Informe Coyuntura 2009 La Ley de Ordenamiento Territorial y

Informe Coyuntura 2009
La Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible: gobierno del territorio
en una propuesta que involucra a todos.
Altaïr Jesica Magri1
Introducción:
En el año 2008 se aprobó en el Parlamento la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo
Sostenible (LOT y DS nº 18.038) luego de más de una década de debates acerca de su
orientación y su alcance. Aún falta su etapa reglamentaria y esto puede ser causa de la
escasa difusión y desconocimiento de muchos actores institucionales y políticos acerca de
los significativos alcances de la misma, en especial en cuanto al poder de decisión que se
otorga al plano gubernamental subnacional, a la participación de las comunidades en la
planificación, acción y control público y también al mercado direccionándolo hacia el
desarrollo sustentable.
En este artículo presentamos un análisis de la Ley2 situándola como una herramienta
innovadora de la dimensión institucional y de política pública, destacando además, que los
efectos de la misma sobre los Gobiernos subnacionales generará –en una adecuada
aplicación- mejores marcos de gobernabilidad, y así mismo, la incorporación de
mecanismos participativos a la sociedad apunta a consolidar modelos de gobernanza ya
implementados por distintos actores ante la falta de marcos formales de relacionamiento
institucional y socio-institucional.
1- La LOT y DS y su anclaje político-institucional:
Legislar en materia de Ordenamiento territorial (OT) implica generar institucionalidad
política -responsabilidades y cometidos de los gobiernos- y derechos y obligaciones
sociales (sociedad y mercado) sobre los usos del territorio. El OT se define como el
conjunto de reglas e instituciones que sobre una forma dada de territorialidad del Estado3
(distribución del poder y el sistema de vínculos socio-políticos), regula y distribuye
directivas y mecanismos de uso del espacio físico y social entre diferentes actores. El OT,
define reglas de juego, derechos y obligaciones políticas y sociales, competencias
gubernamentales, participación y actuación institucional en la materia. En este sentido, la
nueva Ley “Orienta el proceso de ordenamiento del territorio hacia la consecución de
objetivos de interés nacional y general” y “Diseña instrumentos de ejecución de planes y
actuación territorial” (art.1, inc. b y c). Al constituirse como expresión formal que el
Estado adopta para controlar las relaciones en la sociedad y para administrarse a sí mismo,
tiene una estrecha relación con:
i- la geometría del régimen político del Estado en sus diferentes niveles (nacional y
subnacional)
1
Docente investigadora del ICP-FCS-UdelaR, Área de Estado y Área de Estudios Municipales
Mayor explicitación y alcance de análisis en Magri (2009) ponencia para CLAD. También en análisis desde el
punto legal: Gorosito (2008), Cousillas (2008). Desde una perspectiva urbanística (MOT-Farq: 2008-09)
3
Kelsen: Teoría general del Derecho y del Estado 1975-pág.252; Weber: Economía y Sociedad, 1981, Méjico,
pág. 44, 45 y 177; Bobbio: “Estado, gobierno y sociedad: por una teoría general de la política” México. FCE.
1998
2
ii- la gestión y administración de otras políticas públicas de regulación y distribución
(centralización o descentralización, de sectorialidad y territorialidad)
Por otra parte, el OT se encuentra indisolublemente ligado al Desarrollo sustentable (DS).
Este es también un concepto fundamentalmente político porque expresa un proceso
intencional que las instituciones gubernamentales se proponen iniciar, imponer y
desarrollar a través de políticas públicas que involucran la participación de actores no
estatales (mercado y sociedad), tema tratado pero no resuelto completamente en las cúpulas
políticas. La relación entre OT y DS con el territorio tiene corta historia en materia de
política estatal, porque si los definimos como procesos interconectados, implican una
construcción política en por lo menos tres dimensiones sobre las cuales impactan: el
desarrollo social, el desarrollo económico y el desarrollo político del y en el territorio. Tres
dimensiones que tienen su propia especificidad en cuanto a temas, marcos legales, intereses
y expectativas de actores políticos y sociales que se movilizan de diferentes maneras para
conseguirlas por dentro o por fuera de los marcos de relacionamiento legal4.
La responsabilidad sobre estas dimensiones incumbe a actividades de diferentes niveles del
Estado, cuestión que generalmente y trascendiendo a las particularidades que aportan las
diferentes formas de régimen político estatal (unitario o federal, centralizado o
descentralizado) no ha estado presente, porque estas tres dimensiones constituyentes del
territorio, cuando se trata de ubicarlas dentro de las escalas políticas tradicionales (nación,
región, local, sectorial) presentan dos características distintivas:

no están relacionadas entre sí por la forma de una estructura estatal jerárquica,
donde cada institución persiguió sus objetivos con reglas y procedimientos
propios y en forma aislada, lo que se denomina sectorialización estatal. Esto
también configuró una sociedad y un mercado adecuado a las circunstancias que
dirimió sus intereses con prescindencia de las pertenencias territoriales,
referenciadas generalmente a los centros de poder central. Así, el territorio es un
receptáculo de acciones donde su propia especificidad (usos del espacio) ha
tenido un bajo interés para la política pública y sus actores.

tampoco las instituciones tienen incentivos para relacionarse entre sí porque no
compartieron campos comunes de acción (al no existir definiciones comunes del
concepto territorio y sus atributos) que pudieran operar coherentemente en el
marco estatal, inhibiendo la concurrencia de objetivos en marcos coherentes de
acción.
2- ¿Qué hay de nuevo en la ley?: orientación, estructura, modos de gestión y
campo de políticas
a. estructura y manifestación de los cambios que pautan el comportamiento institucional
a.1. La Ley reconoce que el OT y DS son funciones del Estado y por lo tanto son objeto de
política pública. Se asume como directriz de carácter nacional (marco regulador general),
4
También en artículo CLAD citado ut supra.
delimitando las competencias e instrumentos de planificación, participación y actuación en
la materia (art.1º) de todos los niveles que deben participar en el ordenamiento del
territorio. Define la materia del OT y DS (art nº4) como función social, económica,
urbanística y ecológica, marcando criterios excluyentes para el establecimiento de
actividades productivas y sociales, regulando la obligatoriedad de identificar áreas según su
importancia patrimonial, ambiental o natural y cultural. Especifica legalmente el concepto
de previsión sobre el uso del territorio y exhorta a la sistematización de estudios para la
identificación y análisis de los procesos políticos, económicos y sociales que se suceden
incorporando actores instituciones académicas y técnicas.
a.2. Las directrices incorporan campos de autonomía a la autoridad departamental y en lo
futuro la local5 para entender y decidir en temas de su interés. Esto para el país no es un
hecho menor dada la ya fuerte centralidad de las políticas públicas. En este sentido,
especifica “la coordinación y cooperación entre sí, sin perjuicio de las competencias
atribuidas a cada una de las entidades públicas que intervienen en los procesos de
ordenamiento del territorio y el fomento de la concertación entre el sector público, el
privado y el social.” (art.5, inc.b)
a.3. Incorpora definiciones conceptuales con contenido y orientación de preferencias
políticas al lenguaje normativo, atribuyendo al desarrollo condiciones como distribución
equitativa de las cargas y beneficios del proceso de ordenamiento entre actores públicos y
privados, conciliación del desarrollo económico, sustentabilidad integral, cohesión y
sustentabilidad del territorio, descentralización de actividades (art.5, inc. e, f ,g), las cuales
son cometido de “la descentralización de la actividad de ordenamiento y la promoción del
desarrollo local y regional poniendo en valor los recursos naturales, construidos y sociales
presentes en el territorio” (art.5, inc. c)
b. gestión pública: participación y decisión en la elaboración de las políticas.
b.1. Se reconocen nuevos actores con capacidad de decisión (Gobiernos Departamentales y
locales), a los cuales confiere autonomía a través de los planes regionales,
interdepartamentales y sectoriales.6, habilitándolos para elaborar políticas públicas en la
materia7, anunciando que este atributo tiene como cometido el desarrollo integrado y
ambientalmente sostenible en base al ordenamiento y la previsión de la transformación
del mismo.
b.2. Construye cinco niveles de articulación política: a. directrices y programas nacionales;
b. estrategias regionales, c. planes departamentales, d. planes y locales (entre gobiernos
locales de diferentes Departamentos), e. planes sectoriales e instrumentos especiales. En
5
A partir de la futura Ley de Descentralización y Participación Ciudadana
En Uruguay desde 1935 rige la Ley Orgánica Municipal (LOM), compendio legal que en su momento
reguló los cometidos y atribuciones de un mapa subnacional diferente política, social y económicamente,
donde las capacidades previstas para los gobiernos subnacionales eran facultativas para un mandato acotado
en recursos materiales y legales.
7
La Ordenanza Departamental de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible constituye el
instrumento con las determinaciones generales respecto a la gestión, planificación y actuación territorial en
toda la jurisdicción del departamento” (art. 15). Así mismo otorga que: “Las directrices departamentales de
OT y DS constituyen el instrumento que establece el ordenamiento estructural del territorio departamental,
determinando las principales decisiones sobre el proceso de ocupación, desarrollo y uso del mismo” (art.
16), “siendo competencia exclusiva de los gobiernos departamentales la elaboración y aprobación de los
presentes instrumentos, así como la definición del ámbito” (art. 17);
6
este sentido, se innova creando marcos de relacionamiento intergubernamental, inexistentes
en el plano subnacional. Es importante destacar que estos mecanismos podrán operar entre
diferentes ámbitos de políticas públicas así como de articulaciones publico-privadas. Es un
paso de gigantes si se observa que la integración de los conceptos ordenamiento y
desarrollo involucran de hecho todas las actividades en materia pública y civil.
b.3. Introduce una innovación en la modalidad de gestión de política pública, reconociendo
que el territorio como objeto de políticas encierra un amplio espectro temático de gran
complejidad, el cual es necesario tratarlo bajo el tipo de “gestión transversal” (art. 3)
sustrayéndolo de lógicas de apropiación política e institucionales clásicas del Estado
burocrático. Es la primera vez que un marco legal prescribe la responsabilidad política
sobre el diseño estatal.
b.4. Innova en el campo de elaboración legal, habilitando principios conceptuales y
operativos para la elaboración e implementación de políticas: coordinación, cooperación,
descentralización, participación, equidad, conciliación de intereses sociales, económicos y
naturales que forman parte de una nueva concepción del rol del Estado y el gobierno.8
b.5. Habilita la calidad compensatoria del GD frente a iniciativas privadas que afecten al
territorio consolidando el rol de policía territorial con capacidad punitiva retroactiva (art.
69).9
c. el enfoque del interés público
c.1. Otorga a la sociedad un importante rol participativo de control, monitoreo, acceso a la
información y en especial de decisión a través del mecanismo de las audiencias públicas
con carácter inhibitorio en la aplicación de la política (art. 25): “La audiencia pública será
obligatoria para los planes locales y para los instrumentos especiales, siendo su
realización facultativa para los restantes instrumentos”. La importancia que se concede a
la participación ciudadana se expresa en: “La omisión de las instancias obligatorias de
participación social acarreará la nulidad del instrumento de ordenamiento territorial
pertinente” (art.26).
c.2. Los actores privados adquieren responsabilidad sobre el uso del territorio con cargo de
costos asociados por la transformación del uso del suelo (art.42 y 46): “ejecutar a su costo
las obras de urbanización”, “ceder los derechos a las Intendencias donde se concrete el
derecho de participación de esta en la distribución de los mayores beneficios”, distribuir
en forma equitativa o compensar entre todos los interesados […] los beneficios y las
cargas que se deriven de la ejecución del instrumento de OT”, cuestión que hasta la fecha
estaba signada por arreglos informales entre los interesados, donde generalmente los costos
8
Genera por primera vez: a. un sistema nacional de información territorial destinado a servicio público,
b. un sistema solución de divergencias entre instituciones que en primera instancia recorrerá instancias de
negociación y en situación de última instancia actuará con capacidad laudatoria el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo de la Nación.
9
Si bien esta norma existe en el rol del gobierno subnacional, las explicitaciones acerca del desempeño
innovan porque incorporan una visión nacional común y prescriptiva de protección al ambiente y uso del
suelo: “[…] deberán impedir la ocupación, la construcción, el loteo, fraccionamiento y toda operación
destinada a consagrar soluciones habitacionales que implique la violación de la legislación vigente...”,
intentando generar el control del territorio sobre criterios comunes y sin injerencia de la política y el mercado
en las decisiones de los actores de gobierno, desestimulando la tendencia a la urbanización y suburbanización
del suelo productivo categorizado como rural.
de urbanización corrían a cargo de las instituciones públicas, en definitiva, en las espaldas
de los contribuyentes. Los actores privados son pasibles de expropiación del bien si
contradicen la norma departamental explícita (ordenanzas) y el espíritu de la Ley (art.63),
declarando esta iniciativa de “utilidad pública”
Cuadro nº1: Niveles de decisión, actores e instrumentos de la Ley nº 18.308
Estrategias
Nacionales
Regionales
Nivel
Nacional
Supradepartament
actor
DINOT
GN-GD
Privados
GD- Privados
decisor
Departamentales
Departamental
Locales
Interdepartamental
Depart.- Municp
Entre niveles
locales
GD-GL-Privado
GD-GL-privado
GD
GD´s
Planes -programas
Planes -programas
Sectoriales
Entre niveles
locales
GD-GL-privado
GD´s
Planes -programas
Planes especiales
departamental
GD-GL-privado
GD (I+JD)
Regulación y
fiscalización suelo
MVOTMA
GD (I+JD)
GN
GD
instrumento
estratégico
Estrat-planif
Planes -programas
Instr. legal
Ley
Ordenanzas
Convenio CI
Ordenanzas
Convenios
Púb/priv.
ordenanzas
Ordenanzas
Convenios P/P
regionales
Ordenanzas
Convenios P/P
regionales
Ordenanzas
3. La gobernabilidad y la gobernanza del y en el territorio
Es de suponer que los efectos de la Ley sobre los Gobiernos subnacionales generará –con
una adecuada aplicación- mejores marcos de gobernabilidad, si definimos este concepto
como: "[…] la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones
de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por
la ciudadanía.[…]. (Arbós y Ginner: 1996), ya que esta Ley provee de instrumentos
eficaces para la organización de los intereses públicos y privados, permitiendo generar
marcos de políticas departamentales y locales enmarcadas en una planificación coherente
del espacio físico y social. Así mismo, la incorporación de mecanismos participativos a la
sociedad legaliza y legitima espacios ya generados de una gobernanza ejercida ad hoc: "una
nueva posición de los poderes públicos en los procesos de gobierno adoptando nuevos
roles e instrumentos que son compartidos con nuevos compañeros de ruta". (Blanco y
Goma: 2001). Una gobernanza que también puede ser observada en la relación políticamercado, ya que tiene la capacidad de disciplinar efectos desmedidos de inversión sin
control, de transformación del uso del suelo y de resultados sociales de las relaciones entre
trabajo y capital. El territorio se incorpora al discurso y a la praxis política con una mirada
reformista, generando un cambio que reformula el rol del Estado en sus diferentes niveles,
agregando capacidades sobre la base de una estructura legal coherente y agregada, inclusiva
de las dimensiones social, política y económica por primera vez en nuestra historia políticoinstitucional. La implementación de esta Ley queda bajo la absoluta responsabilidad de los
nuevos actores habilitados, hasta donde la voluntad política responderá es un interrogante a
futuro.
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