6n de
1a comunidad. De conformidad con las iniciativas que actua1mente se estAn
ap1icando en materia de descentralizaci6n. e1 PLPGE hace hincapie en e1
pape1 que las comunidades deben desempenar para definir sus problemas. dar a
conocer sus necesidades a las autoridades locales y co1aborar con los
organismos pub1icos con objeto de e1aborar y administrar los servicios que
se requieren para atender sus necesidades bAsicas. Esta es una
consideraci6n importante, en especial porque existe en los barrios pobres de
todo e1 pais una fuerte tradici6n de autoayuda y de acci6n organizada de 1a
comunidad. Sin embargo. con 1a unica excepci6n del mejoramiento del hogar,
en 1a e1aboraci6n del programa no se ha deta11ado c1aramente un mecanisme
para aprovechar los recursos de 1a comunidad. Es fundamental que en e1
proceso de formu1aci6n de los distintos componentes, los organismos
gubernamenta1es no pierdan de vista las contribuciones que los grupos de 1a
comunidad pueden aportar en cada una de las etapas entre 1a p1anificaci6n y
1a ejecuci6n.
- 87 ­
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Fuente, DANE Censo de 1985
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