Comentarios al trabajo del Dr. Horacio Piffano “Rules and

47º Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas
Córdoba, septiembre 2014
Comentarios al trabajo del Dr. Horacio Piffano “Rules and Enforcement”
En 2012 tuve oportunidad e comentar un trabajo que el Dr. Piffano presentó en estas Jornadas preocupado por la crisis internacional del 2008 y el presunto fracaso de los economistas, y sus técnicas de investigación, que no previeron el fenómeno.
Ya en ese artículo Piffano decía que “la corriente del Public Choice y la moderna Economía Institucional pueden ayudar a comprender las limitaciones y las posibilidades que enfrenta la teoría económica en cuanto a mejorar o no su condición de “ciencia”.
En su nuevo trabajo que hoy presenta, Piffano profundiza esa línea de investigación y se
centra en “Reglas y Cumplimiento”. Observa que hay muchos e importantes avances en
las técnicas económicas: contamos con “modelos dinámicos y estocásticos, en especial
de corte bayesiano”, con “modelos que emplean series de tiempo utilizando redes neuronales”, con “modelos no lineales … en lugar de modelos lineales de regresión o modelos
autoregresivos”. Pero, su principal preocupación es por qué los aportes de la ciencia económica no tienen demasiada recepción de parte de los policy makers.
¿Por qué pasa eso? ¿Hay incapacidad o falta de información? Wicksell ya había advertido
que esto sucedía habitualmente y aconsejaba a los economistas no hacer un derroche de
tiempo y de energía intelectual para aconsejar a políticos que sólo tendrán en cuenta esas
recomendaciones si coinciden con su interés particular. En las decisiones públicas corrientes predominará los interés político particular del decisor. Buchanan, teniendo en
cuenta lo anterior, sostuvo que si nos interesa mejorar la vida económica y social, en lugar
de de pretender aconsejar a los políticos tratemos de cambiar las normas que reglan las
relaciones interpersonales.
Piffano sigue ese camino y se interesa por el “marco institucional”. Es decir, las reglas (y
su cumplimiento) que canalizan las preferencias personales (los intereses propios, particulares) de quienes tienen algún poder de decisión política hacia un resultado que surge
de la interacción entre todos los que juegan algún rol en la elaboración de la política económica,.
Dentro de la imperfección de las instituciones humanas hay marcos mejores y marcos
peores; hay reglas convenientes y reglas inadecuadas, hay buenos grados de cumplimiento e incumplimientos que quedan impunes. Éste es, en mi opinión, el mensaje central
que Piffano aplica a su preocupación inicial acerca de por qué ha habido situaciones económicas muy insatisfactorias y la profesión de los economistas no ha sido capaz de remediarlas.
En esta tarea Piffano formula una serie de reflexiones importantes que principalmente refiere al problema de la carencia de pronósticos y precariedad de soluciones para la crisis
del 2007-2008 que comenzó como financiera y se convirtió en económica y política.
Cuando hay crisis graves –como la reciente y como muchas otras- proliferan las reflexiones sobre “el sistema” y muchos sostienen que la crisis conlleva un “cambio de sistema”.
Por ejemplo, la crisis de fin de la primera guerra mundial provocó la caída de los imperios
de la Europa Central –Alemania y Austria-Hungría- originó profundos desequilibrios fisca-
les y debates sobre sistemas tributarios y económicos. Uno de tales problemas fue la imposibilidad de pago de la deuda pública de Austria. Este hecho dio lugar a un debate que
arrojó mucha luz para la comprensión de cómo funciona la hacienda pública.
El debate fue protagonizado por Rudolf Golscheid y Joseph Schumpeter. Los aportes de
Goldscheid fueron base de la “sociología fiscal” y el artículo de Schumpeter, creo, es la
explicación más lúcida de la relación entre el sistema fiscal y el sistema económico1.
No pretendo aquí analizar el cambio de sistemas. Simplemente quiero tomar ideas que Piffano desarrolla para analizar la crisis última y aplicarlas para considerar cómo la teoría de
las finanzas públicas debe incorporar aspectos políticos e institucionales a fin de comprender mejor las cuestiones fiscales del mundo de hoy. Me parece que las reflexiones de
Piffano valen por sí mismas y quiero usar este comentario para extender las ideas centrales de su enfoque al conjunto de lo que podríamos llamar la corriente principal –la
mainstream- de las Finanzas Públicas. ¿Sirve el paradigma actual para comprender los
problemas fiscales que enfrentamos y sugerir buenas recomendaciones? ¿Hay un problema general al respecto o es propio de algunos países? ¿Es un problema en Argentina?
Piffano afirma ““… los modelos de expectativas racionales, acompañados por las contribuciones de la economía institucional y en general la literatura de la escuela public choice
…” completarían un “enfoque” o “paradigma” para comprender mejor los problemas que
aparecieron con la crisis del 2008. Parafraseando su expresión y ampliando el concepto
podríamos preguntarnos: ¿Podría construirse una teoría de la Hacienda Pública que nos
permiten una mejor comprensión de los fenómenos fiscales de hoy, hacer mejores evaluaciones normativas y, por lo tanto, mejores recomendaciones incorporando a la teoría
económico fiscal convencional (digamos “a lo Samuelson-Musgrave”), los aportes de public choice y de la economía institucional (por ejemplo, aportes de Buchanan, de Olson de
North, de Acemoglu y Robinson y otros)?
Para contestar esta pregunta me voy a referir a cosas básicas, (que todos conocemos pero que quizás por ser tan conocidas solemos olvidar) que están en la base de nuestros
análisis. Las Finanzas Públicas que hemos aprendido en los manuales clásicos de la materia y que hoy utilizamos para enseñar, parten de analizar cómo funciona un sistema fiscal –es decir, un sistema de transferencias coactivas de riqueza- en un sistema económico que podríamos llamar un capitalismo mixto de mercado. En tal sistema coexisten un
sector privado y un sector público. El primero genera producción e ingresos y transfiere
una parte de ellos al sector público para cumplimiento de sus finalidades, las que son establecidas por un sistema de decisiones políticas.
Revisemos los principales textos de Finanzas Públicas: Musgrave, Rosen, Stiglitz, o para
referir una obra importante escrita originalmente en castellano consultemos Albi, González
Páramo y Zubiri2. Todos utilizan la teoría económica convencional para sus análisis positivos y los “teoremas fundamentales de la economía del bienestar” para el análisis normatiAlgunas partes de los escritos de Goldsheid, originalmente en alemán, pueden encontrarse en “A
Sociological Approach to Problem of Public Finance, en Musgrave y Peacock (1964): Classics in
the Theory of Public Finance, Macmillan and Co, Londres, p: 202:213. J.A. Schumpeter (1918): Der
Krise des Steuarstaats, versión original en alemán, traducción con el título “La Crisis del Estado
Fiscal” en Lecturas de Hacienda Pública (1994), Minerva Ediciones, Madrid, p: 57:76.
2 Musgrave, Richard y Peggy (1992): Hacienda Pública-Teórica y Aplicada, Mcgraw Hill; Harvey
Rosen (1987): Manual de Hacienda Pública, Ariel; Stiglitz, Joseph (2000): La Economía del Sector
Público, Bosch; Albi, Emilio, González Páramo, Juan y Zubiri Ignacio (2000): Economía Pública I y
II, Ariel.
1
vo. Sobre estas bases deducen las “fallas de mercado” y los posibles campos para la intervención pública por medio del sistema fiscal3. Lo mismo podríamos decir de manuales
aún no traducidos de uso corriente en las universidades del mundo4. Es decir, analizan
cómo funciona lo que Schumpeter llamó “el estado fiscal” en su artículo liminar antes citado.
La manera convencional de estudiar “el estado fiscal”, sin embargo, tiene carencias. Las
decisiones fiscales, que son políticas, están fuera del análisis: el enfoque funciona dentro
de un “vacío institucional y tampoco toma en cuenta la historia. Tres puntos que Piffano
recomienda considerar para análizar la crisis del 2008: economía política, instituciones y
mundo no ergódico
Veamos la economía política La teoría de las decisiones públicas (public choice) procura
“endogeneizar” la política. Como señaló Buchanan la Hacienda Pública es un terreno
donde se combinan las decisiones económicas de los agentes privados con las decisiones públicas de políticos y burócratas. El enfoque necesario es, claramente, de economía
política y hay que incorporar al análisis positivo una explicación de cómo se comportan los
agentes de la política. El análisis normativo debe tener en cuenta tales comportamientos y
abandonar el supuesto de conductas dirigidas a maximizar una función de bienestar social. Lo que pasa en la economía privada lo explicamos mediante las preferencias personales, los recursos escasos y el marco institucional (hay derechos de propiedad, son posibles los acuerdos libres y voluntarios, los contratos se cumplen a un costo razonable,
hay libre acceso a los mercados, etc) aunque este marco institucional lo consideramos
“dado” y entra poco en el análisis económico5. En el análisis de lo que pasa en el sector
público las reglas institucionales tienen mucha mayor “presencia” (importancia) porque
esas reglas, dadas las preferencias personales y los recursos escasos, determinan los
comportamientos y, por ende, los resultados6. En palabras de Buchanan, para considerar
el alcance de las actividades fiscales y cómo se financian hay que considerar tanto las
posibles “fallas del mercado” como las “fallas del gobierno” y al hacer juicios normativos y
recomendaciones hay que comparar dos formas institucionales alternativas, ambas imperfectas como son las creaciones humanas, pero teniendo presente que algunos diseños
son mejores que otros dependiendo del caso. La tarea del economista político no es, principalmente, asesorar a un gobernante sino contribuir a la mejora institucional. Se vuelve
así a la economía política. Frecuentemente señalamos que el comienzo de la disciplina
económica como ciencia es la publicación de Adam Smith de 1776 y la solemos llamar
“La Riqueza de las Naciones”. Pero, en realidad, el título completo de la obra es “Investigación de la Naturaleza y Causa de la Riqueza de las Naciones”. La tesis de Smith es
institucional: la vía hacia la riqueza de las naciones que proponía era tomar el camino del
3
El sistema fiscal es el mejor instrumento de intervención estatal porque permite que siga funcionando el sistema de precios aunque haya distorsiones. Las intervenciones mediante regulaciones y
controles son peores instrumentos, como veremos en la mención, más abajo, de las funciones fiscales implícitas.
4 Véase, por ejemplo, Jonathan Gruber (2012): Public Finance and Public Policy, New York Worth
Publishers: Harvey Rosen and Ted Gayer (2013): Public Finance, The Mcgraw Hill; Gareth Myles
and John Hendricks (2013), Intermediate Public Economics, MIT Press.
5 La corriente académica “Law and Economics” ha venido a llenar esta carencia.
6 Para dar ejemplos sencillos: con el mismo perfil de preferencias de los votantes, las estrategias
electorales y los resultados no serán lo mismo si el sistema de elección incluye ballotage o simple
pluralidad de votos; las conductas de ciudadanos y políticos, en comunidades locales, no serán las
mismas si los tributos deben establecerse y recaudarse mediante decisiones públicas locales o si
los ingresos fiscales son enviados por un estado central.
capitalismo de mercados libres y competitivos y abandonar el sistema mercantilista basado en controles y decisiones políticas.
En este punto entra la economía institucional para completar el cuadro. Brevemente, por
razones de tiempo, menciono algunas ideas importantes:
 Los aportes de North respecto a las instituciones, en el sentido de normas
○ Mostró que facilitan los intercambios impersonales cuya extensión es la base del
crecimiento económico porque dan previsibilidad a las posibles conductas de
quienes intercambian. Al hacerlo, reducen la incertidumbre y, por lo tanto, facilitan,
las decisiones (recordemos que las decisiones económicas y políticas son para el
futuro y, por lo tanto, contienen incertidumbre).
○ Determinan los costos de transacción cuyo nivel dificulta los intercambios.
○ Establecen el sistema de incentivos: qué acciones son premiadas y cuáles castigadas.
Todos estos conceptos son directamente aplicables al estudio de la hacienda pública
porque el sistema fiscal “institucionaliza” los intercambios de la política, establece
premios y castigos para las acciones de las personas que actúan en la esfera privada
y pública y porque los componentes de tal sistema y la forma de su aprobación y administración determinan costos de transacción.

Olson hizo dos aportes relevantes a este tema:
○ Analizó la influencia que tiene la forma en que se ejerce el poder sobre la prosperidad de la nación y concluyó que el carácter “inclusivo” (amplio, general) de las
decisiones públicas y la dimensión temporal prolongada de esas decisiones eran
los factores favorables
○ Cuando predominan grupos de interés particular se generan oportunidades para
búsqueda de rentas y esto es un factor fuertemente negativo. La actividad empresaria es el motor de la economía pero lo es cuando compiten por la demanda voluntaria de un cliente y no por el favor estatal (aquí “mezclamos” Schumpeter con
Olson)
Nuevamente dos temas importantes en la valoración de los sistemas fiscales y sus
disposiciones particulares: los alcances de la discriminación tributaria, por ejemplo, se
relacionan con la búsqueda de rentas.

Acemoglu y Robinson destacan, principalmente que
○ Las instituciones son causa fundamental para el crecimiento de largo plazo
○ Éste ocurre cuando predominan las instituciones “inclusivas” sobre las instituciones “extractivas” que en lo fiscal se relaciones con los aspectos leviatánicos que
señalan los autores “public chioce”
En resumen, el sistema fiscal puede ser considerado como una “institución” porque contiene las normas que rigen las relaciones entre los ciudadanos y el fisco. Es obvio, por lo
tanto, incorporar lo que la economía institucional enseña a la teoría de las finanzas públicas.
Menciono algunos pocos ejemplos de cómo puede influir la ampliación del enfoque de la
teoría de las FP en algunas cuestiones concretas
Casos teóricos:
 La teoría convencional trata los efectos de los impuestos sobre las decisiones de inversión como decisiones bajo riesgo y estima el riesgo con el enfoque Von Neumann-

Morgenstern. Pero esto implica tratarlo como una “certeza de probabilidades”. La ampliación del enfoque permite incorporar consideraciones de incertidumbre, credibilidad, estabilidad de reglas, oportunismo sobre decisiones “hundidas”, seguridad jurídica, etc. desarrrolladas por la economía institucional.
La teoría convencional considera que la posibilidad de sustitución ante cambios impositivos es algo negativo porque crea “distorsiones” que se miden como costos de eficiencia. Pero supone un gobierno benevolente porque la posibilidad de sustitución pasa ser un elemento positivo cuando se toman en cuenta un posible comportamiento
leviatánico: la sustitución, entonces, es un freno a “la explotación fiscal”.
Casos de Argentina
 Las instituciones del federalismo fiscal pueden inducir malos resultados. Carlos Gervasoni, por ejemplo, en un trabajo presentado en estas Jornadas en 2012, mostró como un sistema centralizado que convierte a las provincias en “rentísticas” del poder
central genera comportamientos feudales en el funcionamiento de la política que afectan a la democracia
 En el estado fiscal los impuestos y subsidios tienen limitaciones institucionales (legalidad, no confiscatoriedad, etc) porque son transferencia de riqueza y vivimos en un estado de derecho. Sin embargo, la regulación está asumiendo crecientemente funciones fiscales. El control de precios, la intervención en los mercados mediantes, restricciones, cupos, autorizaciones, etc., determinan modificaciones en los precios que implican transferencias coactivas entre vendedores y compradores. Las formas fiscales
implícitas son decididas, incluso, por funcionarios menores y no cumplen los requisitos
institucionales de la fiscalidad normal. Esto tiene consecuencias significativas para el
funcionamiento de la economía que no pueden discutirse sin usar un enfoque ampliado de la teoría fiscal7.
Finalmente, es interesante observar que esta “visión” conjunta de “sistema fiscal-sistema
económico-sistema institucional” fue la de Juan Bautista Alberdi. Su libro sobre la materia
se tituló “Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina según su Constitución de 1853”. Es decir, reunió en el título los tres sistema que deben coordinarse adecuadamente para la prosperidad de una nación.
7
La actividad agropecuaria de Argentina es una muestra de lo anterior. La soja tiene derechos de
exportaciones pero no controles ni regulaciones; en cambio trigo, maíz, carne vacuna, leche tienen
derechos de exportación y regulaciones y controles. Los derechos de exportación de la soja (35%)
son superiores a los de las otras actividades, pero la diferencia entre el precio FAS que informa el
Ministerio de Agricultura y el precio real que perciben los productores es menor en el caso de la soja. Además, los derechos de exportación son una “norma” aunque de dudosa legalidad. Pero las
regulaciones y controles son fruto de la discrecionalidad. Por consiguiente introducen mayor incertidumbre y, como predice, la economía institucional se producen mayores efectos negativos.