Incentivos fiscales e inconsistencia temporal: Uruguay 1970-2005 (*) Gerardo Licandro Leonardo Vicente Banco Central del Uruguay (*) Las opiniones vertidas en este trabajo son responsabilidad exclusiva de sus autores y no comprometen a las instituciones para las que trabajan. Esquema de la presentación Motivación z Efectos de la inflación sobre las finanzas públicas z Inflación y Finanzas Públicas en Uruguay 1970 - 2005 z Reflexiones finales y agenda z 2 I. Motivación Nueva Carta Orgánica del BCU, IT, compromiso, inflación baja….. Algunos puntos permanecen más alejados del debate, en particular incentivos fiscales a la generación de inflación. Pese a ciertos cambios estructurales, como reducción de deuda nominal y monetización, los mismos persisten. 3 I. Motivación En particular, en las grandes crisis financieras (1982 y 2002), operó una fuerte licuación de Gasto Público real Actualmente, reconstrucción de mercados en moneda local: – – reflota la discusión de los canales de transmisión plantea posible conflicto de objetivos: estabilidad de precios y sostenibilidad fiscal. 4 I. Motivación Este trabajo: – Identifica los incentivos fiscales para la inflación – Analiza su uso en los últimos 35 años en Uruguay – Marca una agenda pendiente de temas de discusión en el área de finanzas públicas e inflación. 5 II. Efectos de la inflación sobre las finanzas públicas La RPG en términos reales ( ) • • • • * d + θ.(i −π ) + γ .r* + (1−θ − γ ).r .b −π.h = h+ bn + b+ e.b * • H • s= = h + π.h P 3 canales para cambiar el valor real de la deuda con π: bn e.b b ; (1 − θ − γ ) = θ = ,γ = b b b impuesto inflacionario a la tenencia de dinero imp. inflacionario a tenedores deuda nominal en moneda local déficit primario real. Efecto indeterminado; depende de grado de anticipación e indexación 6 La inflación sobre las finanzas públicas Los 2 primeros son más “monetarios” y conocidos. En ambos casos una sorpresa inflacionaria “funciona” e π − π Efecto final depende de Resultado primario real. Efecto final depende de marco legal, institucional y administrativo; rol central: rezagos y mecanismos de indexación “Olivera-Tanzi” vs. “licuación real” del gasto 7 La inflación sobre las finanzas públicas Rezagos en la recaudación [O-T]: Tt τ t−n τt = = τ < τ ⇔↑ n, ↑ π , ↓ index. n Pt (1 + π ) Ajuste según π efectiva, rezago. El Gasto Primario Indexado [GPI]: Gt ωt −s gt = = + αt s Pt (1+ π ) ↓ g ⇔↑ s, ↑ π , ↓ index., ↑ ω Ajuste según π esperada. Efecto final, actualizando al periodo t, con n<s: ωt −s +n dt = gt −τ t = αt + −τ t s −n (1 + π ) 8 La inflación sobre las finanzas públicas Resumiendo: • • ω * − τ{ + b. θ.(i − π ) + γ .r + (1−θ − γ ).r − π{ +b .h = h{ α + s−n (1+ π ) [ B] 1444442444443 [ D] [ E] 14 4244 3 [C ] [ A] ( ) [A] - [D]: cambios en deuda neta real sin emisiones netas reales [E]. π no anticipada en impacto ↓NFSP; efecto final indeterminado; π anticipada: subsiste el impuesto inflacionario. Aparente sesgo inflacionario desde las finanzas públicas ¿existe tal motivación?: sencillo modelo de political economy, 2 periodos, identifica motivos reales y (mismos) motivos fiscales. 9 III. Inflación y finanzas públicas en Uruguay: 1970-2006 ¿cómo se ha usado esta herramienta en Uruguay? Cobertura: Gobierno General Efectos sobre el financiamiento deuda no monetaria, moneda local. seignorage e impuesto inflacionario Efectos sobre el resultado primario Ingresos y Gasto Primario Indexado 10 La inflación en el periodo Inflación (var. IPC) 120% 100% 80% 60% 40% 20% 2006 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 1970 0% X = 46.5%;σ = 30% ; extremos: 4.4% (2001) y 112.5% (1990). En el periodo 3 PEBTC (1968-1971, 1978-1982 y 1990-2002), hechos estilizados tradicionales. Buen marco para el análisis de las finanzas inflacionarias. 11 Efectos sobre el financiamiento deuda no monetaria, moneda local Deuda en Pesos de Gobierno General, %PIB 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TOTAL 0.0% 3.0% 7.9% 6.6% 6.5% 8.8% INDEXADA 0.0% 1.9% 5.2% 6.1% 6.2% 8.8% NOMINAL INDEX/TOT 0.0% 100% 1.1% 63% 2.7% 66% 0.5% 92% 0.3% 96% 0.0% 100% Alta inflación y original sin → instrumento inexistente o escaso. Post 2002: deuda nominal a plazos cortos (15 - 75 días) y tasas altas (20%-160% anual con baja inflación) deuda a plazos mayores (3 a 10 años) indexada a la inflación (UI), tasas de 8%, hoy ≅4%; única opción de “camino de redención”. 12 deuda no monetaria, moneda local El canal de licuación de deuda nominal no ha sido una opción para las finanzas públicas de Uruguay en el periodo (existió hasta los ’60). Pero, de continuar profundizándose la reconstrucción de los mercados en pesos puede ser un elemento de tensión entre los objetivos de estabilidad de precios y sostenibilidad fiscal. 13 seignorage e impuesto inflacionario desaparición del impuesto inflacionario… … en parte porque “desaparece” la BM IMPUESTO INFLACIONARIO, %PIB 1974-2006 GRADO DE MONETIZACIÓN BM/PIB 1974-2006 12% 8% 11% 7% 10% 6% 9% 5% 8% 4% 7% 3% 6% 2% 5% 1% 4% 3% 0% 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 … en parte por cambios institucionales: Carta Orgánica BC 1995 limita el financiamiento monetario del Gobierno: ≤ 10% de Gasto Primario Presupuesto año anterior. 14 seignorage e impuesto inflacionario Impuesto inflacionario: reducción de base y rendimiento cada vez menor: ↑π recauda 3.8% del PIB en 1983; 0.6% media en 2002-2003. Actual remonetización podría lograr el “equilibrio bajo” Pero, aquí también, potenciales conflictos institucionales: inflación vs. financiamiento. 15 Efectos sobre el resultado primario Ingresos: estructura, normativa y rezagos Estructura tributaria centrada en el gasto y altamente concentrada en pocos impuestos se consolida en los ’70 IVA e IMESI: 2/3 total DGI. Normativa: cambios importantes Reforma Tributaria de 1979 Ajustes fiscales de 1990, 1995 y 2002 aumentan presión tributaria sin cambiar su concentración, ni su énfasis en gravar el gasto, ni sus rezagos. Rezago promedio (días): Ingresos totales: n=22 Ingresos DGI: n=21 [IVA 25, IMESI 19]. 16 Gasto Primario: estructura y normativa y rezagos 2/3 es indexado [GPI]: Rem. & Transf. Seg. Social Alta volatilidad y Prociclicidad GPI ajusta por IMS, quien se ajusta por π Indexación (media): 4 meses (s=120 días) Normativa: reformas a la Seguridad Social de 1981, 1989 y 1996 con cambios importantes reducción del período entre ajustes eliminación de discrecionalidad del momento de los mismos (Reforma constitucional de 1989). Rezagos en el resultado primario: GPI > T (s>n) ⇒ efecto neto de acelaración de π positivo. 17 Reacción de ingresos y gastos primarios a cambios y aceleración de la inflación Matriz de Correlación: Variables fiscales, PIBe inflación, 1970-2005 Variables fiscales PIB Inflación Alta corr T con PIB; también de G ⇒ subproducto: G procíclico. Ingresos Totales 0.96 -0.58 Ingresos Netos DGI 0.95 -0.54 Corr. <0 PIB, π ⇒ ok PIB como IVA 0.95 -0.55 variable de control. IMESI 0.70 -0.18 Corr. <0 de T, G con π; mayores IRIC 0.93 -0.72 con G, máxima en GPI Gasto Primario 0.95 -0.71 GPI 0.93 -0.78 ⇒ π mejora endógenamente el Transf. al SSS 0.91 -0.74 resultado primario. Remuneraciones 0.57 -0.42 Intereses 0.64 -0.47 PIB 1.00 -0.69 Inflación -0.69 1.00 18 Regresiones MCO: T, G vs. PIB, π Datos anuales, 1970-2005 Ingresos: TN _ DGI t = −5.33 + 1.79.PIBt + 0.04.INFLAt (-9.9) (17.2) (1.7) R2c=0.92 F=214.7 DW=0.38 Poco impacto efecto Olivera-Tanzi: presenta una relación débil, levemente positiva y poco significativa con la inflación. Reducido rezago global Cambios en la normativa aumentan presión tributaria. Efecto precios relativos, signo incierto: IPC vs. “Deflactor DGI” [más estudio en estos 2 puntos finales]. 19 Regresiones MCO: T, G vs. PIB, π Gasto Primario Indexado GPI t = −2.74 + 1.26.PIBt − 0.10.INFLAt −1 + θ .Dt (-6.4) (15.6) (-5.0) R2c=0.93 F=115.1 DW=1.61 Reformas al SSS y form. Signos esperados, alta sign. global, no AC (Breusch-Godfrey) un aumento (reducción) de la inflación corriente en 1% provoca una reducción (aumento) de 0.1% del GPI real del periodo siguiente ⇒ aceleración inflacionaria es efectiva para licuar gasto real Efecto más fuerte en Transf. S.S (β=-0.157); y pre-1989. 20 Regresiones MCO: T, G vs. PIB, π Efecto final: la inflación no anticipada mejora endógenamente el resultado primario, al menos en impacto. Coherente con el M2P. En el “lado oscuro” → la caída de la inflación no creíble deteriora el resultado primario: aumento endógeno del GPI mayor al efecto O-T sobre ingresos, especialmente después de 1989. 21 Gasto Primario Indexado y Planes de Estabilización Ga sto Prim a rio Inde x a do pe sos const, Infla ción 120% 110 100 90 80 70 60 50 40 30 100% 80% 60% 40% 20% Gas to Prim ario Indexado 2002 2004 1996 1998 2000 1988 1990 1992 1994 1982 1984 1986 1974 1976 1978 1980 1970 1972 0% IPC PEBTC + ajustes fiscales 1978-1982 y 1990-2002 repiten regularidades entre GPI e inflación: El GPI aumenta en la inicial fase expansiva, abrupta caída en el fin de estos planes, posterior aumento unos 3 años después. 22 GPI y PEBTC 1er. Plan Gasto Primario Indexado Gasto Primario Indexado. Var real, 1er. Plan 30% 20% 25% 10% 20% 0% 15% -10% 10% 5% -20% 0% -30% 1978 Var real, "periodo 3" 30% 1979 1980 1981 1982 1983 1984 -5% 1985 1986 1987 1988 Años del Plan: fuerte aumento GPI junto a fuerte caída de π. Post-plan: GPI abrupta caída: 41% real acum. en 1983-1984 con aceleración inflacionaria (“periodo 2”) Luego, aumento endógeno: estabilidad de alta inflación (π≅60% anual), democracia, demandas sociales, Consejos de salarios, reducción periodo de reajuste a 4 meses (desde 23 1987) (“periodo 3”). GPI y PEBTC 2o. Plan: reproduce hechos anteriores, más moderados Gasto Primario Indexado Gasto Primario Indexado. Var real, 2o. Plan 15% Var real, "periodo 3" 6% 5% 10% 4% 5% 3% 2% 0% 1% -5% 0% -1% -10% 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2004 2005 GPI 2006 GPI sin formalización Aumento GPI real (salvo “Tequila”, 1995): X = 7.3% 1991-1999. Reforma Constitucional 1989 aumenta desequilibrio de Seg. Soc. Desde 2002: caída GPI menor, con aceleración inflacionaria menor: 15% vs. 36% en 2 años (“periodo 2”) actualmente, nuevo aumento endógeno: inflación estable, demandas sociales, Consejos de salarios (“periodo 3”). 24 IV. Reflexiones finales y agenda principales regularidades caída tendencial del seignorage, principalmente por la casi desaparición del impuesto inflacionario inexistencia o peso marginal de la deuda en moneda local ambos parecen revertirse luego de crisis 2002, creando potenciales problemas de sesgo inflacionario. relación inversa entre aceleración inflacionaria y GPI; particularmente, fuerte ajuste del GPI en las crisis. El efecto fue mayor cuando la inflación generada fue mayor y el mecanismo de indexación del gasto más débil. Entonces, reducción del rendimiento de la aceleración inflacionaria en 2º. Plan. 25 Reflexiones finales y agenda Además, problemas de este mecanismo: Los ajustes de gasto real no son permanentes (existe un “periodo 3”) Rebajar la inflación implica aumentar el gasto real (reconstrucción de credibilidad de la PM) ⇒ resistencia a la reducción rápida de la inflación desde el fisco. Subsisten incentivos a generar inflación del lado fiscal relacionados con el gasto indexado; herramienta efectiva. A futuro, potenciales conflictos con desarrollo de mercados en moneda local Discusión institucional (nueva CO del BC). 26 Reflexiones finales y agenda incorporar a la discusión efectos de precios relativos sobre el resultado primario. ampliar cobertura, tanto institucional, avanzando al Sector Público Global, como del periodo, incorporando la primera mitad siglo XX. Muestra mayor permitiría el uso de técnicas VAR y VEC, análisis más sofisticado. desarrollar un marco analítico que permita realizar simulaciones de los distintos canales de la inflación a las finanzas públicas como base para la discusión de la inflación de largo plazo. Análisis institucional: GC ≠ BC repensar metodologías de ajuste estructural, incorporando efectos endógenos de la inflación. 27