Análisis de la contratación administrativa de suministros de material
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TRABAJO FIN DE ESTUDIOS Título Análisis de la contratación administrativa de suministros de material hospitalario: caso de material de traumatología Autor/es Vanesa Jiménez Lacarra Director/es Eliseo Pablo Vergara González Facultad Escuela Técnica Superior de Ingeniería Industrial Titulación Master interuniversitario en Dirección de Proyectos Departamento Curso Académico 2014-2015 Análisis de la contratación administrativa de suministros de material hospitalario: caso de material de traumatología, trabajo fin de estudios de Vanesa Jiménez Lacarra, dirigido por Eliseo Pablo Vergara González (publicado por la Universidad de La Rioja), se difunde bajo una Licencia Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 3.0 Unported. Permisos que vayan más allá de lo cubierto por esta licencia pueden solicitarse a los titulares del copyright. © © El autor Universidad de La Rioja, Servicio de Publicaciones, 2015 publicaciones.unirioja.es E-mail: [email protected] CAMPUS PÚBLICO DE EXCELENCIA INTERNACIONAL Análisis de la Contratación Administrativa de suministros de material hospitalario: caso de material de traumatología Autor: Vanesa Jiménez Lacarra Director: Dr. Eliseo Pablo Vergara González Vanesa Jiménez Lacarra Julio 2015 UNIVERSIDAD DE LA RIOJA - Departamento de Ingeniería Mecánica MASTER INTERUNIVERSITARIO EN DIRECCIÓN DE PROYECTOS Análisis de la Contratación Administrativa de suministros de material hospitalario: caso de material de traumatología Julio 2015 Autor: Vanesa Jiménez Lacarra Director: Dr. Eliseo Pablo Vergara González Vanesa Jiménez Lacarra Vanesa Jiménez Lacarra RESUMEN Se ha realizado el presente Proyecto como Trabajo fin del Máster Interuniversitario en Dirección de Proyectos. La estructura de este proyecto presenta 5 capítulos: Capítulo 1. Introducción. Este capítulo está dedicado a fijar los objetivos del proyecto y la justificación del mismo. Se analizan los principales datos de contratos públicos del sistema sanitario español. Capítulo 2. Estado del arte. En este capítulo se revisa el estado del arte en materia de contratación de suministros y revisaremos la literatura existente en la contratación de suministros hospitalarios para prótesis de traumatología. Capítulo 3. Marco legal para la contratación: Se presentan los conceptos y herramientas necesarias para entender la ley de contratos del sector público actual, el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Publicado en BOE núm. 276, de 16 de noviembre de 2011. Se exponen los conceptos básicos en materia de contratación pública, como: introducción a los contratos del sector público, el marco legal en que se encuentran actualmente, las distintas modalidades de contratos y los procedimientos de contratación. Se hace especial hincapié en el contrato de suministros. Esta explicación previa es necesaria, ya que es la base sobre la que se apoya este trabajo. Capítulo 4. Análisis de pliegos para la contratación de suministros de material de traumatología. Se exponen en detalle los contratos de los expedientes de licitación seleccionados. Se analizarán los puntos más relevantes de los pliegos uno a uno. Capítulo 5. Finalmente en el último capítulo del documento se presentan las conclusiones obtenidas de los diferentes análisis realizados y una propuesta de fututas líneas de investigación. Vanesa Jiménez Lacarra ABREVIATURAS DOUE- Diario Oficial de la Unión Europea OCDE - Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos TED - Tenders Electronic Daily, Diario electrónico de licitaciones TRLCSP- Texto Refundido Ley contratos Sector Público (R.D. Legislativo 3/2011, de 14 Noviembre) INGESA- Instituto Nacional de Gestión Sanitaria IVA- Impuesto sobre valor añadido IGIC-Impuesto General indirecto Canario BOE- Boletín Oficial del Estado PIB- Producto interior Bruto ATTRM- Agencia de Evaluación de Tecnología e Investigación Médicas de Cataluña AGEMED- Agencia Española de Productos Medicamentos y productos sanitarios SNS- Sistema Nacional de Salud OCEX- Órganos de Control Externo CNC- Comisión Nacional de Competencia Pública PACP- Pliego Condiciones Administrativas Particulares PCTP- Pliego condiciones Técnicas Particulares Vanesa Jiménez Lacarra INDICE CAPÍTULO 1. INTRODUCCIÓN Y OBJETO DEL TRABAJO.............................................................. 11 1.1 INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 11 1.2 OBJETO............................................................................................................................... 13 1.3 METODOLOGÍA EMPLEADA................................................................................................. 13 CAPÍTULO 2. ESTADO DEL ARTE ................................................................................................ 16 2.1 REVISIÓN DEL ESTADO DEL ARTE ........................................................................................ 16 CAPÍTULO 3. MARCO LEGAL PARA LA CONTRATACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO ......................... 19 3.1 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 19 3.2. REAL DECRETO LEGISLATIVO 3/2011, DE 14 DE NOVIEMBRE, POR EL QUE SE APRUEBA EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO ........................................ 21 3.3 TIPIFICACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO .................................................................................... 21 3.3.1 NIVEL 1: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ............................................................................................... 23 3.3.2. NIVEL 2: PODERES ADJUDICADORES ............................................................................................... 23 3.3.3 NIVEL 3: RESTO DEL SECTOR PÚBLICO ............................................................................................. 24 3.4. TIPOS DE CONTRATOS ....................................................................................................... 25 3.4.1 CONTRATO DE OBRAS .................................................................................................................. 26 3.4.2 CONTRATOS DE CONCESIÓN DE OBRAS PÚBLICAS ............................................................................... 26 3.4.3 CONTRATOS DE GESTIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS ............................................................................... 26 3.4.4 CONTRATOS DE SUMINISTRO ......................................................................................................... 27 3.4.5. CONTRATOS DE SERVICIOS ............................................................................................................ 27 3.5. EL CONTRATO DE SUMINISTRO EN LA LEY .......................................................................... 27 3.5.1. INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................... 27 3.5.2. VALOR ESTIMADO DE LOS CONTRATOS ............................................................................................ 28 3.5.3. NORMAS PARA LA DETERMINACIÓN DEL PRECIO DEL CONTRATO ........................................................... 30 Vanesa Jiménez Lacarra 3.5.3. DIVISIÓN POR LOTES ................................................................................................................... 31 3.5.4. PROCEDIMIENTOS DE ADJUDICACIÓN .............................................................................................. 31 3.5.4.1. Procedimiento Abierto.................................................................................................... 32 3.5.4.2. Procedimiento Restringido ............................................................................................. 32 3.5.4.3. Procedimiento Negociado .............................................................................................. 33 3.6. CRITERIOS DE VALORACIÓN ............................................................................................... 33 3.6.1. CRITERIOS DE VALORACIÓN ADMISIBLES SEGÚN EL TRLCSP ................................................................ 34 3.6.1. PRINCIPIOS BÁSICOS DE LOS CRITERIOS DE VALORACIÓN SEGÚN TRLCSP ............................................... 35 3.7. FISCALIZACIÓN DE LOS CONTRATOS ................................................................................... 38 3.7.1. TRIBUNAL DE CUENTAS................................................................................................................ 38 3.7.2. ÓRGANOS DE CONTROL EXTERNO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ............................................... 40 CAPÍTULO 4. ANÁLISIS DE EXPEDIENTES PARA LA CONTRATACIÓN DE SUMINISTROS DE IMPLANTES DE TRAUMATOLOGÍA ............................................................................................ 43 4.1 INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 43 4.1.1. PRÓTESIS RODILLA ...................................................................................................................... 43 4.1.2. PRÓTESIS CADERA....................................................................................................................... 46 4.1.3. SITUACIÓN ACTUAL DE LOS IMPLANTES DE CADERA Y RODILLA .............................................................. 49 4.1.4. FABRICANTES Y DISTRIBUIDORES ................................................................................................... 51 4.2. METODOLOGÍA.................................................................................................................. 52 4.3 ANÁLISIS DE LOS PLIEGOS ................................................................................................... 55 4.3.1. IMPORTE DE LICITACIÓN ............................................................................................................... 55 4.3.2. OBJETO DEL CONTRATO ............................................................................................................... 58 4.3.3. DIVISIÓN POR LOTES ................................................................................................................... 60 4.3.4. REQUISITOS ADMINISTRATIVOS DE LAS EMPRESAS LICITANTES .............................................................. 65 4.3.5. LA ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS ............................................................................................ 66 4.3.5.1. Criterios de adjudicación ................................................................................................ 66 4.3.5.2. Proveedores adjudicados ............................................................................................... 70 Vanesa Jiménez Lacarra 4.3.6. PENALIZACIONES ........................................................................................................................ 74 5.1. CONCLUSIONES Y LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN FUTURAS ..................................................... 76 5.1.1. CONCLUSIONES .......................................................................................................................... 76 5.1.2. LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN FUTURAS ............................................................................................... 81 BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS .................................................................................................. 82 Vanesa Jiménez Lacarra INDICE DE FIGURAS Figura 1. Tipificación sector público. Fuente: Manuel Fueyo Bros. ................................................... 22 Figura 2. Umbrales Valor estimado del contrato/Tipo de Procedimiento ........................................ 30 Figura 3. Procedimientos de contratación según el TRLCSP. Fuente: Manuel Fueyo Bros................ 32 Figura 4. Criterios de adjudicación según el TRLCSP. Fuente: Manuel Fueyo Bros ........................... 35 Figura 5. Criterios de adjudicación admisibles según el TRLCSP. Fuente: Manuel Fueyo Bros ......... 37 Figura 6. Anatomía de una rodilla normal ......................................................................................... 44 Figura 7.Anatomía de una rodilla con artritis .................................................................................... 45 Figura 8. (Izquierda) Osteoartritis severa. (Derecha) implante de metal en el fémur y la tibia. ...... 45 Figura 9. Componentes de una prótesis de rodilla ............................................................................ 46 Figura 10. Anatomía de la cadera normal. ......................................................................................... 47 Figura 11. Anatomía de una cadera con osteoartritis ....................................................................... 48 Figura 12. (Izquierda) Los componentes individuales del reemplazo total de cadera. (Centro) Los componentes unidos dan lugar a un implante. (Derecha) El implante calza en la cadera. .............. 49 Figura 13. Valor estimado del contrato- Tamaño hospital (Nº camas) ............................................. 56 Figura 14. Puntuación criterios de valoración automáticos/No automáticos ................................... 68 Vanesa Jiménez Lacarra INDICE DE TABLAS Tabla 1. Hospitales Objeto estudio .................................................................................................... 53 Tabla 2. Número de camas y nº de quirófanos de los hospitales analizados. ................................... 54 Tabla 3. Importes licitación pliegos ................................................................................................... 56 Tabla 4.Valor estimado del contrato/nº de camas ............................................................................ 57 Tabla 5.Objeto del contrato/Nº expediente ...................................................................................... 58 Tabla 6. División por Lotes Hospital Universitario Fuenlabrada ........................................................ 60 Tabla 7. División por Lotes Hospital Universitario G.C.Dr. Negrin ..................................................... 60 Tabla 8. División por Lotes Hospital Universitario de Vigo ................................................................ 61 Tabla 9. División por Lotes Hospital Universitario de Burgos (Cadera) ............................................. 62 Tabla 10. División por Lotes Hospital Universitario de Burgos (Rodilla) ........................................... 62 Tabla 11. División por Lotes Hospital Poniente ................................................................................. 63 Tabla 12. División por Lotes Fundación Hospital Calahorra .............................................................. 63 Tabla 13. División por Lotes Mutua MAZ Zaragoza ........................................................................... 63 Tabla 14. Puntuación asignada a los criterios de valoración ............................................................. 67 Tabla 15. Adjudicación Hospital Universitario Fuenlabrada .............................................................. 70 Tabla 16. Adjudicación Hospital Universitario G.C.Dr.Negrín............................................................ 70 Tabla 17. Adjudicación Hospital Universitario Burgos (Cadera) ........................................................ 71 Tabla 18. Adjudicación Hospital Universitario Burgos (Rodilla) ........................................................ 72 Tabla 19. Adjudicación Hospital Poniente (Almería) ......................................................................... 72 Tabla 20. Adjudicación Fundación Hospital Calahorra ...................................................................... 73 Tabla 21. Adjudicación Mutua Maz (Zaragoza).................................................................................. 73 Tabla 22. Penalizaciones descritas en los PCAP para cada entidad ................................................... 74 Vanesa Jiménez Lacarra Capítulo 1 – Introducción y objeto del trabajo Capítulo 1. Introducción y objeto del trabajo 1.1 Introducción Según el informe de la OCDE 2014 1, el gasto total en salud en España representó el 9.4% de su PIB, ligeramente por encima del promedio de 9.3% en la OCDE. El sector público es la principal fuente de financiación de la salud en la mayoría de los países de la OCDE. En España, el 73% del gasto en salud fue financiado por recursos públicos durante el 2011, muy cerca del promedio de 72% en los países de la OCDE. Los contratos públicos desempeñan un papel muy importante en el rendimiento económico tanto el mercado español como en el de la Unión Europea. El artículo 10 de la Ley de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, establece que “la financiación de la Sanidad Pública en España es responsabilidad de las comunidades autónomas de conformidad con los acuerdos de transferencias y el actual sistema de financiación autonómica”. La Ley General de Sanidad, preveía que las Comunidades Autónomas ejercieran las competencias asumidas en sus Estatutos y las que el Estado les transfiriera o, en su caso, les delegara. En la actualidad, todas las Comunidades Autónomas han asumido las competencias en materia sanitaria, contando cada Comunidad Autónoma con un Servicio de Salud, que es la estructura administrativa y de gestión que integra todos los centros, servicios y establecimientos de la propia comunidad, diputaciones, ayuntamientos y cualesquiera otras administraciones territoriales intracomunitarias 1 Informe OCDE Health at a Glance ,que recoge los datos de la sanidad en los países desarrollados, en 2011 (último año disponible). http://www.oecd.org/els/health-systems/Briefing-Note-ESPANA-2014-inSpanish.pdf Vanesa Jiménez Lacarra Pag 11 Capítulo 1 – Introducción y objeto del trabajo El Estado, a través de los impuestos generales que recauda, financia la totalidad de las prestaciones sanitarias y un porcentaje de las prestaciones farmacéuticas; pero este presupuesto es repartido entre las diferentes comunidades autónomas atendiendo a varios criterios de reparto, ya que son las comunidades las responsables de la sanidad en sus respectivos territorios. Las administraciones regionales destinan casi el 40% de su presupuesto al gasto derivado de asistencia sanitaria. En la actualidad la adquisición de prótesis de Traumatología es un gasto de tendencia secular creciente en los presupuestos públicos de sanidad. La tendencia al alza del gasto se debe, en parte, a la amplia oferta de productos y técnicas innovadoras que, por sí mismas ya crean una demanda creciente en la sociedad actual. Según datos de la Federación Española de Tecnologías Sanitarias (FENIN)2 en el mundo occidental se implantan al año unos 11 millones de prótesis de cadera y de rodilla, y en España, unas 600.000 y, teniendo en cuenta el progresivo envejecimiento de la población, se estima un crecimiento exponencial de las mismas en los próximos años. Este trabajo encuentra su razón de ser ante la ausencia de literatura que muestre el panorama actual en materia de contratación de suministros hospitalarios para el material de traumatología. Es por tanto, el propósito de este estudio, llenar ese vacío analizando los concursos públicos destinados a la adquisición de prótesis de traumatología en el sector hospitalario de España. 2 FENIN- Federación Española de Tecnologías Sanitarias: Federación intersectorial que agrupa empresas y asociaciones de fabricantes, importadoras y distribuidoras de tecnologías y productos sanitarios cuya característica común es la de ser suministradoras de todas las instituciones sanitarias españolas. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 12 Capítulo 1 – Introducción y objeto del trabajo 1.2 Objeto El objeto de este trabajo de investigación es analizar los procedimientos de adjudicación de los contratos administrativos realizados en España. El trabajo se centra principalmente en el caso del contrato de suministros de prótesis de traumatología. El estudio de las fuentes normativas y su contraste con los procedimientos de contratación seleccionados servirá para extraer conclusiones y comprobar si responden al respeto de los principios de igualdad de trato, no discriminación, publicidad y trasparencia. Se trata en definitiva de analizar los concursos públicos llevados a cabo para la contratación de suministros de material de traumatología desde dos puntos de vista: • Legislativo • Y por otro, las condiciones y requerimientos técnicos, que nos acercan al contenido operativo de la prestación del contrato. 1.3 Metodología empleada Con la finalidad de obtener un conocimiento lo más exacto posible de la contratación relacionada con la adquisición de prótesis de traumatología celebrada por hospitales del sector público en España, se localizaron 14 procedimientos de licitación correspondientes a adquisiciones de material de traumatología para diferentes hospitales de titularidad pública pertenecientes al Sistema Nacional de Salud. Teniendo en cuenta que el TRLCSP entró en vigor en el año 2011 se buscaron pliegos publicados en el periodo 2010-2014. Se intentó recopilar pliegos de los diferentes tipos de entidades del sector público. Principalmente se obtuvieron pliegos correspondientes a administraciones públicas y en menor número a entidades del sector público con poder adjudicador. No se han encontrado entidades del sector público sin poder adjudicador que liciten este tipo de contratos de suministro. (Ver punto 3.3.Tipificación del sector público). Vanesa Jiménez Lacarra Pag 13 Capítulo 1 – Introducción y objeto del trabajo Hay que señalar la dificultad existente para acceder a esta información, ya que no es común que en el Perfil del contratante de las administraciones públicas tengan disponible un histórico de las licitaciones cerradas. Siguiendo los criterios detallados en el capítulo 4 del presente trabajo, finalmente se seleccionaron 7 procedimientos de licitación. Para los integrantes de la muestra seleccionada, se recopiló la siguiente información y documentación: • Datos estadísticos de actividad de los hospitales. • Anuncios de licitación para cada proceso de licitación • Pliegos de condiciones administrativas particulares • Pliegos de prescripciones Técnicas • Aclaraciones a los pliegos de prescripciones técnicas • Adjudicaciones definitivas Una vez obtenida toda la información se llevó a cabo el análisis de los expedientes de licitación, comprobando para cada caso el nivel de cumplimiento de la legalidad en la adquisición de material para implantes de traumatología, fundamentalmente con la siguiente norma, vigente en el periodo objeto de análisis (2010-2014): Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 Noviembre Vanesa Jiménez Lacarra Pag 14 Capítulo 1 – Introducción y objeto del trabajo Tras un primer análisis de los Pliegos recopilados se establecieron los siguientes objetivos específicos: • Extraer la información relevante para todos los pliegos seleccionados. • Diferenciar la intensidad de aplicación de la Legislación en función del tipo de organización según el TRLCSP. • Analizar las Descripciones técnicas empleadas para los mismos productos licitados en cada pliego y compararlas para extraer conclusiones. • Estudiar los criterios de valoración, por un lado los que corresponden a criterios que dependen de un juicio de valor y por otro los criterios de valoración automática. • Analizar la división de lotes del objeto del contrato. • Analizar los resultados de las adjudicaciones. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 15 Capítulo 2 – Estado del arte Capítulo 2. Estado del arte 2.1 Revisión del estado del arte Desde el punto de vista legislativo se ha revisado la siguiente documentación que es la que mejor se adapta al contenido del trabajo: El punto de partida para la realización de este trabajo será el estudio del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 Noviembre. Además de esta legislación básica aplicable a todos los pliegos analizados, se han revisado otras normativas que aplican en este caso: - Ley General de Sanidad. Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad. - Ley de Economía sostenible. Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible - Ley de trasparencia. Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. La Comisión Nacional de Competencia pública (CNC) publicó en 2011 la “Guía sobre contratación pública y competencia” con el objetivo de fomentar la competencia en los procedimientos de contratación pública, a través de dos vías. Por un lado, la Guía ofrece pautas para que en el diseño, desarrollo y ejecución de procedimientos de contratación no se introduzcan restricciones injustificadas a la competencia, y por otro, proporciona orientaciones para prevenir o evitar actuaciones colusorias por parte de los licitadores. La Guía trata de facilitar algunas herramientas para la detección de indicios de conductas contrarias a la normativa de defensa de la competencia que pueden cometer las empresas que participan en licitaciones públicas, en perjuicio de las entidades contratantes y, en definitiva, de los ciudadanos. La tesis doctoral de José Carbonero Gallardo (Universidad de Granada.2010) “La Adjudicación de los contratos administrativos: origen, evolución y sistema actual” en la que se analizan los diferentes procedimientos de adjudicación de los contratos en España. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 16 Capítulo 2 – Estado del arte La tesis doctoral de Antonio Ignacio Boada Gordon (Universidad de Valencia) “evaluación de los procedimientos de compra Públicos del sistema sanitario español en el Entorno de la prestación ortroprotésica de Acuerdo a los criterios de los agentes Implicados. Aplicación de la metodología Saaty” en la que realiza una encuesta a los diferentes involucrados en las adquisiciones de prótesis de traumatología: facultativos, administración hospitalaria y fabricantes y distribuidores. Este estudio realizado en 2004 concluye el método de compra procedimiento negociado es el mejor valorado por todos los agentes involucrados exceptuando el caso del agente: administración hospitalaria, que cree más adecuado el método concurso público. Los trabajos fin de Máster, Pablo Marcos Cereigido (Máster en Dirección de Proyectos Universidad Oviedo), “Análisis de los criterios de valoración de las ofertas en la selección del adjudicatario de contratos de obras de las Administraciones Públicas”; José Miguel Vives Martínez (Máster en Organización Industrial- Universidad de Sevilla), “Los contratos en la gestión de la cadena de suministro”. A continuación se detalla la documentación encontrada sobre los análisis realizados en materia de contratación en el ámbito de suministros hospitalarios: Existen varios informes de fiscalización del tribunal de cuentas 3 que analizan en profundidad la gestión contratos con las administraciones públicas relacionadas con el sector sanitario: • Informe de fiscalización (nº829) sobre los procedimientos de contratación de la Mutuas • Informe de fiscalización (nº 584) sobre la contratación de las adquisiciones de medicamentos y productos farmacéuticos en una muestra de hospitales de titularidad pública 3 Tribunal de cuentas- Órgano de control externo, regulado en la Constitución Española. Son funciones propias del Tribunal de Cuentas la fiscalización externa, permanente y consuntiva de la actividad económico-financiera del sector público y el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 17 Capítulo 2 – Estado del arte No se han encontrado informes del tribunal de cuentas que hagan referencia específica a los contratos de suministro de prótesis de traumatología. El tribunal de Defensa de la Competencia de la comunidad de Madrid recibió en 2010 una denuncia contra la adjudicación de contratos de suministros de prótesis de cadera y rodilla del Hospital San Carlos de Madrid. En esta denuncia se informaba que las prótesis de cadera y rodilla se habían adjudicado de forma invariable y exclusiva al mismo proveedor durante 20 años. Este tribunal consideró, que a pesar de haber indicios de infracción de la Ley, no abrir expediente sancionador ya que los hechos habían prescrito. Entre otros estudios, el artículo publicado en la revista: “Auditoria y Gestión de los fondos públicos”, analiza la adquisición de prótesis de traumatología en tres comunidades autónomas: Cataluña, Andalucía y Galicia. En este artículo se resume el informe de fiscalización realizado por tres Órganos de control externos (OCEX), correspondientes a las tres comunidades autónomas. Se destaca la problemática existente por la falta de homogeneización de datos y la clara influencia de los fabricantes sobre el personal médico en las decisiones de la compras. Desde el punto de vista técnico se han revisado informes del Instituto Biomecánico de Valencia 4 . En el informe “Análisis estructural de mercado de implantes”- se analiza el estado actual del mercado de implantes para cirugía ortopédica y traumatología en España. Se detalla el nivel de implicación entre la parte médica y la parte empresarial. 4 El Instituto de Biomecánica de Valencia (IBV) es un centro tecnológico que estudia el comportamiento del cuerpo humano y su relación con los productos, entornos y servicios que utilizan las personas. Fundado en 1976, el instituto es un centro concertado entre el Instituto Valenciano de Competitividad Empresarial (IVACE) y la Universidad Politécnica de Valencia (UPV).El IBV combina conocimientos provenientes de la biomecánica y la ergonomía o la ingeniería emocional y los aplica a muy diversos ámbitos con el objetivo de mejorar la competitividad del tejido empresarial a través del bienestar de las personas. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 18 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público Capítulo 3. Marco Legal para la contratación en el sector público 3.1 Introducción Actualmente los contratos administrativos están regidos por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, pero anterior a ésta nos encontramos un elevado número de antecedentes legislativos. El TRLCSP, integra debidamente regularizadas, aclaradas y armonizadas, la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público y todas las disposiciones aplicables a la contratación del sector público, tal como expone en su preámbulo. Tal y como indica su título preliminar, el origen principal del Texto Refundido de la TRLCSP es la elaboración de un texto en el que se integren, la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (BOE núm. 261, de 31 de octubre de 2007), y las disposiciones en materia de contratación del sector público contenidas en normas con rango de ley, incluidas las relativas a la captación de financiación privada para la ejecución de contratos públicos, según establece la disposición final trigésima segunda de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (BOE núm. 25, de 29 de enero de 2011), que autoriza al Gobierno a elaborar dicho texto, en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de esta Ley. Según Cuesta de Loño (CUESTA, 2011), podría decirse, que el Texto Refundido de la TRLCSP: - Integra en un texto único todas las disposiciones vigentes en materia de contratación pública salvo los sectores tradicionalmente excluidos de la misma: • Las normas sobre los llamados sectores especiales o excluidos, contenidas en la Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 19 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público • Las normas que afectan a la contratación militar y a la que se realiza en el ámbito de la seguridad pública, contenidas en la Ley 24/2011, de 1 de agosto, de contratos del sector público en los ámbitos de la defensa y de la seguridad. - Integra todas las modificaciones realizadas a la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, a través de diversas Leyes modificatorias de la misma, que han dado una nueva composición a determinados preceptos o han introducido nuevas disposiciones. - Modifica la antigua Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, unificando varias disposiciones en materia de financiación privada para la ejecución de contratos públicos incluidas en otros textos legislativos, que tienen indudable relación con los preceptos que regulan los contratos a los que se refieren muchas de las disposiciones aplicables a la contratación del sector público. A partir de la entrada en vigor del TRLCSP quedan derogadas todas las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a la presente Ley, tal y como se indica en el propio TRLCSP en su disposición derogatoria única. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 20 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público 3.2. Real Decreto legislativo 3/2011, de 14 de Noviembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector público El TRLCSP, como indica su Art. 1, tiene por objeto regular la contratación del sector público, con la finalidad de garantizar los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, además de no discriminar y proporcionar igualdad de trato entre los candidatos. Por otro lado, asegura la eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la contratación de servicios, con el objetivo de garantizar una estabilidad presupuestaria y control del gasto, mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa. Es igualmente objeto de esta Ley la regulación del régimen jurídico aplicable a los efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos, en atención a los fines institucionales de carácter público que a través de los mismos se tratan de realizar. 3.3 Tipificación del Sector Público El TRLCSP se aplica a los contratos onerosos que realicen los entes, organismos y entidades que integran el sector público, según indica en su Art.2 dentro del sector público, el propio TRLCSP distingue entre aquellos que tienen o no la consideración de Administraciones Públicas y los que se consideran o no poderes adjudicadores, lo cual resulta decisivo a la hora de determinar la naturaleza de los contratos que realicen y el mayor o menor alcance en la aplicación de la normativa de contratos . Simplificando algunos matices, se podría decir que es de aplicación íntegra a las Administraciones Públicas, de aplicación media o baja a los Poderes Adjudicadores que no tienen la consideración Vanesa Jiménez Lacarra Pag 21 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público de Administración Pública en sentido estricto, y aplicación mínima a los demás sujetos que forman parte del sector público. Así pues, se establecen tres categorías jurídicas abiertas a la interpretación (ESCRIHUELA, 2011): • Las Administraciones Públicas en sentido estricto. Art. 3.2 TRLCSP • Los Poderes Adjudicadores, Art. 3.3 TRLCSP • Otros sujetos del sector público Art. 3.1 TRLCSP Figura 1. Tipificación sector público. Fuente: Manuel Fueyo Bros. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 22 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público 3.3.1 Nivel 1: Administración Pública El artículo 3.2 del TRLCSP nomina los entes que se deben considerar Administración Pública a efectos de la contratación pública, relacionándolos en las letras a) a g) del citado. La característica común de todas las entidades incluidas en este primer nivel es que se tratan de Derecho Público, de forma que las de Derecho privado sólo podrán sujetarse a cualquiera de los otros dos niveles. Se consideran administraciones Públicas en sentido estricto. Art. 3.2 TRLCSP: • Administración General del Estado, CC.AA, entidades locales y Seguridad Social • Organismos Autónomos y Universidades Públicas • Entidades de Derecho Público dotada de autonomía, que tengan atribuidas funciones de regulación o control sobre un determinado sector o actividad. • Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes a Administraciones Públicas cuya actividad no consista en la producción de bienes o servicios destinados al consumo; o que no se financien mayoritariamente con los ingresos por entrega de bienes o prestación de servicios. • Se excluyen las entidades públicas empresariales. 3.3.2. Nivel 2: Poderes adjudicadores Los Poderes Adjudicadores, Art. 3.3 TRLCSP, son: • Entes, organismos o entidades que satisfacen necesidades de interés general, que no tengan carácter industrial o mercantil, financiado o dependiente de un poder adjudicador. • Las asociaciones constituidas por los entes, organismos o entidades de las Administraciones Públicas o de los consignados en la categoría anterior. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 23 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público 3.3.3 Nivel 3: Resto del Sector Público En este nivel se clasifican otros sujetos del sector público Art. 3.1 TRLCSP : • Administración del Estado, CC.AA, entidades locales y Seguridad Social. • Organismos Autónomos y Universidades Públicas, entidades públicas empresariales y entidades de derecho público, vinculadas o dependientes a un sujeto que pertenezca al sector público. • Sociedades mercantiles participadas en más del 50%. • Consorcios de la Ley 30/92. de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Publicada en BOE núm. 285, de 27 de noviembre de 1992. • Fundaciones con patrimonio o aportación mayoritarias aportados por entes del sector público. • Mutuas de Accidentes de la Seguridad Social. • Cualesquier organismo, ente o entidad de interés general, no mercantil o industrial, financiadas mayoritariamente o dominadas por entes del sector público. • Las asociaciones constituidas por entes, organismos o entidades mencionados anteriormente. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 24 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público 3.4. Tipos de contratos Según la Real Academia Española, se define contrato como “pacto o convenio, oral o escrito, entre partes que se obligan sobre materia o cosa determinada, y a cuyo cumplimiento pueden ser compelidas (obligadas)”5. El TRLCSP califica los contratos celebrados por los entes, organismos y entidades pertenecientes al sector público en: • Contratos de obras. • Contratos concesión de obras públicas. • Contratos gestión de servicios públicos. • Contratos suministro. • Contratos servicios. • Contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado. Los restantes contratos del sector público se calificarán según las Normas de Derecho Administrativo o de Derecho Privado que les sean de aplicación. 5 Real Academia Española. RAE. Disponible en: Ed. Digital: http://lema.rae.es/drae/?val=contrato [Consultado el 18 marzo de 2015]. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 25 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público 3.4.1 Contrato de Obras Son los contratos que tienen por objeto la realización de una obra o ejecución de alguno de los trabajos del Anexo I. Art. 6 TRLCSP. La ley entiende por obra, el resultado de un conjunto de trabajos de construcción o de ingeniería civil, destinado a cumplir por sí mismo una función económica o técnica, que tenga por objeto un bien inmueble. 3.4.2 Contratos de concesión de obras Públicas Son aquellos que tienen por objeto la realización por el concesionario de alguna de las obras del apartado anterior, y en que la contraprestación a favor del concesionario consiste en, o bien únicamente el derecho a explotar la obra, o bien el derecho a explotar la obra acompañado de percibir una cantidad económica, Art. 7 TRLCSP. La construcción y explotación de las obras públicas se efectúa a riesgo y ventura del concesionario, que asume los riesgos económicos derivados de su ejecución y explotación. Aunque corresponde a la Administración Pública la decisión de construir y explotar en régimen de concesión de obra pública, para lo que se realizará un estudio de viabilidad conforme el Art. 128 de TRLCSP . 3.4.3 Contratos de gestión de servicios públicos En el contrato de gestión de servicios públicos, son las Administraciones Públicas las que encomiendan a un particular, persona física o jurídica, la gestión indirecta de los servicios de competencia pública. En los contratos de gestión de servicios públicos, la Administración concede al contratista la gestión o explotación del servicio, pero no la titularidad del mismo, que sigue siendo de la propia Administración. Por lo que la Administración conserva todos los poderes para asegurar y exigir del contratista la correcta prestación del servicio público, según indica el Art. 135 TRLCSP. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 26 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público 3.4.4 Contratos de suministro Los contratos de suministro son los que tienen por objeto la adquisición, mediante compra o adquisición por arrendamiento, con o sin opción de compra de productos o bienes inmuebles, según el Art. 9 del TRLCSP. 3.4.5. Contratos de servicios Son aquellos cuyo objeto son prestaciones consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de una obra o un suministro. Art. 10. El objeto ha de consistir en la prestación de algún servicio necesario a la Administración para atender sus propias necesidades de funcionamiento internas, por lo que resulta clara la diferencia con el contrato de gestión de servicios públicos, en el que los servicios prestado por el contratista van dirigidos directamente al ciudadano, no a la satisfacción de las necesidades de la administración. 3.5. El contrato de suministro en la Ley 3.5.1. Introducción El presente proyecto está centrado en análisis del contrato de suministro para abastecer a las diferentes entidades sanitarias de la muestra seleccionada. Según el TRLCSP existen diversas modalidades de contratos de suministro: • Suministro de cuantía determinada o cerrados: los relativos a bienes definidos de antemano, tanto en sus características y precios unitarios como en su cuantía y gastos totales. • Suministro de cuantía indeterminada o abiertos por precio unitario: aquellos cuyo objeto consista en la entrega sucesiva de bienes, mediante precios unitarios sin que inicialmente Vanesa Jiménez Lacarra Pag 27 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público este definida su cuantía total, quedando está supeditada a las necesidades de la Administración durante el periodo de vigencia del contrato. • Suministro con fabricación: los que tengan que ser fabricados por el adjudicatario de acuerdo con las instrucciones de la Administración. • La adquisición, arrendamiento y mantenimiento de equipos y sistemas para el tratamiento de la información, sus dispositivos y programas y la cesión del derecho de uso de estos últimos, así como de equipos y sistemas de telecomunicaciones. El contratista está obligado a entregar los bienes en el tiempo y lugar fijado en los pliegos y en el contrato. Efectuándose la recepción formal dentro del mes siguiente a la entrega, conforme indica los Art. 292 y 222 del TRLCSP. 3.5.2. Valor estimado de los contratos El valor estimado del contrato sirve para delimitar el régimen jurídico aplicable. A todos los efectos previstos en el TRLCSP (art.88), el valor estimado de los contratos vendrá determinado por el importe total, sin incluir el Impuesto sobre el Valor Añadido, pagadero según las estimaciones del órgano de contratación. En el cálculo del importe total estimado, deberán tenerse en cuenta cualquier forma de opción eventual y las eventuales prórrogas del contrato. Del cálculo del valor estimado del contrato dependen muchas de las decisiones que hay que tomar en el procedimiento de adjudicación del contrato. - En los contratos de suministro que tengan por objeto el arrendamiento financiero, el arrendamiento o la venta a plazos de productos, el valor que se tomará como base para calcular el valor estimado del contrato será el siguiente: Vanesa Jiménez Lacarra Pag 28 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público • En el caso de contratos de duración determinada, cuando su duración sea igual o inferior a doce meses, el valor total estimado para la duración del contrato; cuando su duración sea superior a doce meses, su valor total, incluido el importe estimado del valor residual. • En el caso de contratos cuya duración no se fije por referencia a un período de tiempo determinado, el valor mensual multiplicado por 48. - En los contratos de suministro o de servicios que tengan un carácter de periodicidad, o de contratos que se deban renovar en un período de tiempo determinado, se tomará como base para el cálculo del valor estimado del contrato alguna de las siguientes cantidades: • El valor real total de los contratos sucesivos similares adjudicados durante el ejercicio precedente o durante los doce meses previos, ajustado, cuando sea posible, en función de los cambios de cantidad o valor previstos para los doce meses posteriores al contrato inicial. • El valor estimado total de los contratos sucesivos adjudicados durante los doce meses siguientes a la primera entrega o en el transcurso del ejercicio, si éste fuera superior a doce meses. Si el valor estimado del contrato alcanza un determinado umbral, el contrato estará sujeto a la regulación armonizada; habrá que tramitar un procedimiento abierto; habrá que cumplir determinadas normas de publicidad de la licitación (un anuncio previo y un anuncio de licitación); En la tabla siguiente se exponen los umbrales según los tipos de contrato (Obras, servicios o suministros) y el tipo de Procedimiento a tramitar en su caso 6: 6 Análisis detallado del TRLCSP, DOMINGUEZ ALONSO,A.P y MORENO MOLINA,J.A “El Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de Noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de sector Público”, Diario La ley. Num 7772,2012; y de los mimos autores “El texto refundido de la Ley de contratos del Sector Público” en Iuris, Actualidad y Práctica del Derecho, num 168, 2012. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 29 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público Figura 2. Umbrales Valor estimado del contrato/Tipo de Procedimiento 3.5.3. Normas para la determinación del precio del contrato El precio puede determinarse bien por relación al coste de cada una de las unidades que integran el objeto del contrato, bien mediante el señalamiento de una cantidad global por el conjunto de prestaciones en que el contrato consiste. (TRLCSP, 87.2). Las normas para la determinación del precio del contrato de suministro están contenidas en el art.87 del TRLCSP. Sea cual sea la modalidad elegida para determinar el precio, la máxima es que el precio debe ser adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato. De ahí la necesidad de la correcta estimación de su importe, atendiendo al precio general del mercado en el momento del envío del anuncio de licitación o, en caso de que no se requiera un anuncio de este tipo, al momento en que el órgano de contratación inicie el procedimiento de adjudicación del contrato. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 30 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público 3.5.3. División por Lotes Cuando el objeto de contrato admita fraccionamiento y así se justifique debidamente en el expediente, podrá preverse la realización independiente de cada una de sus partes mediante su división por lotes, siempre que estos sean susceptibles de utilización o aprovechamiento separado y constituyan una unidad funcional, o así lo exija la naturaleza del objeto (TRLCSP, 86.3). No obstante, dicha posibilidad de que el objeto de un mismo contrato se divida en lotes no debe confundirse ni con la tramitación simultánea de diferentes expedientes de contratación con actuaciones comunes ni, cuando ello resulta técnicamente posible, con la posibilidad de fraccionar un objeto contractual en partes, que representarán eventualmente contratos independientes. 3.5.4. Procedimientos de adjudicación El TRLCSP dedica el Título I del Libro III a la selección del contratista y adjudicación de los contratos, donde se pueden distinguir los siguientes procedimientos de adjudicación de los contratos: • Ordinarios: Procedimientos abiertos o restringido. • Especiales: Procedimiento negociado, diálogo competitivo y concurso de proyectos con jurado, en los que se busca flexibilizar la selección y únicamente se pueden utilizar en determinados supuestos autorizados expresamente. • Para contratos masivos: Acuerdos marco, sistema dinámico y sistema centralizado. Estas formas buscan racionalizar y simplificar la selección. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 31 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público Figura 3. Procedimientos de contratación según el TRLCSP. Fuente: Manuel Fueyo Bros 3.5.4.1. Procedimiento Abierto En el procedimiento de licitación abierto constituye el procedimiento ordinario de adjudicación, según el cual, la Administración hace una oferta pública, con unas condiciones contractuales previamente establecidas, y cualquier empresa o empresario interesado que reúna las condiciones exigidas, puede presentar una proposición en el plazo de presentación correspondiente, quedando excluida la negociación de los términos del contrato entre el Órgano de Contratación y los licitadores. Este procedimiento de adjudicación está regulado en los Art. 157 al 161 del TRLCSP 3.5.4.2. Procedimiento Restringido Solamente pueden presentar proposiciones las empresas o empresarios seleccionados previa y expresamente por el Órgano de Contratación y sean invitados a participar. El procedimiento restringido está regulado en los Art. 162 al 168 del TRLCSP, ambos incluidos. Está prohibida toda clase de negociación con los solicitantes o candidatos sobre las condiciones del contrato. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 32 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público 3.5.4.3. Procedimiento Negociado En el Procedimiento negociado el contrato será adjudicado al licitador que, de manera justificada, elija el Órgano de Contratación, tras previa consulta y negociación de los términos y condiciones del contrato con uno o varios empresarios. El procedimiento negociado está regulado en los Art. 169 al 178 del TRLCSP, ambos incluidos. Este procedimiento se caracteriza fundamentalmente por contar con una cierta flexibilidad en la negociación de las condiciones del contrato con los posibles interesados en su adjudicación, es decir, no se produce una licitación u oferta de estos para unas rígidas condiciones contractuales, previamente establecidas por la Administración, sino que la concreción de éstas se negocia con los interesados. Solamente puede utilizarse en determinados supuestos previstos expresamente en el Art. 170 del TRLCSP. El procedimiento negociado, se divide en dos clases: • Negociado con publicidad • Negociado sin publicidad 3.6. Criterios de Valoración Los criterios de valoración de ofertas se determinan en los pliegos de condiciones administrativas particulares o documento descriptivo en el anuncio, conforme al Art. 150 del TRLCSP, siendo vinculados directamente al objeto del contrato. Los contratos se adjudican a la oferta más ventajosa, pudiendo utilizar para su determinación uno o varios criterios. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 33 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público 3.6.1. Criterios de valoración admisibles según el TRLCSP El art.150.1 del TRLCSP establece que “Para la valoración de las proposiciones y la determinación de la oferta económicamente más ventajosa deberá atenderse a criterios directamente vinculados al objeto del contrato, tales como la calidad, el precio, la fórmula utilizable para revisar las retribuciones ligadas a la utilización de la obra o a la prestación del servicio, el plazo de ejecución o entrega de la prestación, el coste de utilización, las características medioambientales o vinculadas con la satisfacción de exigencias sociales que respondan a necesidades, definidas en las especificaciones del contrato, propias de las categorías de población especialmente desfavorecidas a las que pertenezcan los usuarios o beneficiarios de las prestaciones a contratar, la rentabilidad, el valor técnico, las características estéticas o funcionales, la disponibilidad y coste de los repuestos, el mantenimiento, la asistencia técnica, el servicio postventa u otros semejantes. Cuando sólo se utilice un criterio de adjudicación, éste ha de ser, necesariamente, el del precio más bajo”. Cuando solo se utilice un solo criterio de valoración, éste es el precio. Cuando se consideren varios criterios, se da mayor valor a los que hagan referencia a características del objeto del contrato y pueden valorarse mediante cifras o porcentajes, por aplicación de formulas recogidas en los pliegos de cláusulas administrativas particulares. Art. 150.1 del TRLCSP, precisando la ponderación relativa atribuida a cada criterio de valoración. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 34 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público Figura 4. Criterios de adjudicación según el TRLCSP. Fuente: Manuel Fueyo Bros 3.6.1. Principios básicos de los criterios de valoración según TRLCSP Del TRLCSP se pueden extraer los siguientes principios básicos que deben cumplir los criterios de valoración de los pliegos: • Los criterios que han de servir de base para la adjudicación del contrato se determinarán por el órgano de contratación y se detallarán en el anuncio, en los pliegos de cláusulas administrativas particulares o en el documento descriptivo. (Art 150.2) • Cuando solo se utilice un solo criterio de valoración, éste será el precio. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 35 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público • La valoración de más de un criterio procederá, en particular, en la adjudicación de los siguientes contratos (art. 150.3): a) Aquéllos cuyos proyectos o presupuestos no hayan podido ser establecidos previamente y deban ser presentados por los licitadores. b) Cuando el órgano de contratación considere que la definición de la prestación es susceptible de ser mejorada por otras soluciones técnicas, a proponer por los licitadores mediante la presentación de variantes, o por reducciones en su plazo de ejecución. c) Aquéllos para cuya ejecución facilite el órgano, organismo o entidad contratante materiales o medios auxiliares cuya buena utilización exija garantías especiales por parte de los contratistas. d) Aquéllos que requieran el empleo de tecnología especialmente avanzada o cuya ejecución sea particularmente compleja. e) Contratos de gestión de servicios públicos. f) Contratos de suministros, salvo que los productos a adquirir estén perfectamente definidos por estar normalizados y no sea posible variar los plazos de entrega ni introducir modificaciones de ninguna clase en el contrato, siendo por consiguiente el precio el único factor determinante de la adjudicación. g) Contratos de servicios, salvo que las prestaciones estén perfectamente definidas técnicamente y no sea posible variar los plazos de entrega ni introducir modificaciones de ninguna clase en el contrato, siendo por consiguiente el precio el único factor determinante de la adjudicación. h) Contratos cuya ejecución pueda tener un impacto significativo en el medio ambiente, en cuya adjudicación se valorarán condiciones ambientales mensurables, tales como el menor impacto ambiental, el ahorro y el uso eficiente del agua y la energía y de los materiales, el coste ambiental del ciclo de vida, los procedimientos y métodos de producción ecológicos, la generación y gestión de residuos o el uso de materiales reciclados o reutilizados o de materiales ecológicos. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 36 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público Figura 5. Criterios de adjudicación admisibles según el TRLCSP. Fuente: Manuel Fueyo Bros La documentación relativa a los criterios que dependan de un juicio de valor se presentan en sobre independiente del resto de la proposición, procediendo a su apertura primero el sobre con la documentación que dependa de un juicio de valor y posteriormente la proporción valorable por aplicación de fórmulas automáticas para que el conocimiento de esta última que son criterios objetivos no pueda afectar al juicio de valor que son criterios subjetivos, conforme indica el TRLCSP en el Art. 150.2. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 37 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público 3.7. Fiscalización de los contratos Según la Real Academia Española fiscalizar se define como “Criticar y traer a juicio las acciones u obras de alguien”. El art.29 TRLCSP establece los pasos a seguir para la remisión de información a efectos de fiscalización. Es obligatoria la remisión de documentación al Tribunal de Cuentas por parte de los órganos, organismos y entidades fiscalizados del modo siguiente: 1. Con periodicidad anual, dentro de los dos primeros meses de cada ejercicio, deberán remitirse las relaciones certificadas comprensivas de toda la contratación y demás negocios jurídicos formalizados en el ejercicio precedente, con exclusión de los contratos menores y contratos subvencionados a los que se refiere el artículo 2.2 del TRLCSP 2. Dentro de los tres meses siguientes a la fecha en que se produzcan, deberán comunicarse al Tribunal las modificaciones, prórrogas o variaciones de plazos, las variaciones de precio y el importe final, la nulidad y la extinción normal o anormal de los contratos, acompañados de los documentos de formalización y, en su caso, de aprobación correspondientes. 3.7.1. Tribunal de Cuentas En España, el Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público, sin perjuicio de su propia jurisdicción, de acuerdo con la Constitución, la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y la Ley 7/1988, de 5 de abril de Funcionamiento del Tribunal. Ejerce el control externo de la actividad económicofinanciera del sector público estatal, autonómico y local, así como de la contabilidad de los partidos políticos. Sus informes son públicos, a través del BOE y también en la página web del Tribunal, y aportan una evaluación crítica de la gestión pública, efectuada desde una perspectiva técnica y objetiva, que sirve de apoyo al Parlamento en su función de control político del Poder Ejecutivo. El ejercicio de Vanesa Jiménez Lacarra Pag 38 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público la función fiscalizadora refuerza la transparencia y la propia rendición de cuentas al conjunto de la sociedad, al tiempo que contribuye a la mejora de la gestión, propiciando la adopción de medidas por el propio órgano o sujeto fiscalizado, a partir de las recomendaciones formuladas en los Informes de fiscalización. Dicha función fiscalizadora se concreta en un conjunto de actuaciones que el Tribunal de Cuentas realiza en el ejercicio de las competencias que, constitucional y legalmente, tiene atribuidas, con el fin de comprobar, el sometimiento de la actividad económico-financiera del Sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía, en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos. Para llevar a cabo la actividad fiscalizadora, todas las entidades integrantes del Sector público están sometidas a la obligación de rendir, en tiempo y forma adecuados, al Tribunal las cuentas legalmente establecidas de sus operaciones, elaboradas con arreglo al régimen de contabilidad que sea de aplicación, referidos a la necesaria coordinación con los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas. Asimismo, tras indicar que están sujetos a fiscalización por el Tribunal todos los contratos celebrados por las entidades del Sector público, éstas están obligadas a enviar anualmente información sobre los contratos que hubiesen celebrado y que, según su naturaleza y procedimiento de adjudicación hubiesen superado determinadas cuantías, obligación que quedada también recogida en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre. Por otra parte, el Tribunal de Cuentas puede exigir la colaboración de todas las Entidades públicas, que están obligadas a suministrarle cuantos datos, estados documentos, antecedentes o información requiera, relacionados con el ejercicio de la función fiscalizadora. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 39 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público 3.7.2. Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas Los Órganos Autonómicos de Control Externo tienen atribuido, en su respectivo ámbito territorial, el control externo de la gestión económico-financiera de las instituciones y entidades del sector público autonómico y local. En cumplimiento de lo previsto en el respectivo Estatuto de Autonomía de las Comunidades Autónomas o, posteriormente, en la correspondiente Ley de creación, se han ido constituyendo sucesivamente diferentes Órganos de Control Externo en la mayor parte de las Comunidades Autónomas. En la actualidad, de las 17 Comunidades Autónomas, 13 cuentan con su correspondiente Órgano de Control Externo: • Comunidad Valenciana • Canarias • Madrid • Castilla y León • Islas Baleares • Asturias • Castilla la Mancha • Andalucía • Cataluña • Galicia • Aragón • País vasco • Navarra Vanesa Jiménez Lacarra Pag 40 Capítulo 3 – Marco legal para la contratación en el sector público La creación de estos Órganos de Control Externo autonómicos obliga a coordinar su actividad con la del Tribunal de Cuentas. En este sentido, el artículo 27 de la Ley 7/1988 de Funcionamiento de Tribunal de Cuentas señala que cuando la fiscalización externa se realice por Órganos de las Comunidades Autónomas en el ámbito de su competencia, el Tribunal de Cuentas informará a las Cortes Generales, partiendo de dichas actuaciones y de las ampliaciones que considere convenientes. Asimismo, el artículo 29 de la misma norma establece que los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas coordinarán su actividad con la del Tribunal de Cuentas mediante el establecimiento de criterios y técnicas comunes de fiscalización que garanticen la mayor eficacia en los resultados y eviten la duplicidad en las actuaciones fiscalizadoras. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 41 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología Capítulo 4. Análisis de expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología 4.1 Introducción Todos los expedientes analizados licitan concursos públicos para la adquisición de prótesis traumatología. Y más concretamente para la adquisición de prótesis de cadera y de rodilla. Existen también otras prótesis de traumatología como son de hombro, codo, columna… No es frecuente encontrar concursos públicos que hagan referencia a estas prótesis, ya sea porque se adquieren por otros procedimientos de contratación, sea contrato menor, negociado con o sin publicidad. Para entender mejor el objeto de los pliegos analizados, se estima conveniente hacer una breve descripción técnica de las prótesis de rodilla y cadera. 4.1.1. Prótesis rodilla La rodilla es la articulación más grande en el cuerpo. La rodilla está formada por el extremo inferior del hueso del muslo (fémur), el extremo superior de la espinilla (tibia) y la rótula. Los extremos de estos tres huesos en el lugar que se tocan están cubiertos con cartílago, una sustancia suave que protege a los huesos y les permite moverse fácilmente. Los meniscos están ubicados entre el fémur y la tibia. Estas cuñas en forma de C actúan como "absorbedores de impacto" que acolchan la articulación. Ligamentos largos sostienen al fémur y la tibia juntos y proveen estabilidad. Los músculos largos del muslo dan fortaleza a la rodilla. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 43 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología Todas las restantes superficies de la rodilla están cubiertas por un fino revestimiento llamado membrana sinovial. Esta membrana libera un líquido que lubrica al cartílago, reduciendo la fricción prácticamente a cero en una rodilla saludable. Figura 6. Anatomía de una rodilla normal Normalmente, todos estos componentes trabajan en armonía. Pero la enfermedad o una lesión pueden distorsionar esta armonía, con el resultado de dolor, debilidad muscular y reducción de la función. La causa más común del dolor crónico de rodilla y la discapacidad es la artritis. Aunque hay muchos tipos de artritis, la mayoría del dolor de rodilla es causado por solamente tres tipos: osteoartritis, artritis reumatoide y artritis post-traumática. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 44 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología Figura 7.Anatomía de una rodilla con artritis La osteoartritis a menudo resulta en la frotación de hueso contra hueso. Las protuberancias óseas son un rasgo común de esta forma de artritis. Un reemplazo de rodilla (llamado también artroplastia de rodilla) podría denominarse con más precisión una "resuperficialización" de la rodilla, porque solo la superficie de los huesos realmente se reemplaza. Hay cuatro pasos básicos para un procedimiento de reemplazo de la rodilla: Preparación del hueso. Las superficies del cartílago dañado en los extremos del fémur y la tibia se remueven junto con una pequeña cantidad del hueso subyacente. Posicionamiento de los implantes de metal. El cartílago y el hueso removidos son reemplazados con componentes metálicos que recrean la superficie de la articulación. Estas partes de metal puede ser cementadas o "calzadas a presión" en el hueso. Resuperficialización de la rótula. La superficie debajo de la rótula se corta y se resuperficializa con un botón de plástico. Algunos cirujanos no resuperficializan la rótula, según el caso. Inserción de un espaciador. Un espaciador plástico de uso médico se inserta entre los componentes de metal para crear una superficie de deslizamiento suave. Figura 8. (Izquierda) Osteoartritis severa. (Derecha) implante de metal en el fémur y la tibia. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 45 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología En la actualidad existen implantes de metal, plástico y cerámica. Los componentes de una prótesis de rodilla son: 1.- Componente patelar 2.- Componente Femoral 3.- Inserto tibial 4.- Componente tibial Figura 9. Componentes de una prótesis de rodilla 4.1.2. Prótesis cadera La cadera es una de las articulaciones más grandes del cuerpo. Es una articulación esférica (de cabeza y cavidad). La cavidad articular está formada por el acetábulo, que es parte del hueso grande de la pelvis. La parte esferoidal es la cabeza del fémur, el extremo superior del hueso del muslo. Las superficies óseas de la cabeza y la cavidad están cubiertas con cartílago articular, un tejido suave que reviste y amortigua los extremos de los huesos y les permite moverse fácilmente. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 46 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología Un tejido fino llamado membrana sinovial rodea la articulación de la cadera. En una cadera saludable, esta membrana genera una pequeña cantidad de líquido que lubrica al cartílago y elimina casi toda la fricción durante el movimiento de la cadera. Bandas de tejido llamados ligamentos (cápsula de la cadera) conectan la cabeza a la cavidad y proveen estabilidad a la articulación. Figura 10. Anatomía de la cadera normal. La causa más común del dolor crónico y la discapacidad de cadera es la artritis. La osteoartritis, la artritis reumatoide y la artritis post-traumática son las formas más comunes de esta enfermedad. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 47 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología Figura 11. Anatomía de una cadera con osteoartritis En un reemplazo total de cadera (que también se llama artroplastia total de cadera), el hueso y el cartílago dañados se remueven y reemplazan con componentes protésicos. La cabeza del fémur dañada se remueve y se reemplaza con un vástago de metal que se coloca en el centro ahuecado del fémur. El vástago femoral puede ser cementado o "calzado a presión" dentro del hueso. Una cabeza de metal o cerámica se coloca en la parte superior del vástago. Esta cabeza reemplaza la cabeza dañada del fémur que fue removida. La superficie de cartílago dañado de la cavidad (acetábulo) se remueve y reemplaza con una cavidad de metal. A veces se usan tornillos o cemento para mantener la cavidad en su lugar. Un espaciador de plástico, cerámica o metal se inserta entre la cabeza y cavidad nuevas para permitir una superficie con deslizamiento suave. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 48 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología Figura 12. (Izquierda) Los componentes individuales del reemplazo total de cadera. (Centro) Los componentes unidos dan lugar a un implante. (Derecha) El implante calza en la cadera. 4.1.3. Situación actual de los implantes de cadera y rodilla Las prótesis quirúrgicas (implantes) de rodilla y cadera representan un grupo de productos sanitarios que reúnen una serie de características particulares: • Gran variabilidad en características de un mismo producto: por ejemplo, en dimensiones en las prótesis traumatológicas, o material de composición en prótesis. Actualmente existen más de 50.000 referencias distintas con precios máximos autorizados. Según un informe de la Agencia de Evaluación de Tecnología e Investigación Médicas de Cataluña 7, hay más de 67 modelos de implantes de prótesis total de cadera primaria ( 35 cementadas y 32 no cementadas) y 19 modelos de revisión comercializados en Cataluña. Esta variabilidad de características condiciona, por otra parte, que rara vez un producto equivalente sea suministrado por más de tres o cuatro empresas. 7 ATTRM- Agencia de Evaluación de Tecnología e Investigación Médicas de Cataluña- Plan de evaluación de Tecnologías sanitarias del Sistema Nacional de salud. Informes de Evaluación de tecnologías sanitarias. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 49 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología • Prescripción y utilización exclusivamente hospitalaria. • Alta especificidad del artículo para un paciente concreto. • La determinación exacta de las características concretas del artículo a implantar se realiza frecuentemente en el mismo acto operatorio. Ello implica la necesidad de disponibilidad inmediata de una amplia selección de productos. • Alto precio unitario. • Rápida evolución tecnológica de los productos. • Técnica de implante e instrumental específico de cada fabricante (que es cedido para el uso por el proveedor al hospital con el fin de poder realizar el implante). Ello condiciona, en primer lugar, que gran parte de la formación del personal médico se halle bajo control de las empresas, y en segundo lugar, que una vez adquirida la destreza en el implante de un producto concreto por el personal médico, éste sea reacio a cambiar, ya que ello supone necesariamente un periodo de aprendizaje con empeoramiento de los resultados. • El alto coste económico de la formación de los médicos y la necesidad de facilitar una amplia selección de artículos disponibles en el hospital, junto a la reticencia de los médicos a cambiar de producto, condiciona que el mercado se halle geográficamente sectorizado (alta correlación de empresas - hospitales), siendo difícil para las empresas ampliar su ámbito de influencia. • A su vez, esta dificultad de ampliar mercado, condiciona que los costes comerciales y de promoción en las empresas del sector sean altos. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 50 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología 4.1.4. Fabricantes y distribuidores La fabricación de productos sanitarios, entre los que se incluyen los implantes utilizados en cirugía traumatológica, está sujeta a la previa autorización administrativa mediante la correspondiente licencia otorgada por la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios. Asimismo, dicha Agencia regula la importación española de productos fabricados fuera del espacio comunitario. De esta manera, ya sea a través de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios o de las autoridades sanitarias de los países de la UE que importan producto extracomunitario, existe un riguroso control sobre los productos sanitarios comercializados en España. Ahondando un poco en las características del sector empresarial del mercado de implantes, podría decirse que lo constituyen tanto compañías nacionales como multinacionales, así como empresas fabricantes y distribuidoras. La estructura nacional de la oferta de implantes para cirugía ortopédica y traumatología se caracteriza por la existencia de un reducido grupo de operadores de pequeña y mediana dimensión, generalmente de capital español, que se dedica fundamentalmente a la fabricación y comercialización de implantes y otros productos ortopédicos. Según el informe del IBV (Instituto Biomecánico de Valencia), el número de fabricantes de implantes de traumatología se cifra en 9 operadores, de los que una minoría cuenta con departamentos de I+D+i. Entre los fabricantes destacan Biomet Spain que lidera la producción nacional con una facturación en 2004 de 57 millones de euros, de los que el 40% se debe a las exportaciones. Otros operadores relevantes de capital español sonLafitt, Surgival, Socinser o Traiber, con una sólida implantación desde hace más de 15 años en los mercados nacional e internacional. Por su parte, en los últimos años se asiste a la aparición de nuevas empresas especializadas en un menor número de productos en los que han logrado alcanzar una posición destacada, es el caso de Ciruval, Tequir, Neos Surgery e Ilerimplant. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 51 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología Junto a estos productores, operan un grupo de 300 empresas comercializadoras de producto importado, las cuales dominan el mercado y que son tanto filiales de compañías de ámbito multinacional. 4.2. Metodología La muestra seleccionada para realizar el estudio se redujo a 7 hospitales. Finalmente han sido 9 pliegos, ya que existen dos entidades que han dividido el procedimiento de licitación para la adquisición de prótesis de traumatología y han sacado dos procedimientos separados, uno para prótesis de rodilla y otro para prótesis de cadera. Para la selección de la muestra de hospitales se han tenido en cuenta los siguientes criterios: • La obtención de una amplia representación de la diversa tipología de hospitales de titularidad pública. • Su vinculación a diferentes Administraciones Públicas • Su forma de gestión (directa, o a través de la creación de entidades con personalidad jurídica propia, como es el caso de las Fundaciones Sanitarias, las Empresas Públicas o los Consorcios). • Su tamaño (número de camas). • La localización geográfica, con objeto de obtener una muestra representativa en toda España. Como resultado de la aplicación de estos criterios de selección los hospitales que han integrado la muestra para su estudio han sido los que se expresan en el siguiente cuadro: Vanesa Jiménez Lacarra Pag 52 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología HOSPITAL Localidad Ente Publico Hospital Universitario Fuenlabarada Provincia Hospital Universitario G.C Dr.Negrin Fuenlabrada Las Palmas de Gran Canaria Madrid Gran Canaria Complejo Hospitalario de Vigo Vigo Pontevedra Complejo Asistencial Universitario Burgos Hospital Poniente Burgos El Ejido Burgos Almeria Fundacion Hospital Calahorra Calahorra La Rioja Mutua MAZ (colaboradora Seg.social) Zaragoza Zaragoza Tipo Entidad Sector Público con poder adjudicador Administración Pública Administración Pública Administración Pública Administración Pública Sector Público con poder adjudicador Sector Público con poder adjudicador Tabla 1. Hospitales Objeto estudio La muestra de Hospitales objeto de análisis de este proyecto comprende hospitales de diversa tipología, por la Comunidad Autónoma a la que pertenecen, por su diferente forma de gestión, por su tamaño o por los servicios que prestan. Estas características han resultado especialmente relevantes en el análisis de los procedimientos y condiciones de adquisición de prótesis de traumatología ya que influyen de forma directa en los volúmenes de compras y en las formas de gestión de pedidos. El siguiente gráfico muestra el número de camas y el nº de quirófanos de cada uno de los Hospitales objeto del estudio y en él se puede observar la gran diversidad entre los hospitales analizados, que oscilan entre las 1.250 camas del Complejo Hospitalario de Vigo y las 80 de la Fundación Hospital Calahorra. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 53 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología Nº Nº HOSPITAL camas Quirófanos Ente Público Hospital 406 10 627 20 1250 29 1063 24 285 9 80 4 150 5 Universitario Fuenlabrada Hospital Universitario G.C Dr.Negrin Complejo Hospitalario de Vigo Complejo Asistencial Universitario Burgos Hospital Poniente Fundación Hospital Calahorra Mutua MAZ (colaboradora Seg. social) Tabla 2. Número de camas y nº de quirófanos de los hospitales analizados. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 54 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología 4.3 Análisis de los Pliegos 4.3.1. Importe de licitación El primer factor condicionante del importe licitado en los contratos de suministro está influenciado por el tamaño de cada Hospital 8. Además del tamaño (nº de camas), los servicios asistenciales prestados en cada uno de los Hospitales, también son muy diversos y pueden condicionar en gran medida el volumen del gasto en prótesis de traumatología. Esta circunstancia es especialmente relevante cuando se trata de centros especializados en tratamientos de traumatología9 . La siguiente tabla, permite observar de forma comparada los importes de licitación publicados en los pliegos para la adquisición de material de traumatología, en cada uno de los hospitales analizados. 8 Un indicador que sirve para medir el tamaño de un hospital es el número de camas censables. Corresponde al número de camas autorizadas administrativamente por el órgano competente de la correspondiente Comunidad Autónoma. Son aquellas ubicadas en las áreas de hospitalización para uso regular de pacientes internos. 9 (Mutua MAZ-Zaragoza)- Centro de referencia en Traumatología y Cirugía Ortopédica en accidentes laborales. Servicio especializado en: Afecciones traumáticas y patología laboral, Diagnóstico y tratamiento en traumatología deportiva, Diagnóstico y tratamiento artroscópico de las lesiones articulares y periarticulares de: Rodilla, Hombro, Codo, Muñeca-mano, Tobillo, pie y Cadera. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 55 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología Valor estimado del contrato Presupuesto base licitación 1.626.564,90 € 739.347,68 € Suministro prótesis de cadera 494.843,20 € 449.857,45 € 29 Suministro prótesis de traumatologia 7.198.878,50 € 3.599.439,25 € 24 Suministro prótesis cadera parciales y totales 1.748.462 € 874.231 € Suministro prótesis rodilla 957.180 € 478.590 € 285 9 Suministro de material de prótesis de traumatologia 1.980.263,24 € 1.237.664,53 € Fundacion Hospital Calahorra 80 4 Suministro de prótesis derodilla 542.585,74 € 542.585,74 € Mutua MAZ 150 5 Suministro de protesis de cadera Suministro protesis de rodilla 269.705,25 € 2.150.879,43 € 269.705,25 € 1.024.228,30 € HOSPITAL Ente Publico Hospital Universitario Fuenlabarada Hospital Universitario G.C Dr.Negrin Complejo Hospitalario de Vigo Complejo Asistencial Universitario Burgos Hospital Poniente Almería Nº camas Nº Quirófanos 406 10 627 20 1250 1063 Objeto del Contrato Suministro prótesis de cadera y rodilla Tabla 3. Importes licitación pliegos Según los importes de licitación, todos los contratos corresponden a procedimientos sujetos a Regulación armonizada (SARA). Figura 13. Valor estimado del contrato- Tamaño hospital (Nº camas) Vanesa Jiménez Lacarra Pag 56 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología El análisis conjunto de los anteriores gráficos, tabla 4.3 y gráfico 4.1 permite apreciar, por ejemplo, cómo el Hospital que ha sacado el mayor importe por adquisición de prótesis traumatología (Complejo Hospitalario de Vigo) es el que tiene mayor número de camas. En cambio, el Hospital Universitario G.C.Dr Negrin es el tercero en nº camas (tamaño), y es el que menor importe ha sacado a concurso para la adquisición de prótesis de traumatología. La mutua Maz, siendo uno de los hospitales más pequeños de la muestra analizada, ocupa el tercer puesto en importe sacado a concurso. Si se compara el importe estimado del contrato frente al número de camas, la relación existente entre estos dos conceptos se muestra en la siguiente tabla: HOSPITAL Mutua MAZ Fundacion Hospital Calahorra Hospital Poniente Complejo Hospitalario de Vigo Ente Publico Hospital Universitario Fuenlabarada Complejo Asistencial Universitario Burgos Hospital Universitario G.C Dr.Negrin Valor estimado del contrato 2.705.642,00 € 812.290,99 € 1.980.263,24 € 7.198.878,50 € 1.626.564,90 € 1.980.263,24 € 494.843,20 € Valor estimado del Nº camas contrato/Nº de camas 150 18037,61 80 10153,64 285 6948,29 1250 5759,10 406 4006,32 1063 1862,90 627 789,22 Tabla 4.Valor estimado del contrato/nº de camas El hospital que presenta el valor más elevado en la relación importe/nº camas es la Mutua MAZ y a este le sigue Fundación Hospital Calahorra, que es el hospital más pequeño de la muestra analizada. Por todo lo anterior, el tamaño del Hospital no es el único dato que debe tenerse en cuenta en un análisis cuantitativo del gasto en adquisición de prótesis de traumatología, siendo más importante la naturaleza del hospital: general, especializado, centro de referencia… Vanesa Jiménez Lacarra Pag 57 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología 4.3.2. Objeto del contrato El objeto del contrato para los pliegos analizados se muestra en la tabla siguiente: HOSPITAL Ente Público Hospital Universitario Fuenlabrada Objeto del Contrato Suministro prótesis de cadera y rodilla Hospital Universitario G.C Dr.Negrín Suministro prótesis de cadera 51/S/14/SU/GE/A/0006 Complejo Hospitalario de Vigo Suministro prótesis de traumatología MS-CHV1-11-023 PAB/010/2014/2003 Complejo Asistencial Universitario Burgos Suministro prótesis cadera parciales y totales Suministro prótesis rodilla PAB/039/2014/2003 Suministro de material de prótesis de traumatología PA 6/13 Suministro de prótesis de rodilla SPO02/2014 Suministro de prótesis de cadera Suministro prótesis de rodilla SPO01/2014 2012/C1/SUM/011 Hospital Poniente Almería Fundación Hospital Calahorra Mutua MAZ Nº expediente PA SUM 14/016 Tabla 5.Objeto del contrato/Nº expediente Existen dos hospitales (Complejo asistencial Universitario de Burgos y Fundación Hospital Calahorra) que, a diferencia del resto, han separado el objeto del contrato y han licitado dos concursos públicos diferentes para separar la adquisición de prótesis de traumatología. A priori esta distinción no debería ser relevante en cuanto al resultado del propio expediente de contratación. No obstante, pudiera suceder como ha sido el caso de la SPO 03/2013 10 Suministro Prótesis de Traumatología (rodilla y cadera) de Fundación Hospital Calahorra que los errores detectados en el Pliego de Prescripciones Técnicas podrían haber llevado a los licitadores a una interpretación errónea de los requerimientos técnicos mínimos exigidos por el citado Pliego de 10 SPO03/2013- Expediente desistido en fundación Hospital Calahorra. http://www.fhcalahorra.com/files/doc/spo-03-2013_informe_mc_desistimiento.pdf Vanesa Jiménez Lacarra Disponible en: Pag 58 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología Prescripciones Técnicas, con el efecto consistente en la elaboración y presentación de ofertas cuyo contenido resulta inadecuado, ya sea por exceso o por defecto en relación con el grado de calidad y seguridad exigidos para los bienes y servicios objeto de licitación en este concurso público, y la consiguiente alteración del precio, obligando a la Mesa de Contratación en su labor de interpretación del referido Pliego a ir más allá de las facultades que legalmente tiene reconocidas. Este hecho conllevó para este expediente de contratación en particular al desistimiento completo del procedimiento de contratación a pesar de que los errores a los que se hace referencia se centran en un tipo de prótesis en particular (en concreto, rodilla). Por esta razón se hace aconsejable dejar claramente explicitado en el pliego la posible autonomía (o no) de la adjudicación del objeto del contrato en función de los lotes descritos, de tal forma que hechos como el anteriormente señalado no condicionen el devenir del conjunto del concurso. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 59 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología 4.3.3. División por Lotes La división por lotes para cada entidad viene detallada en su PCTP y es la siguiente: LOTE Ente Público Hospital Universitario Fuenlabrada Descripción 1 Prótesis parcial de cadera 2 Prótesis total de cadera cementada Prótesis total de cadera no cementada Prótesis de rodilla 3 4 Tabla 6. División por Lotes Hospital Universitario Fuenlabrada LOTE Hospital Universitario G.C Dr.Negrin Descripción 1 Prótesis parcial de cadera con doble cúpula y vástago autobloqueante para facturas subcapitales de cadera en el anciano 2 Prótesis parcial de cadera con doble cúpula y vástago con collar para apoyo calcar para fracturas subcapitales de cadera en el anciano 3 4 5 Prótesis total de cadera Hibrida (Cotilo no cementado y vástago femoral autobloqueante cementado) para tratamiento de artrosis de cadera en persona de edad avanzada con buena calidad ósea en acetábulo y mala en fémur Prótesis total de cadera cementada ambos componentes con vástago autobloqueante para tratamiento de artrosis de cadera en el anciano con mala calidad ósea Prótesis total de cadera cementada ambos componentes con vástago con collar para tratamiento de artrosis de cadera en el anciano con buena calidad ósea 6 Prótesis de cadera no cementada ambos componentes para tratamiento de cadera en pacientes de edad avanzada con buena calidad ósea 7 Prótesis de cadera no cementada ambos componentes para tratamiento artrosis de cadera en pacientes jóvenes Prótesis de cadera de recambio con/sin cementar 8 Tabla 7. División por Lotes Hospital Universitario G.C.Dr. Negrin Vanesa Jiménez Lacarra Pag 60 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología LOTE Complejo Hospitalario de Vigo Descripción 1 Prótesis total de cadera no cementada con recubrimiento total de hidroxiapatita 2 Prótesis total de cadera no cementada con recubrimiento parcial de hidroxiapatita 3 Prótesis total de cadera no cementada con recubrimiento de procoat e hidroxiapatita Prótesis total de cadera cementada Vástago para prótesis parcial de cadera no cementada Vástago para prótesis parcial de cadera cementada Cúpulas para prótesis de cadera Cotilo anti luxación para prótesis de cadera 4 5 6 7 8 9 Prótesis de cadera modular para cirugía de revisión o deformidades no cementada de apoyo metafisiario 10 Prótesis de cadera modular para cirugía de revisión o deformidades no cementada de apoyo diafisiario Prótesis total de rodilla condilar con plataforma fija Prótesis total de rodilla condilar con plataforma móvil Prótesis total de rodilla monobloque Prótesis de rodilla cementada de revisión o grandes deformidades Cemento óseo para prótesis de cadera o rodilla 11 12 13 14 15 Tabla 8. División por Lotes Hospital Universitario de Vigo LOTE 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Complejo Asistencial Universitario Burgos (Cadera) Descripción Prótesis parcial cementada Vástago anatómico no cementado Vástago recto no cementado Inserto polietileno cierre ringloc Inserto de polietileno Inserto de cerámica Cabeza cerámica Cotilo metálico para cerámica o polietileno Cotilo no cementado hemisférico presfit Cotilo de tantalio de revisión Inserto polietileno para cotilo de tantalio Vanesa Jiménez Lacarra Pag 61 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 Inserto de cerámica para cotilo de tantalio Inserto metálico para cotilo de tantalio Cabeza biarticular Cabeza femoral metálica (Acero. Inox) P/prot. Biarticular Vástagos cementados para prótesis biarticular Acetábulo extragrande no cementado metálico Componente femoral cementado para resuperficialización Cabeza metálica de gran tamaño Cabeza cerámica zirconio Adaptador de cono 12-14 variantes Vástagos extralargos de revisión Metafásis modular de revisión Tornillo fijación prótesis de revisión Tabla 9. División por Lotes Hospital Universitario de Burgos (Cadera) LOTE 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Complejo Asistencial Universitario Burgos (Rodilla) Descripción PTR no cementada. Componente femoral PTR no cementada. Componente tibial Polietileno tibial PTR no cementada. Componente patelar cementado PTR cementada de revisión PTR Cementada. Componente femoral cementado PTR Cementada. Componente tibial cementado Polietileno tibial PTR Componente patelar cementado PTR Cementada. Componente femoral no cementado PTR Cementada. Componente tibial cementado Polietileno tibial PTR Componente patelar cementado Tabla 10. División por Lotes Hospital Universitario de Burgos (Rodilla) Vanesa Jiménez Lacarra Pag 62 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología LOTE 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Hospital Poniente (Almería) Descripción Prótesis total de rodilla primaria estándar Prótesis total de rodilla platillos móviles Prótesis de rodilla de revisión Prótesis de cadera primaria Miniprótesis de cadera Prótesis parcial de cadera para fracturas Prótesis de cadera de revisión Espaciador temporal prótesis de cadera y rodilla Sistema interposición acetabular/modular cuello cadera Prótesis trapezometacarpiana Implante plano Prótesis de hombro Cementos para traumatología Tabla 11. División por Lotes Hospital Poniente LOTE Fundación Hospital Calahorra Descripción Suministro prótesis de rodilla Suministro prótesis de cadera Tabla 12. División por Lotes Fundación Hospital Calahorra LOTE 1 2 Mutua MAZ Zaragoza Descripción Prótesis de Rodilla total primaria cementada y no cementada alta flexión y prótesis de rodilla de alta flexión de revisión Prótesis de Rodilla total primaria cementada y no cementada básica y prótesis de rodilla básica de revisión Tabla 13. División por Lotes Mutua MAZ Zaragoza Vanesa Jiménez Lacarra Pag 63 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología Se puede observar que cada entidad hospitalaria ha dividido el objeto del contrato de forma diferente. Teniendo en cuenta que todos los hospitales han licitado el suministro de prótesis de cadera y rodilla, las descripciones de los lotes no coinciden en ninguno de los casos. No se ha encontrado en la revisión de la bibliografía, incluyendo como tal la propia Agencia Española del Medicamento y Producto Sanitario y las Sociedades Científicas de Traumatología referencias a unos mínimos de estandarización en cuanto a la composición de dichas prótesis que permita comparar de forma homogénea los implantes de traumatología ofertados. No sería por tanto extraño, teniendo en cuenta que es difícil analizar y comparar las descripciones de los lotes, ya que cada hospital asigna la descripción que considera oportuno, que se diese el caso de que dos hospitales estén licitando el mismo producto pero de forma completamente diferente. Tampoco se puede hacer una comparativa de precios, ya que falta información detallada para poder hacer la comparación. En los casos del Hospital de Burgos y del Hospital de Vigo la división por lotes que describen en sus PCT separan las partes de la prótesis de cadera y rodilla en los componentes que la forman. Este hecho, que es perfectamente entendible y coherente desde el punto de vista logístico, choca con la interpretación que el TRLCSP hace de la división por lotes, al entender esta normativa que: Cuando el objeto del contrato admita fraccionamiento y así se justifique debidamente en el expediente, podrá preverse la realización independiente de cada una de sus partes mediante su división en lotes, siempre que éstos sean susceptibles de utilización o aprovechamiento separado y constituyan una unidad funcional, o así lo exija la naturaleza del objeto. Técnicamente no parece ser práctica habitual ni que los componentes se pongan de forma aislada, ni que sean perfectamente compatibles con componentes de otros fabricantes, por lo que no parece prudente incluir como lote un nivel tan detallado. En este sentido podría ser interesante estudiar la concurrencia de los licitadores a cada uno de los lotes ofertados, máxime en aquellos casos en los que se han ofertado una amplia gama de prótesis, con el fin de poder contrastar en qué grado las descripciones técnicas son genéricas o se orientan hacia determinados proveedores. Exceptuando Mutua MAZ Zaragoza, Fundación Hospital Vanesa Jiménez Lacarra Pag 64 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología Calahorra y Hospital de Poniente (todos ellos sector público, no administración pública) que han publicado todos los licitadores presentados, del resto se desconoce dicha información por lo que no es posible extraer conclusiones en este sentido. 4.3.4. Requisitos administrativos de las empresas licitantes Todos los pliegos exigen a las empresas la demostración de la capacidad para contratar, la acreditación de estar al corriente de los pagos con las administraciones públicas (Hacienda y Seguridad Social) y la declaración de no incompatibilidad. Para la acreditación de la solvencia económica y financiera todos los pliegos analizados exigen el cumplimiento del artículo 75 del TRLCSP. En cuanto a la exigencia de la solvencia técnica de las empresas licitadoras, todos los pliegos del estudio exigen en cumplimiento del art.77 del TRLCSP, en el que se detalla las distintas posibilidades que tienen las empresas licitadoras de acreditar la solvencia técnica en contratos de suministros. Todas las entidades hospitalarias requieren el pago de una cantidad para hacer frente a los requisitos de publicidad del suministro a contratar, el coste de estos gastos oscila entre los 2.000 y 2500 €. El art.95 del TRLCSP hace referencia a la exigencia de garantías a las empresas que presenten la oferta económicamente más ventajosa. No obstante, en el caso de los contratos de suministros, la ley permite, justificándolo debidamente en los pliegos, eximir al adjudicatario de la constitución de una garantía definitiva. Esta circunstancia no ha sido reflejada en ninguno de los pliegos analizados y todos exigen el depósito de una fianza definitiva en el caso de ser el proveedor adjudicado. Esta fianza, garantiza que la empresa se encargará efectivamente de la prestación del servicio, en todos los casos es el 5% del presupuesto licitado. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 65 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología 4.3.5. La adjudicación de los contratos 4.3.5.1. Criterios de adjudicación La puntuación asignada para los criterios de adjudicación se muestra en la siguiente tabla: Vanesa Jiménez Lacarra Pag 66 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología Criterios no Criterios valorables Puntuacion valorables de forma total de forma automática automática Ente Publico Hospital Universitario Fuenlabarada Oferta Económica Características Técnicas Hospital Universitario G.C Dr.Negrin Oferta Económica Capacidad Logística 70 70 75 65 10 Características Técnicas Complejo Hospitalario de Vigo Oferta Economica Mejoras Sistema Aprovisionamiento 50 40 5 5 Oferta Económica Plazos respuesta Formación 65 55 5 5 Características Técnicas Hospital Poniente (Almería) Oferta Económica Mejoras de impacto Económico Modelo Logístico Características Técnicas Fundacion Hospital Calahorra Oferta Económica Mejoras y RSC 65 50 15 65 60 5 Caracteristicas Técnicas Mutua MAZ (colaboradora Seg.social) Oferta Económica Mejoras 59 45 14 Características Técnicas Oferta Económica Mejoras 30 25 65 51 14 25 50 35 35 35 10 25 35 35 41 41 35 35 Características Técnicas 100 70 30 100 65 50 Características Técnicas Complejo Asistencial Universitario Burgos 30 10 25 100 40 5 5 50 100 55 5 5 35 100 50 15 10 25 100 60 5 35 100 45 4 41 100 51 14 35 Tabla 14. Puntuación asignada a los criterios de valoración Vanesa Jiménez Lacarra Pag 67 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología Gráficamente la distribución de la puntuación de los criterios automáticos / no automáticos de cada hospital se muestra en la siguiente figura: Figura 14. Puntuación criterios de valoración automáticos/No automáticos A la vista de los gráficos anteriores se puede observar que la asignación de la puntuación de los criterios de valoración automáticos es superior a los no automáticos. Esto ocurre en todos los pliegos analizados excepto en el Complejo Hospitalario Universitario de Vigo, que asigna el 50 % en ambos casos. Según el artículo 150.2 del TRLCSP: 2. Los criterios que han de servir de base para la adjudicación del contrato se determinarán por el órgano de contratación y se detallarán en el anuncio, en los pliegos de cláusulas administrativas particulares o en el documento descriptivo. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 68 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología En la determinación de los criterios de adjudicación se dará preponderancia a aquellos que hagan referencia a características del objeto del contrato que puedan valorarse mediante cifras o porcentajes obtenidos a través de la mera aplicación de las fórmulas establecidas en los pliegos. Cuando en una licitación que se siga por un procedimiento abierto o restringido se atribuya a los criterios evaluables de forma automática por aplicación de fórmulas una ponderación inferior a la correspondiente a los criterios cuya cuantificación dependa de un juicio de valor, deberá constituirse un comité que cuente con un mínimo de tres miembros, formado por expertos no integrados en el órgano proponente del contrato y con cualificación apropiada, al que corresponderá realizar la evaluación de las ofertas conforme a estos últimos criterios, o encomendar esta evaluación a un organismo técnico especializado, debidamente identificado en los pliegos. El Tribunal de Cuentas en algunos de sus informes (véase por ejemplo el Informe Anual de la Comunidad Autónoma de La Rioja ejercicios 2010 y 2011, de 30-01-2014), hace referencia a la proporcionalmente baja valoración del precio lo que resulta, según la consideración del Tribunal de Cuentas, contrario al carácter objetivo que deben tener los criterios de adjudicación, así como a los principios de transparencia y economía. En el caso del complejo Universitario Vigo los pliegos corresponden octubre de 2010, con lo que era de aplicación la Ley 30/2007 anterior al TRLCSP. Los criterios de valoración empleados en los pliegos son principalmente la oferta económica y las características técnicas. Además de estos, en cuatro de los siete pliegos se valoran el sistema logístico ofertado por los proveedores y las mejoras introducidas por éstos; solo en uno de ellos se valora la formación ofrecida por los licitadores. De las 7 entidades analizadas, sólo tres de ellas valoran las mejoras propuestas por los licitadores (5, 5 y 14 puntos). De estas tres entidades, sólo la que otorga una puntuación mayor (14 puntos) define claramente los criterios de valoración como mejoras, quedando en el resto de los casos a criterio del organismo técnico encargado de la valoración. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 69 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología 4.3.5.2. Proveedores adjudicados Analizadas las resoluciones de adjudicación, se ha obtenido la siguiente tabla de proveedores adjudicados para cada unos de los contratos: LOTE Ente Público Hospital Universitario Fuenlabarada Descripción Proveedor Adjudicado 1 Prótesis parcial de cadera DIACEX SERVICIOS MEDICOS 2 Prótesis total de cadera cementada Prótesis total de cadera no cementada Prótesis de rodilla JOHNSON & JOHNSON SMITH & NEPHEW SMITH & NEPHEW 3 4 Tabla 15. Adjudicación Hospital Universitario Fuenlabrada LOTE 1 2 Hospital Universitario G.C Dr.Negrin Descripción Prótesis parcial de cadera con doble cúpula y vástago autobloqueante para facturas subcapitales de cadera en el anciano Prótesis parcial de cadera con doble cúpula y vástago con collar para apoyo calcar para fracturas subcapitales de cadera en el anciano Proveedor Adjudicado LEON SUAREZ RAFAEL S.L.N.E DEFORCAN 3 Prótesis total de cadera Hibrida (Cotilo no cementado y vástago femoral autobloqueante cementado) para tratamiento de artrosis de cadera en persona de edad avanzada con buena calidad ósea en acetábulo y mala en fémur FERMON INDIS.S.L 4 Prótesis total de cadera cementada ambos componentes con vástago autobloqueante para tratamiento de artrosis de cadera en el anciano con mala calidad ósea FERMON INDIS.S.L 5 Prótesis total de cadera cementada ambos componentes con vástago con collar para tratamiento de artrosis de cadera en el anciano con buena calidad ósea FERMON INDIS.S.L Prótesis de cadera no cementada ambos componentes para tratamiento de cadera en pacientes de edad avanzada con buena calidad ósea DESIERTO Prótesis de cadera no cementada ambos componentes para tratamiento artrosis de cadera en pacientes jóvenes Prótesis de cadera de recambio con/sin cementar DESIERTO DESIERTO 6 7 8 Tabla 16. Adjudicación Hospital Universitario G.C.Dr.Negrín Vanesa Jiménez Lacarra Pag 70 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología LOTE 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 Complejo Asistencial Universitario Burgos (Cadera) Descripción Prótesis parcial cementada Vástago anatómico no cementado Vástago recto no cementado Inserto polietileno cierre ringloc Inserto de polietileno Inserto de cerámica Cabeza cerámica Cotilo metálico para cerámica o polietileno Cotilo no cementado hemisférico presfit Cotilo de tantalio de revisión Inserto polietileno para cotilo de tantalio Inserto de cerámica para cotilo de tantalio Inserto metálico para cotilo de tantalio Cabeza biarticular Cabeza femoral metálica (Acero. Inox) P/prot. Biarticular Vástagos cementados para prótesis biarticular Acetábulo extragrande no cementado metálico Componente femoral cementado para resuperficialización Cabeza metálica de gran tamaño Cabeza cerámica zirconio Adaptador de cono 12-14 variantes Vástagos extralargos de revisión Metafásis modular de revisión Tornillo fijación prótesis de revisión Proveedor Adjudicado BIOMET SPAIN ORTHOPAEDICS S.L STRYKER IBERIA S.L. Tabla 17. Adjudicación Hospital Universitario Burgos (Cadera) Vanesa Jiménez Lacarra Pag 71 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología LOTE 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Complejo Asistencial Universitario Burgos (Rodilla) Descripción PTR no cementada. Componente femoral PTR no cementada. Componente tibial Polietileno tibial PTR no cementada.Componente patelar cementado PTR cementada de revisión PTR Cementada. Componente femoral cementado PTR Cementada. Componente tibial cementado Polietileno tibial PTR Componente patelar cementado PTR Cementada. Componente femoral no cementado PTR Cementada. Componente tibial cementado Polietileno tibial PTR Componente patelar cementado Proveedor Adjudicado BIOMET SPAIN ORTHOPAEDICS S.L OSTEAL IBERICA S.A. ZIMMER S.A. Tabla 18. Adjudicación Hospital Universitario Burgos (Rodilla) LOTE 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Hospital Poniente (Almería) Descripción Prótesis total de rodilla primaria estándar Prótesis total de rodilla platillos móviles Prótesis de rodilla de revisión Prótesis de cadera primaria Miniprótesis de cadera Prótesis parcial de cadera para fracturas Prótesis de cadera de revisión Espaciador temporal prótesis de cadera y rodilla Sistema interposición acetabular/modular cuello cadera Prótesis trapezometacarpiana Implante plano Prótesis de hombro Cementos para traumatología Proveedor Adjudicado JOHNSON & JOHNSON BIOMET SPAIN ORTHOPAEDICS S.L BIOMET SPAIN ORTHOPAEDICS S.L EXACTECH IBERICA S.L JOHNSON & JOHNSON ANULADO( No se presentan licitadores) ANULADO(Comisión Técnica) BIOMET SPAIN ORTHOPAEDICS S.L MBA INCORPORADO S.L BIOMET SPAIN ORTHOPAEDICS S.L BIOMET SPAIN ORTHOPAEDICS S.L EXACTECH IBERICA S.L DESISTIDO Tabla 19. Adjudicación Hospital Poniente (Almería) Vanesa Jiménez Lacarra Pag 72 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología LOTE Fundación Hospital Calahorra Descripción Suministro prótesis de rodilla Suministro prótesis de cadera Proveedor Adjudicado Zimmer S.A. Zimmer S.A. Tabla 20. Adjudicación Fundación Hospital Calahorra LOTE 1 2 Mutua MAZ Zaragoza Descripción Prótesis de Rodilla total primaria cementada y no cementada alta flexión y prótesis de rodilla de alta flexión de revisión DIMESAN QUIRURGICA S.L Prótesis de Rodilla total primaria cementada y no cementada básica y prótesis de rodilla básica de revisión DIMESAN QUIRURGICA S.L Proveedor Adjudicado Tabla 21. Adjudicación Mutua Maz (Zaragoza) Existen dificultades para poder comparar apropiadamente los resultados de la adjudicación por varios motivos: Algunos órganos de contratación no especifican el adjudicatario de cada lote, ni el importe de adjudicación del mismo, detallado por proveedor (por ejemplo Hospital de Burgos). Existen una concurrencia de fabricantes y distribuidores en el propio territorio español (por ejemplo Biomet es adjudicatario en Hospital Poniente (Almería) y Complejo Asistencial Universitario Burgos como fabricante y en Mutua MAZ Zaragoza a través del distribuidor Dimesan Quirúrgica S.L.). La heterogeneidad de las descripciones. No parece existir correlación entre los adjudicatarios y la zona geográfica de referencia, ni entre los adjudicatarios y la naturaleza jurídica (sector público y administración pública). Vanesa Jiménez Lacarra Pag 73 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología 4.3.6. Penalizaciones En todos los pliegos analizados se describen las penalizaciones por incumplimientos del contrato. A continuación se detallan para cada hospital: PENALIZACIÓN DESCRIPCIÓN DEL INCUMPLIMIENTO Ente Publico Hospital Universitario 0,20 euros por cada 1000 euros,al dia INCUMPLIMIENTO PLAZO ENTREGA Fuenlabarada Hospital Universitario G.C Dr.Negrin 0,20 euros por cada 1000 euros,al dia INCUMPLIMIENTO PLAZO ENTREGA Complejo Hospitalario de Vigo 0,20 euros por cada 1000 euros,al dia Complejo Asistencial Universitario 0,20 euros por cada 1000 euros,al dia Burgos Hospital Poniente 10% valor pedido/cada dia retraso Fundacion Hospital Calahorra 10% valor pedido/cada dia retraso Mutua MAZ (colaboradora 20 % Importe Factura Seg.social) INCUMPLIMIENTO PLAZO ENTREGA INCUMPLIMIENTO PLAZO ENTREGA INCUMPLIMIENTO PLAZO ENTREGA INCUMPLIMIENTO PLAZO ENTREGA INCUMPLIMIENTO PLAZO ENTREGA Tabla 22. Penalizaciones descritas en los PCAP para cada entidad Se ha detectado una homogeneidad en la las penalizaciones descritas en los PCAP, pero sería necesario una aclaración más exhaustiva de las mismas. En un futuro se debería dejar claro este tema, porque el Tribunal de cuentas insiste en el cumplimiento de los contratos. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 74 Capítulo 4. Análisis de Expedientes para la Contratación de Suministros de Implantes de Traumatología La relevancia del análisis efectuado se corrobora en el informe elaborado por expertos del ECRI Institute 10, en que analizan los pros y contras de diez dispositivos, entre los que se encuentran los dispositivos implantables (como stents, marcapasos y prótesis) que suponen un gran problema para el balance económico de los hospitales. El tipo, marca y modelo que se adquiere de estos dispositivos depende del médico que los utiliza y muchos de estos profesionales no cuentan con la formación e información necesaria para hacer una compra razonable. Las empresas presentan una absoluta falta de transparencia con respecto a los precios. Por ello el ECRI sugiere mejorar la información disponible sobre los costes y beneficios reales de los nuevos dispositivos, comparándola y publicándola para que los médicos puedan tomar las decisiones correctas. 10 ECRI Institute-Corporación ampliamente reconocida como organización independiente de ámbito mundial. Con sede central en Plymouth Meeting, Pennsylvania, EE.UU es una institución sin fines de lucro, dedicada a mejorar la seguridad, la eficacia y la relación costo/efectividad de la tecnología del cuidado de la salud. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 75 Capítulo 5. Conclusiones y líneas de investigación futuras Capítulo 5 5.1. Conclusiones y líneas de investigación futuras 5.1.1. Conclusiones Una gestión adecuada de las adquisiciones de implantes por los hospitales de titularidad pública debe estar inspirada por los principios de legalidad, eficiencia y economía. Sin embargo, se ha podido comprobar que la gestión ordinaria de las adquisiciones se enfrenta a problemas de índole diversa ya que han comprometido en muchas ocasiones el cumplimiento efectivo de los referidos principios. Una primera conclusión que podemos extraer es la heterogeneidad de los pliegos. En efecto, existe una gran variedad y diferencia entre estos centrada a una pluralidad de aspectos: • Dispersión o falta de uniformidad en las referencias/ descripciones de los artículos entre los hospitales Las prótesis son productos con finalidades aparentemente similares, pero con un gran abanico de especificidades (funcionales, tecnológicas, de mayor o menor grado de invasión para el paciente, de durabilidad, etc.) para adecuarse a cada paciente. Además, en la elección de la prótesis influyen criterios propios de cada hospital, protocolos personalizados de cada servicio asistencial o de cada cirujano, experiencias personales, factores intrínsecos a las líneas de investigación, etc. Se trata de una práctica médica muy innovadora, tanto en los materiales como en las técnicas de implantación. Esta realidad comporta la existencia de un gran número de artículos (prótesis) sin que hasta la fecha se haya adoptado una sistemática de codificación homogénea. Los análisis realizados ponen de manifiesto que un mismo producto puede tener referencias o descripciones distintas para distintos distribuidores. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 76 Capítulo 5. Conclusiones y líneas de investigación futuras Esta situación ha repercutido en el trabajo en el sentido de que probablemente existan artículos (prótesis) idénticos, pero codificados con descripciones distintas en los diferentes hospitales y por lo tanto, supone una limitación en los análisis comparativos realizados sobre referencias individuales al no haber sido posible su identificación como iguales. En este sentido, se desprende la necesidad de establecer una codificación estandarizada que permita una identificación inequívoca de la prótesis, que no presente confusiones con posibles recodificaciones de los productos por parte de los importadores o de los distribuidores. Es decir, establecer una codificación unificada al modo de la que realiza la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (AGEMED) para los medicamentos, agencia pública que autoriza también la utilización de las prótesis. • Diversidad en los criterios utilizados para dividir en lotes No existe un criterio homogéneo para la división por lotes, hecho que dificulta la comparación entre diferentes hospitales. En algunos casos la división por lotes contrasta con la propia definición del TRLCSP: Cuando el objeto del contrato admita fraccionamiento y así se justifique debidamente en el expediente, podrá preverse la realización independiente de cada una de sus partes mediante su división en lotes, siempre que éstos sean susceptibles de utilización o aprovechamiento separado y constituyan una unidad funcional, o así lo exija la naturaleza del objeto. Ya que técnicamente no parece ser práctica habitual ni que los componentes se pongan de forma aislada, ni que sean perfectamente compatibles con componentes de otros fabricantes, por lo que resulta al menos llamativo encontrar lotes con un nivel tan detallado. • Diferentes aspectos que puntúan para la adjudicación de los concursos La mayoría de los expedientes estudiados dan una mayor puntuación a los criterios de valoración automática frente a los criterios susceptibles de un juicio de valor, en coherencia con el TRLCSP Vanesa Jiménez Lacarra Pag 77 Capítulo 5. Conclusiones y líneas de investigación futuras (art. 150.2) y las recomendaciones del Tribunal de Cuentas, no existiendo homogeneidad en los criterios de valoración, ni en la cuantificación de la puntuación asignada a cada uno de ellos. Resulta significativo que sólo 1 de los 7 expedientes estudiados valore la formación, a pesar de que es reconocido en este ámbito la importancia de la curva de aprendizaje. Por otro lado, 4 de cada 7 puntúan como criterio de valoración la logística, hecho que resulta coherente con la criticidad y la rapidez en la reposición necesaria en este tipo de implantes (habitualmente 24 horas). También hay que destacar las similitudes encontradas entre los pliegos y las organizaciones analizadas: • Similitud en los circuitos administrativos Los hospitales analizados coinciden en la práctica de la “compra por reposición”, es decir, previamente los proveedores realizan un depósito sin aparente coste inicial para el hospital de las prótesis que se prevé implantar, y el proveedor factura cada vez que una prótesis se ha implantado a un paciente y repone el depósito. • Plazos entrega Todos los pliegos coinciden en la exigencia de un plazo de entrega de los productos de 24h . Unos lo exigen en las condiciones de suministro y otros lo valoran en los criterios de adjudicación. En cualquier caso, este criterio destaca la importancia de los plazos de reposición de los implantes para los hospitales. Algo fundamental, para el desarrollo de la actividad asistencial. • Calidad según estándares Hay que resaltar cómo algunos de los pliegos introducen elementos que guardan relación con la valoración de la calidad en los servicios, entre otros la valoración de las mejoras, la disponibilidad de normas de calidad, la codificación de productos según estándares... Parece que , de esta forma, el sector sanitario va apostando, paulatinamente, por un aumento de la calidad y la estandarización. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 78 Capítulo 5. Conclusiones y líneas de investigación futuras Existen circunstancias, determinantes en muchas ocasiones de los problemas de gestión padecidos por los hospitales analizados y son al menos, las siguientes: • Se trata de un mercado en el que no siempre cabe la competencia: - Las singularidades terapéuticas de cada implante traumatológico hacen que muchos de ellos sean productos que no sean sustitutivos y que, por tanto, cada prótesis sea de necesaria adquisición. - Las prótesis están protegidas por derechos de propiedad incorporales (derechos de propiedad intelectual, industrial y de marca) que los convierten en muchas ocasiones en productos exclusivos de un laboratorio, jurídicamente protegidos durante un tiempo por patentes. - En ocasiones los hospitales deben adquirir concretos implantes de forma urgente, o en fase de investigación clínica o para indicaciones que tampoco admiten la puesta en práctica de fórmulas que estimulen la competencia para su adquisición. - La propia estructura del sector industrial, muy concentrado, limita de forma estructural, el ejercicio de una competencia real. • Intervienen distintos factores: En la gestión de las compras por parte de los hospitales deben intervenir, de acuerdo con la legislación vigente, criterios de distinta naturaleza adoptados por distintas instancias, que no resultan siempre de fácil conciliación. En el proceso de compra en los hospitales de titularidad pública, según se ha podido comprobar, intervienen al menos: - Criterios de gestión, que giran en torno a los principios de legalidad, eficiencia y economía (con especial atención puesta sobre la planificación, costes, presupuesto disponible, etc.), marcados normalmente por la Dirección Gerencia de los hospitales ( TRLCSP, etc.). - Criterios deontológicos, adoptados por los facultativos a la hora de pautar los tratamientos (artículo 106 de la Ley General de la Seguridad Social). Vanesa Jiménez Lacarra Pag 79 Capítulo 5. Conclusiones y líneas de investigación futuras • Eficiencia en la gestión versus eficiencia sanitaria: El grado de eficiencia en la gestión de las adquisiciones de implantes de traumatología debe ser puesto en relación con la eficiencia de la asistencia sanitaria prestada. - Los implantes más innovadores o de última generación son normalmente más caros y tienen una eficacia terapéutica superior a otros más baratos y de menor eficacia terapéutica. Los hospitales suelen incorporar estos productos innovadores a su política de compras lo que encarece el gasto, pero mejora los niveles de la asistencia sanitaria prestada. - Determinados pacientes requieren la colocación de implantes especiales, con lo que lleva aparejada un incremento necesario de los costes. - El empleo de implantes más caros no supone necesariamente, y en todos los casos, un mayor coste para los hospitales. La implantación de una prótesis más barata puede, en ocasiones, ralentizar el proceso asistencial o incluso complicar la situación de un enfermo, que con una prótesis más cara puede evolucionar favorablemente más rápidamente o sin complicaciones que de otro modo encarecerían la estancia hospitalaria y el tratamiento de la enfermedad en su conjunto. En este sentido, hay que señalar que la participación de los fabricantes conjuntamente con los profesionales sanitarios, especialmente en las áreas de investigación y en parcelas tan innovadoras y tecnificadas como éstas puede comportar una demanda inducida. Por último, no hay que olvidar que el proceso de interacción empresas/profesionales de la sanidad en el sector de implantes pasa por los dos puntos siguientes: • Imperiosa necesidad para las empresas de presentar los productos y servicios a los clientes potenciales. • Necesidad ineludible de los profesionales sanitarios de una continua actualización de prácticas y conocimientos (evolución tecnológica constante). Vanesa Jiménez Lacarra Pag 80 Capítulo 5. Conclusiones y líneas de investigación futuras 5.1.2. Líneas de investigación futuras El presente trabajo ha analizando la regulación de la contratación pública contenida en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, se plantea la posibilidad de desarrollar una línea de investigación futura que estudie la repercusión de la Ley de Trasparencia en la comparación de datos de las diferentes organizaciones estudiadas. Otra línea de investigación que se propone, dada la importancia de la contratación pública en la Unión Europea, es como afecta la legislación en la contratación de implantes en la Unión Europea. Teniendo en cuenta que estamos sujetos a directivas europeas, sería interesante comprobar lo que ocurre en entidades hospitalarias de otros países Europeos. Por otro lado en el presente trabajo se ha comprobado la inexistencia de una normalización o estandarización de productos y técnicas de traumatología. Se plantea la posibilidad de desarrollar un trabajo para elaborar un catálogo unificado de implantes de traumatología de forma similar al ya existente catálogo unificado de medicamentos. Por último se propone una línea de investigación que examine la inclusión de criterios de valoración en los Pliegos de Prescripciones para contratos de suministros de prótesis de traumatología, tales como coste/efectividad, tiempo de recuperación del paciente, tiempo de rehabilitación necesario, complicaciones, vida útil del implante... En esta línea sería importante ver la coherencia de estos criterios de valoración dentro de las modificaciones del anteproyecto de la nueva Ley de contratos del sector público. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 81 Bibliografía y referencias - Referencias bibliográficas: 1. Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 Noviembre. 2. Ley General de Sanidad. Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad. 3. Ley de Economía sostenible. Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible 4. Ley de trasparencia. Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. 5. Informes Tribunal de Cuentas. Informe Anual de la Comunidad Autónoma de La Rioja ejercicios 2010 y 2011 (30-01-2014). 1. Andres Pérez, M.R.:”Guía legislativa del Texto Refundido de la Ley de contratos del sector público”. Editorial Bosch, Barcelona, 2012. 2. Cantera Cuartango, J. M.: “Vademécum de contratación pública: las 1001 preguntas y respuestas esenciales”. Editorial El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Madrid, 2012. 3. Cuesta de Loño, P.: “Novedades en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Gómez-Acebo&Pombo”. Noviembre 2011. 4. Comisión Nacional de Competencia pública (CNC) “Guía sobre contratación pública y competencia” .2011. 5. Domínguez Alonso,A.P y Moreno Molina,J.A “El Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de Noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de sector Público”, Diario La ley. Num 7772,2012; y de los mimos autores “El texto refundido de la Ley de contratos del Sector Público” en Iuris, Actualidad y Práctica del Derecho, num 168, 2012. Vanesa Jiménez Lacarra Pag 82 6. Escrihuela Morales, F. J.: “Guía práctica de la contratación del sector público”. Editorial La Ley, grupo Wolters Kluwer, Madrid, 2012. 7. Fueyo Bros, M. “Esquemas del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público” (Vs.84 20-02-2015. Asturias) 8. Instituto Biomecánico de Valencia. “Análisis estructural del mercado de implantes”. 2008 9. Miguel Mediavilla. Ander Errasti. Xabier Zubizarreta. Claudia Chackelson. “Logística Sanitaria. Retos y nuevas tendencias”.Ed.Piramide(Grupo Anaya S.A) Madrid.2014. ISBN:978-84-368-3248-8 10. Ministerio de Economía y Hacienda. “Guía para la aplicación de la Ley de contratos del Sector Público”. BOE 2008.ISBN-978-84-340-1878-0 11. Ministerio de Economía y Hacienda. “Contratación Administrativa. Recopilación normativa”.ISBN-84-85482-45-X 12. Ozores Massó,B. “Logística Hospitalaria”. Marge Books(Barcelona) .ISBN:978-84-86684-754 13. Plaza Grau, P. Revista “Auditoria y Gestión de los fondos públicos”. Auditoria Pública nº 52 (p. 33-44) Dic.2010 Vanesa Jiménez Lacarra Pag 83 - Referencias electrónicas: 1. Boletín Oficial del Estado. BOE. Disponible en: Ed. Digital http://www.boe.es/diario_boe [Consultado el 20 de febrero de 2015]. 2. Diario Oficial Unión europea. DOUE. Disponible en: EUR-Lex. El acceso al derecho de la Unión Europea. Ed. Digital: http://eur-lex.europa.eu/es/index.htm [Consultado el 28 de febrero de 2015]. 3. Diario Electrónico de Licitaciones TED (Tenders Electronic Daily) de contratación pública europea. Disponible en: http://ted.europa.eu/TED/main/HomePage.do [Consultado el 28 de febrero de 2015]. 4. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. OCDE-informe Estadística sobre la salud 2014. http://www.oecd.org/els/health-systems/Briefing-Note-ESPANA2014-in-Spanish.pdf 5. Boletín oficial de la Rioja [BOR]. Disponible en: Ed. Digital http://www.larioja.org/bor/ 6. European Union. 2010. Estrategia sanitaria de la Comunidad Europea. Disponible en: http://europa.eu/scadplus/leg/es/cha/c11503.htm [Consulta: 28 febrero 2015] 7. Plataforma de contratación del Estado: https://contrataciondelestado.es/ 8. Plataforma Contratación de la Generalitat Valenciana: https://www.contratacion.gva.es/WebContrataP/ 9. Perfil del contratante Salud Castilla y León: http://www.saludcastillayleon.es/empresas/es/perfil-contratante/historico-licitacionesactivas 10. Plataforma contratación Junta de Andalucía: http://www.juntadeandalucia.es/contratacion/ 11. Perfil contratante Fundación Hospital Calahorra: http://www.fhcalahorra.com/perfil-delcontratante Vanesa Jiménez Lacarra Pag 84 12. Perfil del contratante MAZ – Zaragoza : http://www.maz.es/MutuaMAZ/Paginas/PerfilDelContratante.aspx 13. Perfil del contratante Gobierno Canarias: http://www.gobcan.es/perfildelcontratante/contenido/inicio.iface 14. Portal de la Contratación pública de la Comunidad de Madrid: http://www.madrid.org/cs/Satellite?pagename=PortalContratacion/Page/PCON_home 15. Perfil contratante Junta de Galicia-Servicio Gallego de salud: http://www.sergas.es/MostrarContidos_N2_T01.aspx?IdPaxina=70025 16. Catálogo productos sanitarios-Prótesis: http://www.medicalexpo.es/fabricantemedical/protesis-rodilla-4095.html 17. Tribunal de Cuentas: http://www.tcu.es/tribunal-de-cuentas/es/ 18. ECRI Institute: https://www.ecri.org/Pages/default.aspx 19. Observatorio de la contratación pública: http://www.obcp.es/ 20. Proyecto CSP-Contratos del sector público: http://www.contratosdelsectorpublico.es/ 21. Instituto de Biomecánica de Valencia: http://www.ibv.org/es/ 22. Asociación para el cuidado de la vida: http://www.cvida.com/ 23. FENIN. Federación Española de Empresas de Tecnología Sanitaria. http://www.fenin.es/ 24. 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