E 1 desarrollo sustentable se ha definido como la ca

E
1 d esa rrollo sus te ntable se ha definido co mo la ca-
pacidad de sati sfacer las nec esidad es pres entes sin
co mprom e te r las d el futuro . 1 Esto implica qu e el desarrollo sustentable busca eleva r el bienesta r humano a
lo largo del tiempo. 2 El objetivo e nton ces sería alcanzar
mejoras , de ma ne ra simultán ea, en los tres aspectos del
bi e nestar: econó mico , soci al y eco lóg ico . Sin duel a es
una labor difícil , co mpleja y de largo pl azo. Por ell o, este
artículo se ce ntra e n una parte importa nte de las ba ses
para un desa rrollo sustentable: las institu cio nes.
Las institucio nes-es decir, las reglas , sus mecan ism os
de aplicación efectiva y las organizaciones- son releva ntes porqu e si funcionan bi e n per miten a los individuos
trabajar de ma ne ra conjunta e n la plan eac ión de un futuro para ellos , sus familias y sus com unid ad es. Sin e mbargo , si las in st itu cion es funcionan mal , só lo se obtiene
como resultado desconfi a nza e in ce rtidumbre, además
* Coordinador de investigación en el In st ituto de Inv estigac io nes
sobre Desarrollo Sustentabl e y Equidad Socia l de la Universidad Iberoamericana, Ciudad de México <e duardo.rodriguez@uia.
m x> .
128
COMERCIO EXTERIOR. VO L. 58. NU M 2. FEBRER O DE 2008
1. G. H. Brundtland et al., Our Common Future : Report of the World
Commission on Environment and Development, Oxford University
Press, Oxford, 1987 .
2. Banco Mundial, World Development Report: Sustainable Development
in a Dvnamic Economv, Wash ington, 2003 .
ele ge ne ra r un círc ul o vicioso e n el co mp o rtami e nto ele
los individu os y e n la soc ied ad e n su co njunto, y el efec to
de las p olí ticas es mínim o o nega ti vo.
Las in sti t ucio nes y su efecto e n el desa r ro llo h a n desp e rtad o un co n side ra bl e inte rés e n los ú1ti m os a !l os, pues
se reco n oce su impo rta ncia e n la d e te rmin ac ió n d el camin o d el c rec imi e nto y e l d esa rro ll o. '' Más a un , la ca lid ad el e las in stitu cio n es ex pli ca e n g ra n p a rte p o r qué el
c rec imi e nto y el d esarrollo va ría n e ntre reg io nes, p aíses
y e n el ti e mpo, a l pun to el e preva lece r so bre as p ec to s ta n
releva ntes co m o la situ ac ió n geog rá fi ca (que d e te rmin a
el clim a , la s d o tac io n es el e recursos n a tura les, los cos tos
el e tra n spo rte) o el g r ad o d e co m e rcio inte rn ac io nal. "
En cie rto modo el desa rro llo de te rmin a la ca lid ad ele las
in stitucio nes, ya que mi e ntra s m ej o r sea ésta, más se in c reme nta la inve rsió n y se fo me nta el d esa rro llo tec no lóg ico,
lo qu e impli ca un in cre m e nto de l in greso. Po r o tra p a rte,
Es evidente una relación positiva
entre crecimiento económico y
calidad institucional en México;
en general, los estados con mejores
índices de calidad institucional
muestran mayor crecimiento
economzco
/
3. D. North, lnstitutions, Institucional Change and Economic Performance, Cambridge University Press. Cambridge, 1990.
4. D. Rodrik, A. Subramanian y F. Trebbi, "lnstitutions Rule The Primacy
of lnstitutions over Geography and lntegration in Economic Development". Journal of Economic Growth, vol. 9, núm. 2, 2004, pp.
131-165.
129
las inst itu cio nes co n mejo r ca lid ad pu eden se rresul ta do
de l desa r ro ll o eco nó mi co , a l menos po rqu e la dema nd a
ele mej o res in st itucio nes aum e nta a l in cre me nta rse el ing reso . La ev id e nc ia , sin e mb a rgo , es con cluye nte en qu e
la ca l id a el ele las in st itucio nes es un facto r prepond era nte
pa ra ex plica r el crec im ie nto eco nó mi co.
3) Los lími tes a los po líticos (ta nto inst itucio na les como
otros impu es tos a la é lite po lí tica) .
En la g rá fi ca 1 se muest ra la relación entre el crecim iento pro medi o a nu a l de l pro du cto inte rn o bru to ( PIB ) po r
ha bita nte el e 1985 a 2001 po r estados y un índi ce de ca lidad in stitu cio na l. ' Es ev idente un a relac ió n positiva entre
crec imiento eco nómico yca lid ad in stitucional en Méx ico;
en ge ne ra 1, los estados co n mejo res índices de ca lid ad in sti tucio na l mues tra n mayo r crec imi en to eco nómi co.
Se o bse rva, ade más, un a fu erte co rrelac ió n e ntre políti cas e fi cie ntes y ca lid ad d e las in stitu cio nes , pu es la
fo rmu lac ió n y e l suste nto de es tas po líti cas requiere de
in stitu ciones sólid as. Los efec tos de las polít icas en el desa n·ollo se refl ejan prev ia men te en la ca lid ad y la fu e rza
de las institucio nes, y pa ra el caso de los go bie rn os estata les en Méx ico se necesita n esfu e rzo s mayo res pa ra fo rta lece r las in sti tucio nes y crea r un clim a el e crec imien to,
co mo se demues tra en la g r á fi ca l.
Las institu cio nes fu e rtes se log r a n medi a nte refo rm as a las qu e no mu es tra n e fi cien cia y son el e baj a ca lid ad ; sin emba rgo , el principa l proble ma par a impl a nta r
un a refo rm a in stitu cio na l es el pode r de cier tos grupos
de inte rés o po tenciales pe rdedo re s, que se op ond ría n a
los ca mbios y la evo lución en las in stitu cio nes. El pr ime r
paso hac ia un desa rro llo sos tenido es e l reconocimiento
ele la imp o rtan cia de co nstruir in stituciones adec uad as
DEF INICIÓN Y FUNCIÓN
DE LAS INSTITUC IONES
D
e ac u e rd o co n Do u g lass No rth , pre mi o Nobe l d e
eco no mía, la s in stitu cio nes se d efi ne n de m a nera
a mp lia e incluye n to d as las no rm as que go bi e rn an las
acc io nes de los seres hum a nos. '' Son tres las va ri ables más
utili zad as para me di r la ca lid ad de las in stitu cio nes:fi
1) La ca lid ad d e la go bern abil id ad , incluidos gr ad o ele
corrup ción , de rec hos po líti cos y ba rre ras a las regulaciones , como fa lta de tra nspare ncia y re ndició n ele cuen tas ,
vio le ncia e in es tabilid ad política y esta do de derec ho.
2) El grado en el que se o torga protección a los derec hos
el e pro pi ed ad y la apli cac ió n efec tiva el e las leyes .
5. D. North, op. cit.
6 . H. Edison, " Testing the Línks", FMI. Finance and Oevelopment, vol.
40, núm. 2, 2003, p. 36.
G
R
Á
F
1
C
A
1
MÉXICO : CRECIMIENTO DEL PIB Y CALIDAD DE LAS INSTITUCIONES POR ESTADO,
1985-2001 {PROMEDIO PORCENTUAL ANUAL)
Crec imi ento
4
••
3
2
•
•
• ••
•
•• •
•
•
•
•'
• • •
o
-1
•
•
•
•• ••
•
•
Ca lid ad
de las
in st itu c io n es
-2
•
-3
1
o
0.5
1.5
2
2.5
3
Fuenle: cálculos prop:os co n datos del : ~JEGI para crecimiento y de Aregional para calidad institucronal. E!
indice de cal idad insti!uciona l es el de 2001 y se refiere a la percepción del sistema judic ial , garante de
los derechos de propiedad.
130
COMERCIO EXTERIOR. FEBRERO DE 2008
y fu e rtes qu e influya n e n el m ayo r crecimie nto, a tracc ió n de capita les y calidad de vid a . Esto si se co nsidera que
quienes dec ide n las políticas públicas ,
los po líticos, tie nen la voluntad pa r a
ll eva r a ca bo ta l e mp resa. Pero, como
pregunta el Ban co Mundia l, ¿por qué
los po líticos no to m a n accio nes dete rmin a ntes pa ra e leva r la ca lid ad ele las
instit uciones? Porque qu ienes lo hiciera n es ta ría n co nside rando be nefi cios
en el med ia no y la rgo plazos mediante
mayor crec im ie nto y mej o r ambie nte ,
lo qu e re qui ere ele un a mp lio sopo rte
políti co en u n pe ri odo de ter m inad o.
7. La calidad institucional se mide en este índice
como la calidad de los jueces y magistrados
de un tribuna l, nive l de experiencia en casos
mercantiles, criterios requeridos pa ra ascender
a los jueces. nominación de magist rados e imparcia lidad de las personas que ocupa n am bos
puestos. Véase Aregional, México a través de
sus índices, vol. 4, núm. 2, 2002.
Po r o tra pa rte se debe reconoce r que hay di stintas normas en diferentes niveles , y po r ta nto d eben de co njuntarse de ta l mod o qu e loca lm e nte haya be ne fi cios , es to
es , sin a fec ta r ele m a ne r a nega tiva el e nto rno fo r á neo,
lo qu e se ll a m a "pe n sa r global me nte, ac tuar loca lm ente". Po r ej e mpl o, e n términos ele desa rro llo suste ntabl e
h ay di fe re ntes co nve ni os y reg ul ac io nes intern ac iona les ,
n ac ion a les y esta ta les qu e es ta bl ece n inte rcon ex io nes
imp osibles el e ig no rar cu a ndo se e labo ra n las po líti cas
públi cas. Ade más, la s cues tio nes de l desa rro ll o suste ntabl e se cl a n en un co ntinu o el e acc ió n entre individu os, familias , loca l icl acles , reg io nes, nac iones y en esca la glo ba l.
Admini stra r esa in te racc ió n din á mi ca ele ti e mp o y es pacio y de jurisdi cc io nes y po líticas es , so bre to do, as unto
de in stitu cion es.
Ad aptad os los i ncli caclo res el e ca l id a el in stitucio na l e n
los es tad os y vin cul ad os aun as pec to el irec to del el es a rrollo su ste n tabl e, co mo la de fo restac ión el e los bosqu es , e n
la g rá fi ca 2 se mu es tra ta nto la re lac ió n e ntre es tos dos
indi cado res como el hec ho el e qu e un a mayo r ca lid ad ele
las in stitucion es es ta ta les ti ene un a a lta co rrelac ió n con
me nores tasas ele defo res tación. Dado que el indicador
ele ca lid ad in stituc io na l se re fi e re a la op e ra tividad de l
sistema el e justic ia -es dec ir, ele qui enes es tá n a ca rgo del
cumplimi ento d e los derechos ele propied ad y las norm as
que rige n-, la g rá fi ca re fl ej a la impo rta ncia ele ga rantizar la aplicació n e fici e nte ele las norm as p a ra log ra r un
res ultado co ntunde nte, e n es te caso un a menor tasa d e
defo res tac ión , e incluso se podría pe nsa r en qu e lo s resultad os pudie r a n ser si m iJ a res e n cu a nto a la o btención
el e mej o res indica do res e n otra s cu estion es re la ti va s al
desa rroll o suste ntabl e.
En una ve rdad e ra de mo crac ia só lo se co nsig uen resultados po r m edi o de la s in st itucio nes, sea n form a les o
info rm ales, lega les, eco nó mi cas , loc al es o glo ba les. Con
institu ciones inad ecu ad as no habrá un ava nce hacia un
futuro ecol óg ica me nte sustenta ble que mej ore la ca lid ad
de vid a de los c iud ad a nos e n todos su s á mbi tos .
DESARROLLO SUSTENTABL E EN LOS GOBI ERNOS ESTATAL ES
131
G
R
F
Á
1
C
2
A
M ÉXICO : CALIDAD INSTITUCIONAL Y TASA DE DEFORESTAC IÓN POR ESTAD O,
1990-1995 (HECTÁRE AS)
Cal ida d de las
inst itucio nes
o
1.5
0. 5
2
2.5
o
- 1o
-2 0
- 30
-40
-50
- 60
l
•
•
•
•
•
•
•
- 70
Defo restac ión anua l (hectáreas)
Nota: el índ ice de cal idad institucional es el de 2001 y se refiere a la percepción del sistema judicial,
garante de los de rechos de prop iedad. La deforestación an ual se tomó de in dicadores de la FAO ent re
1990 y 1995, prese ntados en el informe rea !;zado por R. Davis . Mexico Coun try Brief. inte nm Forest
Co ver Assessm ent fo r SOFO, FAO, 1997.
AGENDA PARA UN DESARROLLO SUSTENTABLE
EN LOS ESTADOS
U
n primer punto para un desarrollo su stentab le
acom pai'iaclo por la const ru cc ión el e i n s ti LU ciones
fuertes es es ta bl ece r un obj e ti vo ge n e ra l y claro. U n a
prop u esta pudiera se r la e la b o ra ción, con una visión
integra l y una es t rateg ia el e largo pl azo , ele políti cas
públicas par a un desarrollo eco n ó mi co , soc ia l y a mbiental soste nid o.
Los objetivos soc ia les , económ icos y ambientales , qu e
implican un a mayor co hesió n , no es tán e n co nfli cto: son
compl e m enta ri os. No h ay contradicción e ntre las mejoras e n el a m bi e n te y la bú sq ueda ele u na mayor e fi cienc ia y
procluctiviclacl , la reducción ele clesigualdacles individu ales y reg io n a les . Más aun, la ca licl acl amb ie nta l es un elemento clave ele la ca lid ad ele vid a e n c u a lqui e r reg ió n ; sin
e mb a rgo , sí pu ede h abe r ini cia lm ente un d ese quilibri o
e ntre los as p ectos a co n side ra r. Por ej em pl o , e n un estad o co n a lta marginación , baja co mp et itivid ad y a lta dotació n ele rec ursos n a tura les como Veracr u z, ¿ha cia dónde
se or ientaría n los esfu e rzos más importantes?, ¿h ac ia el
am bi e nte, e l fomento ele la indu st ri a y la procluctiviclacl o
la redu cc ión ele las d es ig ua ld ades ?
132
COMERCIO EXTERIOR. FEBRERO DE 2008
El crecim ie nt o eco n óm ico e n las
regio nes menos desa r ro ll adas v la redu cc ió n ele la p obreza mejoran tamb ié n la cli spo nibilicl acl y h ab ilidad
para pa g ar por un m ejor e n torno.
Las m ej o r as ambi e nt a les pueden ,
a d emás , in crem e ntar e l at ra c ti vo
el e un a reg ió n para los inversion ista s y su potencial económ ico (como
e l aum e nto d e l turismo e n e l caso
el e Cos ta Rica). Más aun , los g rup os
d é biles y más clesp roteg iclos e n un a
soc ied ad log ra n be n e fi ciarse co n el
aprovechamiento ele c iertos rec ursos n at ura les .
N i el capita l público ni el privad o
solos ser ía n sufi cientes para co m pleta r un a age nd a el e desarrollo inte gra l; sin e mba rgo, debe recordarse
que sin mejoras en la procluctiviclacl
no h ay crecimiento y sin éste no se generan mayores recursos , los qu e a su
vez serían in vertid os en d esa rrollo .
Así, las co nsiderac iones de un proyecto in teg ral e n los estados del país,
un a vez fijados e n primer lugar los obj etivos gener ales, son
(sin ser ésta un a lista e nume rativa y ex h a ustiva):
1) La determinación de un marco reg ul a torio co n siste nte . Todas las po líti cas públi cas d e be n ap un talarse co n
miras a los mi smos obj etivos y co mpl e m e nta rse un as co n
otras , ade más ele que debe h aber un a coordin ac ión real
e ntre las difere ntes in st itucio nes. '
2) Se d e be n cl ete rm in ar los in ce nti vos qu e fortalezcan
las decisiones cor rectas. Aq uí clesempe11 a un papel fundamental la icle nti ficación ele los subsidi os y programa sociales e n la co n sec ució n el e un d esa rrollo sustentable.
3) Crea r una c ultura ele suste ntab ilicl acl ; esto es, educa r
a la ge nte y las e mpresas p ara que ap re nd a n a tomar d ec isiones e ncam in adas a l cumplimi e nto el e los o bj etivos p ro puestos. Ad e m ás , d e ben c rea rse cana le s ad ecu ados pa r a
fomentar la partic ipac ió n ciud adana (no el clientelismo).
8 . Un claro ejemplo de la fa lta de objetivos adecuados, de carencia de
reglas claras y mecanismos de coordinación, es el gasto público . Rodriguez-Oregg ia y Rodrígue z-Pose demuestran cómo en México esto
ha in ducido a que no haya efectos re dis tr ibutivos ni de eficienc ia en la
asi gnación del gasto f ederal po r esta dos, y por tanto no se obse rvan
efec tos det erm inantes en el crecimiento económico a largo plazo.
Véase E. Rod riguez-Oreggi a y A. Rod ríguez- Pose . "The Regiona l Retu rn s to Public lnvestment Policies in M exico", World Development.
vol. 32. nú m . 9, 2004 , pp . 1454-1562.
La so la edu cac ión en suste n ta bilid acl n o te ndrá efec to si
las ins ti tucio nes no fij a n los in ce n tivos co rrec tos. "
4) Crea r in stitu ciones e fect ivas qu e e nvíe n las se li a les
adec u ad as a los indi vidu os p o r me el io el e o rga ni smos g ub e rn a menta les más efi cientes , ya qu e los ac tu a les es tá n
a h o ra un ta nto des pres ti g iados y no so n mod elo p a ra los
ciucl acl a nos . 1" Esto se d er iva d e su in ca pac id ad pa r a a lca n za r mej o ras en las co n el icio n es ele vid a y e n la creac ión
ele o portuni dad es, as í como ele su fa lta ele tra nsp a re ncia .
Un pu n to imp o rta n te es la a pli cac ió n efect iva d e la ley
(h ace r qu e las reglas y no rm as se cumpl an ).
5) Limi ta r los efectos ad ve rsos d el tra n sp o rte , pa ra lo
cu a l se n eces ita d esv in cu la r la relac ió n entre tra n sp o rte
privad o y crec imi e nto eco n ó mi co medi a nte mej o res propu es tas ele tra n spo rte públi co .
9 . Véase, por ejemplo, M. Guerrero y E. Rodrig uez-Oreggia, On the Individual Decisions to Commit Corruption: A Methodological Complement.
inédito.
1 O. Cord unea nu, M. Guerrero y E. Rodríguez-Oreggia, Actitudes y percepciones de los ciudadanos en un en foque biome todológico. el caso de
los " Cineminu tos para la transparencia ". Unive rsidad Iberoam erican a,
mimeo., 2004.
6) Los esfuerzos p o r mejo ra r la pro du cti vid ad loca l, y
po r ta n to la ca lid ad d el in g reso de la ge nerac ió n prese nte,
no de be n hace rse a costa el e las ge n er ac io nes sig uientes .
Es te ca min o ele su ste nta bi licl acl d e be ex presa rse en cad a
un a el e las d ec isio nes ele in ve rsió n qu e se rea lice n.
7) Es ta bl ece r meca ni smos qu e re fl ej en e n los prec ios
los costos a mbi e nta les y soc ia les , lo qu e resulta ría en un
me rcad o co n m en o r co n ta min ac ió n y mej o r ma n ej o ele
los rec ursos . Po r ej e mpl o , se pod ría n esta blece r prec ios
d ife re n ciados p o r uso d el ag ua, el e ac uerd o co n ni ve les
fa mili a res ele ing reso.
8) Inve rtir e n cie n cia y tec no log ía, incluida la a mbi e ntal, co n ce ntrá ndose en un a vi sió n ele la rgo pl azo suste nta bl e y sos tenid a .
9) Fo me ntar las asoc iac io nes inte rmuni c ip a les e n temas soc ia les, a mbi e nta les y eco n ó mi cos , qu e p er mita n
crea r eco no mías ele esca la e n el d esa rro ll o el e proyectos y
se co nstitu ya n e n un in ce nti vo pa ra su mej o r utili zac ió n ;
po r eje mpl o, en el ma n ej o ele bas ur a y la ge n e rac ió n el e
biogás o en pl a ntas ele trata mi e nto el e ag u a. Es te mo de lo
no sólo pe rmitiría u n a mayo r colabo rac ió n e ntre clife re n-
DESARR OLLO SUSTENTABLE EN LOS GOB IERNOS ESTATAL ES
133
Les ni veles de go bie rn o, sin o qu e crea ría sin erg ias e ntre
acto res loca les, e n pa rticul a r e n el á mb ito muni cip a l. 11
1O) Te ner en con sid e rac ió n las el i fe re ncias e n rec ursos
y ca pac id ad es e ntre las reg io nes, así co mo la imp orta ncia
d e la pl a neación y el crec imi e nto urba no.
En conclusión , se debe favo rece r la intertempo ra lid acl
ele las in stitu cion es, qu e d ebe n se r es tabl es en el ti empo
pe ro ta mbi én ten er la fl ex ibilid ad qu e les permita ad apta rse a las co ndicion es ca mbi a ntes d el e nto rno econó mico, soc ial y ambiental. La co nsiste ncia d e las in stitucio nes
es ta n impo rta n te que en 200 4 el pre mi o obel d e eco nomía se o to rgó a Ed wa rcl Prescott y Edcl Finnl a ncl po r sus
u- a b~ os a l respecto. De ac ue rdo co n sus inves tigac io nes,
si las o rga ni zaciones g ube rn a menta les o in stitu cio nes no
pu ede n hace rse d e credibilid ad sufi cie nte, sus políticas
se rá n inú til es. La s in stitu cio nes, en este marco, d ebe n
obed ece r reglas tra nsp a rentes a n tes qu e seg uir la di sc reción para crea r y aplica r políti cas. Más aun , cad a go bi ern o
loca l d ebe eva lu a r su est rateg ia ó ptim a pa ra a lc a n za r un
desa rro ll o su stentabl e, ya que no h ay un a rece ta úni ca;
es d ec ir, d ebe n ad apta rse las pos ibilid ades con las pri o r id ad es socia les, eco nó mi cas y eco lóg icas.
Un a apli cac ió n inte resa nte e n es te se ntido se ría qu e
los go bi e rnos loca les apoya ra n la creac ió n d e in stitutos
el e pl a neac ió n muni ci pa les ~ y estata les, e n los c ua les hubi e ra un es pa cio dond e d e ba tir y es tudiar la s po líti cas
1
11. E. Rodríguez-Oreggia y R. Tuirán , "Barreras e mcentivos en la cooperac ión intermunicipal en México", Gestión Política Pública, vol. XV.
núm. 2, se gundo semestre de 2006 , pp. 393-41 O.
12. Estos institutos son organismos descentralizados de la admin istración
pública local , dirigidos por un conse jo compuesto por ci udadanos y
servidores públ icos que auxilia a las autoridades locales en la definición
y ejecución de plane s de de sarroll o y obras.
v
134
COMERCIO EXTERIOR. FEBRERO DE 2008
El crecimiento económico en las
regiones menos desarrolladas y la
reducción de la pobreza mejoran
también la disponibilidad y
habilidad para pagar por un
mejor entorno
públi cas loca les. Esto le da r ía co ntinuid ad a los p royectos , pu es sus alcan ces re basa ría n los bre\·es perio dos d e
la administrac ión públi ca , que no pe rmiten in crementar la
efic ie ncia d e los tom ad o res d e d ec isiones; asimi smo, e n la
pl a neac ió n se in co r po ra ría n los ele me n tos clave del d esa rro ll o (as pec tos a mbi e n ta les, eco nó mi cos y socia les);
pe ro so bre tod o ha br ía pa r ticipac ió n y co nt roles soc iales qu e ha ría n d e la pl a neac ió n un proceso o rdenad o , inte rte mp o ra l y apa rtidi sta. Es d ec ir, se d aría credibilid ad
a las in stitucio nes y se ha ría de las po líti cas públicas un
ej e rcicio útil y ex itoso. @