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Política Forestal: el Gradualismo como
Exceso
Para muchos, el cambio más importante en la política forestal de los Estados Unidos en los últimos cuarenta años fue la adopción, en 1992, del “manejo de ecosistemas” por parte del U.S. Forest Service.
Oficialmente reemplazaba a la política de “uso múltiple” de los bosques federales establecida por ley
en 1960. El manejo de ecosistemas fue por varios años, desde su adopción, una “filosofía guía”, sin
normativas concretas que la sostuvieran. La existencia o no de diferencias sustanciales con el concepto de uso múltiple es hasta hoy motivo de debate.
Ing. Ftal. M.R.M.
Jorge Trevín
Coordinador del
Proyecto Forestal de
Desarrollo SAGPyA
En el mismo período, Honduras pasó de un escaso control de las actividades forestales privadas a estatizar, en 1974, la totalidad de sus bosques. Pocos años más tarde incorporó a los empresarios forestales a la administración del propio recurso estatal, para posteriormente reprivatizar los bosques y, más
recientemente, impulsar una descentralización que dio protagonismo a los municipios en la gestión
forestal.
Los cambios marginales o graduales en las políticas públicas han sido asociados con “la forma de
hacer las cosas” en las democracias, y el carácter gradual del cambio político en los Estados Unidos
tomado como ejemplo de este principio. El gradualismo en la planificación y en la construcción de
políticas se presentaría así como el proceso típico de toma de decisiones en las sociedades pluralistas. En un artículo ya clásico, Lindblom lo describió en 1959 como un método de formulación de
políticas, “superior a cualquier otro método disponible para problemas complejos en muchas circunstancias, ciertamente superior a un intento inútil de comprensión sobrehumana”, en una referencia a
alternativas metodológicas que requieren un análisis más amplio y a la vez más profundo.
Partidarios de este método resaltan su correspondencia con una economía de mercado, y en general rechazan la noción de que fuertes instituciones centrales definan o guíen políticas invocando el
bien común.
¿Cuál ha sido la evolución de la política forestal argentina en los últimos cuarenta años? ¿Se parece
este proceso al gradualismo norteamericano o a la sucesión de grandes cambios descripta para
Honduras?
En materia de bosques nativos no ha habido en el período cambio alguno de políticas. Nada ha sucedido en este sentido desde la provincialización de los territorios nacionales a principios de los 50. Los
cambios de institucionalidad, que culminaron en 1992 con la división jurisdiccional del sector en un
organismo para bosques nativos y otro para bosques cultivados, no resultaron en ningún caso en el
desarrollo de nuevas políticas para las masas forestales nativas.
En lo que respecta a bosques cultivados, las últimas cuatro décadas se caracterizaron por la asistencia
estatal a la forestación, ya sea a través de subsidios directos, beneficios fiscales o una combinación de
ambos. Iniciada como parte de una política nacional orientada a la sustitución de importaciones, y en
principio más focalizada a la producción de materia prima pulposa, fue modificándose muy gradualmente, incorporando otros objetivos pero sin perder sus características esenciales en un amplio rango
de aspectos, desde los relacionados a los mecanismos utilizados, hasta los liderazgos regionales resultantes, los vacíos geográficos de contrapartida y la selección de especies.
Todo esto indica que la “construcción de políticas públicas” para el sector forestal en la Argentina
de los últimos cuarenta años ha evitado consistentemente las “grandes decisiones” y ha transitado
desde la quietud del monte nativo, alterada últimamente cada vez más por el ruido de maquinaria
pesada, hasta el gradualismo escasamente sinuoso de la promoción estatal de las forestaciones. En
materia de política forestal nos hemos movido por décadas a pasos que reflejan el estilo de policy
development del país más desarrollado. Resulta apropiado analizar si ésta ha sido la mejor forma de
hacer política forestal.
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El propio Lindblom señala que si una política ha sido buena, muchos analistas deberían coincidir en
señalar sus bondades. Este test reemplazaría a la prueba clásica de comparar las capacidades de distintos medios para alcanzar objetivos establecidos, teniendo en cuenta que en el gradualismo medios
y objetivos son difícilmente distinguibles entre sí.
Críticos del enfoque gradualista han señalado desde limitaciones del sistema hasta el hecho de que sus
defensores pasan por alto la importancia y la función de las grandes decisiones que, aun tomadas muy
espaciadamente, afectan en profundidad el valor de las decisiones graduales o incrementales subsecuentes, e incluso de las precedentes. Una sucesión de pequeños pasos puede producir un gran cambio, pero no hay nada en ellos que guíe la acumulación. Los pasos pueden ser circulares, llevando de
nuevo a donde empezaron, o pueden ser dispersos, hacia muchas direcciones a la vez pero sin llevar a
ningún lado. Por eso las democracias más estables toman también, periódicamente, grandes decisiones
que afectan y marcan el rumbo de los pasos incrementales que llenan los años hasta el siguiente “gran
salto”.
Es difícil evaluar satisfactoriamente los resultados del gradualismo imperante en la forma de hacer política forestal en la Argentina en las últimas cuatro décadas. Los bosques nativos están desapareciendo
a un ritmo inédito, producto de políticas diseñadas o toleradas en otros ámbitos y sobre las que el
sector forestal es testigo inmóvil. Cuarenta años de promoción de las forestaciones con mecanismos
consistentemente similares no han bastado para alcanzar el autoabastecimiento en productos forestales, ni han llevado los beneficios de la silvicultura de plantaciones y las industrias procesadoras de sus
productos a vastas regiones del país, incluyendo a provincias históricamente forestales. Esta visión es
sin duda compartida por muchos.
Por otro lado, algunos desarrollos graduales recientes pueden llegar a desviar favorablemente el rumbo
del sector. Uno de ellos es el incremento de las actividades de investigación forestal, de su calidad y
del número de investigadores en los últimos años, lo cual es impulsado como política desde el Estado,
particularmente en el subsector de bosques cultivados. Otro aspecto, relacionado con éste, es la preocupación por la producción forestal sustentable, que se ha reflejado en mejoras concretas en las prácticas y en varias empresas con sus operaciones certificadas a base de estándares reconocidos internacionalmente. Si estas decisiones incrementales están definiendo o anticipando decisiones fundamentales subsecuentes, al menos parte del gradualismo que ha caracterizado por décadas al sector forestal
argentino habrá dado lugar a la construcción de una política forestal más adecuada a los grandes problemas que enfrenta.
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