Estudio OCDE Planeación participativa y procesos

ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE ASOCIACIONES LOCALES
PLANEACIÓN PARTICIPATIVA Y PROCESOS DE DESARROLLO EN MÉXICO
CONTENIDO
Comentarios introductorios ......................................................................................................................... 2
Contexto socioeconómico ........................................................................................................................... 3
El territorio nacional................................................................................................................................ 3
Estructura de gobierno............................................................................................................................. 3
Población ................................................................................................................................................. 4
Economía ................................................................................................................................................. 5
Problemas sociales................................................................................................................................... 5
Disparidades regionales ........................................................................................................................... 7
Planeación participativa y prácticas de desarrollo en México..................................................................... 8
Introducción............................................................................................................................................. 8
Relaciones y reformas gubernamentales ................................................................................................. 9
Iniciativas federales ............................................................................................................................... 12
Iniciativas estatales y municipales......................................................................................................... 17
Análisis y resultados.................................................................................................................................. 27
Conclusiones y recomendaciones.............................................................................................................. 31
BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................................................... 36
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PLANEACIÓN PARTICIPATIVA Y PROCESOS DE DESARROLLO EN MÉXICO1
Micheál Ó Cinnéide, Departamento de Geografía y Michael Keane, Departamento de Economía,
Universidad Nacional de Irlanda, Galway
Comentarios introductorios
El Programa de Desarrollo Económico Local y del Empleo (LEED, por sus siglas en inglés) de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) identifica y formula ideas
innovadoras para el desarrollo local y la economía social. Dicho programa contempla tres objetivos: (a)
mejorar la calidad de las políticas económicas públicas, las políticas sociales y del mercado laboral que se
diseñan y ponen en marcha en el ámbito local; (b) fomentar el intercambio de experiencias y la difusión de
las innovaciones en el desarrollo económico y del empleo local, al igual que en la renovación de las
economías locales; y, (c) apoyar a los países miembros en el diseño, aplicación y evaluación de las
estrategias de desarrollo local.
Uno de los principales impulsos del programa de trabajo que aplica LEED en la actualidad se concentra en
la contribución de las asociaciones locales establecidas entre el gobierno, el sector privado y la sociedad
civil para abordar temas de desarrollo económico, cohesión social y calidad de vida mediante una mejor
gobernabilidad. El empleo eficaz de las asociaciones locales como medio para optimizar las perspectivas
de desarrollo representa un reto considerable para todos los países. Fue en este contexto en el que el
Programa LEED llevó a cabo un importante estudio acerca de las asociaciones en siete países (OCDE,
2001a). Actualmente, se está realizando una segunda ronda de estudios para otros siete países, entre los que
se incluye a México. Este informe presenta una evaluación de las experiencias relacionadas con las
asociaciones y la planeación participativa en México y realiza recomendaciones con respecto a la
utilización adicional de las asociaciones como medio para fomentar un programa sólido y sostenible de
desarrollo local del empleo y la economía que lleve a una sociedad más inclusiva y equitativa. Al enmarcar
las recomendaciones dentro de un contexto, se prestó especial atención a abordar los problemas de los
sectores de la sociedad que sufren de una mayor exclusión social y marginación económica.
1.
Este informe preliminar fue elaborado como parte del Estudio de la OCDE sobre Asociaciones Locales
encabezado por el Comité LEED. El responsable del estudio es Sylvain Guiguère, Director Adjunto del
Programa LEED, Dirección de Empleo, Trabajo y Asuntos Sociales. Esta versión se ha beneficiado de los
comentarios realizados por Gabriela Miranda Gallardo y Alejandro Aurrecoechea del Secretariado de la
OCDE, así como de Héctor Aguerrebere de CODESIN (Estado de Sinaloa). Cualquier comentario sobre
este documento puede enviarse a [email protected].
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Contexto socioeconómico
El territorio nacional
Con respecto a su tamaño, México tiene el lugar número 14 del mundo, al contar con un territorio de
aproximadamente dos millones de kilómetros cuadrados. Situado entre 14 y 33 grados de latitud norte con
respecto al ecuador y caracterizado por un terreno geográficamente diverso, que incluye grandes cadenas
montañosas, altas mesetas, extensas planicies y fértiles valles, posee una gran variedad de subclimas, que
van desde los cálidos y subhúmedos hasta condiciones secas e incluso áridas. En México existen bosques
tropicales exuberantes, donde la vegetación alcanza alturas de 40 metros en zonas donde se registran más
de 400 centímetros de precipitación anual. En otras partes del país existen desiertos con vegetación
extremadamente escasa. Algunas de sus zonas montañosas están cubiertas de nieve durante todo el año.
Existen otras subclasificaciones ecológicas, entre las que se pueden mencionar los bosques de vegetación
espesa, de pastizales y de coníferas, palmares y selvas, manglares altamente desarrollados y comunidades
de plantas pioneras en zonas de dunas costeras. Esta variedad de terrenos, climas y vegetación natural
representa una diversa gama de condiciones naturales como escenario del desarrollo de la sociedad
mexicana.
Estructura de gobierno
México es una república federal con un representante electo y un sistema de gobierno democrático. Cuenta
con tres niveles de gobierno, el central o federal, el estatal y el local. La federación se divide en 32
entidades, formadas por 31 estados y un distrito federal. A su vez, los estados se dividen en municipios,
que suman un total de cerca de 2,500, y el distrito federal se compone de delegaciones.
En términos funcionales, el gobierno federal está constituido por tres poderes, el ejecutivo, el legislativo y
el judicial, con controles y contrapesos que se definen en la Constitución. Aunque los poderes son
oficialmente autónomos, hasta hace poco tiempo el poder federal se concentraba en el ejecutivo y, en
especial en el presidente, a quien la Constitución define como el jefe de Estado y cabeza del gobierno,
electo por voto popular durante periodos de seis años. El poder legislativo se compone de una cámara alta,
la Cámara de Senadores y una baja, la Cámara de Diputados. La cámara alta es de representación
geográfica, eligiéndose tres senadores por estado, aunque también algunos más son designados por
representación proporcional, para alcanzar un total de 128.
Los 31 estados se organizan de forma similar al nivel federal. Así, también cuentan con tres poderes de
gobierno y un gobernador electo por periodos de seis años como cabeza del poder ejecutivo. Todos los
estados tienen un congreso que se elige cada tres años, aunque el número de diputados varía entre un
estado y otro, dependiendo del tamaño de la población. Los estados se subdividen en municipios
gobernados por un ayuntamiento o cabildo, encabezados por el presidente municipal, o alcalde, y que se
compone de un número variable de regidores y síndicos, que tienen el mismo estatus y son electos cada
tres años. Cabe mencionar que ninguno de estos puestos está sujeto a reelección consecutiva. El
centralismo excesivo que caracterizó al gobierno federal se repetía en el ámbito estatal (OCDE, 2002). Así,
el poder se concentraba en manos de los gobernadores, que ejercían en gran medida por órdenes del
presidente y, mediante lo cual, la presidencia establecía una línea directa de influencia sobre los municipios
para, entre otras cosas, influir sobre la asignación de los recursos federales y la designación de los
presidentes municipales.
Las principales funciones del gobierno central se relacionan con la seguridad y la defensa nacional, la
elaboración de leyes y programas nacionales, la resolución de conflictos judiciales y el manejo de la
economía. A menudo no se describen con claridad las competencias de los estados en el marco legal, que,
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además, varían entre una entidad y otra. Sin embargo, en general, prestan servicios públicos como
educación básica y salud pública, entre otros. La Constitución nacional establece que los estados son libres
y soberanos y que tienen competencias generales para desempeñar todas las funciones que no estén
reservadas para el nivel federal (OCDE, 2002).
Población
De acuerdo con los resultados del 12º Censo de Población y Vivienda, a febrero de 2000 residían en
México un total de 97,483,412 personas. Esta cifra sitúa al país como la undécima nación más poblada del
mundo. El crecimiento promedio anual de la población para el periodo 1990-2000 fue menor al 1.9 por
ciento. Sin embargo, resulta importante distinguir dos periodos. El primero, entre 1990 y 1995, cuando el
crecimiento anual de la población promedió 2.1 por ciento y, el segundo, entre 1995 y 2000 cuando el
crecimiento promedio anual ascendió a 1.6 por ciento. Estas cifras confirman un decremento gradual del
crecimiento demográfico, asociado con la disminución de las tasas de fertilidad y la migración
internacional, principalmente hacia Estados Unidos. La emigración selectiva, que se compone
principalmente de hombres jóvenes, ha dejado una población residual estructuralmente desequilibrada de
47.6 millones de hombres por 49.9 millones de mujeres, o aproximadamente 95 hombres por cada 100
mujeres. Si se consideran las tasas de crecimiento recientes, se podría calcular que la población actual
asciende a poco más de 101 millones de personas, de cuya cifra la población indígena se estima entre 8 y
12 millones de habitantes, con lo que representa un grupo étnico minoritario de importancia.
La densidad de población promedia aproximadamente 50 personas por kilómetro cuadrado, aunque esta
cifra varía enormemente, al considerar, por ejemplo, un promedio de seis habitantes por kilómetro
cuadrado en el estado de Baja California Sur, mientras que entidades como el Distrito Federal, el Estado de
México y Morelos, cuentan con 5643, 611 y 313 personas por kilómetro cuadrado respectivamente. El
tamaño de los asentamientos en México es muy polarizado. En un extremo se encuentran 201,138
asentamientos rurales con 2,500 habitantes o menos. Esta cifra asciende al 25 por ciento de la población
total. Dicha situación de dispersión de la población representa un inmenso reto para el desarrollo, debido a
los altos costos que representa la prestación de los servicios básicos que se requieren para aliviar las
carencias y facilitar las inversiones en capital humano que se necesitan para escapar de la pobreza (OCDE,
2002). En el otro extremo, se encuentra que más del 30 por ciento de la población vive en ciudades con
más de un millón de habitantes, de las cuales la mayor es la ciudad de México, una de las más pobladas del
mundo. El resto de la población se sitúa en asentamientos de entre 2,500 y 500,000 personas y las
ciudades intermedias, de entre 100,000 y 500,000 habitantes han mostrado un vigoroso crecimiento
durante los últimos años.
La migración interna e internacional es la respuesta común al déficit de oportunidades económicas en
muchas zonas de México. La presión sobre los mercados laborales rurales, debido a las tradicionalmente
altas tasas de natalidad y los ajustes agrícolas que han llevado a una reducción de la demanda por mano de
obra, han dado lugar a importantes flujos migratorios de las zonas rurales hacia las urbanas, así como a un
acelerado crecimiento de la población urbana, lo que ha generado grandes retos sociales y de vivienda en
muchas ciudades. Atraídos por los mayores salarios en Estados Unidos, un gran número de mexicanos
migran a dicho país. Además de aliviar la presión sobre los mercados laborales locales en México, estos
emigrantes contribuyen de forma significativa a la economía del país, principalmente mediante las remesas
que envían a sus familias en México.
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Economía
Durante poco más de tres décadas después de la Segunda Guerra Mundial, la economía mexicana mostró
un crecimiento impresionante. La sustitución de importaciones representó la plataforma principal de la
política de desarrollo industrial. Durante este periodo, el Estado era el participante dominante en la
economía al igual que el mayor empleador, inversionista y empresario del país (Canak y Swanson, 1998).
Así, aplicó una política de bajos gravámenes para contribuir a crear un entorno atractivo para inversionistas
nacionales y extranjeros. Cada gobierno recurría a un fuerte endeudamiento con bancos extranjeros y
organismos internacionales de desarrollo para financiar inversiones estructurales a gran escala. A
principios de los años ochenta, la dependencia mexicana de los ingresos petroleros se vio seriamente
expuesta con el colapso de los precios del petróleo. Aunado a ello, una fuerte alza en las tasas de interés
internacionales llevó al país a enfrentar una seria crisis de balanza de pagos en 1982.
A partir de este punto, se generó un cambio de gran importancia en la política de desarrollo económico. La
crisis de la balanza de pagos destacó la naturaleza insostenible de la política mexicana de sustitución de
importaciones (OCDE, 2002). Con la entrada de México al GATT en 1986 y la privatización de varias
industrias propiedad del Estado, se puso en marcha un proceso de integración total de la economía del país
a la del mundo. No obstante, la transición desde las políticas altamente proteccionistas del pasado hacia
una economía abierta demostraría ser un proceso muy problemático. En 1994, se registró otra crisis de
deuda y la necesidad resultante de poner en práctica serias medidas de austeridad llevó a varios negocios a
la quiebra, se observaron despidos a gran escala y fuertes problemas sociales, lo que se reflejó en una
contracción de la economía de 6.2 por ciento en 1995 (Ros, 2000). Sin embargo, el modelo económico
neoliberal se aseguró mediante la firma de varios acuerdos comerciales, entre los que destaca el Tratado de
Libre Comercio con América del Norte (TLCAN), que entró en vigencia a partir del 1º de enero de 1994.
En la actualidad, México comercia con base en tarifas reducidas o nulas con cerca del 60 por ciento del
mundo (Lichfield, 2000). El comercio exterior se ha convertido en el motor de la economía mexicana.
Entre 1990 y 2000, sus exportaciones crecieron en alrededor de 15 por ciento anual, de modo que
constituyen cerca de una tercera parte del PIB, y su composición ha cambiado de forma notable, al punto
que los bienes manufacturados representan actualmente casi el 90 por ciento del total, habiéndose
duplicado en un periodo de diez años (Hakim, 2002).
Estas políticas han resultado exitosas para estabilizar a la economía mexicana y se reflejaron en tasas de
crecimiento de más de cinco por ciento anual durante los últimos años de la década de los noventa. México
se sitúa actualmente como la 12a economía más grande del mundo (Hakim, 2002). Por su parte, Estados
Unidos ejerce una gran influencia sobre la economía mexicana, al proporcionar un inmenso mercado que
representa cerca del 90 por ciento de las exportaciones mexicanas, siendo la fuente principal de inversión
extranjera en el país y el origen de la mayoría de sus turistas, además de ser el destino de hasta 300,000
emigrantes mexicanos al año. Su auge durante los años noventa y la firma del TLCAN contribuyó a que
México se recuperara de la crisis de 1994-1995 y a que mantuviera un crecimiento estable hasta la
desaceleración estadounidense de 2001, aunque se observó una ligera recuperación durante 2002.
Problemas sociales
Aunque en general México ha tenido éxito en su transición hacia una economía abierta, aún se enfrenta a
muchos problemas socioeconómicos difíciles de tratar. En particular, la nueva política económica no ha
beneficiado por igual a todos los segmentos de la sociedad. Al parecer, los beneficios del crecimiento
económico se han acumulado más en términos relativos para los ciudadanos aventajados que para los
desfavorecidos (OCDE, 2002). Las regiones del sur del país han sido fuertemente afectadas, pues buena
parte de la actividad económica de esta zona no está orientada hacia el aprovechamiento de las
oportunidades que representa la apertura comercial (Fernández de Villegas, 2000). La agricultura
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tradicional no se encuentra en posición de competir con los alimentos importados de producción masiva,
que son relativamente más baratos. La mayor parte de la población rural mexicana vive de la agricultura de
subsistencia y se enfrenta a problemas relacionados con la seguridad de la tenencia de la tierra, el reducido
tamaño de las propiedades, los bajos niveles de educación, el acceso limitado a los instrumentos de crédito
y una pobreza lacerante. Así, permanecen en general al margen de la influencia de las políticas
gubernamentales, que se centran más en las necesidades de desarrollo de la agroindustria, en particular en
el sector orientado hacia las exportaciones (Canak y Swanson, 1998). La actividad agrícola moderna se ha
desarrollado principalmente en el norte del país, donde se registran fuertes ventajas de ubicación asociadas
con la cercanía al mercado norteamericano.
La estrategia moderna para el desarrollo industrial se ha concentrado en la atracción de la inversión
extranjera. Las maquiladoras han generado una cantidad impresionante de puestos de trabajo, pues el
empleo total en estas plantas creció de 0.5 millones, cuando entró en vigencia el TLCAN en 1994, a 1.3
millones en 2000 (Lichfield, 2000). Las maquiladoras explican en la actualidad el 52 por ciento de las
exportaciones manufactureras mexicanas (OCDE, 2002). Sin embargo, no han logrado desarrollar vínculos
de importancia en el ámbito local, como lo demuestra el hecho de que, en 1996, sólo dos por ciento del
valor total de los insumos intermedios tenían su origen en México (Tamayo-Flores, 2001). En
consecuencia, los efectos multiplicadores en la economía nacional son algo limitados y el fuerte
crecimiento en las exportaciones manufactureras no se refleja en un crecimiento de igual importancia en el
empleo. Con base en un análisis detallado de los impactos sobre el empleo asociados con los ajustes
estructurales que realizó Ros (2000), parece que, con el fin de competir eficazmente tanto en el ámbito
interno como el externo, las industrias manufactureras de México se han visto forzadas a racionalizar la
producción mediante la adopción de nuevas tecnologías para reducir los requerimientos de mano de obra,
con lo que se ha limitado su contribución a la creación de empleos.
Las tasas oficiales de desempleo en México en general son muy bajas y no reflejan la realidad de campo.
Con un sistema de asistencia social extremadamente limitado, buena parte de la población trabajadora de
México se sostiene mediante la economía informal. Los cálculos sobre el tamaño de esta varían
considerablemente. Una estimación reciente del gobierno afirma que 9.3 millones de personas
pertenecientes a la población económicamente activa (que asciende a 32.6 millones) trabajaban en el sector
informal (Lichfield, 2000). Sin embargo, otros cálculos arrojan una cifra mucho mayor. En cualquier caso,
resulta claro que una gran proporción del total de la mano de obra se dedica total o parcialmente a la
economía informal. Para la gran mayoría de las personas que pertenecen a este sector, el resultado final es
una vida inadecuada e insegura en los márgenes de la sociedad. Otro efecto secundario indeseable es que la
economía informal niega al Estado los tan necesitados ingresos para llevar a cabo programas de desarrollo
económico y social.
Las estimaciones sobre el número de personas que viven en situación de pobreza en México también
varían considerablemente, dependiendo de cómo se defina el concepto y la manera de recabar los datos.
Aún así, existe el consenso general de que es un problema extenso e insidioso. Aunque existe una ley
sobre el salario mínimo, esta ha perdido importancia como medida de bienestar o de pobreza, pues se
reconoce que una gran parte de quienes se encuentran económicamente activos trabajan por salarios
inferiores al mínimo legal. La desigualdad es un problema de importancia. Un 25 por ciento de los
mexicanos no cuenta con suficiente dinero para alimentos o vestido. Las tasas de pobreza extrema varían
desde menos del 10 por ciento en las regiones del norte hasta más del 40 por ciento en el sur (OCDE,
2002). La pobreza y los problemas sociales asociados son en especial agudos entre la población indígena.
Las personas pobres viven en barrios, muchos de los cuales no cuentan con calles pavimentadas, agua
potable, alcantarillado u otros servicios (Canak y Swanson, 1998). La élite económica de México lleva un
estilo de vida similar al de los ciudadanos ricos de otros países desarrollados y tiende a habitar grandes
casas en vecindarios residenciales selectos. De los 21.9 millones de viviendas registradas en el 12º Censo
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de Población y Vivienda de 2000, el 78 por ciento contaba con drenaje, el 89 por ciento tenía agua
entubada dentro de la vivienda y 95 por ciento contaba con acceso a corriente eléctrica.
El sistema educativo refuerza la división social, pues los sectores más acomodados lo aprovechan más que
las personas pobres, muchas de las cuales tienden a desertar de la escuela antes de completar el ciclo de
educación primaria. El acceso a la educación terciaria, relativamente bien financiada, es en buena medida
terreno de los estratos sociales más altos. En 2000 se registró una tasa de analfabetismo de 9.5 por ciento
entre la población de 15 o más años de edad. Durante los últimos años, el gobierno ha buscado tratar con
estos problemas mediante la introducción de programas de pobreza orientados a grupos específicos, como
el programa OPORTUNIDADES. Este esquema se dirige a zonas determinadas con niveles altos de
privaciones y está diseñado para integrar acciones en los tres ámbitos complementarios, que son la
educación básica, la salud y la nutrición. Así, proporciona alimentos y vestido a las familias pobres sujeto a
que los hijos asistan a la escuela y las madres se responsabilicen de las cuestiones de salud mediante visitas
a las clínicas.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 se contempla un programa nacional para el desarrollo social
(CONTIGO), orientado a superar la pobreza. En dicho esquema se reconoce que la compleja gama de
problemas asociados con la pobreza requiere el establecimiento de prioridades en las acciones públicas con
bases de largo plazo, para dar coherencia a las iniciativas adoptadas en el corto plazo. En este caso, se pone
un énfasis especial en la búsqueda de una estrategia inclusiva que capte los puntos de vista de la sociedad
sobre cómo superar la pobreza de mejor manera e invita a participar en su puesta en marcha. Una de las
prioridades es la participación activa de las personas pobres en todos los aspectos del programa. De este
modo, busca establecer un pacto de corresponsabilidad con la sociedad para atacar la pobreza, de forma
que se enfatice sobre el desarrollo de la capacidad humana para generar oportunidades sociales y
económicas que lleven a erradicar las carencias de manera equitativa y sostenible.
Disparidades regionales
En México, las disparidades regionales en el ámbito del desarrollo económico y social son particularmente
agudas (OCDE, 2002). El norte del país, incluyendo a la ciudad de México, se caracteriza por niveles de
desarrollo generalmente más altos que las regiones del sur, que se encuentran más rezagadas. Los
problemas de desarrollo regional son en especial agudos en los estados del sureste, como Guerrero,
Oaxaca, Chiapas, Campeche, Tabasco, Veracruz y Quintana Roo. El nivel de ingreso per cápita en esta
región es de menos de la mitad del ingreso en la zona del noreste (Lichfield, 2000). Sin embargo, el sur
también tiene un acervo considerable de recursos y potencial para desarrollarse. Su clima cálido y una
precipitación considerable ofrecen buenas condiciones para los cultivos, además de contar con un
suministro abundante de agua. Asimismo, en esta zona se ubican grandes reservas de petróleo, gas y otros
recursos minerales. Los problemas de la degradación ambiental no se ajustan del todo a la división nortesur, aunque las regiones del sur han logrado escapar a los peores excesos de este mal. Aun así, el sur es
más pobre, las tasas de alfabetización son más bajas, la población crece más rápido y está más dispersa, los
sistemas agrícolas son más tradicionales y principalmente de subsistencia, está menos industrializado y, en
general, registra una productividad más baja que la del norte.
Por su parte, la zona norte del país muestra un mayor grado de heterogeneidad interna e incluye
asentamientos como las grandes metrópolis urbanas entre las que se puede mencionar a la ciudad de
México, hasta los escasamente poblados asentamientos rurales en estados como Baja California, aunque se
encuentra en una etapa de desarrollo más avanzada que el sur. Los acontecimientos más recientes han
tendido a exacerbar la división entre el norte y el sur, llevando a afirmar la existencia de “dos Méxicos”,
con un norte más próspero desarrollándose a mayor velocidad que el empobrecido sur, que se esfuerza por
salir adelante y, en general, es ignorado por el gobierno a pesar del aumento del gasto en la zona y la
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puesta en marcha de programas regionales como el Plan Puebla-Panamá. El desarrollo de la red carretera
primaria y otros sistemas de transporte se centran en la ciudad de México y favorecen ampliamente al
norte. El TLCAN y la estrategia de desarrollo económico orientada hacia las exportaciones que se ha
aplicado durante los últimos años han reforzado las disparidades regionales, al proporcionar ventajas
adicionales a las zonas cercanas a Estados Unidos, lo que ha resultado en el explosivo crecimiento de las
maquiladoras y las oportunidades de empleo relacionadas (OCDE, 2002). La deficiente infraestructura de
transporte hace extremadamente difícil que las empresas ubicadas en el sur compita victorioso en los
mercados nacionales e internacionales.
El gobierno actual reconoce la existencia de grandes disparidades regionales y se ha comprometido a
superarlas. Sobre esta base, está buscando aplicar una estrategia de desarrollo regional diseñada para ser
económicamente competitiva, socialmente inclusiva, ambientalmente sostenible, territorialmente ordenada
y financieramente viable. El fin último reside en reducir la brecha de desarrollo entre las regiones y
fomentar la inclusión social (OCDE, 2002.
Planeación participativa y prácticas de desarrollo en México
Introducción
Al igual que muchos otros países en el mundo industrializado, durante los últimos años México ha
reconocido el valor de la descentralización como marco institucional central. Con ello, ha surgido un nuevo
contexto de gobernabilidad que apunta hacia la reducción de la función del estado federal en general, por
medio de la delegación de la autoridad central y la introducción de una mayor competencia interregional
con los controles y contrapesos adecuados. El gobierno mexicano también ha reconocido a los niveles
regional y local como elementos importantes en este marco de gobernabilidad en evolución y ha trabajado
en el diseño de apoyos para muchas iniciativas regionales de desarrollo y fomento económico. Entre los
elementos importantes de este marco incipiente se pueden mencionar los siguientes:
•
un creciente compromiso a nivel federal para crear un sistema de gobierno conjunto con otros
niveles de gobierno;
•
la revitalización de antiguas herramientas de planeación participativa;
•
un nuevo compromiso del sector privado para trabajar con entidades públicas;
•
nuevos organismos políticos y administrativos, que muy a menudo involucran la
participación de la comunidad empresarial; y
•
un sólido compromiso para emplear las herramientas de la planeación para el desarrollo y la
gestión de proyectos a todos los niveles de gobierno.
Al reunir estas tendencias se observa un cambio notable desde un gobierno altamente centralizado, en el
que el presidente tenía un poder sin paralelo (el llamado “presidencialismo”), hacia uno que reduce las
funciones generales del centro al compartir responsabilidades mediante la introducción de una mayor
competencia entre gobiernos, con sistemas de controles y contrapesos entre los diferentes niveles. Estos
acontecimientos tienen consecuencias importantes en la distribución de la capacidad institucional para
tomar decisiones, e influir sobre ellas, con respecto al desarrollo de distintas zonas de México en el largo
plazo. Su enfoque se centra en buena medida en el diseño de mecanismos para vincular el ámbito federal
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con el estatal y el estatal con el municipal, fortaleciendo la capacidad de gobernabilidad de los estratos más
bajos del gobierno y facilitando una mayor participación local en la toma de decisiones.
Relaciones y reformas gubernamentales
El gobierno municipal en México tiene serias limitaciones y representa el eslabón más débil del gobierno
(OCDE, 2002). Aunque la Constitución contempla una estructura federal con un sistema de gobierno local
autónomo (el municipio libre), en la práctica estas entidades sólo tienen una serie de responsabilidades
limitadas que se relacionan principalmente con el suministro de servicios públicos, como agua y
alcantarillado, alumbrado público, cementerios, caminos, parques y seguridad pública. No cuentan con
funciones legislativas y sólo pueden reglamentar dentro del marco de la legislación estatal y federal. Los
municipios tienen poder para recaudar algunos impuestos y obtener créditos, pero las tasas de los
gravámenes y los créditos que superen la vigencia de un gobierno deben ser aprobados por el congreso del
estado. La realidad es que los municipios dependen en gran medida de las transferencias federales y
estatales para la obtención de ingresos, lo que tiene el efecto de limitar su autonomía considerablemente.
Como sucedió en el caso estatal, la independencia del nivel municipal de gobierno se ha visto disminuida
tradicionalmente por medio de la elección de los presidentes municipales pertenecientes al partido en el
poder. Asimismo, aunque México llevó a cabo una descentralización significativa del gasto durante los
años noventa, el gobierno federal aún retiene la mayor parte de estas decisiones, de modo que los
municipios en particular cuentan con presupuestos muy restringidos (Cabrero Mendoza y MartínezVázquez, 2000). En la actualidad, la realidad es que el gobierno municipal en México se encuentra
seriamente limitado y representa el eslabón más débil del gobierno mexicano (OCDE, 2002).
Durante los 71 años terminados en 2000, en los cuales el Partido Revolucionario Institucional (PRI)
gobernó México, el país era manejado de manera altamente centralizada y autoritaria. El PRI controlaba
los poderes legislativo y ejecutivo. También controlaba a los sindicatos, las asociaciones rurales, la
comunidad empresarial y a la prensa (Hakim, 2002). A pesar de una Constitución que consideraba a un
gobierno local fuerte y disposiciones legales que buscaban otorgar una autoridad significativa a cada uno
de los tres niveles de gobierno, la presidencia federal mantenía las riendas del poder. El control
presidencial centralizado sobre la asignación de recursos, en combinación con el poder político partidista,
significaba que el sistema de gobierno en su conjunto y, en especial, en el ámbito local, era sofocado y se
mostraba incapaz de responder a las necesidades prioritarias identificadas en las localidades.
A lo largo de las últimas dos décadas, la modernización y descentralización del gobierno mexicano ha
progresado lentamente y de forma algo errática. Con el surgimiento reciente de una democracia
pluripartidista, el congreso está desempeñando un papel más activo, evolucionando hacia un sistema de
controles y contrapesos entre las diversas ramas del gobierno. Una importante serie de reformas y de
iniciativas de descentralización puestas en marcha durante los años ochenta buscó fortalecer a los
gobiernos estatales y locales. Con base en lo anterior, mediante la Ley Nacional de Planeación se crearon
comités para la planeación del desarrollo en el ámbito estatal (COPLADE) y municipal (COPLADEMUN)
2
con poderes para determinar las prioridades y la orientación de la inversión pública. Las reformas
2.
El COPLADE (Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal) es un organismo descentralizado de cada
gobierno estatal y está integrado por un presidente (el gobernador de la entidad), un coordinador (un
servidor civil designado por el gobernador y que, generalmente, encabeza una unidad encargada de la
planeación y las finanzas del estado), un secretariado técnico, una asamblea y una comisión permanente.
La comisión se compone de servidores civiles, presidentes municipales y representantes de la comunidad.
Las funciones principales del COPLADE residen en coordinar las medidas de planeación entre los
gobiernos federal, estatal y municipal; elaborar y actualizar el Plan de Desarrollo del Estado; proponer un
plan de inversión anual al gobierno federal y estatal para la entidad y los municipios; y evaluar los
programas y medidas que acuerdan la federación y el estado. El COPLADEMUN (Consejo de Planeación
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municipales, que entraron en vigencia a partir de las enmiendas al Artículo 115 de la Constitución
mexicana, delegaban a los gobiernos locales la tarea de administrar los impuestos prediales, al igual que
una gama más amplia de servicios públicos. Estas reformas han sido consideradas en general ineficaces
(Cabrero-Mendoza, 2000). Los comités de planeación del desarrollo no trajeron consigo una planeación
más descentralizada o abierta. “En lugar de ello, si llegaban a funcionar, resultaban generalmente ser foros
ceremoniales para legitimar las decisiones que ya había tomado el gobernador y un pequeño grupo de
funcionarios federales, exactamente de la misma manera que en el pasado. Debido a la falta de capacidad
administrativa de los gobiernos municipales, en la mayoría de los casos los gobiernos estatales continuaron
administrando el impuesto predial a petición de los municipios. Curiosamente, las medidas de
descentralización nunca contemplaron disposiciones específicas para fortalecer la capacidad administrativa
de los gobiernos municipales. Esta situación aún prevalece, con excepción de los municipios urbanos, que
tienden a tener un mayor nivel de capacidad administrativa” (Cabrero-Mendoza, 2000).
En México, se han llevado a cabo importantes reformas electorales durante los últimos años. Las
elecciones mexicanas se han hecho más justas por medio de acciones como el establecimiento de
autoridades electorales imparciales, sanciones estrictas por delitos electorales, la compilación de un padrón
electoral razonablemente preciso y el financiamiento del Estado para las campañas de publicidad de los
diversos partidos. Este tipo de libertades democráticas básicas, junto con la libertad de expresión reflejada
en la independencia de los medios de comunicación, hace posible que la sociedad exija que el gobierno
rinda cuentas por sus acciones, presionándolo así para mejorar su desempeño. En 2000, la elección del
candidato del Partido Acción Nacional de centro derecha como presidente en detrimento del PRI, que
había mantenido el poder durante 71 años, representó un parteaguas en el desarrollo de la democracia plena
en el país. La gestión actual está fuertemente comprometida con la continuación del proceso de reforma y
un sistema real de cogobernabilidad está comenzando a surgir en varios ámbitos del diseño de políticas
(OCDE, 2002).
El creciente pluralismo electoral y una mayor transparencia en este sentido, en combinación con la
voluntad del gobierno central para delegar el poder, están llevando a un sistema de gobierno más fuerte a
escala estatal. En un estudio reciente de seis estados mexicanos se encontró que la burocracia
gubernamental se estaba modernizando y los gobernadores buscaban compartir el poder con los
legisladores, mientras que los congresos locales aplicaban con mayor intensidad los controles y
contrapesos con respecto al poder ejecutivo. Del mismo modo, se dio a conocer que el poder judicial, en
especial a escala nacional, estaba desarrollando criterios legales correspondientes a las relaciones inter e
intragubernamentales (Ward y Rodríguez, 1999).
Al interior del país el avance hacia un gobierno local que rinda cuentas ha variado de forma importante. En
muchas zonas, en especial del sur, se informa de estructuras de poder autoritarias y sin rendición de
cuentas, aunque en las ciudades del norte se observan gobiernos modernos y democráticos (Fox, 1995). En
estos últimos casos, se están poniendo en marcha, de forma gradual, innovaciones que contemplan un
estilo de liderazgo, la participación ciudadana, la mejoría de las relaciones intergubernamentales y mejores
sistemas de administración pública. Las asociaciones intergubernamentales verticales y horizontales, los
mecanismos locales para mejorar la democracia participativa y el reclutamiento de personal profesional
son indicadores de un avance sostenido en el desarrollo del sistema de gobierno local.
y Desarrollo Municipal) es un organismo similar que funciona en el ámbito municipal. Su función principal
consiste en coordinar el Plan de Desarrollo Municipal con las medidas tomadas en dicho ámbito por el
gobierno del estado y de la federación.
10
No obstante, aún se asocian muchas debilidades con la transición hacia un mejor gobierno local en México.
Se observa que entre las debilidades más serias se encuentran los obstáculos estructurales. El hecho de que,
por ejemplo, los presidentes municipales sólo puedan ser elegidos por un periodo de tres años significa que
tienen poco o ningún incentivo a perpetuar el éxito de sus programas más allá de su gestión. Debido a que
los gobiernos municipales no pueden legislar y tienen poca influencia en el ámbito de los congresos
estatales, les resulta difícil institucionalizar nuevos programas o mecanismos de decisión. La puesta en
marcha de innovaciones relacionadas, por ejemplo, con nuevos sistemas administrativos, a menudo tiene
resultados negativos, ya que no se explican lo suficiente, ni tienen la transparencia necesaria para las
personas cuyas vidas pretenden mejorar (Cabrero-Mendoza, 2000). Estas y otras dificultades están
retrasando el progreso en México hacia un sistema de gobierno local totalmente sensible y satisfactorio.
En México, normalmente no se ha fomentado o facilitado la participación ciudadana en el diseño de las
políticas públicas. Al asumir el poder en los años treinta, el PRI organizó a la sociedad en una estructura
corporativa de organismos masivos de partido que actuaban como aparato de control y apoyo para el
partido gobernante, intercambiando votos por favores políticos de forma altamente clientelista. Esta
práctica retrasó el progreso hacia la participación de la sociedad civil en asuntos de desarrollo. Dicho
sistema se ha ido erosionando gradualmente con la mejoría de la democratización entre la sociedad civil de
los últimos años. Sin embargo, en un estudio terminado recientemente sobre proyectos apoyados por
bancos multilaterales de desarrollo, se concluyó que el gobierno estaba limitando la información puesta a
disposición del público con respecto a los proyectos y que, en general, se frustraba u obstaculizaba la
participación social en ellos (Fernández de Villegas, 2000). En este sentido, la adopción reciente de una ley
de libertad de información (la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental) es un elemento positivo. En otro estudio comparativo realizado acerca de los proyectos de
desarrollo rural que financia el Banco Mundial en México y Filipinas, se encontró lo siguiente: (a) una
variación en el compromiso hacia las reformas en favor del capital social dentro del aparato de Estado, que
resultaba en diferencias importantes en el entorno que otorgaba el poder legal; (b) los proyectos que
comienzan como participativos a menudo dejan de serlo al ser retenidos por los participantes del Estado
opuestos a compartir su poder con la sociedad civil; (c) el fomento del capital social, aunque con
frecuencia se le representa en términos de normas compartidas y acciones de consensos negociados, a
menudo genera controversias e incluso conflictos, pues el proceso involucra la redistribución de poder y
tiende a encontrar resistencia de los intereses creados; y (d) el capital social se distribuye desigualmente
entre grupos, sectores y regiones (Fox y Gershman, 2000). Con base en esta evidencia, parece que, aunque
la sociedad civil de México está más organizada y es más independiente, el potencial de desarrollo
asociado con una ciudadanía que participa activamente no siempre se ha reconocido del todo o se ha
explotado de forma que contribuya a la eficacia y eficiencia de las iniciativas de desarrollo y el aumento de
la rendición pública de cuentas mediante procesos participativos de fondo.
En conclusión, se puede afirmar que, a lo largo de los últimos 20 años se ha generado una considerable
reforma del gobierno que involucra la descentralización de funciones, competencias y recursos hacia los
niveles estatal y municipal. La meta principal de estas reformas reside en mejorar la capacidad de los
niveles más bajos de gobierno para fomentar el desarrollo económico y social en las diferentes regiones del
país, de manera sensible a las necesidades, oportunidades y prioridades locales. Los gobiernos de los
estados y municipios están siendo incluidos gradualmente en el proceso de toma de decisiones con relación
al gasto federal en rubros como los programas de asistencia social, las estrategias de desarrollo regional y
las políticas integrales para el fomento de ciudades de tamaño medio. Este proceso ha sido impulsado por
las reformas democráticas recientes y el desarrollo del pluralismo político, que han roto con el tradicional
monopolio de la presidencia sobre los gobernadores y los presidentes municipales, haciendo en términos
generales, que el sistema rinda cuentas por sus actos y responda a los pobladores locales. Aunque aún
persisten obstáculos de importancia, lo anterior ha llevado a innovaciones orientadas a aumentar la
eficiencia y la eficacia del gobierno estatal y local, así como a un sistema de toma de decisiones que es más
ordenado y sistemático.
11
Iniciativas federales
La elección presidencial de julio de 2000 fue un acontecimiento importante que ha contribuido a acelerar
los cambios políticos cuyos orígenes tienen una larga historia, pero que se pueden situar con más claridad
hacia mediados de los años ochenta. El creciente compromiso hacia un gobierno inclusivo a nivel federal
se refleja en los numerosos llamados del Presidente Fox a la participación de la sociedad civil y el sector
privado en la toma de decisiones, a una mejor coordinación entre los niveles de gobierno federal, estatal y
municipal y a la definición de una visión de largo plazo para el desarrollo sostenible de México.
La estrategia económica del presidente tiene tres objetivos que se enuncian claramente: (a) alcanzar un
crecimiento económico alto y sostenible; (b) crear condiciones estables en el sentido económico que
erradiquen los ciclos recurrentes de inflación y devaluación, y (c) mejorar al grueso de los miembros más
vulnerables de la sociedad en términos económicos al garantizar que se les proporcionen las oportunidades
para beneficiarse del crecimiento económico. Como apoyo para estos objetivos, Fox destacó varios
principios fundamentales de sus políticas económicas, entre los que se puede mencionar: (a) políticas de
desarrollo sostenible basadas en la generación de pequeños superávit fiscales y, a la vez, reduciendo la
dependencia de los ingresos petroleros; (b) promover el desarrollo de la primacía del sector privado al
ubicarlo en el corazón mismo de la actividad económica y relegar al gobierno a un papel de apoyo y
facilitación; (c) mejorar el funcionamiento y el desempeño de los sectores económicos clave al exponerlos
a mercados verdaderamente competitivos; y (d) mejorar el funcionamiento del mercado laboral.
La meta del gobierno federal al establecer un proceso permanente de planeación donde el nivel estatal (y
municipal) de gobierno, más que sólo las autoridades federales, define lineamientos, prioridades, plazos y
soluciones para sus propios problemas, reside en fundamentar los esfuerzos de los gobiernos estatales y
municipales para crear y experimentar con nuevos mecanismos de cooperación y participación. Para
convertir esto en realidad, se pueden identificar una serie de iniciativas federales cuyo impulso general ha
consistido en incorporar activamente a los gobiernos estatales y municipales en la administración y la
gestión de los recursos públicos y en el proceso de toma de decisiones con respecto a la asignación de los
fondos públicos. Entre dichas iniciativas se pueden mencionar las siguientes:
1.
la introducción de ejercicios de planeación estratégica que involucren la participación de
todos los niveles de gobierno y a los sectores público y privado en la elaboración del Plan
Nacional de Desarrollo 2001-2006;
2.
la división del país en cinco meso-regiones para propósitos de planeación con relación a
infraestructuras e inversiones públicas clave;
3.
el compromiso hacia el logro del diseño de políticas a plazos más largos por medio de la
visión México 2020-25 y el establecimiento de un proceso fortalecido de consulta con la
sociedad civil;
4.
la introducción de un programa de micro-regiones con el fin de superar la pobreza y fomentar
su desarrollo;
5.
el empleo de acuerdos marco para la asignación de recursos (fondos e información y
asistencia técnica) de las secretarías federales a los gobiernos de los estados;
6.
el continuo perfeccionamiento y la elaboración de reformas fiscales amplias que contemplen
la delegación de más recursos y responsabilidades del nivel federal hacia el estatal y local.
Las características destacadas de estas iniciativas se analizan a continuación.
12
Planeación estratégica para el desarrollo
Buena parte de la gestión inicial del gobierno del Presidente Fox ha transcurrido en el fomento de
programas de mejoramiento institucional entre los tres niveles de gobierno. El gobierno ha establecido un
sistema de planeación regional con un nuevo esquema de relaciones intergubernamentales e instituciones
en torno a él. La Oficina de la Presidencia para la Planeación Estratégica y Desarrollo Regional (OPEDR),
que depende de esta primera, tiene entre sus objetivos centrales la elaboración de una estrategia de largo
plazo con relación a las políticas públicas, vinculada con la puesta en marcha del Sistema Nacional de
Planeación Participativa (SNPP) con medidas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. El
SNPP fomenta la planeación y la elaboración de políticas mediante un proceso de consulta y consenso con
todos los niveles políticos y la sociedad civil, además de evaluar las políticas del poder ejecutivo y las
actividades de todas las entidades y organismos de la administración pública federal. Un elemento clave de
este proceso es la generación de una visión de largo plazo, México 2020-25, que tiene como propósito
hacer que los gobiernos federales consecutivos rindan cuentas a la población en el largo plazo.
La OPEDR también busca fomentar el desarrollo regional por medio de un modelo que incorpore
mecanismos interestatales e intersectoriales de coordinación y compromiso. Este modelo busca crear un
espacio para el diálogo y la cooperación tanto vertical como horizontal entre la federación y los estados,
entre los estados y los municipios y al interior de los gobiernos estatales y la administración federal,
mientras que a la vez da lugar a la participación del sector privado y la sociedad civil en la definición de
metas comunes (OCDE, 2002). La función principal de la OPEDR reside en impulsar y apoyar las
respuestas en el ámbito regional con respecto a la planeación, el financiamiento, la puesta en marcha y la
evaluación de proyectos a gran escala. Con este propósito, se han definido meso-regiones, que constan de
una serie de estados colindantes con interés común en los proyectos.
Más específicamente, este modelo contempla la creación de mecanismos de administración regional, en los
que contribuyen los principales participantes en este ámbito, los gobiernos federales y estatales, la
comunidad y el sector empresarial. Existen tres niveles de respuesta: (a) formación de consensos; (b)
coordinación y estructuración; y (c) operaciones. El foro para la formación de consensos es el Consejo
Regional, que cuenta con un secretariado técnico que se encarga tanto de la coordinación como de las
operaciones. El Secretariado Técnico incluye a un representante permanente de cada estado, así como a un
representante por cada tema tocado en la agenda del desarrollo regional. El papel del Secretariado reside en
incorporar consideraciones estatales y sectoriales en los planes regionales y gestionar la operación del
proceso de planeación en su conjunto.
Descentralización de recursos y funciones
La recaudación de ingresos en México es altamente centralizada y el gobierno federal recibe el 90 por
ciento de los ingresos totales. Los impuestos locales representan sólo el siete por ciento de los ingresos
totales de estados y municipios, aunque existe una variación considerable entre estados, con una tendencia
a que algunas regiones más ricas generen una mayor proporción de recursos propios. Sin embargo, en
general, los estados y municipios dependen principalmente de las transferencias del gobierno federal. Entre
ellas se incluye una subvención incondicional cuantiosa (el Ramo 28) que representa el 38 por ciento de los
ingresos subnacionales y un conjunto de transferencias condicionadas (el Ramo 33), que explica el 47 por
ciento de los ingresos subnacionales. El Ramo 28 se compone principalmente del Fondo General de
Participaciones, del cual los estados deben transferir por lo menos el 20 por ciento a los municipios. Los
municipios dependen en gran medida de estos fondos. Otros ingresos federales explican un siete por ciento
adicional de las entradas subnacionales (OCDE, 2002). El Congreso aprobó recientemente un paquete de
reformas fiscales que confiere a los gobiernos subnacionales nuevos y modestos poderes de recaudación de
impuestos, aunque parece existir cierta renuencia para hacerlos valer.
13
En contraste con la continuada concentración de la imposición en el nivel federal, se ha delegado una
responsabilidad considerable a los estados y municipios en cuanto a la administración de los servicios y
programas públicos. Los estados han recibido responsabilidades relacionadas con la educación básica, los
servicios de salud, la infraestructura social y otros programas de este tipo. Por su parte, las transferencias
condicionadas (el Ramo 33) se introdujeron en 1997 con el propósito de financiar estas responsabilidades
delegadas. El Ramo 33 cuenta con siete fondos distintos, de los cuales los relacionados con la educación
básica y los servicios de salud son los más importantes. La delegación efectiva de responsabilidades y
control que se asocia con estas transferencias es muy limitada, pues proporciona poco margen de maniobra
para determinar respuestas innovadoras y adoptadas a escala local al igual que para el establecimiento de
iniciativas de los gobiernos subnacionales.
El proceso de descentralización se introdujo por primera vez en el sector educativo en 1992, luego de la
firma de convenios para modernizar los programas de educación, mejorar los ingresos y las condiciones
laborales de los empleados y maestros y descentralizar los servicios de educación básica hacia los estados.
Todos los aspectos operativos del sistema escolar se descentralizaron hacia los estados, pero el gobierno
federal continuó a cargo del financiamiento del sistema. Una gran parte de este gasto federal se realiza en
forma de transferencias hacia los estados (Corbacho y Schwartz, 2002). En 1996, se firmó el Acuerdo
Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud, al igual que una serie de convenios de
coordinación entre el gobierno federal, los 31 estados y el Distrito Federal.
La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) cumple una función central en el proceso de
descentralización de recursos y en el diseño de los programas que confieren nuevas responsabilidades y
oportunidades a los estados y municipios. Con respecto a los programas de alivio de la pobreza, las
iniciativas tradicionales tomaron la forma de esquemas de distribución de ayuda. El más destacado de estos
esquemas fue el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) introducido por el Presidente Carlos
Salinas en 1988. Sus principales objetivos eran los siguientes: (a) mejorar las condiciones de vida de los
grupos marginados; (b) fomentar un desarrollo regional balanceado; y (c) promover y fortalecer la
participación de las organizaciones sociales y las autoridades locales. Este programa se gestionaba en su
mayor parte desde la Oficina de la Presidencia. A pesar de la expectativa inicial de que el esquema
representara un paso importante hacia la descentralización, Salinas logró eludir de manera altamente
discrecional a los gobernadores de los estados y a los presidentes municipales para asignar fondos
directamente a grupos comunitarios locales y otras organizaciones.
En esencia, PRONASOL surgió como un programa de participación comunitaria que funcionaba de forma
muy sencilla: cualquier grupo organizado, ya fuera un gobierno estatal o municipal, un grupo de residentes
o una asociación local, recurría a los funcionarios de PRONASOL de su localidad y presentaba un
proyecto para cualquier tipo de obra pública. Luego de un proceso de análisis y negociación y una vez
aprobado el proyecto, PRONASOL contribuía con la mayor parte de los recursos financieros requeridos
para el proyecto, mientras que el grupo cooperaba con mano de obra y, donde fuera posible, con recursos
locales. En general, PRONASOL funcionó de forma paralela a los gobiernos de los estados y municipios.
No obstante, hacia finales de 1994, se realizó un esfuerzo por involucrar más intensamente a los dos
niveles del gobierno local.
La evaluación general ha sido que el programa no logró contribuir a la acumulación de capacidad a nivel
local (Cabrero, 2000). Después de todo, fue una creación presidencial que, al eludir a los niveles inferiores
de gobierno, proporcionaba recursos de forma clientelista. Las reformas presupuestarias posteriores dieron
inicio al proceso de despolitización de la asignación de recursos hacia los niveles de gobierno estatales y
locales. Asimismo, la naturaleza de la estrategia de alivio a la pobreza comenzó a enfocarse más en los
programas de corresponsabilidad y los orientados hacia grupos específicos (como PROGRESA, donde a
cambio de vales para servicios de salud y canastas de alimentos, las familias se comprometían a mantener a
sus hijos en la escuela).
14
A este respecto, los programas sociales recientes se concentran más específicamente en la acumulación de
capacidad, con la intención de posibilitar que los beneficiarios busquen llevar a cabo proyectos de
autoayuda a través de la mediación financiera (como el suministro de capital inicial), la empresarial (como
la enseñanza de aptitudes de negocios básicas) y la social (como el desarrollo de la capacidad de las
personas para organizarse y funcionar en redes). En general, estos esquemas no son medidas de apoyo de
corto plazo, sino mecanismos de más largo plazo para contribuir a que las personas mejoren sus
condiciones de vida y se liberen de la pobreza y sus consecuencias de manera sostenible. Por esta razón,
durante los últimos años se ha registrado un cambio desde las transferencias puras de ingreso hacia las
condicionadas a que los receptores inviertan en capital humano. En principio, muchos de estos programas
se orientan hacia grupos de población específicos (Corbacho y Schwartz, 2002). En 1990, el gasto total en
dichos esquemas ascendió a 0.7 por ciento del PIB y aumentó a 0.9 por ciento del PIB en 2000. Hasta
1995, estos programas eran administrados en su mayoría por el gobierno federal pero, desde entonces, se
han descentralizado gradualmente hacia los estados y municipios. En 2000, más del 50 por ciento de todo
el gasto relacionado con la reducción de la pobreza se canalizaba hacia programas para el desarrollo del
capital humano, cerca de 30 por ciento para esquemas de infraestructura social básica y el 20 por ciento
restante para programas de mejoría del empleo y la productividad (Cuadro 1). Del mismo modo, la
naturaleza de los esquemas comenzó a centrarse más en la corresponsabilidad y, más tarde, en la
acumulación de capacidad económica individual y familiar.
Cuadro 1. Gasto para la reducción de la pobreza en México 1990-2000
Por nivel de gobierno
Por estrategia
Total
Federal
Estatal
Municipal
Humana
Infraestructura
social básica
Generación
de empleo
% del
PIB
% del
total
% del
total
% del total
% del
total
% del total
% del total
1990
0.7
100.0
0.0
0.0
35.9
51.0
13.1
1991
0.9
100.0
0.0
0.0
31.7
58.5
9.9
1992
1.0
100.0
0.0
0.0
36.2
52.0
11.8
1993
1.0
100.0
0.0
0.0
41.7
47.2
11.1
1994
1.0
100.0
0.0
0.0
42.9
47.1
10.1
1995
1.0
100.0
0.0
0.0
49.0
37.4
13.6
1996
0.9
99.7
0.3
0.0
51.7
34.6
13.7
1997
0.9
98.7
1.3
0.0
49.3
34.7
16.0
1998
0.9
63.9
9.7
26.4
48.9
34.5
16.7
1999
0.9
62.9
8.8
28.4
47.7
35.5
16.8
2000
0.9
64.3
8.4
27.3
48.3
35.5
16.2
Fuente: Corbacho y Schwartz, 2002.
15
Un buen ejemplo de este nuevo enfoque es el esquema OPORTUNIDADES (antes llamado PROGRESA).
Este es el programa insignia de lucha contra la pobreza y opera dentro del marco de una estrategia de
desarrollo multisectorial conocida como CONTIGO. El esquema busca fomentar el desarrollo humano al
vincular las transferencias de ingreso hacia las familias con el cumplimiento de un calendario de revisiones
preventivas de salud y vacunación, además de cumplir con inscribir a los hijos, hasta los 16 años de edad,
en la escuela primaria y secundaria. Las familias que participan en el programa continúan en él por un
mínimo de tres años. En su inicio, en 1997, el programa sólo funcionaba en un estado. Desde entonces, el
esquema se amplió y, en 2000, había incorporado un total de 2.6 millones de familias (Corbacho y
Schwartz, 2002). PROGRESA representó menos del dos por ciento del gasto total para la reducción de la
pobreza en 1997, pero este monto se incrementó a casi 20 por ciento en 2000. Aunque en un principio se
confinaba a las zonas rurales, en la actualidad se está ampliando para atender la pobreza urbana.
Un importante reto para el desarrollo en México reside en la forma de abordar los problemas estructurales
en las regiones rurales más pobres, donde la infraestructura productiva o social es muy limitada y se asocia,
en gran medida, con el reducido tamaño y la naturaleza dispersa de los asentamientos, todo lo cual
obstaculiza seriamente las posibilidades de desarrollo. En este sentido, se está buscando aplicar una
estrategia de acción coordinada centrada en 263 micro regiones. Las principales características de dichas
regiones son las siguientes: el 55 por ciento de la población no tiene acceso a agua corriente; el 85 por
ciento de los hogares no cuentan con drenaje o servicios sanitarios; el 37 por ciento no tienen electricidad;
casi 40 por ciento de las personas de 15 años de edad o más son analfabetas; el 79 por ciento de los hogares
tienen piso de tierra; el 78 por ciento de los hogares tienen un exceso de habitantes y el 87 por ciento de la
población económicamente activa gana menos de dos salarios mínimos. La meta general del programa
consiste en lograr que las secretarías de Estado relacionadas (11 en total) concuerden en una estrategia
coherente así como convencer a los municipios involucrados y al sector privado de participar y cooperar en
la puesta en marcha de las soluciones acordadas.
Un aspecto clave de la estrategia en estas micro regiones es que concentra las medidas en un centro de cada
una de ellas, llamado el Centro Comunitario Estratégico. Este lugar debe ser fácilmente accesible desde
otras ubicaciones de la micro región, debe contar con más de 500 habitantes, tener buenas comunicaciones
(en especial en lo relacionado con caminos utilizables la mayor parte del año), proporcionar algunos
servicios educativos y de salud y contar con infraestructura básica. Así, los lugares con estas ventajas se
designan como polos de desarrollo local y regional dentro de las micro regiones.
El esquema de micro regiones se financia a partir de distintos programas, lo que implica la participación de
varias secretarías de Estado. La coordinación entre las diversas secretarías se logra mediante un Comité
Intersectorial para las Micro Regiones, encabezado por el Presidente de la República. Los proyectos
apoyados por medio del programa de micro regiones normalmente son seleccionados por los Comités de
Desarrollo Municipal y el COPLADEMUN local. En situaciones en las que el COPLADEMUN no
funciona bien o en las que se requiere una mayor participación social, se emplean las Asambleas
Comunitarias. Los diversos participantes discuten las principales necesidades locales y concuerdan en las
políticas de desarrollo local. Los representantes locales se reúnen entonces con los funcionarios estatales y
federales para realizar una selección final dentro del marco de las políticas estatales y federales. El
COPLADE proporciona los mecanismos para la coincidencia vertical de las medidas y los recursos, así
como para garantizar que los proyectos sean viables técnica y financieramente.
El turismo es un sector de gran importancia en México. Históricamente, la planeación y política turística a
escala estatal eran controladas por las delegaciones regionales de la secretaría federal (SECTUR). Desde
1993, la mayor parte de la actividad en el ámbito turístico ha sido transferida hacia los estados. Los
convenios de gasto público son instrumentos clave que emplea la Secretaría de Turismo en su relación con
los estados. La Secretaría es responsable por la planeación y el desarrollo de programas turísticos. Así,
16
colabora de cerca con los estados en estos asuntos. Los estados proponen iniciativas y se establecen
acuerdos marco para financiar las propuestas aceptadas. La Secretaría cumple una función importante de
evaluación y seguimiento en este proceso cooperativo de planeación y desarrollo. Los estados con
importantes sectores turísticos integran comités consultivos para asesorar con relación a los planes de
desarrollo. Hace tres años, se estableció el Consejo Mexicano del Turismo (que también cumple una
función de asesoría), que cuenta con 15 representantes del sector público (tres federales, ocho estatales y
cuatro nominados municipales) y 14 miembros del sector privado.
El Fondo Nacional para el Turismo (FONATUR) es un ejemplo previo de un enfoque compartido hacia el
desarrollo turístico. Este fondo se estableció en los años setenta y se ha centrado en el desarrollo de bienes
raíces en una serie de ubicaciones turísticas clave en todo el país. Un ejemplo más reciente de este enfoque
compartido para el desarrollo del turismo es la Escalera Náutica, un programa que incluye a los estados de
Baja California, Baja California Sur, Sonora y Sinaloa. Como parte de un proceso biunívoco de diálogo y
consulta, los planes de desarrollo y los convenios de financiamiento conjunto son acordados entre la
Secretaría y los estados. Uno de los objetivos del desarrollo turístico reside en intentar concentrar los
recursos en las estrategias convenidas de este modo. Con ello se contribuye a mejorar la coordinación de
los distintos niveles de gobierno y a mejorar las comunicaciones y las relaciones de trabajo con el sector
privado.
Iniciativas estatales y municipales
En esta sección se comentan ejemplos sobre cómo funcionan estas iniciativas en la práctica, desde la
perspectiva de los participantes estatales y locales. El análisis se basa principalmente en un estudio de dos
estados, Guanajuato y Sinaloa, ambos avanzados con relación a otras entidades del país, con base en la
reorganización de la planeación y la administración.3 Guanajuato y Sinaloa son ejemplos interesantes de
los esfuerzos por modernizar y ampliar sus sistemas de gobernabilidad y sus distintos contextos ofrecen
perspectivas diversas sobre cómo han funcionado los intentos relativamente recientes por acumular
capacidad en el ámbito estatal y municipal. Sin embargo, las prácticas que aquí se comentan no deben ser
tomadas necesariamente como representativas de las medidas de gobernabilidad puestas en marcha en el
resto del país, sino como ilustración de lo sucedido en estados y municipios más progresistas.
Las nuevas iniciativas de gobernabilidad en Guanajuato
En el corredor industrial central de Guanajuato se puede observar un impulso económico notable con el
surgimiento de una concentración industrial fomentada por la inversión extranjera directa (IED). Esta
dinámica ha sido apoyada por una gran red de ciudades de tamaño medio (seis con una población mayor a
un millón de habitantes y 12 con 100,000 o más). En cambio, en cada extremo de este corredor económico
se encuentran comunidades rurales deprimidas y pequeños centros urbanos donde resulta difícil retener la
actividad económica, los servicios y a la población. Esta desigualdad en el desarrollo económico de
Guanajuato se refleja en los índices agregados, que apuntan hacia bajos niveles de logros educativos y altas
medidas de marginación en el estado con relación a los promedios nacionales (OCDE, 2001).
Un enfoque clave del plan de desarrollo del estado a seis años reside en fortalecer la dinámica económica
del corredor central mediante nuevas infraestructuras de transporte (como la propuesta para establecer un
tren de alta velocidad y mejores conexiones carreteras) y una zona empresarial (Puerto Interior). Estos son
3.
Para complementar la investigación que se llevó a cabo con base en la literatura y los datos que
proporcionaron las autoridades federales, estatales y locales, se realizó una visita de estudio a México en
febrero de 2002, con el fin de reunirse con representantes de los sectores público, privado y de la sociedad
civil en el ámbito local, estatal y nacional.
17
proyectos a gran escala con importancia supra-nacional, por lo que están siendo planeados dentro del
marco de la meso-región Centro-Occidente. Guanajuato también cuenta con un centro de capacitación
automotriz que atiende las necesidades de formación de la región ampliada, donde se ha domiciliado un
monto importante de IED.
La urgente necesidad de promoción económica, visibilidad internacional e inversión en infraestructura para
garantizar el cumplimiento de las condiciones económicas esenciales para una integración exitosa hacia la
economía global, constituyen un reto nuevo y constante para todos los niveles de gobierno en México. La
meso-región desempeña un papel estratégico en la vinculación del Plan Nacional de Desarrollo con los
planes estatales. A partir de ese punto, el estado busca entonces aplicar estas líneas estratégicas en su
propia planeación y hacia la de las ciudades y los municipios. El COPLADE es el mecanismo de
participación municipal en la planeación estatal de Guanajuato. Así, todos los municipios están
representados en el organismo. Los gobiernos municipales presentan proyectos y planes al COPLADE. Por
su parte, el COPLADE cuenta con un comité técnico que la asesora sobre las prioridades y los proyectos en
todo el estado. En el COPLADE, los 46 municipios del estado compiten por recursos, debiendo encontrar
algún equilibrio entre los beneficios y las necesidades locales y regionales. El COPLADE funge en buena
medida como instrumento político y en Guanajuato existe la perspectiva de que resulta difícil ajustar la
opinión de los participantes clave desde las cuestiones tradicionales del desarrollo social hacia los retos y
las tareas más recientes que implica el desarrollo económico.
Con respecto a lo anterior, un planteamiento clave en Guanajuato es el bajo nivel de desarrollo de los
recursos humanos en la entidad. La capacitación y, en particular, la relacionada con el mercado laboral,
resulta entonces un tema de suma importancia. En la actualidad se ha designado a una comisión para
trabajar en el problema. Una de las principales tareas de dicha comisión consiste en hacer contactos con los
negocios, en especial los pequeños, con el fin de identificar las respuestas adecuadas a las necesidades de
capacitación en el estado. Está resultando muy difícil establecer estos contactos, lo que es sintomático de
los déficit que existen en el ámbito local en cuanto a la capacidad de desarrollo de la sociedad civil. Estos
déficit son evidentes con claridad a nivel municipal. Con la reciente creación de un COPLADEMUN en el
municipio de Guanajuato se avanzó en el proceso de democratización. Este organismo asesor recibe
retroalimentación de 40 comités vecinales. Así, ha logrado ir más allá de los temas de infraestructura para
intentar abordar tópicos de desarrollo social y humano. Durante el gobierno del presidente municipal
actual, se creó la Dirección de Desarrollo Económico para el municipio. Debido a que Guanajuato es un
exitoso centro turístico, de educación y de prestación de servicios, el municipio consideró necesario apoyar
a las PYMEs de estos sectores, desarrollar mecanismos de créditos para éstas y las microempresas,
fomentar los programas para el mejoramiento empresarial y proporcionar capacitación relevante para las
necesidades sectoriales. Estos apoyos específicos son considerados cruciales para mantener la base de
comercio y servicios de la ciudad. Entre las inquietudes adicionales en el municipio, se pueden mencionar
las de seguridad, vivienda, manejo del tráfico vehicular, suministro de agua y alcantarillado. El principal
problema reside en que el municipio no puede hacer gran cosa para responder a estas inquietudes, debido a
que no cuenta con los recursos financieros o humanos necesarios.
El mecanismo en vigor para resolver las necesidades del municipio consiste en acceder a los recursos
estatales (mediante el COPLADE) y federales (el Ramo 33). Conforme con este sistema, el municipio debe
buscar recursos cada año. La mayoría de los recursos disponibles tienen criterios de asignación muy
específicos que a menudo no se ajustan a las circunstancias locales. Entre los ejemplos citados de falta de
vinculación de los programas con las posibilidades reales de empleo o las necesidades de los negocios
locales se encuentra la capacitación estatal. El turismo es un sector local clave y el municipio ha trabajado
con éxito en conjunto con el estado para la promoción y estrategia en el rubro turístico. El gobierno
municipal está intentando actualmente poner en marcha un convenio entre los sectores público y privado
para abrir una planta de tratamiento de agua en la ciudad. En este sentido, ya cuenta con experiencia en el
18
establecimiento de asociaciones relacionadas con el manejo del tráfico vehicular y los estacionamientos de
autos.
El municipio de San Miguel Allende también está intentando poner en marcha un proceso de planeación y
participación mediante un COPLADEMUN de establecimiento reciente. El comité técnico de la misma
está integrado por un consejo urbano que representa a 78 colonias habitacionales y un consejo rural que
actúa por cuenta de 538 comunidades. Estos representantes trabajan con el gobierno municipal para
identificar necesidades y prioridades locales y desarrollar un plan para el municipio. El comité trabaja
principalmente mediante comisiones. Estos mecanismos cumplen una función de asesoría únicamente. Se
ha considerado que la firma del COPLADEMUN valida socialmente las decisiones tomadas por el
gobierno municipal.
El turismo es una industria importante en San Miguel y el municipio ha trabajado con el estado en una
estrategia de desarrollo, en particular con relación a las rutas y guías turísticas. El municipio terminó
recientemente un estudio, realizado mediante FONATUR, de desarrollo turístico e imagen urbana para San
Miguel Allende. La elaboración de este informe trajo consigo niveles importantes de debate y colaboración
entre el sector público y el privado. Las nuevas oportunidades de turismo rural en las comunidades
cercanas a la ciudad recibieron atención especial. El gobierno municipal está coordinando estos esfuerzos
trabajando por medio de la comisión de turismo del COPLADEMUN. Otras inquietudes inmediatas del
municipio de San Miguel Allende giran en torno al fortalecimiento del sector de fabricación de artesanías y
del desarrollo de los recursos hidráulicos necesarios para el avance en el rubro del turismo.
El Presidente Municipal de San Miguel Allende es miembro del COPLADE, al que puede recurrir en busca
de financiamiento para proyectos. Uno de los ejemplos recientes es el de un museo privado que recibió
financiamiento parcial del estado. Los acercamientos directos al nivel federal se llevan a cabo de manera
informal y, como parece suceder en otras localidades, estos acercamientos a menudo se realizan sobre la
base de las relaciones personales. El Ramo 33, que es una línea central de financiamiento federal, se
percibe como inflexible. Sin embargo, resulta interesante notar que se están haciendo cumplir nuevos
controles y sistemas de reporte para cada tipo de proyecto en el COPLADEMUN de San Miguel Allende.
Con base en esto, deben emplearse documentos formales, firmados y aprobados a nivel de las colonias
locales y, en el caso de proyectos clave de infraestructura, la documentación correspondiente debe ser
validada por el secretario apropiado del gobierno municipal.
Debido a la importancia de las artesanías para la economía local de San Miguel Allende, la capacitación es
un elemento de gran importancia. El estado es responsable por las funciones centrales de formación, pero
el municipio ha tomado la iniciativa en la prestación de servicios de capacitación y el suministro de
mecanismos de microcrédito para las microempresas. Este programa se centra en la enseñanza de aptitudes
contables, de comercialización, administración y ventas y un instrumento de crédito (sin garantía) por un
máximo de $2,500 pesos para las microempresas. La Oficina de Desarrollo Económico administra el
esquema con ayuda de notarios locales y cierto nivel de patrocinio internacional. A la fecha, por medio de
este programa se han otorgado $5 millones de pesos a poco más de 300 empresarios. Una de las
restricciones de los esquemas federales de capacitación reside en que se orientan hacia los negocios
existentes. La ciudad ha intentado desarrollar lugares de trabajo para los jóvenes y las mujeres mayores y
están buscando apoyo del sector comercial establecido para hacer posible que estas personas vendan sus
productos. Sin embargo, el gobierno no está muy familiarizado con este rubro del desarrollo económico
local y no cuenta con los recursos técnicos necesarios para administrar y dar seguimiento a estas
actividades.
León es un municipio del estado de Guanajuato, enfocado en general hacia la industria, que se convirtió en
zona metropolitana (con una población de más de un millón de habitantes) en 1995. La ciudad es un centro
manufacturero de importancia, que depende en gran medida de la industria del cuero y su ubicación
19
estratégica dentro del corredor industrial central ha hecho del sector de transporte, almacenaje y
comunicaciones un renglón de crecimiento crucial (Cuadro 2). En parte como consecuencia de su estrecha
base económica, el municipio de León ha tenido que trabajar intensamente para mantener su posición y
competitividad en el ámbito económico. En este sentido, los gobiernos municipales que se han sucedido
han demostrado un alto grado de innovación desde el punto de vista de facilitar la participación de los
ciudadanos en las decisiones de inversión y otros proyectos públicos. Algunos de los mecanismos clave
que se han desarrollado para este propósito se resumen en la Gráfica 1. Entre ellos, son de interés especial
el Instituto Municipal de Planeación (IMPLAN) y las Direcciones de Desarrollo Económico y Social y sus
vínculos con la sociedad civil mediante una serie de instrumentos como, por ejemplo, el SAPAC, que fija y
administra las cuotas por uso de agua del municipio.
Cuadro 2. Participaciones en el PIB de los principales rubros de actividad económica en
León, 1990-2000
Actividad o servicio
% de participación
% de participación
Tasa de crecimiento
en 1990
en 2000
promedio anual
Manufacturas
18.0
19.7
1.9
Construcción
4.2
3.9
1.2
Comercio
2.0
2.0
1.5
Transporte
8.3
10.6
2.6
Financieros
13.9
14.2
1.6
Sociales y personales
21.1
18.3
0.08
PIB
100
100
1.5
Fuente: Fomento Económico Municipal León.
Las principales inquietudes de los empresarios en León se centran en su capacidad de tener un desempeño
adecuado y ser competitivos en los mercados regionales, nacionales y globales. Estas inquietudes también
son importantes a nivel estatal. Las presiones de mercado significan que algunas veces las ciudades
mexicanas deben competir intensamente entre ellas. Como se comentó antes, León ha crecido basado en la
solidez de los sectores manufacturero y de servicios y un tema clave para el Consejo Económico reside en
que el municipio aplique políticas y estrategias que contribuyan a mantener la posición de los sectores
principales y desarrollar nuevos. A este respecto, el Consejo reconoce la importancia de la planeación
estatal y meso-regional. En Guanajuato, y en la meso-región a la que pertenece, la planeación apenas
comienza. A la fecha, la principal crítica ha sido que no se ha incluido al sector empresarial en el proceso
de planeación. Se está poniendo en marcha un proceso para mejorar las relaciones de trabajo entre el sector
de negocios y el gobierno, pero dicho proceso está impulsado principalmente mediante contactos y tratos
personales. La intención es que esta relación sea más formal. El sector empresarial está algo cansado de los
mecanismos (como las comisiones de trabajo) dirigidos por la administración pública. También se afirma
que existe mucha retórica y pocos recursos para materializar las soluciones. De forma similar, se critica
que lo que se dice y propone en el ámbito federal y estatal con respecto a la planeación para el desarrollo es
demasiado general y de poco valor para contribuir a que el Consejo Económico de León aborde los retos
locales.
El suministro de capacitación para la fuerza laboral es un requisito prioritario específico de la comunidad
empresarial de León. La capacitación es responsabilidad del estado pero, en realidad, existen varios
20
organismos que participan en la prestación del servicio, por lo que el tema clave en este caso es el de lograr
la coordinación entre ellos. Dos de los apoyos federales importantes para la capacitación empresarial son
los esquemas CRECE (Centros Regionales para la Competitividad Empresarial) y PAC (Programa de
Apoyo a la Capacitación). CRECE es un programa de apoyo federal a nivel nacional que proporciona
asesoría, diagnósticos y servicios de planeación empresarial para las PYMEs. El PAC proporciona apoyos
de capacitación para las micro, pequeñas y medianas empresas. En León, la Cámara de la Industria funge
como canal para los servicios que se prestan por medio del PAC. Los programas de capacitación se
proporcionan a nivel de empresas individuales. Una condición de selección es que los empleados estén
afiliados al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el sistema de seguridad social para trabajadores
del sector privado. Todas las empresas deben inscribir a sus trabajadores en el IMSS, aunque muchas no lo
hacen. En León, donde menos del 50 por ciento de los trabajadores están asegurados, esta falta funciona
como restricción seria y plantea el cuestionamiento de qué debería suceder primero: capacitar a los
trabajadores de las empresas y simultáneamente registrar a las compañías y los empleados en la economía
formal o, como sucede en la actualidad, exigir que las empresas se registren primero y sólo así
proporcionar la capacitación.
El municipio de León tiene una actitud proactiva al tratar de cerrar las brechas de capacitación y
proporcionar la coordinación necesaria. Así, administra Centros Locales de Bolsa de Trabajo, donde las
empresas pueden contratar empleados. También patrocina la capacitación comunitaria, en la que se ayuda a
las personas en su búsqueda de empleo y a encontrar oportunidades de trabajo a tiempo parcial o de
autoempleo. Además, apoya un Programa de Capacitación Empresarial coordinando los esfuerzos de las
instituciones educativas, las organizaciones prestadoras de servicios de capacitación y los recursos
gubernamentales, poniéndolos a disposición de las empresas que buscan ayuda. Los programas de
capacitación se organizan en colaboración con la Cámara de Comercio y la Cámara de la Industria del
Calzado. La fabricación de calzado es un subsector importante en León, con 1,500 microempresas que
buscan innovar y requieren de apoyo técnico. El municipio, en colaboración con el sector privado, ha
puesto en marcha una estrategia de capacitación en la ciudad, que busca desarrollar masa crítica en
aptitudes clave. Así, ha presentado ante el gobierno estatal y el federal una serie de propuestas relacionadas
con las necesidades fundamentales de capacitación, aunque el avance de estas propuestas ha sido muy
lento y ha mostrado una gran dependencia de los contactos personales.
El Instituto Municipal de Planeación fue creado en 1996 y es un concepto que se encuentra en una serie de
ciudades grandes y medianas de México. El establecimiento de estos institutos en León y en otras ciudades
representa un intento para poner en marcha un enfoque más profesional para la gestión y la planeación
urbanas. Los planes y proyectos son presentados por los institutos en consulta con los empresarios
(Consejo Económico en la Gráfica 1) y los ciudadanos (Consejo de Planeación Ciudadana en la Gráfica 1).
Este mecanismo permite al municipio desarrollar un marco estable para la toma de decisiones que es
independiente de la política y los cambios en el liderazgo político.
En León, existe un vínculo directo entre el trabajo del Instituto de Planeación y los esfuerzos de
acumulación de capacidad vecinal, que son coordinados por la Dirección de Desarrollo Social. Los
proyectos específicos de planeación y otros objetivos normalmente son facilitados por comisiones que
tienen por miembros a ciudadanos ordinarios. Asimismo, las comisiones incluyen a representantes de
sectores que tienen intereses específicos, como los que abogan por las cuestiones educativas si la comisión
trata dicho tema. También se puede contar con representación del gobierno federal en las comisiones, pero
sólo con una función informal y de apoyo. Por otra parte, las personas pertenecientes a ONGs tienen la
oportunidad de participar en estas comisiones.
21
Gráfica 1. Estructuras y relaciones clave de desarrollo en León.
Ayuntamiento
Presidente
Municipal
Secretario de
Desarrollo
Económico
Consejo
Económico
Secretario
de
Desarrollo Social
Unidades Descentralizadas
• SAPAL
• Instituto Municipal
de
Planeación
(IMPLAN)
FIDOC
Consejo Ciudadano
Planeación
Comisiones
Comités Vecinales
Capacitación
Capacitación e
Industria
de
Este tipo de enfoque, que en la Gráfica 1 se presenta como el encabezado Unidades Descentralizadas, tiene
una añeja tradición en León. En efecto, data de antes de las reformas federales de los años ochenta, por
medio de las cuales se establecieron los comités de planeación para el desarrollo. Aunque el nivel federal
y el estatal buscaban afinar y profundizar los mecanismos de participación ciudadana en estos comités, el
municipio de León desarrolló sus propios mecanismos. A mediados de los años noventa, el municipio llevó
a cabo una encuesta para evaluar sus relaciones de trabajo con los ciudadanos. De dicha encuesta se
desprendió que el nivel de desarrollo social contenido en el proceso de participación con los ciudadanos
era limitado. El desarrollo social en México tiene una fuerte connotación de creación de infraestructuras
(como alcantarillado, pavimentación de calles y alumbrado público) y de proporcionar asistencia pública
por medio de distintas políticas compensatorias (como canastas de alimentos, leche y cobijas en invierno).
Como resultado de la evaluación, se identificó como prioritaria una nueva misión que buscaba fomentar la
delegación de poder mediante una mejoría en los mecanismos existentes de consulta y participación. Una
de las metas clave consistía en cambiar la percepción de que el proceso de desarrollo social era únicamente
responsabilidad del gobierno y destacar la idea de que las personas interesadas participaran
significativamente por medio de un enfoque de la base hacia la cumbre. Se esperaba lograr esta meta
mediante los comités vecinales de planeación. Los tres rubros de trabajo serían el de infraestructura social,
servicios y oportunidades económicas.
22
Estos comités han acordado mecanismos para la selección de un miembro representativo y para la consulta
entre la comunidad sobre las necesidades y las prioridades de inversión. Los comités reúnen la
información, identifican los problemas de los vecindarios que representan y elaboran listas de necesidades
urgentes. Por medio del consejo ciudadano, estas necesidades se someten a la atención del gobierno, punto
en el que el municipio las ordena de nuevo por prioridades. El proceso termina ahí y es responsabilidad del
presidente municipal y su gabinete buscar los recursos necesarios para responder a ellas. Sin embargo, el
municipio dispone de recursos muy limitados para invertir en este proceso. Al igual que todos los
municipios de México, León tiene poca capacidad para recaudar ingresos y depende en gran medida de las
transferencias del gobierno estatal y federal. El Ramo 33 contiene una línea presupuestaria federal, estatal
y municipal explícita, pero su enfoque basado en una fórmula se considera demasiado rígido y no refleja
las necesidades o estrategias del municipio y sus comunidades. Una solución ideal para el problema de
financiamiento, desde el punto de vista de los participantes locales, sería la de recibir una subvención
global incondicional. La experiencia administrativa en León sugiere que la ciudad tiene la capacidad de
administrar y rendir cuentas por este tipo de apoyo financiero. Otra solución posible consistiría en reducir
la dependencia de las transferencias federales mediante la generación de ingresos a partir de la recaudación
de impuestos locales.
Un instrumento con recursos limitados para cumplir algunas necesidades de los vecindarios es el FIDOC
(Fideicomiso de Obra Publica por Cooperación) que se estableció en 1996. El FIDOC es un programa de
cooperación entre el municipio y los ciudadanos para realizar mejorías a la infraestructura de los
vecindarios. Este esquema se basa en convenios de financiamiento en proporciones de 50:50 o 70:30 entre
el gobierno y la comunidad. Al inicio, en 1996, contaba con el equivalente de $700,000 dólares de
recursos. Los objetivos específicos de FIDOC son los siguientes: (a) llevar a cabo obras de infraestructura
como sistemas de alcantarillado, pavimentación y electrificación en vecindarios que carezcan de estos
servicios; (b) captar recursos para realizar estas obras; y (c) administrar los esquemas de trabajo y la
posición financiera general del programa. Las necesidades y solicitudes de los comités vecinales son
consideradas en última instancia por el comité del COPLADEMUN. Este comité acuerda las prioridades y
decide qué proyectos serán financiados. A continuación, se busca financiamiento público mediante el
Ramo 33, mientras que los ciudadanos de los vecindarios contribuyen con el 50 o el 30 por ciento,
dependiendo de las circunstancias locales. Las contribuciones de los ciudadanos se realizan mediante
depósitos bancarios mensuales. Todo el procedimiento se rige con base en la Ley del Estado de
Guanajuato.
Cuadro 3. Contribuciones de los ciudadanos e inversión pública conforme con el FIDOC,
1998-2001 (millones de pesos)
1998
1999
2000
2001
Contribución
ciudadana
10.0
20.0
28.0
41.0
Inversión pública
26.4
42.0
72.8
95.0
Fuente: FIDOC 2001.
El FIDOC es un ejemplo concreto del tipo de compromiso que se presenta entre el gobierno municipal y
muchos de sus ciudadanos. En el Cuadro 3 se muestra una medida de la escala de actividad del FIDOC. No
obstante, aún no se cuenta con evidencia de haber superado los objetivos de desarrollo de infraestructura
social y servicios básicos para las comunidades para alcanzar metas de acumulación de capacidad en apoyo
del desarrollo humano, social y económico.
23
Modelos de participación en Sinaloa
La economía de Sinaloa depende en gran medida de la agricultura, la horticultura, la industria agroalimentaria, los textiles, la pesca y la acuacultura. Debido a que estas actividades son vulnerables a la
competencia nacional y global, la comunidad empresarial argumenta que las políticas sostenidas y los
programas continuos de desarrollo de servicios económicos e infraestructura son vitales para ser
competitivos. Desde principios de los años noventa, los empresarios locales han sido importantes “agentes
del cambio” al abogar por sistemas de planeación a largo plazo y buscar trabajar para cumplir este objetivo
con el gobierno del estado. Uno de los principales impulsos del gobierno del estado en Sinaloa se centra en
el desarrollo y la diversificación económica. Las estructuras clave de desarrollo en Sinaloa se describen en
la Gráfica 2. El estado reconoce la función y los puntos de vista de los empresarios al grado que el poder
para la toma de decisiones importantes con relación al desarrollo económico actualmente está en manos de
un consejo de desarrollo económico (el CODESIN) que es una asociación entre el sector público y el
privado. El CODESIN está integrado por 12 miembros, ocho empresarios privados y cuatro funcionarios
del gobierno. Este comité es un vehículo que refleja el punto de vista de los empresarios y considera las
necesidades de estos. El CODESIN no representa a otros grupos y no se contempla aumentar la
membresía. El estado lo financia en su totalidad por medio del 20 por ciento del impuesto a la nómina que
recauda la entidad. El Secretario de Desarrollo Económico de Sinaloa cumple una función fundamental en
la administración del CODESIN y en la vinculación de las estrategias acordadas en el Consejo con el
gobierno y las políticas económicas del gobernador y el gobierno de la entidad. Por su parte, el CODESIN
cumple una función crucial en la formulación y puesta en marcha de políticas y programas necesarios para
atraer inversión hacia la entidad y fomentar el desarrollo endógeno.
La vigencia de una estrategia para el sector de textiles y de mecanismos de apoyo para grupos de
productores de alimentos son ilustrativos de esta relación de asociación y generación de redes entre el
gobierno del estado y la comunidad empresarial. Los inversionistas en las plantas de producción de textiles
cuentan con financiamiento del estado e instrumentos de crédito privados. El apoyo municipal para la
estrategia de agrupamientos se materializa mediante el suministro de ubicaciones de servicio y exenciones
de impuestos locales. Un elemento de la estrategia consiste en intentar ubicar algunas de estas operaciones
textiles en los pueblos más pequeños del centro de Sinaloa. Asimismo, el sector agroalimentario es clave
en la entidad.
El estado financia un gestor de “crecimiento” durante tres años para los grupos de manufactura de
productos alimentarios (de los que, normalmente, cada uno incluye a diez propietarios). La tarea del gestor
reside en analizar temas estratégicos para los sectores y proporcionar apoyo a cada propietario del grupo
para abordar problemas de importancia. Existe también un consejo de la industria de alimentos que funge
como foro para temas relacionados con el sector en general.
El sector empresarial del estado en general se organiza por medio de un Consejo Empresarial. Este consejo
ha buscado trabajar con los gobiernos del estado y los municipios para (a) apoyar la planeación económica
de largo plazo; (b) garantizar que exista continuidad y congruencia en la administración pública; y (c)
generar algunos contrapesos a la discrecionalidad de los funcionarios públicos. El concepto de ECORegión es un proyecto destacado creado por el Consejo Empresarial con apoyo del gobierno del Estado, el
CODESIN, la SAGARPA (la Secretaría federal de Agricultura) y la SEMARNAT (la Secretaría federal de
Medio Ambiente y Recursos Naturales). Este proyecto, en su etapa piloto, es un concepto que reúne la
educación y la asesoría y busca desarrollar principios de prácticas óptimas con relación a asuntos
pertinentes para la industria de la agroalimentación, como el manejo de la tierra y el agua, control de
plagas y la sostenibilidad de las comunidades agrícolas.
24
Gráfica 2. Estructuras clave de desarrollo en Sinaloa.
Congreso
Gobernador
Consejo
Económico
CODESIN
Consejos
Regionales
(Zonales)
Secretario de Desarrollo
Económico
Fomento
Económico
• IED
Desarrollo
Endógeno
• PYMEs
• Capacitación
• Agrupaciones/Grupos
de Productores
• Centros de Asesoría
Empresarial
CATAM
Municipios
Comités
y Consejos como de
Seguridad y
Educación
ECO Región
Consejo
Empresarial de
Sinaloa
Propietarios
de Empresas
25
Sociedad
Civil
Existe una subestructura espacial del CODESIN, que se divide en consejos para la zona norte, norte-centro,
centro y sur. Estos consejos regionales son un conducto mediante el cual las empresas locales conocen los
programas y las políticas estatales y por medio del cual pueden transmitir sus puntos de vista al gobierno
de la entidad. La estructura por regiones permite la participación de los presidentes municipales con los
empresarios y los miembros de las cámaras de comercio. CATAM son las siglas de un experimento (el
Consejo para Ayuda a la Transición Municipal) apoyado por el consejo regional del centro del CODESIN.
Este proyecto contempla una asociación entre los empresarios, la sociedad civil y los municipios que trata
con temas relacionados con la administración municipal a largo plazo. Debido a que los presidentes
municipales en México sólo pueden ejercer el cargo por un periodo de tres años sin posibilidad de
reelección inmediata, la continuidad se ve seriamente obstaculizada y la atención se centra algunas veces
en medidas y reformas orientadas hacia resultados de corto plazo. Lo que esto significa es que los líderes
políticos normalmente no tienen incentivos a perpetuar el éxito de sus programas después de dejar el cargo.
La administración municipal se ve obstaculizada adicionalmente por la falta de personal técnico y
profesional y por un número insuficiente de empleados permanentes en una especie de servicio civil de
carrera, con lo que, por ende, se observa una alta rotación de personal burocrático.
La iniciativa CATAM tiene sólo un año de antigüedad y ha recibido apoyo técnico mediante la Asociación
Internacional de Administración de Ciudades (International City Management Association, ICMA)
patrocinada por USAID, para organizar talleres para los presidentes municipales y su limitado personal de
apoyo y hacer posible que realicen visitas de estudio relacionadas con la planeación urbana y los modelos
de administración de ciudades. Los resultados esperados de esta iniciativa se centran en que los presidentes
municipales de las ciudades participantes cuenten con una mejor asesoría y experiencia y que se establezca
una estructura para garantizar la continuidad en la política de desarrollo de un gobierno municipal a otro,
eliminando así los cambios repentinos que a menudo acompañan esta transición.
Las necesidades de desarrollo económico y diversificación de Sinaloa han motivado a la entidad a buscar
soluciones a problemas y cuellos de botella que sean flexibles y amigables para las empresas. Por ejemplo,
el Secretario estatal de Desarrollo Económico, ha negociado acuerdos entre los tres niveles de gobierno
que han permitido la operación de redes de centros de asesoría empresarial en todo el estado. Estos centros
buscan llevar servicios de ventanilla única a las empresas locales y se esfuerzan para reducir los retrasos
burocráticos en temas como la emisión de permisos, licencias, etcétera. De manera similar, el gobierno del
estado apoya una red de centros de asesoría financiera en Sinaloa, mediante los cuales se proporcionan
apoyos de orientación y de negocios a las microempresas. Esta red ya ha sido concesionada. El programa
federal de desarrollo empresarial, CRECE, recibe un buen apoyo en el estado. Este programa se aplica para
negocios establecidos con entre tres y treinta empleados y ofrece asesoría, ayuda en la elaboración de
planes de negocios y apoyo continuo. Está financiado al 80 por ciento por el gobierno federal y el 20 por
ciento restante es producto a partes iguales de la contribución del CODESIN, la entidad (mediante la
Secretaría de Desarrollo Económico), el municipio y las empresas privadas que solicitan apoyo. Los
proyectos pueden trabajar mediante los centros de asesoría empresarial para aprovechar los apoyos que
proporciona CRECE.
Los consejos y las comisiones son instrumentos que el estado emplean con frecuencia para trabajar con los
municipios de Sinaloa e involucrar a la sociedad civil en los asuntos del gobierno. Los consejos pueden ser
permanentes, mientras que las comisiones se crean conforme vayan siendo necesarias para realizar tareas
específicas. Estos comités y consejos sólo cumplen una función de asesoría. Aunque estos instrumentos
ofrecen instancias para que el gobierno trabaje con los ciudadanos, también es cierto que los
procedimientos de membresía y selección de los comités y consejos aún no están abiertos del todo ni son
completamente transparentes. Aunque cualquier ciudadano puede solicitar participar en ellos, los
miembros normalmente son designados por el gobierno y, en general, pertenecen a sectores como la
comunidad artística, el personal de las universidades, las Cámaras de Comercio, los empresarios y los
26
propietarios de bienes raíces. En la Gráfica 2 se presentan dos ejemplos de estos consejos. Uno
corresponde a un consejo educativo establecido por el gobierno del estado de Sinaloa hace dos años, con el
fin de abordar temas de calidad escolar en la entidad. El estado se encarga de proporcionar los recursos
para pagar el apoyo secretarial y de oficina para el presidente del consejo. Los alcaldes de los municipios
pueden apoyar a los ciudadanos en el consejo para que asistan a las reuniones. Aunque se observa una gran
voluntad por hacerlo y, en efecto, queda mucho por hacer con relación a las escuelas y la calidad de las
mismas, este consejo es tan reciente que no se cuenta con evidencia sobre sus logros potenciales. Casi lo
mismo podría afirmarse sobre el consejo de seguridad, que ha sido modificado por el gobernador actual de
Sinaloa para permitir la participación de los ciudadanos. Al igual que el consejo de educación, el de
seguridad está apenas comenzando a trabajar en temas como el cuerpo policiaco, la seguridad pública y la
calidad de los servicios públicos.
Análisis y resultados
Del mismo modo que en otros países de la OCDE, resulta claro a partir de lo expuesto aquí que los
modelos de descentralización y asociaciones están siendo utilizados para resolver toda una serie de retos en
una amplia diversidad de entornos en el México moderno. Así, se han puesto en marcha nuevos
mecanismos de coordinación vertical y horizontal que involucran a todos los niveles de gobierno.
Asimismo, se está dando un mayor énfasis a las estrategias integrales locales con relación a los enfoques
tradicionales sectoriales que van desde la cumbre hacia la base. El gobierno federal ya no es el único
participante importante y se ha mostrado cada vez más activo en su capacidad como facilitador de la
coordinación, en un proceso que busca posibilitar que los niveles subnacionales de gobierno, el sector
privado y la sociedad civil ejerzan una influencia genuina en la toma de decisiones con respecto a muchas
esferas de la vida cotidiana. Estos acontecimientos, acerca de los que se ha informado en otros documentos
(OCDE, 2002) se ven corroborados en esta investigación. Sin embargo, dichos acontecimientos son muy
recientes y representan un contraste con el altamente centralizado sistema de gobierno que ha sido
característico de México durante un gran número de años.
No obstante, aunque se están llevando a cabo experimentos de descentralización en muchas áreas de la
administración pública del país, la evidencia cuantitativa relacionada con sus impactos y eficacia es escasa.
Buena parte de estos ejercicios experimentales son nuevos y están apoyados por una retórica que habla de
participación y acceso a la toma de decisiones locales. Una cuestión crucial a plantear sería si, en esta
etapa, se tiene la capacidad suficiente para aprovechar las nuevas oportunidades que puede generar esta
descentralización.
Como lo destaca Bardhan (2002), para que la descentralización sea realmente eficaz, debe acompañarse de
esfuerzos serios por cambiar las estructuras de poder existentes dentro de las comunidades y mejorar las
oportunidades para tener voz y voto, atrayendo la participación de los, hasta este punto, desfavorecidos o
ignorados por el proceso político. Después de todo, la lógica detrás de la descentralización no sólo trata
acerca de debilitar la autoridad central, como tampoco de dar preferencia a las élites locales a costa de la
autoridad central sino, fundamentalmente, de hacer que el gobierno a nivel local sea más sensible a las
necesidades sentidas por la gran mayoría de la población (OCDE, 199a y OCDE, publicación próxima).
En esta sección se comentará la adecuación con la que abordan este reto las herramientas de asociación
local y de la planeación participativa que se describieron en la sección anterior.
Un problema común de muchos experimentos o programas sociales nuevos a favor del cambio reside en
que es difícil evaluar en términos metodológicos el proceso de evolución. Pocas veces se cuenta por
anticipado con los elementos básicos de una metodología de investigación adecuada. Los factores más
fundamentales demandan que se cuente con algún tipo de marco contra-factual que permita al investigador
detectar y medir los cambios. En este sentido, se han dado a conocer casos exitosos de descentralización en
27
América Latina en los que se cuenta con la posibilidad de comparar el “antes” y el “después” de la
prestación de los servicios:
“Uno de ellos es el notable caso de la presupuestación participativa en el gobierno municipal de la
ciudad de Porto Alegre en Brasil; el segundo es el éxito, menos conocido aunque muy destacado, de la
iniciativa de descentralización en Bolivia después de 1994. En Porto Alegre, donde en las asambleas de
las asociaciones de ciudadanos residentes y vecinos de diversas regiones se discuten las prioridades de
inversión, se revisan cuentas y se eligen representantes para un consejo a nivel de toda la ciudad que
asigna los recursos disponibles por distrito administrativo, se han obtenido resultados impresionantes:
entre 1989 y 1996, casi se duplicó el acceso a los servicios sanitarios básicos (como agua corriente y
alcantarillado) al igual que la matriculación a la educación primaria o secundaria, mientras que a la vez
aumentó la recaudación de ingresos en 48 por ciento (Santos, 1998). Aunque resulta difícil a partir de
este estudio aislar el impacto de las reformas de presupuestación participativa de otros cambios, es
probable que se haya dado un efecto sustancial en el patrón de asignación de recursos entre localidades
y, en especial, las más pobres. En Bolivia en 1994, se duplicó el número de municipios, al igual que la
proporción de ingresos tributarios nacionales asignados a las alcaldías, en un ejercicio de delegación de
autoridad administrativa, responsabilidades de inversión y derecho a las instalaciones de infraestructura
local a estas entidades subnacionales. Este cambio se ha asociado con un movimiento masivo de los
recursos públicos a favor de los municipios más pequeños y pobres y desde la producción a gran escala
hacia los sectores sociales. Faguet (2001) encuentra que la inversión pública en educación, agua y
servicios sanitarios se elevó de manera notable en tres cuartas partes de los municipios y que las
inversiones respondieron a medidas de necesidad local; por ejemplo, la expansión en el gasto en
educación pública fue mayor, en promedio, en los municipios con menores tasas de alfabetización o con
menos escuelas privadas” (Bardham, 2002).
Con respecto a la experiencia mexicana, no se tiene el lujo de contar con un enfoque cuasi-experimental,
por lo que cualquier evaluación del impacto de estas experiencias debe guiarse más por los principios y las
comparaciones con experiencias encontradas en otros países de la OCDE (OCDE, 2002).
Se reconoce en general que la acumulación de capacidad y la capacidad local en México son débiles. En
muchos casos, la fuerza de los intereses locales, la familiaridad y las relaciones con políticos y caciques
locales aún determinan la agenda y el impulso del desarrollo local. Se podría argumentar que no existen
suficientes instituciones sociales para ofrecer una perspectiva sobre diversos temas, como tampoco se
cuenta con los recursos adecuados para atraer la participación de toda la sociedad. Por medio de los
mecanismos del COPLADEMUN, los comités ciudadanos pueden destacar la “demanda” de desarrollo
local, pero nada más. La mayoría de los proyectos a nivel local son iniciados por el centro y, sólo después,
se “invita” a participar a la sociedad. Por ejemplo, no se cuenta con evidencia de actividad por parte de las
ONGs en los distintos municipios. De hecho, no existe una ley que permita al gobierno trabajar con este
tipo de organizaciones.
Sin embargo, las experiencias de León son alentadoras. Resulta importante destacar que el modelo de
desarrollo local de León no es reciente. Dicho modelo ha crecido con las instituciones administrativas y la
capacidad de la ciudad durante una serie de años. Los esfuerzos hacia el desarrollo vecinal han sido
integrados al trabajo de la Dirección de Desarrollo Social y del Instituto Municipal de Planeación. Existen
estructuras que involucran a los comités vecinales y, en palabras de los facilitadores en este rubro, “han
llevado a percibir el futuro sobre cómo desarrollar los recursos en sus vecindarios”. El esquema FIDOC es
prueba del tipo de compromiso positivo que se presenta entre el gobierno municipal y muchos de sus
ciudadanos más pobres.
Contar con acceso a recursos para el desarrollo local es importante y, como se describió en secciones
previas de este informe, los municipios en México cuentan con presupuestos muy limitados. Buena parte
de la discusión sobre descentralización se relaciona con la literatura sobre federalismo fiscal, que
28
normalmente supone que los niveles inferiores de gobierno recaudan impuestos y erogan fondos. Las
características clave del federalismo fiscal mexicano se comentan en OCDE (2002). Con sólo cinco por
ciento del ingreso tributario total asignado a los niveles subnacionales en 1999, México es uno de los
países miembros de la OCDE con menor grado de descentralización fiscal, en especial si le compara con
otros países con estructura federal (OCDE, 1999b). Por ejemplo, en León, sólo se recauda el impuesto
predial (impuesto sobre los bienes raíces) que es pagado por cualquier propietario o poseedor de un terreno
urbano o rural.
En su análisis sobre la descentralización del gobierno y temas de desarrollo, Bardhan (2002) apunta que en
muchos países de bajos ingresos los temas se centran realmente en proporcionar los ingresos tributarios
recaudados a nivel central a instancias inferiores de gobierno, más que sobre los debates acerca de cómo
delegar poder para recaudar impuestos a los niveles inferiores de gobierno. En el corto plazo, los que
importa en México es lograr un empleo eficiente de las transferencias hacia los estados y los gobiernos
locales. Para que el desarrollo local tenga éxito, es importante concentrar buena parte de la atención en el
fortalecimiento de los mecanismos locales de rendición de cuentas. En el ámbito municipal se observa una
falta de confianza en los mecanismos existentes de distribución de recursos. Por su parte, a escala federal
también existe una falta de confianza como resultado de las deficiencias en los mecanismos de
retroalimentación y evaluación que acompañan a las transferencias.
Las leyes que especifican los mecanismos de transferencia de recursos parecen fomentar la complejidad y
la falta de transparencia. Con el fin de alentar el establecimiento de nuevas formas de cooperación y
asociación local, resulta importante contar con sólidos marcos de rendición de cuentas. “Las debilidades en
el marco de rendición de cuentas pueden dañar el nivel de compromiso de las instituciones que tienen la
mayor responsabilidad, como los servicios públicos, que en última instancia rinden cuentas ante el
Congreso y los funcionarios municipales electos. Una sólida rendición de cuentas es requisito previo para
la eficacia en la coordinación de políticas y la legitimidad de las decisiones de asignación de recursos”
(OCDE, 2001a, p.117). Conforme con lo anterior, podría ser preferible trabajar dentro de las estructuras
existentes y fortalecer las unidades establecidas, es decir, el COPLADE y el COPLADEMUN, en lugar de
establecer nuevas estructuras. La posibilidad de dar voz a las organizaciones no gubernamentales es otra
opción para fortalecer la rendición de cuentas en el ámbito local. En el nivel municipal mismo existen
serios déficit técnicos y profesionales que no pueden superarse de inmediato. Debe existir apoyo para
desarrollar capacidad en los gobiernos locales, que han identificado ya esta necesidad de capacitación,
como se refleja en la iniciativa CATAM.
Los mecanismos de rendición de cuentas también pueden mejorarse por medio de “la competencia de
criterios” conforme a la cual las jurisdicciones se comparan entre sí. En cierta medida, este tipo de
competencia existe, pues los estados y municipios llevan cuenta de su ubicación en los cuadros estadísticos
de desempeño económico, alfabetización, logros educativos, etcétera. Debido a que existe la necesidad de
crear nuevos mecanismos y experimentar con instituciones también nuevas en el ámbito local, resulta
meritoria la idea de elaborar un programa sobre lo que podría llamarse “canalización indicativa”. El
gobierno federal podría establecer objetivos específicos y renglones problemáticos para la aplicación de
proyectos potenciales a nivel local (municipal) cuyo financiamiento fuera garantizado mediante, por
ejemplo, subvenciones globales. Los proyectos potenciales se clasificarían y se les daría seguimiento
sobre la base de la predicción de ciertos indicadores de desempeño y de propuestas de trabajo mediante
nuevas estructuras participativas y de asociación. Esta combinación entre descentralización y competencia
de criterios ofrece la oportunidad de experimentar con nuevos mecanismos de desarrollo local y aprender
de otras jurisdicciones. En este caso se puede hacer un paralelo con la evaluación de PROGRESA, que
muestra cómo el conocimiento y la valoración rigurosa contribuyen a establecer umbrales altos de calidad
para el diseño y la conducción de la política social (Coady, 2001).
29
Este argumento también resulta relevante para el programa de micro-regiones. El reto y la oportunidad de
este programa para hacer operativo del desarrollo local integral, consisten en superar el terreno de la
retórica de la integración y determinar el significado de sus diversos elementos (como la sostenibilidad, el
desarrollo de la base hacia la cumbre, la construcción de instituciones y las instalaciones de infraestructura)
y, más importante aún, cómo pueden alcanzarse en las localidades identificadas. Para esta tarea resulta
crucial fortalecer el centro estratégico local de desarrollo alrededor del cual se pueden enfocar los diversos
elementos de integración y en los cuales se reúnen las políticas sectoriales listas para ser puestas en
marcha. La experiencia en otros países de la OCDE sugiere que el potencial para coordinar políticas a nivel
local está limitado por el grado de congruencia entre los objetivos de política que buscan cumplir las
diversas dependencias gubernamentales a nivel nacional. Con el fin de que una asociación sea importante y
eficaz, los asociados deben buscar cumplir objetivos comunes o compatibles a nivel nacional que puedan
ser realizados más concretamente y logrados con mayor eficiencia en asociaciones en el ámbito local o
regional (OCDE, 2001). Las estructuras más formales, que fomentan una congruencia espacial de objetivos
en los ejercicios de programación que se llevan a cabo en los distintos niveles de gobierno y contribuyen a
la identificación de metas municipales comunes, son elementos clave de las experiencias en la OCDE con
los marcos estratégicos de asociación.
Los niveles locales de gobierno cumplen una función activa en el fomento de las condiciones conducentes
al desarrollo de las empresas locales. Los estados y municipios han buscado establecer relaciones con el
sector empresarial, que a su vez ha mostrado voluntad para desarrollar estos vínculos y trabajar en
asociación con las estructuras políticas. El nivel y dirección de esta cooperación local varía y se puede
vincular con la estructura industrial. En Sinaloa, donde existe una gran dependencia económica de la
agricultura, la CODESIN es una coalición empresarial dominada por propietarios de factores de
producción más fijos y por una sólida relación entre el estado y los empresarios. En la ciudad de León,
existe la agrupación de empresarios del calzado y el cuero y, de nuevo, se observa una sólida relación entre
la industria y el municipio. En general, no se observa en el estado de Guanajuato una coalición empresarial
fácil de identificar, por lo que la participación del sector privado en la planeación económica es mucho
menos visible. Si acaso, la estrategia económica de Guanajuato está vinculada con más firmeza con la
inversión extranjera directa, por lo que la planeación económica estatal se centra más en proporcionar las
infraestructuras que satisfagan este tipo tan móvil de inversión. En el caso de los municipios más
pequeños, el desarrollo de empresas locales es una actividad reciente.
Sin importar los contextos económicos, los retos que enfrentan todos los niveles de gobierno en México
consisten en fomentar la competitividad local y el desarrollo empresarial. Los programas federales de
desarrollo económico parecen ser numerosos y, por ende, proporcionan a los niveles inferiores de gobierno
oportunidades para participar y fomentar los enfoques locales para mejorar sus economías. La inclusión de
un enfoque de asociación en el conjunto de los diversos instrumentos de política de que se dispone podría
facilitar esta tarea. Al contar con un objetivo específico (como el de estimular la inversión empresarial en
sectores con ventajas competitivas locales) se facilita la puesta en marcha del modelo de asociación. Los
grupos de productores de alimentos en Sinaloa y los programas de desarrollo y apoyo para el sector del
calzado en León son buenos ejemplos de este tipo de enfoque concentrado. La experiencia de la OCDE
muestra que las asociaciones son más eficientes cuando se siguen principios estrictos con respecto a los
objetivos, la rendición de cuentas y la evaluación. El sector empresarial mismo favorece un enfoque
específico y pragmático hacia los sistemas de capacitación y otras formas de apoyo y planeación
empresarial. El apoyo al desarrollo de la empresa local es un ámbito de actividad muy novedoso para los
municipios. Entre las inquietudes clave que se detectan en este nivel se puede mencionar la disponibilidad
de esquemas de crédito para las nuevas PYMEs y las microempresas, de oportunidades de capacitación
flexibles y relevantes para las empresas nuevas y las establecidas y la necesidad de contar con recursos
técnicos que mejoren la capacidad de los gobiernos municipales.
30
Conclusiones y recomendaciones
Resulta claro a partir de la evidencia presentada en este informe, que en México se ha logrado cierto
avance a lo largo de los últimos años con respecto a encontrar un enfoque del desarrollo que sea más
inclusivo en su diseño, más flexible y más concentrado en las prioridades como las perciben e identifican
los participantes locales. Por medio de procesos participativos en la elaboración de planes estratégicos a
escala nacional, y en algunos niveles subnacionales, y mediante la descentralización de funciones y
recursos financieros, el gobierno nacional está intentando crear un entorno institucional facilitador en las
regiones y en el ámbito local que tiene la capacidad de ser sensible a la gran diversidad de condiciones y
retos que inevitablemente son característicos de un país tan grande y heterogéneo como México.
La planeación con respecto a los proyectos de infraestructura a gran escala que se realiza a nivel de las
meso-regiones es un ejemplo práctico del empleo de asociaciones. En este caso, una serie de estados
trabajan en conjunto, reconociendo el tamaño subóptimo de los estados en forma individual como la escala
geográfica más apropiada para este tipo de actividades. Este modelo permite la participación de grupos de
interés clave, incluyendo al gobierno federal, en la búsqueda de consensos en las soluciones. Asimismo, es
un buen ejemplo de la descentralización de la toma de decisiones que está teniendo lugar a nivel más
general en México y, en este sentido, concuerda bien con el principio de subsidiaridad.
La descentralización de responsabilidades con relación al gasto de recursos financieros en renglones como
la educación y la salud, representa un desarrollo paralelo en el fortalecimiento del gobierno subnacional.
Una deficiencia seria que se asocia con la transferencia de recursos hacia los niveles inferiores de gobierno
es que las salvaguardas de seguimiento y evaluación no siempre se aplican. Aunque existen acuerdos
sociales, no hay incentivos para mejorar la calidad del gasto por estado y por gobierno municipal. En los
esquemas que descentralizan las responsabilidades gubernamentales hacia niveles inferiores, la división del
gasto y la tributación debería especificar líneas de responsabilidad claras que obliguen a los gobiernos
subnacionales a asumir los costos de sus decisiones. De lo contrario, los gobiernos locales tienen pocos
incentivos para mejorar la calidad de las decisiones de gasto. Por otra parte, las iniciativas de
descentralización a menudo delegan responsabilidades excesivas a los niveles inferiores de gobierno sin
contemplar la necesidad de proporcionar la capacidad de gobernabilidad requerida por medio de la
capacitación y la asistencia técnica (Markusen, 2000).
Como se mencionó en páginas anteriores, el COPLADE es un organismo descentralizado de cada gobierno
estatal y representa el mecanismo principal para la planeación intergubernamental relacionada con la
inversión y los servicios públicos. Aunque estas instituciones están diseñadas para ser inclusivas y facilitar
la toma de decisiones descentralizada, su eficacia es cuestionable. Por ejemplo, en el caso de Guanajuato,
los participantes municipales se mostraron abiertamente escépticos sobre la eficacia del COPLADE y el
nivel de sensibilidad ante sus prioridades particulares. Los municipios acceden a los recursos del estado, de
los que dependen en gran medida, por medio del COPLADE, pero dichos recursos sólo se otorgan con base
anual y de forma que permite poco gasto discrecional. El COPLADEMUN es un organismo similar que
funciona a nivel municipal. Aunque también contempla la participación local y la planeación coordinada
local, parecen observarse serias limitación con respecto al grado en que se logran estos objetivos. La
carencia de una tradición de planeación participativa, de la mano con una falta de las capacidades
necesarias entre los grandes sectores de la población, representan un importante obstáculo en este sentido.
La asociación entre el sector público y privado, como en el caso de CODESIN en Sinaloa, es otro modelo
interesante de gobierno participativo. Dicho modelo supera con éxito una de las principales debilidades del
gobierno municipal, asociada con los horizontes de corto plazo en la planeación que surgen de la
restricción de los alcaldes para gobernar durante más de un periodo. También aborda en cierta medida la
carencia de experiencia profesional y técnica disponible en los gobiernos municipales. La continuidad en la
política y los programas que ofrece proporciona un entorno conducente a la inversión y la expansión
31
empresarial. Además, ofrece un vehículo para que los empresarios se involucren de manera activa en la
creación y facilitación de un entorno atractivo para la iniciativa empresarial. Sin embargo, está dominado
por intereses comerciales, sin representación de otros participantes sociales o de los organismos
comunitarios y voluntarios. Los consejos y las comisiones se utilizan ampliamente en Sinaloa y otras
localidades para atraer la participación de la sociedad civil, pero normalmente se reducen a una función de
asesoría y no parecen tener influencia especial o, incluso, ser conocidas por las personas cuyos intereses
supuestamente representan.
En el nivel inferior de la escala geográfica, el programa de micro-regiones representa una intervención
positiva en la lucha contra la pobreza y la exclusión social. En reconocimiento de la naturaleza
multifacética de las causas de la pobreza, el programa se esfuerza por coordinar políticas entre 11
secretarías. Al involucrar a los participantes locales en la definición de prioridades y soluciones, busca
facilitar la adaptación de las medidas a las condiciones locales. Las personas que viven en estas localidades
son menos el objeto de los programas de pobreza y más los arquitectos de las soluciones para sus
problemas. Esta es una tendencia bienvenida que se observa en varios programas de pobreza patrocinados
por SEDESOL, aunque persiste la seria cuestión relacionada con el grado al cual el público tiene el poder
suficiente para buscar la aplicación de un enfoque de autoayuda para el desarrollo de sus propias
comunidades.
Las asociaciones pueden ser un vehículo útil para mejorar las condiciones de vida por medio de una mejor
gobernabilidad en una gran variedad de situaciones. Sin embargo, las asociaciones se presentan de muy
distintas formas. Una tipología útil para el contexto actual sería la siguiente: (a) únicamente
representativas, en las que los asociados sólo participan de forma nominal; (b) consultivas, en las que se
consulta entre los participantes de manera limitada; (c) participativas, por medio de las cuales los asociados
tienen mayor o igual acceso al marco de toma de decisiones y ejercen una influencia real; o (d) autónomas,
caracterizadas porque la asociación cuenta con una identidad independiente en la que los asociados están
integrados y existen los mecanismos necesarios para garantizar una participación genuina y sostenida sobre
bases de igualdad (Smith y Beazley, 2000). Muchas de las iniciativas de asociación en México parecen
pertenecer a los niveles inferiores de esta tipología (son más bien de tipo consultivo). Esto es comprensible
a la luz del corto tiempo que el país lleva de adoptar la transición hacia una democracia total y un sistema
de gobernabilidad participativo al igual que representativo. Con el fin de realizar su potencial pleno, resulta
imperativo que el proceso de asociación mejore. Irónicamente, parece que las asociaciones son más débiles
en los numerosos asentamientos rurales, donde la necesidad de intervención es aguda y las iniciativas
locales de la base hacia la cumbre representan la estrategia de desarrollo más prometedora.
Este informe revela que se está poniendo en marcha un enfoque de asociación planeado y coordinado hacia
el desarrollo en una diversidad de entornos. Aunque se encuentran varias deficiencias asociadas con las
prácticas actuales, resulta claro que se está avanzando hacia un modelo de sociedad más participativo y que
se está facilitando gradualmente la acumulación del capital social que es vital para mejorar el bienestar y
las perspectivas futuras de todos los interesados. Esta forma de capital incluye aquellas relaciones sociales
que facilitan la acción colectiva por el bien público. Dichas relaciones hacen posible la cooperación dentro
y entre grupos y entre divisiones institucionales y la sociedad civil y el Estado. Estos vínculos son de
importancia especial para los grupos sociales que carecen de representación, pues su capacidad de acción
colectiva generalmente representa su base de poder más importante (Fox y Gershman, 2000).
Un buen marco de gobernabilidad hace posible que la sociedad resuelva sus problemas con más eficacia a
través de medios como la facilitación de la coordinación de políticas e iniciativas, el mejoramiento de la
participación de la sociedad civil, en general, y del sector social en la toma de decisiones con el gobierno y
en el desarrollo de estrategias locales a la medida que involucren a todos los grupos de interés. Los
gobiernos de muchos países de la OCDE han apoyado el establecimiento de asociaciones en el ámbito
regional y local con el fin de mejorar las condiciones de gobernabilidad. Así, se han establecido
32
asociaciones para abordar nuevos retos de política que exigen una mayor eficiencia en la asignación de
recursos y una mejor coordinación de medidas. Estas asociaciones se han creado para tratar con problemas
relacionados con el desarrollo económico, el empleo, la cohesión social y la calidad de vida. En un estudio
reciente que abarca a siete países, se encontró que “las asociaciones han mejorado las maneras en que la
sociedad, de forma colectiva, resuelve sus problemas y satisface sus necesidades” (OCDE, 2001). Lo
anterior se ha logrado de varias maneras: (a) al estimular el empleo de medidas públicas al involucrar la
participación activa de los usuarios finales potenciales; (b) al encontrar una mayor coincidencia de las
medidas con las necesidades locales identificadas; y (c) al combinar medidas de formas imaginativas.
La generación de buenas condiciones de gobernabilidad, incluyendo una amplia oportunidad de
participación pública, es vital para la acumulación del capital social y su explotación como recurso de
desarrollo. El establecimiento de un marco institucional que facilite ambos objetivos representa una meta
clave de la reforma de la administración pública. Aunque se reconoce que el potencial pleno de las
asociaciones no se ha materializado en muchos países, el desarrollo adicional de una estrategia de
asociación en la búsqueda de una mejor gobernabilidad se ve claramente favorecido (OCDE, 2001). En el
caso de México, se concluye que el concepto de asociación, tal y como se documenta en el estudio de la
OCDE, no se aplica ampliamente y que el potencial de desarrollo de un enfoque basado en las asociaciones
para la gobernabilidad no se ha apreciado ni explotado del todo.
Las recomendaciones que aparecen en el estudio OCDE (2001) son en particular indicadas para mejorar los
procesos de asociaciones en México. En resumen, estas recomendaciones sugieren lo siguiente: (a)
coordinar las metas de política en el nivel central de gobierno con el fin de lograr congruencia entre los
objetivos nacionales y los asignados a las asociaciones; (b) adaptar el marco estratégico de la asociación a
las necesidades de sus miembros, de modo que puedan alcanzar sus objetivos con mayor eficacia por
medio de la misma; (c) fortalecer la rendición de cuentas de las asociaciones definiendo con claridad los
mandatos, los mecanismos apropiados de representación, las responsabilidades y los asuntos relacionados
con ellas; y (d) contemplar que exista flexibilidad en el manejo de los programas públicos de forma que
puedan adaptarse a las necesidades y condiciones locales.
Considerando la gran variedad de condiciones y oportunidades de desarrollo que existen en la amplia gama
de entornos urbanos y rurales en México, se recomienda ampliamente fomentar con vigor un programa de
desarrollo local de la base hacia la cumbre y bajo el liderazgo de asociaciones, que complemente las
medidas de la cumbre hacia la base. Toda comunidad local necesita motivación y organización para buscar
cumplir un programa de autoayuda. En línea con la transformación reciente observada en la teoría y la
práctica del desarrollo económico en Estados Unidos (Teitz, 1994) y otros lugares, debería darse prioridad
al mejoramiento de la capacidad que tienen las comunidades locales para generar oportunidades de
creación y retención de empleo y riqueza internamente. El programa de desarrollo local debería enfocarse
también en especial en problemas de carencia y exclusión social.
La participación amplia y significativa de los miembros de la comunidad local es esencial con el fin de que
cualquier programa de desarrollo local sea exitoso. La participación no solo genera un sentido de
propiedad comunitaria del proceso, sino que también facilita “aprender haciendo” o el “aprendizaje
activo”. El logro de objetivos específicos como la elaboración de una estrategia de desarrollo local, el
suministro de ciertos tipos de infraestructura local o la generación de oportunidades de empleo representa
los resultados más inmediatos y tangibles de un programa de desarrollo local. Sin embargo, la meta última
es mucho menos aparente y puede ser ignorada con facilidad, pues reside en el mérito intrínseco de lograr
que una comunidad identifique sus propias necesidades, la conveniencia de involucrar a todos los
segmentos de la comunidad en un esfuerzo de colaboración, la importancia de las estructuras democráticas
participativas, la alimentación del liderazgo local y el desarrollo de la capacidad comunitaria para
funcionar con eficacia sobre una base de autoayuda. Este enfoque del desarrollo es, fundamentalmente, un
proceso educativo. Los participantes necesitan adquirir una serie de aptitudes si se pretende que las
33
iniciativas que ponen en marcha sean exitosas. La adquisición de estas aptitudes ya es una ganancia en sí y
una ganancia con el potencial de multiplicarse, de modo que muchos de los observadores le adjudican una
gran importancia al logro de esta meta en el proceso general del desarrollo local (Commins, 1985; Ó
Cinnéide, 1987).
También es de importancia fundamental el hecho de lograr que los empresarios trabajen en asociación con
la comunidad en general en las iniciativas locales de planeación estratégica, con el fin de garantizar un
interés del sector privado en todo el proceso. Esto contribuirá a garantizar que el proceso se base en la
realidad económica y apoye el establecimiento de las empresas privadas viables que se requieren para
generar riqueza y oportunidades de empleo. Los líderes políticos y administrativos locales también
cumplen una función crucial en el fomento y la facilitación del proceso de desarrollo local. Estos
participantes locales necesitan ser alentados, recibir poder y facilitados por las autoridades superiores a las
que responden, incluyendo al gobierno nacional, las organizaciones de desarrollo y los organismos
internacionales.
No es asunto sencillo lograr que las comunidades participen en un proceso de planeación estratégica y
desarrollo local. Un gran número de personas que tienen mucho que ofrecer para un proceso tal podrían no
participar debido a sentimientos de apatía e impotencia. Esto sucede en especial en las comunidades
pobres, que se caracterizan por bajos niveles de logros educativos y que, muy a menudo, carecen de
personas con el liderazgo y la confianza suficiente para participar en el proceso. Muchas comunidades
también carecen de una tradición de autoayuda y cooperación. Estas dificultades pueden verse exacerbadas
por los líderes políticos, administrativos o empresariales locales, que tienen intereses por el mantenimiento
de la situación vigente, a riesgo de que el nuevo enfoque abierto pueda llevar a una situación en la que su
influencia y control puedan disminuir. Por último, el proceso puede perder impulso en ausencia de un
marco de orientación y el apoyo suficiente de los niveles superiores de autoridad. Para superar estas
dificultades, se recomienda ampliamente reclutar y capacitar a gestores del desarrollo local que pongan en
marcha y guíen el proceso de desarrollo local dentro de cada comunidad.
Sería muy conveniente contar con un modelo autónomo o altamente participativo de asociación para
concebir y aplicar la estrategia de desarrollo local en cada zona. Esto requiere prestar atención a elementos
tales como la legitimidad representativa de los asociados, el grado al cual tienen interés en las metas de la
asociación para garantizar la voluntad de colaborar en aras del beneficio mutuo y la medida en la que
tienen poder para ejercer influencias iguales en la toma de decisiones. A menos que estos factores se
aborden de forma adecuada en el proceso de establecimiento de asociaciones, la realidad de la
participación comunitaria tiene probabilidades de formar parte de la retórica y, aunque podrían
materializarse las ganancias de corto plazo que genera el cumplimiento de ciertos objetivos, los beneficios
educativos de largo plazo que surgen a raíz de una participación significativa no se realizarán.
Las siguientes medidas se consideran necesarias para la puesta en marcha exitosa de un programa integral
de desarrollo local en México: (a) un marco de política que proporcione la conducción necesaria, apoyo
técnico y un financiamiento flexible dentro de un marco adecuado de rendición de cuentas e información
pública; (b) un programa de información y capacitación que se relaciones con la planeación estratégica y el
manejo del desarrollo local, orientado en específico a los gestores del desarrollo local, los líderes políticos
y otros participantes clave, todos los cuales cumplen una función crucial en la implantación exitosa del
proceso en sus comunidades; y (c) un programa de educación y capacitación orientado hacia la
movilización y organización de los habitantes locales y que les otorgue poder para establecer prioridades y
ejecutar proyectos que ellos mismos reconozcan como importantes y manejables. Se considera que uno de
los objetivos clave del proceso reside en facilitar el aprendizaje en el ámbito individual y comunitario al
involucrarlos en todas las etapas de la planeación y la aplicación de un proyecto.
34
Es normal que las comunidades se encuentres en diferentes puntos de preparación para participar en un
programa de desarrollo local. La dotación de recursos naturales y de potencial también varía entre un lugar
y otro, al igual que el capital social disponible. Algunas comunidades tienen una añeja tradición de
cooperación, por lo que están en una posición adecuada para generar procesos de desarrollo participativo,
mientras que otras podrían encontrarse en una situación de mucha mayor debilidad y con necesidad de
aplicar, en primera instancia, medidas de acumulación de capacidad para prepararlas para los retos que
representa el desarrollo local. Un aspecto importante de cualquier programa de desarrollo local consiste en
reconocer que estas diferencias existen y en proporcionar intervenciones a la medida que las aborden
(Keane y Ó Cinnéide, 1986). La identificación de las zonas y comunidades más necesitadas, como en el
caso del programa de micro-regiones y suministrarles recursos adicionales merece respeto, pero el fomento
del desarrollo local es algo que tiene una aplicación universal, por lo que debe buscarse a nivel nacional.
A este respecto, también es de crucial importancia seguir un enfoque adaptativo de administración, que
permita la integración flexible del conocimiento local con el saber científico formal, pues ambos se
complementan en gran medida, como se dio a conocer recientemente en un excelente estudio de casos de
las comunidades indígenas de las zonas montañosas de Michoacán, México (Klooster, 2002). Los
científicos sociales cumplen una función de suma importancia en este proceso, pues se necesitan los
conocimientos y los datos que se derivan de las ciencias sociales para enfrentar los retos de la planeación,
el financiamiento y la gestión de los proyectos, así como para contribuir a centrarse en las consecuencias
generales de largo plazo que implican los diversos cursos de acción (Korten, 1980). Los cursos de
educación para adultos enfocados hacia el desarrollo local pueden contribuir de forma valiosa en este
aspecto (Curtin y Varley, 1986; Ó Cinnéide, 1987). El programa de Acción para el Desarrollo del Empleo
Local (LEDA, por sus siglas en inglés) de la Comisión Europea, que tenía como objetivo contribuir a los
esfuerzos de creación de empleos mediante el mejoramiento de los conocimientos relacionados con el
desarrollo local por medio de la filtración de prácticas óptimas a partir de una amplia gama de experiencias
y entornos y diseminando dichos conocimientos entre los principales participantes locales (Ó Cinnéide,
1994) representa otro posible modelo de intervención.
Por último, cabe comentar que Irlanda ha estado a la vanguardia de la creación y fomento de los programas
de desarrollo local guiados por asociaciones (Mosely et al, 2001). Estas iniciativas han atraído gran
atención y comentarios favorables. Así, han sido reconocidos por (a) su enfoque práctico para la resolución
de problemas, con agendas impulsadas por las necesidades y orientadas hacia la acción, que resulta en la
prestación de mejores servicios que benefician de manera directa a muchas personas pobres y
desempleadas; (b) las alianzas y redes que han creado para mejorar el flujo de información y coordinar
mejor los programas sociales y de empleo; (c) el aumento de influencia que han otorgado a los grupos
desfavorecidos en la determinación de las intervenciones apropiadas; (d) la introducción de una cultura
más abierta de impulso y sensibilidad de las entidades públicas; y (e) su liderazgo para encontrar
soluciones innovadoras a problemas intratables asociados con la pobreza y la exclusión social, algunos de
los cuales se han aplicado de manera universal en todo el país (NESC, 1999; OECD, 1996; Turok, 2001).
Además, han sido la inspiración de medidas similares en otros países, como Finlandia (Ó Cinnéide, 2001).
Se ha sugerido que la experiencia irlandesa con los diversos programas de desarrollo local puede transmitir
lecciones valiosas en el diseño y puesta en práctica de un modelo apropiado para México.
35
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