Alcance, contenido y funciones de la legislación estatal básica
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Página 1 de 16 Alcance, contenido y funciones de la legislación estatal básica sobre régimen local en el nuevo proceso de reforma estatutaria Por Casimiro López García Interventor-Tesorero, y Secretario de Administración Local. Abogado. Actualidad Administrativa, N.º 21, Quincena del 1 al 15 Dic. 2010, pág. 2580, Tomo 2, Editorial LA LEY LA LEY 14196/2010 La Constitución de 1978 sólo se refiere incidentalmente a la existencia de una legislación del Estado sobre régimen local. Esta omisión se ha subsanado por una doctrina del Tribunal Constitucional que ha configurado un régimen local bifronte: bases estatales/leyes de las CCAA. La regulación del sistema competencial local en los nuevos Estatutos de Autonomía plantea la posible superación de un régimen local bifronte y unitario y la pérdida de función de unas bases estatales sobre régimen local. I. INTRODUCCIÓN La regulación del sistema competencial y organizativo de los entes locales en las reformas de los Estatutos de Autonomía implica un proceso de interiorización del régimen local. Este proceso ha puesto en cuestión la competencia estatal para establecer una normativa básica y general del régimen local. No obstante, una regulación particular del régimen local en los Estatutos de Autonomía reformados no excluye la existencia de unas bases estatales más o menos densas. En este sentido, la competencia exclusiva autonómica para la regulación del régimen local sólo puede entenderse sin perjuicio de la competencia del Estado para establecer unas bases del régimen local de aplicación general, con fundamento directo en los artículos 137 a 142 CE, y en los distintos apartados del art. 149.1 CE, en garantía de la autonomía local y de un modelo de Estado que implica un concepto unitario del régimen local. El Estatuto de Autonomía no puede alterar el centro de gravedad del equilibrio territorial en la distribución del poder político entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que está y sólo puede estar en la Constitución a disposición del TC, como guardián del Poder constituyente, pero sí puede constituir un vehículo hábil para reforzar el sistema competencial local por ser la norma de cabecera de todo el ordenamiento de su Comunidad, lo que impone una vinculación directa y más fuerte que las bases estatales a la propia legislación sectorial estatal y a la de las CC.AA. Se superan así las limitaciones de las bases normativas estatales para vincular una política legislativa de la Comunidad Autónoma —Fmientras no sean mera manifestación del artículo 137 CE—F, al no contar con el rango de ley orgánica, posibilidad sólo admisible si se modificase la Constitución. Por ende, las contradicciones entre Estatutos de Autonomía y las bases estatales autorizadas en los apartados del artículo 149.1 CE, se deberán resolver por la vía de la integración o interpretación armónica, y fundamentalmente a la luz de la doctrina del TC, que nos permitirá comprobar si el Estatuto excede o no el equilibrio constitucional, teniendo en cuenta que las leyes de bases son la expresión de ese equilibrio, al estar las competencias de ejecución normalmente en manos de las propias autonomías en la mayoría de las materias administrativas. I. Revistas Especializadas 12/9/2010 Página 2 de 16 ANTECEDENTES POLÍTICOS Y DOCTRINALES DEL PROCESO DE INTERIORIZACIÓN DEL RÉGIMEN LOCAL EN LAS REFORMAS ESTATUTARIAS La Ley 57/2003, de Medidas de Modernización del Gobierno Local, denominada de Grandes Ciudades, impuso una organización complementaria compleja y costosa mediante el añadido de un Título X a la Ley 7/85, de bases del Régimen Local, de obligada aplicación en todos los Ayuntamientos de población superior a los 175.000, a los que se pueden añadir las capitales de provincia y otros por acuerdo de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma. La reforma supuso una cierta estatalización y desnaturalización de las instituciones tradicionales de los Ayuntamientos: Alcalde y Pleno; el primero pierde la mayor parte de sus competencias a favor de un órgano de nuevo cuño, denominado Junta de Gobierno Local, y el Pleno se configura más como un órgano de debate político que como el órgano soberano, al que corresponden las decisiones trascendentales del gobierno municipal. La nueva ley no termina con la uniformidad establecida por la Ley 7/85, de 2 de abril, sino que sobre el modelo original se establece otro muy complejo, que implica un esfuerzo presupuestario adicional para hacer frente al coste del personal directivo, que reconoce y generaliza el artículo 130.1 para coordinar y dirigir la Administración local, en paralelo con lo dispuesto en el artículo 6.2 de la LOFAGE (1). Sin que lo negativos efectos de la uniformidad se superen por el mero hecho de contar con varios modelos orgánico-funcionales, que tampoco dejan espacio para una decisión local (2). El modelo de la Ley 57/2003 se contesta por la Comunidad de Cataluña con un nuevo recurso de inconstitucionalidad, a la fecha pendiente de resolución. La Ley 57/2003 impuso una organización complementaria obligatoria de los Ayuntamientos, y dejó intacto el criticado régimen de atribución indirecta de competencias a los entes locales y sus problemas de financiación; puede decirse que no incrementó el volumen de gasto de los entes locales, y tampoco avanzó en paso en la atribución o delegación de nuevas o mayores competencias. Desde esta realidad fue muy contestada por las Comunidades Autónomas, por imponer un régimen obligatorio en la organización voluntaria de los entes locales constitucionales, que de acuerdo con la STC 214/89 es una materia de competencia de las CC.AA. que hubieren asumido competencia exclusiva sobre el régimen local en sus respectivos Estatutos. La nueva ley ni siquiera intentó una modificación del régimen de atribución competencial indirecta por remisión a la legislación material, todavía vigente en los artículos 2, 25 y 26 de la Ley 7/85, mediante la entrega de algunos servicios a la gestión municipal; tampoco fue el resultado de un previo pacto de Estado sobre la discutida por la doctrina tercera descentralización del Estado; y no afrontó los problemas de orden financiero y competencial de los entes locales. En cuanto al fondo, avivó la discusión doctrinal y política en materia de atribución competencial local, precisamente, al dejar arrinconado el grueso de las reivindicaciones competenciales planteadas en el documento originario del pacto local; que se retomaron en el Libro Blanco de la reforma del Gobierno Local de 2005, y en el Anteproyecto de Ley de bases del Gobierno local de 2006, los cuales asumen el problema competencial local de forma clara y expresa, validando tanto su atribución por Ley de bases del Estado como a través de las reformas estatutarias, según figura en el informe de la comisión de expertos que dictamina las alegaciones al Libro Blanco, con la finalidad de superar el rango ordinario de la propia LBRL e incluir la definición de las competencias locales también en los Estatutos autonómicos. Este proceso integraría definitivamente a la autonomía local en el bloque de constitucionalidad, sin necesidad de requerir una especial posición constitucional de la Ley de bases locales, que la doctrina constitucional niega en parte desde la S 159/2001, consolidada por la S 240/2006. Revistas Especializadas 12/9/2010 Página 3 de 16 Estas carencias y omisiones, unidas al sentimiento de agravio generado por una posible invasión competencial justificaron, en buena parte, el proceso de «interiorización» de los entes locales plasmado en las reformas de los Estatutos de Autonomía abierto por el País Vasco con la aprobación por el Parlamento vasco de un proyecto de confederación con España, y ultimado con el Proyecto de un nuevo Estatuto de Autonomía para Cataluña concebido en términos de relación de bilateralidad con el Estado (3), y con una regulación directa y prácticamente completa del régimen local en Cataluña. El proceso político de reforma del Estatuto de Autonomía para Cataluña pactado por todos los partidos políticos catalanes promovió un movimiento generalizado de reforma y renovación estatutaria en todo el Estado, de acuerdo con el principio dispositivo y abierto a maneras federalizantes, que aprueba Estatutos más densos que la propia Constitución de 1978, y en mayor o en menor medida desplazan el lugar que corresponde a las bases estatales del régimen local, al que interiorizan en parte, al regular directamente aspectos básicos de su régimen orgánico y funcional, y remitir a un desarrollo posterior el régimen de relaciones entre la Comunidad Autónomas y los entes locales; reservándose hasta el régimen electoral de los entes locales no necesarios, que se interiorizan por completo. Curiosamente, la primera modificación estatutaria llega a las Cortes con el acuerdo generalizado de todos los partidos políticos estatales es la del Estatuto de Valencia, que se tramita como Ley Orgánica de Reforma incorporando artículos, secciones y títulos completos al texto original. En régimen local, se mantiene la tradicional competencia exclusiva de la Comunidad, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 149.1.18, y la competencia para alterar los términos municipales, al mismo tiempo que se anuncia sin ambages una Ley Valenciana de Régimen Local. Se realizan grandes declaraciones de principios, y se establece todo un sistema de remisión normativa en materia de organización territorial e institucional. Las reformas estatutarias recientes, en materia de régimen local, asumen las propuestas doctrinales de sustitución y superación de la técnica de atribución competencial a los entes locales por remisión a la legislación sectorial, a través de la inclusión en los Estatutos de Autonomía de regulaciones sobre el régimen competencial y financiero de las EE.LL. Los Estatutos deben desempeñar un papel principal en la configuración de la Autonomía Local, en el sentido propuesto por FONT I LLOVET, superando así la naturaleza y la posición constitucional de las bases estatales que no pueden desplazar en sus mandatos a los Estatutos de Autonomía, ni imponerse sobre la legislación de las CC.AA. en materia local. Para FONT, es el Estatuto de Autonomía el vehículo normativo más adecuado para garantizar la autonomía local, al ser la única norma capaz de imponerse al mismo tiempo al legislador estatal y al autonómico. Pesa en su argumentación la cuestión del rango formal que tiene el Estatuto, pues éste es la única norma capaz de ejercer supremacía sobre la legislación de su autonomía, y no puede derogarse por el Estado, razón por la que «pueden ir desplazando paulatinamente la función de la Ley de bases de determinar ámbitos competenciales municipales, con la virtualidad de que el Estatuto se impone, sin ninguna sombra de dudas, sobre el legislador sectorial, tanto estatal como autonómico»(4). El contenido y alcance de las nuevas regulaciones estatutarias directas del régimen local está presidido por una serie de declaraciones de garantía de la autonomía local con fundamento en la CE y en el Estatuto. El modelo propuesto por el Proyecto de Reforma del Estado de Autonomía para Cataluña se incorporará al resto de las sucesivas reformas estatutarias con distinta letra, pero con el mismo significado: compartir con las bases estatales la regulación del régimen local de los entes constitucionales necesarios y asumir por completo los de base autonómica. Los Estatutos reformados establecen los principios de relación con los entes locales: Revistas Especializadas 12/9/2010 Página 4 de 16 coordinación, cooperación, y colaboración; e institucionalizan el ejercicio de los poderes de coordinación y cooperación mediante la creación de órganos de relación entre los entes locales y la Comunidad de ámbito general o sectorial y de composición bilateral, el reconocimiento de sus respectivas Federaciones de Municipios y Provincias, con distintas denominaciones, pero con idéntica función: el informe de los proyectos de ley y de los reglamentos de desarrollo del complicado sistema de remisión legislativa. Se plasma un estado de opinión política favorable al asociacionismo, como sistema o fórmula de superación del minifundismo municipal, que puede desembocar en una hipertrofia de entes locales intermedios de base autonómica (comarcas, áreas metropolitanas) asumido y ampliado en la Reforma del Estado de Autonomía para Cataluña; cuya entrada en vigor supone más una amenaza a la autonomía municipal que una solución a los problemas del minifundismo, y es una clara apuesta de los redactores y responsables de los nuevos proyectos de Estatutos por imponer una Administración Local de base autonómica. La regulación de los principios del Gobierno Local termina con una reiteración de los preceptos constitucionales: «Los Municipios estarán regidos por Ayuntamientos de carácter representativo, elegidos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, como establezca la Ley». Esta repetición demuestra la voluntad política de plasmar en los nuevos Estatutos los mismos valores y principios establecidos por el Poder constituyente, y reafirmar así su naturaleza cuasi constitucional. II. LAS RELACIONES DE PRIMACÍA, DELIMITACIÓN Y COLABORACIÓN LEGISLATIVA ENTRE LOS NUEVOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA Y LAS BASES ESTATALES SOBRE RÉGIMEN LOCAL 1. El alcance de la interiorización del régimen local en las reformas estatutarias El examen pormenorizado de la estructura, contenido y alcance de las reformas estatutarias constata la plena consciencia del legislador estatutario del alcance de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la competencia legislativa del Estado en materia de bases del régimen local. Las sucesivas reformas asumen idénticos postulados, principios y directrices. En materia organizativa o planta de los entes locales, las bases del Estado sólo pueden tener por objeto la regulación de los órganos constitucionales necesarios (provincia, municipio e isla); el resto de los entes locales, tanto los de base asociativa como territorial, son de plena competencia autonómica, incluido su régimen orgánico, competencial y electoral. En cuanto al diseño del sistema competencial local, los nuevos Estatutos parten de la premisa de la plena disponibilidad de las competencias estatales para establecer las bases locales —Fen cuanto no existe precepto constitucional alguno que atribuya el Régimen Local al Estado en todo el largo clausulado del art. 149.1 CE—F; en consecuencia, la legislación estatal básica puede desplazarse por los propios Estatutos y, por ende, los principios constitucionales de los entes locales: autonomía local, suficiencia financiera, garantía institucional; así como los principios doctrinales: subsidiariedad, lealtad institucional, y también los de mero orden administrativo, pueden figurar tanto en los textos estatutarios como en las bases estatales. En cuanto a la distribución competencial, los Estatutos reformados pueden entrar a definir el régimen general competencial de sus entes locales, el régimen general de relaciones entre las entidades locales y los Gobiernos de las Comunidades y, a modo de reserva del ejercicio real de su competencia exclusiva sobre su régimen local (5), establecer un abigarrado régimen de remisión normativa directa, a favor de los Parlamentos, que supone una atribución directa de competencias para establecer su propio régimen local, mediante la habilitación Revistas Especializadas 12/9/2010 Página 5 de 16 normativa para autorizar todo tipo de sistemas legales de delegación de competencias a favor de sus entes locales, y la constitución de todo tipo de entes asociativos. Se prevé, por un lado, la configuración de un régimen local propio, de base autonómica, al margen de las bases estatales, y por otro, la entrega de materias completas (bienes, actividades y servicios) a la competencia legislativa de la Comunidad Autónoma; cuando no la directa regulación de los sistemas organizativos y competenciales de los entes locales constitucionales (municipio, provincia e isla) con la evidente finalidad de blindar su competencia del alcance de unas bases estatales, que deben convivir con las nuevas regulaciones estatutarias, a las que no pueden derogar ni contradecir en sus respectivos territorios. Los nuevos Estatutos asumen, por supuesto, todas las competencias de ejecución de la legislación del Estado y la garantía de la financiación local, que viene obligada en la medida en que, con las nuevas regulaciones, pueden establecer y modificar el régimen competencial municipal, y convertir a las Diputaciones en poco más que entes por completo interiorizados, al posibilitar todas las reformas un sistema generalizado de delegaciones y atribuciones competenciales que las sitúan en el ámbito y en la organización de su Comunidad Autónoma. Se consolida así una posición subordinada de los entes locales constitucionales (Diputaciones Provinciales y Municipios), el municipio pasa a configurarse como la entidad territorial básica de cada Comunidad, con olvido de la regulación constitucional de la autonomía local, en el art. 137 CE, al mismo nivel que las Comunidades Autónomas, y las Comunidades Autónomas asumen una posición de supremacía sobre sus entes locales, a los que se sitúa en situación de dependencia financiera, técnica y competencial (6); en consecuencia, pasan a ser en todos los aspectos el ente de relación normal y ordinario de los entes locales, quedando el Estado sin posibilidades de intervención ni de establecer relaciones directas con las entidades locales. Situación que se manifiesta en la asunción generalizada de competencias comunitarias para recibir y repartir los fondos correspondientes a la Participación Municipal en los Tributos del Estado. En definitiva, las reformas estatutarias suponen, en mayor o menor medida según los casos, una operación de redistribución constitucional de las competencias del Estado sobre los entes locales. Las nuevas regulaciones estatutarias del régimen local dejan en entredicho la competencia estatal para definir unas bases normativas locales. Sólo permanece incólume la competencia exclusiva del Estado para definir el sistema tributario local, aunque una vez más el Estatuto reformado para Cataluña prevea una Ley del Parlament, en el ámbito y con el alcance que se establezca por la Ley de Haciendas Locales del Estado dentro de la autorización prevista en el art. 6.3 LOFCA para las materias reservadas las Corporaciones Locales. Las posiciones doctrinales favorables a una mayor interiorización han visto refrendadas sus tesis, sin embargo, no está cerrada la posibilidad de establecer una nueva Ley de Bases del Estado, adecuadas a la nueva realidad estatutaria, que no es precisamente homogénea y que en todos los casos, incluido el catalán, tiene como norte las bases estatales, sin cuya existencia no se pueden entender los preceptos estatutarios. La propia Constitución refrenda la existencia de una legislación estatal de régimen local en el art. 148.1.2.ª, precisamente para habilitar la transferencia de funciones a favor de las Comunidades Autónomas sobre el régimen local, y evidentemente los Estatutos de Autonomía, aunque se aprueben por ley orgánica, no pueden considerarse legislación sobre el régimen local, al tener una naturaleza cuasi constitucional y definidos sus propios contenidos en la Constitución. Por otro lado, la Constitución prevé la existencia de una legislación del Estado sobre el régimen local que, con carácter general, sólo puede atenerse al binomio bases estatales-leyes de desarrollo comunitario, pero que permite otro tipo de iniciativas legislativas, que a su vez posibilitan todo tipo de relaciones directas ente el Estado y los entes locales, como se ha comprobado en esta situación de grave crisis de la economía mundial, que tan directamente nos afecta, con la Revistas Especializadas 12/9/2010 Página 6 de 16 aprobación estatal por decreto-ley de sendos fondos estatales de inversión local para 2009 y para 2010, por importes de 8.000 y 5.000 millones de euros, sin intervención alguna de las Comunidades Autónomas. En cuanto a la función delimitadora de competencias Estado-CC.AA. de las bases normativas estatales, si bien es cierto que no existe en la Constitución de 1978 una reserva o atribución expresa de competencia a favor del Estado en esta materia, como existe en otras muchas (financiación autonómica, orden público); no lo es menos que se ha consolidado una doctrina constitucional: SSTC 32/1981, 19/87, 259/88, 214/89 y 108/99, entre otras, favorable a una regulación por el Estado del Régimen Local en garantía de la autonomía local y de la propia forma del Estado y a la consideración de las propias bases estatales locales como canon de constitucionalidad, al mismo nivel que los propios Estatutos de Autonomía (7). 2. Preeminencia constitucional del art. 149.1 CE La posterior evolución de esta doctrina constitucional (SSTC 159/2001 y 240/2006) tiende a reducir el alcance de la posición constitucional de las bases estatales, para diferenciar entre las normas que sean directo desarrollo de la Constitución y las que se incardinan en el artículo 149.1.18, sólo las primeras, evidentemente, pueden tener la consideración de canon constitucional. Por último, en cuanto a la actual y trascendental cuestión de la relación entre legislación básica estatal y leyes de aprobación de los Estatutos de Autonomía, y la posible canalización de los contenidos normativos básicos a través de los nuevos Estatutos reformados, la STC 247/2007, recaída en materia del Estatuto reformado para Valencia, da un paso más y admite la delimitación de las competencias estatales por los Estatutos reformados, siempre que resulte necesario para el mejor entendimiento de las bases estatales (8). El Estatuto es la norma fundacional y constitucional de la Comunidad Autónoma, cabecera del ordenamiento autonómico y parámetro de constitucionalidad para las leyes del Estado y de la Comunidad Autónoma en cuanto integrante del bloque constitucional. Entre otros contenidos, deberá establecer las competencias asumidas sobre el gobierno o régimen local (art. 148, ap. 1 y 2); ahora bien, la CE de 1978 no prevé habilitación alguna a favor de un régimen local de las CC.AA., como acontece en los sistemas federales, en el que el único límite para el constituyente del Estado miembro es la garantía institucional. En nuestro Estado, el Estatuto de Autonomía está condicionado al principio constitucional de igualdad individual que enmarca la distribución constitucional de competencias desde el art. 149.1 CE. El Estado Autonómico conjuga los principios de igualdad y descentralización territorial del poder; en definitiva, en el Estado de las Autonomías, los ciudadanos tienen los mismos derechos con independencia de la Comunidad de residencia. Así resulta de la doctrina del TC desde la S 32/81, hasta la 240/2006, con las excepciones y matices de la doctrina constitucional sobre el art. 149.1.1.ª CE, que se opone a la entrega del régimen local a la libre configuración del legislador. 3. Ausencia de reserva constitucional expresa sobre el régimen local Una de las cuestiones centrales que plantean las reformas estatutarias es su regulación directa del régimen local, determinando en buena parte el régimen competencial y organizativo de los entes constitucionales locales y por completo del resto de entes, cuando la STC 214/89 declaró la constitucionalidad de las bases estatales del régimen local, declaración de constitucionalidad que plantea Revistas Especializadas 12/9/2010 Página 7 de 16 directamente la posible inconstitucionalidad de las reformas estatutarias al ocupar el espacio normativo reservado a las bases normativas estatales. Estos interrogantes sólo pueden resolverse por la propia Constitución de 1978; en este sentido, en primer lugar es obligado constatar si nuestra norma fundamental se remite o no a la Ley del Estado para delimitar la materia régimen local o de alguna forma refiere o establece algún tipo de competencia estatal o autonómica sobre los entes locales, y no la mera declaración de constitucionalidad de las bases locales por la citada STC 214/89, que no excluye otras posibilidades, y no implica la declaración constitucional de reserva estatal sobre el régimen local como sí lo hace con la regulación de la financiación autonómica, de Fuerzas de Seguridad del Estado, y la Administración de Justicia; y por ende, obliga al legislador estatutario a tomar en consideración el mandato expreso de la Constitución a favor de la previa regulación del Estado, así lo expresa la STC 247/2007 —Fprimera y única, por el momento, sobre los nuevos Estatutos de Autonomía—F: «Los Estatutos de Autonomía no pueden desconocer los criterios materiales empleados por la Constitución cuando reenvía la regulación de aspectos específicos a las correspondientes leyes orgánicas (arts. 81.1, 122.1, 149.1.29, 152.1 o 157.3 CE), pues dichos criterios, referidos a materias concretas para cada ley orgánica, determinan el ámbito que la Constitución les reserva a cada una de ellas, ámbito que, por tal razón, se configura como límite para la regulación estatutaria». Por ende, de acuerdo con la línea abierta en la STC 154/2005, «la reserva material que, en términos específicos para cada caso, realiza la Constitución a favor de determinadas leyes orgánicas, suponga que cada una de dichas leyes pueda llevar a cabo una delimitación de su propio ámbito (de 9 de junio, FF.JJ. 4 y 5, con referencia a otras), circunscribiendo la eficacia de las normas estatutarias de acuerdo con dicha delimitación»(9). En este sentido, sin reserva expresa a favor de ley orgánica como sucede en materia de régimen local, el Estatuto, en principio, puede desplazar a la legislación de bases estatales, por supuesto siempre que la nueva regulación se atenga y respete la doctrina constitucional vigente con la autonomía local y sobre el régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Sin embargo, una cosa es que la subordinación del Estatuto de Autonomía sólo pueda predicarse de la Constitución, y otra muy distinta es la plena sustitución de las bases estatales por los Estatutos de Autonomía de forma generalizada o de forma total y completa para una materia o serie de materias reservadas a las bases estatales por los distintos apartados del art. 149,1.CE, entre los que sin duda figura el régimen local, no sólo por oponerse a ello una doctrina constitucional consolidada sobre el alcance del art. 149.1.18, iniciada con la S 32/81, sobre el alcance de la operación de autorreflexión del Estado, sino también por la expresa previsión de una legislación del Estado sobre régimen local habilitadora de las transferencias competenciales a favor de las Comunidades Autónomas en el art. 148.1.2. Esta previsión, a pesar de su parquedad, establece un régimen local unitario, se opone a su disgregación en distintas regulaciones estatutarias, y autoriza la existencia de una legislación previa del Estado. Por otro lado, no es concebible una renuncia del Estado al ejercicio de sus responsabilidades políticas y al cumplimiento de sus obligaciones con el interés general, a través de las bases o normas básicas, que pueden actualizarse y adaptarse a las nuevas necesidades y realidades, mientras que el Estatuto es una norma pactada, y como tal, sólo puede modificarse —Fasí figura en todas las reformas—F a iniciativa de la Comunidad Autónoma. Una renuncia generalizada de este tipo terminaría por bloquear el ejercicio de las competencias estatales para conformar la realidad y, en suma, la pérdida efectiva de la iniciativa política de las Cortes Generales para definir el interés general. Por todo ello, las reformas estatutarias no implican de suyo la desaparición de las bases estatales, que han de seguir como mínimo común normativo de todas las Reformas, incluso como derecho estatal supletorio —Fel régimen local no es una competencia constitucional exclusiva de las CC.AA., STC 61/97—F, para dar sentido Revistas Especializadas 12/9/2010 Página 8 de 16 y unidad a las regulaciones parciales de los entes locales en los nuevos Estatutos y mantener la coherencia de la materia régimen local, que en otro supuesto se fragmentaría en distintos ordenamientos separados. Esta intuición se confirma con las referencias generalizadas de todos los Estatutos reformados a las bases estatales, incluido el Estatuto de Autonomía para Cataluña. En definitiva, la nueva regulación estatutaria sólo desplaza en sus prescripciones concretas a la legislación básica del Estado, que continúa vigente en la medida que completa el régimen normativo estatutario, que ahora debeinterpretarse de acuerdo con lo dispuesto en los Estatutos. Se garantiza así una mínima uniformidad jurídica, perfectamente posible, puesto que todas las reformas analizadas no rompen la estructura de la LBRL, y no plantean problemas irresolubles para su aplicación conjunta. 4. El alcance de la legislación básica en régimen local Si la CE no establece una reserva de competencia orgánica a favor del Estado, da por supuesta la existencia de una legislación estatal de régimen local en el art. 148.1.2.ª, y desde luego el Estatuto de Autonomía nunca podrá ser una norma que determine y delimite directamente las competencias del Estado en ésta o en otras materias. En materia competencial, la decisión fundamental del Poder Constituyente es, precisamente, la colaboración normativa bajo la técnica de bases normativas del Estado y su desarrollo por Ley autonómica; a estos efectos, junto con las bases normativas de las Administraciones Públicas (149.1.18.ª CE), el Estado cuenta con el resto de los títulos de intervención directa que figuran en los distintos números del art. 149.1 CE, que inciden transversalmente sobre el resto de materias. Todo ello sin perjuicio de la reserva de competencia que le atribuye la cláusula 1.ª del mismo art. 149.1 en garantía de la igualdad de los derechos de los ciudadanos (10) . En definitiva, el Estado dispone de otros títulos competenciales sobre los entes locales; no obstante, tales intervenciones tampoco pueden invadir el tramo normativo que corresponde a la Comunidad Autónoma, en cuanto está habilitada por las disposiciones de sus Estatutos de Autonomía. Ahora bien, por lo mismo que los distintos títulos competenciales del Estado no pueden utilizarse para asfixiar las competencias autonómicas, las reformas estatutarias tampoco pueden cuestionar los títulos competenciales del Estado, ni directamente ni a través de normas interpretativas o delimitadoras de la competencia estatal para definir las bases o cualquier otro aspecto, y tampoco mediante una especificación tan detallada de lo que es el desarrollo normativo que anula la competencia estatal para determinar las bases de una materia. En definitiva, los Estatutos no pueden incluir normas de interpretación de la Constitución ni instrumentar la doctrina del TC con esta finalidad. En este sentido, las largas enumeraciones de competencias que figuran en los Estatutos reformados tienen por objeto delimitar las competencias estatales, al mismo tiempo que blindar las propias de cualquier intervención estatal, pero no pueden evitar continuas remisiones a la legislación básica del Estado —Fesencia del reparto competencial en el sistema establecido por los arts. 148 y 149 CE y vehículo de la primacía de la soberanía de las Cortes Generales—F ni pueden pretender limitar su objeto a la mera formulación de unos principios generales, sin efectos reales sobre las competencias normativas de la Comunidad Autónoma (11) . Por otro lado, en materia de régimen local, por mucho empeño que hayan puesto los Estatutos reformados en detallar y desarrollar competencias autonómicas de regulación directa y de remisión normativa, en el fondo se trata de cláusulas de principios jurídicos y de la mera reproducción de mandatos constitucionales o de la recepción de principios normativos establecidos por el Derecho comunitario, que han de compartirse por todos los centros de poder constituido, y no pueden oponerse a la Revistas Especializadas 12/9/2010 Página 9 de 16 iniciativa política de los legisladores estatal y autonómico para formular las bases locales y para desarrollarlas. En consecuencia, nos encontramos ante una norma de cabecera del ordenamiento de la Comunidad Autónoma que debe operar como parámetro de interpretación de su legislación de desarrollo, y que a su vez debe ser interpretada de acuerdo con los principios constitucionales a los que se debe. En este sentido, el Estatuto no puede alterar en ningún caso el equilibrio de reparto de poder constitucional, que tiene su centro en la summa divissio bases estatales versus leyes autonómicas de desarrollo. Estatuto no es una norma interpretadora de la Constitución, y no puede proponer un entendimiento determinado de lo que sea el establecimiento de bases, así como excluir aspectos del régimen básico de una materia, para limitar la iniciativa política de las Cortes Generales al establecimiento de los principios generales (12) . En conclusión, las normas que los Estatutos reformados dedican a la delimitación del alcance de las competencias compartidas con el Estado no pueden establecer el alcance de tal legislación, y en cuanto a la calificación de todas sus competencias como exclusivas, sin duda se verán mediatizadas por la doctrina constitucional sobre la vinculación positiva y negativa de las leyes de las Comunidades Autónomas a la legislación básica. En otro caso, se rompe el sistema de equilibrios diseñado por la CE para la distribución territorial del poder, al pretender establecer en una norma de atribución competencial a la Comunidad Autónoma el alcance de la normativa básica del Estado; lo que se opone frontalmente a la naturaleza eminentemente política de la normativa básica (13) y a la primacía política de las Cortes Generales para definir el interés general. En realidad, el proceso es el inverso, son las Cortes Generales las encargadas de medir la capacidad política de las Comunidades Autónomas, a la hora de aprobar sus estatutos de autonomía (14) , por lo que no puede tener ese pretendido alcance, salvo que se trate de una modificación encubierta de la Constitución, como entienden ORTEGA, BALAGUER, TAJADURA, DE LA QUADRA, FERNÁNDEZ FARRERES, entre otros. 5. Legislación de bases del Estado versus legislación autonómica de desarrollo Junto con el conflicto principal estatutos-bases estatales, la aprobación de todo tipo de leyes autonómicas previstas en las reformas tratadas, inevitablemente, nos llevará a supuestos de colisión entre las bases estatales y estas leyes de desarrollo estatutario. En principio, la solución a adoptar está condicionada por aceptar la plena inclusión de la legislación básica estatal en el bloque de constitucionalidad, junto con la Constitución y los propios Estatutos, en cuanto se trata de las leyes atribuidoras y delimitadoras de competencia. Estas relaciones post-estatutarias entre la ley autonómica y la ley estatal para algunos autores (SOLOZÁBAL) han de entenderse en términos de jerarquía: la infracción autonómica de la Ley de Bases es infracción de la Constitución; sin embargo, más que de relaciones de jerarquía, hay que hablar de relaciones de competencia, en las que las bases estatales desplazan a la legislación de desarrollo autonómico, siempre que además los principios normativos de las bases estatales no se opongan a los principios normativos que imponen sobre el régimen local los Estatutos reformados. Así resulta de la doctrina constitucional sobre la legislación estatal dictada al amparo del art. 149.1.1.ª CE, que, más que reservar al Estado una determinada competencia o delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las Comunidades Autónomas, habilita para establecer unas «condiciones básicas» con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales. La doctrina constitucional aplica la cláusula de prevalencia con un efecto de desplazamiento: la ley de la Comunidad Autónoma no deviene Revistas Especializadas 12/9/2010 Página 10 de 16 inconstitucional por incompetencia, es desplazada por la vigencia de la Ley Estatal, dictada en materias para las que el Estado está habilitado directamente por la CE, asumiendo así el concepto de norma de conflicto predicado por la doctrina (15) . En este sentido, la supremacía constitucional de la ley de bases estatal sobre la ley autonómica es clara: «La determinación del ámbito de la ley básica sólo corresponde al legislador estatal de acuerdo con una inteligencia correcta de lo que es básico y no tiene que ver con el previo establecimiento de lo que es el desarrollo por parte del legislador autonómico, aun contando con la previsión estatutaria». La legislación autonómica ha de respetar el espacio propio de la ley estatal, siempre que ésta sea constitucionalmente adecuada, pues la Constitución impone a la ley autonómica el respeto de la ley básica estatal. En definitiva, la legislación autonómica de desarrollo estatutario debe atenerse a las bases estatales tanto como a su propio Estatuto. III. POSIBLE CONTENIDO DE UNA FUTURA LEY ESTATAL DE BASES LOCALES La futura Ley básica estatal de régimen local no puede modificar las disposiciones, cláusulas, principios y mandatos de los Estatutos reformados; premisa que no ofrece mayor dificultad habida cuenta de la manifiesta coincidencia de contenidos, principios, mandatos y técnicas de atribución competencial entre las bases estatales y las nuevas regulaciones estatutarias. No obstante, aceptada esta premisa, tanto las bases vigentes como otras futuras pasarán a integrar el parámetro de constitucionalidad junto con los propios Estatutos. Distinta y espinosa cuestión es la de su vigencia general en todo el Estado, a la vista del más que posible solapamiento de las bases estatales con la regulación estatutaria del régimen local en Cataluña y en Andalucía fundamentalmente, es posible que las nuevas bases sólo sean de aplicación plena en algunas Comunidades, y en otras constituyan derecho supletorio del propio Estatuto, al que complementarán para garantizar una homogeneidad mínima. La existencia de distintos niveles de autogobierno impone una distinta presencia de las bases estatales del régimen local, como ya sucede en materia de funcionarios. En cuanto al contenido posible de las nuevas bases estatales, de acuerdo con las SSTC 159/2001 y 240/2006, «La Ley de Bases del Régimen Local puede a priori contener, de un lado, los rasgos definitorios de la autonomía local, concreción directa de los artículos 137, 140 y 141 CE, como, de otro, la regulación legal del funcionamiento, la articulación o la planta orgánica (entre otras cosas) de los entes locales. Sólo aquellos extremos de la LBRL que pueden ser cabalmente enraizados de forma directa en los artículos 137, 140 y 141 CE, de cuyo contenido no represente más que exteriorizaciones o manifestaciones, forman parte del contenido de la autonomía local constitucionalmente garantizada, mientras que lo que se refieran a aspectos secundarios o no directamente relacionados con la garantía institucional, que son la mayoría y que se basan en la competencia del artículo 148.1.18, tienen una distinta naturaleza y no forman parte del bloque constitucional», tanto puede contender un directo desarrollo de los artículos 137 a 142, a los que ahora debe complementar, como extenderse a la planta organizativa y competencial de los entes locales constitucionales, con fundamento, tanto en la cláusula 18 del art. 149.1 CE como en el resto de sus apartados, con la posibilidad de regular y mantener las tradicionales especialidades locales en materia de bienes, servicios y función pública. Por otro lado, la regulación de la autonomía local en el art. 137 CE expresa una apuesta clara del Poder constituyente por un régimen local unitario. 1. Revistas Especializadas 12/9/2010 Página 11 de 16 Organización y planta de los entes locales constitucionales En materia de organización municipal y provincial, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 140 y 141 CE, las bases estatales deben regular la planta organizativa básica de municipios y provincias con definición de los modelos estructurales obligatorios en todo el Estado alcanzado a la regulación de sus órganos primarios y básicos: Ayuntamiento, Alcalde y Comisiones Informativas. En cuanto se trata de entes territoriales constitucionales con aptitud para establecer su propio ordenamiento derivado y singular, las bases locales deben reconocer y atribuir las potestades públicas inherentes a los órganos territoriales del Estado, en especial la de autoorganización —Fcondición previa de toda autonomía territorial—F, y garantizar un espacio normativo propio, en garantía del contenido esencial de la garantía institucional, y, al mismo tiempo, delimitar negativamente las posibilidades de desarrollo legislativo por la Comunidad Autónoma (16) . Deben establecer el contenido mínimo del poder de autoorganización, sin el cual no puede hablarse de autogobierno. Junto con la potestad de autoorganización, la atribución expresa de las potestades inherentes a la Administración Pública y las prerrogativas en materia de gestión y recaudación tributaria, las bases estatales deben establecer, en todo caso, el régimen general de la planta y las competencias de los entes locales constitucionales, con expreso reconocimiento de un espacio normativo municipal, en los servicios mínimos y en los asuntos de indudable interés local, inderogable por Ley singular o general del propio Estado o de las Comunidades Autónomas. En directo desarrollo de los artículos 137, 149 y 141, las bases estatales deben regular los elementos esenciales de una organización local homogénea. La definición del término municipal, la regulación del padrón de habitantes, y los derechos y deberes de los vecinos; y por supuesto, los órganos de gobierno dentro del esquema constitucional (Alcalde y Concejales), y su régimen electoral. Por otro lado, no pueden renunciar a determinar el régimen de cometidos y responsabilidades de los distintos órganos básicos (Alcalde, Pleno, Comisiones Informativas, Junta de Gobierno), así como sus sistemas de relación y de control. Todo ello, a los efectos de garantizar un reparto de funciones entre órganos de regulación y representación general y órganos de gestión y ejecución, así como reglas fundamentales para la resolución de conflictos entre ellos, como exigencia de la definición del modelo de autogobierno. En garantía de los derechos de acceso y participación en los cargos públicos reconocidos por el art. 23 CE, y al amparo de la competencia transversal estatal, atribuida por el art. 149.1.1.ª CE, en relación con el derecho de acceso de los ciudadanos a la Administración, regulado en los arts. 103 a 105 de la Constitución, las bases estatales del régimen local deben regular el régimen electoral general de los entes locales constitucionales, y el estatuto del vecino, para garantizar el ejercicio de su derecho de participación política, y su asistencia a sesiones de órganos colegiados, el acceso a los registros públicos, la consulta de los registros y archivos, la posibilidad de presentar escritos y peticiones de reconocimiento de derechos o de prestación de servicios esenciales u obligatorios, y la solicitud de promover consultas y refrendos en materias de competencia municipal. El régimen competencial y organizativo básico de los entes locales necesarios incluye su régimen de funcionamiento, en especial, la regulación del funcionamiento de los órganos colegiados: dictámenes, convocatorias, sesiones, intervenciones, actas, acuerdos, registros, votaciones, abstenciones, mociones, ruegos, así como el régimen de aprobación de los acuerdos y el de su impugnación; todo ello al amparo de la competencia exclusiva del Estado para establecer el procedimiento administrativo básico de todos los órganos público-administrativos y la legislación procesal. En todo caso, debe contemplar el estatuto (derechos y deberes) de los Revistas Especializadas 12/9/2010 Página 12 de 16 Concejales y su régimen de incompatibilidades; así como el de los grupos políticos en que se integren; a los efectos de garantizar el ejercicio de sus funciones, y mantener los sistemas de control democrático y técnico organizativo de los órganos de gobierno (17) . 2. Régimen competencial Las bases estatales deben establecer, irrenunciablemente, por imposición de la garantía institucional local, un régimen competencial general para los municipios y provincias, sin perjuicio de los definidos en los Estatutos reformados, con los que deben integrarse, en garantía de un mínimo común denominador. Se trata del cumplimiento de la función constitucional de concreción general que le corresponde al Estado en sede de desarrollo constitucional (PAREJO); este régimen competencial estatal básico debe asegurar la participación de los Ayuntamientos y Diputaciones en todos los asuntos de interés, y reservar un espacio normativo mínimo que no pueda ser invadido ni desplazado por la legislación autonómica. La regulación estatal de un sistema competencial local debe incluir un sistema de servicios mínimos, en función de la población, en directa correspondencia con la planta organizativa diseñada. La atribución de servicios mínimos y de otros cometidos de modo directo asegura mejor que ninguna otra técnica la integridad del autogobierno, y evita su desnaturalización. La plena titularidad de los servicios públicos presume la existencia de un poder normativo irrenunciable. Desde este punto de vista, sin necesidad de grandes declaraciones legales y de recurrir a las técnicas de la descentralización, los servicios de titularidad municipal ofrecen un contenido plausible a los principios de autonomía y subsidiariedad y constituyen la garantía de un poder local autónomo, enmarcado en y por la legislación de bases del Estado, que debe garantizar un espacio propio para la reglamentación local (18) . Por otro lado, el reparto de funciones y tareas entre los órganos locales básicos no podría realizarse sin la previa determinación del sistema de atribución competencial general a favor de municipios y provincias, y en especial sin la previa definición de los servicios esenciales locales, de los mínimos y obligatorios según tramos de población, y de los servicios susceptibles de monopolio. Todo ello, de acuerdo con lo establecido en el Protocolo de los Servicios Locales de Interés General anexo al Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre, de 2007 (19) . 3. Principios de las relaciones interadministrativas En cumplimiento del deber de garantía de la autonomía local, corresponde también a las bases estatales fijar el sistema general de relaciones entre la Administración Local y las restantes Administraciones, especialmente las territoriales, para asegurar tanto la eliminación de controles administrativos como un vaciado de competencias municipales o provinciales, a través de los mecanismos de los programas de subvenciones o de los sistemas generalizados de delegación de funciones de la Comunidad Autónoma en las Diputaciones y Ayuntamientos y de reasignación de funciones entre entes locales necesarios y entes de base autonómica, que figuran en todos los Estatutos reformados y que interiorizan en gran parte las posibilidades reales de decisión de los entes locales en los programas de actuación de la Administración de su Comunidad Autónoma. La competencia estatal para establecer un sistema de relaciones básico de los entes locales necesarios incluye la definición y las peculiaridades de los principios de colaboración, cooperación y coordinación, precisamente, para evitar un uso generalizado de la subvención, la delegación y la reasignación de funciones como técnicas de control efectivo de los entes locales. Revistas Especializadas 12/9/2010 Página 13 de 16 4. Especialidades locales en materia de funcionarios, bienes y servicios La publicación del Estatuto Básico del Empleado Público, y la existencia de títulos competenciales de reparto específico en las distintas cláusulas del art. 149.1 CE, tanto en materia personal al servicio de los entes locales necesarios como en materia de bienes, en principio priman sobre la competencia genérica (bases de las Administraciones Públicas) del apartado 18. De acuerdo con esta consideración, las bases estatales de los entes locales sólo pueden contemplar las especialidades tradicionales en materia de funcionarios y de bienes. Si bien, evidentemente, se trata de una decisión política discrecional mantener o eliminar las especialidades y peculiaridades de las distintas clases de bienes locales, y de sus distintos regímenes decantados a lo largo de la historia con relevancia constitucional (bienes comunales, bienes en mano común), no existe impedimento conceptual ni constitucional en mantener estas especialidades, junto con las referentes a los funcionarios con habilitación estatal en unas bases locales. Mayores dudas suscita la posibilidad y conveniencia de mantener un régimen básico de los servicios locales, tanto por la asunción de la competencia al respecto en los Estatutos reformados como por tratarse de una materia, al igual que toda la contratación pública, mediatizada por el legislador comunitario. No obstante, se trata de una opción de política legislativa; las especialidades organizativas de los entes locales, en materia de contratación, tanto pueden recogerse en la DA 2.ª de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, como en una ley distinta. En todo caso, la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y de su Protocolo en materia de servicios de interés general garantiza un amplio espacio a las autoridades estatales y regionales para establecer y definir los servicios públicos a través de la Administración Local. La recepción de este mandato de Derecho comunitario no impone una norma básica, pero sí requiere el tratamiento unitario propio de las bases estatales. En este sentido, se trata de la eliminación o supervivencia de las tradicionales especialidades locales, y si debe mantenerse o desaparecer una regulación local particular en desarrollo de la Ley de Contratos del Sector Público, o remitir en bloque el desarrollo normativo a favor del legislador Comunitario, de acuerdo con las competencias exclusivas asumidas por los Estatutos reformados en materia de bienes y servicios locales. Desde este punto de vista, a pesar de las competencias asumidas en los Estatutos reformados en materia de bienes y servicios, la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007, obliga al reconocimiento de un espacio normativo local en materia de servicios públicos que sólo puede garantizarse por unas bases estatales, puesto que los Estatutos reformados no lo contemplan. Por estas consideraciones, corresponden a las bases estatales en garantía de la autonomía local, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 14 del TUE y de su Protocolo de los Servicios de Interés General, la determinación de la facultad municipal y, en su caso, provincial, para el ejercicio de la iniciativa económica (al servicio de los intereses locales y en beneficio de las colectividades correspondientes) en los términos del artículo 128.2 CE; y de otro lado, la identificación de los servicios susceptibles de prestación en monopolio, bajo la denominación tradicional de «municipalización» y, en su caso, «provincialización» de servicios. En todo caso, la determinación de lo básico es esencialmente una función política de las Cortes Generales que no es posible establecer a priori, puesto que depende de la situación y posición coyuntural de las distintas fuerzas políticas, que tienen un Revistas Especializadas 12/9/2010 Página 14 de 16 amplio margen de maniobra dentro de las competencias y de las competencias exclusivas reconocidas al Estado por una doctrina constitucional constante en el análisis de las cláusulas del art. 149.1, y de su condición de garante de la autonomía local en directo desarrollo de los artículos 137 a 142 de la norma fundamental. De acuerdo con estas consideraciones, la regulación del sistema orgánico-competencial de los nuevos Estatutos de Autonomía para Cataluña y Andalucía, en el fondo, sigue siendo legislación del Estado, que se atiene al mismo patrón y a los mismos criterios rectores de la todavía vigente LBRL; por ende, no deben plantearse problemas de convivencia con la regulación de las bases que libremente se aprueben por el Estado, pero que indudablemente deberá tomar en consideración lo dispuesto en los Estatutos sobre el régimen competencial para ampliarlo, pero ya sin posibilidad real de establecer uno completamente opuesto. Las bases deberán formularse, de acuerdo con los principios normativos aprobados en los Estatutos, para posibilitar una interpretación conjunta y armónica, salvo que se planteasen problemas de constitucionalidad. En materias compartidas, que constituyen siempre el verdadero objeto de las bases en toda la extensión que figura en los distintos números del artículo 149.1, la primacía corresponde a la iniciativa política de las Cortes Generales, que podrán ampliar y establecer una regulación que vincule a todos con más fuerza que las regulaciones estatutarias (20) . Lo contrario es desconocer la Constitución y la función constitucional de definición o delimitación de las competencias estatales y autonómicas que cumplen las normas básicas (21) en orden a la delimitación de competencias estatutarias, expresamente asumida por el TC desde la temprana S de 28 de julio de 1981. Por otro lado, elevar el rango normativo de la garantía institucional de la administración local en materia de atribución competencial —Fa través de la vía estatuaria para integrar definitivamente el contenido de la LBRL en el bloque de constitucionalidad y condicionar al legislador sectorial, superando la naturaleza de ley ordinaria de la vigente LBRL—F no impone renunciar a la formulación de unas «bases» que garanticen un mínimo común denominador de la regulación municipal, que también se integra en el bloque de constitucionalidad (STC 60/1993, FJ 1.º; SSTC 61/1993 y 62/1993, y la más reciente 54/2002, que, para el supuesto especial de las bases dictadas al amparo del art. 149.1.1.ª CE, las califica como «canon complementario de constitucionalidad»). Teniendo en cuenta que los Estatutos de Autonomía reformados mantienen el sistema de atribución competencial de la Ley 7/85, y tampoco atribuyen competencias directas a las entidades locales: si se quiere atribuir un poder normativo directo a los entes locales constitucionales, y la titularidad de servicios públicos, sigue siendo necesaria una reforma de las bases estatales que garantice la unidad de la materia régimen local y la autonomía de los entes constitucionales (22) . (1) RIVERO YSERN, J. L. (2006), «Breves primeras impresiones ante un nuevo proceso de reforma del Régimen Local», Revista de la Administración Autonómica y Local (REALA), núm. 302, Págs. 77-87 (INAP)- Madrid.Ver texto (2) El modelo italiano, conformado a partir de la Ley 142, de 8 de junio de 1990, de Ordenación de las Autonomías Locales, que parece haber inspirado algunos de los contenidos más importantes de la ley, abordó la superación de la tradicional uniformidad, con una gran flexibilidad. Ver texto (3) LÓPEZ DE LERMA I LÓPEZ, J. (2007), «Relaciones Generalitat-Estado en el nuevo Estatuto de Autonomía para Cataluña», LA LEY, núm. 6632, Madrid.Ver texto (4) Cuestión distinta es si la «habilitación constitucional» de la legislación básica de régimen local [ex art. 149.1.18.a) CE] es suficiente para cumplir la función Revistas Especializadas 12/9/2010 Página 15 de 16 constitucional que le está asignada a dicha normativa, en cuanto desarrollo directo de los artículos 137, 140 y 141 CE. GARCÍA ROCA y CAAMAÑO. Ver texto (5) SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J. J. (2009), «El marco estatutario del régimen local», Revista de Administración Pública, núm. 179, págs. 11-32 (CEPC), MadridVer texto (6) LÓPEZ GARCÍA, C. (2006), «Problemas de articulación de la autonomía financiera de las entidades locales en el estado de las autonomías», Tributos Locales, núm. 64, págs. 45-64, REGRESA, Madrid.Ver texto (7) GARCÍA MORILLO, J. (1996), «La versatilidad de lo Básico»,RAP, núm. 139, CEPC, Madrid (7). SSTC 76/1983, de 5 de agosto (FJ 19.º), y 27/1987, de 19 de febrero (FJ 2.º).Ver texto (8) STC 247/2007, F 11: El Estatuto de Autonomía, en cuanto que es norma estatal, puede realizar su función atributiva de competencias a la Comunidad Autónoma, con la consiguiente delimitación entre las competencias estatales y autonómicas, incidiendo en el alcance de las primeras, lo que hemos reconocido al legislador estatal en los fundamentos jurídicos 7 y 8. Sin embargo, es obvio que esa posible regulación normativa estatutaria no puede en ningún caso quebrantar el marco del art. 149.1 CE, desnaturalizando el contenido que sea propio de cada materia y que permite su recognoscibilidad como institución. Lo importante, en este sentido, es que el Estatuto de Autonomía, por ser norma de eficacia territorial limitada, si en ocasiones hubiere de realizar alguna precisión sobre el alcance de las materias de competencia estatal, lo haga para favorecer la mayor concreción de las competencias autonómicas que se correlacionan con ella y que, al hacerlo, no impida el despliegue completo de las funciones propias de la competencia estatal regulada en el art. 149.1 CE de que se trate. Sólo si se satisfacen estas exigencias, tal modo de proceder resultará acorde a la Constitución.Ver texto (9) FERNÁNDEZ FARRERES, G. (2008), ¿Hacia una doctrina constitucional del Estado de las Autonomías? (Comentario a la STC 247/2007, de 12 de diciembre, sobre el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana), Ed. Civitas, Madrid. Ver texto (10) SSTC 164/2001, de 11 de julio, F 4, y 54/2002, de 27 de febrero, F 3. «Las condiciones básicas que garanticen la igualdad, por definición, no pueden consistir en un régimen jurídico acabado y completo de los derechos y deberes constitucionales afectados. La regulación de esas condiciones básicas sí corresponde por entero y en exclusiva al Estado, pero con tal normación, como es evidente, no se determina ni se agota su entero régimen jurídico».Ver texto (11) STC 247/07d), F 16: Por último, hay que señalar que teniendo los derechos constitucionales la condición de tales como consecuencia de su consagración en la Constitución, es claro que los mismos no pueden ser objeto de regulación por los estatutos. Ver texto (12) STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 4.c) de la S 76/83: «[...] el legislador estatal no puede incidir indirectamente en la delimitación de competencias mediante la interpretación de los criterios que sirven de base a la misma. Es cierto que todo proceso de desarrollo normativo de la Constitución implica siempre una interpretación de los correspondientes preceptos constitucionales, realizada por quien dicta la norma de desarrollo».Ver texto (13) García Morillo (1996), La versatilidad de lo Básico, op. cit., núm. 37. Ver texto Revistas Especializadas 12/9/2010 Página 16 de 16 (14) Artículo 15 de la Constitución de 1931. «Corresponde al Estado español la legislación, y podrá corresponder a las regiones autónomas la ejecución, en la medida de su capacidad política, a juicio de las Cortes, sobre las siguientes materias». Ver texto (15) LEGUINA VILLA, J. (1993), «Notas sobre los principios de concurrencia y prevalencia en la legislación compartida» REALA, núm. 258. Pág. 233 «la prevalencia del derecho estatal no altera el orden constitucional de competencias ni juega en contra del principio de competencia, lo que impide que sea aplicable a los supuestos de colisión normativa en materia de competencias compartidas o de entrecruzamiento de títulos competenciales ratione materiae. Conflictos que deben resolverse atendiendo al criterio de competencia». ALONSO MAS, M. J. (2003), «La prevalencia del derecho del Estado y la inaplicación judicial de las leyes autonómicas: el caso de las cesiones de aprovechamiento en suelo urbano» RAP, núm. 161 mayo-agosto, CEPC, Madrid. Ver texto (16) Teniendo en cuenta las limitaciones establecidas por la STC 214/89 sobre el reglamento orgánico municipal.Ver texto (17) PAREJO ALFONSO, L. (2009), «Autonomía local, régimen local básico y reformas estatutarias», REALA, núm. 309. págs. 16-59, INAP, Madrid.Ver texto (18) LÓPEZ GARCÍA, C. (2007), «Reserva de Ley penal y Autonomía Local», REALA, núm. 305, págs. 179-207, INAP, Madrid. Ver texto (19) LÓPEZ GARCÍA, C. (2009), «El papel de los servicios de interés general en la reforma de la legislación española de régimen local», REALA, núm. 308, págs. 91-132, INAP, Madrid. Ver texto (20) No cabe escudarse en el rango fórmalas los Estatutos de Autonomía (son aprobados por ley orgánica, aunque no son una simple ley orgánica, como acertadamente advirtió JIMÉNEZ CAMPOS) para sostener el carácter supraordenado de sus contenidos y de las competencias autonómicas delimitadas, respecto de las normas básicas estatales. Ver texto (21) STC 259/1988, de 22 de diciembre, FJ 2, integrándose sin dificultad, en aquella parte que sea concreción de principios constitucionales, dentro del llamado «bloque de la constitucionalidad» (art. 28.1 LOTC), según dijimos, entre otras, en las SSTC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 5, y 109/1998, de 26 de mayo, FF.JJ. 5 y 12 (STC 159/2001, FJ 4).Ver texto (22) MUÑOZ MACHADO, S. (2007), Derecho Público de las Comunidades Autónomas, tomos I y II, IUSTEL.Ver texto Revistas Especializadas 12/9/2010
