Cinco Preguntas Críticas sobre la Estrategia Digital

AGENDA PÚBLICA
AÑO VI, Nª 11, Diciembre 2007-Enero 2008
ISSN 0718-123X
Cinco Preguntas Críticas sobre la Estrategia Digital
(2007-2012)
Luis Ramírez
Introducción
El 3 de Enero del 2008 la Presidenta Bachelet anunció el lanzamiento de la Estrategia
Digital de Chile 2007-2012 la que incluye importantes medidas en torno a la
incorporación de las nuevas tecnologías de la información y comunicaciones (TIC) en
la vida nacional1.
Este breve artículo fue escrito sólo un par de semanas con posterioridad a la
presentación oficial de la Estrategia. En tal sentido, más que una revisión acuciosa de
la misma, lo que se sugiere a continuación son algunos temas que podrían resultar
más importantes al momento de analizar la formulación y posterior implementación de
esta Estrategia.
Debo aclarar que mi análisis incluye no sólo la lectura del texto de este documento
sino que mi participación en varias reuniones previas asociadas a la discusión
promovida durante la formulación de la Estrategia.
1. ¿Por qué una Estrategia Digital?
Los países más avanzados en temas tecnológicos llevan bastantes años formulando
planes y estrategias nacionales tendientes a promover el uso de las nuevas TIC. Así
por ejemplo, la Unión Europea ha promovido durante los últimos años tres planes
complementarios para su estrategia que se extiende hasta el 2010. Países como
Singapur, Corea del Sur, Taiwán y Japón han logrado impresionantes avances en muy
pocos años, en la mayoría de los casos de acuerdo a las metas proyectadas en sus
respectivas estrategias.(Dion 2005; ITU 2007)
1
El texto completo de la Estrategia, así como una diversidad de recursos en formato digital se encuentran
disponibles en http://www.estrategiadigital.gov.cl/ Accedido, 20 de Enero, 2008
23
AGENDA PÚBLICA
AÑO VI, Nª 11, Diciembre 2007-Enero 2008
ISSN 0718-123X
En el caso chileno, la existencia de este tipo de planes se remonta al gobierno de
Eduardo Frei, que estableció una comisión asesora Presidencial sobre el tema, la que
elaboró un completo informe con diagnóstico y medidas a implementar (Comisión
Presidencial "Nuevas Tecnologías de Información y Comunicación", 1999).
En el
gobierno de Ricardo Lagos, se formuló la primera “Agenda Digital”que en su momento
fue positivamente valorada por los actores relevantes.
Sin embargo, en el actual gobierno se produjo un cambio significativo en cuanto al
diseño y perspectivas de este tipo de plan, que no sólo tiene que ver con la forma sino
que con el fondo. En efecto, el paso desde una “Agenda Digital” centrada en una
cartera de proyectos, tal como ocurrió en el Gobierno de Lagos hacia la “Estrategia
Digital” del gobierno de Bachelet, que incluye una visión de largo plazo sobre la
problemática tecnológica, constituye un cambio de enfoque sustantivo. En otras
palabras, los programas y proyectos pasan a reflejar parte de una visión, lo que les
confiere un propósito, un “para qué”, que en gran medida estaba ausente en el anterior
enfoque. Al respecto y tal como señala Alejandro Barros, Secretario Ejecutivo del
Comité de Ministros a cargo de la Estrategia, “por primera vez en Chile tenemos una
Política Pública en esta zona con un horizonte de 5 años”2
Claramente, el haber transitado a una Estrategia parece apuntar en la decisión
correcta, sin embargo hay varios temas que deben incorporarse en el análisis.
2. ¿Una Estrategia fuera de plazo?
Uno de los principales problemas de la Estrategia es la oportunidad en la que se
presenta. Al respecto, resulta particularmente sintomático el que su lanzamiento haya
ocurrido en Enero del 2008, casi a dos años de iniciado el gobierno de Bachelet y a
menos de dos años “reales” para su término. Considérese a este respecto que las
elecciones Presidenciales están programadas para fines del 2009 y que muy
probablemente la mayoría de las “realizaciones” de este gobierno deberían estar
operando mucho antes de esa fecha.
Lo anterior supone considerar además el hecho de que la Estrategia contempla la
realización de varias acciones destinadas a definir los aspectos más específicos de la
misma. Entre estas acciones se incluye la constitución de al menos 10 mesas
2
Comentario publicado por Barros en http://luisramirez.cl/blog/?p=950 Accedido, 25 de Enero, 2008
24
AGENDA PÚBLICA
AÑO VI, Nª 11, Diciembre 2007-Enero 2008
ISSN 0718-123X
temáticas, las que deberían presentar propuestas en los temas de su competencia. A
la fecha no todas las mesas se han constituido y la mayoría de ellas probablemente
verá su trabajo afectado por el período de vacaciones de verano.
Las mesas de trabajo junto con otros referentes ad hoc deben proveer de ideas y
propuestas para que el Comité de Ministros elabore dos documentos que en la
práctica serán los que contendrán las propuestas específicas para implementar los
lineamientos de la Estrategia. Los dos documentos son:
?
Política de Tecnologías de Información y Comunicaciones (PTIC) de Chile,
cuyo objetivo es “atender los problemas sociales y económicos derivados del avance
de las tecnologías de la información que no han sido adecuadamente considerados en
Chile y/o han mostrado ser obstáculos importantes para el desarrollo tecnológico de
países desarrollados”.
? Plan Estratégico Nacional en Tecnologías de Información y Comunicaciones
(PENTIC). En este plan se definirán las metas, los plazos y los responsables de
ejecutarlas.
Desde un punto de vista de la variable plazos, lo óptimo habría sido que el documento
de la Estrategia Digital presentado por la Presidenta Bachelet en enero del 2008
hubiese sido escrito con las propuestas de su Programa Presidencial y/o haberse
elaborado en los primeros dos o tres meses de su mandato. De esta forma, el PENTIC
podría haber sido formulado hacia fines del primer año de gobierno, asegurando que
las medidas que éste contemple podría ser implementadas durante los siguientes tres
años.
Tal como están dadas las cosas, la elaboración del PENTIC debería ocurrir en un
plazo no mayor a dos o tres meses si lo que se intenta es poder producir cambios
significativos que además no sean interpretados como parte del período electoral del
2009.
Tabla 1: Mesas de Trabajo de la Agenda Digital
Mesa de Trabajo
Ámbito de acción
25
AGENDA PÚBLICA
AÑO VI, Nª 11, Diciembre 2007-Enero 2008
ISSN 0718-123X
Política tecnológica
Marco jurídico (por constituir )
Estándares (por constituir)
Software libre (FLOSS)
Red de alerta temprana de seguridad
Programas y proyectos
Educación y desarrollo de competencias
Gobierno electrónico
Infraestructura de conectividad y acceso
Desarrollo de industria TIC nacional
Offshoring (por constituir)
Emprendimiento TIC
Diseño institucional
Diseño institucional para las TIC (por
constituir)
Fuente: http://estrategiadigital.gov.cl (Revisada, 25 de Enero, 2008)
3 ¿Quién se hace cargo y con qué nivel de autoridad?
El problema de la institucionalidad es clave. La inexistencia de un organismo con la
capacidad técnica, el presupuesto y la influencia política necesaria para ejecutar los
planes, programas y proyectos del área tecnológica elaborados conforme a la
Estrategia Digital es sintomático de la falta de prioridad que éste tema ha tenido para
las últimas administraciones.
Muchos de los países que mejor desempeño han tenido en cuanto al uso de TICs para
el desarrollo, cuentan con organismos especializados en Ciencia y Tecnologías de la
Información y Comunicaciones, responsables de velar por el correcto desarrollo de
estas políticas. Tal es el caso de países como Taiwán, Corea del Sur y Singapur, o
incluso ejemplos de naciones más cercanas como Brasil y Costa Rica que han optado
por la creación de un Ministerio de Ciencia y Tecnología, dada la extrema importancia
que le han atribuido al desarrollo digital.
26
AGENDA PÚBLICA
AÑO VI, Nª 11, Diciembre 2007-Enero 2008
ISSN 0718-123X
En Chile no se ha discutido hasta la fecha nada similar. Durante el gobierno de
Ricardo Lagos operó la figura de un Chief Information Officer (CIO) como máxima
autoridad de temas tecnológicos, la que era más simbólica que real y muy asociada al
entusiasmo de los que detentaron esta denominación. Además de lo anterior, toda la
temática del “gobierno electrónico” que hasta cierto punto sirvió como un catalizador
de los avances logrados en ese período, estuvieron siendo coordinadas desde el
Proyecto de Reforma y Modernización del Estado (SEGPRES, 2006)
En el caso del gobierno de Bachelet, la Presidenta mantuvo el tema radicado en el
Ministerio de Economía, pero a diferencia del gobierno anterior, no se utilizó la figura
del CIO. Tampoco ha existido prioridad para los temas de gobierno electrónico o al
menos, no de manera tan visible3.
Recordemos que en Febrero del 2007 la Presidenta creó un “Comité de Ministros para
el Desarrollo Digital”, coordinado desde el Ministerio de Economía4. Este esquema
obviamente supone tanto la existencia de un nivel razonable de interés en el tema por
parte de los respectivos ministros como su permanencia en el cargo. Sólo como una
muestra de la fragilidad de este arreglo: el Ministro de Economía fue removido unos
pocos días después de lanzada la Estrategia.
Por otro lado, el único ente que podría asegurar niveles de coordinación más o menos
permanentes es la Secretaria Ejecutiva (dependiente del Ministerio de Economía), una
entidad sin existencia legal, sin presupuesto propio hasta la fecha y sin un staff técnico
lo suficientemente numeroso para abordar todos los temas derivados de la Estrategia5.
4 ¿Una Estrategia poco ambiciosa?
Otra crítica que podría formularse dice relación con la manera en la que se han
formulado las metas. Convendría establecer que en algunas áreas específicas la
Estrategia no parece plantear avances importantes respecto de algunos temas ya
considerados hace bastante tiempo en la discusión y que en ciertos casos han sido
3
Nótese por ejemplo, como en la narración de los avances del gobierno electrónico parece que el tema no
ha tenido mayores hitos en los últimos dos años. http://www.modernizacion.cl/1537/propertyvalue25372.html Accedido, 25 de Enero, 2008
4
Instructivo Presidencial 001, del 2 de febrero, 2007
5
Según la información disponible en el sitio web de la Estrategia, la Secretaría Ejecutiva cuenta con un
cargo principal (el Secretario Ejecutivo) y 4 asesores.
27
AGENDA PÚBLICA
AÑO VI, Nª 11, Diciembre 2007-Enero 2008
ISSN 0718-123X
enfrentados con mucha mayor decisión por algunas de las naciones más avanzadas
del planeta. A modo de ejemplo, podemos mencionar el uso del software libre y
estándares abiertos el tema de la informática educativa y el de la infraestructura de
conectividad a Internet.
4.1 Software Libre y Estándares Abiertos
En la Estrategia se nos dice (capítulo 2): “El país tendrá una Política Tecnológica que
dé cuenta de sus necesidades digitales, entre ellos seguridad informática, software
libre o de código abierto, y estándares”.
Sin embargo, al analizar la sección de las “metas” no existe ninguna asociada a este
tema. Por el contrario, la mención que se efectúa en el capítulo 3 simplemente
reconoce algo que desde luego ya es bastante obvio para casi cualquier persona
involucrada en el sector:
“El software libre en los últimos años ha tenido un desarrollo significativo y el Estado
debe definir una política en torno a este tipo de software, su uso, promoción y
desarrollo de la industria.
Para efectos de este aspecto de la política, se conformará un grupo de trabajo públicoprivado que elabore propuestas específicas en la materia, tanto dirigidas al sector
público como al privado”6.
Obviamente la evaluación que puede hacerse de este enunciado es ambivalente. Por
una parte, es positivo que por primera vez el texto “rector” de las políticas tecnológicas
haya mencionado la existencia del software libre, pero por otro, resulta un tanto
desalentador que dicha mención sea tan superficial. En tal sentido, vale la pena
recordar que ya hace varios años, el instructivo presidencial No. 005 del 11 de Mayo
de 2001 firmado por el ex Presidente Ricardo Lagos, instruía a
los jefes de los
servicios de la administración pública para:
6
Fuente: Página web de la Estrategia Digital
28
AGENDA PÚBLICA
AÑO VI, Nª 11, Diciembre 2007-Enero 2008
ISSN 0718-123X
"Adoptar, progresivamente, estándares de la industria de tecnologías de información y
comunicación, que permitan relacionar e interconectar distintos sistemas y diversas
plataformas, de modo que sean abiertos y no propietarios." (número 6, letra i)
Aunque según los antecedentes que manejamos, no existe una evaluación respecto
del nivel de implementación de este instructivo presidencial, si llama la atención el que
mientras que aumentan el número de casos de gobiernos que adoptan soluciones
basadas en Software Libre y estándares abiertos, en Chile, a pesar de este
antecedente del año 2001 no se esté avanzando en la materia y la Estrategia Digital
se limita a las afirmaciones generales que expusimos más arriba (Wong 2004;
Velásquez, Fuentes de la Hoz et al. 2007).
4.2 Informática Educativa
Otro tema que aparece mencionado en la Estrategia es un anuncio que ya había
efectuado el gobierno a fines del 2006 y que supone incorporar 260.000 nuevos
computadores en las escuelas, de modo de pasar de 30 a 10 alumnos por computador
para el 2010.
Tal como he señalado en otra parte, el anuncio del gobierno es importante, pero
resulta necesario colocarlo en contexto (Ramírez, 2007). Como punto de comparación:
en 1999 ya había 1 computador por cada 7 estudiantes de educación secundaria y 1
por cada 9 en educación básica en Canadá7. Países como Japón han alcanzado
incluso hasta 3 estudiantes por computadores a nivel de educación secundaria desde
hace varios años 8. El promedio de los países de la OECD para el año 2000 era de 9,
con México, el país menos avanzado en esta materia alcanzando 17 estudiantes por
cada computador.9
El dato más categórico al respecto es el siguiente: el gobierno uruguayo está
embarcado en un plan que otorgará computadoras portátiles a todos los estudiantes y
todos los profesores de ese país antes del 2009.
En ese contexto, dada la actual holgura fiscal así como los años de experiencia
acumulados gracias al programa Enlaces del Ministerio de Educación, es bastante
7
Fuente: http://www.ccsd.ca/pubs/2001/pcc2001/hl.htm Accedido 25 de Enero, 2008
Fuente : http://www.mext.go.jp/english/statist/05101901/005.pdf Accedido 25 de Enero, 2008
9
Fuente: http://www.oecd.org/dataoecd/2/14/14588779.xls Accedido 25 de Enero, 2008
8
29
AGENDA PÚBLICA
AÑO VI, Nª 11, Diciembre 2007-Enero 2008
ISSN 0718-123X
razonable suponer que la Estrategia Digital podría haber planteado metas un poco
más ambiciosas.
4.3 Infraestructura Digital
A diferencia del rol mucho más activo de las naciones líderes en cuanto a despliegue
de Internet banda ancha, como Corea o Japón, el Estado en Chile ha asumido
crecientemente un modelo menos intervencionista que progresivamente está
entregando la expansión del sector a la voluntad de las empresas privadas (Falch
2007; Kushida and Oh 2007; Picot and Wernick 2007). La Estrategia Digital representa
en ese sentido un cierto grado de profundización en esa línea de no-intervención, lo
que incluso puede ser contrastado con lo que ya se había sugerido en el caso de la
anterior Agenda Digital. En la siguiente tabla, además, puede compararse la redacción
final del texto de la Estrategia con algunos puntos de un documento elaborado por
representantes de la sociedad civil sobre este punto de conectividad y acceso. De los
tres, obviamente la Estrategia es la que aporta lineamientos más generales y más
laissez faire.
30
AGENDA PÚBLICA
AÑO VI, Nª 11, Diciembre 2007-Enero 2008
ISSN 0718-123X
Tabla 2: Diferentes propuestas en torno a la infraestructura digital en Chile
Masificación del Acceso
Iniciativas 2004-2006
(AGENDA DIGITAL)
Infraestructura
conectividad y acceso
(ESTRATEGIA DIGITAL)
INICIATIVA 01: Consolidar las
medidas que
facilitarán el acceso individual y
comunitario a la banda ancha
para todas
las chilenas y chilenos.
La brecha digital en torno al
acceso y conectividad sigue
siendo un problema ligado a las
posibilidades de desarrollo digital
de las personas y empresas.
Temas,
tales
como,
la
descentralización y participación
están directamente ligados a
ella. Por lo tanto, el aumento
sustantivo de la tasa de
crecimiento
de
personas
conectadas es un imperativo.
Para ello, se estudiará la forma
de contar con conectividad
Internet de mejor calidad y a
precios razonables. Así como la
ampliación de la cobertura en los
territorios en los cuales hoy no
se cuenta con ella.
Por otro lado, en términos de
acceso, se profundizará y
reorientará la política asociada al
desarrollo
de
infocentros,
especializándolos
en
su
vocación de servicio para la
comunidad en la cual residen.
Hoy en día existen iniciativas en
curso en esta área, tal es el caso
de los centros empresariales
desarrollados por Chilecompra,
los cuales debieran ser un
modelo a potenciar y replicar.
El
principal
desafío
que
presentan los infocentros es
transformarse en centros de
servicios con mayor valor
agregado.
El Gobierno impulsará tres
acciones principales
para consolidar el acceso
ciudadano y comunitario
a Internet vía banda ancha:
Primero, dotará de banda ancha
a más del
75% de la matrícula subsidiada
en los
establecimientos educacionales.
Segundo, facilitará el acceso a
Internet
para el mundo rural mediante el
Fondo de
Desarrollo
de
Telecomunicaciones y otros
instrumentos similares.
Tercero,
desarrollará
la
infraestructura
digital
del
sector
público,
convirtiéndola en
una supercarretera Digital –la
ruta 5D–,
destinada a dotar de conexiones
de banda
ancha a todas las reparticiones
del
Estado,
conforme
a
sus
necesidades,
especialmente en regiones
de
Infraestructura
de
conectividad y acceso
(Borrador
propuestas
ciudadanas para Estrategia
Digital)
1. Consagrar el acceso a Internet
como servicio universal:
Considerar
Internet
como
servicio público, consagrado por
ley, garantizando: a) acceso
gratuito a toda la ciudadanía en
las
escuelas,
bibliotecas,
Municipalidades, servicios de
salud y otras reparticiones
públicas; y b) acceso domiciliario
en condiciones preferentes a las
familias de escasos recursos
2.
Expandir
y
mejorar
significativamente la oferta de
Internet
Desarrollar una Infraestructura
Nacional de Internet basada en
fibra óptica, satélites, WiMax u
otra tecnología similar que
garantice una red pública de
altísima velocidad como las
existentes en diversos países
desarrollados.
La Infraestructura Nacional de
Internet permitirá garantizar el
acceso a servicios clave como la
telemedicina, la interconexión de
sectores aislados, conectividad
en casos de emergencia y otros
servicios públicos de primera
necesidad.
Fuente: Elaboración propia sobre documentos citados.
5. ¿Cuenta la Estrategia con factibilidad política?
Algo que en principio podría resultar una enorme fortaleza (el horizonte de largo plazo)
queda bastante relativizado al momento de evaluar una de las cuestiones
fundamentales que podría asegurar la continuidad de esta estrategia más allá de los
límites del actual gobierno (2010): su factibilidad política.
31
AGENDA PÚBLICA
AÑO VI, Nª 11, Diciembre 2007-Enero 2008
ISSN 0718-123X
En efecto, resulta altamente incierto que la Estrategia Digital que intenta proyectarse
más allá del término del actual gobierno, es decir, la pregunta clave es ¿Podemos
garantizar una Estrategia que comprometa al gobierno hasta el 2012 sin haber
pactado esto antes con los partidos?
Según la información que manejamos, no ha existido ningún proceso formal o informal
para discutir o negociar las metas sugeridas en la Estrategia a nivel de los partidos,
particularmente los de oposición.
Lo anterior es aún más curioso si le agregamos la cuestión de la débil institucionalidad
que mencionábamos anteriormente. En otras palabras,
si la Estrategia Digital
estuviese a cargo de un órgano autónomo y con un Directorio pluralista, al estilo del
Banco Central o Televisión Nacional (TVN), probablemente podrían pactarse metas
que excedan el actual gobierno.
Sin perjuicio de lo anterior, actores de la sociedad civil han promovido mayor
intervención por parte de los partidos representados en el parlamento y se espera una
Sesión Especial de la Cámara de Diputados para la primera semana de Abril, con el
objetivo de adoptar un “Proyecto de Acuerdo” sobre la Estrategia, lo que podría
constituirse en un primer paso para mejorar la viabilidad política de la misma.
Resumen
Entendiendo el positivo y necesario cambio de enfoque entre el concepto de Agenda
versus Estrategia y reconociendo varios puntos positivos en la formulación del texto
final del recientemente publicado documento, es indudable que surgen varias
preguntas que necesitan una rápida y efectiva respuesta.
La Estrategia, formulada en un período aproximado de siete meses, fue sometida a
consideración de diversos actores tanto a nivel del gobierno como de empresas y la
sociedad civil. En tal sentido, el texto final recoge una diversidad de opiniones que, al
menos en principio, le dan un nivel de representatividad más que adecuado.
32
AGENDA PÚBLICA
AÑO VI, Nª 11, Diciembre 2007-Enero 2008
ISSN 0718-123X
Obviamente, se espera que el llamado PENTIC pueda también recoger diversas
visiones y que sea capaz de plasmar a la brevedad metas específicas y ambiciosas,
así como sus responsables y recursos acordes a las circunstancias.
REFERENCIAS:
Comisión Presidencial "Nuevas Tecnologías de Información y Comunicación" (1999),
CHILE: Hacia la Información de la Información. Informe al Presidente de la República.
Santiago.
Dion, D.-P. (2005), "The Lisbon Process: a European Odyssey", European Journal of
Education 40(3): 295-313.
Falch, M. (2007), "Penetration of broadband services – The role of policies",
Telematics and Informatics, 24: 246–258.
ITU
(2007),
World
Information
Society
Report,
Geneva:
International
Telecommunication Union (ITU).
Kushida, K. and S.-Y. Oh (2007). "The Political Economies of Broadband Development
in Korea and Japan" Asian Survey 47(3): 481–504.
Picot, A. and C. Wernick (2007). "The role of government in broadband access",
Telecommunications Policy 31: 660-674.
Ramirez, L. (2007), "Laptops en Educación: La equidad social como fundamentos para
formular políticas públicas en países en desarrollo", XII Taller Internacional en
Informática Educativa, Santiago, Chile, DCC- Universidad de Chile.
SEGPRES (2006), Gobierno Electrónico en Chile (2000-2005), Santiago: Ministerio
Secretaria General de la Presidencia - Programa de Reforma y Modernización del
Estado (PRYME).
Velásquez, J., A. Fuentes de la Hoz, et al. (2007), Mejoramiento de la gestión y uso de
TICs de la Mipymes y Gobiernos Locales a través de Software Libre, Santiago:
Departamento de Ingeniería Industrial, Universidad de Chile.
33
AGENDA PÚBLICA
AÑO VI, Nª 11, Diciembre 2007-Enero 2008
ISSN 0718-123X
Wong, K. (2004), Free/Open Source Software: Government Policy, New Delhi: UNDP
(Asia-Pacific Development Information Programme).
34