Descarga - Descentraliza Drogas

República de Colombia
Ministerio del Interior y de Justicia
POLÍTICA NACIONAL CONTRA LAS DROGAS
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 3
I. EL PROBLEMA DE LA DROGA Y EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. ..... 6
II. MARCO JURÍDICO E INSTITUCIONAL ................................................................... 11
1. Marco Jurídico Internacional ....................................................................................... 11
2. Marco Jurídico Nacional ............................................................................................... 11
3. Marco institucional......................................................................................................... 14
III. DIAGNÓSTICO DEL PROBLEMA MUNDIAL DE LAS DROGAS ...................... 20
1. Contexto Internacional .................................................................................................. 20
2. Diagnóstico sobre las Drogas en Colombia ............................................................. 21
2.1. Reducción de la Oferta de Drogas Ilícitas ........................................................... 25
2.2. Consumo de Sustancias Psicoactivas .................................................................... 39
2.3. Combate a la infraestructura económica de las organizaciones dedicadas al
tráfico de drogas ilícitas. ........................................................................................... 44
2.4. Política Internacional sobre el Problema Mundial de las Drogas ....................... 49
IV. ENFOQUE ESTRATÉGICO ..................................................................................... 51
1. Objetivo General ............................................................................................................ 51
2. Visión de la Política Nacional contra las Drogas ...................................................... 51
3. Misión de la Política Nacional contra las Drogas ..................................................... 51
4. Principios rectores ......................................................................................................... 51
5. Lineamientos Generales de Política contra las Drogas .......................................... 53
V. PLAN DE REDUCCIÓN DE LA OFERTA DE DROGAS ........................................ 58
VI. PLAN DE REDUCCIÓN DE DEMANDA DE DROGAS ......................................... 69
VII. PLAN PARA COMBATIR LA INFRAESTRUCTURA ECONÓMICA DE LAS
ORGANIZACIONES DEDICADAS AL TRÁFICO DE DROGAS ILÍCITAS. .......... 73
VIII. PLAN DE POLÍTICA EXTERIOR PARA ENFRENTAR EL PROBLEMA
MUNDIAL DE LAS DROGAS ....................................................................................... 76
IX. LÍNEA DE ACCIÓN TRANSVERSAL SOBRE FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL............................................................................................................. 79
2
INTRODUCCIÓN
Desde principios de la presente década los Planes Nacionales de Desarrollo han
determinado los lineamientos generales de las políticas contra las drogas y han
configurado el arreglo institucional para su implementación. En el caso del
Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos el Plan Nacional de Desarrollo 2010
-2014: Prosperidad para Todos, PND, aborda la problemática en todas sus
manifestaciones, de manera transversal - a lo largo de todos sus ejes -, sugiriendo
una interrelación con otras políticas y, a su vez, un complejo entramado
institucional. En este sentido, el actual PND establece la necesidad de contar con
una política en la materia, con mayor énfasis en la perspectiva regional y la
gestión interinstitucional.
Por ello, el Estado asumiendo la responsabilidad y el compromiso frente al
Problema Mundial de las Drogas1, busca consolidar desde el más alto nivel, una
política nacional con proyección a largo plazo, a partir de los lineamientos
establecidos en el PND, con directrices claras para combatir cada uno de sus
eslabones.
Este documento presenta la Política Nacional contra las Drogas, PCD, construida
con la participación de las instituciones estatales, según sus competencias en las
diferentes manifestaciones de esta problemática: reducción de la oferta, reducción
de la demanda, así como el combate a los beneficios económicos y la gestión
que en la materia desarrollará Colombia en el ámbito internacional.
Para la realización de esta tarea fue necesario contar con un diagnóstico de la
situación de las drogas en Colombia, el cual fue producto de un ejercicio conjunto
con los diferentes actores partícipes de la lucha contra esta problemática y que
proporciona así los elementos para el planteamiento del enfoque estratégico de
la actual PCD, el cual permite establecer la misión, la visión, los principios
rectores, las prioridades, los planes temáticos antidrogas, y en general, todos los
elementos de la estrategia a seguir. En este sentido, el ejercicio permitió
estructurar la organización institucional necesaria para su implementación y la
metodología para hacer seguimiento y evaluación bajo el enfoque del Sistema de
Evaluación y Seguimiento (SINERGIA) del Departamento Nacional de Planeación.
Para obtener una perspectiva integral y un análisis en la construcción de la Política
Nacional contra las Drogas –PCD– el Ministerio del Interior y de Justicia lideró con
el apoyo de la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE), el Departamento
1
De acuerdo con la Declaración Política y Plan de Acción sobre Cooperación Internacional a favor de una Estrategia
integral y equilibrada para contrarrestar el problema mundial de las drogas 2009, este comprende el cultivo, la producción,
la fabricación, la venta, la demanda, el tráfico y la distribución ilícitos de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, incluidos
los estimulantes de tipo anfetamínico, la desviación de precursores y actividades delictivas conexas.
3
Nacional de Planeación (DNP) y el Ministerio de Defensa Nacional, un proceso de
coordinación con las siguientes instituciones:
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
Oficina del Alto Asesor Presidencial de Seguridad Nacional
Centro de Coordinación de Acción Integral de la Presidencia de la República CCAI 2
Departamento Administrativo de Seguridad
Fiscalía General de la Nación
Fondo Nacional de Estupefacientes
Fuerzas Militares
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Instituto Colombiano para el Deporte
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
Ministerio de Educación Nacional
Ministerio de la Protección Social
Ministerio de Relaciones Exteriores
Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Policía Nacional
Programa Presidencial contra los Cultivos Ilícitos
Superintendencia Financiera de Colombia
Superintendencia Sociedades
Unidad de Información y Análisis Financiero –UIAF
El documento fue sometido a la aprobación del Consejo Nacional de
Estupefacientes, instancia máxima de coordinación y decisión en la materia3, del
cual hacen parte: el Ministerio del Interior y de Justicia, quien lo preside, el
Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Defensa Nacional, el
Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social, la Fiscalía
General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, el Departamento
Administrativo de Seguridad –DAS y la Policía Nacional.
La PCD deberá ser adoptada por los Consejos Seccionales de Estupefacientes,
en los diferentes departamentos y municipios, con el fin de promover la
formulación de planes contra la droga con perspectiva regional, que tengan en
cuenta las características particulares de cada uno. Sin embargo, vale la pena
señalar que desde hace años los comités departamentales de prevención en
drogas desarrollan planes de reducción del consumo, según los lineamientos de
la Política Nacional para la Reducción del Consumo de Sustancias Psicoactivas y
su Impacto, aprobada por el Consejo Nacional de Estupefacientes en 2007, con su
2
Conformado permanentemente por un delegado de cada una de las siguientes entidades del gobierno: Agencia
Presidencial para la Acción Social y La Cooperación Internacional, Fuerzas Militares, Policía Nacional, Ministerio de
Defensa, Ministerio del Interior y de Justicia, Ministerio de la Protección Social, Ministerio de Educación, Ministerio de
Agricultura, ICBF, Coldeportes, Incoder y SENA. Así pues, el trabajo interinstitucional del CCAI está encaminado a
disminuir las posibilidades que los grupos violentos y narcotraficantes puedan tener para ejercer su poder en zonas de
mayor necesidad de intervención al estar afectadas por el accionar de grupos armados al margen de la ley.
3
Cfr art. 98 y ss Ley 30 de 1986.
4
respectivo Plan 2011–2014, la cual requiere ser articulada con una propuesta de
política integral que abarque el problema de la oferta.
Con base en lo anterior, la presente Política incluye los elementos principales
para reducir el consumo de drogas, así como un capítulo relacionado con la
Política en Materia de Lavado de Activos aprobada por la Comisión de
Coordinación Interinstitucional para el Control del Lavado de Activos (CCICLA).
De igual manera, refleja los lineamientos establecidos en el documento CONPES
3669 de 2010, denominado Política Nacional de Erradicación Manual de Cultivos
Ilícitos y Desarrollo Alternativo para la Consolidación Territorial.
En efecto, se viene implementando una estrategia integral de intervención para
consolidar zonas libres de ilícitos, en articulación con el Plan Nacional de
Consolidación Territorial, permitiendo promover acciones de desarrollo rural, que
involucren alternativas productivas y ambientales.
La dinámica actual del problema de las drogas en Colombia lleva, con esta Política
Nacional, a realzar la necesidad de contener la expansión de la demanda de
drogas. Esto en razón a la situación del consumo interno que ha originado que
Colombia se reconozca como un país no sólo productor de drogas sino también
consumidor. Así mismo, el narcomenudeo y el microtráfico asociados al consumo
interno, son financiadores y generadores de gran parte de la violencia urbana,
como un costo social adicional. De esta forma, el compromiso del Estado debe
ser redoblar esfuerzos para la prevención y la atención del consumo.
La Política Nacional contra las Drogas busca, en últimas, contar con una
estrategia unificada que capitalice la experiencia de las intervenciones que el
Estado colombiano ya viene implementando, adaptándose a las recientes
transformaciones del Problema Mundial de las Drogas y sus desarrollos locales,
de tal forma que se logren eficientes resultados y mayores impactos mediante la
alineación de la gestión pública en torno a unos principios comunes.
Finalmente, la PCD pretende, también, constituirse en un instrumento de
articulación y coordinación interinstitucional que contribuya a intervenciones
consensuadas, organizadas y con una concepción y posición colombiana unificada
frente al problema, que permita alcanzar una integrada visión de Estado.
5
I. EL PROBLEMA DE LA DROGA Y EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 4.
El objetivo general del Plan Nacional de Desarrollo (PND) es la prosperidad
democrática, lo que significa una sociedad con más empleo, menos pobreza y
más seguridad.
El PND al abordar el problema de la droga y sus actividades delictivas
relacionadas, evidenció que los grupos al margen de la ley han implementado
nuevas formas de organizarse, operar y financiarse a través de diversas fuentes
de crimen organizado dentro de las cuales se encuentra el cultivo, la producción y
el tráfico de drogas y sustancias químicas empleadas como insumos y precursores
en su producción.
Ahora bien, dentro de los ocho ejes que contempla el PND seis se refieren al
problema de las drogas, el cual en su multidimensionalidad se constituye en un
obstáculo para alcanzar la “convergencia y desarrollo regional”, la ”consolidación
de la paz”, la “igualdad de oportunidades”, el “crecimiento y competitividad”, el
“Buen Gobierno” y la “relevancia internacional”, tal como se puede observar en el
siguiente diagrama:
Diagrama 1
El problema de la droga en PND 2010 - 2014
en s
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r
a
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an n
T r ic i ó
d
n
re
Estrategia contra la
corrupción
Crecimiento y
competitividad
Ge
s
ac t ió n
tiv d
os e
Igualdad de
oportunidades
Reducción
consumo de
drogas
Locomotora
agropecuaria
Lucha contra el
narcotráfico y la
ilegalidad
PROSPERIDAD
DEMOCRÁTICA
Consolidación
de la paz
Política de
desarrollo fronterizo
Plan Nacional de
Consolidación Territorial
PNCT
Fuente: Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, elaboración Dirección Nacional de
Estupefacientes DNE.
4
Este análisis está sustentado en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010–2014, Prosperidad para todos. DNP,
febrero 2010.
6
Dado que el punto de partida del PND es el reconocimiento de la diversidad y
complejidad del país, llevar la Prosperidad Democrática a la realidad local requiere
de “un enfoque regional que parte de reconocer las diferencias locales como
marco de referencia para formular políticas públicas y programas acordes con las
características y capacidades económicas, sociales y culturales de cada región”.
Así las cosas, se tiene que el Enfoque Transversal al Desarrollo Regional se
destaca dentro de la ejecución prioritaria del Plan Nacional de Consolidación
Territorial (PNCT), el cual es un instrumento de coordinación interinstitucional que
busca asegurar la construcción de condiciones de seguridad y paz y el
fortalecimiento de las instituciones democráticas en el territorio nacional, para
garantizar el libre ejercicio de los derechos ciudadanos y el desarrollo humano.
El PNCT focaliza los recursos del Estado en las regiones golpeadas por los
grupos al margen de la ley y el narcotráfico, y en especial, en aquellas en las que
reina la economía ilegal de los cultivos ilícitos. Las “zonas de consolidación” han
sido seleccionadas porque en ellas han convergido históricamente una serie de
factores desestabilizantes, que además, han tenido un fuerte impacto sobre el
desarrollo de regiones aledañas y del país en general: i) débil presencia histórica
del Estado, ii) cultivos ilícitos, iii) grupos al margen de la ley que pretenden
controlar esas economías ilegales, iv) altos índices de desplazamiento y
victimización y, v), con frecuencia, una importante destrucción del medio ambiente.
Por ello, las intervenciones regionales tendrán cinco componentes a saber:
• Una visión territorial cuyo horizonte sea la comprensión adecuada de las lógicas
territoriales para lograr un ordenamiento óptimo que permita la inversión focalizada
de recursos en bienes públicos (infraestructura, educación, etc.) y el desarrollo de
proyectos productivos.
• Planes regionales que describan con precisión las diferentes líneas de
intervención y aseguren un marco estructurado para la planificación 5 de los
proyectos de consolidación.
• Mecanismos de coordinación regional (como los Centros de Coordinación
Regional bajo la dirección del CCAI) que aseguren la coordinación entre las
diferentes agencias nacionales que intervienen el territorio, en particular, los
proyectos civiles y el componente de seguridad, así como la coordinación con las
autoridades regionales y locales, y con la cooperación internacional.
5
Se trabajan planes departamentales y municipales con el fin de asegurar la pertinencia de los mismos a la realidad. Gran
parte de estos planes se financian con recursos del sector salud, los cuales deben estar alineados a los planes
departamentales y municipales de salud.
7
• Secuencias de intervención en el desarrollo de los planes regionales; es decir, de
acuerdo con los avances en seguridad y el desarrollo de condiciones de
estabilidad que permitan emprender proyectos de erradicación de cultivos ilícitos
(con frecuencia voluntaria) de mayor envergadura, titulación, desarrollo económico
y de infraestructura, etc.
• Seguimiento y evaluación, toda intervención es dinámica y requiere de
constantes afinamientos durante su ejecución, dada la heterogeneidad de las
zonas de consolidación.
De igual manera, dado que uno de los retos del PNCT es la consolidación de
regiones libres de cultivos ilícitos y promoción de la cultura de la legalidad habrá
una intervención secuencial en las regiones, según las fases de consolidación –
recuperación, transición y estabilización. En este orden de ideas, las estrategias a
seguir son las siguientes: i) seguridad para la consolidación, ii) acceso a la justicia;
iii) desarrollo social; iv) desarrollo económico; v) erradicación de cultivos ilícitos y
desarrollo alternativo, de acuerdo con la Política Nacional de Erradicación de
Cultivos Ilícitos y Desarrollo Alternativo para la Consolidación Territorial (CONPES
3669); vi) infraestructura y conectividad; vii) ordenamiento territorial y derechos de
propiedad: restitución de tierras a la población que fue víctima del despojo por
parte de los grupos armados ilegales. La coordinación entre los planes de acción
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Plan Nacional de
Consolidación será determinante para lograr la consolidación sostenible de estas
regiones. viii) gobernabilidad; y, ix) sistema de seguimiento y evaluación.
Ahora bien, dentro del eje de Consolidación de la Paz se enuncian algunos
lineamientos estratégicos para consolidar la paz, como son, una justicia pronta y
eficaz y una garantía por el respeto de los Derechos Humanos. Específicamente,
en el tema de lucha contra el narcotráfico y la ilegalidad, manifiesta:
“Para atacar de manera articulada las diferentes estructuras del narcotráfico, dos
aspectos son necesarios. Primero, formular una política integral contra este
problema, que permita la implementación de las distintas estrategias a través de
una instancia permanente de coordinación institucional. En segundo lugar,
fortalecer el papel de la Fuerza Pública y otras entidades del Estado, mediante
esfuerzos articulados, para contrarrestar las actividades delictivas propias de cada
uno de los eslabones del problema mundial de las drogas: control de cultivos,
principalmente mediante estrategias de erradicación y que contemple la
posibilidad de reubicar a la población afectada; control a las sustancias químicas
para el procesamiento de las drogas de origen natural y sintético; interdicción;
control al lavado de activos; efectividad de la acción de extinción de dominio y
control de la demanda, principalmente mediante el control del narcomenudeo y
medidas de prevención y atención al consumo de sustancias psicoactivos; y
responsabilidad común y compartida en la dinámica internacional”.
8
Con todo, es importante tener en cuenta que si bien la lucha contra el narcotráfico
es fundamental, también lo es atacar las demás fuentes ilegales de ingresos que
hoy tienen los actores criminales involucrados en el negocio del narcotráfico en
Colombia, como son: Organizaciones Criminales y Grupos Armados Ilegales (GAI)
los facilitadores o financiadores no armados del narcotráfico, los testaferros,
chichipatos, maseros, etc. En este sentido, la extracción ilegal de minerales, el
narcomenudeo de sustancias psicoactivas (SPA), la extorsión, el tráfico de armas
y especies, el robo de combustible, la trata de personas, entre otras actividades,
constituyen propósitos económicos de estos grupos y, como tales, funcionan como
combustible para el deterioro de las condiciones de seguridad.
Por otra parte, dentro del eje de Consolidación para la Paz también se indica que,
la justicia debe estar enfocada hacia el desarrollo de una política criminal
coherente para combatir este fenómeno. Por ello, el país debe contar con una
política criminal estructurada de acuerdo con la concepción de Estado Social de
Derecho, coherente, eficaz y respetuosa de los derechos fundamentales.
Ahora bien, en el eje de Igualdad de Oportunidades se debe avanzar en la
implementación y evaluación de la Política Nacional para la Reducción del
Consumo de Sustancias Psicoactivas a través de sus planes operativos de
carácter intersectorial. Esta Política fundamentada en marcos de referencia
promocionales y de protección social, busca reducir las condiciones de
vulnerabilidad y exclusión social que incrementan el riesgo de consumo, de sufrir
consecuencias adversas y de reincidir en un consumo que ya se ha superado. Las
acciones en prevención apuntan a hacer cada vez más visible la inclusión social y
la promoción de oportunidades para jóvenes como uno de los factores de
protección de mayor trascendencia, así como la promoción de la participación
activa de pares, colectivos y comunidades como actores de la prevención y
reducción del impacto del consumo en sus entornos. También se busca la
cualificación y mejoramiento en la prestación de servicios de inclusión sociolaboral a quienes están en procesos de rehabilitación.
De otro lado, en el eje Crecimiento sostenible y competitividad, se destacan las
acciones encaminadas a la generación de igualdad de oportunidades para la
igualdad social con el fin de combatir la existencia de una trampa de la pobreza en
la población rural del país, factor que aumenta el riesgo de la siembra de cultivos
ilícitos. En razón de ello, se busca articular una política inclusiva basada en el
mejoramiento de los ingresos de este segmento poblacional, trazando tres líneas
generales: (i) mejorar el acceso a los activos físicos y financieros, (ii) impulsar la
asociación para generar economías de escala y iii) brindar asistencia técnica,
para mejorar la productividad.
Lo anterior, se enmarca dentro de una política que busca recuperar la
institucionalidad del Estado mediante la defensa de los derechos a la propiedad;
esto es, a través de una justicia transicional que priorice la restitución de tierras
para las víctimas de la violencia y fortalezca la presencia del Estado. De igual
manera, se implementarán zonas libres de ilícitos, en aras de impulsar el
9
desarrollo alternativo, el desarrollo rural y la integración económica, que permitan
proteger el activo ambiental y ampliar la frontera agrícola legal, mejorando la
capacidad para generar ingresos por parte de la población rural y propiciar
incentivos que desestimulen la siembra de cultivos ilícitos.
En relación con la aplicación Buen Gobierno, se encuentra que en materia de
Gestión de Activos del Estado se busca emprender, en el próximo cuatrienio, la
consolidación de una gestión integral de activos, la expansión de las herramientas
de información de gestión y el desarrollo de la normatividad aplicable que facilite,
tanto las actividades de los Colectores de Activos como el nivel de articulación con
otras políticas relacionadas con el acceso a tierras para familias en condiciones de
vulnerabilidad.
Con todo y dada la naturaleza de estos cometidos, el principal vehículo para el
aseguramiento de la integralidad y coordinación de los esfuerzos es el
establecimiento de una instancia que centralice la toma de decisiones de política
en la materia, tarea que implica el emprendimiento de una serie de reformas que
gradualmente establezcan las condiciones para dicha centralización6.
Por último, dentro del programa estratégico Relevancia Internacional, se afirma
que es de trascendental importancia el desarrollo fronterizo, cuyos principales
desafíos son: (i) la falta de una visión estratégica de fronteras, (ii) la precaria
integración física con el interior del país y los países vecinos, (iii) la debilidad
institucional de las entidades territoriales fronterizas, y (iv) la creciente
problemática de narcotráfico, tráfico ilegal de armas y violencia.
6
Dentro de dichas reformas se encuentra: la unificación del tratamiento de los activos públicos ociosos y el establecimiento
de herramientas para la maximización de ahorros e ingresos en la gestión del Colector, entre otras medidas.
10
II. MARCO JURÍDICO E INSTITUCIONAL
1. Marco Jurídico Internacional
En el ámbito internacional en materia de drogas Colombia ha ratificado
instrumentos internacionales que han permito combatir la producción, tráfico y
consumo de sustancias psicoactivas, dentro de los cuales los principales son:
 Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, adoptada mediante la
Ley 13 de 1974.
 Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971, adoptada por la Ley 43
de 1980.
 Convenio de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes
de 1988 –Convención de Viena, adoptado por la Ley 67 de 1993.
 Declaración Política y Plan de Acción sobre Cooperación Internacional a
favor de una estrategia integral y equilibrada para contrarrestar el problema
mundial de las drogas 2009 de las Naciones Unidas.
 Declaración sobre los Principios Rectores de la Reducción de la demanda,
Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas, 1998.
 Declaración Política y Plan de Acción de la Comisión de Estupefacientes de
la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas, 2009.
 Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción de diciembre de
2003, aprobada en Mérida y adoptada por la ley 970 de 2005.
 Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada
Transnacional - Convención de Palermo, adoptada por la ley, adoptada por
la Ley 800 de 2003.
 Convenio Marco para el Control del Tabaco de la OMS, 2003
 Estrategia Hemisférica contra las Drogas con su Plan de Acción 2011 de la
CICAD/OEA.
 Plan de Acción del Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las
Drogas, en el marco de UNASUR.
 Estrategia Mundial para la Reducción del Uso Nocivo de Alcohol, pactado
en Ginebra en febrero de 2011 y liderado por la Organización Mundial de la
Salud.
2. Marco Jurídico Nacional
En materia legislativa el Estado colombiano cuenta con un andamiaje jurídico
para enfrentar el Problema Mundial de las Drogas, el cual ha venido
evolucionando conforme a su dinámica.
Es así como en materia de consumo, producción y tráfico de drogas, Colombia ha
tenido un proceso legislativo que inicia en la década de los años 20 (1920-1928)
mediante la expedición de la Ley 11 de 1920 y la Ley 118 de 1928, normas que
regularon de manera general la importación y venta de drogas que generaban
11
“hábito pernicioso”. A su vez, el Código Penal de 1936 consagró como conductas
penalmente sancionables la elaboración, distribución, venta o suministro de
sustancias narcóticas sin llegar a la prohibición total de las mismas.
Al reconocer los usos médicos o terapéuticos que algunas de estas drogas
pudieran tener, la Ley 36 de 1939 estableció la condición de monopolio del Estado
Colombiano sobre la importación de estupefacientes y psicotrópicos para fines
científicos y terapéuticos, destinó presupuesto para el funcionamiento de una
oficina encargada de tal importación, denominada, Fondo Rotatorio de
Estupefacientes, hoy conocido como Fondo Nacional de Estupefacientes, y
sometió a los particulares que fabricaban estas sustancias y medicamentos, a
estar bajo el control del Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsión Social, hoy
Ministerio de la Protección Social.
En los años 70 con el auge del comercio de drogas ilícitas (marihuana
principalmente), el Estado colombiano, en respuesta a ello, inició la expedición de
una serie de medidas encaminadas a enfrentar esta nueva problemática, hasta
contar en el año de 1974 con un primer Estatuto Nacional de Estupefacientes.
Posteriormente con la evolución de este delito, se promulgó un nuevo Estatuto
Nacional de Estupefacientes, Ley 30 de 1986, incorporando al ordenamiento
jurídico interno, normas específicas en relación con el consumo, el tráfico y
comercialización de sustancias estupefacientes. En él, se establecen directrices o
parámetros para la erradicación de cultivos ilícitos, el control de sustancias
utilizadas en el procesamiento de narcóticos y se crea una nueva infraestructura
institucional, más robusta que la incipiente y rudimentaria establecida en los años
70.
Dicho estatuto está siendo reformado, con el objeto de expedir un verdadero
compilado normativo en materia de estupefacientes, que incorpore y recopile de
manera integral toda la normatividad vigente sobre la materia y, a su vez, la ajuste
a la evolución que la problemática ha tenido en los últimos años, incorporando
igualmente las recomendaciones que en la materia han hecho los organismos
internacionales.
Así mismo se debe resaltar que en la Constitución Política de 1991, se observa
que el constituyente, consciente de esta problemática, incluyó en su cuerpo
diferentes principios, deberes y derechos que constituyen los derroteros y los
parámetros a los cuales todo ciudadano colombiano, independiente de su
categoría, función o cargo deben respetar y cumplir. Así, por ejemplo, en el
Artículo 34 se estipula la extinción de dominio sobre los bienes adquiridos
mediante enriquecimiento ilícito en perjuicio del tesoro público o con grave
deterioro de la moral social y en el Artículo 35 se autoriza la extradición de
nacionales colombianos por delitos cometidos en el extranjero.
Dentro de las herramientas normativas debemos señalar que en los años 90
aparece una gran innovación normativa con la expedición de la Ley 333 de 1996,
12
conocida como Ley de Extinción de Dominio, la cual se erige como un ataque
directo a las finanzas de las organizaciones narcotraficantes, horadando los
emporios económicos construidos por esta clase de crimen organizado y tocando
la fibra que mayor menoscabo produce en este tipo de organizaciones criminales.
Posteriormente, y con el fin de superar algunas dificultades en su efectiva
aplicación, fue necesario expedir la Ley 793 de 2002, que específicamente
concibió la acción de extinción como real, autónoma e independiente del proceso
penal, que procede aún sin existir una condena o un proceso penal previo y por
las causales específicas y relacionadas con el narcotráfico, actividades ilícitas
como enriquecimiento, patrimonios no justificados, destinaciones ilegales,
conductas cometidas en perjuicio del tesoro público y que impliquen grave
deterioro de la moral social, así como la mezcla de bienes o capitales lícitos con
ilícitos.
Recientemente se han dado algunas modificaciones a dicha Ley, entre las cuales
están, la Ley 1330 de 2009, que estableció un trámite abreviado para aquellas
personas que colaboren con la justicia y acepten que los bienes perseguidos o
denunciados están inmersos en las causales de extinción del derecho de dominio
y la Ley 1395 de 2010, por la cual adoptaron mecanismos de descongestión
judicial, se reformaron y adicionaron algunos artículos para imprimir celeridad a los
procesos y se destacó el otorgamiento de facultades de poder de policía
administrativa al Subdirector Jurídico de la Dirección Nacional de Estupefacientes,
para poder recuperar los bienes incautados y extinguidos que estén a cargo de la
Entidad
Otras normas de gran importancia en el contexto de la lucha contra el narcotráfico,
están contenidas en la Ley 599 de 2000 (Código Penal Colombiano) y la Ley 906
de 2004 (Código de Procedimiento Penal), la Ley 785 de 2002 por la cual se
dictan normas relacionadas con la administración de bienes incautados y la Ley
1453 de 2011 (Ley de Seguridad Ciudadana).
Así mismo es pertinente señalar que en virtud de las facultades de control
administrativo conferidas al Consejo Nacional de Estupefacientes y a otras
entidades del sector central, como el Ministerio de la Protección Social, estos
órganos han producido diferentes reglamentaciones tendientes a regular
actividades que eventualmente pudieran servir de soporte al narcotráfico o para
prevenir el abuso de sustancias que producen dependencia. Uno de estos
controles es el Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes
expedido por la Dirección Nacional de Estupefacientes.
De igual manera, se debe hacer referencia a la extradición, figura de gran
importancia en la lucha contra el problema de las drogas y a la cual la Corte
Constitucional ha denominado como un instrumento de cooperación internacional
previsto normativamente (Convención, Tratado, Convenio, Acuerdo, Constitución,
o Ley, según el caso), con la finalidad de evitar la evasión de la acción de la
justicia por parte de quien ha realizado comportamientos delictivos escondiéndose
en territorio sobre el cual carecen de competencia las autoridades jurisdiccionales
13
que solicitan su presencia y pueda responder personalmente por los cargos que le
son imputados y por los cuales se le convocó a juicio criminal.
Por su parte, Colombia ha venido estableciendo nuevos marcos legislativos y
reforzando los ya existentes para penalizar entre otros, el lavado de activos
producto del tráfico de drogas o del comercio ilegal de precursores químicos, así
como para proceder a la detección, incautación y decomiso producto del delito.
No obstante, a pesar de los desarrollos legales anotados, como consecuencia de
la dinámica que presenta el problema de las drogas, los instrumentos normativos
no se encuentran acordes con su evolución e incluso se han generado vacíos,
situación que obliga a actualizar las disposiciones legales vigentes y
complementarlas de manera que todas las autoridades cuenten con suficientes
herramientas en su accionar.
El Anexo 1 muestra un compendio de la legislación actual en materia de
Narcotráfico y conexos.
3. Marco institucional
A lo largo de más de cuatro décadas de experiencia en combatir el Problema
Mundial de las Drogas, Colombia cuenta con un arreglo institucional que opera en
la práctica diferente de lo previsto en la Ley 30 de 19867, según la cual el Consejo
Nacional de Estupefacientes es el responsable de la orientación y aprobación de
las políticas presentadas por las entidades competentes en la materia; el
Ministerio del Interior y de Justicia, entidad que lo preside, formula, coordina y
evalúa las políticas del Gobierno Nacional y la Dirección Nacional de
Estupefacientes hace las veces de Secretaria Técnica e implementa las
decisiones que emanan de esta instancia política.
3.1 Institucionalidad Nacional
El Consejo Nacional de Estupefacientes es la instancia de más alto nivel político
con responsabilidades en la formulación de políticas para intervenir las diferentes
manifestaciones del problema de las drogas como son: cultivo, producción, 8
tráfico, consumo, lavado de activos y financiación del terrorismo y está
conformado9 por:
 El Ministro de Justicia o su delegado, quien lo preside
 El Ministro de Defensa Nacional o su delegado
7
Sin embargo, el fenómeno de las drogas ha llegado a tal punto de complejidad que el marco institucional Colombiano ha
quedado rezagado frente a las nuevas tendencias que este fenómeno ha manifestado a lo largo de estos últimos años.
8 Concepto convención de 1968.
9
Decreto 2159 de 1992, artículo 35.
14
 El Ministro de Educación Nacional o su delegado
 El Ministro de Salud Pública o su delegado
 El Ministro de Relaciones Exteriores o su delegado
 El Director Nacional de Estupefacientes, quien tendrá voz pero no voto
 El Procurador General de la Nación o su delegado
 El Director del Departamento Administrativo de Seguridad o su delegado
 El Director General de la Policía Nacional o su delegado
 El Fiscal General de la Nación o su delegado
El Secretario General de la Dirección Nacional de Estupefacientes ejercerá las
funciones de Secretario del Consejo Nacional de Estupefacientes.
De manera adicional, el Artículo 95 de la Ley 30 de 1986 creó el Comité Técnico
Asesor de Prevención Nacional de la Farmacodependencia, que opera en la
actualidad con el nombre de Comisión Nacional de Reducción de la Demanda de
Drogas, grupo intersectorial de carácter técnico que asesora al Consejo Nacional
de Estupefacientes (CNE) y a las directivas de las instituciones del orden nacional.
La Comisión está conformada por las entidades que tienen responsabilidad en el
tema, a saber:
 Ministerio de la Protección Social, quien lo preside
 Ministerio de Educación
 Ministerio del Interior y de Justicia
 Ministerio de Relaciones Exteriores
 Ministerio de Cultura
 Fondo Nacional de Estupefacientes
 Dirección Nacional de Estupefacientes
 Policía Nacional
 Programa Futuro Colombia de la Fiscalía General
 Programa Colombia Joven de la Presidencia de la República
15
 Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC
 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
 Instituto Colombiano del Deporte – Coldeportes.
 Instituto de Medicina Legal
 Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
En relación con el control al lavado de activos y delitos conexos, Colombia cuenta
con el Sistema Antilavado estructurado a partir de la Comisión de Coordinación
Interinstitucional para el Control al Lavado de Activos, CCICLA10, adscrita al
Ministerio del Interior y de Justicia como organismo consultivo del Gobierno
Nacional y ente coordinador de las acciones que desarrolla el Estado para
combatir este fenómeno. Así las cosas, la CCICLA está compuesta por:
 El Ministro del Interior y de Justicia o el Viceministro de Justicia, quien la
presidirá.
 El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado.
 El Ministro de Defensa Nacional o su delegado.
 El Director del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, o su
delegado.
 El Fiscal General de la Nación o su delegado.
 El Director General de la Unidad Administrativa Especial de Información y
Análisis Financiero o su delegado, quien ejerce la Secretaría Técnica de la
CCICLA.
 El Vicepresidente de la República, quien puede asistir como miembro no
permanente y cuando esté presente presidirá la sesión.
Ahora bien, la CCICLA cuenta para su funcionamiento con los comités operativos
de: i) Cultura Antilavado, (Ministerio del Interior y de Justicia), ii) Prevención y
Detección (UIAF), iii) Investigación y Juzgamiento (FISCALIA) y iv) Sistema
Centralizado de Consultas de Información (MINTIC), que reúnen cerca de
cuarenta instituciones competentes11 a partir del ciclo de intervención que integra
la totalidad de la cadena antilavado.
10
Creada por el Decreto 950 de 1995 y modificada por el Decreto 3420 de 2004 en su composición y funciones.
Artículos 4, 6, 8 y 9 del Decreto 3420 de 2004 apartir de la cadena: prevención, control y detección, e investigación y
juzgamiento.
11
16
Adicionalmente, en cumplimiento de las recomendaciones internacionales
expedidas como parámetros mínimos y básicos en la lucha contra el terrorismo12,
se ha desarrollado un marco legal para combatir el Lavado de Activos y la
Financiación del Terrorismo mediante la Ley 526 de 1999, modificada por la Ley
1121 de 2006, que establece las normas para la prevención, detección,
investigación y sanción de la financiación del terrorismo.
Por su parte, la Ley 1121 de 2006 creó la Unidad de Información y Análisis
Financiero –UIAF encargada de “la prevención y detección de operaciones que
puedan ser utilizadas como instrumento para el ocultamiento, manejo, inversión o
aprovechamiento en cualquier forma de dinero u otros bienes provenientes de
actividades delictivas o destinados a su financiación, o para dar apariencia de
legalidad a las actividades delictivas o a las transacciones y fondos vinculados con
las mismas, prioritariamente el lavado de activos y la financiación del terrorismo”13.
Por tanto, la UIAF participa en la formulación de las políticas para la prevención y
detección, y en general para la lucha contra el lavado de activos y la financiación
del terrorismo en todas sus manifestaciones; centraliza, sistematiza y analiza la
información suministrada por las entidades vigiladas de conformidad con el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás normas complementarias, así
como la información que conozcan las entidades del Estado y privadas que pueda
resultar vinculada con operaciones de lavado de activos o de financiación del
terrorismo.
El Sistema Antilavado de Colombia ha permitido presentar avances significativos
en la aplicación de instrucciones en las entidades supervisadas14 para la
implementación de mecanismos y controles para mitigar el riesgo de Lavado de
Activos y Financiación del Terrorismo15, como en la coordinación y formulación de
políticas, desarrollo normativo para enfrentar el problema y adopción de
estándares internacionales.
No obstante lo anterior, ante la evolución del problema en los últimos 15 años
muchas instituciones, sin pertenecer al Consejo Nacional de Estupefacientes,
fueron adquiriendo un papel de gran relevancia en los esfuerzos del Estado
colombiano por superar una problemática como ésta que al requerir ser articulada
Como respuesta a los atentados del 11 de septiembre de 2001, el Grupo de Acción Financiera Internacional –GAFI,
emitió el mismo año 9 Recomendaciones Especiales, además de las Cuarenta Recomendaciones promulgadas en 1990 a
través de las cuales se exhorta a los países a combatir la financiación del terrorismo.
12
13
Tomado del Artículo 4 de la Ley 1121 de 2006.
14
Por la Superintendencia Financiera de Colombia, de Economía Solidaria y de Vigilancia y Seguridad Privada
Política del Gobierno Nacional contra el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo 2011 – 2014, Anteproyecto
CONPES.
15
17
con otras políticas del Estado colombiano, involucra a entidades como la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Consejo Superior de la Judicatura y
la Unidad de Información y Análisis Financiero, por sólo mencionar algunas.
Con el ánimo de lograr una articulación interinstitucional entre las entidades que
en la actualidad tienen competencias en todos y en cada uno de los eslabones de
la cadena del Problema Mundial de las Drogas, se han creado un gran número de
escenarios de coordinación, denominados comités o mesas de trabajo, los que ya
sea de manera formal o informal sobrecargan y duplican las responsabilidades de
las entidades.
El Diagrama 2 muestra la estructura institucional del Nivel Nacional competente
para la implementación de las intervenciones en todos y cada uno de los planes
que hacen parte de esta política.
Diagrama 2. Marco Institucional Nacional para Combatir el Problema de las
Drogas en Colombia
Presidencia de la República
Consejo Nacional de Estupefacientes
Plan de Reducción de
la oferta de drogas
Plan para combatir la
infraestructura económica de
las organizaciones dedicadas
al tráfico de drogas ilícitas
Plan de Reducción
de la demanda de
drogas
Min Defensa
FF.MM. – Ponal
Min Ambiente
MIJ - DNE
DAS/Interpol
Acción Social/PCI
Min Protección Social
Min Agricultura y
Desarrollo Rural
Min Comercio
Min Educación
Incoder
SENA
Dansocial
DIAN
FGN
CSJ
CAR
Sinchi
IGAC
Unidad de Administración
de Parques
MIJ - DNE
FGN
CSJ
UIAF
PGN
DIAN
Min Defensa
FF.MM. – Ponal
DAS
Superintendencias
Min Protección Social
Min Educación
MIJ - DNE
Min Comunicaciones
Min Rel. Exteriores
Min. Cultura
Ponal
ICBF
FNE
FGN
PGN
Inpec
Coldeportes
Plan de política exterior
para enfrentar el
problema mundial de las
drogas
Min Rel. Exteriores
Min Defensa
FF.MM. – Ponal
Min Protección
Social
Acción Social
Min Ambiente
MIJ - DNE
DNP
Inst. de Medicina Legal
y Ciencias Forenses
Colombia Joven
Fondo de Prevención
Vial
UNODC
Fuente: Dirección Nacional de Estupefacientes- DNE
3.2 Institucionalidad Territorial
La Ley 30 de 1986 establece las funciones de los Consejos Seccionales de
Estupefacientes, quienes tienen la responsabilidad de implementar las políticas,
18
planes y programas trazados por el Consejo Nacional de Estupefacientes. Estos
consejos están conformados por:







Gobernador o Alcalde quien lo preside
Secretario de Salud, quién hace las veces de Secretario Técnico
Secretario de Educación
Secretario de Agricultura
Procurador Regional
Director Seccional del Departamento Administrativo de Seguridad
Comandante de la Policía Nacional y demás fuerzas presentes en el
departamento.
 Director Regional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
 Director de la Corporación Autónoma Regional (antiguo Director de
Recursos Naturales Renovables y del Ambiente)
 Jefe de la Oficina o Instituto Seccional de Medicina Legal
En el nivel territorial, se cuenta con Comités Técnicos Departamentales y
Municipales de Reducción del Consumo de Drogas como espacios intersectoriales
en los que se formulan los planes territoriales y se coordinan las acciones
planificadas frente a la demanda de drogas. Estas estructuras están presididas
por el Sector Salud a través de los Institutos Departamentales y Municipales de
Salud.
El Diagrama 3 muestra la estructura institucional del Nivel Territorial competente
para la implementación de la política en nivel departamental y municipal.
Diagrama 3. Marco institucional regional contra las drogas en Colombia
Consejo Nacional de Estupefacientes
Consejos Seccionales de Estupefacientes
Comités Departamentales de
Prevención y Control
Gobernaciones
Secretaria de Salud
Secretaria de Educación
Secretaria de Gobierno
Secretaria de Recreación y Deporte
FF.MM – Ponal
DAS
ICBF
Corporaciones Autónomas Regionales
Medicinal Legal
ONG
Comités Municipales de Prevención y
Control de Drogas
Alcaldías
Secretaría de Desarrollo Comunitario
Secretaría de Gobierno
Secretaría de Educación Municipal
Recreación y Deporte
Dirección de Cultura
Dirección de Planeación Municipal
FF.MM – Ponal – DAS
Comisaria de Familia
Personería Municipal
Representantes de (ONG, Junta de
Acción Comunal, Asociaciones de
Padres de Familia, Universidad Pública o
Privada, Programa Futuro Colombia,
FGN)
Corporaciones Autónomas Regionales
Fuente: Dirección Nacional de Estupefacientes –DNE-, con base en la Ley 30 de 1986
19
III. DIAGNÓSTICO DEL PROBLEMA MUNDIAL DE LAS DROGAS 16
Como antecedente histórico vale la pena tener en cuenta que desde tiempos
remotos el hombre ha conocido y aprovechado, en el contexto médico y
terapéutico, las propiedades psicoactivas de diversos productos de origen natural.
En efecto, registros de los egipcios de hace más de 4.000 años evidencian el uso
de extractos y preparados a base de la adormidera o amapola (papaverum
somniferum); en países como la India o Turquía el uso tradicional del cáñamo
índico o marihuana (cannabis sativa) también data de miles de años atrás; y en
América, el uso tradicional de la hoja de coca, para contrarrestar la fatiga
producida por el trabajo a grandes alturas y bajas concentraciones de oxígeno
atmosférico, es una costumbre vigente en la zona andina, por sólo mencionar
algunos casos.
No obstante, sólo en los últimos dos siglos el panorama ha cambiado hasta
evolucionar en el conocido y actual Problema Mundial de las Drogas, que abarca
desde los asuntos propios de la naturaleza humana asociados al consumo, abuso
y demanda de este tipo de sustancias y productos, hasta el campo del control y
represión a la producción y tráfico ilegal de drogas y sus precursores, que se
asocia a otros delitos tales como el lavado de activos, la destrucción del medio
ambiente y el tráfico de armas.
1. Contexto Internacional
La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito estima que “entre
155 y 250 millones de personas en el mundo, entre 15 y 64 años, reportaron haber
consumido drogas en el 2008, lo que equivale a un porcentaje de entre 3,5 y 5,7%
de la población en este rango de edad”. Los consumidores de marihuana
sumaban entre 129 y 190 millones, seguidos por los de sustancias del grupo de
las anfetaminas (13,7 y 52,9), es decir, entre el 0,3 y el 1,2%, incluidos los
consumidores de éxtasis, cuya cifra oscilaba entre 10,5 y 25,8 millones (0,2 al
0,6% de la población) y a continuación los de cocaína (entre 15 y 19,3 millones)
con una prevalencia anual del 0,3 al 0,4% y los de opiáceos con 12,8 a 21,8
millones de personas (0,3% - 0,5%).
En efecto, América del Norte es el mayor mercado de cocaína del mundo, y
corresponde casi al 58% de los consumidores de esa droga en la esfera mundial17.
No obstante, el consumo en Europa ha ido aumentando en los últimos años, hasta
alcanzar el 30%, porcentaje que lo coloca como el segundo mercado más
importante de cocaína. El mayor mercado nacional de cocaína de Europa es el
Reino Unido, seguido de España, Italia, Alemania y Francia. Los niveles de
prevalencia del consumo de cocaína son mayores en el Reino Unido y en España
que en los Estados Unidos.
16
17
Análisis basado en el Informe Mundial sobre las Drogas de varios años de las Naciones Unidas.
World Drug Report, 2010
20
En el mundo, el tráfico de drogas puede plantear una amenaza para la estabilidad
política bajo dos circunstancias. La primera se da en países en los que grupos
armados ilegales obtienen fondos a partir del control de la producción y el tráfico
de drogas y de los impuestos que cobran por ambos. La segunda se refiere a
países que no viven semejante situación, pero donde los traficantes de drogas
adquieren poder suficiente para desafiar al Estado mediante la confrontación
violenta o la corrupción a alto nivel.
Ahora bien, en cuanto a la producción de cocaína desde el año 2000 la tendencia
del potencial de producción de esta droga en el mundo se ha mantenido estable,
oscilando entre 800 y 1.000 toneladas métricas al año, no obstante haber reducido
Colombia su producción de manera sostenida desde el año 2007. En efecto la
cifra del 2010, presentada más adelante, demuestra una disminución del 66%
cuando se la compara con la cifra del año 2001.
En cuanto a la heroína, su potencial de producción ha sido creciente, aunque con
disminuciones en los años 2001 y 2005. El promedio anual de la producción fue de
550 toneladas métricas, del cual Colombia aportó sólo el 0,15%.
En efecto, mientras que en el 2009 Colombia produjo 410 toneladas de cocaína
pura, la producción de heroína sólo alcanzo una tonelada. No obstante,
considerando estos potenciales de producción, vale la pena aclarar que las
autoridades colombianas incautaron el 50% del total de la cocaína producida.
El volumen de incautaciones de cocaína a nivel mundial también se ha mantenido
estable en los últimos años. No obstante, haberse reducido en América del Norte y
en Europa, ha aumentado en América del Sur y Central. Por su parte, el tráfico a
través del África occidental, el cual experimentó un rápido crecimiento entre 2004
y 2007, en el período 2008 y 2009 parece haber disminuido; aunque recomiendan
seguir muy de cerca esta tendencia.
Finalmente, en el informe de la Junta Internacional de Fiscalización de
Estupefacientes de 2010, llama la atención que frente a las drogas y la corrupción
se señala que “No hay nada que debilite más los esfuerzos encaminados a frenar
el comercio de drogas ilícitas que los intentos fructíferos de las organizaciones
delictivas de intimidar y sobornar a los funcionarios públicos. No hay nada que
socave más la labor de fiscalización internacional de drogas que los numerosos
casos de funcionarios corruptos que facilitan el narcotráfico o se involucran en él.
No obstante, ser la violencia y la corrupción parte integrante de los mercados de
drogas ilícitas, a menos que se rompa el círculo vicioso de corrupción y tráfico
ilícito, la labor de fiscalización internacional de drogas nunca dará resultados
plenamente satisfactorios.
2. Diagnóstico sobre las Drogas en Colombia
21
Aunque Colombia fue sacado de la lista de países de observación especial, a
quienes la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefaciente hace un
seguimiento cercano, es necesario mantener el compromiso decidido, de siempre,
para neutralizar y superar el problema de las drogas en el país y controlar
oportunamente las tendencias e implicaciones como las que el mismo ha
presentado en los últimos años.
Entre las principales complicaciones figuran la financiación de los grupos
terroristas con dineros provenientes de la producción y el tráfico de drogas, el
desplazamiento, la profundización de la corrupción y el fomento de una cultura de
la ilegalidad, por mencionar sólo algunas.
La manera como se ha enfrentado la lucha contra la droga en los últimos años en
Colombia, se ilustra en la siguiente gráfica. Vale la pena resaltar que Colombia es
en esencia un país productor, razón por la cual se han realizado mayores
esfuerzos enfocados a la reducción de oferta de drogas de uso ilícito; no obstante,
las cifras arrojadas por estudios recientes muestran una tendencia sostenida hacia
el incremento del consumo:
Interdicción
Control de
Cultivos
 Detección
Estrategias
 Erradicación
forzosa
 Aspersión
Aérea
Erradicación
Manual
 Desarrollo
alternativo
 Control al ingreso
producción, desvío y
tráfico de sustancias
químicas
• Incautación de
sustancias químicas
y otros insumos
• Desmantelamiento
de laboratorios de
procesamiento
• Incautación
de cocaína,
heroína y
derivados
• Incautación de
hoja de coca, PBC,
látex y marihuana
• Control al
tráfico aéreo,
marítimo,
fluvial y
terrestre
• Incautación de
insumos para la
refinación
 Control al
tráfico y
distribución
de drogas
ilícitas
aéreo,
marítimo y
fluvial
Política de
reducción
de la
demanda
• Control al
lavado de
activos
•Prevención
• Incautación
de bienes y
extinción de
dominio
•Mitigación
•Superación
•Capacidad
de respuesta
• Desmantelamiento
de laboratorios
Familias
Guardabosques
• Control al tráfico
fluvial y terrestre
Proyectos
productivos
Proceso
de Siembra
Destrucción de
laboratorios para el
procesamiento de
drogas ilícitas
Lavado de
activos y
extinción de
dominio
Procesamiento
Refinación
Producción
Final
Transporte y
Distribución
Beneficios
Económicos
Extradición y Justicia
Gráfica 1: Diagrama de la Estrategia Integral Antidrogas
Consumo
Etapas de la cadena
Fuente: DNP. Plan Nacional de Desarrollo: Estado comunitario desarrollo para todos.
Así las cosas, el cuadro ilustra que los esfuerzos en reducción de cultivos ilícitos
se han orientado a labores de aspersión y erradicación manual, acompañados de
programas de desarrollo alternativo encaminados a fomentar la cultura de la
legalidad, generando alternativas lícitas de producción agrícola para los
cultivadores.
El esquema de interdicción se extiende desde las sustancias químicas y
precursores susceptibles de ser usados en la elaboración de drogas de uso ilícito,
22
hasta los bienes y finanzas producto de esta actividad, pasando por la interdicción
del producto final, clorhidrato de cocaína y marihuana prensada.
A este conjunto de esfuerzos implementados para contrarrestar el problema, se
suma el trabajo complementario paralelo de combate contra los Grupos Armados
Ilegales, que se lucran del negocio del narcotráfico. Los resultados de esta lucha,
que se evidencian en las siguientes secciones, indican que si bien el problema no
ha podido ser eliminado del todo, hay resultados favorables que evidencian que se
ha golpeado dicho negocio.
La Política Nacional contra las Drogas, debido a su complejidad interinstitucional y
al elevado dinamismo del fenómeno criminal, requiere ser revisada con el
propósito de formular estrategias para atacar cada uno de los eslabones que
soportan la actividad del narcotráfico, acorde con las actuales circunstancias.
Si bien la estrategia que se ha venido implementando para reducir la oferta de
drogas abarca el tratamiento de cada uno de los eslabones de la cadena, la
situación actual muestra que el problema persiste, aunque con una incidencia
económica relativamente menor. Efectivamente se ha logrado, a través del
accionar del Estado, disminuir la producción potencial de cocaína en un 66%.
Sobre un estudio reciente de la Universidad de los Andes, Alejandro Gaviria 18
sostiene que el éxito en la lucha antidroga, en el largo plazo, depende de
encaminar y medir esfuerzos en reducción del consumo, tamaño del negocio y
reducción de la violencia.
Es por esto que el enfoque de esta política pondera los esfuerzos necesarios en
materia de política exterior, para seguir fomentando la idea de que además de la
ayuda internacional en materia financiera para combatir la producción en países
como Colombia, es esencial que los países consumidores reconozcan su
responsabilidad en el proceso, y contribuyan con una efectiva reducción del
consumo.
El tamaño del negocio, efectivamente se ha reducido. Estudios recientes indican
que el negocio del narcotráfico en Colombia, representa el 2.3% de la producción
del país. En efecto, tal y como lo expresan Mejía y Rico 19, “el tamaño del
narcotráfico en el PIB para el período 1982–1995 era de aproximadamente el 5%.
Rocha (2000) por su parte, estimó que los ingresos totales del narcotráfico eran de
casi un 4% del PIB en el período 1982–1998, de los cuales el autor estima que se
repatriaban a Colombia cerca del 70%, es decir el 2.9% del Producto Interno
Bruto”.
18
Gaviria y Mejía 2010, Introducción en Políticas Antidrogas en Colombia. Capítulo I, Pág. 6.
Mejía y Rico, La Microeconomía de la Producción y el Tráfico de la Cocaína en Colombia, en Políticas Antidrogas en
Colombia, 2011 pagina 6. Gaviria y Mejía 2010. Capítulo I, Pág 36
19
23
Estrategia de lucha contra las BACRIM
Los resultados del Estado en la lucha contra las Bandas Criminales
Narcotraficantes –BACRIM, muestran el compromiso permanente de enfrentar
todas las manifestaciones delincuenciales y, de manera específica, a estas
organizaciones criminales que han adquirido una capacidad de organización y de
afectación que supera los modelos tradicionales, dada su elevada capacidad de
adaptación y transformación para absorber todo tipo de manifestación
delincuencial, principalmente la asociada al narcotráfico, esencia misma de las
BACRIM.
La fuerza pública ha venido enfrentando estas organizaciones criminales, a través
de acciones tales como: capturas, muertos en procedimientos operativos,
incautaciones de armamento y droga, así como el bloqueo de rutas para el
transporte de drogas e insumos químicos.
Sin embargo, a pesar de estos resultados operativos, la actividad multidelictiva de
las BACRIM se mantiene en diversas zonas del territorio nacional, haciendo parte
de las diferentes fases de la cadena del narcotráfico y de otras modalidades
delincuenciales como la microextorsión, el microtráfico y la minería ilegal, lo que
complejiza aun más la labor de las autoridades al requerir de una constante labor
de revisión y ajuste en la implementación de la estrategia para desarticular estas
estructuras criminales, y mejorar la comprensión del fenómeno.
Es por ello que con el fin de identificar logros y retos, acordes con los nuevos
escenarios y los respectivos ajustes basados en la redefinición de objetivos y
necesidades, guiando en todo caso la acción de la fuerza pública hacia la
protección de la población y desarticulación de dichas bandas, se apunta a
coordinar procesos encaminados a combatir los diferentes componentes de este
sistema, asumiendo responsabilidades compartidas y definidas de acuerdo con la
misión de cada institución comprometida.
En este sentido, el Consejo de Seguridad Nacional estableció los lineamientos
para implementar la estrategia nacional multidimensional de lucha contra las
Bandas Criminales (BACRIM) compuesta por los siguientes elementos: i)
Estrategia de caracterización; ii) Estrategia de información; iii) Estrategia de
coordinación interinstitucional y judicialización; iv) Estrategia anticorrupción; v)
Estrategia de seguridad territorial y consolidación; vi) Estrategia de fuentes de
financiamiento y logística; vii) Estrategia de prevención; y viii) Estrategia de
comunicaciones.
La Estrategia Nacional de Lucha contra las BACRIM aprobada por el Consejo de
Seguridad Nacional, con fundamento en la caracterización de estas bandas como
grupos de crimen organizado hace énfasis en la importancia de la articulación de
las Fuerzas Militares y de Policía con la Fiscalía General de la Nación (Unidad
Nacional de Lucha contra las Bandas Criminales) y el Consejo Superior de la
Judicatura, con el propósito de fortalecer y apoyar el proceso de judicialización de
24
los miembros de estas organizaciones.
Como consecuencia de lo anterior, se deriva la importancia de coordinar
permanentemente las labores operacionales y operativas de las Fuerzas Militares
y de Policía con los organismos con funciones de policía judicial.
El marco general establece que las BACRIM son grupos de crimen organizado, lo
que excluye su caracterización como grupos armados organizados al margen de la
ley en los términos de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes
548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010, y como tales deben ser
enfrentadas en el marco de los Derechos Humanos. Tanto la Policía Nacional
como las Fuerzas Militares tienen la obligación constitucional de combatir a estas
organizaciones de forma decidida, con el objetivo de proteger a la población y
garantizar la vigencia de la Constitución y la Ley.
Es importante tener en cuenta que la Política Integral de Seguridad y Defensa
para la Prosperidad propone como objetivo llevar a un mínimo histórico la
producción nacional de narcóticos y establece como una de las estrategias para
alcanzar ese objetivo la desarticulación total de las BACRIM, fijando como meta el
2014. Entre los pilares de esta Política se encuentran: i) la “Mejora sustancial de
la inteligencia” como base fundamental del éxito operacional de la Fuerza Pública;
ii) la “Coordinación e integración” que parte de la necesidad de intensificar el
trabajo conjunto y coordinado entre las Fuerzas Militares y la Policía Nacional para
hacer frente a la transformación de las amenazas a la seguridad y iii) el “Respeto a
los Derechos Humanos y al DIH” como piedra angular de la legitimidad. De hecho,
el Sector Defensa tiene claro que el objetivo estratégico es alcanzar la completa
desarticulación del fenómeno y establecer unas condiciones tales que hagan
imposible su reaparición. En este sentido, el objetivo estratégico lo define como
“Cero BACRIM”.
Los capítulos que a continuación se presentan describen la situación actual de
todas y cada una de las manifestaciones de la problemática de las drogas y los
delitos conexos, en cuanto a su dinámica cambiante, magnitud y capacidad de
respuesta por parte del Estado para afrontarla.
2.1. Reducción de la Oferta de Drogas Ilícitas
Colombia es uno de los principales proveedores de cocaína en el mundo y en
menores cantidades, provee también los mercados de marihuana y heroína. La
consecuencia de esta realidad ha afectado, de manera negativa, a los
colombianos y a sus instituciones, tanto públicas como privadas.
En efecto, como fenómeno criminal el narcotráfico ha transformado elementos
sociales y económicos de Colombia y ha constituido una amenaza contra su vida
institucional. En particular, como agente profundizada de la violencia y la
corrupción constituye la principal fuente de recursos para la sostenibilidad de los
Grupos Armados Ilegales y de infiltración a instituciones estatales, a lo cual se
25
suman la destrucción del medioambiente, la generación de violencia, el
desplazamiento de los pobladores de las zonas rurales con presencia de cultivos
ilícitos hacia centros urbanos y el aumento de los índices de criminalidad y
pobreza, entre otros.
Al respecto, la respuesta del Estado colombiano ha sido la intervención con
políticas dirigidas a la contención de la producción, el tráfico y las actividades
delictivas relacionadas con las drogas, mediante la constante actualización de la
normatividad, y adaptación de sus instituciones a las cambiantes realidades del
accionar de este delito.
En seguida se discrimina en cuatro secciones la situación de la oferta de drogas
ilícitas en el país, con las medidas estatales ejecutadas y las dificultades
encontradas en todos sus eslabones: en la primera se expone el comportamiento
del área sembrada y producción de drogas, en la segunda la infraestructura
empleada para la producción, en la tercera el tráfico de drogas ilícitas y en la
cuarta la finalidad y los resultados del Plan Nacional de Consolidación Territorial.
2.1.1. Cultivos y producción de drogas ilícitas
Para el año de 1989, en Colombia por primera vez se hizo la medición del área
sembrada del cultivo de coca y su alcance fue de 40.400 hectáreas.
Posteriormente, para el año 2000 se alcanzó un record de 163.289 y a partir de
allí, se mantuvo una tendencia hacia la disminución, alcanzando en el año 2010
una extensión de 62.000, según datos arrojados por el Sistema de Monitoreo de
Cultivos Ilícitos –SIMCI–, lo que, a su vez, significó a una reducción del 66% del
potencial de producción de clorhidrato de cocaína para el mismo periodo. No
obstante lo anterior, vale la pena señalar que el 74% del total cultivado se
concentra en regiones tradicionalmente afectadas: Pacífico20, Sur de Bolívar21,
Meta-Guaviare22, Putumayo y Caquetá, zonas en las que el cultivo pasó de
grandes extensiones a lotes pequeños (en promedio de 0.6 ha), dispersos y
asociados a cultivos lícitos.
La extensión de los cultivos de coca presenta una dinámica alta debido a infinidad
de variables que, en un solo año, pueden marcar de manera significativa una
tendencia hacia el aumento o la disminución. Entre los factores que aumentan el
área se pueden mencionar, entre otros, los precios favorables, la presión a los
campesinos por los grupos armados ilegales, las dificultades que puedan darse en
la economía legal y las crisis temporales. Los factores cruciales que contribuyen a
su disminución son la erradicación manual forzosa, la aspersión aérea, las
incautaciones de droga y de sustancias químicas utilizadas en su procesamiento,
la situación de orden público, las enfermedades y las plagas que atacan las
plantaciones y los programas de desarrollo alternativo.
20
Con un 41.5% del 80%.
Con un 21.5% del 80%.
22
Con un 14% del 80%.
21
26
Ahora bien, en cumplimiento de la política de erradicación de los cultivos ilícitos, el
Estado colombiano ha combinado la estrategia de aspersión aérea y erradicación
manual, con el Desarrollo Alternativo. Sin embargo, la producción de los cultivos
ilícitos ha sufrido notables transformaciones en los últimos años que han
dificultado la acción del Estado para eliminarlos. Es así como la dispersión y
disminución del tamaño de los lotes cultivados de coca y su ubicación en áreas
inhóspitas y de protección especial, como parques naturales, hace más difícil la
actividad de erradicación y aumenta la vulnerabilidad de los Grupos Móviles de
Erradicación (GME) y de las aeronaves responsables de la aspersión,
exponiéndolos a incidentes por minas, munición sin explotar (MUSE) y disparos de
precisión. En áreas de cultivos ilícitos, las manifestaciones criminales se han
acrecentado, cuestión que se refleja en la tabla que a continuación se muestra
sobre, los incidentes personales ocurridos desde el 2005 hasta mayo de 2011 en
la implementación de acciones de erradicación:
Tabla 1. Número de Personas de la Fuerza Pública, fallecidas y heridas en el combate
contra las drogas en Colombia (2005 – 2011)
NOVEDADES
MUERTOS
HERIDOS
PERSONAL
POLICIAS
ERRADICADORES PONAL
SOLDADOS
ERRADICADORES FF.MM
POLICIAS (26 Amputados )
ERRADICADORES PONAL (5 Amputados)
SOLDADOS (01 Amputado)
ERRADICADORES FF.MM
2005
2
8
5
2006
28
14
37
12
2007
13
8
24
4
2008
11
20
4
49
73
7
2009
13
16
16
78
76
14
2010
14
5
7
4
77
35
11
35
2011
2
3
1
5
TOTAL
81
63
27
6
276
205
33
40
TOTAL
177
554
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. La fecha de corte 09 de mayo de 2011.
Frente a los determinantes de los cultivos, Rocha (2011)23 sintetiza que “En la
escala regional en Colombia la coca se ha establecido en municipios marginados
del progreso y del control del Estado; ha vinculado a los agricultores más
vulnerables por su pobreza y raigambre en la colonización; ha sido promocionado
mediante incentivos e intimidación por parte de grupos mafiosos y de extrema
ideología; y ha surtido sinergias con enclaves de explotación descontrolada de
recursos naturales”.
De acuerdo con las áreas de coca recientemente detectadas, los agricultores
cocaleros se estimaban en 235.000, quienes integran alrededor de 57.000
hogares24, aunque el conjunto de la población en riesgo de involucrarse en el
cultivo de coca podría triplicarse. En esencia, el problema visible son los cultivos
de coca, los cuales se encuentran dispersos en 22 departamentos del territorio
nacional, ubicados en zonas con particularidades tales como la presencia de
grupos armados ilegales, altas tasas de criminalidad, violencia, necesidades
básicas insatisfechas, pobreza y pobreza extrema, dejando relegada la situación
23
24
Rocha, Ricardo. Las nuevas dimensiones del narcotráfico en Colombia 2011. Estudio contratado por la UNODC y DNE.
Gobierno de Colombia – UNODC. Monitoreo de cultivos de coca 2010. (pág. 57).
27
de los campesinos involucrados. Por ello, las acciones de inclusión social son
esenciales para la superación de la producción de drogas de uso ilícito en el país.
Así mismo, los territorios de los grupos étnicos se han visto afectados por la
presencia de cultivos ilícitos pues, según SIMCI, en los territorios de resguardos
indígenas se detectaron 5.806 hectáreas en el 2010. En ese sentido, el accionar
del Estado Colombiano en los territorios pertenecientes a estas comunidades se
ha orientado a establecer procesos de Consulta Previa 25 para la erradicación de
cultivos de uso ilícito, con el fin de garantizar el respeto a los usos tradicionales de
la hoja de coca, el libre desarrollo de la personalidad y la participación previa e
informada. Por ello, la erradicación de cultivos de uso ilícito en los territorios
indígenas se ha realizado de manera concertada y verificable entre las
autoridades y organizaciones indígenas y las entidades competentes.
Ahora bien, a pesar de contar con procesos exitosos, su complejidad, la presión
que ejercen los grupos armados ilegales en estas comunidades, el desarrollo de
las labores de erradicación de cultivos ilícitos y destrucción de infraestructura
asociada, ha presentado limitaciones que favorecen el incremento de cultivos
ilícitos de coca en el interior de dichas áreas.
En cuanto a la producción de cocaína, en general, se evidencia que a nivel
nacional la división del trabajo entre los cultivadores de hoja de coca está dada
porque el 44% vende directamente la hoja, el 22% la procesa hasta pasta básica y
el 37% restante realiza la transformación hasta base de cocaína. A pesar de ello,
el procesamiento de hoja de coca tiene una dinámica particular de acuerdo con
cada región. Así por ejemplo, para el caso de la Sierra Nevada de Santa Marta,
Catatumbo y Pacífico los cultivadores prefieren vender la hoja de coca sin
procesar, principalmente, ya que la ganancia a percibir no compensa los riesgos
en los que incurren en caso de no venta, pérdida de los insumos almacenados por
daños en el cultivo o labores de interdicción.
Lo anterior, ha llevado a una especialización en la cadena de producción al incluir,
en los últimos años, un nuevo agente que opera como un intermediario que
compra la hoja de coca a diferentes productores y la vende a un agente encardado
de la transformación, tratándose usualmente de actores armados ilegales. En
contraste con esto, en las regiones de Putumayo-Caquetá, Sur de Bolívar,
Orinoquía, Meta–Guaviare y Amazonía se presenta una preferencia por la venta
de forma directa de base de cocaína.
En efecto, los resultados nacionales acerca del procesamiento de la hoja de coca
por parte de los cultivadores cambiaron de manera notable pues, estudios
demuestran que la venta de la hoja pasó del 34% del total, en el 2005, al 41%, en
200626 y que, los productores dedicados a la producción de base de cocaína
25
La Ley 21 de 1991, establece la Consulta Previa como derecho fundamental para las Comunidades Indígenas.
Proyectado a través de la Directiva Presidencial 001 “Garantía de derecho fundamental a la consulta previa de los Grupos
Étnicos Nacionales” de Marzo 26 de 2010 y sentencia SU/383 de 2003 de la Corte Constitucional.
26
UNODC – DNE. Características Agroculturales de los Cultivos de Coca en Colombia, 2006, Página 24.
28
pasaron de 31% del total en el 2005, a 37%, en el 2009. Esto evidencia, entonces,
la creciente proporción de cultivadores de coca que no realiza de manera directa
las actividades de extracción del alcaloide de la cocaína, lo cual puede ser
atribuible a que el productor debe contar con un flujo de caja para la compra de
sustancias químicas e insumos y a la integración de las fases de acopio y
extracción de la base por medio de “maquila” a través de la contratación de
terceros especializados en estos procesos.
Los resultados en el ámbito regional son todavía más contundentes. Evidencian
que la estrategia contra la producción de drogas ilícitas debe ser particular, acorde
con los métodos de transformación de hoja de coca a cocaína empleados en cada
una de las zonas productoras; en este proceso se hace necesario el uso de
sustancias químicas específicas, razón por la cual la interdicción debe ser
diferenciada, es decir, acorde con dicha especificidad y con la realidad geográfica.
Respecto al ingreso percibido por los cultivadores de coca, algunos estudios han
probado que éstos no alcanzan al salario mínimo mensual27. Este hecho conduce
a pensar en la necesidad de propiciar apoyo de los sectores público y privado
encaminados a la generación de incentivos económicos que permitan mejores
ingresos de actividades rurales legales. Según Mejía y Rico (2010)28, el ingreso
neto per cápita diario, a nivel nacional, de la venta de hoja de coca para el año
2008 no superaba los $3.000; entre tanto, para 2010, un estudio de la Dirección
Nacional de Estupefacientes y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y
el Delito (UNODC)29 reveló que el ingreso neto per cápita diario en el Pacífico era
de $6.400. La situación se hace aún más crítica, si se analiza la última década en
la que, a pesar de haberse logrado una reducción significativa en la extensión de
cultivos de coca, el área de influencia se mantiene con una dispersión mayor en la
distribución de los lotes, ocasionando el involucramiento de un mayor número de
campesinos en el negocio con una subsecuente disminución en el ingreso por
familia.
A lo anterior, es conveniente agregar que los factores “salariales” cambian según
algunas variables que incrementan el costo de la hoja, la pasta y la base de coca,
a saber:
 Disponibilidad de agentes encargados de la compra o acopio de la hoja de
coca en cualquiera de sus grados de transformación.
 Disponibilidad de insumos agrícolas y precursores químicos que faciliten el
establecimiento, mantenimiento del cultivo y posterior transformación de la
hoja de coca, situación que se ve reflejada principalmente en zona de
frontera donde los costos en los que incurre el cultivador por este factor son
más bajos que en las demás zonas del país.
27
Para el año 2010 el salario mínimo mensual vigente era de $515.000, lo que corresponde a $17.200 diarios.
Mejía, D. y Rico, D. (2010). La microeconomía de la producción y tráfico de cocaína en Colombia. Universidad de los
Andes, CEDE 2010-19, julio, 2010.
29
UNODC – DNE. Características Agroculturales de los Cultivos en la Región del Pacífico, 2010.
28
29
 Concentración y patrones de distribución de los cultivos ya que en regiones
de alta densidad y concentración del cultivo como Meta-Guaviare existe una
mayor tendencia a la venta de base de cocaína que en zonas con
densidades de cultivo bajas como la Sierra Nevada que presenta una
tendencia a la venta de hoja de coca sin transformar.
 Zona de establecimiento del cultivo ya que en áreas tradicionalmente
afectadas en donde si bien la dinámica de los cultivos es alta, las zonas de
influencia son relativamente estables, por lo que estas áreas presentan
condiciones de procesamiento y mercado más favorables que las áreas de
expansión. Igualmente presentan Condiciones climáticas y fitosanitarias
favorables para el desarrollo del cultivo que generen una menor
dependencia de insumos agrícolas y mejores tasas de rendimiento por
hectárea la cual en promedio se encuentra a nivel nacional en el orden de
4.600 Kg/ha/año.
Ahora bien, no es suficiente el apoyo que los sectores público y privado han
brindado a la población campesina dedicada al cultivo ilícito para generar
incentivos económicos que conlleven mejores ingresos en actividades rurales
legales.
Precisamente el Gobierno nacional, en aras de lograr una coordinación
interinstitucional entre entidades de los niveles nacional y regional, y con el
propósito de cumplir con los objetivos de la Política de Consolidación de la
Seguridad Democrática, concentro sus esfuerzos en el diseño de mecanismos
enfocados en el fortalecimiento de las acciones adelantadas a nivel social, en
seguridad, en justicia, desarrollo económico e institucionalidad del Estado.
Es así como se diseñó e implementó el Plan Nacional de Consolidación Territorial
PNCT[1], el cual busca que se logren áreas consolidadas que garanticen de
manera sostenible un ambiente de seguridad y paz, así como, el fortalecimiento de
las instituciones democráticas, el libre ejercicio de los derechos ciudadanos y la
generación de condiciones para su desarrollo humano. Ello, mediante la
articulación de esfuerzos estatales concentrados y sostenidos en zonas
estratégicas del territorio nacional en las que converja una débil presencia
institucional del Estado, una alta vulneración de los Derechos Humanos e
infracciones al Derecho Internacional Humanitario, una presencia de cultivos
ilícitos y centros de gravedad de la amenaza del terrorismo y el narcotráfico y sus
interconexiones.
Ahora bien, en relación con los cultivos ilícitos, el PNCT ha determinado tres
estrategias para contrarrestar esta actividad ilegal:
 Consolidación de regiones libres de cultivos ilícitos: Que busca la
erradicación definitiva, prevención de la resiembra y las nuevas siembras y
evitar el desplazamiento de la población involucrada en los cultivos ilícitos
hacia otras regiones del país, al ofrecer diferentes alternativas legales.
30
Entre estas regiones están el Plan Piloto Nudo de Paramillo: Sur de
Córdoba, Bajo Cauca Antioqueño y Sureste Antioqueño, Plan de
Consolidación Integral de la Macarena–Meta.
 Zonas de contención que consisten en la implementación conjunta de
medias preventivas y coactivas para impedir el desplazamiento de los
cultivos existentes, hacia otras zonas del territorio nacional, es decir, para
dar respuesta al efecto globo. Entre estas regiones están: AntioquiaCórdoba, Bolívar–Caldas, Choco, Nariño–Cauca, Caquetá–Putumayo,
Norte de Santander y Meta–Guaviare–Vichada.
 Zonas con presencia mínima de cultivos ilícitos que requieren una acción
inmediata para evitar el aumento de estos cultivos y conformar áreas libres
de este tipo de cultivos en el menor tiempo posible.
En la actualidad, los esfuerzos se enfocan en 7 zonas de intervención que
involucran a 51 municipios del territorio colombiano, ubicadas en Catatumbo
(región fronteriza), Cordillera Central (sur del Tolima, Valle y norte del Cauca)
Montes de María, Nudo de Paramillo (Bajo Cauca Antioqueño y sur de Córdoba),
Putumayo (Región fronteriza), región Macarena-río Caguán, Nariño, áreas en
donde se ha dado un esfuerzo sostenido a la inversión en infraestructura,
desarrollo social, desarrollo económico, fortalecimiento institucional, acciones de
transición (seguridad alimentaria), desarrollo institucional, comunicaciones,
acciones de conectividad de redes viales y eléctricas, entre otras.
Un ejemplo exitoso, resultado de esta estrategia se reporta en la zona de
consolidación de la Macarena que registró en 2009:
 Una reducción del 31% en el área sembrada, al pasar de 2.697 hectáreas
en 2008 a 1.848 hectáreas en 2009.
 Una reducción en la productividad de los cultivos de coca al pasar de 6.6
cosechas anuales con un rendimiento anual de 9.9 tm/ha/año de hoja de
coca en 2005 a 5.4 cosechas al año con rendimiento anual de 5.1
tm/ha/año de hoja de coca en 2008.
 Una reducción del potencial de producción de cocaína del 46% al pasar de
26 tm de cocaína pura (6% del total nacional) en 2008 a 14 tm en 2009 (3%
del total nacional).
2.1.2 El control a la infraestructura para la producción de drogas de uso
ilícito
Las sustancias químicas son un insumo primordial en el proceso integral de
producción de drogas ilícitas. De acuerdo con el dato oficial del Sistema Integrado
de Monitoreo de Cultivos Ilícitos-SIMCI, el potencial de producción de cocaína en
Colombia fue de 350 toneladas en el 2010. En su proceso de extracción y
refinamiento los productores emplearon alrededor de 47,9 millones de galones de
31
sustancias químicas e insumos líquidos30 y 18,9 millones de kilogramos de
sólidas31. Como resultado de los controles establecidos por las autoridades, la
dinámica de producción ha variado hacia el procesamiento clandestino de algunas
sustancias, el empleo de sustancias sustitutas y la reutilización de sustancias
dentro del proceso de producción. Dependiendo de la región que se analice, las
estrategias utilizadas incrementan los costos de producción y desincentivan al
cultivador a transformar la hoja de coca en pasta o a base de cocaína.
La estrategia del Estado colombiano en esta materia se orienta a interrumpir el
sistema que permite la producción de drogas ilícitas, medida que además de tener
un efecto sobre la cantidad de droga producida incrementa los costos al elevar el
valor de las sustancias químicas, precursores, insumos y bienes empleados en su
producción. De hecho, los controles ejercidos, la normatividad expedida y, en
general, las acciones de interdicción llevadas a cabo, han contribuido a ello. En
este sentido, los lineamientos de esta naturaleza han permitido a las autoridades
militares, policiales y judiciales evitar que una proporción de estos bienes puedan
ser desviados hacia la producción de estupefacientes.
En cumplimiento de estas directrices las autoridades colombianas encargadas de
la aplicación de la ley realizan, de manera diaria, operativos de incautación e
inmovilización de sustancias químicas utilizadas para la extracción y
procesamiento de alcaloides de origen natural. El volumen total de incautaciones
es de 27,6 millones galones de insumos líquidos y 21,8 millones kilogramos de
insumos sólidos, en el periodo 2002–2010.
Sin embargo, la proporción de incautaciones de insumos con respecto a su
demanda arriba mencionada, aún es relativamente baja. En este periodo, el
promedio anual de incautaciones fue de 3,4 millones galones y 3,1 millones
kilogramos, con un promedio de crecimiento anual del 8% y 12%,
respectivamente. Es decir, las autoridades incautaron alrededor del 1% de las
sustancias líquidas y el 12% de las sólidas32. A su vez, entre el 2007 y 201033, el
número de personas capturadas por el desvío de sustancias químicas ascendía a
396 y el número de condenados a 31534.
No obstante lo anterior, en el control de insumos y precursores químicos, persisten
debilidades en cuanto a: i) cobertura de seguridad en las zonas fronterizas que
neutralice el contrabando abierto de sustancias químicas; ii) limitaciones de
personal especializado, iii) niveles bajos de capacitación tanto de fiscales como de
jueces en los procesos de control e incautación, iii) limitación de personal de la
fuerza pública especializado en la identificación y manejo de estas sustancias; iv)
disponibilidad de equipos especializados para su reconocimiento y manejo; y, v)
30
De éstas, alrededor de 45 millones de galones corresponden a gasolina.
De las cuales, de manera aproximada utilizan 18 millones de kilogramos de cemento/urea/cal.
32
Descontando la gasolina la proporción aumenta al 5% y sin tener en cuenta el cemento sube a 47% del total.
33
A partir de 2005, la pena privativa de la libertad por el desvío de sustancias químicas y elementos que sirvan para el
procesamiento de cocaína es de ocho a 15 años y multa entre $1.428 a $26.780 millones. (Artículo 382 del Código Penal).
34
La fuente de estos datos es la Policía Nacional –Dirección Antinarcóticos– Área de Procesos Inspección Químicos.
31
32
desconocimiento de las autoridades sobre los procedimientos para la destrucción,
neutralización y almacenamiento de estas sustancias.
El hecho de que la utilización de sustancias químicas en los procesos de
extracción de drogas sea muy superior a las incautaciones, sugiere la necesidad
de reforzar los controles operativos, administrativos y judiciales al ingreso y
comercialización de sustancias químicas; así como la investigación y juzgamiento
de casos de corrupción que limitan el control efectivo y eficiente a las sustancias
químicas.
En cuanto a la instalación de la infraestructura para producción de drogas ilícitas,
contrario a lo que se estima, su ubicación no siempre es cercana a zonas de
cultivo. De hecho, los datos con los que se cuenta indican que su localización se
trasladó cerca a corredores que facilitan el tráfico, incluso en áreas fronterizas
para facilitar la comercialización y producción fuera del territorio colombiano. De
manera adicional, hoy, los laboratorios son mucho más pequeños, lo que facilita
su traslado, dificultando la ubicación y neutralización por parte de la Fuerza
Pública.
En la medida en que las autoridades fortalecen los controles, los procesos de
producción se han ido modificando para permitir el uso de sustancias químicas
que sustituyan a las controladas. Se evidencia, también, una mayor eficiencia en
los procesos de extracción y refinamiento al incluir etapas que como la reoxidación de la base de cocaína, determina la obtención de un producto de mejor
calidad.
Es importante resaltar los esfuerzos desarrollados por el Estado en la destrucción
de laboratorios, cocinas, cristalizadores y en la incautación de sustancias
químicas. Sin embargo, la capacitación y el reentrenamiento del personal que
realiza estas labores requieren mejoras continuas con el fin de disminuir el riesgo
de ocasionar daño humano y ambiental.
El desmantelamiento de los laboratorios, tanto para la extracción como para la
conversión de la base de cocaína a cocaína (cristalizaderos), alcanzó una cifra
significativa durante los últimos nueve años, llegando a 19.273 laboratorios, siendo
el 2008 el año en el que se desmanteló el mayor número de éstos por parte de las
autoridades nacionales.
Drogas de síntesis
Teniendo en cuenta que en Colombia durante más de 3 décadas los traficantes de
drogas han adquirido una experiencia considerable para llevar a cabo sus
actividades de narcotráfico, las autoridades nacionales deben diseñar estrategias
que impidan la transición de la producción y tráfico de las drogas de origen natural
a las de origen sintético. Es bien sabido que en el contexto del narcotráfico el tipo
de droga con la que se comercializa es secundario, siendo importantes las
variables relacionadas con las rutas y la comercialización, tanto interna como
33
hacia el exterior, aspecto en el que los traficantes nacionales tienen una vasta
experiencia.
En los últimos dos años se han realizado diferentes actividades 35 tendientes a
fortalecer a las autoridades encargadas de las acciones de interdicción y a los
administradores de justicia, en aspectos relacionados con la dinámica de las
drogas de origen sintético. Sin embargo, teniendo en cuenta la novedad y la
complejidad para el abordaje integral de este fenómeno emergente, es
fundamental diseñar e implementar estrategias orientadas a blindar el territorio
colombiano contra el establecimiento de laboratorios de síntesis y la aparición de
grupos especializados en su tráfico.
Para llevar a cabo este proceso de manera eficiente, es necesario actualizar las
normas penales y administrativas relacionadas con los precursores químicos así
como la implementación de procesos de capacitación dirigidos a los
administradores de justicia en temas específicos de este tipo de drogas. Además,
es fundamental el fortalecimiento de la capacidad forense a fin de trabajar
coordinadamente con los observatorios de drogas para establecer sistemas de
alerta temprana sobre la base de evidencias técnicas, las cuales servirán de
herramienta fundamental para la intervención más eficiente tanto en la demanda
como en la oferta.
Igualmente, se hace necesario entrenar a las autoridades de control interdictivo
para la eventual intervención técnica a infraestructuras de producción, teniendo en
cuenta que los laboratorios de síntesis demandan conocimientos especializados
para su desmantelamiento, de manera que se eviten accidentes y consecuencias
negativas al medioambiente.
Las autoridades aduaneras y aeroportuarias en Colombia se han especializado en
procesos que impiden la salida de estupefacientes al mercado internacional, sin
embargo, se evidencian serias debilidades cuando se trata de evitar el ingreso de
precursores químicos farmacéuticos o de drogas de síntesis al territorio nacional,
debido al desconocimiento técnico y a las debilidades logísticas para su detección,
factor que determina la necesidad de desarrollar estrategias relacionadas con los
controles en estos puntos estratégicos.
2.1.3 Control al desvío y tráfico de productos farmacéuticos estupefacientes
y psicotrópicos.
Para el caso particular de los productos farmacéuticos o industriales, los cuales
generan demanda legítima de algunas sustancias psicotrópicas y narcóticas por
sus propiedades terapéuticas esenciales, muchas veces irremplazables en el
campo de los analgésicos, anestésicos y psicofármacos en general, hace que
35
El Proyecto Apoyo a la Comunidad Andina en el área de drogas sintéticas –DROSICAN, cofinanciado por la Unión
Europea y administrado por la CAN facilitó el desarrollo de más de 60 actividades relacionadas con el fortalecimiento
institucional para enfrentar el problema de las drogas de síntesis.
34
éstos requieran de control por parte del Estado para procurar un buen uso de y
evitar su desvío hacia fines recreacionales o ilícitos, dado su potencial para crear
abuso o dependencia.
En ese sentido, son más las sustancias y productos narcóticos y psicotrópicos que
existen legalmente en el mercado y que tienen uso legítimo en el contexto médico
y científico, que las drogas clasificadas desde su origen como ilegales, ya que
precisamente no son producidas por la industria legal, ni tienen usos médicos
aprobados por las autoridades sanitarias (Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos - INVIMA).
En Colombia, a través de la clasificación como “medicamentos de control especial
–franja violeta”, y/o como “medicamentos monopolio del Estado”, se ejerce control
administrativo sobre la importación, exportación, procesamiento, síntesis,
fabricación, distribución, dispensación, compra, venta, destrucción y uso de este
tipo de sustancias y productos.
En el contexto mundial, es pertinente anotar que, en el 53º Periodo de Sesiones
de la Comisión de Estupefacientes del Consejo Económico y Social de la
Organización de las Naciones Unidas, llevada a cabo en marzo de 2010 en Viena,
Austria, se expidió la Resolución 53/4 titulada “Promoción de una disponibilidad
adecuada para fines médicos y científicos de drogas lícitas sometidas a
fiscalización internacional, evitando al mismo tiempo su desviación y abuso” y
concomitantemente la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes en
su informe de marzo de 2011 instó a los países a garantizar suficiente acceso a
esas sustancias para fines médicos y científicos36.
Dicho informe establece que “el objetivo de los tratados de fiscalización
internacional de drogas es garantizar la disponibilidad adecuada de
estupefacientes y sustancias sicotrópicas para fines médicos y científicos,
asegurándose al mismo tiempo que estas sustancias no son desviadas para fines
ilícitos.” y también que “hace muchos años que el consumo mundial de
estupefacientes y sustancias sicotrópicas no llega al nivel necesario para
satisfacer las necesidades de tratamiento más básicas”, ya que “la mayoría de los
estupefacientes y las sustancias psicotrópicas que están sometidas a fiscalización
en virtud de los tratados(…) son indispensables en la práctica de la medicina”
En el país, la entidad encargada de aplicar los lineamientos internacionales para
mantener equilibrio entre el control y la disponibilidad de los productos
farmacéuticos estupefacientes y psicotrópicos es el Fondo Nacional de
Estupefacientes, en desarrollo de lo establecido en el Capítulo IV del estatuto
Nacional de Estupefacientes.
36
E/INCB/2010/1/Supp.1 (ISBN-978-92-1-348154-7); Naciones Unidas, New York 2011; URL:
http://www.incb.org/pdf/annual-report/2010/es/supp/AR10_Supp_S.pdf
35
2.1.4 El tráfico de drogas en Colombia
Una de las principales características de la evolución de las redes del tráfico de
drogas es la especialización de organizaciones involucradas en el tránsito nacional
e internacional. Los procesos en la transformación y tráfico son contratados a
través de terceros lo que implica para el Estado el desarrollo de acciones y
controles cada vez más especializados.
Es de resaltar que este eslabón es el que genera mayor valor agregado en la
cadena de producción del narcotráfico. Según Mejía 37 y Rico (2010) el tráfico de
drogas representa el 71% del valor agregado, equivalente a 9.6 billones de pesos
colombianos, debido, entre otros, al alto riesgo que representa para los traficantes
y productores pues aumenta la posibilidad de incautación sobre la mercancía.
Con todo, la política estatal se ha orientado a bloquear las rutas de tránsito de las
drogas, garantizando la coordinación de estas acciones con los objetivos
estratégicos de fortalecimiento de seguridad y vigilancia de fronteras (marítimas,
fluviales y terrestres) y control aéreo por medio de una definición adecuada de
roles y responsabilidades.
En cumplimiento de este compromiso, durante los últimos nueve años, las
autoridades encargadas de la aplicación de la ley han realizado incautaciones de
drogas ilícitas, sin precedentes, en el territorio colombiano. Se destacan los
operativos de interdicción a cargamentos de cocaína, cuyo promedio anual
asciende a 149 toneladas. De igual manera se han incautado 168 toneladas de
marihuana lo que podría estar indicando un renacimiento de la producción y tráfico
de esta droga.
Ahora bien, respecto a la producción de cocaína y a sus incautaciones el balance
es positivo. En efecto, el indicador “disponibilidad de drogas ilícitas para la
exportación”38 muestra una disminución de la oferta de cocaína, de manera
especial desde 2008, debido a la reducción de los cultivos de coca (con influencia
directa en la producción) y al aumento en las incautaciones de cocaína y sus
derivados, entre otros factores.
Así, entre 2004 y 2009, el promedio de la producción de cocaína fue de 698
toneladas, mientras las incautaciones y sus derivados ascendían a 212 toneladas,
indicando una disponibilidad de 486 toneladas que puede representar la oferta
exportable hacia los mercados de consumo39.
Si bien, el porcentaje promedio de disponibilidad en el período estudiado es de
70% del total, su comportamiento es hacia la baja. En efecto, en el 2004, la
37
Op.cit. Página 12
El análisis se basa en el “Modelo de simulación a cocaína”, calculado por la DNE; consistente en la conversión a
clorhidrato de cocaína de las cantidades incautadas de hoja de coca, pasta básica y base de cocaína, en el año.
39
De acuerdo con el análisis el consumo de cocaína en Colombia, realizado por la DNE, la cantidad de cocaína consumida
en el país es de alrededor de 9,6 toneladas al año. Las cuales fueron descontadas del potencial de producción.
38
36
disponibilidad fue de 75% del potencial de producción, en el 2009 fue de 50%, lo
que indica mayor efectividad de las Fuerzas Militares, Policía Nacional y
organismos de seguridad.
Por su parte, el análisis regional sobre la disponibilidad de droga es polarizado.
Mientras en la Región Pacífica son más altas las incautaciones de cocaína que el
potencial de producción, por ser ésta una región de embarque de la droga, en la
Región del Guaviare, Orinoquía y Amazonía las incautaciones son del orden del
2% del potencial de producción. Una vez más, entonces, las medidas de control
deben tener en cuenta las realidades y particularidades regionales.
En este mismo sentido, la evolución de las incautaciones de cocaína en el período
2005-2009, por la naturaleza del lugar, se llevaron a cabo principalmente en cuatro
escenarios: i) aguas internacionales, ii) tránsito interno (desde el sitio de
producción a puerto de embarque), iii) aguas territoriales y iv) sitio de
producción40. En la gráfica 1 puede apreciarse la distribución de las 200 toneladas
incautadas de cocaína en Colombia, en el 2009.
Distribución de las incautaciones de cocaína por naturaleza del lugar 2010
Terminales
portuarios
11%
Fluvial
1%
Aeropuerto
3%
Tránsito interno
26%
En sitio de
producción
15%
Aguas
territoriales
23%
Aguas
internacionales
21%
Fuente: DNE – Observatorio de Drogas de Colombia
40
De acuerdo con la información del Observatorio de Drogas de Colombia, la naturaleza del lugar de las incautaciones ha
cambiado de manera notoria en los últimos nueve años. En el 2002, la mayor cantidad de incautaciones fueron realizadas
en los sitios de producción, mientras que en el 2009, el más alto volumen se registró en los puertos y en el mar territorial. Es
decir, que la interdicción es más eficaz en las rutas del tráfico de drogas, debido principalmente, a los operativos de
inteligencia, mecanismo que ha mostrado ser el más efectivo en este campo.
37
Por otro lado, cabe señalar que las debilidades en el control fronterizo y las
extensas líneas costeras de los países de la región, representan una
vulnerabilidad para el control del tráfico de drogas por parte de las autoridades.
Efectivamente, las modalidades de tráfico marítimo se dan mediante la
modificación de la estructura de los buques pesqueros y otras embarcaciones, así
como con la construcción de embarcaciones semisumergibles41 y sumergibles con
el fin de ocultar las drogas ilícitas, que pueden transportar hasta 10 toneladas de
carga en un radio de 2.500 kilómetros. Precisamente la Armada Nacional,
consciente de esta nueva estrategia, entre el 2005 y 2010 incautó 59 unidades;
hecho que se tradujo en la inclusión de esta tipología de delito en el Código Penal
de 2000.
Ahora bien, en relación con las operaciones aéreas y navales, las autoridades
entre 2002 y 2010 incautaron 632 aeronaves y 3.143 embarcaciones. Con todo,
los operativos realizados demuestran que hay un aumento de uso de aeronaves
ligeras hurtadas o con matrículas falsas que despegan de pequeñas pistas ocultas
de aterrizaje privadas, con el único objetivo de transportar cocaína.
A pesar del esfuerzo puesto en esta tarea, es notoria la deficiencia de
conocimiento para acceder a una mejor información sobre las rutas y redes del
narcotráfico42. Por ello, además de la evidencia mediante el monitoreo a través de
estudios, se debe fortalecer la inteligencia técnica pues existen porciones de
territorio nacional, incluyendo zonas terrestres y fluviales, que no cuentan con una
vigilancia ideal.
Adicionalmente, una formalización en materia de cooperación internacional sobre
el tema de control fronterizo del tráfico de sustancias ilegales, evitará que los
grupos al margen de la ley utilicen estas zonas para el contrabando de armas y
sustancias químicas para la fabricación de drogas, entre otros delitos conexos.
A la debilidad que presenta el Estado colombiano para conseguir apoyo de la
comunidad internacional, se suma la falta de capacitación a las autoridades
binacionales en tráfico trasnacional, y la ausencia de una línea de acción dirigida a
atender el proceso de transición y nacionalización.
En resumen, se deben tener en cuenta las estrategias bilaterales y multilaterales
de cooperación, tendientes a solicitar mayores controles tanto en los países
productores como en los de tránsito. En este aspecto se han detectado nexos
entre bandas de traficantes colombianos de drogas de origen natural con
41
Los semisumergibles y los submarinos hechizos son artefactos navales ilegales, cuyas características llegan a permitir
una inmersión total. Estos están compuestos por sistemas de producción propios, sistemas de lastre y escotilla, sistemas
de navegación y una consola de mando. Son empleados por las organizaciones narcotraficantes para el transporte de
drogas ilícitas, las cuales salen del país en su mayoría por vía fluvial.
42
No existe un sistema que permita aprovechar las lecciones aprendidas sobre las modalidades utilizadas en el tráfico de
drogas.
38
traficantes europeos y mexicanos, los cuales, como parte de pago, han aportado
drogas de síntesis o conocimientos para su producción.
2.2. Consumo de Sustancias Psicoactivas
El consumo de sustancias psicoactivas en Colombia se reconoce como un
problema social y de salud pública, que viene tomando dimensiones importantes.
Por ello, en los últimos años, se vienen realizando múltiples esfuerzos para reducir
el problema en todas sus manifestaciones, y se avanza, aunque lentamente, en la
búsqueda de la integralidad y el equilibrio entre las acciones para combatir la
oferta y la demanda de drogas.
Si bien, la situación en Colombia es intermedia entre siete países de Suramérica
que usan la misma metodología para estimar el consumo, con cifras similares a
las de Bolivia, superiores a las de Ecuador y Perú, e inferiores a las de Argentina,
Chile y Uruguay, el Estudio Nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas 43
(2008) llevado a cabo en una muestra representativa de personas con edades
entre 12 y 65 años, en 126 municipios de los 32 departamentos del territorio
nacional, muestra 2,74% de la población ha consumido alguna sustancia ilícita
durante el último año44, cifra que se encuentra por debajo del promedio mundial
que tal como se señaló está por encima del 3%. Las sustancias ilícitas más
consumidas en Colombia de acuerdo a su magnitud son la marihuana, la cocaína,
el basuco y el éxtasis. Se reporta un consumo creciente de heroína.
En relación con la marihuana el estudio muestra que, al igual que en la gran
mayoría de países del mundo occidental, es la droga ilícita de mayor consumo. El
8% de los encuestados declaró haberla consumido al menos una vez en la vida y
el 2,3% al menos una vez en el último año. Además, se pudo conocer que
aproximadamente una de cada dos personas consideran fácil conseguir
marihuana, dato que coincide con los resultados arrojados por el Estudio Andino
de Consumo de Drogas Sintéticas en población universitaria.
En segundo lugar, aparece la cocaína con un 2,5% de la población encuestada
declarando haberla consumido alguna vez en la vida. En cuanto al consumo
reciente (último año) un 0,7% de la población declaró haberla usado al menos una
vez en este período.
En cuanto al basuco, un 1,1% de la población global declaró haber usado esta
droga al menos una vez en la vida, cifra que se reduce a menos de un 0,2%
cuando se evalúa el uso en los últimos 12 meses. El basuco presenta la mayor
tasa de consumo abusivo y dependiente, casi un 78% de los consumidores
43
Dirección Nacional de Estupefacientes, Ministerio de la Protección Social, Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito, Estudio Nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Colombia 2008.
44
Sin embargo, la prevalencia de vida del consumo de drogas ilícitas fue de 9,1%.
39
recientes califican para “abuso” y “dependencia”, lo que confirma el alto impacto
de este consumo en la salud pública.
El alcohol es la sustancia lícita más consumida en el país; las cifras señalan que
entre el 86% de la población encuestada ha consumido alcohol alguna vez en la
vida, un 35% declara haber usado alcohol en los últimos 30 días (lo que equivale a
6,9 millones de personas). El estudio mostró que el 12.2% de la población entre
12 y 65 años tiene riesgo de presentar un consumo problemático, es decir, 2.4
millones de personas. Si se considera solamente los consumidores actuales de
alcohol (quienes declararon haber consumido en los últimos 30 días), un 35% de
ellos pueden ser considerados con consumo problemático.
El 45% de la población colombiana declara haber consumido tabaco alguna vez
en la vida, y el 17% pueden considerarse como consumidores actuales, es decir,
han usado tabaco al menos una vez en los últimos 30 días (24% entre los
hombres y 11% en el caso de las mujeres); esta cifra equivale a 3,3 millones de
consumidores. Entre los menores de 18 años, un 6% declara consumo actual, cifra
que llega al 20% a partir de esa edad. Se observan importantes diferencias a nivel
de estratos socio-económicos donde un 13% pertenece del estrato 1 y un 25% de
los estratos 5 y 6 declararon haber consumido tabaco durante el último mes.
En cuanto al consumo de heroína vale la pena resaltar que la situación es
preocupante ya que los registros de los centros de atención en drogadicción
demuestran un aumento importante de casos de consumidores de heroína
atendidos en los departamentos de Valle del Cauca, Cauca, Antioquia, Norte de
Santander, Quindío y Bogotá. En el departamento de Antioquia, por ejemplo,
Carisma (principal centro de atención a drogadictos) atendió en promedio dos
consumidores de heroína al año hasta 2006, presentando un incremento
sustancial en los últimos años. En 2007 se recibieron 26 pacientes en tratamiento
y en 2008 la cifra aumentó a 42.45 En 2010 se reportaron 110 solicitudes de
tratamiento por consumo de heroína.
En cuanto a las drogas sintéticas, el 0,9% de las personas dijeron haber
consumido éxtasis al menos una vez en la vida. Cerca de 0,3% declaró haber
consumido esta sustancia durante los últimos 12 meses, lo que equivale a más de
55 mil personas. En el estudio comparativo de consumo de drogas en población
escolar de nueve países de América del Sur, Colombia tiene el mayor consumo de
éxtasis reportado para el último año. Así mismo, el estudio realizado por los países
andinos en población universitaria46 encontró que alrededor de 1,6% de los
estudiantes de Bolivia, Ecuador y Perú declaran haber usado drogas sintéticas
45
GOMEZ, Matilde y cols. SMAD Revista Electrónica Salud Mental y Drogas. Características de las personas adictas a la
heroína en tratamiento en una empresa social del estado. Información actualizada a 2010 Por la ESE CARISMA.
46
DROSICAN. UE/CAN. Estudio epidemiológico andino sobre consumo de drogas sintéticas en la población Universitaria
de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, 2009.
40
alguna vez en la vida, porcentaje que llega a 4,6% entre los estudiantes de
Colombia. Siendo el éxtasis la sustancia de mayor uso.
En términos de las variables sociodemográficas consideradas en el estudio, los
resultados indican que el consumo de psicoactivos es notablemente superior en
los hombres que en las mujeres, siendo mayor la diferencia para las sustancias
ilícitas. Los jóvenes con edades entre 18 y 25 años son el grupo poblacional que
presenta los más altos índices de consumo de todas las sustancias con un 6%,
seguido por el grupo de 25 a 34 años (3,9%), los cuales viven principalmente en
áreas urbanas.
Aunque las diferencias entre estratos socioeconómicos no son tan amplias para la
generalidad de las sustancias, se registran mayores tasas de consumo riesgoso o
perjudicial de alcohol en los estratos bajos, y niveles más altos de consumo de
drogas ilícitas en el estrato 4 y de psicoestimulantes en los estratos 5 y 6. El
consumo de basuco se reporta principalmente en los estratos 1 al 3.
En síntesis, las investigaciones llevadas a cabo en los últimos años muestran una
tendencia creciente de consumidores de drogas. De manera consistente la
marihuana es la sustancia ilícita de mayor consumo, el consumo está más
concentrado en los hombres y en los jóvenes en edad escolar47; hallazgos que
deberían orientar la priorización de acciones sin descuidar otras características del
problema que siendo menores tienen alto impacto.
Llaman la atención los hallazgos del estudio sobre la caracterización química de
las drogas sintéticas48, donde se conoció que sólo el 20% de las sustancias
comercializadas en Bogotá como éxtasis (MDMA) contiene verdaderamente
éxtasis y en su mayoría en concentraciones muy bajas de MDMA. Prácticamente
todos los comprimidos contienen cafeína y otras sustancias estimulantes; y los
restantes, contienen en su mayoría una mezclas de drogas ilícitas (cocaína,
basuco, metanfetamina) y medicamentos de todo tipo, incluidos los de control
especial, muchos de los cuales son muy adictivos. Los hallazgos de esta
investigación sugieren la necesidad de informar a los jóvenes los riesgos
asociados al consumo de estas drogas, como parte de las estrategias de
prevención habituales.
Los estudios de consumo de drogas confirman el uso inadecuado, con fines no
terapéuticos, de medicamentos como metilfenidato, benzodiacepinas, barbitúricos,
analgésicos narcóticos, entre otros, que se consumen sin prescripción médica.
Así mismo, es de especial atención el fenómeno de las drogas emergentes 49,
referido al uso de un grupo diverso de sustancias donde se encuentran nuevas
drogas sintéticas (2CB), medicamentos (ketamina) y algunos inhalantes
47
Scoppetta DG, Orlando, Consumo de Drogas en Colombia: Características y Tendencias, Dirección Nacional de
Estupefacientes 2010. (p-54-55)
48
Dirección Nacional de Estupefacientes, Policía Nacional, DROSICAN, 2010. Caracterización química de las drogas de
síntesis que se comercializan en Bogotá.
49
El término “drogas emergentes” hace alusión no sólo a sustancias nuevas que entran al mercado de las spa, sino al uso
no conocido o no habitual de sustancias ya conocidas.
41
(poppers/nitrato de amino y cloruro de metileno/diclorometano o “dick”), entre
otros. Los estudios señalan la disponibilidad de estas sustancias en el mercado y
su consiguiente uso.
Dentro de las acciones del Estado colombiano, un logro especial lo constituyó la
aprobación en 2007 de la Política Nacional para la Reducción del Consumo de
Sustancias Psicoactivas y su Impacto; con la cual se orienta la planeación y
ejecución de acciones en los niveles nacional y territorial con la finalidad de reducir
la incidencia y prevalencia del consumo de sustancias psicoactivas en Colombia y
mitigar el impacto negativo del consumo sobre el individuo, la familia, la
comunidad y la sociedad.
En desarrollo de esta Política, se han puesto en marcha los planes operativos para
los periodos 2009-2010 y 2011-2014, con el liderazgo del Ministerio de la
Protección Social y el acompañamiento de las entidades territoriales y la Comisión
Nacional de Reducción de la Demanda de Drogas.
En materia de prevención se ha promovido la implementación de programas
nacionales dirigidos a distintas poblaciones claves: escolarizados, trabajadores y
privados de libertad, entre otros. También existen programas para sustancias
específicas como las bebidas alcohólicas y los medicamentos de control especial.
En materia de mitigación50 y superación51 del consumo, se ha regulado y mejorado
la oferta de servicios especializados para los consumidores. A partir de 2004 se
cuenta con el Diagnóstico Situacional de Centros de Atención en Drogadicción –
CAD, realizado por el Ministerio de la Protección Social, el cual caracteriza la
oferta de servicios de tratamiento, rehabilitación y reinserción social, existentes en
el país. Los resultados de este diagnóstico mostraron que en el país existen 358
CAD, de los cuales 82.3% corresponden a oferta privada y 17,7% a oferta pública.
Un resultado preocupante y sobre lo cual es necesario intervenir es que en sólo 23
de los 32 departamentos existen los CAD.
Este Diagnóstico permitió la elaboración del Directorio Nacional de los CAD y el
establecimiento de los requisitos mínimos para su funcionamiento, a través de la
Resolución No. 1315 de 2006 del Ministerio de la Protección Social. Esta norma
obliga a los CAD a habilitarse a través de un certificado expedido por las
autoridades de salud departamentales y distritales.
Se viene trabajando en la implementación del Sistema Único de Indicadores sobre
demanda de drogas -SUI, que estructura tres niveles de información sobre el
diagnóstico del consumo, las consecuencias del consumo y la respuesta frente al
consumo. El SUI está diseñado para generar información desde el nivel territorial,
50
Mitigación corresponde al segundo eje operativo de la Política Nacional para la Reducción del Consumo de Sustancias
Psicoactivas, con el cual se busca reducir el impacto del consumo disminuyendo la vulnerabilidad de individuos, familias y
comunidades a sufrir riesgos asociados al consumo así como los daños evitables y prevenibles.
51
Superación de la dependencia es el tercer eje operativo de la Política, con el cual se busca reducir el impacto del
consumo ofreciendo medios oportunos e integrales a individuos, familias y comunidades. En este componente se
encuentran las acciones relativas al tratamiento y rehabilitación de personas adictas.
42
por ello el Ministerio de la Protección Social viene asistiendo técnicamente a los
territorios para la generación de informes que den cuenta de los principales
indicadores del consumo local, a partir de las bases de datos disponibles de
estudios nacionales y estudios regionales.
Finalmente, vale la pena anotar que el turismo es un sector vulnerable a diversas
conductas delictivas como es el caso del narcomenudeo; se confunde en
ocasiones turismo con desobediencia y desorden, propagando una imagen
distorsionada sobre “destinos para el uso y el abuso de sustancias psicoactivas”.
Se debe, por lo tanto, prevenir que el turismo en Colombia sea señalado de esta
forma y que se consoliden prácticas ilegales abiertamente lesivas para el sector,
mediante la expedición de leyes que penalicen el narcomenudeo, y códigos de
conducta que permitan a los prestadores de servicios turísticos prevenir el
consumo al interior de sus establecimiento y, por ende, el narcomenudeo en el
contexto de viajes y turismo.
Regulación de la oferta de alcohol, tabaco y derivados
Aunque desde una perspectiva cultural el consumo de alcohol y tabaco a
temprana edad puede verse como “medio de transición” a la edad adulta o como
“facilitador” de la socialización, en los últimos años la evidencia ha mostrado que
usar alcohol o tabaco a temprana edad es un factor probabilístico (no
determinístico) que aparece sistemáticamente como antecedente al inicio de uso
de otras drogas, con la marihuana por ejemplo. Por lo tanto, hay ciertos patrones
de progresión y escalada sustentados por la evidencia que obligan a realizar un
trabajo preventivo también con sustancias lícitas como el alcohol y el tabaco, ya
que su uso dinamiza condiciones de riesgo y vulnerabilidad frente al uso de
sustancias ilícitas.
El consumo de alcohol está asociado a la carga de la morbi-mortalidad por
traumatismos intencionales o no intencionales, en particular los debidos a
accidentes de tránsito, violencia y suicidios.
El aumento de la densidad de los puntos de venta de alcohol se asocia con el
incremento de los niveles de consumo de alcohol entre los jóvenes, la agudización
de los niveles de agresión y otros daños como homicidios, maltrato y abandono de
niños, lesiones autoinfligidas y lesiones por accidentes de tránsito.
La diversa normatividad da potestad al Estado colombiano para establecer
regulación sobre los productos que pueden causar daño a la salud de la población:
Ley 09 de 1979 o Estatuto Sanitario, Ley 170 de 1994 en la que Colombia aprueba
el “Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio”, el cual contiene, entre
otros, el “Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, el Decreto 3466 de
1982 de norma técnica oficial obligatoria de calidad e idoneidad de los bienes y
servicios, entre otros, justifican la regulación a un producto como el alcohol.
43
La Organización Mundial de la Salud (OMS) lideró el Convenio Marco para el
Control del Tabaco (CMCT de la OMS), al que se suscribieron 150 países
miembros. El CMCT de la OMS establece los principios y el contexto para la
formulación de políticas, la planificación de intervenciones y la movilización de
recursos políticos y financieros para el control del tabaco. La consecución de las
metas relacionadas con el acuerdo requerirá la coordinación entre numerosos
organismos gubernamentales, instituciones académicas, asociaciones de
profesionales y organizaciones de la sociedad en el plano nacional, así como el
apoyo coordinado de la cooperación internacional y los organismos de desarrollo.
Las Partes en el CMCT de la OMS se han comprometido a proteger la salud de
sus poblaciones uniéndose a la lucha contra la epidemia de tabaquismo. Con el fin
de ayudar a los países a cumplir la promesa del CMCT de la OMS y convertir ese
consenso mundial en una realidad a escala mundial, se ha propuesto un plan de
medidas basado en los lineamientos establecidos en el CMCT de la OMS cuya
capacidad para reducir la prevalencia del consumo de tabaco se ha demostrado.
El plan de medidas MPOWER es parte integrante del Plan de Acción de la OMS
para la prevención y el control de las enfermedades no transmisibles, presentado
la 61ª Reunión de la Asamblea Mundial de la Salud. Esto es resultado de la
adopción de una resolución en la 53ª reunión, celebrada en 2000, donde se otorgó
prioridad a la prevención y el control de dichas enfermedades.
Colombia adoptó el Convenio Marco para el Control del Tabaco de la OMS
mediante la Ley 1109 de 2006, lo que constituye un compromiso como país para
adoptar entre otras las estrategias para la reducción de la oferta a través de la
sustitución de cultivos y el apoyo a alternativas económicamente viables para los
cultivadores de tabaco, la reglamentación de la divulgación de información sobre
el contenido de los productos de tabaco por parte de los fabricantes e
importadores de cigarrillos, además de advertir a la población de las
consecuencias sanitarias del consumo a través de la implementación de las
advertencias sanitarias en el etiquetado y empaquetado de los productos de
tabaco; además de prohibir en forma total la publicidad, promoción y patrocinio de
los productos de tabaco esta última medida fue declarada exequible por la
Honorable Corte Constitucional a través de su Sentencia C-830 de 2010.
La regulación de la oferta de los productos de tabaco está contenida en medidas
como la prohibición de la venta a menores de edad, prohibición de la venta al
menudeo.
2.3.
Combate a la infraestructura económica de las organizaciones
dedicadas al tráfico de drogas ilícitas.
La Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes
y Sustancias Psicotrópicas de 198852 dispone que la recepción y el manejo de
beneficios económicos proveniente de actividades delictivas constituyen amenaza
52
Artículo 3, numeral 1, literal b y el artículo 5.
44
grave para la sociedad. En este sentido, el Estado colombiano ha venido
desarrollando marcos normativos y adecuando su estructura institucional para que
se ajusten a las particularidades que este fenómeno tiene en nuestro medio, así
como los requerimientos de la comunidad internacional.
En el diagnóstico, presentado a continuación, se detallan las acciones frente a las
actividades delictivas relacionadas al problema de las drogas, la extinción de
dominio y la administración de bienes incautados.
2.2.1 Lavado de activos y financiación del terrorismo
Otros de los temas que han preocupado de manera creciente a la comunidad
nacional e internacional, en general, y en particular a las instituciones y
organismos encargados de prevenir, investigar y sancionar las actividades
delictivas son el lavado de activos y la financiación del terrorismo. No sólo por la
distorsión que produce en la información económica sobre la cual se realizan los
análisis macroeconómicos y como tal la definición de políticas, sino por las
implicaciones jurídicas, sociales, morales, políticas y culturales que dichas
actividades generan, toda vez que el lavado de activos socava el bienestar general
y deteriora la moral, razón por la cual debe asumirse un papel activo por parte de
las autoridades para frenarlo, reprimirlo y eliminarlo.
De acuerdo con estudios internacionales, el lavado de activos asciende entre 3% y
5% del producto bruto mundial.53 Según estudios nacionales, “la suma de la fase
agrícola y la industrial, restando el valor de la base al consumo intermedio
industrial para evitar una doble contabilización arroja que el valor agregado de la
cadena coca-cocaína contribuyó al 0,8% del PIB en 1999, luego aumentó a 1,4%
en 2001 y desde entonces se descolgó hasta 0,3% en 2009. De este PIB la mayor
parte se apropiaría como beneficios empresariales y reflejaría la inequitativa
distribución al interior del negocio”54.
De acuerdo con estadísticas internacionales, a través del lavado de activos, se
blanquea entre un 3% y 5% del producto bruto mundial.55 No obstante, es
necesario aclarar que el lavado de activos lo conforman otros delitos diferentes al
tráfico de drogas, entre los cuales se encuentran, los delitos contra la
administración pública (corrupción), tráfico de armas, secuestro, extorsión, fraude,
financiación del terrorismo, administración de recursos relacionados con
actividades terroristas, enriquecimiento ilícito, concierto para delinquir y trata de
personas, siendo en la práctica imposible realizar una estimación certera de la
cuantía que se lava producto del narcotráfico56.
Tomado de Política del Gobierno Nacional contra el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo: 2011 – 2014”.
R.Rocha. Las Nuevas Dimensiones del Narcotráfico en Colombia. UNODC – DNE 2011.
55
Tomado de Política del Gobierno Nacional contra el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo. 2011–2014”.
56
Ibidem
53
54
45
De otro lado, el lavado de activos ha ido adquiriendo en los últimos años un
carácter extremadamente complejo, debido a la gradual sofisticación y
profesionalización de los métodos utilizados, circunstancias que han facilitado el
actuar delictivo de personas u organizaciones criminales, dificultando la adopción
de medidas eficaces por parte de las autoridades nacionales e internacionales en
materia de prevención, represión y sanción del delito.
En el caso particular de Colombia, el incremento en el manejo del efectivo ha
generado un circulante ilícito en la economía que ha distorsionado los precios y
encarecido los costos del sistema financiero, debido a medidas tales como el
gravamen a los movimientos financieros (GMF) impuesto por varios gobiernos con
el fin de combatir el blanqueo de capitales.
En Colombia, el lucro obtenido del narcotráfico ha sido atacado de manera
decidida, a través de: i) procesos penales por lavado de activos, ii) ampliación de
la cobertura de los sectores obligados a reportar operaciones sospechosas a la
Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF), iii) adecuación de la
estructura de la Superintendencia Financiera para reforzar su accionar en la
prevención y control del lavado de activos, iv) reglamentación de la actividad
profesional de compra y venta de divisas y cheques viajeros a través del Sistema
Integral de Prevención y Control del Lavado de Activos (SIPLA), v) creación de un
grupo especial de Policía Judicial e investigadores conformado por el Cuerpo
Técnico de Investigaciones (CTI), Departamento Administrativo de Seguridad
(DAS) y la Dirección de Inteligencia Judicial Nacional –DIJIN-, vi) acciones de
extinción de dominio con el propósito de privar a las organizaciones criminales del
disfrute de las ganancias ilícitamente obtenidas y vii) fortalecimiento del proceso
de extradición, entre otros.
El Informe de Evaluación Mutua en las Acciones del Estado contra el Lavado de
Activos sobre Colombia, de GAFISUD57 (2008), indica que el 70% del total de
recomendaciones al país fueron cumplidas, el 27% parcialmente y el 3% no se
han cumplido. Esto significa que se cuenta con una normatividad actualizada, con
una estructura estatal organizada y con unos resultados importantes en la materia.
Sin embargo, con el fin de dar cumplimiento a la implementación de las faltantes
recomendaciones, la Política respectiva incluye acciones encaminadas hacia ello.
Finalmente, vale la pena anotar que el marco institucional para la acción efectiva
del Estado colombiano en contra del lavado de activos y la financiación del
terrorismo es la Comisión de Coordinación Interinstitucional para el Control del
Lavado de Activos (CCICLA)58.
2.2.2. Extinción de Dominio
Debe señalarse que en Colombia se ha avanzado significativamente en el proceso
de extinción de dominio, gracias a la expedición de la Ley 793 de 2002 y su
57
58
Grupo de Acción Financiera de Suramérica
Creada por el Decreto No. 950 de 1995 como organismos consultivos del Gobierno Nacional y el ente coordinador.
46
posterior modificación a través de la Ley 1453 de 201159. En efecto, estas dos
leyes concentran sus bondades en las características propias de esta figura
jurídica como son: ser de origen constitucional, jurisdiccional, imprescriptible, real
e independiente de la responsabilidad penal del titular de los bienes, lo que ha
permitido que a partir del año 2003 se profiriera un importante número de
sentencias al ser extinguidos un alto porcentaje de bienes a favor del Estado, los
cuales una vez monetizados han generado gran cantidad recursos para el
desarrollo de programas de inversión social, rehabilitación y lucha contra el crimen
organizado.
En efecto, entre el 2002 y el 2010 se emitieron 1.306 sentencias de extinción de
dominio, que involucraron 7.232 activos, entre bienes urbanos y rurales,
sociedades, vehículos, aeronaves y motonaves. La Dirección Nacional de
Estupefacientes (DNE), a través del FRISCO60, inició desde el 2006 el
procedimiento de ventas de estos bienes, alcanzando desde esa fecha hasta abril
del 2010 la suma de $326.615 millones de pesos colombianos.
No obstante lo anterior, en términos generales la duración de los procesos de
extinción de dominio, aún resulta demorada frente a lo esperado debido no sólo al
elevado número de bienes, sino también a la participación de terceros
indeterminados y de buena fe. Por esta razón, el Gobierno nacional presentó al
Congreso de la República el proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana, en la
actualidad Ley 1453 de 2011, encaminado a mejora eficiencia.
A su vez, los resultados en materia de judicialización y recuperación de activos
distan mucho de ser los deseables. No hay acciones suficientemente efectivas
contra las finanzas de los grupos terroristas que se financian casi en su totalidad
por el narcotráfico.
Entre las dificultades para el logro de una acción más contundente en la materia
se mencionan las siguientes:


Los esfuerzos para atender los casos de extinción del derecho de dominio
resultan a veces insuficientes debido a la elevada carga laboral en cabeza de
los operadores judiciales en todas las instancias, ya que además, tienen la
responsabilidad de adelantar procesos penales como tráfico de moneda,
lavado de activos y tráfico de armas, entre otros.
Insuficiente número de miembros de la Policía Judicial que prestan apoyo
directo a los procesos de extinción de dominio.
59
En materia de extinción de dominio, la Ley de Seguridad Ciudadana modificó ciertos aspectos de la Ley 793 de 2002
para crear un procedimiento más expedito y garantista de los derechos de los ciudadanos y a su vez que, blindarlo para
evitar actos de corrupción y desvió de recursos. Dentro de los aspectos más novedosos de esta ley se encuentran: (i) La
competencia para conocer los procesos de extinción de dominio recaerá, única y exclusivamente, en los jueces penales del
circuito de Bogotá; (ii) las notificaciones se realizaran conforme las reglas establecidas, para tal efecto, en el Código de
Procedimiento Civil y, (iii) los bienes podrán ser vendidos una vez se incauten, independientemente, del desarrollo del
proceso de extinción de dominio.
60
Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado
47


La falta de experiencia de los fiscales acerca de los procedimientos judiciales
en materia de extinción de dominio, la elevada rotación de los mismos en los
procesos que se adelantan y la carencia de una escuela de capacitación
eficiente que permita un entrenamiento permanente a los funcionarios
encargados de esta materia.
Limitado número de jueces dedicados a definir la extinción de dominio, tanto en
primera como en segunda instancia.
2.2.3. Administración de bienes incautados
Por más de veinte años, la Dirección Nacional de Estupefacientes -DNE, ha
administrado los bienes con medida cautelar, por su afectación a procesos
adelantados por presunta infracción a la Ley 30 de 1986 y sus conexos, esto es,
por enriquecimiento ilícito y testaferrato así como por lavado de activos. A partir de
1996, también hacen parte de esa administración, los bienes incautados dentro de
actuaciones tendientes a lograr la extinción de dominio. La ley 785 de 2002 y
Decreto 1461 de 2000, entre otras disposiciones, indican los sistemas aplicables
consistentes en la enajenación, la contratación, la destinación provisional y el
depósito provisional. Normas que han servido de referente internacional para la
actualización jurídica en la materia.
La experiencia de la DNE ha sido producto de la administración de más de 75.000
bienes recibidos por parte de las autoridades judiciales, en las condiciones físicas,
jurídicas, administrativas y fiscales en las que se incautaron. Estos bienes, se
encuentran ubicados a lo largo y ancho del territorio nacional, entre inmuebles
rurales y urbanos, vehículos, aeronaves, embarcaciones, sociedades de diferente
índole, sustancias químicas, dinero y obras de arte entre otros, y de su usufructo
han sido beneficiados las autoridades estatales nacionales, entidades territoriales
y organizaciones sin ánimo de lucro, entre otros.
La administración de bienes incautados ha tenido como finalidad el beneficio del
Estado, de entidades del orden nacional y territorial, tendientes a la rehabilitación,
inversión social y lucha contra el crimen organizado, incluido el sistema nacional
carcelario y penitenciario, así como de organizaciones sin ánimo de lucro y de la
sociedad en general, mediante la generación de recursos financieros e
indirectamente a través de la demanda de empleo.
Sin embargo, los resultados de la administración de bienes han sido
desafortunados. Por una parte, la magnitud de los resultados de la incautación
desbordó la capacidad de gestión de la DNE, y por otra, el testaferrato logró
corromper varios funcionarios y políticos debilitando la gestión administrativa y
desvirtuando la Ley de extinción de dominio.
Para el desarrollo adecuado de los sistemas de administración de bienes se
requería de una compleja y vasta infraestructura física, tecnológica y
organizacional, además, de recursos económicos que permitieran la verificación
física de su estado, avalúos, costos de mantenimiento, pago de impuestos,
48
pólizas, auditorías y conservación de los bienes incautados, entre otras
erogaciones.
De acuerdo con Rocha (2010)61, el 65% de los bienes urbanos y rurales tienen
avalúos catastrales. Mediante un ejercicio de extrapolación de los valores unitarios
al conjunto de la base de datos se estimó su valor en 1.842 millones de dólares,
de los cuales 1.689 millones corresponden a bienes urbanos y 153 millones a
propiedades rurales. Así mismo, al 2010 los registros de bienes urbanos y rurales
ascendieron a 23.400, de los cuales el 28% están ubicados en el Valle del Cauca,
15% en Cundinamarca, 14% en Antioquia y en el resto de departamentos el 43%
del total. Esta dispersión en la ubicación de los bienes ha dificultado su
administración.
Finalmente, y como consecuencia de las evidencias suficientemente
documentadas en el último año en relación con la deficiente administración de los
bienes, el Gobierno Nacional está programando ajustes jurídicos y operativos
encaminados al traspaso de los bienes a una entidad especializada que se
encargue de su custodia, administración y destinación final.
2.4. Política Internacional sobre el Problema Mundial de las Drogas
Las manifestaciones del Problema Mundial de las Drogas y sus consecuencias
para la seguridad, la gobernabilidad, la democracia de los Estados son hoy
distintas y más severas, a las de hace una década. Estas amenazas a la
seguridad, sostenidas por millones de dólares de la industria de las drogas ilícitas,
atentan contra la gobernabilidad, obstaculizan el desarrollo económico y social y
debilitan las instituciones democráticas.
La sociedad colombiana en su conjunto ha sido afectada, de manera grave, por el
Problema Mundial de las Drogas. Sus efectos han tenido impactos negativos,
menoscabando el desarrollo económico, la salud y la seguridad ciudadana.
Colombia ha enfrentado los costos del enfrentamiento del problema, y en las
últimas décadas ha logrado adquirir experiencia, buenas prácticas y una serie de
éxitos que le permiten hoy en día configurarse como un oferente de cooperación
horizontal en la materia.
El enfrentamiento del Problema Mundial de las Drogas es una responsabilidad
común y compartida que exige un planteamiento integral y equilibrado en plena
conformidad con los objetivos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y
con el derecho internacional; en particular, el pleno respeto a la soberanía y la
integridad territorial, la no intervención en los asuntos internos de los Estados, los
Derechos Humanos y las libertades fundamentales. Colombia como país líder en
el enfrentamiento del Problema Mundial de las Drogas ha asumido el principio de
61
Las Nuevas Dimensiones del Narcotráfico en Colombia, UNODC – DNE, 2011.
49
la Responsabilidad Común y Compartida como el eje sobre el cual debe girar la
cooperación internacional en la materia y por tanto como la piedra angular de la
Política Exterior en los asuntos de drogas.
50
IV. ENFOQUE ESTRATÉGICO
1. Objetivo General
Reducir de manera sistemática e integral la persistencia de las condiciones que
favorecen el problema de las drogas en Colombia y mitigar de manera sostenible
sus adversas consecuencias.
2. Visión de la Política Nacional contra las Drogas
Como consecuencia de la política y estrategias que se implementan, Colombia se
consolida a nivel mundial como un país que reduce efectivamente la producción, el
tráfico y las utilidades económicas derivadas y ofrece una respuesta integrada,
participativa, corresponsable, efectiva y eficaz frente al consumo de drogas y otras
repercusiones negativas del problema mundial de las drogas sobre el bienestar de
la sociedad.
3. Misión de la Política Nacional contra las Drogas
Promover la participación activa de la sociedad civil, la comunidad internacional y
del Estado para hacer de Colombia un país modelo en la intervención del
Problema Mundial de la Drogas, al hacer inviable la producción, el tráfico y lavado
de sus beneficios y disminuir las condiciones que la hacen vulnerable al consumo
de sustancias psicoactivas y mejorar la respuestas frente a sus consecuencias.
4. Principios rectores
Las metas y objetivos establecidos en la Política Nacional contra las Drogas se
acogerán a los siguientes principios:

Articulación entre las estrategias de intervención
Las estrategias encaminadas a la reducción de la oferta y la demanda de drogas
deben ser articuladas y reforzarse mutuamente62, manteniendo un balance entre la
inversión de recursos institucionales y financieros que se asignan a las políticas de
fiscalización y a las de reducción del consumo de drogas63. La estrategia debe
estar enfocada a un “mayor desarrollo para reducir la oferta y mayor atención a la
salud para reducir la demanda”64, reconociendo la necesidad del uso de
sustancias psicotrópicas y narcóticas para fines médicos y científicos.
62
Declaración Política y Plan de Acción de 2009. Pág. 8
Discurso del Sr. Antonio Maria Costa, Secretario General Adjunto de las Naciones Unidas y Director Ejecutivo de la Oficina
de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, en la inauguración de la serie de sesiones de alto nivel de la Comisión
de Estupefacientes en su 52º período de sesiones. Pág. 3.
64
Discurso del Sr. Antonio Maria Costa
63
51

Responsabilidad común y compartida
Reconocer que el Problema Mundial de las Drogas es una “responsabilidad común
y compartida”65, puesto que su producción, tráfico y consumo afecta
negativamente a todas las naciones; por consiguiente es importante estrechar,
ampliar y profundizar los vínculos con la cooperación internacional compartiendo
la experiencia local en los temas de reducir la oferta, la demanda, el tráfico de
drogas y las actividades delictivas relacionadas66. Este principio constituye la base
orientadora de la acción bilateral y multilateral del país.

Enfoque integral y multidimensional
Buscar sinergias institucionales al abordar el problema de las drogas en el marco
de “estrategias amplias, complementarias y multisectoriales”67, de tal forma que la
implementación de políticas se caracterice por un “enfoque integrado de las
políticas existentes en la materia para mejorar la eficacia de las medidas,
intensificando la coordinación y evaluación"68 entre las distintas instituciones
estatales y la sociedad civil.69

Respeto al Derecho Internacional
Respetar y aplicar la observancia de los Principios de la Carta de las Naciones
Unidas, el Derecho Internacional, la Declaración Universal de Derechos Humanos
y demás instrumentos internacionales suscritos por Colombia, en la
implementación de todos los componentes de la estrategia.

Promoción del desarrollo
Coadyuvar con el desarrollo integral, convergente y sostenible del país con el
propósito de generar crecimiento y “prosperidad para todos”70. De esta manera, la
búsqueda del desarrollo integral estará encaminada a atacar las causas
estructurales y las consecuencias del problema de las drogas que permitan
mejorar la calidad de vida y el desarrollo humano de los ciudadanos.

Sostenibilidad e Irreversibilidad
Los esfuerzos de la estrategia estarán dirigidos a consolidar los progresos
obtenidos y a capitalizar las lecciones aprendidas hasta el momento, de tal forma
que la consecución de resultados sea perdurable y apreciada por las futuras
generaciones.
65
Declaración Política y Plan de Acción de 2009. Pág. 8
Plan Nacional de Lucha Contra las Drogas 1998-2002. Principios. Corresponsabilidad. Pág. 35
Declaración Política y Plan de Acción de 2009. Pág. 11
68
Declaración Política y Plan de Acción de 2009. Pág. 14
69
Declaración Política y Plan de Acción de 2009. Pág. 14
70
Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Prosperidad para todos. Más empleo, menos pobreza y más
seguridad.
66
67
52

Preservación del Medio Ambiente
Todos los planes y proyectos que se deriven de la PND deberán responder a
criterios ambientales, conforme los principios establecidos en la Constitución
Política de 1991, las leyes medioambientales y a las políticas sectoriales
formuladas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
5. Lineamientos Generales de Política contra las Drogas
5.1. Estrategia de gestión para la implementación
Coordinación interinstitucional
La coordinación interinstitucional es sin lugar a dudas un mecanismo esencial para
lograr una exitosa implementación, articulada y armónica, de políticas públicas.
Afinar un arreglo institucional71, mediante: i) la designación de una instancia
nacional de coordinación, con responsabilidades, funciones y canales de
interlocución claramente definidos y ii) contar con un esquema de gestión
interinstitucional encaminado a facilitar y optimizar una implementación eficiente
en los ámbitos nacional y regional será una prioridad. Lo anterior, con el propósito
de minimizar la sobrecarga que presentan las diferentes entidades competentes,
debido a la multiplicidad de escenarios formales e informales de coordinación.
Complementariedad en la lucha contra las drogas
La articulación de instancias civiles y de la ciudadanía en general con las
actividades desplegadas por la Fuerza Pública, en especial, en materia de
investigación y judicialización es una estrategia que ha mostrado ser efectiva pues
confirma la necesidad de que la sociedad en general comprenda que la
problemática atañe a todos.
De igual forma, se promoverá la vinculación del sector privado a programas y
planes encaminados a fortalecer las acciones en contra del Problema Mundial de
las Drogas, a través del establecimiento de alianzas público privadas, en el marco
de la responsabilidad social empresarial.
Enfoque regional y territorial
Esta complementariedad debe llevar, también, a que los ámbitos nacional y
regional articulen esfuerzos en torno a metas comunes. Una acción nacional sin el
concurso de las regiones, donde en últimas se presenta la problemática, no
tendría el éxito esperado si el accionar del Estado se lleva a cabo de manera
independiente.
71
Lo que incluye coordinaciones horizontales entre las instituciones del orden nacional y verticales entre estas y las
autoridades regionales y locales.
53
Por ello, los Consejos Seccionales de Estupefacientes y los Comités Territoriales
de Prevención y Control de Drogas serán los escenarios donde se promoverá el
desarrollo de la política puesto que, a través de reuniones periódicas con la
presencia y participación activa de las autoridades regionales, se podrá llevar a
cabo un trabajo más coordinado en los diferentes niveles.
Los esfuerzos de la Política estarán enfocados sobre el conjunto de las zonas del
país, a partir de la lectura pormenorizada de cada territorio, de forma que sea
posible identificar, i) los diferentes tipos de uso que de ellas hacen las
organizaciones criminales y maximizar, así, el empleo eficiente de sus propias
capacidades y recursos y ii) la vulnerabilidad y factores de riesgo, de protección
frente al consumo de drogas, así como sus consecuencias.
Articulación con el Plan Nacional de Consolidación Territorial
Se implementará una estrategia integral de intervención para consolidar zonas
libres de ilícitos, en articulación con el Plan Nacional de Consolidación Territorial.
Lo anterior, permitiendo promover acciones de desarrollo rural, que involucren
alternativas productivas y ambientales, en donde se considerará la reubicación de
la población asentada en áreas ambientalmente estratégicas.
Fortalecimiento de la capacidad de respuesta
Los procesos de capacitación y actualización en materia de drogas, la
modernización técnica y tecnológica, la innovación en cuanto a metodologías y
procedimientos y los ajustes jurídicos necesarios serán de interés de la agenda
del Estado colombiano. En particular, mejorar la política de extradición, la política
criminal, la cooperación judicial y la administración de justicia, como también los
instrumentos jurídicos y operacionales de las instituciones del Estado colombiano
dirigidas a enfrentar judicialmente las organizaciones del narcotráfico, el
terrorismo, la delincuencia organizada y las diferentes manifestaciones del
problema de las drogas.
El fortalecimiento de las capacidades trasciende al ámbito institucional para
extenderse al sector comunitario, bajo el entendido de que la complejidad del
problema involucra a todos los sectores de la sociedad.
De igual forma, la producción de evidencia técnica y científica en materia de oferta
y demanda de drogas72 orientará la toma de decisiones en política pública, a partir
del fortalecimiento del Observatorio de Drogas de Colombia.
72
En concordancia con el párrafo 12 de la Estratégica Hemisférica sobre Drogas, aprobada en mayo de 2010 en el seno de
la CICAD/OEA.
54
Seguimiento y evaluación
Se construirá un mecanismo de planeación, seguimiento y evaluación que permita
formular planes de acción para cada uno de los componentes de la política, con
metas e indicadores comunes, que facilite identificar avances y dificultades en la
implementación así como la búsqueda de soluciones compartidas. Este proceso
se adelantará en conjunto con el Departamento Nacional de Planeación.
5.2. Reducción de la Oferta de Drogas
Alternativas productivas
Se fortalecerán los programas sostenibles de desarrollo alternativo, como
herramienta eficaz para mejorar los resultados obtenidos en la lucha para
erradicar los cultivos ilícitos, especialmente, en aquellas áreas donde las
comunidades cooperen en la implementación de programas de erradicación
manual voluntaria y convertirlos en una opción de vida para las familias
cultivadoras.
De igual forma, se desarrollarán estrategias de titulación de tierras y se promoverá
el desarrollo rural integral en zonas donde se han erradicado previamente los
cultivos ilícitos, haciendo un trabajo articulado con el CCAI.
También se promoverán estrategias de inclusión socio – laboral, articuladas a los
programas de tratamiento del consumo problemático, con el fin de restablecer los
derechos vulnerados y fortalecer la inclusión social de quienes acceden a
acciones de superación de las adicciones.
Judicialización a cultivadores de plantas ilícitas
El Gobierno Nacional promoverá la aplicación de la acción de extinción del
derecho de dominio y la judicialización de los campesinos reincidentes en el
cultivo de uso ilícito, especialmente, en las zonas donde operan los programas de
desarrollo alternativo y existan condiciones para el control territorial y la presencia
del Estado.
Drogas de síntesis
Se prestará especial vigilancia al comportamiento de las drogas de síntesis y de
otras sustancias emergentes, en sus manifestaciones de oferta, tráfico y consumo
con el propósito de evitar que el país se convierta en un actor importante en la
producción de este tipo de drogas. Bajo las circunstancias actuales y con el nivel
de conocimiento de las autoridades nacionales se puede afirmar, de manera
enfática, que Colombia no está preparada para afrontar el problema de las drogas
de síntesis y que está expuesta a convertirse en un protagonista importante de
este tipo de ilícito.
55
Desmantelamiento de infraestructura para la producción.
Para lograr obtener resultados que realmente afecten a los narcotraficantes, las
autoridades deberán enfocar sus esfuerzos en la detección y desmantelamiento
de la infraestructura para la producción, en especial, los cristalizaderos donde se
refina el clorhidrato de cocaína.
Control al contrabando y al desvío de precursores y sustancias químicas
Si bien Colombia es un país productor de drogas, vale la pena afirmar que sin
sustancias químicas no hay drogas ilícitas. En gran medida químicos utilizados en
la fabricación de drogas provienen del exterior, razón por la cual, es necesario
redoblar los esfuerzos para impedir su arribo a los centros de extracción,
refinamiento o síntesis de drogas ilícitas.
Ante la dinámica y especialización que en materia de procesamiento han
alcanzado ciertas zonas del país, las acciones de interdicción para impedir que las
sustancias químicas lleguen a los centros de procesamiento deben aplicarse de
manera diferenciada, ya sea que se trate de zonas de producción de pasta de
coca, de base de coca o de clorhidrato de cocaína, o, de zonas de embarque.
Vale la pena aclarar que mientras en la Zona Pacífica, por ejemplo, la cantidad de
droga incautada es más alta que su capacidad de producción, por ser zona de
embarque, en Guaviare, Orinoquía y Amazonía donde la producción es mayor, las
incautaciones son del orden del 2% del potencial de producción.
5.3. Reducción del Consumo de drogas
El incremento sostenido del consumo de drogas lícitas e ilícitas en nuestro país
requiere de especial atención. La disponibilidad de sustancias en el mercado local
como consecuencia del éxito alcanzado por las autoridades para controlar la
producción y tráfico para satisfacer las demandas internacionales ha tenido un
impacto directo en la distribución local y en el consumo interno. Por ello, especial
atención se prestará a: i) la evolución del consumo de drogas en el país mediante
el fortalecimiento del Sistema Único de Indicadores diseñado e implementado por
parte del Ministerio de Salud y la Dirección Nacional de Estupefacientes, ii) la
ampliación de cobertura en los programas de prevención de los riesgos, iii)
mitigación de los efectos negativos del consumo y iv) la superación de los
consumos problemáticos.
Se implementarán programas de prevención integral de la problemática de las
drogas en el Sector Educativo, como escenario privilegiado para evitar la
vinculación de la juventud a cualquiera de las manifestaciones del problema de las
drogas.
56
5.4. Control al Lavado de Activos
Fortalecimiento de la Política Nacional contra el Lavado de Activos ante el
incremento de casos que se han valido de esta conducta ilícita para el blanqueo
de capitales producto del tráfico ilícito de drogas. Se pondrá especial interés en la
prevención, detección, investigación y juzgamiento por lavado de activos.
5.5. Eficiente administración de activos
La experiencia colombiana en la materia evidenció la necesidad de contar con una
institución de carácter público de cobertura nacional, con el propósito de alcanzar
una administración transparente de bienes con medida cautelar, extinción de
dominio y comiso que asegure su autosostenibilidad y rentabilidad, así como su
monetización.
5.6. Protección al medio ambiente
La implementación y el desarrollo del PCD y de todos los programas y proyectos
que de él se deriven deben responder a criterios ambientales acorde con las
políticas formuladas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial. En ese sentido, se debe propender por las autoridades implicadas en la
lucha contra las drogas presten especial atención al tratamiento diferencial que se
debe aplicar a las zonas de: el Sistema Nacional de Parques, Zonas de Reserva,
Zonas de Protección Ambiental y áreas de Interés Ecológico.
57
V. PLAN DE REDUCCIÓN DE LA OFERTA DE DROGAS
El análisis en materia de reducción de la oferta ineludiblemente se conecta, por un
lado con las prácticas institucionales de esta lucha y por otro con el dinamismo y
adaptación del narcotráfico; consecuentemente dos de los resultados más
importantes de éste análisis son; (i) la necesidad de integrar una visión transversal
que tenga en cuenta la coordinación de las acciones requeridas en cada una de
los eslabones de la cadena del narcotráfico, y (ii) el desarrollo de un enfoque
territorial.
Existe una estructura institucional con responsabilidades en materia de
orientación, implementación y evaluación. Sin embargo, desde el diseño de este
arreglo institucional hasta la fecha, los cambios de las estructuras criminales, el
tamaño y distribución de los cultivos ilícitos y las prácticas de lavado de activos
entre otros, han cambiado; por esto es necesario desarrollar un criterio estratégico
del que se desprendan responsabilidades y roles en la lucha contra el narcotráfico.
Dichos cambios requieren no sólo mejoras de la estrategia (integrar y regionalizar)
sino además la adaptación de las capacidades institucionales, lo que incluye
desde revisar y adecuar la normatividad, aumentar la capacidad de respuesta de
investigación del Estado, hasta mejorar las capacidades técnicas y de personal
para luchar contra este problema.
En lo referente a la oferta, las acciones en materia de la lucha contra las drogas
ilícitas estarán enfocadas hacia la desarticulación definitiva de las condiciones
sociales, institucionales, económicas y de seguridad que den sustento a la
producción y tráfico de drogas y que además facilitan la aparición de estructuras
criminales que disputan la autoridad y vigencia del Estado.
Sin embargo, dicha interinstitucionalidad cobra cuerpo siempre y cuando se
articulen las distintas instituciones y las acciones, en lógicas regionales como el
eje que integra la lucha contra la reducción de la oferta e incluso con la demanda.
Teniendo en cuenta la importancia de fijar la coordinación y concentración
geográfica, adecuada para los planes y acciones que actuarán contra la cadena
del narcotráfico, es necesario transitar desde enfoques de interrelación horizontal,
hacia enfoques de interrelación horizontal–vertical como se describen en los
gráficos siguientes:
Interrelación horizontal
La interrelación horizontal (Gráfica 2) indica que los esfuerzos de la lucha contra
las drogas en Colombia, se basaban en una ideología de acciones homogéneas
en todo el territorio nacional, dando prioridad a la amplitud de la cobertura estatal
para cada línea de acción sin contemplar la necesidad de focalizar acciones
coordinadas, según las características de la zona.
58
Gráfica 2: Esquema de interrelación horizontal
Zona
Zona
Zona
Zona
Zona
Central Caribe Pacífico
Nororiental
Sur
Zona
Amazorinoquía
Cultivos Ilícitos
Producción
Tráfico
Comercialización
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional - 2009
Interrelación encadenada (Horizontal – vertical).
La gráfica No. 3 ilustra el escenario ideal en el que las acciones se coordinan
geográficamente proponiendo una lógica vertical–horizontal (coordinaciones de
varias líneas de acción en una misma región), ajustada a las condiciones propias
de cada área. Este tipo de coordinación además facilita la formación de un papel
más protagónico y solidario con la política de reducción de la oferta de las
autoridades regionales y locales donde sea posible.
Gráfica 3: Gráfico de interrelación encadenada (Horizontal–vertical)
Zona
Central
Zona
Caribe
Zona
Pacífico
Zona
Nororiental
Zona
Sur
Zona
Amazorinoquía
Cultivos Ilícitos
Producción
Tráfico
Comercialización
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional
De igual forma una adecuación de capacidades en materia judicial y de
investigación completa el ciclo de integración de la actividad institucional. En
general la estrategia sin estas capacidades entra en un problema de “bicicleta
estática” en el que la criminalidad logra escapar de la acción del estado por
debilidades en materia de investigación y judicialización.
Finalmente, en cuanto a la evaluación en materia de reducción de la oferta es
necesario avanzar en nuevos enfoques que transformen la estructura de los
indicadores que hoy son utilizados. Así las cosas es necesario contar con: (i)
Indicadores que midan resultado para que complementen los diseñados hoy en
materia de gestión o esfuerzo, especialmente, transitar de indicadores de
hectáreas erradicadas hacia áreas libres de cultivos ilícitos) (ii) indicadores
regionalizados y estandarizados, que permitan medir cambios sobre los territorios
que complementen la medición de los planes nacionales y, (iii) indicadores
transversales de la acción institucional, antes que mediciones por organizaciones.
59
Objetivo general
Afectar la siembra y resiembra de los cultivos ilícitos, el procesamiento, transporte,
distribución y comercialización de drogas, así como sus estructuras terroristas y
criminales, para disminuir de manera irreversible la disponibilidad de drogas en
los mercados internos y externos.
1. Línea de acción de cultivos ilícitos
El objetivo es reducir la siembra y resiembra de cultivos ilícitos, a través de la
generación de condiciones sociales, institucionales y de seguridad para la
consolidación de territorios libres de estos cultivos.
Este objetivo se da por la necesidad de articulación de diferentes acciones que
reflejen una presencia estatal real, persistente y sostenida, en determinadas áreas
que han sido víctimas del conflicto y han quedado desprotegidas de la presencia
estatal.
Este proceso comienza por el restablecimiento del dominio del control del
territorio, por parte de la Fuerza Pública, y con esta, el restablecimiento de las
condiciones naturales de la sociedad, como son la seguridad, justicia, ley, y el
comienzo de un proceso de desarrollo bajo un marco institucional legítimo.
En este contexto, el propósito de establecer áreas libres de cultivos ilícitos, hace
necesaria la presencia de organismos e instituciones que generen las condiciones
para este propósito. Es allí donde el Desarrollo Alternativo se integra con otras
iniciativas locales, regionales y nacionales, aumentando el compromiso de las
autoridades vinculadas y comprometidas con la estrategia.
Esta integralidad y regionalización debe permitir un mayor impacto, que se
potencia al articular la actividad de erradicación a las estrategias militares y
policiales contra los demás eslabones del narcotráfico. Esta masificación y
articulación de la erradicación junto con la actividad en seguridad, aumenta el
impacto y sostenibilidad de los resultados al tiempo que disminuye la
vulnerabilidad de la actividad de erradicación a incidentes causados por Grupos
Armados Ilegales.
Con respecto a las capacidades institucionales para la lucha contra los cultivos
ilícitos, el mejoramiento de los sistemas de información (técnicas de detección,
medición de área, productividad, etc.) son necesarias, no sólo para evaluar sino
además para sistematizar lecciones aprendidas, que mejore la reacción del Estado
a nuevos cambios en las dinámicas de siembra y resiembra de cultivos ilícitos.
Por su parte, El desarrollo alternativo es un concepto oficialmente reconocido y
avalado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, que en su vigésima
Sesión Especial sobre el Control Internacional de Drogas de 1998 lo definió como
60
el “proceso para prevenir y eliminar el cultivo ilícito de plantas que contengan
sustancias narcóticas y psicotrópicas a través de medidas de desarrollo rural
específicamente diseñadas para ello, en el contexto de crecimiento económico
nacional sostenido y esfuerzos de desarrollo sostenible en países que realizan
acciones en contra de las drogas, reconociendo las características socioculturales
particulares de cada comunidad y grupo objetivo, dentro del marco de una
solución global y permanente al problema de las drogas ilícitas 73.
El Estado colombiano al atender este reconocimiento ha generado una serie de
políticas de Gobierno que han trazado lineamientos y acciones para atender a las
comunidades afectadas o en riesgo de generar cultivos ilícitos. En este sentido, se
cuenta actualmente con el documento CONPES 3669 de 2010 denominado
Política nacional de erradicación manual de cultivos ilícitos y desarrollo alternativo
para la consolidación territorial, cuyo propósito es “afianzar procesos integrales y
sostenibles de erradicación manual de cultivos ilícitos y de desarrollo alternativo
en armonía con las estrategias de consolidación, en áreas afectadas por cultivos
ilícitos o en riesgo de estarlo” como resultado de la focalización, sincronización y
adaptabilidad de los esfuerzos institucionales, así como de la corresponsabilidad
de las comunidades y las autoridades locales74.
En este orden de ideas el Desarrollo Alternativo en Colombia está orientado a
apoyar la lucha del Estado contra las drogas y la recuperación social del territorio,
mediante la generación de procesos autosostenibles y oportunidades de cambio
hacia la vida lícita, y de promoción de la cultura de la legalidad, en áreas con
presencia o en riesgo de ser afectadas por cultivos ilícitos o en zonas con
influencia del tráfico de drogas ilícitas, con el fin de reducir su impacto negativo,
generar condiciones de bienestar a las comunidades involucradas y promover
procesos de recuperación, conservación y uso sostenible de los recursos
naturales.
Desde 2003 el Desarrollo Alternativo se ha implementado a través de los
Programas Familias Guardabosques (FGB) y Proyectos Productivos (PP).
Actualmente, la estrategia del Gobierno colombiano ha recogido la experiencia y
aprendizajes de estos programas para dar continuidad a FGB como una iniciativa
para generar capacidades que mejoren la autogestión y condiciones de vida, así
mismo fortalezcan la cultura de la legalidad en la población rural que habita en
territorios con presencia o riesgo de ser afectados por cultivos ilícitos y tráfico de
drogas.
De esta manera, se pretende lograr el cambio y la permanencia en actividades
lícitas por parte de estas comunidades al otorgarles condicionalmente un apoyo
económico directo a familias campesinas, indígenas y afrodescendientes; brindar
un acompañamiento en temas técnicos, sociales y ambientales, así como apoyar
73
74
Declaración sobre las Drogas, sesión especial de las Naciones Unidas sobre Drogas, Nueva York 1998
Conpes 3669 de 2010
61
el establecimiento o mantenimiento de proyectos productivos que ofrezcan
fuentes estables y lícitas de empleo e ingresos.
Meta 1
Consolidar territorios libres de cultivos ilícitos a través de la generación de
condiciones sociales, institucionales y de seguridad.
Objetivos
 Coordinar los esfuerzos de los planes militares, policiales, y de
antinarcóticos con los de erradicación en las zonas estratégicas del territorio
nacional.
 Articular las estrategias de eliminación de cultivos ilícitos, erradicación por
aspersión y erradicación manual con el fin de no duplicar esfuerzos o de
omitirlos en zonas requeridas.
 Mejorar los procedimientos aplicables a las actividades de erradicación en
territorios de legislación especial.
 Mejorar las capacidades del Estado, para la detección y estudio de cultivos
ilícitos así como las condiciones de seguridad del personal que adelanta las
operaciones y dar continuidad a los mecanismos vigentes.
 Desarrollar un indicador que incremente la oportunidad y precisión en la
evaluación de la consolidación de territorios libres de cultivos ilícitos.
 Fortalecer los mecanismos de cooperación enfocados a labores de
erradicación manual y por aspersión con los países vecinos cuya frontera
sea propensa al establecimiento de cultivos de uso ilícito.
 Evaluar y hacer seguimiento a la estrategia de erradicación de cultivos
ilícitos en Colombia.
Meta 1.2.
Se ha reducido la afectación generada por los cultivos ilícitos y el tráfico de drogas
en los territorios por medio de la promoción del desarrollo alternativo integral y
sostenible que permita el paso a un desarrollo rural adecuado para las
comunidades.
Objetivos
 Fomentar capacidades en las comunidades para implementar proyectos
productivos que generen ingresos lícitos.
 Reducir la afectación de los cultivos ilícitos en las comunidades campesinas
y, bajo los principios del enfoque diferencial, en los grupos étnicos.
 Crear mecanismos que permitan la formalización del acceso a la tierra y a
mecanismos de fomento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
 Fomentar el arraigo de la cultura de la legalidad en las comunidades y
autoridades.
 Promover el manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
y el ambiente.
62

Fortalecer la coordinación entre las entidades del Estado y las agencias de
cooperación internacional en torno a los enfoques de consolidación para
desarrollo rural integral y el desarrollo alternativo.
2. Línea de acción contra la producción y tráfico de sustancias químicas
El objetivo principal, es interrumpir el sistema que permite la producción de drogas
ilícitas, aumentando los costos y riesgos asociados con la distribución de insumos
y precursores químicos, reduciendo los incentivos de quienes participan en el
proceso de producción. Así las cosas, para efectos de este documento, el proceso
de producción de drogas ilícitas abarca desde la llegada de sustancias químicas
incluso al cultivo, hasta la obtención de clorhidrato de cocaína.
Para el desarrollo de esta actividad, es necesario aumentar el control al desvío y
contrabando de este tipo de sustancias, fortalecer el control administrativo
preventivo, cerrando los corredores de movilidad a las redes dedicadas a este
ilícito, y a los laboratorios de cocaína que son los nodos de producción y el
principal punto articulador de los Grupos Armados Ilegales, que se financian con
los beneficios producto de las drogas ilícitas.
Además, es importante determinar las sustancias químicas esenciales en la
producción de drogas ilícitas que deben ser controladas y sobre las cuales se
debe hacer un esfuerzo principal en su incautación como precursor, así como,
fortalecer las capacidades de información, detección, neutralización,
almacenamiento y en general control de sustancias químicas utilizadas para el
procesamiento de sustancias ilícitas.
Meta 1
Se han fortalecido los controles al desvío y contrabando de sustancias químicas e
insumos empleados en el procesamiento de drogas ilícitas.
Objetivos
 Establecer las demandas reales de sustancias químicas lícitas, principales,
sustitutas y las utilizadas en zonas de control especial que son desviadas
para el procesamiento de drogas.
 Identificar y combatir las redes dedicadas a la producción y tráfico de
sustancias químicas.
 Aumentar las capacidades técnicas, logísticas, de bioseguridad y
trazabilidad para la detección, neutralización y almacenamiento de
sustancias químicas de uso ilícito.
 Fortalecer la lucha contra la corrupción asociada al de tráfico de sustancias
químicas con fines ilegales.
 Fortalecer el control administrativo preventivo a quienes intervienen como
productores, distribuidores, almacenadores e importadores de sustancias
químicas controladas.
63
 Fortalecer la presencia del Estado en las zonas de frontera con el fin de
bloquear los espacios utilizados para el contrabando de precursores y
sustancias químicas.
 Establecer mecanismos de cooperación binacional tendientes a fortalecer
las capacidades técnicas, logísticas y de cualificación del recurso humano
presente en áreas de frontera.
Meta 2
Se ha golpeado de manera contundente el procesamiento de drogas ilícitas
mediante la destrucción de laboratorios y centros de procesamiento.
Objetivos
 Fortalecer y priorizar las labores de investigación e inteligencia de la fuerza
pública para la identificación y destrucción de infraestructura para la
producción de drogas de uso ilícito, según el comportamiento y las nuevas
tendencias que siguen las mismas.
 Fortalecer los procesos de capacitación del personal que lleva a cabo los
procedimientos de destrucción de laboratorios y centros de procesamiento.
 Mitigar y contrarrestar los daños ambientales ocasionados en el proceso de
producción correspondiente a esta fase de la cadena.
 Realizar o actualizar estudios y procedimientos que indiquen las técnicas
adecuadas para la destrucción de laboratorios en actividades relacionadas.
 Aumentar las capacidades técnicas, logísticas y de bioseguridad para la
detección, neutralización y almacenamiento de sustancias químicas de uso
ilícito.
3. Línea de acción contra el tráfico y comercialización de drogas
Una de las principales características de la evolución de las redes de narcotráfico
es la especialización de organizaciones involucradas en el tránsito de la droga. La
contratación de terceros en esta etapa del narcotráfico implica para el Estado el
desarrollo de una línea especializada de medidas, controles y sistematización de
lecciones aprendidas.
El Estado colombiano a través de todas las instituciones responsables actúa con
el fin de cumplir con el principal objetivo en esta materia, que pretende fortalecer el
control a las redes del narcotráfico, dando un especial énfasis a las rutas
emergentes, las rutas establecidas en zonas de frontera, puertos, aeropuertos,
mares y ríos, ampliando las capacidades de control teniendo en cuenta las nuevas
modalidades de tráfico, el microtráfico y el narcomenudeo y transporte y cuyo
objetivo final es bloquear la llegada de drogas ilícitas al mercado nacional e
internacional.
Entiéndase por microtráfico como la distribución a través del tráfico aéreo, fluvial,
marítimo o terrestre de pequeñas cantidades (gramos) con destinos nacionales e
64
internacionales (transformando u ocultando su apariencia física o química), con el
propósito de evadir el control de las autoridades, evitando su detección y el riesgo
de pérdida. Con esta modalidad se pretende el envío de manera frecuente hasta
acopiar grandes cantidades en el sitio de destino y por narcomenudeo como
comercialización “promoción y venta” de sustancias ilícitas en pequeñas
cantidades (dosis), llevada a cabo por redes a nivel local enfocadas a satisfacer la
demanda interna y promover el consumo de estupefacientes en áreas urbanas y
rurales.
Si bien la lucha contra todos los eslabones del narcotráfico necesita del apoyo
judicial e investigativo, el acompañamiento para las operaciones marítimas,
terrestres y aéreas y la misma desarticulación de las redes es crítico para el
bloqueo de estas organizaciones.
Atendiendo las anteriores prioridades se desarrollan las siguientes metas:
Meta 1
Bloquear el transporte, distribución y comercialización de drogas e identificar y
neutralizar organizaciones dedicadas al microtráfico y al narcomenudeo.
Objetivos
 Identificar y desarticular las redes dedicadas al trasporte, comercialización y
distribución de drogas ilícitas.
 Fortalecer el control del espacio aéreo, marítimo, fluvial y terrestre, rural y
urbano en el territorio nacional.
 Fortalecer la coordinación entre las diferentes instituciones del Estado, en
concordancia con los objetivos estratégicos de fortalecimiento de seguridad
y vigilancia, por medio de una definición adecuada de roles y
responsabilidades.
 Establecer controles efectivos contra el microtráfico hacia las empresas de
correo, que permitan determinar la trazabilidad de los correos y
encomiendas contaminados por sustancias estupefacientes.
 Fortalecer la lucha contra el microtráfico mejorando la tecnología y
capacitación de las instituciones encargadas de aplicar los procedimientos
de inspección y detección de drogas ilícitas en los puertos y aeropuertos del
país.
 Aumentar esfuerzos operativos y legislativos contra el narcomenudeo en los
centros educativos, universidades, áreas marginales y establecimientos
públicos.
 Incentivar y fortalecer estrategias de cooperación internacional en el control
del tráfico de drogas.
65
4. Línea de acción para el control a la producción, comercialización de
drogas de síntesis y el desvío de sus precursores75:
Aunque Colombia no es un país productor de drogas de síntesis, es cierto que en
el país se comercializan, transforman y manipulan con el fin de rendir este tipo de
drogas y adquirir mayores ingresos, razón por la cual estamos expuestos a
producción y tráfico, debido al desconocimiento que tanto las autoridades de
interdicción como las de control administrativo tienen sobre su producción
(laboratorios), utilización de precursores, modalidades de tráfico y, especialmente,
debido a los vacíos normativos relacionados con estas sustancias. La legislación
colombiana no incluye estas drogas en ninguno de los delitos relacionados con
narcotráfico; inclusive, no está claro si para éstas existe o no la dosis de uso
personal.
En materia de ganancias económicas vale la pena resaltar que un cálculo
matemático simple, indica que las drogas sintéticas pueden generar mayor lucro
económico que el de las drogas de origen natural, cuando se compara el precio
del producto activo y las inversiones iniciales para los procesos de producción.
Para la implementación de un proceso de producción de drogas de origen natural,
es necesaria la implementación de grandes áreas de cultivos, la desviación de
ingentes cantidades de sustancias químicas (hasta 600 kg para producir 1 kg de
droga) y la construcción de grandes complejos de producción. En contraposición,
normalmente, las cocinas implementadas para la producción de drogas de diseño
o síntesis, no requieren más que unos cuantos equipos de laboratorio y apenas
pocas cantidades de sustancias químicas. Cuando se trata de grandes complejos
de producción o “plantas piloto”, casi todo el equipo se limita a vidriería y equipos
para síntesis orgánica, sistemas de refrigeración y control de temperaturas.
Ahora bien, la eficiencia de producción en drogas sintéticas es ampliamente
superior a la de las drogas de origen natural; dependiendo de la capacidad de
producción del laboratorio, se pueden elaborar desde unos cuantos cientos de
comprimidos hasta cifras que pueden perfectamente alcanzar los millones de
comprimidos semanales. Por lo general, los laboratorios de drogas de síntesis se
construyen en centros urbanos o cerca de los centros de distribución y consumo;
normalmente se trata de pequeñas “cocinas” que tienen la capacidad de producir
cientos de comprimidos diariamente.
De manera adicional es importante tener en cuenta que debido a que los
principios activos en el producto terminado se encuentran en concentraciones
bajas, por lo general menores de 150 mg, su tráfico puede darse, ya sea como
75
Las Naciones Unidas ha advertido que "Las drogas sintéticas pueden convertirse en el enemigo público número uno, en
el mundo, si no trabajamos juntos para limitarlo". Esta afirmación se basó en las tendencias actuales en relación con la
producción, el tráfico y el consumo. Se ha verificado que las características asociadas a este tipo de drogas constituyen
una seria amenaza no sólo para los consumidores sino para las autoridades, tanto en aspectos relacionados con el control
interdictivo como en relación con la reducción de la demanda.
66
producto terminado o como principio activo, permitiendo que la fase final de su
proceso de fabricación finalice en los mercados.
Meta 1
Se ha prevenido la producción de drogas de origen sintético y se ha controlado su
ingreso, tráfico y comercialización, así como el desvío de sus precursores.
Objetivos
 Diseñar e implementar un sistema de control que permita evitar la producción
de drogas de síntesis.
 Fortalecer los mecanismos de control e incrementar las capacidades técnicas
para la identificación y judicialización del tráfico y comercialización de drogas
sintéticas y sus precursores.
5. Línea de acción para el control al desvío, tráfico y abuso de productos
farmacéuticos estupefacientes y psicotrópicos.
Existen productos farmacéuticos o industriales que generan una demanda legítima
de algunas sustancias estupefacientes y psicotrópicas, dadas sus propiedades
terapéuticas esenciales y muchas veces irremplazables en el campo de los
analgésicos, anestésicos y psicofármacos en general, pero que requieren control
de parte del Estado para propender por su buen uso y evitar su desvío para fines
recreacionales o ilícitos, dada su susceptibilidad de crear dependencia o ser
abusados.
Dentro de este grupo de medicamentos, están los analgésicos narcóticos fuertes
tales como la morfina, la oxicodona, el fentanilo y la codeína, los cuales son
indispensables y efectivos para el tratamiento del dolor moderado y fuerte, tanto
crónico como agudo, también están los tranquilizantes y sedantes del grupo de las
benzodiacepinas tales como el alprazolam, lorazepam o diazepam, utilizados en el
contexto de la salud mental, o los anticonvulsivantes del grupo de los barbitúricos,
tales como el fenobarbital, por sólo mencionar algunos.
Los estudios recientes de consumo de sustancias psicoactivas en Colombia, han
mostrado que en el país no sólo se presenta abuso, sino también desvío de este
tipo de productos, a pesar del control administrativo que se ejerce sobre la
producción, comercialización y uso de los mismos.
Meta 1
Se ha controlado que la producción, distribución, comercialización y uso de
productos farmacéuticos estupefacientes y psicotrópicos, y sus precursores, para
que éstos se límite a los fines médicos y científicos legítimos.
67
Objetivos
 Realizar estudio, seguimiento y control a las necesidades médicas y
científicas legítimas de sustancias y productos estupefacientes y
psicotrópicas, así como de sus precursores.
 Ejercer efectivamente seguimiento, control y represión contra el desvío,
tráfico y uso ilegítimo o delictivo, de sustancias y productos estupefacientes
y psicotrópicos, así como de sus precursores.
6. Línea de acción para regular la oferta de alcohol, tabaco y sus derivados
Aunque la producción y comercio de alcohol y tabaco es legal en nuestro país,
son sustancias psicoactivas y por lo tanto se requiere regulación por parte del
Estado para controlar los potenciales daños que su consumo puede generar a la
salud individual y colectiva.
Colombia se ha adherido a la Estrategia Mundial para la reducción del uso nocivo
de alcohol. La implementación de sus diversas estrategias, políticas y medidas se
llevará a cabo a través de la Política Nacional de Reducción del Consumo de
sustancias psicoactivas que actualmente se implementa mediante el Plan
Nacional y Territorial de Salud pública y por los comités territoriales de prevención
en drogas.
Entre las opciones estratégicas relacionadas con la regulación de la oferta del
alcohol se encuentran: vigilancia al mercadeo de las bebidas alcohólicas
(implantar medidas de regulación y sanción, desde el Estado, a la publicidad de
estas drogas lícitas), intervenir las políticas de precios (revisión y actualización de
impuestos, restricción a precios promocionales, fijación de precios mínimos,
eliminar subvenciones a operadores del sector), aumentar el control a la
disponibilidad del alcohol (regulación de horario, ubicación y puntos de venta al
por menor), eliminar la producción y venta de alcohol ilegal)
Meta 1
Se ha fortalecido la regulación en la producción, comercialización y expendio del
alcohol, tabaco y sus derivados en el país.
Objetivos
 Implementar medidas de control a la producción, comercialización y
expendio de alcohol, tabaco y sus derivados con el fin de proteger la vida,
la salud y la seguridad humana76 y, prevenir las prácticas que puedan
inducir a error o engaño al consumidor.
76
Concebido tal cual en el Convenio Marco para el Control del Tabaco de la Organización Mundial de la Salud, 2003.
68
VI. PLAN DE REDUCCIÓN DE DEMANDA DE DROGAS
Con el ánimo de visibilizar el consumo interno como fenómeno que cobra cada vez
más presencia en nuestras ciudades y campos y propender por el desarrollo de
acciones que construyan y fortalezcan la capacidad de respuesta sostenible en los
ámbitos nacional territorial, institucional y comunitario, desde el año 2004, el país
viene haciendo esfuerzos por avanzar en la ejecución de una política pública en
reducción de demanda.
En un proceso liderado por el Ministerio de la Protección Social y dinamizado por
la Comisión Nacional de Reducción de la Demanda de Drogas se constituyó la
Política Nacional para la Reducción del Consumo de Sustancias Psicoactivas
(SPA) y su impacto en el año 2006. Este proceso estuvo caracterizado por la
participación permanente de todas las instancias institucionales, académicas,
territoriales, científicas y comunitarias involucradas activamente en la respuesta
nacional y local frente a las diversas manifestaciones del problema, tales como
violencia, delincuencia, deserción escolar, entre otros.
En marzo de 2007, después de amplias discusiones regionales e
interinstitucionales, la propuesta de Política fue presentada ante la instancia
rectora de la política de drogas en el país, el Consejo Nacional de
Estupefacientes, siendo aprobada y avalada por unanimidad. A partir de ese
momento, la Política fue publicada y divulgada en diversos espacios, en particular
en los ámbitos de planeación y gestión territorial y los comités Departamentales y
Municipales de prevención de drogas.
El Ministerio de la Protección Social ha desarrollado varias herramientas técnicas
para implementar la política nacional: Sistema de Gestión Estratégica para la
elaboración de planes territoriales de reducción de consumo de drogas, modelo de
inclusión social para consumidores de sustancias psicoactivas, Plan nacional de
reducción del consumo de sustancias psicoactivas y su impacto 2009-2010 y
actualmente formula el respectivo Plan 2011-2014.
1. Línea de acción en prevención
En el marco de la protección social la prevención es una estrategia para manejar o
gestionar de manera más efectiva el riesgo social. Se pone en marcha antes de
que el riesgo se manifieste y buscan reducir la probabilidad de que un choque
adverso afecte la salud, la calidad de vida y el bienestar77 de las personas, los
hogares y las comunidades.
En este caso, los “choques” hacen referencia a los factores de riesgo que operan
en los niveles macrosociales, microsociales y personales, que hacen parte del
77
Para el enfoque tradicional del Manejo Social de Riesgo el riesgo primario es que el choque adverso reduzca el ingreso y
el consumo e incremente su volatilidad. Ver por ejemplo: Núñez, J y Cuesta, L. (2006).
69
escenario vital de todos quienes vivimos en esta sociedad y cuya manifestación
refleja la concurrencia de diversidad de condiciones y circunstancias más o menos
probables, según el grado de vulnerabilidad del sujeto, grupo o comunidad.
Dado que la meta del eje de prevención es evitar/prevenir el inicio y uso indebido
de sustancias psicoactivas en cualquier momento del ciclo vital, es necesario
operar sobre condiciones o variables contextuales, situacionales, familiares e
individuales que incrementan el riesgo y la vulnerabilidad frente al inicio y
mantenimiento del uso sustancias lícitas e ilícitas, en particular aquellas que son
más predictoras del riesgo y aquellas que se pueden intervenir con los recursos
que se tienen o que es posible potenciar.
El escenario de la prevención como gestión de riesgos es uno en el que las
“drogas” lícitas e ilícitas existen, por lo que es preciso ofrecer los medios que
permitan “convivir” con ellas optando por no probar tan tempranamente sustancias
lícitas y si se entra en contacto con ellas, no probar las ilícitas (prevención) y si
aun así se entra en contacto con ellas, no transitar a patrones aún más nocivos
para la salud y el bienestar (mitigación y superación).
Meta 1
Se ha intervenido sobre un mayor número de condiciones y factores macromicrosociales y personales que incrementan la vulnerabilidad al consumo.
Objetivos






Reducir la vulnerabilidad al consumo de SPA lícitas, ilícitas y de control
especial interviniendo de manera integrada los factores macrosociales,
microsociales y personales más predictivos del consumo.
Transformar las representaciones sociales y culturales y los estilos de vida
que promueven el abuso y el uso problemático de alcohol y otras SPA y
que impiden la asunción de estilos de vida saludables.
Desarrollar dinámicas que protejan y reduzcan la vulnerabilidad al consumo
de SPA a través de las redes comunitarias, familiares, juveniles y laborales.
Incorporar el componente de prevención del consumo de SPA en los
programas de escuelas saludables, servicios amigables de salud para
adolescentes y jóvenes, y Colombia Activa y saludable.
Desarrollar capacidades y habilidades personales y sociales que le
permitan a los grupos de alta vulnerabilidad al consumo desarrollar
autonomía y mejorar su afrontamiento de situaciones difíciles.
Implementar proyectos de vida realizables y sostenibles que facilitan la
inclusión social y productiva en grupos de alta vulnerabilidad al consumo.
2. Línea de acción de mitigación y superación del consumo de droga.
La mitigación busca reducir los efectos negativos de los riesgos, tanto antes de
que se materialicen como cuando ya lo han hecho y se han convertido en “daños”.
70
Para cumplir con las metas se necesita intervenir las condiciones que inciden en
que haya transición a patrones de mayor compromiso con el consumo, la
instalación de un estilo de vida o la ocurrencia de riesgos y daños producidos por
patrones de uso nocivos para la salud por exceso de autoindulgencia, porque se
trivializan las consecuencias o porque catalizan conductas sexuales o prácticas de
uso de alto riesgo.
Este eje concentra acciones propias de la prevención terciaria, algunos aspectos
de la prevención secundaria, así como las de la prevención indicada. En otras
palabras, opera acciones intermedias y previas al tratamiento mismo a
implementarse en ámbitos formales e informales (educativos, laborales,
comunitarios y sanitarios). Es complementario a los servicios de tratamiento y
permite reducir los riesgos asociados a diversos patrones de consumo, así como a
la dependencia, en casos en los que aún no hay acceso a un tratamiento formal
por diversos motivos.
Por su parte, la superación busca aliviar el “choque” cuando ya se ha producido.
Este eje pretende ofrecer los medios que permitan afrontar adecuadamente la
situación de consumo y transitar hacia la búsqueda de una salida o “superación”.
Superar significa salir adelante y afrontar de la mejor manera una situación límite,
echando mano de los recursos que estén disponibles. Las estrategias de
superación hacen referencia al tratamiento, la rehabilitación y la inclusión social de
quienes han desarrollado un trastorno por dependencia a una o varias sustancias
o presentan un patrón de consumo problema en ausencia de dependencia.
Meta 1
Se cuenta con medios (información, atención y apoyo) para que personas,
hogares y comunidades encuentren respuestas oportunas e integrales a sus
necesidades frente al consumo de SPA.
Objetivos
 Brindar acceso oportuno a servicios integrales de salud física y mental y
contar con redes de apoyo y soporte educativo, productivo y laboral que
beneficien a las comunidades y consumidores de drogas.
 Promover el control social por parte de las comunidades para reducir la
accidentalidad vial y laboral y los problemas de convivencia y seguridad
asociados al consumo de alcohol y otros SPA.
 Brindar información objetiva y actualizada sobre efectos y riesgos de las
sustancias de mayor uso y abuso y sobre consumos emergentes a
consumidores de alcohol y otras SPA y la comunidad en general.
 Promover la reducción del estigma y la discriminación frente a los
consumidores de alcohol y otras SPA y viabilizar su recuperación a partir de
su inclusión social en el sistema de oportunidades.
71


Contar con una oferta de servicios, amplia y de calidad, para la superación
de la dependencia al alcohol y otras SPA.
Brindar a los consumidores en proceso de superación de la dependencia
oportunidades de inclusión laboral, educativa, productiva y social.
3. Línea de acción en fortalecimiento de la capacidad de respuesta
institucional
Este eje operativo responde en particular al último objetivo estratégico con el que
se busca: contar “… con capacidad de integración, así como de respuesta técnica,
institucional y financiera ante las demandas del consumo de SPA”, por lo tanto es
fundamental también para el logro de los otros dos objetivos.
La naturaleza y complejidad del fenómeno, así como la diversidad de áreas que se
ven comprometidas con su impacto, exigen la construcción sistemática de
condiciones básicas que permitan dar una respuesta no sólo oportuna y efectiva,
sino en línea con los principios y criterios de gestión de la Política.
Si bien, el país cuenta con una extensa experiencia en el área y con acumulación
de lecciones aprendidas y de recursos, es necesario potenciar estos activos y qué
mejor manera que a través de un esfuerzo integrador como el que se propone en
el proceso de construcción de esta Política.
De igual, forma se necesita una plataforma sólida que dé el mejor sustento posible
a lo que se requiere para reducir la incidencia, la prevalencia y el impacto del
consumo de SPA.
Meta 1
Se cuenta con capacidad de integración, así como de respuesta técnica,
institucional y financiera ante las demandas del consumo de SPA.
Objetivos
 Aumentar la disponibilidad de servicios sanitarios, informativos y sociales,
de calidad, que facilitan la atención oportuna e integral a la población
consumidora de SPA, sus familias y la comunidad en general.
 Mejorar la capacidad de planeación, organización y articulación
interinstitucional e intersectorial para el desarrollo de planes, programas y
proyectos en reducción del consumo de SPA.
 Aumentar la capacidad técnica, de gestión, evaluación y conocimiento en
reducción del consumo de SPA y en temas de oferta.
72
VII. PLAN PARA COMBATIR LA INFRAESTRUCTURA ECONÓMICA DE LAS
ORGANIZACIONES DEDICADAS AL TRÁFICO DE DROGAS ILÍCITAS78.
El Plan pretende combatir de forma coordinada, eficiente y eficaz los ingresos de
actividades ilícitas producto del narcotráfico desarrollando actividades que se
agrupan en tres metas que abordan de manera integral el Lavado de Activos y la
Financiación del Terrorismo, la extinción de dominio de los bienes de las
organizaciones criminales y terroristas a favor del Estado y la gestión necesaria
para su administración eficiente y/o venta inmediata, minimizando los costos en
que deba incurrir el Estado para su administración.
1. Línea de acción contra el Lavado de Activos y la Financiación del
Terrorismo
Meta 1
Se ha fortalecido el Sistema Integral de Lucha contra Lavado Activos y
Financiamiento Terrorismo79 del Estado Colombiano en su capacidad para
combatir eficazmente estos delitos que ponen en riesgo la estabilidad y seguridad
de la Nación.80
Objetivos







Diseñar e implementar mecanismos de prevención contra los delitos de lavado
de activos, sus delitos fuente y la financiación del terrorismo.
Diseñar, adecuar y consolidar medidas y mecanismos para una apropiada
detección y control de nuevas tipologías, sectores, actores y riesgo de lavado
de activos y financiación de terrorismo.
Optimizar los mecanismos para la efectiva aplicación de la ley en investigación
y juzgamiento del Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo.
Desconcentrar la ejecución de la Política Nacional contra el Lavado de Activos,
sus delitos fuente y la financiación del terrorismo.
Reducir la evasión fiscal y de la desintermediación financiera.
Modernizar y ampliar la cobertura del registro de transacciones económicas.
Estrechar lazos de cooperación internacional con países de tránsito, paraísos
fiscales, proveedores de contrabando, precursores y armas.
78
Los objetivos y actividades relacionados con el lavado de activos fueron formulados con base en la Política contra el
Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo, aprobada por la Comisión Interinstitucional para el Control del Lavado de
Activos – CCICLA, en su sesión de febrero de 2011.
79
Política del Gobierno Nacional contra el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo, 2011–2014. Documento de
Trabajo CONPES, Febrero de 2011.
80
Ibidem
73
Meta 2
Se cuenta con un inventario de las tipologías operacionales implementadas por las
organizaciones dedicadas al tráfico de drogas ilícitas y sus actividades
relacionadas, donde se caractericen sus vínculos económicos, financieros,
culturales, ambientales y legales con el resto de la sociedad.
Objetivos
 Identificar los sectores y regiones más vulnerables de la economía para
interactuar como proveedores de los diferentes eslabones de la cadena del
narcotráfico, con la finalidad de proveer de un mapa de riesgos que permita
priorizar y focalizar los esfuerzos de política. ·
 Caracterizar las transacciones más vulnerables a ser utilizadas en el lavado
de activos, como también su equivalente sectorial y regional con la
finalidad de fortalecer técnicamente las labores del Sistema Integral de
Lucha contra Lavado Activos y Financiamiento Terrorismo.
 Monitorear las estrategias del crimen organizado para mitigar los riesgos de
la extinción de dominio y como desnaturalizarla una vez que ha surtido,
considerando aspectos financieros, legales y de cabildeo institucional.·
 Identificar los determinantes económicos, legales, ambientales, culturales y
sociales que determinan la monetización de los bienes incautados.
2. Línea de acción en extinción de dominio.
Meta 1
Se dispone de mecanismos institucionales y normativos que hacen más eficaz la
aplicación de la acción de extinción de dominio.
Objetivos





Actualizar y modificar las normas sobre la extinción de dominio y armonizarlas
con otras políticas estatales y la legislación internacional.
Optimizar la aplicación efectiva de la Ley de extinción de dominio mediante la
gestión de recursos humanos, tecnológicos y financieros.
Promover mecanismos de articulación y cooperación interinstitucional
permanente que permitan agilizar los procesos de extinción de dominio.
Fortalecer los instrumentos operativos y administrativos que permitan la eficaz
delación de bienes.
Generar acciones efectivas de extinción de dominio contra las finanzas de los
grupos terroristas que se financian por el narcotráfico.
74
3. Línea de acción para la administración de bienes incautados
Meta 1
Consolidar mecanismos jurídicos y administrativos para una eficiente y
transparente administración, liquidación y monetización de los bienes incautados o
cuyo dominio se haya extinguido, producto del problema de las drogas y
actividades delictivas relacionadas.
Objetivos






Crear o fortalecer una institución de naturaleza pública especializada, con
cobertura nacional, encargada de la administración de los bienes afectados
con medida cautelar, extinción de dominio y comiso para hacerlos
autosostenibles y rentables.
Implementar un sistema de administración autónomo de presiones directas
al narcotráfico, así como se su accionar indirecto sobre la política.
Establecer mecanismos para la depuración del inventario de bienes con
medida cautelar, extinción de dominio y decomiso.
Reformar la legislación actual para conferir mayor amplitud a las facultades
de la agencia que se encargará de la administración de los bienes y
permita la monetización de todos los activos incautados.
Establecer controles estrictos a la administración de bienes con medida
cautelar, extinción de dominio y comiso, de forma que se garantice el
principio de transparencia en la función pública.
Implementar un sistema de administración autónomo de presiones directas
al narcotráfico, así como en su accionar indirecto sobre la política.
75
VIII. PLAN DE POLÍTICA EXTERIOR PARA ENFRENTAR EL
MUNDIAL DE LAS DROGAS
PROBLEMA
Con respeto a la soberanía de Colombia, su Constitución y, en consonancia con
los compromisos adquiridos en las Convenciones Internacionales sobre drogas,
este plan combate de manera frontal y apoya las iniciativas de cooperación
regional, birregional, hemisférica y mundial en la lucha contra el Problema Mundial
del las Drogas y la financiación del terrorismo. Por ello, Colombia participa de
manera activa en la definición de los mandatos y compromisos políticos
acordados en los foros multilaterales, en los mecanismos de concertación política,
y grupos regionales y birregionales en los que, igualmente, promueve la
cooperación en la lucha contra el Problema Mundial de las Drogas a nivel
bilateral.
Con base en lo anterior y teniendo en cuenta el marco internacional que rige la
lucha contra este problema, las acciones que Colombia lleva a cabo a nivel interno
se articulan con los compromisos jurídicos y políticos que se han adquirido en
todos los instrumentos y foros internacionales.
En este marco se aborda la formulación de la política exterior para la lucha contra
el problema mundial de las drogas.
Meta 1.
El Estado colombiano ha formulado e implementado la política exterior
encaminada a la promoción y defensa de los intereses nacionales en los
diferentes escenarios bilaterales y multilaterales, de acuerdo con los objetivos y
prioridades de la política integral para enfrentar el Problema Mundial de las
Drogas, promoviendo el cumplimiento de las obligaciones internacionales en la
materia.
Objetivos
 Promover que los intereses nacionales en materia de drogas queden
plasmados en los documentos resultantes de los diferentes escenarios
internacionales en los cuales Colombia participe.
 Formular una posición nacional articulada y consolidada sobre asuntos de
la agenda internacional sobre drogas, para defender y promover los
intereses nacionales en escenarios internacionales.
 Promover y asegurar la participación y representación adecuada de
Colombia en escenarios internacionales estratégicos, de deliberación,
concertación y decisión en asuntos de política internacional sobre el
Problema Mundial de las Drogas.
76
 Promover el principio de Responsabilidad Común y Compartida en la lucha
contra el Problema Mundial de las Drogas en los distintos escenarios
bilaterales y multilaterales.
 Desarrollar una estrategia que propenda por una mayor y más eficiente
comunicación a nivel internacional de las acciones y resultados adelantados
en su lucha.
Meta 2.
Colombia ha fortalecido la cooperación bilateral y multilateral para enfrentar el
Problema Mundial de las Drogas.
Objetivos en cooperación bilateral
 Promover la cooperación internacional a nivel bilateral contra todos y cada
uno de los eslabones que componen el Problema Mundial de las Drogas.
 Consolidar en foros bilaterales la cooperación en materia de inteligencia,
operacional y judicial, y facilitar el intercambio de información, experiencias
y conocimientos para enfrentar el problema Mundial de las Drogas.
 Promover el fortalecimiento del control binacional fronterizo para
contrarrestar el tráfico de drogas y el contrabando de sustancias químicas
controladas, armas, municiones y explosivos y el flujo de dinero ilegal, así
como promover la cooperación para prevenir el desplazamiento de cultivos
ilícitos.
 Impulsaren foros bilaterales la cooperación con la comunidad internacional
para el control del tráfico de drogas, medicamentos de control especial,
precursores y sustancias químicas utilizadas en su procesamiento.
 Crear y/o fortalecer acuerdos bilaterales que fomenten el intercambio de
información para la vigilancia eficaz del comercio internacional de
precursores usados en la producción de drogas ilícitas y de medicamentos
de control especial.
 Propender por el logro de mayores compromisos de la comunidad
internacional en el fortalecimiento de los procesos de comercialización de
los productos de desarrollo alternativo.
Objetivos en cooperación multilateral
 Promover en mecanismos multilaterales la consolidación de la cooperación
en materia de inteligencia, operacional y judicial, y facilitar el intercambio de
información, experiencias y conocimientos para enfrentar el problema
Mundial de las Drogas.
 Promover en mecanismos multilaterales la cooperación con la comunidad
internacional para el control del tráfico de drogas, medicamentos de control
especial, precursores y sustancias químicas utilizadas en su
procesamiento.
77
 Crear y/o fortalecer acuerdos multilaterales que fomenten el intercambio de
información para la vigilancia eficaz del comercio internacional de
precursores usados en la producción de drogas ilícitas y de medicamentos
de control especial.
 Propender por el logro de mayores compromisos de la comunidad
internacional en el fortalecimiento de los procesos de comercialización de
los productos de desarrollo alternativo.
Meta 3
Colombia mantiene vigentes todos los instrumentos de cooperación judicial en la
lucha contra el Problema Mundial de las Drogas.
 Fortalecer la cooperación judicial y operativa de las diferentes
dependencias del Estado colombiano con sus homólogas a nivel
internacional.
 Afianzar las autoridades centrales designadas en las diferentes
convenciones internacionales responsables de la asistencia judicial
recíproca en materia de intercambio de información, evidencia y pruebas en
Colombia.
 Fortalecer el mecanismo de extradición como una de las principales
herramientas para luchar contra el Problema Mundial de las Drogas.
Meta 4
Se han organizado y fortalecido los mecanismos de coordinación y articulación de
la cooperación internacional a nivel técnico y financiero en torno al Problema
Mundial de las Drogas.
 Diseñar un portafolio de la oferta y demanda de cooperación del país, que
responda a las prioridades fijadas en la Política Nacional de Lucha contra
las Drogas y sirva de instrumento que contribuya a la eficacia de la
cooperación gestionada para tal fin.
 Identificar y documentar las buenas prácticas que ha desarrollado el país
en torno al enfrentamiento del Problema Mundial de las Drogas para
compartir con terceros países.
 Fortalecer los mecanismos de Cooperación Sur–Sur y Mesoamérica.
 Explorar nuevos mecanismos de acceso a la cooperación internacional
como esquemas de triangulación, alianza público-privadas, y cooperación
descentralizada, entre otros.
78
IX. LÍNEA DE ACCIÓN
INSTITUCIONAL.
TRANSVERSAL
SOBRE
FORTALECIMIENTO
Esta línea de acción por ser transversal a los cuatro planes antidrogas se orienta a
incrementar la capacidad de respuesta del Estado colombiano, a través de una
serie de acciones que implícita o explícitamente pretenden encontrar la mayor
coherencia posible entre los ámbitos político, organizativo, presupuestal, jurídico y
estratégico.
Así, con el fin de lograr sostener el compromiso de Colombia para superar el
problema de las drogas, es indispensable definir e implementar una estructura de
gestión liderada desde el más alto nivel del Estado que asegure una intervención
articulada y coordinada al interior de la política contra las drogas, así como con
otras políticas del Estado con las cuales existen puntos de intersección.
Con el fin de lograr una intervención más efectiva y eficiente se requiere que las
entidades del Estado cuenten con suficiente recurso humano, calificado y con
competencias claramente definidas; una estrategia de comunicación al interior de
las instituciones, entre estas y con la ciudadanía; estudios técnicos y científicos
acerca de las manifestaciones de las drogas; metodologías y protocolos de trabajo
conjunto e información de calidad, entre otros; encaminados a facilitar una
constante toma de decisiones que sea requerida.
Finalmente, vale la pena resaltar la necesidad de llevar a cabo una evaluación
externa con el propósito de modificar o ajustar las estrategias que se vienen
implementando y acortar así, la brecha que existe entre las variaciones del
accionar delictivo y la respuesta del Estado.
Meta 1
Colombia ha consolidado su capacidad de respuesta estatal a través del
fortalecimiento jurídico, institucional operativo, tecnológico y de recursos humano,
atendiendo las distintas necesidades que el fenómeno de las drogas presenta a
nivel nacional y regional.
Objetivos:
 Actualizar el marco normativo teniendo en cuenta las distintas realidades y
manifestaciones que presenta el problema de las drogas y actividades
delictivas relacionadas.
 Fortalecer la coordinación y articulación de la política antidrogas con el
propósito de maximizar el impacto del Estado Colombiano contra las
drogas.
79
 Reforzar los mecanismos de coordinación y articulación de la Política
Nacional contra las Drogas con los Consejos Seccionales de
Estupefacientes, Comités Departamentales y Municipales de Prevención y
Control.
 Capacitar y mantener actualizado el recurso humano con competencias y
responsabilidades en drogas y sus diferentes manifestaciones.
 Producir evidencia técnica sobre las diferentes manifestaciones del
problema de las drogas, a través de estudios e investigaciones.
 Fortalecer la capacidad tecnológica y de información de las instituciones y
en particular del Observatorio de Drogas de Colombia.
 Diseñar una estrategia que permita la comunicación interinstitucional
transparente y fluida, y entre los diferentes niveles jerárquicos en las
entidades.
 Diseñar estrategias de comunicación a través de medios masivos con el
propósito de concientizar a la sociedad colombiana y a la comunidad
internacional acerca de los efectos negativos que sobre ella tiene el
Problema Mundial de las Drogas.
 Implementar SINERGIA del Departamento Nacional de Planeación como un
modelo encaminado al seguimiento y evaluación de los planes antidrogas.
80
ANEXO 1
TEMA
INSTRUMENTOS
INTERNACIONALES
NORMAS
Convención Única de 1961 de Naciones
Unidas
CONTENIDO
Convención Única de 1961 Sobre
Estupefacientes.
Enmendada por el Protocolo de
1972 de Modificación de la
Convención Única de 1961 sobre
Estupefacientes.
Ley 13 de 1974
Aprobó la Convención única de
estupefacientes realizada del 30 de
Marzo de 1961.
Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de
1971 de Naciones Unidas
Convenio
de
Viena
sobre
sustancias sicotrópicas de 1971
Ley 43 de 1980
Aprobó el Convenio de Viena sobre
sustancias sicotrópicas de 1971
Ley 67 del 23 de agosto de 1993
Aprobó la Convención de las
Naciones Unidas contra el tráfico
ilícito de estupefacientes y
sustancias psicotrópicas de 1988
Declaración Política UNGASS) 1998
Principios rectores de la reducción
de la demanda de drogas y
medidas de fomento de la
Cooperación Internacional en la
lucha contra el Problema Mundial
de las Drogas. Naciones Unidas.
Período extraordinario de sesiones
de la Asamblea General dedicado a
la acción común para contrarrestar
el problema mundial de las drogas
Convención de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada
TransnacionalConvención de Palermo
Adoptada por la Asamblea General
de las Naciones Unidas el 15 de
noviembre de 2000
Ley 800 de 2003
Aprueban la "Convención de las
Naciones Unidas contra la
Delincuencia
Organizada
Transnacional" y el "Protocolo para
Prevenir, Reprimir y sancionar la
81
TEMA
NORMAS
CONTENIDO
Trata de Personas, especialmente
Mujeres y Niños, que complementa
la Convención de las Naciones
Unidas contra la Delincuencia
Organizada Transnacional"
Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción de 2003
Convención de las Naciones
Unidas contra la Corrupción,
adoptada por la Asamblea General
de las Naciones Unidas
Ley 970 de 2005
Por medio de la cual se aprueba la
"Convención de las Naciones
Unidas contra la Corrupción",
Declaración Política y Plan de acción 2009 de
Naciones Unidas.
Declaración y Plan de Acción sobre
Cooperación Internacional en favor
de una Estrategia Integral y
Equilibrada para Contrarrestar el
Problema Mundial de las Drogas de
Naciones Unidas.
Convención de 1988 de Naciones Unidas
Convención de las Naciones
Unidas Contra el Tráfico Ilícito de
Estupefacientes y Sustancias
Psicotrópicas, 1988
UNGASS 1998
Período extraordinario de sesiones
de la Asamblea General dedicado a
la acción común para contrarrestar
el Problema Mundial de las Drogas
8 al 10 de junio de 1998.
Declaración Política. Principios
rectores de la reducción de la
demanda de drogas y Medidas de
fomento de la cooperación
internacional en la lucha contra el
problema mundial de las drogas.
Declaración Política y Plan de Acción 2009
Declaración Política y Plan de
Acción
sobre
Cooperación
Internacional en Favor de una
Estrategia Integral y Equilibrada
para Contrarrestar el Problema
Mundial de las Drogas 2009.
82
TEMA
NORMAS
Convención
Contra
la
Organizada Transnacional
Delincuencia
CONTENIDO
Convención de las Naciones
Unidas Contra la Delincuencia
Organizada Transnacional y sus
Protocolos 2004.
Convenio Marco de la OMS para el Control del
Tabaco
Convenio Marco de la OMS para el
Control del Tabaco. La 56ª
Asamblea Mundial de la Salud, 21
de mayo de 2003
Estrategia Antidrogas CICAD 1996
Estrategia Antidrogas
en
el
Hemisferio.
Comisión
Interamericana Contra el Abuso de
Drogas (CICAD) 1996.
Plan de Acción CICAD 1998
Plan
de
Acción
para
Implementación de la Estrategia
Antidrogas en el Hemisferio.
CICAD. 1998.
Estrategia Hemisférica CICAD 2010.
Estrategia
Hemisférica
sobre
Drogas. Aprobada el 3 de Mayo de
2010. CICAD
Decisión 250 de la CAN
Plan de Acción para la sustitución y
desarrollo alternativo en las zonas
productoras de coca de los Países
Andinos.
Decisión 505 de la CAN
Plan Andino de Cooperación para
la Lucha contra las Drogas Ilícitas y
Delitos Conexos.
Decisión 549 de la CAN
Creación del Comité Andino para el
Desarrollo Alternativo (CADA).
Decisión 602 de la CAN
Norma Andina para el Control de
Sustancias Químicas que se
utilizan en la fabricación ilícita de
estupefacientes
y
sustancias
psicotrópicas
Decisión 614 de la CAN
Estrategia Andina de Desarrollo
Alternativo Integral y Sostenible
Decisión 673 de la CAN
Convenio de Financiación entre la
Comunidad Europea y la
Comunidad Andina para el
Proyecto de Cooperación
83
TEMA
ESTATUTO NACIONAL
DE
ESTUPEFACIENTES
OBSERVATORIO DE
DROGAS DE COLOMBIA
NORMAS
CONTENIDO
ALA/2005/017-652, titulado “Apoyo
a la Comunidad Andina en el área
de Drogas Sintéticas”
Decisión 712 de la CAN
Proyecto de Cooperación DCI-ALA/
2007/019-670, titulado “Programa
Anti-Drogas Ilícitas en la
Comunidad Andina”
Ley 30 de 1986
Adopta el Estatuto Nacional de
Estupefacientes y se dictan otras
disposiciones.
Decreto 3788 de 1986
Reglamenta el Estatuto Nacional
de Estupefaciente
Decreto 1188 de 1974
Por medio del cual se crea el
Consejo Nacional de
Estupefacientes como órgano
asesor del gobierno nacional para
la formulación de políticas, planes,
programas y proyectos que la
entidades públicas y privadas
adelanten frente al fenómeno de
las drogas en sus diferentes
manifestaciones
Decreto 3788 de 1986
Por el cual se reglamenta la Ley 30
de 1986. Regula el funcionamiento
de los Consejos Seccionales de
Estupefacientes y crea los Comités
Municipales de Drogas.
Resolución 0014 de 2003
Por la cual se reglamenta la
integración de los Consejos
Seccionales de Estupefacientes
Resolución 015 de 2009
Por la cual se autoriza la
convocatoria
de
invitados
especiales a las sesiones del CNE.
Resolución No.006 de 08 de Abril de 2005
Por medio de la cual se adopta
como fuente de información oficial
en materia de drogas el
Observatorio de Drogas de
Colombia – ODC - y se dictan otras
disposiciones.
84
TEMA
JURISDICCIÓN Y
COMPETENCIA DE
FISCALES POR DELITOS
DE NARCOTRÁFICO Y
CONEXOS
NORMAS
Resolución No. 0002 de 2006
CONTENIDO
Por medio de la cual se crea el
Grupo de Análisis y Evaluación
Estadística del Observatorio de
Drogas de Colombia –GAEES ODC–
y se dictan otras
disposiciones
Resolución 016 de 2009
Por medio de la cual se modifica y
adiciona la Resolución 0002 de
2006. Grupos GAESS –ODC
Ley 599 de 2000
Por el cual se expide el Código
Penal, título XIII, capítulo II “
Tráfico de estupefacientes y otras
infracciones
Ley 906 de 2004
Por el cual se expide el Código de
Procedimiento Penal
Ley 1395 de 2010
Artículo 76, modifica el Artículo 11
de la Ley 793 de 2002
Decreto 306 de 1998
Por medio del cual se reglamenta
la Ley 30 de 1986 y la Ley 333 de
1996.
Decreto 1461 de 2000
Administración
incautados
Ley 785 de 2002
Por el cual se reglamentan los
artículos 47 de la Ley 30 de 1986,
2° del Decreto 2272 de 1992, 25 de
la Ley 333 de 1996 y el Artículo 83
del Decreto-ley 266 de 2000 y se
dictan otras disposiciones
Ley 793 de 2002
Ley de extinción de dominio. Por la
cual se deroga la Ley 333 de 1996
y se establecen reglas que
gobiernan la extinción de dominio
Resolución 027 de 2004
Reglamento Interno del Fondo para
la Rehabilitación Inversión Social y
Lucha contra el Crimen Organizado
Resolución 042 de 2006 CNE
Por la cual se modifica el Artículo
12 de la resolución 027 de 2004
sobre asignación definitiva de
bienes muebles
de
los
bienes
85
TEMA
NORMAS
Resolución 23 de 2006 CNE
CONTENIDO
Instructivo
CNE para la
enajenación y administración de
activos y demás bienes que forman
parte del Fondo para la
Rehabilitación, Inversión Social y
Lucha contra el Crimen Organizado
(FRISCO).
Ley 1151 de 2007
Adiciona y modifica la Ley 793 de
2002
Decreto 4320 de 2007
Por el cual se reglamentan
parcialmente los Artículos 13, 14 y
15 de la Ley 1151 de 2007
Decreto 1170 de 2008
Por medio del cual se reglamenta
parcialmente el literal e) del
Numeral 2º del Artículo2º de la Ley
1150 de 2007 (que modifica la Ley
80 de 1993), en lo relacionado con
la enajenación de bienes que
formen parte del Fondo para la
Rehabilitación, Inversión Social y
Lucha
contra
el
Crimen
Organizado, FRISCO.
Resolución 559 de 2008
Por medio de la cual se adoptan
disposiciones en materia de
enajenación de bienes con
extinción de dominio o comiso que
forman parte del Fondo para la
Rehabilitación, Inversión Social y
Lucha contra el Crimen Organizado
(FRISCO).
Resolución 012 de 2009
Por el cual se modifica el Capítulo
III, administración de bienes, del
instructivo expedido mediante
resolución No. 023 de 2008 del
Consejo Nacional de
Estupefacientes
Ley 1330 de 2009
Por la cual se adiciona la Ley 793
de 2002 y se establece el trámite
abreviado
y beneficio
por
colaboración.
Ley 1395 de 2010
Funciones de Policía administrativa
para la Dirección Nacional de
86
TEMA
CERTIFICADO DE
CARENCIA DE
INFORMES
POR TRÁFICO DE
ESTUPEFACIENTES
NORMAS
CONTENIDO
Estupefacientes
Decreto 4826 de 2010
"Por el cual se adiciona la Ley 785
de 2002 y se dictan otras
disposiciones para hacer frente a la
emergencia económica, social y
ecológica nacional"
Decreto 2150 de 1995
Por el cual se suprimen y reforman
regulaciones, procedimientos o
trámites innecesarios, existentes en
la administración pública (Reguló el
trámite
de
expedición
del
Certificado de Carencia de
Informes
por
Tráfico
de
Estupefacientes a cargo de la
Dirección
Nacional
de
Estupefacientes)
Resolución 007 de 1992 ( Artículo 4)
Por el cual se adiciona como
sustancias
objeto
de
la
reglamentación contenida en la
Resolución 009 de 1987 emanada
del
Consejo
Nacional
de
Estupefacientes y en el Decreto
Legislativo 1146 de 1990, adoptado
como legislación permanente por el
Artículo cuarto del Decreto 2272 de
1991, el Tolueno y el Anhídrido
Acético
Resolución 001 de 1995 (Artículo 1)
Por la cual se adiciona
Resolución No. 009 de 1987
Resolución 001 del 14 de Julio de 1997
Resolución 006 del 2000 CNE
Resolución 0007 del 2000 CNE
Ley 730 del 31 de Diciembre de 2001, Articulo
17.
la
Por medio de la cual se dictan
medidas tendientes al control de la
aviación civil.
Por medio de la cual se dictan
medidas relacionadas con el
Certificado de Carencia de
Informes
por
Tráfico
de
Estupefacientes respecto a las
empresas que manejan sustancias
químicas controladas
Por medio de la cual se dictan
medidas relacionadas con el
Certificado de Carencia de
informes
por
Tráfico
de
Estupefacientes con destino a la
Dirección General Marítima
Por medio de la cual se dictan
normas para el registro y
abanderamiento de naves y
87
TEMA
NORMAS
artefactos
transporte
comercial
requisitos
registro).
Ley 962 de 2005
Resolución 015 de 2006 CNE
CONTENIDO
navales dedicados al
marítimo y a la pesca
y/o industrial. (De los
y formas de efectuar el
Artículo 36. Modificó el parágrafo
del artículo 82 del Decreto 2150 de
1995.
Por medio de la cual se dictan
medidas relacionadas con el
Certificado de Carencia de
Informes
por
Tráfico
de
Estupefacientes con destino a la
Dirección General Marítima.
Resolución 018 de 2008
Por medio de la cual se establecen
unos criterios aplicables al trámite
de expedición del Certificado de
Carencia de Informe por Tráfico de
Estupefacientes y se modifican
unas disposiciones
Resolución 0019 de 2008
Por medio de la cual se derogan
unas disposiciones y se unifica la
reglamentación para la compra,
venta, consumo, distribución,
almacenamiento y transporte de las
sustancias sometidas a control
especial”
Resolución 009 de 2009
Subroga la Res. 019 de de 2008.
Control especial
Resolución 022 de 2009
Modifica la Res. 009 de 2009 de
Control especial
Resolución 022 de 2009
Por medio de la cual se modifica la
Resolución No. 0009 de 2009 y se
fijan cupos de distribución.
Resolución 008 de 2010
Modifica las Res. 009 y 022 de
2009
Resolución 011 de 2010
Por medio de la cual se modifica
algunas disposiciones contenidas
en la resolución 0009 de 24 de julio
de 2009 y 0008 de 24 de junio de
88
TEMA
NORMAS
CONTENIDO
2010.
CONTROL A
PRODUCTOS
FARMACÉUTICOS
Resolución 024 de 2010
Por medio de la cual se modifica
las resoluciones 009 de 24 de junio
de 2009 y 002 de 26 de noviembre
de 2009.
Resolución 01 de 2011
Modifica la resolución 009 de 2009
de control especial
Resolución 1478 de 2006 Ministerio de la
Protección Social
Control y vigilancia de sustancias
Psicoactivas manejadas por el
Fondo Nacional de Estupefacientes
Resolución 2335 de 2009 Ministerio de
Protección Social
Fortalecimiento del Control a la
Efedrina y Seudoefedrina
Resolución 3962 de 2009 Ministerio de
Protección Social
Modifica y complementa el control
a la Efedrina y Seudoefedrina
89