INFORME sobre la ayuda económica directa por nacimiento o

INFORME
sobre la ayuda económica directa por nacimiento o
adopción anunciada por el Gobierno de la Nación.
25 de julio de 2007
Índice:
ƒ
Introducción
Pág. 3
ƒ
1. La necesidad del apoyo a las familias para promover la natalidad.
Pág. 3
o
o
ƒ
Causas de la reducción de la natalidad.
Qué piden las familias para corregir la baja natalidad.
2. Análisis de la medida de ayuda económica por nacimiento o adopción.
Pág.7
o
o
o
ƒ
Población protegida.
Presupuesto estimado.
Posibles resultados.
3. La necesidad de otro tipo de medidas de apoyo a la natalidad. La
apuesta por los servicios de educación infantil de 0-3 años.
Pág.12
o
o
ƒ
El ámbito de protección de los niños de los 0-3 años.
Coste de los servicios de educación infantil en relación con la ayuda
económica.
4. Conclusiones.
Pág. 16
secretaría confederal de política social
2
Introducción
El pasado 3 de julio, el Presidente del Gobierno durante el debate de política general,
comúnmente llamado del estado de la nación, anunció que desde ese mismo día las
familias que tuviesen un hijo o adoptasen legalmente uno tendrían derecho a una
nueva ayuda económica por este concepto.
El presente informe tiene por objeto analizar el alcance de esta medida, su necesidad,
y las posibles medidas alternativas que podrían promoverse con el fin de mejorar la
acción protectora de los poderes públicos.
1. La necesidad del apoyo a las familias para promover la
natalidad.
Es un hecho conocido que actualmente los países industrializados en general, y los
europeos en particular, presentan desde hace décadas una clara desaceleración en
sus tasas de natalidad. Hasta el punto de que no han sido pocos los análisis que han
señalado con alarma que en no demasiado tiempo nos encontraremos en un
escenario de saldo vegetativo1 negativo y derivado del mismo una situación de pérdida
de población.
España no ha sido ajena a este fenómeno, y desde mediados de los años 80 sus
tasas de natalidad se han acercado a la media que presentaba los países de la Unión
Europea. Tan es así que incluso, a finales de esa década, nuestros índices de
natalidad cayeron por debajo de los de la media de la UE y no ha sido hasta 2003
cuando se han vuelto a igualar con ellas, gracias a un leve repunte que se ha venido
experimentando desde finales de los años 90.
Comparativa tasa de natalidad bruta España/ Europa 15 (1975-2006)
20
19
18
17
16
15
Tasa bruta natalidad (x1000)
14
13
12
11
España
10
Europa 15
9
8
7
6
5
4
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2
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19
75
19
76
19
77
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78
19
79
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80
19
81
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00
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0
Años
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Instituto Nacional de Estadística y Eurostat.
1
Se considera saldo vegetativo a la diferencia registrada entre nacimientos y defunciones.
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3
En apenas una generación las mujeres españolas han optado por retrasar en casi un
lustro la edad a la que tienen su primer hijo, situándose en la actualidad en una media
de más de 29 años, reduciéndose con ello el número medio de hijos que cada una
tiene, de modo que se ha pasado de los 2,8 que se daban en 1975 a los 1,3 que se
han registrado en 2006.
Numero medio de hijos por mujer España (1975-2006)
3
2,5
Media
2
España
1,5
1
0,5
19
75
19
76
19
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19
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0
Años
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Instituto Nacional de Estadística.
Los cambios socio-demográficos experimentados en los últimos años, como el leve
incremento de las tasas de natalidad desde mediados de los años 90, el incremento
de la esperanza de vida (84 para ellas, 77 para ellos), o la incorporación de población
inmigrante, parece no haber sido factores suficientes como para revertir la tendencia
que experimenta nuestro país hacia una futurible pérdida de población. Y parece que
no podrán compensar las estimaciones que retrasan a corto y medio plazo la edad
media para tener el primer hijo en torno a los 31 años y prevén una estabilización de la
media en torno a 1,5 hijos por mujer.
De hecho, las diferentes estimaciones que ha realizado el Instituto Nacional de
Estadística2 señalan que a finales de la próxima década, sobre el 2020, nuestro país
comenzara a tener un saldo vegetativo negativo que sólo podrá ser compensado por
el flujo migratorio hasta el 2030, a partir de cuya fecha se prevé que comencemos a
perder población.
Además, esta situación se producirá precisamente en un momento en el que la
proporción de personas mayores será muy alta respecto del número total de
habitantes (en 2020, uno de cada cuatro habitantes tendrá más de 65 años). Ello
puede contribuir a generar problemas de sostenibilidad en los sistemas de protección
social de las clases pasivas que se mantienen gracias a la aportación solidaria de los
activos (pensiones, desempleo, etc.).
2
El INE ha realizado estimaciones con diversas hipótesis en función de previsibles escenarios diferentes,
con mayor o menores flujos de entrada de población inmigrante, evolución de la esperanza de vida y
diversos incrementos de la tasa de natalidad. En cualquier caso, con cualquiera de las hipótesis
contempladas se señala en torno a las fechas recogidas en el texto la entrada en saldos negativos de
población.
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4
Causas de la baja natalidad.
No son demasiados los análisis hechos de esta cuestión que van más allá del mero
análisis cuantitativo de los indicadores estadísticos demográficos. Con frecuencia
estos análisis describen el fenómeno, pero rara vez lo explican.
Para comprender porqué nuestra sociedad ha optado por tener menos hijos hasta el
punto de no ser capaces ni tan siquiera de asegurar el reemplazo generacional3,
debemos tener en cuenta que la natalidad es en nuestras sociedades ante todo una
cuestión de elección personal (de pareja, si se quiere) en la que la mujer ha tenido que
optar, por la inexistencia de instrumentos de conciliación, entre el cuidado de los hijos
y el desarrollo de una carrera profesional. En esta elección influyen diversos
fenómenos de naturaleza principalmente social y económica.
Preguntados directamente las responsables4 de esta elección por la baja natalidad
declaran que:
ƒ
Más del 60% reconocen que hoy en día se tienen menos hijos de los que se
desean realmente.
ƒ
La principales causas aducidas son el elevado coste económico que supone
tenerlos (67%) y el hecho de la incorporación de la mujer al trabajo fuera del
hogar (42%) lo que imposibilita el cuidado, habida cuenta de que la inmensa
mayoría de los padres se encarga directamente de esta tarea sin ayuda de
terceros5.
ƒ
Tan es así, que cuando se les pregunta por qué no tendrán el número de hijos
que desean, las causas económicas y los problemas de conciliación de lo
laboral y lo familiar se igualan en el mismo nivel de importancia.
Aunque no es objeto de este informe describir la realidad de lo que se ha venido a
llamar la nueva precariedad laboral que sufren principalmente los segmentos más
jóvenes del mercado de trabajo, baste para ilustrar su situación algunas situaciones
que son muy descriptivas de los condicionantes económico-laborales en las que viven
las familias jóvenes:
Sobreendeudamiento familiar6, propiciado por el encarecimiento del acceso a la
vivienda que obliga en la mayoría de los casos a necesitar dos sueldos para hacer
frente a los gastos corrientes y la hipoteca de la vivienda.
Pérdida creciente de la capacidad de ahorro, fruto de lo anterior.
Empleos menos productivos7. Las generaciones que se incorporan por primera vez al
mercado de trabajo sufren en mayor medida el proceso de dualización del mismo,
3
Se considera que no se asegurar el reemplazo generacional por debajo de los 2,1 hijos de media por
mujer.
4
Datos extraídos del estudio del Centro de Investigaciones Sociológicas sobre actitudes y opiniones de
las mujeres ante los hijos y la crianza. Diciembre de 2003.
5
Según el mismo estudio del CIS, en el 50% de los casos quien cuida a los hijos es principalmente la
madre, el 40% de las parejas comparten entre ambos padres esta tarea y sólo el 7% recibe ayuda de
terceras personas; en la mayoría de los casos la ayuda proviene de un familiar (4%) –los abuelos,
generalmente- y en muy pocos casos se recurre a personal contratado específicamente para ello (3%).
6
Según datos ofrecidos por el Banco de España, el endeudamiento de las familias alcanzó en el primer
trimestre de 2007 los 859.970 millones de euros, lo que equivale al 88% del PIB; en la última década el
endeudamiento de las familias se ha multiplicado por tres. Diario Expansión, 23 de julio de 2007. p:22.
7
CCOO. Situación de la economía española, presupuestos generales del Estado 2007. pp: 95-97.
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5
siendo una de sus características que el nuevo empleo que se genera se ubica en
mayor medida en las ramas de actividad menos productivas (comercio, hostelería,
servicios de atención al público), que precisan de mano de obra poco cualificada y por
ello remunerada con salarios más bajos.
Todo ello conjugado, ha llevado a un retraso en la edad de emancipación que, como
se ha comentado, influye muy notablemente en el estancamiento de las tasas de
natalidad.
Qué piden las familias para corregir la baja natalidad.
Preguntadas igualmente las familias sobre qué medidas debería adoptar el Gobierno
de forma prioritaria para mejorar la vida familiar, la mayoría reclama por este orden8:
1º) Medidas tendentes a mejorar la legislación laboral de modo que se faciliten los
recursos jurídicos que pueden hacer posible la conciliación de trabajo y cuidado de los
hijos (como por ejemplo, flexibilizar la jornada laboral de trabajadores y trabajadoras
con cargas familiares; prolongar la baja por maternidad de las mujeres que trabajan
fuera de casa; regular un permiso de paternidad remunerado y exclusivo para el padre
por el nacimiento de un hijo).
2º) Mejorar las ayudas económicas que reciben las familias (mejorar las prestaciones
familiares de la Seguridad Social por nacimiento de segundo y sucesivos hijos; otorgar
asignaciones a las madres y padres que no trabajan porque prefieren cuidar de sus
hijos más pequeños).
3º) Facilitar el acceso a mejores viviendas para familias con hijos.
y 4º) Ampliar los centros de educación infantil para menores de tres años.
Cualquier medida que pretenda corregir la baja natalidad que experimenta nuestro
país tendrá necesariamente que resolver mediante éstos u otros instrumentos
similares, el conjunto de condicionantes socio-económicos que hoy tienen las familias.
Además hay que tener en cuenta de que se trata de soluciones que precisan de un
recorrido a medio y largo plazo para dar resultados reales, y que necesariamente
habrán de ser transversales de modo que en su definición deberán intervenir de
manera coordinada diversas instancias de los poderes públicos.
Cualquier iniciativa que no tenga en cuenta todas estas dimensiones en las políticas
públicas desde una perspectiva integral, el intento unilateral de cualquiera de ellas, o
las propuestas hechas desde la perspectiva del corto plazo no sostenidas en el tiempo
hasta tener un recorrido suficiente, estarán abocadas al fracaso.
8
Centro de Investigaciones Sociológicas. Estudio opiniones y actitudes sobre la familia. Octubre 2004.
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6
2. Análisis de la medida de Ayuda Económica por nacimiento o
adopción.
Como hemos mencionado anteriormente, esta medida fue hecha pública por parte del
Presidente del Gobierno en el debate de política general el pasado 3 de julio. Con
posterioridad, los Consejos de Ministros de los días 6 y 13 de julio aprobaron
respectivamente un informe con las líneas generales de la propuesta y definitivamente
un proyecto de Ley9 que desarrolla le medida en los términos siguientes:
ƒ
Como hemos dicho, la medida se tramitará como Proyecto de Ley y para su
tramitación parlamentaria y se solicitará el procedimiento de urgencia con el fin
de que pueda entrar en vigor el próximo mes de noviembre.
En cualquier caso, independientemente de la fecha de entrada en vigor, la
medida tendrá carácter retroactivo desde el 3 de julio de 2007 (fecha en la que
la anunció el Presidente del Gobierno).
ƒ
La medida consiste en una ayuda económica de 2.500 € a las familias que
hayan tenido o adoptado un hijo en territorio español desde las cero horas del
día 3 de julio de 2007 en adelante.
En los casos de nacimientos o adopciones múltiples, cada hijo o menor
originará el derecho a la percepción de 2.500 euros.
ƒ
La ayuda tendrá consideración de deducción en el Impuesto de la Renta de las
Personas Físicas (IRPF) cuando el beneficiario (madre o padre) realice una
actividad por la que esté dado de alta en la Seguridad Social. Si bien esta
deducción podrá percibirse también de forma anticipada en un pago único.
ƒ
La ayuda tendrá consideración de prestación no contributiva de la Seguridad
Social cuando el beneficiario no realice una actividad por la que esté dado de
alta en la Seguridad Social10.
ƒ
La ayuda económica se cobrará mediante transferencia al mes siguiente del
nacimiento u adopción, a partir de la entrada en vigor de la citada norma.
ƒ
Con carácter general la beneficiaria será la madre. Únicamente los será el
padre en el caso de fallecimiento de la madre sin haber solicitado el abono de
los 2.500 euros. Sin embargo, la madre podrá ceder al padre el cobro.
En los casos de adopción por una sola persona la beneficiaria será ésta con
independencia de su sexo, y en los casos de adopción por parejas del mismo
sexo el beneficiario será aquel que ellos mismos determinen de común
acuerdo.
ƒ
Afectará a todos los españoles y a los residentes en situación legal en España.
Si bien, se establece como requisito imprescindible que el beneficiario, tanto
9
El proyecto de Ley fue presentado por el Ministro de Trabajo en la comisión correspondiente del
Congreso de los Diputados el día 24 de julio de 2007.
10
Puesto que Navarra y País Vasco tiene competencias en el impuesto de la renta, en tanto que sus
normas forales no establezcan una deducción por nacimiento u adopción de naturaleza análoga todas las
personas que residiendo en estas CC.AA. y tengan derecho a la medida podrán acceder a ella mediante
la fórmula de la prestación no contributiva de la Seguridad Social.
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7
español como extranjero, haya residido de forma efectiva y continuada en
territorio español los dos años inmediatamente anteriores al hecho del
nacimiento o adopción.
ƒ
Se han establecido dos procedimientos para la solicitud de la ayuda
económica, en función de que los beneficiarios trabajen o no.
Si el beneficiario trabaja11, y puesto que para este colectivo ya existe una
deducción por maternidad12, para aquellos casos en los que se haya solicitado
el pago anticipado de esta deducción ello supondrá implícitamente que también
se está solicitando el pago de la nueva deducción fiscal de 2.500 euros. De
modo que aquellos que ya hayan solicitado el cobro de esta los 100 euros no
tienen que hacer ninguna gestión más.
Si el beneficiario no trabaja13, en este caso tendrá que presentar una
comunicación del nacimiento u adopción de hijos que dará lugar al cobro de los
2.500 €.
ƒ
La percepción de esta ayuda económica es compatible con cualquier otra que
se perciba. Por ejemplo, se mantiene la prestación de 1.200 euros anuales a
las madres que trabajan fuera de casa y tienen niños menores de tres años.
Todo ello supone que, según las estimaciones hechas, esta medida supondrá la
cobertura gradual de hasta 480.000 niños al año, alcanzando el coste de la medida
casi los 1.200 millones de euros anuales, según el cuadro siguiente:
11
Cuando el beneficiario realice una actividad remunerada por la que esté dado de alta en la Seguridad
Social o Mutualidad.
12
La deducción por maternidad está regulada por el art. 83 del RD 3/2004 (Texto refundido de la Ley del
IRPF). Establece una deducción para las mujeres que trabajen fuera del hogar con hijos menores de 3
años de 1.200 euros anuales por cada uno de ellos; y posibilita la percepción de dicha cuantía bien como
una deducción en la declaración anual del IRPF, bien de forma anticipada como una paga mensual de
100 euros.
13
Cuando el beneficiario no realice una actividad remunerada y no esté dado de alta en el régimen de
Seguridad Social.
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8
ANÁLISIS DE LA AYUDA ECONÓMICA DE 2.500 €
PROPUESTA POR EL GOBIERNO
Año
Nacimientos
estimados
200714
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
235.144
474.075
477.941
479.800
479.820
478.286
475.397
471.462
466.868
Presupuesto estimado
Ayuda 2.500 €
(millones de euros)
587,86
1.185,19
1.194,85
1.199,50
1.199,55
1.195,72
1.188,49
1.178,66
1.167,17
Fuente: elaboración propia a partir de estimaciones de población del Instituto Nacional de Estadística.
Posibles resultados de la medida.
Lamentablemente, y como veremos a continuación, es muy dudoso que esta medida
consiga tener los efectos para los que (al menos sobre el papel) ha sido diseñada.
Desde un primer momento, es incluso criticable la forma en la que la medida se ha
anunciado, utilizando el debate del estado de la nación, dando la sensación de que se
trataba más de un efecto propagandístico o pre-electoral15 que de una medida que
pretende corregir una deriva demográfica y que necesariamente precisará actuaciones
sostenidas a medio y largo plazo.
Otro tanto cabe decir del contenido mismo de la medida. Como ya hemos visto en el
capítulo anterior, las causas que originan la baja natalidad tienen más que ver con la
necesidad de apoyos públicos en el cuidado de los hijos menores a través de servicios
sostenidos en el tiempo, que con ayudas económicas puntuales.
Precisamente, lo que más demandan las familias son servicios públicos que les
ayuden en la tarea de cuidado de los hijos menores, de modo que hagan compatible
esta tarea con el desempeño de su empleo.
La apuesta del gobierno por la ayuda económica no responde a las necesidades
reales de las familias, puesto que no garantiza la prestación de servicios que ayuden a
conciliar natalidad y trabajo, sino que se limita a ser una escasa ayuda monetaria que
tiene por único objeto servir de complemento de rentas.
Se trata de una ayuda económica puntual que no estará vinculada a ningún
mecanismo que asegure su utilización para hacer conciliable la natalidad y la vida
laboral, al fin y al cabo el problema que dice motivar la medida.
14
Para el año 2007 la estimación de nacimientos es de 470.288, pero puesto que la medida sólo tendrá
efectos para los nacidos a partir del 3 de julio (es decir, medio año) se ha optado por dividir por la mitad
dicha cifra.
15
No olvidemos que la Ley que desarrolle la medida aún con el trámite de urgencia podrá ser aprobada
como muy pronto en noviembre y en apenas 4 meses después habrá elecciones generales.
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9
La decisión del gobierno por optar por una ayuda económica en lugar de por la
creación de una red de servicios puede a nuestro juicio responder a dos premisas, sin
que ambas sean excluyentes entre sí:
Bien se opta por la prestación económica porque ésta siempre será una medida
mucho más barata que la prestación de un servicio16. O bien, lo que sucede es que
deliberadamente se obvia la posibilidad de crear una red de servicios públicos y se
prefiere la prestación económica directa a las familias, para que éstas últimas la
utilicen para buscar en la oferta privada el servicio que más les convenza (o se puedan
permitir).
En ambos casos, los poderes públicos hacen clara dejación de su responsabilidad de
proveer a los ciudadanos de los servicios que necesitan para hacer conciliable la
natalidad y su vida laboral.
El mero hecho de que no se contemplen estos servicios desde la esfera de la garantía
de su provisión pública, supone condenar a las clases más desfavorecidas a la
imposibilidad de acceder a ellos, ya que ni la cantidad económica que se concede es
suficiente para la compra de servicios privados y ni tan siquiera existe oferta suficiente
de los mismos en todas las áreas de población. Por no hablar de la necesidad de
establecer criterios de control claros de la calidad y funcionamiento de dichos
servicios.
Así pues, el establecimiento de la ayuda económica directa por el nacimiento de un
hijo sin que se contemplen otras medidas adicionales, será una oportunidad perdida
para poner en marcha una red de servicios que verdaderamente ayude a resolver el
problema de la baja natalidad.
Es necesario aprovechar el importante esfuerzo financiero que se va a poner en
marcha (más de 1.200 millones de euros anuales) para que no se diluyan como un
mero y escaso complemento de rentas individuales limitado en el tiempo. Y ayude a
poner en marcha una red de servicios desde el ámbito de lo público que permitan
resolver los verdaderos y principales problemas que tienen las familias de una forma
sostenida durante todo el tiempo que se precisa.
Además, la inversión que se hace en creación de infraestructuras y servicios tiene una
serie de ventajas redistributivas añadidas que las ayudas económicas por sí solas no
consiguen. Por ejemplo, la inversión en servicios genera creación de empleo y la
consecución de importantes retornos económicos (impuestos de actividad, seguridad
social, IVA, etc.) y sociales (garantía del cuidado profesional de los niños de 0-3 años,
posibilidad real de conciliación, emancipación de la mujer, etc.).
En lo sólo tocante a la creación de empleo podemos asegurar que la puesta en
marcha de una red de centros de educación infantil de 0-3 años generará una cifra no
inferior a unos 62.920 empleos17.
16
Más adelante veremos qué cuesta realmente la creación de una red de escuelas infantiles que presten
el servicio sostenido y continuado que reclaman los ciudadanos.
17
En el cálculo de la generación de empleo se ha utilizado la ratio media de 25 alumnos por clase y la
ratio de 1,1 profesor por cada una de ellas, puesto que son las ratios medias que hay establecidas
actualmente para el segundo ciclo de educación infantil. Somos conscientes de que ambas ratios
deberán ser corregidas al alza a la hora de poner en marcha el primer ciclo de educación infantil, si bien
se han utilizado en esta ocasión por coherencia con el resto de cálculos que sobre los costes de
mantenimiento de los centros se hacen en este mismo informe.
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10
También es importante tener en cuenta que las ayudas económicas que, como ésta,
se perciben sin ningún carácter finalista declarado ni para las que hay establecido
ningún tipo de seguimiento para estudiar su destino último, suelen terminar como un
complemento de rentas que suele estar más expuesto a la “tentación” de terminar
financiando el sub-empleo de “profesionales” que realizan su trabajo de manera
informal.
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11
3. La necesidad de otro tipo de medidas de apoyo a la
natalidad. La apuesta por los servicios de educación infantil de
0-3 años.
Como señalábamos con anterioridad, las familias demandan no sólo ayudas
económicas (que por sí solas se han mostrado herramientas insuficientes), sino una
amplia batería de medidas que precisan la intervención transversal de diferentes
ámbitos de los poderes públicos. Entre todas ellas destacan las medidas laborales que
permitan la conciliación de la vida laboral y personal (flexibilización de la jornada,
permisos y excedencias, etc.) y de una forma muy especial la creación de centros de
educación infantil para menores de tres años.
Precisamente la carencia de centros de educación infantil, al fin y al cabo el
instrumento de conciliación básico más extendido y utilizado, es una de nuestras
cuentas pendientes respecto del modelo de protección del entorno europeo al que
pertenecemos. No en vano la Comisión Europea18 nos señala año tras año en sus
conclusiones del Plan Nacional de Reforma que éste debe ser uno de los objetivos en
la extensión de la protección social de los ciudadanos.
El ámbito de protección de los niños de 0-3 años.
Hace ya unos años vivimos en nuestro país un debate en torno a en qué ámbito
corresponde integrar este tipo de servicios de cuidado y atención para los menores de
tres años. De hecho, suele ser un debate recurrente con ocasión de cualquier reforma
ya sea educativa o de protección social, como ha ocurrido en esta legislatura en torno
a los debates de la Ley Orgánica de Educación (mayo de 2006) y la Ley de
Dependencia (diciembre de 2006).
Pero lo cierto es que ya hace casi dos décadas que se estableció que, por diversos
motivos, el ámbito idóneo para integrar estos servicios era el educativo. La Ley
orgánica para la ordenación general del sistema educativo (LOGSE) de 1990 ya
contemplaba en sus artículos. 3.2.a y 7.1 la ecuación infantil de 0-3 años como
enseñanza de régimen general del sistema educativo. Incluso, llegó a establecer el
currículo19 específico que debería darse en este tipo de enseñanza.
En la actualidad, la Ley Orgánica de Educación (LOE) prevé que el colectivo de 0-3
años vuelva a integrarse en la enseñanza reglada a partir del curso 2008-200920.
Queda claro, por tanto, que la responsabilidad que tienen los poderes públicos para
con este tipo de servicios queda perfectamente integrada en el sistema educativo.
18
Consejo de la Unión Europea. Evaluación del programa nacional de reforma de España. COM (2006)
816 de 2 de marzo de 2007.
19
Los Reales Decretos RD 1330/1991 y RD 1333/1991, ambos de 6 de septiembre, establecen
respectivamente los aspectos básicos de la Educación Infantil y el currículo de primer ciclo de la misma
para los alumnos de edad comprendida de 0-3 años. Así, se establece que se atenderá al desarrollo del
movimiento, al control corporal, a las primeras manifestaciones de la comunicación y del lenguaje, a las
pautas elementales de la convivencia y relación social y al descubrimiento del entorno inmediato.
20
La LOE regula su calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo en el RD
806/2006, de 30 de junio.
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12
Coste de los servicios de educación infantil en relación con la ayuda económica.
Como decíamos al principio, las medidas tendentes a ayudar a hacer conciliable la
vida laboral con el cuidado de los hijos (y por extensión, el incremento de la natalidad)
no pueden quedarse en meras ayudas económicas limitadas en el tiempo. La
experiencia de nuestro entorno demuestra que tanto o más necesarias que aquellas
son los recursos y servicios que pueden traducir a hechos concretos la posibilidad de
la conciliación.
Igualmente, hemos de señalar que el principal, y quizá más elemental, instrumento de
conciliación lo encontramos en los servicios de educación infantil de 0-3 años.
Seguramente poco desarrollados en nuestro país debido a la falta de recursos
financieros que se han destinado al funcionamiento del sistema educativo.
El esfuerzo presupuestario que precisa una medida basada en ayudas económicas
como la anunciada por el Gobierno no es precisamente pequeño. Y cabría hacer una
reflexión acerca de la conveniencia de aprovechar este esfuerzo presupuestario en
crear infraestructuras y una red de servicios educativos para los menores de tres años
que ayudase a la conciliación de una forma estable y sostenida en el tiempo, en lugar
de convertirse en un simple complemento de rentas individuales concentradas en
únicos pagos anuales de modo que finalmente se diluyan como si se tratase de una
paga extraordinaria o, como se ha mencionado, en una “canastilla” para los recién
nacidos.
A continuación, pondremos en relación el coste estimado del pago de las ayudas
económicas, con la inversión derivada del mantenimiento de una red de centros de
educación infantil para 0-3 años, que a nuestro juicio sería una medida mucho más
acertada.
Para ello, y habida cuenta de que las transferencias en materia de educación se han
hecho en todas las CC.AA. y resulta difícil establecer un criterio general homogéneo
para todo el Estado, hemos tomado como referencia el coste que a nivel estatal se
establece para el concierto de plazas de infantil y primaria21, corrigiéndolo con una
estimación del complemento medio establecido por las CC.AA. para este tipo de
educación22.
De esta forma, podemos estimar23 que el coste medio por alumno de educación infantil
de 0-3 años estaría en torno a los 1.892,50 €/año, lo que en tres años supone una
inversión total de 5.677 €.
21
Boletín Oficial del Estado, nº 311 de 29 de diciembre de 2006. Anexo IV: Módulos económicos de
distribución de fondos públicos para el sostenimiento de centros concertados. p: 46326. Estos módulos
establecen un coste anual mínimo por alumno de 1471,92 € para el conjunto del Estado.
22
Se ha calculado el complemento medio por Comunidad Autónoma en torno a los 375 € por
profesor/año, teniendo en cuenta que la ratio media de profesorado es de 1,1 en clases de 25 alumnos, el
coste estimado anual medio por alumno es de 1.892,5 €.
23
Somos conscientes de que se trata de una cifra sólo estimada que utilizamos a meros efectos
orientativos y que comprende únicamente el coste de mantenimiento de infraestructuras de los centros y
los salarios del personal, ya que son los elementos básicos para el funcionamiento del servicio. A la hora
de afinar con mayor detalle la cifra definitiva de la inversión cabría tener en cuenta que para la atención
de niños de 0-3 años además del personal docente es necesario otro tipo de personal especializado en el
cuidado infantil (que no se precisa en la primaria) y que las ratios de 25 alumnos por clase son también
muy altas para el perfil del alumnado; no obstante, el cálculo del coste se hace sobre el total de niños
nacidos cuando en la realidad los niños con menos de 4 meses no suelen utilizar los centros de
educación infantil (ya que las madres que trabajan están todavía disfrutando de la baja por maternidad) y
este hecho podría compensar de alguna manera la diferencia de costes que se mencionaban al principio.
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13
ESTIMACIÓN DE LAS PLAZAS DE EDUCACIÓN INFANTIL QUE ES POSIBLE
FINANCIAR CON EL PRESUPUESTO DESTINADO A LA AYUDA ECONÓMICA
POR NACIMIENTO O ADOPCIÓN
Año
Nacimientos
estimados
200724
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
235.144
474.075
477.941
479.800
479.820
478.286
475.397
471.462
466.868
Presupuesto
estimado
Ayuda 2.500 €
(millones de euros)
Plazas de educación
infantil que es posible
financiar con el mismo
presupuesto
587,86
1.185,19
1.194,85
1.199,50
1.199,55
1.195,72
1.188,49
1.178,66
1.167,17
310.626
626.256
631.361
633.818
633.844
631.820
628.000
622.806
616.734
Fuente: elaboración propia.
Los resultados comparados de la cobertura que se obtienen en función del destino
último que se establezca para el esfuerzo presupuestario son muy claros. Los
recursos financieros dedicados a la financiación de plazas en servicios de educación
infantil supondrían poder cubrir un 32% más de niños que lo que se consigue con la
ayuda económica directa de los 2.500 €.
COMPARATIVA RESULTADOS DE LA INVERSIÓN EN
AYUDA ECONÓMICA vs SERVICIOS EDUCACIÓN INFANTIL
Año
Estimación de la
población cubierta por
la Ayuda Económica
de los 2.500 €
Estimación de la
Población cubierta por
Servicios de
Educación Infantil con
el mismo presupuesto
Diferencia %
cobertura de los
Servicios
200725
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
235.144
474.075
477.941
479.800
479.820
478.286
475.397
471.462
466.868
310.626
626.256
631.361
633.818
633.844
631.820
628.000
622.806
616.734
+ 32 %
+ 32 %
+ 32 %
+ 32 %
+ 32 %
+ 32 %
+ 32 %
+ 32 %
+ 32 %
Fuente: elaboración propia.
Si además analizamos las otras prestaciones económicas que se otorgan en concepto
de maternidad para los menores de 3 años26 (actualmente limitadas a las madres que
trabajan), la brecha de cobertura podría incluso aumentar.
24
Para el año 2007 la estimación de nacimientos es de 470.288, pero puesto que la medida sólo tendrá
efectos para los nacidos a partir del 3 de julio (es decir, medio año) se ha optado por dividir por la mitad
dicha cifra.
25
Idem nota anterior.
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14
Tengamos en cuenta que en la actualidad, una cuarta parte de las madres27 que
tienen hijos menores de tres años trabajan y son beneficiarias de la prestación por
maternidad. Todas las beneficiarias de esta prestación perciben anualmente 1.200
euros desde el nacimiento de los hijos hasta que cumplen los 3 años. De modo que si
realizamos la proyección de lo que a partir de ahora percibirán estas madres en forma
de ayuda económica será: en el año del nacimiento u adopción: 2.500 € + 1.200 €; al
primer año: 1.200 €; al segundo año: 1.200 €. Lo que en total suma 6.100 €.
En términos globales, la cifra que anualmente se dedica al pago de la prestación por
maternidad supone aproximadamente 400 millones de euros. Los últimos datos
disponibles señalan que en 2006 la prestación por maternidad se concedió a 320.554
personas28.
Con el esfuerzo presupuestario que actualmente se hace mediante la nueva medida y
la prestación por maternidad que ya existe (cerca de 1.600 millones de euros),
bastaría con reorientar la política de gasto (derivando la financiación de ayudas
económicas a favor de la inversión en financiar plazas de educación infantil) e
incrementar la aportación que se hace por cada niño en unos 900 euros anuales para
comenzar a estar hablando de una red de centros de educación infantil que asegurase
la conciliación de la vida laboral y el cuidado de los hijos de forma sostenida en el
tiempo. Una medida mucho más eficaz que una ayuda económica directa y puntual de
dudosos resultados prácticos.
ESTIMACIÓN DE LA APORTACIÓN ADICIONAL NECESARIA POR NIÑO PARA
SUFRAGAR EL MANTENIMIENTO RED DE SERVICIOS DE EDUCACIÓN INFANTIL
Población
0-3 años
Año
Presupuesto
estimado
Ayuda Económica
2.500 + Prestación
por maternidad29
Inversión
necesaria
Centros de
Educación Infantil
(millones de euros)
(millones de euros)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
1.342.797
1.368.244
1.422.304
1.431.816
1.437.561
1.437.906
1.433.503
1.425.145
1.413.727
990,7030
1.595,66
1.621,54
1.629,04
1.630,82
1.627,09
1.618,54
1.606,20
1.591,29
Aportación adicional
necesaria por niño
para sufragar Red de
Educación Infantil
0-3 años
(euros anuales)
2.541,24
2.589,40
2.691,71
2.709,71
2.720,58
2.721,24
2.712,90
2.697,09
2.675,48
2.638
838
896
901
908
915
921
926
929
Fuente: elaboración propia.
26
Véase la nota 12, en la página 8 de este informe.
La prestación por maternidad se puede conceder tanto a la madre como, cuando concurren
determinadas circunstancias, también al padre. No obstante, son las madres las que con carácter general
establece como beneficiarias la norma. De hecho, las madres suponen el 98,3% de las beneficiarias de
esta prestación.
28
Estadísticas del Instituto Nacional de la Seguridad Social, enero-diciembre 2005/2006.
27
29
Se calcula a partir de la estimación hecha para la ayuda de 2.500 euros por nacimiento, más la estimación hecha
para la prestación por maternidad (calculada en la ratio actual de cobertura situada en torno al 25% de las mujeres con
hijos menores de 3 años).
30
El presupuesto estimado para la ayuda de los 2.500 euros en 2007 sólo prevé la cobertura de la mitad de los
nacimientos estimados, ya que la medida se ha anunciado sólo para los nacidos a partir del 3 de julio de 2007. De
adoptarse el acuerdo de cubrir a los nacidos desde 1 enero, el presupuesto necesario sería de 1.575 millones de euros
en este concepto, por lo que la aportación adicional necesaria por cada niño se situaría en torno a los 820 euros, en
sintonía con lo estimado para el resto de años.
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15
4. Conclusiones.
Es un hecho cierto que, con las actuales previsiones demográficas para España y
Europa, y pese a encontrarnos momentáneamente en un etapa de ligera recuperación
de nuestra tasa de natalidad, a medio plazo este crecimiento tenderá desacelerar. En
torno a la década de 2020, nuestras tasas de natalidad se estabilizarán en torno a los
1,5 hijos por mujer y comenzaremos a tener un saldo vegetativo negativo, que sólo
podremos compensar gracias a la inmigración hasta 2030, fecha en la que
presumiblemente podríamos incluso a comenzar a perder población.
Será precisamente en este momento, cuando nuestra sociedad tenga una proporción
más elevada de personas mayores. Se calcula que para 2030, uno de cada cuatro
residentes en nuestro país tendrá más de 65 años. Esta elevada proporción
presumiblemente pondrá en apuros la sostenibilidad de los sistemas de provisión
social de las clases pasivas (pensiones, desempleo, etc.) que se nutren de la
solidaridad de las clases en activo.
Para corregir este incierto futuro demográfico son necesarias políticas públicas de
fomento de la natalidad. Sin embargo, para que estas políticas sean eficaces debemos
atender con ellas a las verdaderas causas económico-sociales que la originan; ya que
no podemos olvidar que la natalidad no deja de ser una opción personal (de pareja, si
se quiere) motivada por condicionantes muy concretos.
El problema de la natalidad es un problema de conciliación de lo laboral y lo
personal.
Es indudable el condicionante de género en este fenómeno. Las mujeres con
frecuencia han tenido que optar entre tener vida personal y el desarrollo de una
carrera profesional. Ello es fruto de una mal entendida conciencia cultural del cuidado
familiar y de la falta de instrumentos y servicios concretos que hagan conciliables los
ámbitos personales y laborales.
Los responsables últimos de la opción por la baja natalidad (esto es, las generaciones
más jóvenes) reconocen mayoritariamente que hoy en día se tienen menos hijos de
los que se desean realmente. Y explican su elección por diversas causas entre las que
destacan los problemas de conciliación de lo laboral y lo familiar y el elevado coste
económico que supone tenerlos, de modo que ambos factores se igualan en el mismo
nivel de importancia.
La realidad socio-laboral que ocupa el segmento de población más joven resulta uno
de los principales causantes de esta situación (sobreendeudamiento por acceso a la
vivienda, pérdida de capacidad de ahorro, problemas en el acceso a las medidas de
conciliación, etc.).
Se necesitan servicios de atención para los niños de 0-3 años.
Las propias familias reconocen su situación y solicitan de los poderes públicos que las
políticas de fomento de la natalidad tengan en cuenta todos estos condicionantes
socio-económicos y los resuelvan. Para ello, incluso establecen lo que a su juicio
debería ser las prioridades de las políticas públicas:
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16
1º) Medidas tendentes a mejorar la legislación laboral de modo que se faciliten
los recursos jurídicos que pueden hacer posible la conciliación de trabajo y
cuidado de los hijos.
2º) Mejorar las ayudas económicas que reciben las familias.
3º) Facilitar el acceso a mejores viviendas para familias con hijos.
y 4º) Ampliar los centros de educación infantil para menores de tres años.
Cualquier medida que pretenda corregir la baja natalidad que experimenta nuestro
país tendrá necesariamente que resolver mediante éstos u otros instrumentos
similares, el conjunto de condicionantes socio-económicos que hoy tienen las familias.
Además hay que tener en cuenta que se trata de soluciones que precisan de un
recorrido a medio y largo plazo para dar resultados reales, y que necesariamente
habrán de ser transversales de modo que en su definición deberán intervenir de
manera coordinada diversas instancias de los poderes públicos.
Las ayudas económicas, por sí solas, no resuelven el problema de la
conciliación de lo laboral y los hijos.
Por todo ello, la medida que ha sido presentada por el Gobierno, a nuestro juicio,
resulta más efectista que efectiva.
La experiencia demuestra que las ayudas económicas directas, por sí solas, en lugar
de la provisión pública de servicios que sirvan realmente como instrumentos de
conciliación de la vida laboral y el cuidado de los hijos (principal causa de la baja
natalidad), no resuelven el problema de fondo y se traducen en un mero complemento
de renta para las familias. Algo así, como recibir una paga extra anual o lo que
tradicionalmente se llamaba “canastilla” para los recién nacidos.
Además, para asegurar que las ayudas económicas se concentren en los estratos
sociales que más lo necesitan y por el importe necesario, exige que exista un criterio
de renta que module el acceso a la ayuda. Hecho éste que no existe en la medida
propuesta por el gobierno, de modo que se opta injustificadamente por dar una
cantidad igual a todo el mundo, independientemente de la necesidad de ayuda que
precise.
Las ayudas económicas resultan caras por ineficaces.
Cabe hacer una reflexión en torno a por qué los poderes públicos han optado en este
caso por la ayuda económica directa en lugar de por la provisión de servicios de
conciliación (entre los que destacan los relacionados con la Educación Infantil para
niños de 0-3 años). Podemos señalar tres hipótesis en este sentido.
Desde el análisis tradicional del debate Ayuda económica vs. Servicios, se tiende a
explicar que los poderes públicos promueven las primeras por ser éstas mucho más
baratas que los segundos. Pero el hecho es que las ayudas económicas no resultan
nada baratas. Los fondos que precisa esta medida alcanzará la nada desdeñable cifra
de más de 1.200 millones de euros al año (casi 1.600 si le sumamos otras ayudas
similares que ya existen).
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17
Una segunda hipótesis, defendida sobre todo por las tesis ideológicas más
conservadoras, vendría a explicar la elección por la Ayuda económica en la creencia
de que la obligación de los poderes públicos es la de cubrir la mayor parte del coste
del servicio. Y que es obligación/derecho de las familias utilizar estos recursos en la
compra de servicios privados.
El problema de esta interpretación es que, en la práctica, deja sin cobertura a las
clases medias y bajas. En concreto a aquellas que carecen de capacidad económica
suficiente como para pagar la diferencia entre el cálculo del “coste” del servicio que
hacen los poderes públicos y el “precio” que determina la oferta privada de dicho
servicio. Sin mencionar que es muy probable que la iniciativa privada no pueda o no le
interese ofertar estos servicios en todos los ámbitos geográficos por no considerarlos
económicamente suficientemente rentables. Por eso mismo, los poderes públicos
deben garantizar la provisión pública de todos los servicios esenciales (entre los que
por cierto, se encuentra la educación, ámbito éste en el que se inscriben la educación
infantil de 0-3 años).
Asociada a esta segunda hipótesis, planea la duda de cómo afectará esta medida a la
aplicación de la Ley Orgánica de la Educación (LOE) que, recordemos, establece para
el curso académico 2008-2009 la puesta en marcha de oferta educativa en el primer
ciclo de educación infantil para los niños de 0-3 años.
La tercera hipótesis que explica la elección de la ayuda económica, es que los
poderes públicos han decidido utilizarla como un exclusivo complemento de renta para
las familias. Y puesto que la LOE establece que el curso académico 2008-2009 está
previsto la oferta de educación infantil de 0-3 años, basta con esperar que llegue esta
fecha para tener el servicio cubierto.
A nuestro juicio, esta postura comete el error de despreciar las posibilidades
financieras que ofrece una inversión tan abultada como la que se propone ahora, de
cara a poderla utilizar en adelantar la puesta en marcha de la red de centros de
educación infantil de 0-3 años y propiciar la inversión necesaria en infraestructuras
públicas para la creación de las plazas que se precisan.
La inversión en servicios es socialmente más redistributiva y genera empleo.
Además, la inversión que se hace en creación de infraestructuras y servicios tiene una
serie de ventajas redistributivas añadidas que no se generan con las ayudas
económicas por sí solas. Entre ellas destacan la creación de empleo y la consecución
de importantes retornos económicos (impuestos de actividad, seguridad social, IVA,
etc.). Y otro tanto cabe decir de los retornos sociales (garantía del cuidado profesional
de los niños de 0-3 años, posibilidad real de conciliación, emancipación de la mujer,
etc.).
La inversión que se hace en financiar servicios redunda también en un nivel de
cobertura mucho mayor. En concreto, en el caso de la ayuda de los 2.500 euros, con
el mismo presupuesto podría financiarse el mantenimiento de plazas de educación
infantil para un 32% más de niños de los que cubre la ayuda económica.
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COMPARATIVA RESULTADOS DE LA INVERSIÓN EN
AYUDA ECONÓMICA vs SERVICIOS EDUCACIÓN INFANTIL
Año
Estimación de la
población cubierta por
la Ayuda Económica
de los 2.500 €
Estimación de la
Población cubierta por
Servicios de
Educación Infantil con
el mismo presupuesto
Diferencia %
cobertura de los
Servicios
235.144
474.075
477.941
479.800
479.820
478.286
475.397
471.462
466.868
310.626
626.256
631.361
633.818
633.844
631.820
628.000
622.806
616.734
+ 32 %
+ 32 %
+ 32 %
+ 32 %
+ 32 %
+ 32 %
+ 32 %
+ 32 %
+ 32 %
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Fuente: elaboración propia.
En lo sólo tocante a la creación de empleo podemos asegurar que la puesta en
marcha de una red de centros de educación infantil de 0-3 años generará una cifra no
inferior a unos 62.920 empleos.
Por todo ello, CC.OO. sigue defendiendo, y reclamando, políticas de fomento de la
natalidad transversales, que tengan en cuenta la diversidad de causas socioeconómicas que motivan la opción por la baja natalidad, que sean sostenidas en el
tiempo y basadas preferentemente en la provisión pública de servicios que sirvan
como instrumentos reales de conciliación de la vida laboral y el cuidado de los hijos.
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