URBANISMO Suelo no urbanizable En las actuaciones en suelo no

URBANISMO
Suelo no urbanizable
En las actuaciones en suelo no urbanizable, sujetas a Proyecto de
actuación, la prestación complementaria exigida por la legislación
urbanística de Andalucía ¿es compatible con la tasa por licencia de
obras?
Dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía, núm. 837/2010, de 20 de diciembre.
Antecedente normativo
Cita:
-Ley 2/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación urbanística de Andalucía.
1. Planteamiento
La Ley de Ordenación urbanística de Andalucía, Ley 7/2002, de 17
de diciembre, regula en su título I las actuaciones de interés público en
terrenos que tengan el régimen del suelo no urbanizable.
Definidas como “actividades de intervención singular, de promoción
pública o privada, con incidencia en la ordenación urbanística, en las que
concurran los requisitos de utilidad pública o interés social, así como la
procedencia o necesidad de implantación en suelos que tengan este
régimen jurídico”, estas actuaciones han de ser compatibles con el
régimen de la correspondiente categoría de este suelo y no inducir a la
formación de nuevos asentamientos (artículo 42).
La Ley permite la ejecución de ciertas actuaciones en dicho suelo y
exige, en las que expresamente concreta en el referido artículo, la
aprobación de un Plan especial o de un Proyecto de actuación, además
de la preceptiva licencia urbanística.
Concretamente, el artículo 52 de la Ley establece el régimen del
suelo no urbanizable y exige, en los supuestos de actuaciones sobre
vivienda unifamiliar aislada, el pertinente Proyecto de actuación aprobado
con carácter previo al otorgamiento de la licencia urbanística, según el
procedimiento previsto en los artículos 42 y 43 de la Ley. Entre las
determinaciones exige el pago de la prestación compensatoria.
El apartado 5 del artículo 52, regula esta prestación compensatoria
que tiene por finalidad producir “la necesaria compensación por el uso y
aprovechamiento de carácter excepcional del suelo no urbanizable”;
atribuye su gestión al municipio y establece que su destino: el Patrimonio
municipal de suelo.
El mismo artículo y apartado determina el sujeto obligado al pago de
esta prestación: las personas físicas o jurídicas que promuevan dichas
actuaciones. Su devengo se produce con el otorgamiento de la licencia
urbanística y la cuantía se establece en el 10 por 100 del importe total de
la inversión a realizar para su implantación efectiva, excluida la
maquinaria y equipos.
La Ley faculta a los municipios a establecer, mediante Ordenanza,
cuantías inferiores según el tipo de actividad y condiciones de
implantación.
A la vista de esta previsión legal, un Ayuntamiento se pregunta y
formula la correspondiente petición de dictamen, con carácter facultativo
al Consejo consultivo de Andalucía, a fin de que determine en qué
supuestos se ha de aplicar la prestación compensatoria y la
correspondiente tasa por la licencia de obra, en el supuesto de vivienda
aislada unifamiliar vinculada con explotación agrícola, ganadera, forestal
o análoga.
2. Consideraciones del Consejo consultivo.
El Consejo consultivo de la Comunidad tras afirmar que no es
este uno de los asuntos sobre los que deba emitir pronunciamiento
alguno, determina su admisibilidad, en base a lo establecido en los
artículos 4 y 18 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de
Andalucía y a la vista de la trascendencia de la consulta, el indudable
interés para todos los municipios “que, circunstancialmente, hayan de
actuar sobre suelos clasificados como no urbanizables en su
planeamiento”.
En su dictamen, el Consejo consultivo intenta sistematizar el
contenido de la Ley ya que, en su opinión, “el legislador no ha sido lo
suficientemente diáfano”. Así afirma que, aún y cuando se considera que
son cuatro los supuestos en los que la actuación sobre suelo no
urbanizable requieren un Proyecto de actuación o eventualmente, un
Plan especial, “no son cuatro supuestos que se excluyan entre sí como si
se tratara de compartimentos estancos, sino que la casuística provocará,
en ocasiones, que una misma actuación de las que requiere Proyecto de
Actuación pueda encuadrarse, solapándose, en uno y otro de los
preceptos citados”.
Los supuestos, según relaciona el Consejo, son los siguientes:
1.- Actuaciones de Interés Público sobre suelo no urbanizable (arts. 42.1
y 52.1.C de la Ley 7/2002).
“Se encauzan en este supuesto actividades cuyo objeto puede ser
diverso: edificaciones, construcciones obras e instalaciones para la
implantación de infraestructuras, dotaciones, servicios o equipamientos,
así como usos terciarios, industriales o análogos (lo cual deja la puerta
abierta a otros tipos de usos urbanísticos, sin acotar, cuya pertinencia
habrá de justificar en cada caso concreto), pero en ningún caso se
admite el uso residencial”.
Son actuaciones de carácter singular, de ahí que la Ley, en su
Anexo, apartado II, relacione alguna de las actuaciones que pueden
desarrollarse invocando este precepto.
2.- “La segregación, construcción u obra de edificación de vivienda
unifamiliar aislada vinculada a un destino relacionado con fines agrícolas,
forestales o ganaderos, sobre suelo no urbanizable común, que habrá de
estar en todo caso expresamente permitida por el Plan General de
Ordenación Urbanística o Plan Especial de Desarrollo (art. 52.1.B.b de la
Ley 7/2002)”.
La Ley exige, en estas actuaciones licencia urbanística, además de
la previa aprobación, cuando se trate de actos que tengan por objeto
viviendas unifamiliares aisladas, del Proyecto de actuación “por el
procedimiento prescrito en los artículos 42 y 43 de la presente Ley para
las Actuaciones de Interés Público en terrenos que tengan el régimen del
suelo no urbanizable.”
3.- “Segregaciones obras y construcciones o edificaciones e
instalaciones previstas y permitidas por el Plan General de Ordenación
Urbanística o Plan Especial, sobre suelo no urbanizable de especial
protección, que en todo caso habrán de ser compatibles con el régimen
de protección específica a que esté sometido dicho suelo (art. 52.2. de la
Ley 7/2002)”.
4.- “... actos de edificación, construcción, obras o instalaciones que con
arreglo a la ordenación urbanística puedan ser ejecutadas y que no se
hallen vinculadas a la explotación agrícola, pecuaria, forestal o análoga”
(art. 52.4).
Para el supuesto que se plantea, en el caso de vivienda unifamiliar
aislada vinculada al uso agrícola, ganadero o forestal, el artículo 52.1.B
de la Ley, requiere licencia de obras y la tramitación del Proyecto de
actuación. Resulta que, como hemos indicado al inicio, el artículo se
remite al procedimiento de los artículos 42 y 43 de la misma Ley para las
actuaciones de interés público en terrenos que tengan el régimen del
suelo no urbanizable y, la cuestión que se plantea es si esta remisión lo
es al procedimiento en sí o a su contenido, que se detalla en el artículo
42.5 que exige el pago de la prestación compensatoria en suelo no
urbanizable.
El Consejo consultivo entiende que, “en una interpretación lógica”
la remisión a la tramitación del Proyecto de actuación incluye su
contenido, de manera que se ha de instruir y aprobar en la forma que
especifica el artículo 43 y ha de contener las determinaciones del artículo
42.5. “Desde esta perspectiva -añade-, la asunción, o no, por parte del
promotor, de la obligación de abonar la prestación compensatoria, se
habrá de prever en el Proyecto de Actuación; y la tasa por licencia de
obra, se generará en el momento posterior de solicitud y otorgamiento de
la misma, tras la tramitación del Proyecto de Actuación”.
No obstante considera que, desde una interpretación finalista, “se
ha de concluir afirmando que cuando se trata de la construcción de
vivienda unifamiliar vinculada con explotación agrícola, ganadera, forestal
o análoga, en el Proyecto de Actuación que se tramite se habrá
igualmente de reseñar lo pertinente acerca de la prestación
compensatoria, ya que esta determinación forma parte del contenido de
tales Proyectos”.
La prestación compensatoria tiene una naturaleza diferente de la
tasa urbanística, pues su objetivo es “compensar el uso y
aprovechamiento de carácter excepcional de dicho suelo, y su importe se
integra en el Patrimonio Municipal del Suelo (art. 52.5. y 72.b de la Ley
7/2002), ya que su finalidad es semejante a la que le corresponde a la
cesión del aprovechamiento urbanístico efectuada en favor de los
municipios o su equivalente monetización, que igualmente integran el
patrimonio municipal del suelo”. Se trata de una forma de participar la
comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística.
La tasa por licencia de obres se devenga con ocasión de la
actividad del municipio de examinar el proyecto, evaluar su adecuación a
la ordenación urbanística y resolver acerca de su legalidad con la
concesión, en su caso, de la licencia. No se asigna su importe al
patrimonio municipal del suelo.
Existe pues compatibilidad entre la prestación compensatoria y la
tasa por licencia de obras.
Llegado a este punto, el Consejo matiza su afirmación y dice que,
en el caso concreto de la consulta, la edificación vinculada a una
explotación agrícola o afín, entre las que se encuentra la vivienda
unifamiliar aislada, la prestación compensatoria no grava tales
actuaciones, pues se excluyen expresamente en el artículo 52.5. Ello es
así, seguramente, porque la vivienda vinculada a una explotación
agrícola no genera un beneficio urbanístico que pueda ser considerado
una plusvalía. Por ello, se debe justificar, en el Proyecto de actuación
que la vivienda no excede de la finalidad que persigue: servir a la
explotación agrícola o afín.
3. Conclusiones del Dictamen del Consejo consultivo
Según las consideraciones expuestas, el Consejo concluye que en
las actuaciones sobre viviendas unifamiliares aisladas en suelo no
urbanizable, se ha de expresar en los Proyectos de actuación que se
tramiten, la vinculación a la explotación agrícola, ganadera, forestal o
análoga, a fin de que el promotor no quede obligado al pago de la
prestación complementaria, sin perjuicio de la tasa por licencia de obra
que corresponda.