Acto Administrativo mexicano

EL ACTO ADMINISTRATIVO
Ignacio Alejandro Molina
Al estudiar el Acto Administrativo se debe tener
presente que la administración realiza actos de
distintas clases, tales como:


Contractuales y Unilaterales.
Individuales y Generales.
Actos contractuales: Nacen del acuerdo entre la
administración y los particulares, ejemplo: La
celebración de un contrato de obra pública.
Actos Unilaterales: Son realizados por una
declaración unilateral de voluntad, ejemplo: imposición
de una multa, éstos se pueden clasificar en individuales
o generales.
Individuales: Son los actos unilaterales de la
administración con efectos jurídicos de una o varias
personas determinadas respecto de uno o varios casos
específicos, ejemplo: el otorgamiento de un permiso
para expendio de licores o una licencia de construcción.
Actos Generales: son los actos unilaterales de la
Administración que producen efectos jurídicos
respecto de un conglomerado indeterminado o una
generalidad de personas o casos, ejemplo: el
reglamento de construcciones.
Los actos generales de la Administración son
conocidos por la doctrina como reglamentos
administrativos, y materialmente considerados como
leyes.
Distinción entre Acto y Hecho Jurídico.
Acto Jurídico: es la manifestación de la voluntad humana
susceptible de producir efectos jurídicos.
Para que produzca efectos, además de la capacidad para
realizarlo, se precisa que se verifique de acuerdo con los
requisitos legales previamente establecidos para cada caso.
“Rafael de Pina Vara, Diccionario de Derecho.”
Acto Jurídico: es una manifestación exterior de la voluntad,
bilateral o unilateral, cuyo fin directo consiste en engendrar, con
fundamento en una regla de derecho o en una institución jurídica,
a cargo o en provecho de una o varias personas, un estado, es
decir, una situación jurídica permanente y general.
Hecho Jurídico: es el acontecimiento independiente de la
voluntad humana susceptible de producir efectos en el campo del
derecho.
Definición del Acto Administrativo:
Es un acto jurídico, una declaración de voluntad, de
deseo, de conocimiento y de juicio, unilateral,
externo, concreta y ejecutiva, que constituye una
decisión ejecutoria, que emana de un sujeto: la
administración pública, en el ejercicio de una
potestad administrativa, que crea, reconoce,
modifica, trasmite o extingue una situación jurídica
subjetiva y su finalidad es la satisfacción del interés
general.
ROLLO VILLANOVA, define al acto administrativo
como un hecho jurídico que por su procedencia
emana de un funcionario administrativo, por su
naturaleza se concreta en una declaración especial y
por su alcance afecta positiva o negativamente a los
derechos de las personas individuales o colectivas
que se relacionan con la administración pública.
De las anteriores definiciones vamos a
analizar algunos de sus elementos siendo los
siguientes:



Es un acto jurídico, de derecho público, que emana de
la administración pública y está sometido al derecho
administrativo.
Su naturaleza no normativa, es resultado de distinguir
los actos administrativos y las normas jurídicas (la
norma administrativa tiene vigencia hasta que sea
derogada y el acto administrativo se agota con su
cumplimiento).
Es una decisión ejecutoria y no contenciosa.




Es una declaración que emana de una autoridad
administrativa, unitaria o colegiada en el ejercicio de
la función administrativa.
Unilateral, ejecutiva y oportuna,
situaciones jurídicas concretas.
produciendo
La administración crea, reconoce, modifica, trasmite o
extingue una situación jurídica subjetiva.
Tiene por finalidad la satisfacción de un interés
general.
Respecto del acto administrativo se han
desarrollado diversos conceptos, pero la gran
mayoría de tratadistas los separan en dos
grandes grupos: el orgánico y el material.
El orgánico, también llamado subjetivo o
formal es el acto administrativo que realizan
los órganos administrativos del poder público y
no otros, significando esto que los órganos
judiciales y legislativos no pueden realizar
actos administrativos.
El Material, llamado también objetivo o
sustancial, sin importar la naturaleza del
órgano que lo realiza, es decir, el acto
administrativo es aquél cuya sustancia es
administrativa, razón por la cual los órganos
del
poder
público
realizan
actos
administrativos.
Visto desde la anterior perspectiva veremos
los
siguientes
elementos
del
acto
administrativo.
1.
2.
3.
4.
El acto administrativo lo pueden realizar todos
los órganos de gobierno.
El acto legislativo lo pueden realizar todos los
órganos de gobierno.
El acto jurisdiccional lo pueden realizar todos
los órganos de gobierno.
En consecuencia, los órganos administrativos
no realizan sólo actos administrativos, sino
también legislativos y jurisdiccionales.
Otra clasificación del acto administrativo se da en sentido
amplio y sentido restringido.
El sentido amplio, visto desde el punto de vista material
o sustancial considera que el acto administrativo es
realizado en ejercicio de la función de administración, que
produce efectos jurídicos; es decir, es el acto administrativo
dictado en ejercicio de la función administrativa sin interesar
qué órgano lo ejerce.
El sentido restringido, el acto administrativo, es la
declaración unilateral de la voluntad de un órgano del poder
público en ejercicio de la función administrativa, con efectos
jurídicos directos respecto de casos individuales específicos,
estos efectos jurídicos se refieren a la creación, modificación
o extinción de los derechos y obligaciones a favor de sujetos
individuales específicos
El acto administrativo y el acto de
administración.
Es importante distinguir estos dos elementos.
El Acto Administrativo, es creador de una situación
jurídica concreta.
El Acto de Administración, son todos los demás actos
internos que no se clasifican como actos
administrativos, por no producir efectos con relación
a terceros.
CLASIFICACIÓN DE LOS ELEMENTOS DEL
ACTO ADMINISTRATIVO
El
acto administrativo es un acto realizado por la
Administración Pública y tiende a producir un efecto de
derecho, en forma unilateral y ejecutiva, para el
cumplimiento de los fines del Estado contenidos en la
legislación administrativa.
En todo acto administrativo concurren determinados
elementos o conjunto de circunstancias exigidas por la ley,
de los cuales depende su validez, eficacia y proyección
administrativa y así pueda producir sus efectos.
Estos actos crean, modifican o extinguen una situación
jurídica.
La doctrina Administrativa clasifica a los elementos del
acto administrativo en:






Sujeto
Voluntad
Objeto
Motivo
Fin
Forma
El Sujeto.- el acto administrativo emana de una autoridad
administrativa y la autoridad o sujeto de la
administración pública es la persona revestida de
mando, su carácter o representación emana de ser
titular del órgano del Estado y tiene facultad de
decisión.
Por extensión de la palabra autoridad, se debe
considerar que el acto administrativo emana de la
autoridad pública, esto supone que deriva de un ente
público y dentro de este, el acto emana del órgano
competente para ello y por último el titular del órgano, el
cual debe tener la aptitud para actuar en relación con
dicho órgano y en relación con los interesados.
Por tal motivo el sujeto en el acto administrativo en
sentido restringido se habla de un sujeto activo y otro
pasivo; el primero es el órgano competente del Estado
que produce el acto mediante la emisión de la
declaración unilateral de voluntad con efectos jurídicos
subjetivos; el papel de sujeto pasivo corresponde al
particular a quien afecta el acto jurídicamente.
El objeto.- es la sustancia que lo determina, es decir
aquello que el acto decide, certifica, opina, dispone o
permite.
El objeto.- en el acto administrativo en sentido
restringido, consiste en lo que el sujeto activo del mismo
“decide, certifica u opina”, y debe ser lícito, cierto,
determinado, física y jurídicamente posible, razonable y
moral.
El doctor Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez afirma que
el objeto, se identifica como la materia o contenido del
acto, el cual de acuerdo al derecho común, debe ser
cierto y jurídicamente posible, es decir, que la materia a
que se refiere el acto será real y pueda ser objeto de la
actuación de la administración, de acuerdo a la ley.
Algunos ejemplos del elemento objeto serían el
nombramiento de un funcionario, el otorgamiento de una
concesión o una declaración de expropiación.
La voluntad.- Facultad de decidir y ordenar la propia
conducta. (Diccionario de la Real Academia Española).
La voluntad.- Es uno de los elementos esenciales del
acto administrativo. Para saber cuál es el órgano que
debe expresar la voluntad del estado en la realización de
un acto administrativo, hay que observar lo que disponen
las leyes, ellas clasifican a los órganos y les fijan las
materias que deben atender.
En el acto administrativo la voluntad está referida al
sujeto activo, o sea, al órgano emisor; no puede ser
tácita y debe declararse en forma expresa en los
términos previstos por la norma jurídica aplicable, a
efecto de que el sujeto pasivo quede debidamente
enterado y, por tanto, en condiciones de cumplir con
las obligaciones que el acto le impone y de ejercer los
derechos que le confiere.
Para el doctor Miguel Acosta Romero, la voluntad del
sujeto activo debe ser espontánea y libre; figurar
dentro de las facultades el órgano; no ha de estar
viciada por error, dolo, violencia u otra causa; y debe
expresarse en los términos previstos en la ley.
El motivo.-
El motivo o la motivación del acto
administrativo es el antecedente de hecho o de
derecho que provoca y funda su realización. Siempre
hay razones que deciden a la administración pública a
emitir un acto administrativo determinado.
La motivación o fundamentación de una resolución
administrativa, llamado por algunos autores la causa
que la origina, constituye por lo tanto una garantía
para el particular afectado.
Art. 16 Constitucional: “Nadie puede ser molestado en
su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones,
sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad
competente que funde y motive la causa legal del
procedimiento.”
En materia administrativa nos encontramos que
cuando la autoridad (sujeto activo) dicta una
resolución (manifestación de la voluntad) debe
exponer los motivos que ha tenido, a fin de que el
gobernado (sujeto pasivo) esté en posibilidad de
conocer las razones, causas y fundamentos de dicha
resolución.
La finalidad.- En todo acto administrativo hay
siempre un fin último, que es el resultado que la
administración obtiene, útil y convenientemente, para
el interés general.
Un acto administrativo no debe ser desviado de sus
fines, ya que rompería con el principio de legalidad de
un país que expide normas para realizar determinados
propósitos sociales.
José María Boquera Oliver explica: “El fin, como
elemento del acto administrativo, es aquello que
pretende la voluntad del titular de poder
administrativo con los efectos jurídicos que
unilateralmente crea e impone.”
La doctrina señala que el fin debe ser de interés
general o público, estar apegado a la ley, figurar
dentro de la competencia del sujeto activo y tratar de
alcanzarse mediante actos establecidos en la ley.
La forma.- En cuanto a la forma de la declaración
está constituida por las externas para la validez de un
acto jurídico. Son los elementos externos que integran
el acto administrativo o modos de determinar y
manifestarse externamente la voluntad pública.
Se ha distinguido entre formalidad y forma en derecho
administrativo, la formalidad son los requisitos legales
para que el acto se manifieste.
La forma es la parte de la formalidad y se refiere
estrictamente al modo como debe acreditarse la
voluntad administrativa que origina el acto.
Pallares dice: “Forma es el modo de ser exterior del acto
procesal que nos permite percibirlo por medio de los
sentidos, por tanto equivale a la configuración externa del
acto”. Ejemplo: Cuando la ley establece que los actos se
deben dar en forma escrita en castellano y que las fechas
y cantidades se expresen con letras y no con números.
En el desarrollo del procedimiento administrativo las leyes
prevén el cumplimiento de ciertas formalidades, mismas
que culminan con el acto definitivo, consistente éste en la
decisión administrativa o acto administrativo. Por tal
motivo, se exigen determinadas formalidades, tales como
órdenes escritas para los actos administrativos
consistentes
en
notificaciones,
publicaciones
y
expresiones que se requieren para que un acto sea
válido. Otros casos se refieren a la publicación en el
Diario Oficial de un reglamento o la notificación personal
de un acto administrativo que afecta al particular.
El artículo 16 constitucional alude al mandamiento
escrito como una formalidad administrativa.
La forma en el derecho administrativo tiene
normalmente el carácter de una solemnidad necesaria
no sólo para la prueba sino principalmente para la
existencia del acto y es que en esta última rama del
derecho el elemento formal constituye una garantía
automática de la regularidad de la actuación
administrativa.
Clasificación de los Actos Administrativos
La doctrina parte de diversos criterios para clasificar los
actos administrativos, tomando en cuenta la complejidad
de la actividad de la administración pública, los diversos
intereses y finalidades que se persiguen con su
cumplimiento.
Una clasificación general de los actos administrativos los
divide en: actos materiales y actos jurídicos.
Los actos materiales son aquellos que no producen
ningún efecto de derecho, sirviendo en ocasiones de
condición de los actos jurídicos.
Los actos jurídicos son
consecuencias de derecho.
aquellos
que
producen
Otra clasificación de la doctrina administrativa de los
actos administrativos los divide en:





Actos de Autoridad y Actos de Gestión.
Por su finalidad (instrumentales, actos definitivos y
actos de ejercicio).
Actos administrativos
plurilaterales.
unilaterales,
bilaterales
y
Actos administrativos destinados a aumentar o a
limitar la esfera jurídica de los particulares.
Meros actos administrativos.




La actividad obligatoria, vinculada, reglada y actividad
discrecional.
El acto regla, el acto condición, el acto subjetivo y el
acto jurisdiccional.
El acto administrativo por razón de su contenido, de
trámite y definitivos.
Actos internos y externos.
I. Actos de autoridad y actos de gestión.
El concepto de soberanía en su forma tradicional lo
identifica con la noción de poder público, el cual implica
la existencia de un derecho que regulará su actuación
con normas de derecho público.
Actos de autoridad.- También llamados de poder
público, en éstos el Estado procede autoritariamente por
medio de mandatos que son expresión de su voluntad y
se fundan en razones de orden público.
Actos de gestión.- El estado no siempre manda ni
ejerce su autoridad, pues en ocasiones se equipara con
los particulares para ser frecuentes y efectivas las
relaciones con ellos. “Teoría de la Doble Personalidad del
Estado.”
II. Por su finalidad.
Para que el Estado cumpla con los fines se requiere
del antecedente de numerosos actos que son
necesarios o coadyuvan a una adecuada resolución.
Por tal motivo se clasifican en actos instrumentales,
actos definitivos y actos de ejercicio.
Actos instrumentales.- Son los medios para realizar
las actividades administrativas y comprenden actos
preliminares, de trámite o preparación o en general de
procedimiento, éstos no tienen carácter de resolutivos
ya que simplemente se concretan a prepara una
resolución administrativa, son propiamente el
antecedente del acto.
Actos Definitivos.- Implican propiamente el espacio
de la función administrativa, tales como una concesión
de servicio público, una declaración de expropiación
por causas de utilidad pública.
Actos
de
Ejercicio.-
Tienen por objeto dar
cumplimiento a las determinaciones del acto principal.
Ejemplo: lo que establece el Código Fiscal de la
Federación en un capítulo denominado “Del
Procedimiento Administrativo de Ejecución”.
III. Actos administrativos unilaterales, bilaterales
y plurilaterales.
Actos Unilaterales.- Es aquél en el que interviene
una sola voluntad de un ente administrativo sea
individual o colectivo.
El acto bilateral.- Es el que resulta o se forma del
concurso de dos o más voluntades, públicas o
privadas, varios órganos y personas que se unen en
una sola voluntad. Ejemplo: Artículo 92 constitucional,
el referendo.
El acto plurilateral.- Es el que resulta de la
concurrencia de varias voluntades, con igual contenido
y finalidad que se reúnen exclusivamente para la
manifestación común, permaneciendo jurídicamente
autónoma. Ejemplo: Artículo 29 constitucional, la
reunión de los ministros.
IV. Actos administrativos destinados a aumentar
o a limitar la esfera jurídica de los particulares.
a). Actos que favorecen o aumentan las facultades de los
poderes de los particulares tales como la concesión,
licencia o permiso.
La concesión.- Es un acto que jurídicamente confiere a
un particular un derecho subjetivo, un nuevo derecho por
medio del cual le transfiere derechos o facultades
administrativas.
La licencia y permiso.- El permiso alude a levantar
una prohibición. La licencia no determina el nacimiento
de un nuevo derecho a favor de una persona, sino la
eliminación de un requisito jurídico para poder ejercitar
un derecho conferido por el propio poder.
b). Actos destinados a limitar o reducir los derechos que restringen la
esfera de los particulares, tales como:
Penas disciplinarias o sanciones cuya finalidad es castigar a través de
infracciones que establece la ley u órdenes administrativas, tales
como la multa, la clausura, el arresto, la expropiación.
V. MEROS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Esta categoría corresponde a los que resultan de manifestaciones de
juicio, apreciación y de opinión, tales como: la expresión de una
opinión para resolver una cuestión jurídica, administrativa o técnica
como la admisión de un recurso.
La resolución de un recurso, de una prueba.
b). Otra categoría de los meros actos administrativos es la referente a
manifestaciones de reconocimiento.
Ejemplo. Certificación de un acto o hecho realizados tales como la
inscripción en un registro de actos y hechos realizados como prueba
de los mismos, tales como los actos del estado civil o el registro de
títulos.
c). Publicación en un Diario Oficial, un reglamento, comunicación al
interesado de una resolución.
VI. ACTIVIDAD VINCULADA o REGLADA Y
ACTIVIDAD DISCRECIONAL.
Actos que resultan de la actividad reglada de la
administración, éste acto constituye la mera de
ejecución de la ley, es decir, el implementar los
reglamentos.
Los actos discrecionales tienen lugar cuando la ley
deja a la administración un poder o margen de libre
apreciación para decidir si debe obrar o abstenerse, o
en qué momento debe obrar.
VII. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SE
CLASIFICAN POR RAZONES DE SU CONTENIDO
EN DOS GRUPOS: ACTOS DE TRÁMITE Y ACTOS
DEFINITIVOS.
Actos de trámite.- Están formados por una serie de
actos que no tienen el carácter de resolutivos, pues
simplemente se concretan a preparar una resolución
administrativa.
Actos definitivos.- Son aquellos que ponen fin a un
procedimiento administrativo, realizando la finalidad
última o mediata de la ley.
VIII. ACTOS INTERNOS Y ACTOS EXTERNOS.
Los actos internos son los que tienen eficacia dentro
de la organización administrativa y no producen
efectos respecto a terceros. Ejemplo: Actos que
aluden a medidas de orden y disciplina para el
funcionamiento de las unidades burocráticas,
circulares,
instrucciones
y
disposiciones
administrativas.
Los actos externos consisten en prestar los servicios a
su cargo y las de ordenar y controlar la acción de los
particulares. Estos producen efectos con relación a
terceros.
VIII. El acto regla, acto condición,
subjetivo y acto jurisdiccional .
acto
a) El acto regla: es creador de situaciones jurídicas
generales, es impersonal como las formadas por la ley o el
reglamento.
b) El acto condición: es el que se realiza para
condicional la aplicación de una ley a un caso concreto,
ejemplo: el acto consistente en el nombramiento que se
atribuye a una persona una situación jurídica general.
c) El acto subjetivo: es creador de situaciones jurídicas
individuales, comprendiendo este una situación jurídica
particular. Ejemplo: el contrato.
d) El acto jurisdiccional: consiste en declarar una
situación jurídica o un hecho por parte de la autoridad
administrativa.
EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Para que el acto administrativo pueda producir todos sus
efectos es necesario que reúna los siguientes elementos:
a)
b)
c)
Legalidad.
Validez. (Calidad del acto jurídico que no se haya
afectado por vicio alguno y por tanto es idóneo para
surtir sus efectos)
Eficacia. (Capacidad de lograr el efecto que se desea
o se espera cuando ningún obstáculo se opone al
despliegue de sus efectos y por tanto a su ejecución.
Dichos elementos se dan a través del procedimiento
administrativo.
El acto administrativo surte sus efectos a partir de su
expedición, siempre que no contenga alguna
determinación que lo dilate, lo posponga o suspenda,
tales como, su publicación, notificación o requerir de la
aprobación del superior.
En estos casos el acto administrativo no debe producir
sus efectos sino hasta que alcance su perfección jurídica
y eficacia.
El efecto es la consecuencia, el resultado, la reacción de
un hecho o una conducta legalmente regulada y
subordinada a su finalidad.
El acto administrativo entra en vigor desde que se emite
por la autoridad administrativa o en el plazo que señala la
ley, pero si este acto afecta intereses particulares, el acto
debe ser notificado al perjudicado y es a partir de este
momento cuando el acto es oponible al cumplirse con los
requisitos legales y es válido en tanto que no se declare
legalmente su invalidez.
I. Los efectos del acto administrativo: Derechos
personales e intransferibles y obligatorios.
El acto administrativo es perfecto, por su propia naturaleza,
produce determinados efectos jurídicos cuya importancia
cada día es creciente, debido a que el estado moderno ha
ampliado considerablemente el campo de su acción.
El efecto más importante del acto administrativo
relacionado con los particulares es que los derechos y
obligaciones que engendra tienen un carácter personal e
intransmisible.
II. Efectos de los actos administrativos
respecto de las personas que intervienen.
El acto administrativo produce sus efectos entre quienes
actúen como partes en su formación tales como la
administración pública u otros entes, o los administrados.
Debe distinguirse a las partes del acto jurídico al autor,
a los causahabientes y a los terceros.
El autor: Es el que ha sido parte en el acto, es decir la
autoridad que lo crea.
El causahabiente: Son los que reciben un derecho por
transmisión universal o particular que les hace la
autoridad o que tienen un derecho sobre determinados
bienes de la autoridad administrativa.
El tercero: Es una parte ajena a los actos que realiza el
autor, pero puede recibir un perjuicio o un beneficio del
propio acto.
En el derecho administrativo la regla general consiste en que
las situaciones jurídicas creadas por el acto administrativo
son oponibles a todo el mundo.
El concepto de tercero interesado, adquiere en el
derecho administrativo una importancia extraordinaria, ya
que en todos los actos administrativos deben tomarse en
cuenta los derechos creados legalmente, es por esta
razón que algunas leyes administrativas tienen un
capítulo al cual se le denomina “la opción
administrativa tiende a crear defensa para los
terceros perjudicados por los actos de la
administración pública”.
Ejemplo: El artículo 69 de la Ley Reglamentaria del
Artículo 27 Constitucional en materia minera establece
este principio.
Otro ejemplo se da en el artículo 126 de la Ley Federal
de Aguas de Propiedad Nacional.
III. La presunción de legitimidad es otro
efecto del acto administrativo.
La autoridad administrativa está obligada a
circunscribir sus actos a la legislación administrativa,
todo acto debe estar conformado con el derecho.
La validez y eficacia de un acto administrativo se
determinan en relación con las normas aplicables,
estas circunstancias fundan la presunción de su
legitimidad es decir, estamos en presencia de un acto
de
la
administración
pública
subordinada
estrictamente a la ley.
De la presunción de legitimidad del acto administrativo
Marienhoff dice que se derivan consecuencias
trascendentes, tales como:

No es necesario que la legitimidad del acto sea
declarada por la autoridad judicial.

La nulidad de los actos administrativos no puede
declararse de oficio por los jueces.


Quien pretenda la legitimidad o nulidad de un acto
administrativo debe alegarlo y probarlo ante la
autoridad correspondiente.
Toda vez que no procede la declaración de oficio de la
nulidad del acto administrativo este principio queda a
salvo si la intervención judicial es a petición de parte
interesada.
Publicidad y notificación de los actos
administrativos
El acto administrativo debe producir sus efectos desde que
se han cumplido todos los requisitos para su elaboración.
El contenido de los mismo determina el modo y forma de su
aplicación que puede ser voluntaria o coactiva.
La eficacia del acto administrativo se funda en su
ejecutoriedad, su realización de oficio o derecho de la
administración para ejecutarlo.
En todos los casos deben darse a conocer las resoluciones
para divulgar la acción administrativa y para que el particular
se entere del resultado de sus gestiones, es decir, para que
el acto comience a producir sus efectos jurídicos y el
interesado pueda hacer valer su defensa.
La Administración en determinados casos, en que esté de por
medio el interés general, puede mantener la reserva que
estime conveniente, tal es caso de las medidas de carácter
económico y financiero que en determinados casos puede
provocar alarmas, alzas de precios, u otros análogos, o las
medidas de carácter militar.
Deben publicarse los actos administrativos de carácter general
o los actos que tienen por destinatario pluralidad
indeterminada de sujetos”.
La notificación es un acto por el cual se da conocimiento a
una persona de un hecho o de una decisión, dichas
notificaciones se harán conforme lo establezca la ley
administrativa, pudiendo ser estas personales, por edictos, por
correo, telegrama o cualquier otro medio que permita tener
constancia de haberse recibido la notificación.
Ejecución de los Actos Administrativos.
Garzola Prieto dice: “la doctrina suele conocer con el nombre
de ejecutividad el privilegio en virtud del cual los actos
administrativos constituyen título suficiente para la ejecución, y
con el de ejecutoriedad, el que faculta a la admnistración para
realizar por sí misma materialmente los derechos que de tales
actos derivan, aún en contra de la resistencia del obligado, de
tal forma que si la ejecutividad es rasgo común de todos los
actos administrativos, la ejecutoriedad sólo es propia de
aquellos actos que imponen deberes positivos o negativos,
cuyo cumplimiento pueda no ser voluntariamente aceptado por
el obligado. Ambos privilegios, suelen condesarse en el llamado
privilegio de ejecutoriedad de los actos administrativos.”
El acto administrativo legalmente producido por
haberse reunido todos sus requisitos legales, para ser
eficaz debe producir todos sus efectos, salvo que se
demore por así exigirlo su propio contenido, por
requerir alguna notificación; la aprobación de una
autoridad administrativa superior.
El punto de partido, son los siguientes caracteres del
acto administrativo, la presunción de legitimidad, la
ejecutoriedad del acto administrativo. Este se apoya
en el Estado de derecho que obliga a los órganos
públicos a actuar de acuerdo con la ley.
El acto administrativo requiere de su cumplimiento,
para tal efecto la Administración pública cuenta con
los medios efectivos para ello. El particular puede
cumplir voluntariamente con las resoluciones del
poder público, la ejecución del acto se lleva a cabo
con la colaboración pacífica del administrado. En su
defecto la ejecución es forzada a través de los
procedimientos legales.
La ejecutoriedad es la facultad de la administración
pública para ejecutar los actos que de ella emana.
En nuestra legislación se mantiene el principio de la
ejecución directa de los actos administrativos.
La acción directa puede ser realizada aún en contra de la
voluntad del particular por los órganos directos de la
administración, sin que sea necesaria la intervención de
órganos Jurisdiccionales.
La ejecutividad de dicho acto significa el derecho que
tiene la Administración Pública para ejecutar sus actos, ya
que en sus disposiciones cuenta con eficaces medios
legales y sanciones para hacer cumplir sus resoluciones.
En nuestra legislación mexicana se funda la acción
ejecutiva de la administración pública en la facultad que
tiene el Presidente de la República para ejecutar las leyes
que expide el Congreso de la Unión. (articulo 89 fracción
I Const. Fed.)
La Ejecución Forzosa o Acción de Oficio.
Determinados
actos
administrativos
imponen
obligaciones a cargo de los particulares los cuales se
pueden resistir al cumplimiento de dichos actos. Esta
situación
se
denomina
doctrinariamente
“la
ejecutoriedad de los actos administrativos”.
Sayagués Lazo dice: “Es la posibilidad de la
administración de ejecutar el acto por si mismo,
incluso en caso de resistencia abierta o pasiva de las
personas afectadas, pudiendo utilizar medidas de
coerción”.
Las decisiones administrativas pueden afectar o no
intereses particulares, dichos actos se cumplen por la
administración publica, conforme al artículo 89
fracción I de la Constitución, misma que faculta y
obliga al Presidente de la República a ejecutar las
leyes que expide el Congreso de la Unión proveyendo
en la esfera administrativa su exacta observancia.
DIEZ afirma que para que un acto sea ejecutorio se
necesita:
a) Que sea un acto administrativo;
b) Que sea perfecto, (tener los elementos esenciales
para su existencia);
c) Que sea exigible o apto para producir los efectos a
que está destinado.
EJECUCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
EN LA VÍA ADMINISTRATIVA.
Reconocido el principio de ejecución forzosa por parte de
la administración pública, debemos mencionar que si una
ley administrativa señala el procedimiento de ejecución,
este se debe aplicar, como ejemplo tenemos “el
procedimiento administrativo de ejecución que se
establece en el artículo 145 y relativos del Código Fiscal
de la Federación”.
LAUBADERE, dice que la acción de oficio o de
ejecución forzada o de acción directa, consiste en la
facultad que tiene la administración cuando haya tomado
una decisión ejecutoria, de realizar directamente ella
misma la ejecución por la coacción, poniendo en
movimiento la fuerza pública en contra del particular
objetante.
Los medios con los que se realizan la ejecutoriedad son:




La acción administrativa sobre los bienes de los afectados
(artículo 27 Constitucional, expropiación materia agraria);
Acción administrativa sobre la persona afectada o
establecimiento de una obligación de hacer, (servicio
militar obligatorio y vacunación obligatoria; artículo 31
Constitucional).
Ejecución subsidiaria o actos no personales, es decir, son
los actos que realiza un sujeto distinto al obligado,
ejemplo la demolición de una construcción;
Ocupación, entrega
determinado, ejemplo:
Expropiación, ordena la
la expropiación o de la
ejecución inmediata de
dominio.
o modalidades de un bien
artículo 8 de la Ley Federal de
ocupación de los bienes objeto de
ocupación temporal o imponer la
las disposiciones de limitación de


Aplicación de sanciones administrativas;
Apremios del régimen de policía, (las multas
coercitivas destinadas a conseguir la ejecución de
determinados actos a cargo de los particulares); el uso
de la fuerza pública, ejemplo: artículo 115 fracción VII
de la Constitución, dispone que el Presidente y los
Gobernadores tendrán el mando de la fuerza pública.
Los doctrinarios del derecho administrativo distinguen
dos situaciones de interés:
1. En caso en que la administración pública no esté
dispuesta a ejecutar los derechos y facultades que se
dieron a los particulares, la ley protege el interés
particular, debiendo recurrirse a los órganos
administrativos o jurisdiccionales, procedimiento que
puede implicar en los casos que señale la ley, la
suspensión del acto impugnado.
2.
Los particulares que se resistan al cumplimiento de
sus deberes, la administración pública tiene facultad
de realizar sus pretensiones mediante el uso de los
medios de coerción ósea de ejecución forzada.
Todo procedimiento de ejecución de la administración
debe fundarse como un acto administrativo
legalmente expedido, lo contrario debe estimarse
como un procedimiento arbitrario del poder público.
También los particulares disponen de medios jurídicos
para destruir, suspender o limitar, el alcance de una
resolución administrativa, tales como, la revocación,
la declaración de nulidad, la suspensión y los
procedimientos en materia judicial tales como el
amparo.
EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
MARIENHOFF dice que los efectos del acto administrativo
en sentido restringido cesan cuando expira el plazo de su
vigencia o se cumple su finalidad, en tanto que la extinción
de dichos actos se produce por revocación o por anulación.
La extinción de los actos administrativos se refieren a la
desaparición o cese de los efectos que dicho acto debe
producir, es decir por la realización de su objeto.
La doctrina y la legislación han reconocido ciertos
procedimientos que tienden a destruir los efectos jurídicos
de los actos administrativos, tales como la revocación,
rescisión, prescripción, caducidad, término, etc.
Un acto administrativo se puede extinguir por diversos
medios, cuando se elimina de la vida jurídica por la
administración pública; por determinación judicial; por
circunstancias legales no consideradas ni advertidas en el
momento en que se expidió o por razones posteriores de
oportunidad, mérito o conveniencia.
TEORÍA DE LAS NULIDADES EN EL DERECHO
ADMINISTRATIVO.
Es importante señalar que la teoría de las nulidades en el
derecho administrativo, son las mismas que en el derecho
civil, lo cual trae como consecuencia muchos problemas
ya que la actividad del Estado es mucho más compleja,
por tal motivo, los estudiosos se han preocupado por
ampliar dichas nulidades.
Las nulidades aparecen como las mas importantes de las
sanciones para mantener el principio de legalidad en contra
de los actos administrativos y regulares.
La influencia del derecho privado en la configuración de la
teoría de las nulidades, al formarse el derecho
administrativo, es lógico que no dispuso de un sistema
jurídico coherente, ya que se vio obligado a recurrir al
derecho privado, por tal motivo el Código Civil para el
Distrito Federal contiene los aspectos mas importantes de la
teoría de las nulidades en el derecho privado.
De este modo hay elementos de existencia entre los cuales
se cuenta el consentimiento, el objeto y la solemnidad; y los
elementos de validez que son la capacidad, ausencia de vicio
en la voluntad, la licitud en el objeto.
Conforme al Código, anteriormente señalado, se pueden
precisar los siguientes tipos de nulidades.
La inexistencia, la nulidad absoluta y la nulidad relativa.
a) La inexistencia es todo acto jurídico que se compone de
un conjunto de elementos orgánicos imprescindibles o
específicos que supone su naturaleza o su objeto, la falta de
alguno de estos elementos destruye totalmente la integridad
del acto y le impide producir efectos.
b) La nulidad absoluta, por regla general, no impide que
el acto produzca provisionalmente los efectos, los cuales
serán destruidos retroactivamente cuando se pronuncie por
el juez la nulidad.
c) La nulidad relativa o anulabilidad, se da cuando se
reúnen casi todos los caracteres, pero la falta de forma
establecida por la ley, siempre y cuando no se trate de actos
solemnes de dolo, violencia, lesiones e incapacidad de
cualquiera de los actores del acto, produce la nulidad relativa
del mismo.
LA INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
En la legislación administrativa nos encontramos con dos
situaciones diversas:
a) La invalidez del acto administrativo;
b) La irregularidad del acto administrativo.
Estos tipos de nulidades son provocadas por la
violación de los preceptos legales, relacionados con los
elementos del acto administrativo ya que se producen
efectos anormales que afectan su eficacia.
La legislación administrativa reconoce tres tipos de
nulidades que son: 1. La inexistencia; 2. La nulidad
absoluta y 3. La nulidad relativa.
La Inexistencia.
Son aquellos actos a los que les falta un elemento
esencial, orgánico o estructural para su formación,
ejemplo: el acto realizado por un funcionario
competente, que solo es una mera apariencia del acto
que no puede ser tomada en consideración por el
derecho.
El acto inexistente no es que sea inválido sino que
carece de los requisitos necesarios para ser
considerado como un acto propiamente dicho.
Ejemplo: los actos provenientes de un gobierno de
usurpación.
La nulidad absoluta, en el derecho
administrativo.
Un acto es nulo absolutamente cuando su ineficacia es
intrínseca y por ello carece de efectos jurídicos sin
necesidad de una previa impugnación.
Ejemplo: Artículo 69 de la Ley General de Bienes
Nacionales. Dice que los actos, negocios, convenios y
contratos que realicen las dependencias y entidades
paraestatales con violación a esta ley, serán nulos de
pleno derecho.
Las características o elementos diferenciales de
la nulidad de pleno derecho deducidas de la
legislación administrativa son:
1.
2.
Las nulidades provocadas por la violación de
las leyes prohibitivas o de interés público,
(Artículo VIII del Cod. Civ. del D.F., señala que
los actos ejecutados contra el tenor de leyes
prohibitivas o de interés público serán nulos,
excepto que la ley así lo señale.).
Los actos son realizados por un funcionario
incompetente, (se requiere que el funcionario
sea legalmente designado y que la ley
administrativa le otorgue la competencia
necesaria para actuar).
3.
No se legitima por la confirmación, (un bien
indebidamente adquirido en la playa o zona marítima, en
ninguna forma puede ser confirmado por la autoridad
administrativa, sino, que este bien se debe recobrar
legítimamente).
4.
Actos constitutivos de delitos, una resolución
administrativa que indebidamente
autoriza a un
particular a violar la ley será nula de pleno derecho y
sería objeto de consignación.
La administración pública puede en cualquier momento,
de oficio o a instancia del interesado, declarar la nulidad
de pleno derecho, aunque se hubiere constituido un
derecho favorable a un particular. Tales actos no
producen ningún efecto, por lo que una vez declarada la
nulidad absoluta ella obra retroactivamente destruyendo
dichos efectos.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación no
reconoce la existencia de nulidades de pleno
derecho, sino que estas deben ser declaradas
por la autoridad judicial y previo el
procedimiento correspondiente.
NULIDAD RELATIVA EN EL DERECHO
ADMINISTRATIVO.
El acto anulable tiene la apariencia de ser un
acto administrativo normal y surte sus efectos
jurídicos hasta la declaración de nulidad.
Los elementos que caracterizan a la nulidad relativa en
la legislación administrativa son:


Se violan leyes permisivas o supletorias. En ocasiones la
ilegalidad de un acto no implica su existencia o
ineficacia.
Los actos son realizados por autoridades competentes
pero la manifestación de voluntad se realiza de forma
defectuosa o irregular.

La nulidad solo la pueden invocar los interesados.

No son actos constitutivos de delitos.

Su contenido es posible y lícito.

El error es enmendable.
Ejemplo de la nulidad relativa.
El artículo 46 de la Ley Reglamentaria del Artículo 27
Constitucional en materia minera establece: que la
Secretaría del Patrimonio Nacional, podrá corregir
administrativamente los errores que se descubrieren
en un título de concesión minera, oyendo al
interesado, siempre y cuando no se afecte la
localización del lote minero respectivo.
Autoridades Competentes
declaración de nulidad.
para
dictar
la
La ley administrativa fija la autoridad competente, ya
sea administrativa o jurisdiccional para declarar la
nulidad
La legislación administrativa no es uniforme en
cuanto a las autoridades que deban intervenir para
declarar la nulidad de una resolución administrativa.
Dos son los criterios que imperan en dichas leyes:
1.
1.
La autoridad administrativa a petición de un
particular, o como consecuencia de un recurso
administrativo, puede revisar la legalidad de un acto.
La autoridad judicial en materia de amparo o los
tribunales administrativos son competentes para
formular una declaración de nulidad cuando el acto
ha creado derechos a favor de un particular.
Ejemplos respecto de los anteriores criterios.
a) Artículo 27 Constitucional, fracción XVIII, autoriza
al ejecutivo federal a declarar la nulidad de una
resolución anterior, cuando existan razones de interés
general.
b) Artículo 81 de la Ley de Terrenos Baldíos
Nacionales, ningún título expedido por autoridad
competente podrá ser nulificado, sino es mediante de
un juicio seguido ante los Tribunales competentes de
la Federación.
Las formas de extinción del acto
administrativo son: la revocación;
anulación; renuncia; cumplimiento
de su finalidad; expiración de su
plazo de subsistencia; falta de
realización oportuna de la condición
suspensiva; acaecimiento de una
condición resolutiva.
Revocación.
La revocación de un acto administrativo en sentido
restringido constituye en si, la creación de otro acto
administrativo y, por ende una declaración unilateral de
voluntad de un órgano del poder público en ejercicio de la
función administrativa, su efecto jurídico consiste en
desaparecer del ámbito del derecho un acto
administrativo anterior por motivos de legalidad o interés
público.
Los elementos del acto de revocación son:

Una manifestación de la voluntad o decisión de la
autoridad administrativa manifestada legalmente.



Unilateral, porque la administración tiene derecho a
cambiar para reparar errores o mantener el interés
general.
Extintiva de un acto administrativo anterior, con la
completa aptitud para producir los efectos queridos
por la autoridades y garantizados por la norma,
denominándose a esto “el retiro del acto jurídico”.
Se inspira en motivos de mera oportunidad o por
motivos supervenientes de interés general o
sustituyéndolo por otro cuya amplitud es diferente
en los casos de revocación expresa.
Anulación.
La anulación representa otra forma de extinción del
acto administrativo; se le considera una figura jurídica
muy cercana a la revocación, a grado tal que existe
gran confusión en la ley, en la jurisprudencia y en la
doctrina.
Respecto a los actos administrativos, algunas
legislaciones consideran la revocación como atribución
del órgano administrativo, en tanto que la anulación
compete al órgano jurisdiccional; mientras que para
otras, el primero puede tanto revocar como anular
tales casos.
Por lo que ve a la anulación del acto administrativo, la
doctrina, la legislación y la jurisprudencia reconocen
distintos grados que en orden descendente suelen ser:
inexistencia, nulidad absoluta o nulidad relativa.
La inexistencia del acto administrativo.
Para Gabino Fraga es innecesario que la ley establezca
expresamente la figura de la inexistencia de los actos
administrativos, ya que ésta opera como una
necesidad lógica, cuando el acto carece de sus
elementos esenciales. Así la inexistencia del acto
administrativo se origina por falta de voluntad, de
objeto, de competencia para la realización del acto y
por omisión de sus formas constitutivas.
La nulidad y la anulabilidad.
En su capítulo segundo, la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo distingue entre nulidad y anulabilidad y, en
consecuencia, dispone:
Artículo 6. La omisión o irregularidad de cualesquiera de los
elementos y requisitos establecidos en las fracciones I a XI del
artículo 3 de la presente Ley, producirá la nulidad del acto
administrativo.
El acto administrativo que se declare jurídicamente nulo será
inválido; no
se presumirá legítimo ni ejecutable; será
subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo
acto. Los particulares no tendrán obligación de cumplirlo y los
servidores públicos deberán hacer constar su oposición a
ejecutar el acto, fundando y motivando tal negativa. La
declaración de nulidad producirá efectos retroactivos (…)
Artículo 7. La omisión o irregularidad en los elementos y
requisitos señalados en las fracciones XII a XVI del artículo 3
de esta Ley, producirá la anulabilidad del acto administrativo.
El acto declarado anulable se considerará válido; gozará de
presunción, de legitimidad y ejecutividad; será subsanable
por los órganos administrativos mediante el pleno
cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento
jurídico para la plena validez y eficacia del acto. Tanto los
servidores públicos como los particulares tendrán obligación
de cumplirlo.
El saneamiento del acto producirá efectos retroactivos y el
acto se considerará como si siempre hubiera sido válido.
Renuncia.
La fracción V del artículo 11 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo condiciona la renuncia del
interesado, como forma de extinción del acto administrativo, a
que éste se hubiere dictado en su exclusivo beneficio y no sea
en perjuicio del interés público.
Cumplimiento de su finalidad.
Cuando se cumple la finalidad del acto administrativo, éste
pierde su razón de ser y por tanto se extingue. Por ejemplo,
concluida la construcción de un edificio y dado el aviso de
terminación de obra correspondiente, la licencia de
construcción respectiva se extingue porque se agota su razón
de ser.
Expiración de su plazo de subsistencia.
El acto administrativo se extingue también por
expiración del plazo establecido para su vigencia.
Ejemplo: el acto administrativo por el cual se otorga el
permiso a un vendedor ambulante para expender su
mercancía en la vía pública del Centro Histórico
durante diciembre de este año, se extinguirá al
concluir el año, porque en ese momento expirará el
plazo de vigencia del permiso otorgado. Ya no podrá
vender, a menos que se le otorgue nuevo permiso.
Falta de realización oportuna de la condición suspensiva.
Según lo dispuesto por la fracción III del artículo 11 de la Ley
Federal
de
Procedimiento
Administrativo,
el
acto
administrativo de carácter individual se extingue cuando la
formación del acto administrativo esté sujeta a una condición
o término suspensivo y éste no se realiza dentro del plazo
señalado por el propio acto.
La falta de realización oportuna, más que causa de extinción
del acto administrativo en sentido restringido, es un
impedimento para su conformación y perfeccionamiento.
Ejemplo: El otorgamiento de un permiso para instalar una
radiodifusora cultural se condiciona al otorgamiento de una
fianza por cierta cantidad, dentro de un plazo determinado,
que transcurre sin que se constituya dicha garantía, el permiso
no llega a tener vigencia porque ese acto administrativo no
alcanza a perfeccionarse por culpa del interesado.
Acaecimiento de una condición resolutoria.
El acto administrativo en sentido restringido se extingue
también por el acaecimiento de una condición resolutoria,
como se dispone en la fracción IV del artículo 11 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, lo cual quiere
decir que la vigencia del acto administrativo se sujeta a
que no se produzca tal condición resolutoria.
Ejemplo, el otorgamiento de una beca por parte de una
institución pública es un acto administrativo que se sujeta
a la condición resolutoria de que si el becario obtiene una
calificación promedio inferior a 8.5 se cancelará
automáticamente la beca, lo que significa la extinción del
acto.
El Silencio de la Administración Pública.
La autoridad administrativa no da siempre una respuesta
categórica a las instancias de los particulares, sin que
puedan los interesados determinar cuál es el alcance de su
situación.
El Derecho Administrativo reconoce que hay numerosos
casos en que la autoridad administrativa no está obligada a
informar a los particulares de sus actos, porque así puede
exigirlo la seguridad, la tranquilidad y los intereses
públicos.
Cuando un asunto se convierte de interés nacional, los
informes son de la misma naturaleza, pero puede el poder
público no hacer referencia a aquellos asuntos que por su
naturaleza delicada constituyan un perjuicio para el país.
Los funcionarios están obligados a cuidar de que
determinados asuntos no trasciendan al conocimiento
público, ni impliquen perjuicios a la nación. Para todos
estos casos no hay reglas fijas, ni principios generales, este
capítulo del Derecho administrativo entra en el terreno del
arte de la política, para estimar todas las consecuencias de
una indebida divulgación.
El artículo 8o de la Constitución indica: “Los funcionarios y
empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de
petición, siempre que éste se formule por escrito, de
manera pacífica y respetuosa, pero en materia política,
sólo podrán hacer uso de este derecho los ciudadanos de
la República. A toda petición deberá recaer un acuerdo
escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual
tiene la obligación de hacerlo conocer en breve término al
peticionario”.
El artículo 8o de la Constitución es muy limitado, ya que
se reduce a un acuerdo escrito de la autoridad y dar
conocimiento al interesado.
Es necesario, por lo tanto, que esa abstención de la
autoridad administrativa tenga un determinado efecto
jurídico, que elimine los obstáculos de la inactividad
administrativa.
La mejor solución adecuada es aquella que estima que si
pasado un término limitado no se obtiene una respuesta
de la Administración, debe presumirse que hay una
resolución negativa. Es una forma sui géneris de
manifestarse la voluntad de la Administración pública y
permitir al particular la contribución de los trámites y de
los recursos procedentes.
Ejemplos:
El Código Fiscal de la Federación dispone en el artículo
37:
“Las instancias o peticiones que se formulen a las
aturoidades fiscales deberán ser esueltas en un plazo de
cuatro meses; transcurrido dicho plazo sin que se
notifique la resolución, el interesado podrá considerar
que la autoridad resolvió negativamente e interponer los
medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho
plazo mientras no se dicte resolución, o bien, esperar a
que ésta se dicte.
Cuando se requiera al promovente que cumpla los
requisitos omitidos o proporcione los elementos
necesarios para resolver, el término se comenzará a
correr desde que el requerimiento se haya cumplido”.
Por su parte la Ley del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del D. F., Art. 21, fracción III, 2o párrafo
ordena: “En materia fiscal, las instancias o peticiones
que se formulen deberán ser resueltas en el término
que la Ley fije, a falta de éste, en el de 90 días; el
silencio de las autoridades se considera como
resolución negativa cuando no den respuesta en el
término que corresponda”.
En resumen puede decirse que hay silencio
administrativo “cuando la ley, ante la falta de
pronunciamiento que la Administración tiene el deber
de hacer, presume la existencia de un acto
administrativo”.