Informe del P de la C 1248 sobre el Tribunal Supremo

Estado Libre Asociado de Puerto Rico
17ma. Asamblea
Legislativa
1ra. Sesión
Ordinaria
CÁMARA DE REPRESENTANTES
P. de la C. 1248
INFORME
14 de junio de 2013
A LA CÁMARA DE REPRESENTANTES DE PUERTO RICO:
La Comisión de Lo Jurídico de la Cámara de Representantes de Puerto Rico
recomienda la aprobación del P. de la C. 1248 con enmiendas.
ALCANCE DE LA MEDIDA
La Comisión de Lo Jurídico evaluó el P. de la C. 1248, el cual propone derogar el
Artículo 3.002 de la Ley 201-2003, según enmendada, conocida como la “Ley de la
Judicatura del Estado Libre Asociado de Puerto Rico” y sustituir por un nuevo Artículo
3.002; derogar los incisos (b) y (d) de la Regla 52.2 de las Reglas de Procedimiento Civil
de Puerto Rico, según enmendada, y sustituir por nuevos incisos (b) y (d); a los fines de
revisar la competencia original y apelativa del Tribunal Supremo de Puerto Rico; y para
otros fines.
En su Exposición de Motivos, se indica que es la Constitución del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, basada en el sistema de gobierno republicano de separación
de poderes, la que establece los poderes y facultades de la Asamblea Legislativa. Más
aún, es esta misma Constitución la que establece que la Rama Legislativa es la que tiene
la facultad de legislar y así lo estableció nuestra Convención Constituyente al momento
de plasmar que será la Asamblea Legislativa quien determine la competencia y
organización de los Tribunales, incluyendo el Tribunal Supremo.
ANÁLISIS Y RECOMENDACIONES
Atendido y evaluado el memorial explicativo de la Oficina de Administración de
los Tribunales sobre el P. del S. 367, el Informe Positivo preparado por la Comisión de lo
Jurídico, Seguridad y Veteranos del Senado de Puerto Rico sobre el P. del S. 367 así
como la Ley 18-2013, al igual que lo dispuesto por el Tribunal Supremo en Alvarado
Pacheco y otros v. E.L.A. y otros, Resol. de 11 de junio de 2013 y conforme al estudio
realizado por los legisladores y el personal técnico, la Comisión de Lo Jurídico de la
Cámara de Representantes se encuentra en posición para recomendar la aprobación del
P. de la C. 1248 fundamentado en el análisis que se presenta a continuación.1
Premisas y Principios del Informe:
Como punto de partida para la discusión de la presente medida, incluimos un
listado de hallazgos que se levantaron como parte del proceso de evaluación del P. de la
C. 1248.
Los tribunales de Puerto Rico constituirán un sistema judicial unificado en
lo concerniente a jurisdicción, funcionamiento y administración. La
Asamblea Legislativa, en cuanto no resulte incompatible con esta
Constitución, podrá crear y suprimir tribunales, con excepción del Tribunal
Supremo, y determinará su competencia y organización. Art. V, Sec. 2 de la
Constitución de Puerto Rico
1. La Constitución delega en la Asamblea Legislativa el poder para crear y suprimir
tribunales, con excepción del Tribunal Supremo.
Por tratarse la Medida sobre enmiendas también incluidas en el P. del S. 367, proyecto que
estuvo ante la consideración de esta Comisión y que luego del proceso de evaluación y análisis,
la mayoría de los miembros de la Comisión presentaron un 1er Informe Positivo recomendando
la aprobación del mismo y posteriormente convirtiéndose en la Ley 18-2013, esta Comisión
incluye como parte de su análisis del P. de la C. 1248 el memorial explicativo sometido por la
Oficina de Administración de Tribunales sobre el P. del S. 367, el Informe Positivo de la
Comisión de lo Jurídico, Seguridad y Veteranos del Senado de Puerto Rico sobre el P. del S. 367,
al igual que el Informe Positivo de esta Comisión sobre el P. del S. 367.
1
2
2. La Constitución le confiere a la Asamblea Legislativa la facultad exclusiva e
indelegable para determinar la competencia y organización del Tribunal General
de Justicia.
3. En el caso particular del Tribunal Supremo, la Constitución le otorga la
competencia en primera instancia sobre autos de hábeas corpus2 y le reserva la
competencia en última instancia sobre toda controversia judicial3.
4. El Tribunal Supremo ha de tener competencia original adicional al autos de
hábeas corpus si la Asamblea Legislativa concede la misma mediante legislación.
5. La jurisdicción del Tribunal Supremo está fuera del alcance de la Asamblea
Legislativa.
6. Las enmiendas incluidas en el P. de la C. 1248 limitan la competencia original del
Tribunal Supremo al autos de hábeas corpus (mínimo constitucional) y la
competencia apelativa del Tribunal Supremo para revisar las actuaciones
interlocutorias del Tribunal de Apelaciones en casos civiles y las sentencias y
resoluciones del Tribunal de Apelaciones sobre asuntos de naturaleza
interlocutoria procedentes del Tribunal de Primera Instancia en cuanto al recurso
de certificación interlocutoria procedentes del Tribunal de Primera Instancia en
casos civiles. De igual forma, se limita la competencia del Tribunal Supremo en
cuanto al recurso de certificación intrajurisdiccional.
7. Las enmiendas incluidas en el P. de la C. 1248 se limitan a modificar la
competencia del Tribunal Supremo dentro de los parámetros constitucionales.
Sin embargo, no tienen efecto alguno sobre la jurisdicción del Tribunal Supremo,
ni de ningún otro tribunal de menor jerarquía.
Ley 18-2013
La Asamblea Legislativa aprobó el P. del S. 367 y el 15 de mayo de 2013 el
Gobernador del Estado Libre Asociado Hon. Alejandro García Padilla lo convirtió en la
Ley 18-2013. Según lo dispuesto en el Art. III, Sec. 19 de la Constitución de Puerto Rico,
el P. del S. 367 fue aprobado por una mayoría del número total de los miembros que
componen cada cámara y se sometió al Gobernador, convirtiéndose en ley tan pronto
éste lo firmó. Conforme a lo establecido en el Artículo 15 de la Ley 18-2013, la Asamblea
Art. V, Sec. 3 de la Constitución de Puerto Rico. “El Tribunal Supremo será el tribunal de
última instancia en Puerto Rico y se compondrá de un juez presidente y cuatro jueces asociados.
El número de sus jueces solo podrá ser variado por ley, a solicitud del propio Tribunal
Supremo.”
3
Art. V, Sec. 5 de la Constitución de Puerto Rico. “El Tribunal Supremo, cada una de sus salas,
así como cualquiera de sus jueces, podrán conocer en primera instancia de recursos de hábeas
corpus y de aquellos otros recursos y causas que se determinen por ley.”
2
3
Legislativa dispuso que esta Ley comenzaría a regir inmediatamente después de su
aprobación. Así las cosas, luego del 15 de mayo de 2013, la competencia del Tribunal
Supremo fue modificada conforme a lo dispuesto en la Ley 18-2013, estatuto cuya letra
clara y sin ambigüedad establece los requisitos para que el Tribunal Supremo pueda
atender un recurso de certificación intrajurisdiccional; la revisión de actuaciones
interlocutorias del Tribunal de Apelaciones, y las sentencias o resoluciones del Tribunal
de Apelaciones sobre asuntos de naturaleza interlocutoria procedentes del Tribunal de
Primera Instancia; entre otras disposiciones que inciden sobre la competencia original y
apelativa del Tribunal Supremo.
Sin embargo, con fecha posterior a la aprobación de la Ley 18-2013, se
presentaron una serie de mociones ante el Tribunal Supremo solicitando que se
expidiera la certificación de varios casos que se encuentran pendientes ante el Tribunal
de Primera Instancia. Por tratarse sobre la misma controversia, los casos fueron
consolidados por el Tribunal Supremo en Alvarado Pacheco y otros v. E.L.A. y otros,
Resol. de 11 de junio de 2013. Así las cosas, el Estado presenta sendas mociones de
desestimación en donde arguye que el Tribunal Supremo no tiene competencia para
entender en las peticiones de certificación de los casos consolidados conforme a lo
dispuesto en la recién aprobado Ley 18-2013. Luego de elaborar sobre la distinción entre
“jurisdicción” y “competencia”, la doctrina de separación de poderes, el acceso a la
justicia y “la verdadera intención de este estatuto”, mediante Resolución (Según se
desprende del Voto Disidente de la Hon. Anabelle Rodríguez Rodríguez en Alvarado
Pacheco y otros v. E.L.A. y otros, supra, es la primera vez que en nuestra historia
constitucional se declara un estatuto inconstitucional mediante Resolución y no una
Opinión), una mayoría del Tribunal Supremo dictamina la inconstitucionalidad de la
Ley 18-2013.
Así las cosas, conforme al sistema republicano de gobierno y siendo la única de
las tres ramas con facultad de legislar, se presenta ante esta Asamblea Legislativa el P.
de la C. 1248 con el propósito expuesto en la sección de Alcance de la Medida del
presente informe y fundamentada en el siguiente análisis. Por tratarse la Medida sobre
enmiendas también incluidas en el P. del S. 367, proyecto que estuvo ante la
consideración de esta Comisión y que luego del proceso de evaluación y análisis, la
mayoría de los miembros de la Comisión presentaron un 1er Informe Positivo
recomendando la aprobación del mismo y posteriormente convirtiéndose en la Ley 182013, esta Comisión incluye como parte de su análisis del P. de la C. 1248 el memorial
explicativo sometido por la Oficina de Administración de Tribunales sobre el P. del S.
367, el Informe Positivo de la Comisión de lo Jurídico, Seguridad y Veteranos del
Senado de Puerto Rico sobre el P. del S. 367, al igual que el Informe Positivo de esta
Comisión sobre el P. del S. 367.
4
La Doctrina de Separación de Poderes y la facultad constitucional de la Asamblea
Legislativa para determinar la competencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico
La doctrina de separación de poderes ha sido discutida por nuestro Alto Foro en
innumerables ocasiones por ser parte intrínseca de nuestro ordenamiento
constitucional. Tan cercano como el mes de febrero del año en curso, el Tribunal
Supremo elaboró sobre dicha doctrina en A.A.R., Ex parte, Op. de 20 de febrero de 2013,
2013 T.S.P.R. 16, 2013 J.T.S. 16, 187 D.P.R. __ (2013). Curiosamente en aquel entonces,
una mayoría del Tribunal Supremo optó por hacer valer la doctrina de separación de
poderes “al no ejercer [su] poder constitucional, dejando así que las otras ramas ejerzan
sus facultades.” Voto de Conformidad de la Hon. Mildred Pabón Charneco, Alvarado
Pacheco y otros v. E.L.A. y otros, supra, pág. 3. Sin embargo, contrario al curso de acción
de la mayoría en A.A.R., Ex parte, supra, al evaluar las solicitudes de certificación en los
casos posteriores a la aprobación de la Ley 18-2013, entendió necesario defender esta
doctrina haciendo un ejercicio afirmativo del Poder Judicial. Tanto el “ejercicio
afirmativo del Poder Judicial” exhibido en Alvarado Pacheco y otros v. E.L.A. y otros,
supra, como el ejercicio constitucional de legislar realizado por la Asamblea Legislativa
mediante la promulgación de la Ley 18-2013, se encuentran supeditados al sistema de
pesos y contrapesos inherente a un sistema republicano de gobierno, sistema
reconocido en nuestra Carta Magna.
Por consiguiente, cualquier discusión sobre la facultad legislativa para
determinar la competencia del Tribunal Supremo debe estar centrada en la Constitución
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Para esto, resulta imperativo evaluar tres
secciones del Art. V sobre el Poder Judicial. La primera: sistema judicial unificado;
creación, competencia y organización de los tribunales. 4 La segunda: Tribunal Supremo
será el tribunal de última instancia; organización.5 La tercera: jurisdicción original del
Tribunal Supremo.6 Al analizar lo dispuesto en las tres secciones mencionadas y en
consideración a la totalidad de la Constitución, queda expresamente establecido que la
Art. V, Sec. 2 de la Constitución de Puerto Rico. Los tribunales de Puerto Rico constituirán un
sistema judicial unificado en lo concerniente a jurisdicción, funcionamiento y administración. La
Asamblea Legislativa, en cuanto no resulte incompatible con esta Constitución, podrá crear y
suprimir tribunales, con excepción del Tribunal Supremo, y determinará su competencia y
organización.
4
Art. V, Sec. 3 de la Constitución de Puerto Rico. El Tribunal Supremo será el tribunal de última
instancia en Puerto Rico y se compondrá de un juez presidente y cuatro jueces asociados. El
número de sus jueces sólo podrá ser variado por ley, a solicitud del propio Tribunal Supremo.
5
5
Constitución delega en la Asamblea Legislativa el poder para crear y suprimir
tribunales, con excepción del Tribunal Supremo; que la Constitución le confiere a la
Asamblea Legislativa la facultad para determinar la competencia y organización del
Tribunal General de Justicia; que en el caso particular del Tribunal Supremo, la
Constitución le otorga la competencia en primera instancia sobre autos de hábeas corpus
y le reserva la competencia en última instancia sobre toda controversia judicial; que el
Tribunal Supremo ha de tener competencia original adicional al autos de hábeas corpus si
la Asamblea Legislativa concede la misma mediante legislación, y que la jurisdicción
del Tribunal Supremo está fuera del alcance de la Asamblea Legislativa. De esta forma,
cualquier acción legislativa que incida sobre la competencia original o apelativa del
Tribunal Supremo debe circunscribirse a los parámetros constitucionales delineados en
la oración anterior.
Las enmiendas incluidas en el P. de la C. 1248 se encuentran dentro del marco
constitucional y no inciden sobre la doctrina de separación de poderes. Veamos.
Competencia original del Tribunal Supremo
Los conceptos de jurisdicción y competencia son de gran importancia para la
discusión constitucional relacionada a la Medida. Resulta imperativo definirles, pues la
posibilidad de confundirlos o utilizarlos intercambiablemente, podría llevar a alguien a
concluir que la legislación aquí promulgada es contraria a lo dispuesto en nuestra Carta
Magna y por consiguiente, inconstitucional. La jurisdicción es “el poder o autoridad de
un tribunal para considerar y decidir casos o controversias”. Rodríguez v. Registrador,
75 D.P.R. 712, 717 (1953). La competencia es la “manera de ordenar; de canalizar
adecuadamente el ejercicio de la autoridad o jurisdicción que la Constitución concedió
al sistema unificado para adjudicar las controversias judiciales”. Miguel Velázquez
Rivera, Jurisdicción y Competencia de los Tribunales de Puerto Rico, 48 Rev. Jur. U.P.R. 27,
48 (1979). Fue la voluntad de nuestros constituyentes que el Poder Legislativo
estableciera “los criterios de competencia para que haya un ordenado ejercicio de la
jurisdicción”. Voto Disidente de la Hon. Anabelle Rodríguez Rodríguez en Alvarado
Pacheco y otros v. E.L.A. y otros, supra, pág. 12.
La Medida, según propuesta, tiene el único efecto de limitar la competencia
legislativa del Tribunal Supremo al amparo de la Ley de la Judicatura de 2003 y las
Reglas de Procedimiento Civil. Es decir, que las enmiendas aquí incluidas solo inciden
Art. V, Sec. 5 de la Constitución de Puerto Rico. El Tribunal Supremo, cada una de sus salas,
así como cualquiera de sus jueces, podrán conocer en primera instancia de recursos de hábeas
corpus y de aquellos otros recursos y causas que se determinen por ley.
6
6
sobre la competencia que la Asamblea Legislativa, por disposición constitucional, puede
determinar. En ocasiones expandiendo su competencia para entender sobre
determinados recursos, en ocasiones limitándola, pero siempre manteniendo la
competencia para entender en primera instancia el autos de hábeas corpus y para
entender en última instancia sobre cualquier caso.
En el ejercicio de su facultad constitucional y conforme a su determinación de
política pública, esta Asamblea Legislativa entiende que la función esencial del Tribunal
Supremo en la administración de la justicia en Puerto Rico es servir como foro de última
instancia. Por ello, la presente medida limita la competencia original del Tribunal
Supremo, aliviando la carga del tribunal en asuntos a considerar en primera instancia,
permitiéndole concentrarse en su función como foro de revisión y apelación. Las
enmiendas incluidas limitan la competencia original del Tribunal Supremo al mínimo
requerido por la Constitución. Es decir, el autos de hábeas corpus. Cualquier otra
instancia en que el Tribunal Supremo haya podido o en un futuro pueda entender en
primera instancia sobre otros recursos adicionales al hábeas corpus, será mediante acción
legislativa, conforme a la dispuesto por la Constitución.
Competencia apelativa del Tribunal Supremo
Las modificaciones propuestas en el P. de la C. 1248 en lo referente a la limitación
del auto de certiorari es lo que se conoce en la jurisdicción federal como el “Final
Judgment Rule”. En esencia, lo que se pretende es limitar los recursos sobre los cuales
conocerá el Tribunal Supremo a aquellos donde existe una adjudicación más completa
del caso. Al limitar las revisiones apelativas interlocutorias, ya sea por parte del
Tribunal de Apelaciones o del Tribunal Supremo, se atienden positivamente las
dilaciones y costos adicionales en el litigio que atentan contra la economía procesal y la
resolución rápida y eficiente de los casos. Al enmendar la Ley de la Judicatura y las
Reglas de Procedimiento Civil, se extiende esos mismos principios de eficiencia procesal
y agilidad en el trámite de los casos a los recursos de certiorari que se presentan ante el
Tribunal Supremo. Establecer la competencia del Tribunal Supremo tanto para revisar
únicamente las actuaciones interlocutorias del Tribunal de Apelaciones, como las
sentencias u resoluciones del Tribunal de Apelaciones sobre asuntos de naturaleza
interlocutoria procedentes del Tribunal de Primera Instancia en determinadas
instancias, le reimprime al recurso de certiorari su característica de remedio
7
extraordinario y especial.7 Las nuevas Reglas de Procedimiento Civil de 2009 responden
a este mismo principio al disponer en la Regla 52.1 una prohibición general para
impedir que el Tribunal de Apelaciones revise mediante auto de certiorari, las
resoluciones u órdenes interlocutorias. La propia regla estableció las circunstancias
excepcionales en las que el foro apelativo intermedio tendría jurisdicción para atender
mediante recurso de certiorari determinaciones interlocutorias del Tribunal de Primera
Instancia.
Cabe señalar que el P. de la C. 1248 contiene una distinción, a nuestro juicio
fundamental, entre la revisión por el Tribunal Supremo de las actuaciones
interlocutorias del Tribunal de Apelaciones en casos criminales y en casos civiles, que
no estaba incluida en la Ley 18-2013. Esto sin duda alguna mejora el texto aprobado a
esos efectos en la Ley 18-2013 y atiende las preocupaciones de varios sectores sobre las
particularidades de los casos criminales por tratarse de asuntos que en muchas
ocasiones disponen sobre la libertad de un acusado.
Ley de la Judicatura de 1994
Por otro lado, el limitar el recurso de certificación del Tribunal Supremo a los
asuntos pendientes ante el Tribunal de Apelaciones retorna dicha figura a la concepción
de la Ley de la Judicatura de 1994 y facilita la función del Alto Foro como tribunal de
última instancia. La certificación de asuntos pendientes ante el Tribunal de Primera
Instancia debilita al Tribunal Supremo en su función de revisión debido a que entraría a
adjudicar controversias en las que no se ha completado el procedimiento de recibo de
prueba y elaboración del expediente. Esto presenta un problema en la administración
de la justicia en la medida en que el Tribunal Supremo no está concebido como foro
para recibir prueba y tendría que resolver con un expediente incompleto. Al igual que el
recurso de certiorari, se trata de un recurso excepcional y discrecional. No obstante, con
frecuencia los litigantes utilizan el recurso de certificación en un intento de evadir los
trámites judiciales ordinarios que se han establecido por ley para garantizarle derechos
a todas las partes. Propiciando con ello que se afecte el acceso a la justicia y se limiten
los derechos individuales. El resultado puede ser nefasto, tanto para las partes, como
para el debido funcionamiento de la Rama Judicial. Más aun, es razón de preocupación
para esta Asamblea Legislativa el uso constante en tiempos recientes del recurso de
certificación en cuanto a asuntos pendientes ante el Tribunal de Primera Instancia.
Casos como: Universidad de Puerto Rico v. Laborde, 2010 T.S.P.R. 225; Fernando Moreno
Orama v. U.P.R. 2010 T.S.P.R. 66; Domínguez Castro v. E.L.A. 2010 T.S.P.R. 22; Asoc. De
Véase Job Connection v. Supermercados Econo, Inc., 2012 TSPR 85; José A. Cuevas Segarra, Tratado de
Derecho Procesal Civil, 2da ed., Ed. Publicaciones JTS, 2011, T. IV, pág. 1503.
7
8
Fotoperiodistas v. Rivera Schatz 2011 T.S.P.R. 22; Sindicato de Bomberos v. Cuerpo de
Bomberos 2011 T.S.P.R. 12; Edwin Mundo v. CEE 2012 T.S.P.R. 166; PIP v. E.L.A. 2012
T.S.P.R. 111, Santini Gaudier v. CEE 2012 T.S.P.R. 82 y PNP v. Conty Pérez 2012 T.S.P.R.
71, son solo algunos de un número de casos en donde se ha expedido una certificación
del Tribunal Supremo, privándole al juzgador de hechos en el Tribunal de Primera
Instancia de la oportunidad de recibir la prueba y desarrollar el expediente del caso.
Peor aún, esto afecta adversamente a las partes que no tuvieron oportunidad adecuada
para presentar su prueba. No es en los mejores intereses de la justicia que el Tribunal
Supremo disponga de controversias de alto interés público como las antes mencionadas
sin el beneficio de evaluar un expediente completo. Una mirada al proceder de nuestro
máximo foro durante el año 2012 en cuanto a la expedición de recursos de certificación
representa un incremento sustancial en comparación con la norma en años anteriores.
Esta Asamblea Legislativa entiende necesario modificar este recurso para
garantizar que los casos sigan su curso ordinario y no se desvíen del mismo, a menos
que se den circunstancias excepcionales. De esta manera también se contribuye a que el
Tribunal Supremo se pueda concentrar en la función principal de pautar el Derecho.
Esto a su vez responde a la tendencia en otras jurisdicciones a través de los Estados
Unidos donde ha prácticamente desaparecido el recurso de certificación. 8A tales fines,
regresamos a un lenguaje similar a la Ley de la Judicatura de 1994.
Nada de lo dispuesto por el P. de la C. 1248 altera o limita la jurisdicción del
Tribunal Supremo, según definido por la Constitución del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico. Esta Asamblea Legislativa no ostenta autoridad constitucional para
hacerlo. El P. de la C. 1248 versa estrictamente sobre el asunto de la competencia del
Tribunal Supremo, el cual ha sido expresamente encomendado por la Constitución del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico a la Asamblea Legislativa.
CONCLUSIÓN
Por las razones aquí descritas, la Comisión de Lo Jurídico de la Cámara de
Representantes de Puerto Rico recomienda favorablemente la aprobación del P. de la C.
1248 con las enmiendas incluidas en el entirillado electrónico que acompaña el presente
informe.
8
Véase Ponencia de la Oficina de Administración de Tribunales sobre el P. del S. 367, p. 9.
9
RESPETUOSAMENTE SOMETIDO.
Hon. Luis Vega Ramos
Presidente
Comisión de Lo Jurídico
10