LAS INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA
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Apéndice al Tema 3: LAS INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA 1. LAS INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA La Unión europea se basa en un sistema institucional único en el mundo y sin parangón en ningún otro organismo internacional; esquema institucional puesto en práctica originariamente por la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) y posteriormente trasladado a la Comunidad Económica Europea (CEE) y a la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom). La Unión Europea no es una federación como los Estados Unidos ni simplemente una organización de cooperación entre gobiernos, como las Naciones Unidas, sino que tiene un carácter único. Los países que constituyen la UE comparten su soberanía para ser más fuertes y tener una influencia mundial que ninguno de ellos podría ejercer individualmente. Compartir la soberanía significa, en la práctica, que los Estados miembros delegan algunos de sus poderes decisorios a las instituciones comunes creadas por ellos para poder tomar democráticamente y a nivel europeo decisiones sobre asuntos específicos de interés conjunto. El marco institucional, propiamente dicho, de la Unión Europea comprende • el Parlamento Europeo, • el Consejo Europeo, • el Consejo de Ministros, • la Comisión Europea y • el Tribunal de Justicia. Junto a estas, también desempeñan un papel vital en el funcionamiento de la Unión otras instituciones: • El Banco Central Europeo (BCE) asume las funciones propias de banco emisor con competencia exclusiva en el ámbito de la política monetaria de la Unión. • El Tribunal de Cuentas garantiza el control de los ingresos y gastos de la Unión. Además, otros organismos se ocupan de ámbitos especializados • El Defensor del Pueblo Europeo defiende a los ciudadanos y empresas de la UE frente a la mala gestión. • Organismos financieros El Banco Europeo de Inversiones financia proyectos de inversión de la UE; El Fondo Europeo de Inversiones facilita garantías y fondos de capital de riesgo con el fin de ayudar a las pequeñas y medianas empresas (PYME). • Organismos consultivos El Comité Económico y Social representa a organizaciones sociales e industria; El Comité de las Regiones representa a las autoridades regionales y locales. Apéndice al Tema 3 • Instituciones de la Unión Europea Organismos interinstitucionales La Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas publica, imprime y distribuye información sobre la UE y sus actividades; La Oficina de Selección de Personal de las Comunidades Europeas contrata al personal de las instituciones de la UE y otros organismos. • Organismos descentralizados Se han creado 15 agencias especializadas ("agencias comunitarias") para ocuparse de tareas específicas de tipo técnico, científico o de gestión dentro del ámbito comunitario ("primer pilar" de la Unión Europea); El Instituto Europeo de Estudios de Seguridad y el Centro de Satélites de la Unión Europea se ocupan de tareas específicas relativas a la Política Exterior y de Seguridad Común ("segundo pilar" de la UE); Europol y Eurojust colaboran para coordinar la cooperación policial y judicial en asuntos penales ("tercer pilar" de la UE). 1.1 EL PARLAMENTO EUROPEO El Parlamento Europeo El Parlamento Europeo es la institución en la que están representados los ciudadanos de los Estados miembros. Tal como establece el Tratado de Roma, el Parlamento Europeo representa a "los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad". El Parlamento tiene su origen en la Asamblea CECA, ampliada al conjunto de las tres comunidades tras la constitución de la CEE y Euratom. Inicialmente los miembros del Parlamento Europeo eran designados por cada parlamento nacional en su seno. En 1976, en la cumbre de Jefes de Estado o de Gobierno, se llego al acuerdo de que los miembros del Parlamento Europeo serían elegidos por sufragio universal directo. El Acta correspondiente se firmó en Bruselas el 20 de septiembre de 1976 y las primeras elecciones al Parlamento Europeo se celebraron en junio de 1979. Desde el Tratado de Maastricht, que entró en vigor en 1993, cualquier ciudadano de un país miembro de la Unión Europea que resida en otro Estado de la Unión puede votar o ser elegido, en las elecciones europeas, en su país de residencia El Parlamento Europeo trabaja en Francia, Bélgica y Luxemburgo. Las sesiones plenarias mensuales, a las que asisten todos los diputados, se celebran en Estrasburgo (Francia), "sede" del Parlamento. Las reuniones de las comisiones parlamentarias y las sesiones plenarias adicionales se celebran en Bruselas (Bélgica), mientras que Luxemburgo acoge a las oficinas administrativas (Secretaría General). 1.1.1 Composición El número de diputados del PE por Estado ha ido modificándose con las sucesivas ampliaciones. La distribución de los diputados en el hemiciclo no se hace por delegaciones nacionales, sino por grupos políticos. En la actualidad existen siete grupos políticos en el Parlamento, así como algunos diputados no inscritos. Los diputados trabajan también en comisiones y delegaciones parlamentarias, en calidad de miembros titulares o suplentes. En el cuadro 1 aparece la actual composición del Parlamento Europeo por países y grupo político, y en el cuadro 2 la distribución del número de escaños por países tras la quinta ampliación y tras la previsible ampliación de 2007. 2 Apéndice al Tema 3 Instituciones de la Unión Europea Cuadro 1 Composición del Parlamento Europeo por países y grupo político. 6ª legislatura: 2004-2009 Verts/ GUE/ IND/ PPE-DE PSE ALDE EUN NI Total ALE NGL DEM Bélgica 6 7 6 2 3 24 Rep. Checa 14 2 6 1 1 24 Dinamarca 1 5 4 1 1 1 1 14 Alemania 49 23 7 13 7 99 Estonia 1 3 2 6 Grecia 11 8 4 1 24 España 24 24 2 3 1 54 Francia 17 31 11 6 3 3 7 78 Irlanda 5 1 1 1 1 4 13 Italia 24 16 12 2 7 4 9 4 78 Chipre 3 1 2 6 Letonia 3 1 1 4 9 Lituania 2 2 7 2 13 Luxemburgo 3 1 1 1 6 Hungría 13 9 2 24 Malta 2 3 5 Holanda 7 7 5 4 2 2 27 Austria 6 7 2 3 18 Polonia 19 10 4 10 7 4 54 Portugal 9 12 3 24 Eslovenia 4 1 2 7 Eslovaquia 8 3 3 14 Finlandia 4 3 5 1 1 14 Suecia 5 5 3 1 2 3 19 Reino Unido 28 19 12 5 1 10 3 78 Total 268 202 88 42 41 36 27 28 732 (*) Grupos políticos: PPE-DE Grupo del Partido Popular Europeo (Demócrata-Cristianos) y de los Demócratas Europeos PSE Grupo Socialista en el Parlamento Europeo ALDE Grupo de la Alianza de los Demócratas Europeos Verts/ALE Grupo de los Verdes/Alianza Libre Europea GUE/NGL Grupo Confederal de la Izquierda Unitaria Europea/Izquierda Verde Nórdica IND/DEM Grupo Independencia/Democracia UEN Grupo Unión por la Europa de las Naciones NI No inscritos 1.1.2 Competencias Actualmente el Parlamento tiene tres funciones esenciales: • Comparte con el Consejo la función legislativa • Comparte con el Consejo el poder presupuestario • Efectúa un control democrático sobre la Comisión. Aprueba la designación de sus miembros y dispone de la facultad de censurarla. También efectúa un control político sobre el conjunto de las instituciones. 3 Apéndice al Tema 3 Instituciones de la Unión Europea CUADRO 2. NÚMERO DE ESCAÑOS POR PAÍS 1999-2004 2004-2007 2007-2009 Alemania 99 99 99 Austria 21 18 18 Bélgica 25 24 24 Bulgaria - - 18 Chipre - 6 6 Dinamarca 16 14 14 Eslovaquia - 14 14 Eslovenia - 7 7 España 64 54 54 Estonia - 6 6 Finlandia 16 14 14 Francia 87 78 78 Grecia 25 24 24 - 24 24 Irlanda 15 13 13 Italia 87 78 78 Letonia - 9 9 Lituania - 13 13 Luxemburgo 6 6 6 Malta - 5 5 31 27 27 - 54 54 Portugal 25 24 24 Reino Unido 87 78 78 República Checa - 24 24 Rumania - - 36 Suecia 22 19 19 TOTAL 626 732 786 Hungría Países Bajos Polonia Competencias legislativas El papel del Parlamento Europeo ha ido evolucionado desde una participación exclusivamente consultiva hasta convertirse en un órgano colegislador. El procedimiento más común para aprobar la legislación de la UE es la "codecisión", que se aplica en una amplia gama de campos). Esto sitúa a Parlamento y Consejo en pie de igualdad y las leyes aprobadas utilizando este procedimiento son actos conjuntos de ambos. 4 Apéndice al Tema 3 Instituciones de la Unión Europea En otro tipo de propuestas el Parlamento debe ser consultado y se requiere su aprobación para determinadas decisiones políticas o institucionales importantes. El Parlamento también impulsa la nueva legislación examinando el programa de trabajo anual de la Comisión, considerando qué nuevas leyes serían apropiadas y pidiendo a la Comisión que presente propuestas.1 Competencias presupuestarias La sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de la Comunidad comportó una primera ampliación de competencias del Parlamento Europeo en materia presupuestaria. El Parlamento Europeo y el Consejo son las dos ramas de la autoridad presupuestaria. En otras palabras, comparten el poder presupuestario, de la misma manera que comparten el poder legislativo. El Parlamento participa en el proceso presupuestario desde la fase de preparación, en particular, en lo relativo a las orientaciones generales y a la naturaleza de los gastos. Durante el debate del presupuesto, tiene la facultad de proponer enmiendas a los gastos no obligatorios y propuestas de modificación a los gastos obligatorios. El Parlamento tiene la última palabra en lo relativo a los gastos no obligatorios, mientras que el Consejo tiene la última palabra en los gastos obligatorios. El Parlamento aprueba definitivamente el presupuesto y controla su ejecución. El Parlamento tiene el poder de rechazar el presupuesto2 si considera que no corresponde a las necesidades de la Unión. En este caso, es necesario comenzar de nuevo el procedimiento presupuestario. Tras la fase de ejecución, el Parlamento examina el informe general anual y aprueba la gestión en la ejecución del presupuesto. A3.2.3 Control del ejecutivo El Parlamento dispone de varios instrumentos de control – – – – – Investidura de la Comisión La moción de censura Preguntas parlamentarias Comisiones de investigación Control en materia de política exterior, de seguridad común y de cooperación policial y judicial 1 En el plano legislativo, el trabajo parlamentario se organiza, por regla general, como sigue: El Parlamento Europeo recibe una propuesta legislativa de la Comisión Europea; una comisión parlamentaria, competente para el fondo, se encarga de preparar un informe y designa un ponente. La propuesta también puede remitirse, para opinión, a otra u otras comisiones parlamentarias. Una vez aprobada la opinión, la transmiten a la comisión parlamentaria competente; los diputados y las comisiones designadas para emitir opinión pueden presentar enmiendas al proyecto de informe presentado por el ponente; a continuación, la comisión competente para el fondo lo aprueba, con o sin modificaciones posteriormente, los grupos políticos examinan el informe en función de su orientación política por último, el informe se debate en el Pleno. La comisión competente para el fondo, los grupos políticos o un determinado número de diputados pueden presentar enmiendas. Mediante votación, el Parlamento adopta su posición. 2 Lo hizo en alguna ocasión en el pasado, pero no ha vuelto a utilizar este arma desde que define, junto con el Consejo, un plan financiero plurianual. 5 Apéndice al Tema 3 Instituciones de la Unión Europea El Tratado de Constitución para Europa refuerza los poderes del Parlamento Europeo como órgano colegislador, ampliando a nuevos ámbitos el campo de aplicación del llamado procedimiento de codecisión, en adelante denominado procedimiento legislativo, mediante el que el Parlamento decide conjuntamente con el Consejo. El Parlamento Europeo estará compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión. Su número no excederá de setecientos cincuenta. La representación de los ciudadanos será decrecientemente proporcional, con un umbral mínimo de seis diputados por Estado miembro. No se asignará a ningún Estado miembro más de noventa y seis escaños3. 1.2 EL CONSEJO EUROPEO El Consejo Europeo tiene su origen en las cumbres de Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la CE. En la reunión celebrada en diciembre de 1974 en París, los Jefes de Estado o de Gobierno decidieron reunirse en lo sucesivo tres veces al año como Consejo Europeo. En 1987, con el Acta Única Europea, el Consejo Europeo quedó integrado en la estructura institucional de la CEE (artículo 23 del AUE). Actualmente es un órgano de la Unión Europea (artículo 4 del Tratado UE). El Consejo Europeo está encargado de dar a la Unión el impulso político necesario para su desarrollo. No ejerce ninguna función legislativa. La función propia del Consejo Europeo consiste en fijar las directrices políticas para la integración europea. El Consejo Europeo ha dado estos impulsos, por ejemplo, para la unión económica y monetaria, el sistema monetario europeo, la elección por sufragio directo del Parlamento Europeo, para las actividades en materia de política social y en cuestiones relativas a la adhesión. Actualmente, el Consejo Europeo, al igual que todas las instancias del Consejo, lo preside el Estado miembro que ejerce durante seis meses la Presidencia de la Unión, según un orden preestablecido. La Convención propuso modificar este sistema creando un puesto permanente de Presidente del Consejo Europeo4, elegido por el Consejo Europeo por un período de dos años y medio, renovable una vez. El Tratado de Constitución establece que el Consejo Europeo estará compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por su Presidente (nueva figura en la arquitectura institucional de la Unión) y el Presidente 3 Con suficiente antelación a las elecciones al Parlamento Europeo de 2009, y posteriormente según sea necesario para nuevas elecciones, el Consejo Europeo adoptará por unanimidad, por iniciativa del Parlamento Europeo y con su aprobación, una decisión europea por la que se establezca la composición del Parlamento Europeo conforme a los principios a que se refiere el primer párrafo. 4 La función de este Presidente será: a) presidirá e impulsará los trabajos del Consejo Europeo; b) velará por la preparación y continuidad de los trabajos del Consejo Europeo, en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales; c) se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo; d) al término de cada reunión del Consejo Europeo, presentará un informe al Parlamento Europeo. El Presidente del Consejo Europeo asumirá, en su rango y condición, la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión. 6 Apéndice al Tema 3 Instituciones de la Unión Europea de la Comisión. También participará en sus trabajos el nuevo Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión El Consejo Europeo se pronunciará por consenso, excepto cuando la Constitución disponga otra cosa. El Consejo Europeo elegirá a su Presidente por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, que podrá renovarse una sola vez. El Presidente del Consejo Europeo no podrá ejercer mandato nacional alguno. 1.3 EL CONSEJO DE LA UNION EUROPEA El Consejo de la Unión Europea, antes llamado Consejo de Ministros, es el principal órgano legislativo y de toma de decisiones en la UE. Reúne a los representantes de todos los Gobiernos de los Estados miembros, que se eligen en cada país. El Consejo ejerce, junto con el Parlamento Europeo, las funciones legislativa y presupuestaria. Es también la institución preponderante para la toma de decisiones en materia de política exterior y de seguridad común. 1.3.1 Composición El Consejo se compone de un representante de cada Estado, de rango ministerial, “facultado para comprometer al Gobierno de dicho Estado miembro”. Cada ministro participante puede comprometer a su gobierno, es decir, que su firma es la firma de todo el gobierno, y también es responsable ante su parlamento nacional y los ciudadanos a quienes dicho parlamento representa. Esto garantiza la legitimidad democrática de las decisiones del Consejo. Los ministros cambian en función de los temas del orden del día. En total hay nueve configuraciones distintas del Consejo: • Asuntos generales y relaciones exteriores5; • Asuntos económicos y financieros ("ECOFIN"); • Justicia e interior; • Empleo, política social, salud y consumidores; • Competitividad (mercado interior, industria e investigación); • Transporte, telecomunicaciones y energía; • Agricultura y pesca; • Medio ambiente; • Educación, juventud y cultura. Sin embargo el Consejo sigue siendo una única institución. Un Comité compuesto de representantes permanentes de los Estados miembros (COREPER) prepara los trabajos del Consejo y realiza las misiones que éste le encomienda. El Consejo está presidido por el representante del país que ocupe la Presidencia de la Unión; ésta se ejerce por rotación en periodos de seis meses, según un orden que determina 5 Las relaciones de la UE con el resto del mundo son tratadas por el "Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores" pero esta configuración del Consejo también tiene una responsabilidad más amplia con respecto a los problemas de política general por lo que a sus reuniones asiste cualquier ministro o secretario de Estado designado por su respectivo gobierno. 7 Apéndice al Tema 3 Instituciones de la Unión Europea el Consejo. Es decir, cada país de la UE se hace cargo de la agenda del Consejo y preside todas las reuniones durante un semestre, promoviendo las decisiones legislativas políticas y trabajando en pro de acuerdos entre los Estados miembros. Para el período 2003-2006 el calendario es el siguiente:: 2003 2004 2005 2006 Primer semestre: Grecia Segundo semestre: Italia Primer semestre: Irlanda Segundo semestre: Países Bajos Primer semestre: Luxemburgo Segundo semestre: Reino Unido Primer semestre: Austria Segundo semestre: Finlandia La Presidencia es ayudada por la Secretaría General, que prepara y garantiza el buen funcionamiento de la institución a todos los niveles. El Secretario General6 está asistido por un Vicesecretario General responsable de los asuntos corrientes de la Secretaría General. El Tratado de Constitución prevé que la presidencia del Consejo corresponderá al ministro de un Estado miembro, según un sistema de rotación en condiciones de igualdad, durante un período de un año. El Consejo Europeo deberá establecer las reglas de rotación igual entre los Estados miembros teniendo en cuenta, entre otras cosas, los equilibrios geográficos europeos. El Consejo de Asuntos Exteriores deberá, por su parte, ser presidido por el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión. 1.3.2 Competencias El Consejo asume varias funciones esenciales • • • • • Legislativas. Es el órgano legislativo de la Unión, conjuntamente con el Parlamento Presupuestarias El Consejo es una de las dos ramas (junto con el Parlamento) de la autoridad presupuestaria que aprueba el presupuesto Política exterior de la Comunidad. El Consejo celebra, en nombre de la Comunidad, los acuerdos internacionales (negociados por la Comisión) con Estados u organizaciones internacionales. Nombramientos El consejo nombra a los miembros del Tribunal de Cuentas, del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones. Política económica y monetaria. El Consejo garantiza la coordinación de las políticas 6 En 1999 Javier Solana fue nombrado Secretario General del Consejo y también Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), y en esta calidad ayuda al Consejo a elaborar y aplicar decisiones políticas. También desarrolla el diálogo político, en nombre del Consejo, con países no pertenecientes a la UE. 8 Apéndice al Tema 3 • • Instituciones de la Unión Europea económicas generales de los Estados miembros Política Exterior y de Seguridad Común. El Consejo toma las decisiones necesarias para la elaboración y aplicación de la Política Exterior y de Seguridad Común, sobre la base de las orientaciones generales que define el Consejo Europeo Cooperación en asuntos de justicia e interior. El Consejo garantiza la coordinación de la acción de los Estados miembros y adopta las medidas necesaria en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal 1.3.3 Funcionamiento Las decisiones del Consejo son tomadas por votación Según el asunto de que se trate, el Consejo puede adoptar su decisiones por mayoría simple, mayoría cualificada o unanimidad. La mayoría simple sólo se aplica a unos pocos asuntos7. El procedimiento de votación más común en el Consejo es la "toma de decisiones por mayoría cualificada". Esto significa que para que una propuesta pueda adoptarse se necesita el apoyo de un número mínimo de votos. Sin embargo, en algunos ámbitos particularmente sensibles tales como la PESC, la fiscalidad, el asilo o la inmigración, las decisiones del Consejo tienen que ser unánimes8. Es decir, cada Estado miembro tiene poder de veto en estas áreas Toma de decisiones por mayoría cualificada Para calcular la mayoría cualificada, en los Tratados se contempla una ponderación de votos que pretende dar más peso a los Estados miembros más grandes. El número de votos depende del tamaño de la población del país pero este número no es estrictamente proporcional sino que se ajusta en favor de los países menos poblados. El cuadro 3 muestra la ponderación de votos en el Consejo y el porcentaje de población que representa cada uno de los Estados miembros. La votación por mayoría evita que los Estados pequeños bloqueen decisiones importantes, y al mismo tiempo permite alcanzar un acuerdo a pesar de la oposición de algún Estado miembro grande9. Hasta el 1 de mayo del 2004, el número mínimo de votos requerido para alcanzar una mayoría cualificada era de 62 de un total de 87 votos (es decir, el 71,3%). La ampliación a 25 miembros ha supuesto un reajuste en la ponderación de votos. A partir del 1 de mayo de 2004 y hasta el 31 de octubre del 2004 eran de aplicación los acuerdos transitorios para modificar la ponderación de votos. 7 Reglamento interno del Consejo, organización del Secretario General, estatuto de los comités previstos en el Tratado. 8 El acuerdo unánime ya es difícil de lograr entre 15 países pero en una Unión ampliada a 27 o más, será prácticamente imposible. Si siguiera rigiéndose por sus actuales normas, la UE se paralizaría, incapaz de actuar en muchos campos importantes. Por ello el Tratado de Niza cambió las normas, permitiendo al Consejo tomar decisiones por mayoría cualificada en muchos ámbitos que anteriormente requerían unanimidad. 9 No obstante, en el denominado «Compromiso de Ioannina» se introdujo una garantía a favor de los «Estados miembros grandes» en caso de formarse mayorías muy ajustadas. En caso de que miembros del Consejo que cuenten con un total de 23 a 25 votos declaren que se opondrán a una decisión del Consejo adoptada por mayoría cualificada, el Consejo hará todo lo que esté en su mano por encontrar en un tiempo razonable una solución satisfactoria que pueda ser aprobada con 65 votos como mínimo 9 CUADRO 3 PONDERACION DE VOTOS EN EL CONSEJO DE MINISTR0S Pais Alemania Francia Reino Unido Italia España Países Bajos Grecia Bélgica Portugal Suecia Austria Dinamarca Finlandia Irlanda Luxemburgo Polonia República Checa Hungría Eslovaquia Lituania Letonia Eslovenia Estonia Chipre Malta Suma EU-25 Total votos Mayoria porcentaje mayoria minoria de bloqueo Población (enero 2003, millones de personas) 82,5 59,6 59,3 57,3 40,7 16,2 11,0 10,4 10,4 8,9 8,1 5,4 5,2 4,0 0,4 38,2 10,2 10,1 5,4 3,5 2,3 2,0 1,4 0,7 0,4 453,7 Votos 1986 después de 3ª ampliación Votos Tratado Amsterdam 3 2 después 4ª ampl. 10 10 10 10 8 5 5 5 5 4 4 3 3 3 2 76 54 71% 23 87 62 71% 26 10 10 10 10 8 5 5 5 5 3 Tratado de Niza Tratado de Niza UE-15 UE-25 29 29 29 29 27 13 12 12 12 10 10 7 7 7 4 237 169 71% 69 29 29 29 29 27 13 12 12 12 10 10 7 7 7 4 27 12 12 7 7 4 4 4 4 3 Porcentaje población Porcentaje votos Niza 18,2% 9,0% 13,1% 9,0% 13,1% 9,0% 12,6% 9,0% 9,0% 8,4% 3,6% 4,0% 2,4% 3,7% 2,3% 3,7% 2,3% 3,7% 2,0% 3,1% 1,8% 3,1% 1,2% 2,2% 1,1% 2,2% 0,9% 2,2% 0,1% 1,2% 8,4% 8,4% 2,2% 3,7% 2,2% 3,7% 1,2% 2,2% 0,8% 2,2% 0,5% 1,2% 0,4% 1,2% 0,3% 1,2% 0,2% 1,2% 0,1% 0,9% CONSTITUCION 321 232 55 % miembros del consejo y 72% 65 % poblacion 90 35 % poblacion A partir del 1 de noviembre del 2004, se ha modificado el criterio de mayoría cualificada de acuerdo con lo previsto en el tratado de Niza. El criterio para la adopción de acuerdos por mayoría cualificada exige un doble criterio. Se alcanzará la mayoría cualificada: • • si una mayoría de Estados miembros lo aprueban si se reúne un mínimo de 232 votos, lo que supone el 72.3% del total (a grandes rasgos el mismo porcentaje que en el sistema anterior). Además, un Estado miembro puede pedir confirmación de que los votos a favor representan al menos el 62% de la población total de la Unión. En caso de que no sea así, la decisión no será adoptada. El Tratado de Constitución Europea prevé en el Anexo III (Protocolo sobre la representación de los ciudadanos en el Parlamento Europeo y la Ponderación de Votos en el Consejo) que este sistema pactado en Niza de mantendrá hasta el día 1 de noviembre de 2009. A partir de dicha fecha, desaparecerá la actual ponderación de votos y la mayoría cualificada se configura como una doble mayoría, de Estados y de porcentaje de población. La mayoría cualificada queda definida de la siguiente forma10: 1.- La mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 55% de los miembros del Consejo que incluya al menos a quince de ellos y represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65% de la población de la Unión. Una minoría de bloqueo estará compuesta al menos por cuatro miembros del Consejo, a falta de lo cual la mayoría cualificada se considerará alcanzada. 2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, cuando el Consejo no actúe a propuesta de la Comisión o del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, la mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 72% de los miembros del Consejo que represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65% de la población de la Unión. 1.4. LA COMISION EUROPEA La Comisión Europea es el órgano ejecutivo único y personifica y defiende el interés general de la Unión. A la Comisión frecuentemente se le denomina motor del sistema institucional comunitario, como centro impulsor de la acción comunitaria, depositaria del interés común y garante de su aplicación. Inicialmente, cada Comunidad estaba dotada de su propio ejecutivo: La actual Comisión Europea es el resultado de la fusión de los tres ejecutivos (Alta Autoridad CECA, Comisión CEE y Euratom). La sede de la Comisión está en Bruselas (Bélgica), pero también tiene oficinas en Luxemburgo, representaciones en todos los países de la UE y delegaciones en muchas capitales de todo el mundo. 10 La propuesta de la Convención definía la mayoría cualificada como una mayoría de Estados miembros que represente al menos las tres quintas partes de la población de la Unión. La redacción inicial ha sido modificada por el acuerdo alcanzado en la Conferencia Intergubernamental de Junio de 2004. Apéndice al Tema 3 Instituciones de la Unión Europea 1.4.1 Composición Desde su origen, la Comisión siempre ha estado compuesta por dos comisarios por cada uno de los países más poblados y uno por cada uno de los otros Estados miembros. El Protocolo sobre las instituciones Anexo al Tratado de Amsterdam prevé una modificación de la composición de la Comisión en caso de una nueva ampliación, y el Tratado de Niza limita la composición de la Comisión a partir de 2005 a un comisario por cada Estado miembro. El Presidente y los miembros de la Comisión son nombrados, por los Estados miembros por un periodo de 5 años, previa aprobación por el Parlamento Europeo. El procedimiento es el siguiente: • los gobiernos de los Estados miembros consensúan el nombre del nuevo Presidente de la Comisión; • el Presidente designado negocia con los gobiernos de los Estados miembros los nombres de los otros 19 Comisarios; • el nuevo Parlamento emite su dictamen sobre todo el "colegio". Si el dictamen es positivo, la nueva Comisión puede empezar oficialmente a trabajar el siguiente enero. Desde el 1 de mayo de 2004, la Comisión cuenta con 10 nuevos Comisarios (artículo 45 del Tratado de adhesión). Los nuevos miembros de la Comisión, nombrados por el Consejo por mayoría cualificada y de acuerdo con el Presidente de la Comisión, son miembros de pleno derecho del Colegio, si bien no tienen carteras específicas. La duración del mandato de los nuevos Comisarios se limita a seis meses. A partir de la fecha de toma de posesión de la Comisión 2004-2009, hay solamente un comisario por país. El Tratado de Constitución Europea limita el número de comisarios11. La primera Comisión nombrada con arreglo a lo dispuesto en la Constitución estará compuesta por un nacional de cada Estado miembro, incluidos su Presidente y el Ministro de Asuntos Exteriores12 de la Unión, que será uno de sus Vicepresidentes. A partir del final del mandato de la Comisión a que se refiere el apartado anterior, la Comisión estará compuesta por un número de miembros correspondiente a los dos tercios del número de Estados miembros, que incluirá a su Presidente y al Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, a menos que el Consejo Europeo decida por unanimidad modificar dicho número. El mandato de la Comisión será de cinco años. Los miembros de la Comisión serán elegidos en razón de su competencia general y de su compromiso europeo, de entre personalidades que ofrezcan plenas garantías de independencia. Los miembros de la Comisión serán seleccionados de entre los nacionales de los Estados miembros mediante un sistema de rotación igual entre los Estados miembros. Dicho sistema se establecerá por decisión europea adoptada por unanimidad por el Consejo Europeo y conforme a los siguientes principios: 11 El proyecto presentado por la Convención establecía que la Comisión la constituirá un Colegio compuesto por su presidente, por el Ministro de Asuntos Exteriores/vicepresidente y trece comisarios europeos seleccionados por un sistema de rotación equitativa entre los Estados miembros 12 La creación del cargo de Ministro de Asuntos Exteriores es una de las principales innovaciones que aporta la Constitución. Con esta figura se trata de dar más coherencia en la acción exterior de la Unión, tanto a nivel político como a nivel económico 13 Apéndice al Tema 3 Instituciones de la Unión Europea a) se tratará a los Estados miembros en condiciones de rigurosa igualdad en lo que se refiere a la determinación del orden de turno y del período de permanencia de sus nacionales en la Comisión; por lo tanto, la diferencia entre el número total de los mandatos que ejerzan nacionales de dos determinados Estados miembros nunca podrá ser superior a uno; b) con sujeción a lo dispuesto en la letra a), cada una de las sucesivas Comisiones se constituirá de forma que refleje de manera satisfactoria la diversidad demográfica y geográfica del conjunto de los Estados miembros. El candidato para el cargo de Presidente de la Comisión lo propondrá el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, al Parlamento Europeo. El Parlamento Europeo elegirá al candidato por mayoría de los miembros que lo componen. Si el candidato no obtiene la mayoría necesaria, el Consejo Europeo propondrá en el plazo de un mes, por mayoría cualificada, un nuevo candidato, que será elegido por el Parlamento Europeo por el mismo procedimiento. El Presidente, el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión y los demás miembros de la Comisión se someterán colegiadamente al voto de aprobación del Parlamento Europeo. Sobre la base de dicha aprobación, la Comisión será nombrada por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada. 1.4.2 Competencias Las principales competencias de la Comisión son: • • • Poderes de iniciativa. Por regla general, corresponde a la Comisión la iniciativa de las propuestas sobre las que decidirán el Parlamento y el Consejo. El poder de presentación de propuestas constituye la modalidad completa del poder de iniciativa, la autoridad decisoria no puede decidir en ausencia de propuesta, ni sobre bases distintas de la propuesta presentada. En particular - Iniciativa legislativa La Comisión elabora y propone los textos de todas las propuestas legislativas (reglamentos y directivas) que se presentan al Parlamento y al Consejo para su aprobación. - Iniciativa presupuestaria. La Comisión elabora el anteproyecto del presupuesto que se somete el Consejo. - Iniciativa en las relaciones internacionales. La Comisión está encargada de negociar los acuerdos internacionales que se someterán al consejo para su conclusión Poderes de ejecución. La Comisión es la instancia ejecutiva, garantiza la ejecución de la legislación europea (Directivas, Reglamentos y Decisiones), del presupuesto y de los programas adoptados por el Parlamento y el Consejo. Poderes de control de la aplicación del Derecho Comunitario. La Comisión es la “guardiana de los Tratados”, vela por el cumplimiento del Derecho comunitario, conjuntamente con el Tribunal de Justicia. (Se trata sobre todo del “procedimiento por incumplimiento” contra los Estados miembros. Si la Comisión estima que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben, puede iniciar el procedimiento). 14 Apéndice al Tema 3 • Instituciones de la Unión Europea Poderes Consultivos. La Comisión tiene atribuido un poder general de recomendación y de dictamen, siendo obligatoria su consulta para la toma de determinadas decisiones. 1.5.4. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA El Tribunal de Justicia se encarga de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. Sus competencias abarcan los litigios entre los Estados miembros, los litigios entre la Unión y los Estados miembros, entre las instituciones, y entre las empresas y particulares y la Unión. Es también competente para responder a cuestiones de interpretación del derecho comunitario planteadas por un juez nacional, en el marco de un litigio pendiente ante una jurisdicción nacional. Esta última competencia, “prejudicial”, es esencial para garantizar una interpretación uniforme del Derecho comunitario en todo el territorio de la Unión. El Tribunal está integrado por un juez por Estado miembro, con el fin de que todos los ordenamientos jurídicos nacionales de la UE estén representados. Incluso después de la ampliación aún habrá un juez por Estado miembro pero en aras de la eficacia el Tribunal podrá reunirse bajo la forma de "Gran Sala" de sólo 11 jueces en vez de tener siempre que celebrar una sesión plenaria a la que asistan todos los jueces. El Tribunal es ayudado por ocho "abogados generales" cuyo papel consiste en presentar, pública e imparcialmente, dictámenes motivados sobre los casos planteados ante el Tribunal. Los jueces y abogados generales son antiguos miembros de los más altos tribunales nacionales o abogados altamente competentes con todas las garantías de imparcialidad designados por acuerdo conjunto de los gobiernos de los Estados miembros. Su nombramiento lo es por seis años pero pueden ser reelegidos durante uno o dos períodos suplementarios de tres años. Para ayudar al Tribunal a hacer frente a los miles de casos sobre los que debe entender y ofrecer a los ciudadanos una mejor protección legal, en 1989 se creó un "Tribunal de Primera Instancia" que depende del Tribunal de Justicia y al que corresponde pronunciarse en ciertos tipos de casos, particularmente demandas presentadas por particulares y casos de competencia desleal entre empresas. El proyecto de Constitución establece que el Tribunal de Justicia comprenderá el Tribunal de Justicia Europeo, el Tribunal de Gran Instancia (en la actualidad denominado Tribunal de Primera Instancia) y los tribunales especializados. El proyecto de Constitución deberá permitir a los ciudadanos impugnar más fácilmente los reglamentos de la Unión que sirvan de fundamento a sanciones, aún cuando no les afecten individualmente (como imponen hoy los Tratados). Además, las infracciones de los Estados miembros podrán, en algunos casos, a petición de la Comisión, ser sancionadas más rápidamente por el Tribunal, que podrá imponerles con más facilidad el pago de multas en caso de no transposición del Derecho de la Unión o de no ejecución de sus sentencias. 15 Apéndice al Tema 3 1.6. Instituciones de la Unión Europea EL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO El Tribunal de Cuentas fue creado por el Tratado de 22 de julio de 1975 (en vigor desde junio de 1976) en el que también se conceden poderes presupuestarios al Parlamento Europeo. Por otra parte, el Tratado de la Unión Europea elevó al Tribunal de Cuentas al rango de institución comunitaria. El Tribunal de Cuentas comprueba que se han recibido todos los ingresos de la Unión y que todos los gastos se han realizado de manera legal y según las normas y que el presupuesto ha sido gestionado sabiamente. El Tribunal está compuesto por un miembro de cada país de la UE, designado por el Consejo por un período renovable de seis años. Después de la ampliación seguirá habiendo un miembro por país pero, en aras de la eficacia, el Tribunal podrá crear "salas", constituidas solamente por algunos miembros, para adoptar ciertos tipos de informe o dictamen. La principal función del Tribunal es comprobar que el presupuesto de la UE se ejecuta correctamente, es decir, que los ingresos y gastos de la UE son legales y claros, y asegurar una sana gestión financiera. De este modo su trabajo ayuda a garantizar que el sistema de la UE funciona eficaz y abiertamente. Para llevar a cabo sus tareas el Tribunal puede investigar la documentación de cualquier organización que gestione ingresos o ejecute gastos de la UE y, en su caso, efectuar controles sobre el terreno. Sus conclusiones se redactan en informes que llaman la atención de la Comisión y los Estados miembros sobre los eventuales problemas. Una de sus funciones clave es ayudar a la autoridad presupuestaria (Parlamento Europeo y Consejo) presentándole cada año un informe sobre el ejercicio presupuestario anterior. Los comentarios que aporta en este informe anual juegan un papel muy importante en la decisión del Parlamento de aprobar o no la gestión del presupuesto por parte de la Comisión. Si está satisfecho, el Tribunal también envía al Consejo y el Parlamento una declaración de fiabilidad en el sentido de que el dinero de los contribuyentes europeos se ha utilizado correctamente. Finalmente, el Tribunal de Cuentas emite un dictamen antes de que se adopten los reglamentos financieros de la UE. También puede hacer observaciones en cualquier momento con respecto a problemas específicos o emitir un dictamen a petición de una de las instituciones de la UE. 1.7. EL COMITÉ ECONOMICO Y SOCIAL El Comité Económico y Social es un órgano consultivo compuesto por representantes de las distintas categorías de intereses económicos y sociales. (empresarios, sindicatos, agricultores, consumidores y otros grupos de interés que colectivamente constituyen la "sociedad organizada"). El CESE constituye un puente entre la Unión y sus ciudadanos, promoviendo una sociedad europea más participativa e integradora y por lo tanto más democrática. El CESE presenta sus opiniones y defiende sus intereses en discusiones políticas con la Comisión, el Consejo y el Parlamento. El Comité se reúne en asamblea plenaria y sus debates son preparados por seis subcomités conocidos como "secciones", que se ocupan de áreas políticas particulares. Elige a su presidente y a dos vicepresidentes por un plazo de dos años. El Comité Económico y Social Europeo tiene tres funciones principales: 16 Apéndice al Tema 3 Instituciones de la Unión Europea • asesorar al Consejo, la Comisión y el Parlamento, a petición de estas instituciones o por iniciativa propia; • animar a la sociedad a intervenir más en la elaboración de las normas de la UE; • fomentar el papel de la sociedad en los países no pertenecientes a la UE y ayudar a crear estructuras consultivas. La función del Comité esencial consiste en comunicar a las instituciones responsables de las decisiones comunitarias la opinión de los representantes de la vida económica y social. El Comité es parte integrante del proceso decisorio de la UE ya que debe ser consultado antes de la toma de decisiones sobre política económica y social. Por propia iniciativa puede también presentar sus opiniones sobre otros asuntos que considere importantes. Su consulta es obligatoria sobre un gran numero de temas de política económica y social (política agrícola, libre circulación de personas y de servicios, política de transportes, armonización de la fiscalidad indirecta, aproximación de legislaciones en el ámbito del mercado interior, política de empleo, política social, educación, formación profesional y juventud, salud pública, protección de los consumidores, redes transeuropeas, política industrial, cohesión económica y social, investigación y desarrollo tecnológico, medio ambiente). Además, el Comité Económico y Social puede ser consultado sobre cualquier asunto por la Comisión, el Consejo o el Parlamento siempre que lo consideren oportuno. También puede emitir dictámenes por iniciativa del propio Comité siempre que lo considere necesario. El Comité Económico y Social cuenta con un total de 344 miembros; el número de miembros de cada país de la UE refleja aproximadamente el tamaño de su población: Alemania, Francia, Italia, Reino Unido 24 España, Polonia 21 Rumania Bélgica, Grecia, Países Bajos, Austria, Portugal, Suecia, Bulgaria, República Checa, Hungría Dinamarca, Irlanda, Finlandia, Lituania, Eslovaquia Estonia, Letonia, Eslovenia 15 12 9 7 Chipre, Luxemburgo 6 Malta 5 TOTAL 344 Según el proyecto de Constitución, el número de miembros del Comité Económico y Social no excederá de 350. Serán nombrados por el Consejo para un periodo de cinco años. 1.8. EL COMITÉ DE LAS REGIONES El Comité de las Regiones se añadió a las instituciones comunitarias en el Tratado de 17 Apéndice al Tema 3 Instituciones de la Unión Europea Maastricht. El Comité de las Regiones es un organismo consultivo integrado por representantes de las autoridades regionales y locales de Europa que garantiza que estas autoridades puedan aportar su opinión en la formulación de las normas de la Unión Europea y que se respetan las identidades y prerrogativas regionales y locales. El Comité debe ser consultado sobre asuntos que conciernen al gobierno local y regional, tales como política regional, medio ambiente, educación y transporte. Su número de miembros y distribución por países es idéntico al del Comité Económico y Social. Con la ampliación su número se eleva de la misma forme que el CESE. Los miembros del Comité son cargos municipales o regionales electos que representan a toda la gama de actividades de los gobiernos locales y regionales de la Unión. Pueden ser presidentes o parlamentarios regionales, concejales, alcaldes de ciudades grandes, etc. Son nombrados por los gobiernos de la UE pero trabajan con total independencia política. El Consejo de la UE los nombra por cuatro años y pueden ser reelegidos. Conforme al Tratado de Niza, deben también tener un mandato de las autoridades que representan o deben ser políticamente responsables ante ellas. El Comité de las Regiones designa a un presidente entre sus miembros, por un período de dos años. El Comité es consultado preceptivamente en materias que puedan afectar al desarrollo económico de las regiones (educación, formación profesional y juventud, cultura, salud pública, redes transeuropeas de transportes, telecomunicaciones y energía y cohesión económica y social). También puede ser consultado facultativamente por las instituciones europeas siempre que lo consideren oportuno y puede emitir dictámenes a iniciativa propia. 1.9 EL DEFENSOR DEL PUEBLO Esta figura ha sido creada por el Tratado de Maastricht como elemento de la ciudadanía europea. La institución del Defensor del Pueblo tiene por objeto garantizar mejor la protección de los ciudadanos en caso de mala administración en la acción de las instituciones y órganos comunitarios; y, con ello, reforzar el control democrático de las instituciones comunitarias. Su misión es atender las reclamaciones que formulen un ciudadano de la Unión o una persona física o jurídica que resida o tenga su sede social en un Estado miembro, presentada directamente o por medio de un diputado al Parlamento Europeo, así como la intervención por propia incitativa del Defensor del Pueblo, que puede emprender todas las investigaciones que considere justificadas El Defensor es elegido por el Parlamento por cinco años renovables, lapso que corresponde a una legislatura del Parlamento. El Defensor del pueblo ayuda a detectar casos de mala gestión en las instituciones europeas y otros órganos de la UE. "Mala gestión" significa una administración deficiente o errónea, es decir, una institución de la UE no hace algo que debería haber hecho, lo hace de manera incorrecta, o hace algo que no debería haber hecho. Ejemplos de la mala gestión son: • Injusticias, • Discriminaciones, • Abusos de poder, 18 Apéndice al Tema 3 • • • Instituciones de la Unión Europea Falta o denegación de información, Retrasos innecesarios, Procedimientos incorrectos. El Defensor del Pueblo puede hacer recomendaciones a las instituciones de la UE y remitir un asunto al Parlamento, o sea, puede tomar cualquier tipo de iniciativa política que considere necesaria. El Defensor actúa de forma completamente independiente e imparcial, sin solicitar ni aceptar instrucciones de ningún gobierno u organización. Por otra parte, durante su mandato no puede ejercer ninguna otra actividad profesional, remunerada o no. 2. EL ORDENAMIENTO JURIDICO COMUNITARIO. Con la creación de las Comunidades, los Estados miembros han limitado su soberanía legislativa y establecido un ordenamiento jurídico autónomo que es vinculante para sus ciudadanos y para los Estados mismos y que sus tribunales están obligados a aplicar. El Derecho comunitario es un sistema jurídico independiente, que prevalece sobre las disposiciones jurídicas nacionales. La autonomía del ordenamiento jurídico comunitario reviste una importancia fundamental para la existencia de la UE, ya que sin ella no se podría evitar que los derechos nacionales socavaran el Derecho comunitario ni garantizar la validez uniforme del mismo en todos los Estados miembros. Asimismo, el Derecho comunitario es la única norma aplicable a los actos jurídicos comunitarios, y no el Derecho constitucional o la legislación nacional ordinaria. En general, el Derecho de la UE se compone de tres tipos de legislación distintos, pero dependientes unos de otros: DERECHO PRIMARIO El Derecho primario incluye, en particular, los Tratados y otros acuerdos que tienen una categoría similar. El Derecho primario se deriva de acuerdos negociados directamente entre gobiernos de los Estados miembros. Dichos acuerdos se redactan en forma de Tratados, que, posteriormente, son ratificados por los parlamentos nacionales. El mismo procedimiento se aplica para cualquier modificación posterior de los Tratados. Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas se han revisado en varias ocasiones mediante los siguientes textos: • el Acta Única Europea (1987), • el Tratado de la Unión Europea, llamado "Tratado de Maastricht" (1992), • el Tratado de Amsterdam (1997), que entró en vigor el 1 de mayo de 1999. En los Tratados también se definen las funciones y responsabilidades de las instituciones y órganos comunitarios que participan en el proceso de toma de decisiones, así como los procedimientos legislativos, ejecutivos y judiciales que caracterizan el Derecho comunitario y su aplicación. DERECHO DERIVADO 19 Apéndice al Tema 3 Instituciones de la Unión Europea El Derecho derivado se basa en los Tratados y conlleva diversos procedimientos definidos en varias de sus disposiciones. En el marco de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, el Derecho comunitario puede adoptar las siguientes formas: • Reglamentos: son directamente aplicables y obligatorios en todos los Estados miembros de la UE sin necesidad de que se adopten disposiciones de ejecución en la legislación nacional. • Directivas: obligan a los Estados miembros en cuanto al resultado que deba conseguirse en un determinado plazo de tiempo, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. Las directivas deben incorporarse a los distintos ordenamientos jurídicos nacionales con arreglo a los procedimientos de cada Estado miembro. • Decisiones: son obligatorias en todos sus elementos para sus destinatarios. Por lo tanto, las decisiones no requieren legislación nacional para su ejecución. La Decisión puede estar dirigida a uno, varios o todos los Estados miembros, a empresas o a particulares. • Las recomendaciones y los dictámenes no son vinculantes. JURISPRUDENCIA La jurisprudencia incluye las sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, por ejemplo, con motivo de recursos interpuestos por la Comisión, por tribunales nacionales de los Estados miembros o por particulares. Estos tipos de legislación constituyen el acervo comunitario. Un capítulo específico de la Declaración de Laeken, que estableció el mandato de la Convención era la simplificación de los instrumentos que permiten a la Unión ejercer sus competencias. En este ámbito, el proyecto de Constitución simplifica el sistema existente. La tipología de actos se limita a seis instrumentos: ley, ley marco, reglamento, decisión, recomendación y dictamen. 3. LA TOMA DE DECISIONES EN LA UNIÓN EUROPEA La toma de decisiones en la UE implica a diversas instituciones, en especial : • La Comisión Europea, • El Parlamento Europeo, • El Consejo de la Unión Europea. La Comisión propone la nueva legislación pero son el Consejo y el Parlamento los que aprueban las leyes. Otras instituciones y organismos también desempeñan sus respectivos papeles. Las normas y procedimientos de toma de decisiones de la UE se fijan en los tratados. Cada ley europea se basa en un artículo específico del tratado, mencionado como "fundamento 20 Apéndice al Tema 3 Instituciones de la Unión Europea jurídico" de la legislación. Hay tres procedimientos principales para la adopción de nuevas leyes en la UE: • Codecisión; • Consulta; • Dictamen conforme. La principal diferencia entre ellas es la forma en que el Parlamento y el Consejo colaboran. En el procedimiento de consulta el Parlamento da simplemente su opinión; en el procedimiento de codecisión, comparte auténticamente el poder con el Consejo. La Comisión, al proponer una nueva ley, debe elegir qué procedimiento va a seguir y la elección depende, en principio, del "fundamento jurídico" de la propuesta, es decir, en qué artículo del Tratado se basa. 3.1. Codecisión El procedimiento legislativo denominado procedimiento de codecisión, otorga al Parlamento Europeo un poder de colegislador igual que el que ostenta el Consejo. Según este procedimiento, un texto propuesto por la Comisión, previa consulta con los medios interesados, será adoptado a la vez por el Parlamento Europeo y por el Consejo. El Parlamento y el Consejo legislan conjuntamente13 El desarrollo el procedimiento es el siguiente: (a) Propuesta de la Comisión (b) Primera lectura del Parlamento. El Parlamento emite un dictamen por mayoría simple. (c) Primera lectura del Consejo. El Consejo adopta una “posición común" por mayoría cualificada. (d) Segunda lectura del Parlamento. El Parlamento dispone de tres meses para pronunciarse. Existen tres posibilidades: – Si el Parlamento aprueba la posición común, o no se pronuncia en el plazo, el acto es inmediatamente adoptado – Si el Parlamento rechaza la posición común por mayoría absoluta el procedimiento concluye con la no adopción del acto. – Si el parlamento adopta enmiendas a la posición común el Consejo es consultado de nuevo (e) Segunda lectura del Consejo. El Consejo decide sobre las enmiendas del Parlamento. Si el Consejo aprueba todas las enmiendas del Parlamento el acto se adopta, en caso contrario se convoca el Comité de conciliación. (f) Conciliación El Comité de conciliación examina la posición común sobre la base de las enmiendas del Parlamento y dispone de seis semanas para elaborar un proyecto común. Cuando el Comité aprueba un proyecto común, éste es sometido al Consejo y al Parlamento para su aprobación. Si el Comité no aprueba un proyecto común en el plazo previsto el procedimiento termina con la no adopción del acto. (g) Fin del procedimiento. Después de la conciliación, Consejo y Parlamento 13 El Acta Unica Europea introdujo el denominado procedimiento de Cooperación y ampliado con el Tratado de Maastricht, constituía el inicio de un verdadero poder legislativo del Parlamento. Este procedimiento ha sido particularmente importante en el ámbito de la unión económica y monetaria. Actualmente, todos los supuestos en los que antes se seguía este procedimiento normativo están sujetos al procedimiento de codecisión. 21 Apéndice al Tema 3 Instituciones de la Unión Europea disponen de seis semanas para la aprobación del proyecto común. Si el Consejo y el Parlamento aprueba el proyecto el acto es adoptado. Cuando dentro del plazo no se haya producido la aprobación por una de las dos instituciones el procedimiento concluye con la no adopción del acto. 3.2. Consulta Mediante el procedimiento de consulta la Comisión envía su propuesta tanto al Consejo como al Parlamento, pero es el Consejo el que consulta oficialmente el Parlamento y a otras instituciones, tales como el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones, cuyas opiniones forman parte integrante del proceso decisorio de la UE. En algunos casos la consulta es obligatoria porque el fundamento jurídico así lo requiere y la propuesta no puede convertirse en ley a menos que el Parlamento haya emitido su dictamen. En otros casos la consulta es opcional y la Comisión sugiere simplemente que el Consejo consulte al Parlamento. En todos los casos el Parlamento puede: • Aprobar la propuesta de la Comisión, • Rechazarla, • Pedir enmiendas. Si el Parlamento pide enmiendas, la Comisión considera todos los cambios sugeridos por el Parlamento y, si acepta alguno de ellos, envía al Consejo una propuesta modificada. El Consejo examina la propuesta modificada y la adopta tal como se le presenta o la modifica. En este procedimiento, como en todos los demás, si el Consejo adopta una propuesta de la Comisión, debe hacerlo por unanimidad. 3.3 Dictamen conforme El procedimiento de dictamen conforme significa que el Consejo tiene que obtener el asentimiento del Parlamento antes de tomar ciertas decisiones muy importantes. El procedimiento es igual al de consulta, salvo que el Parlamento no puede modificar una propuesta sino que debe aceptarla o rechazarla. La aceptación ("dictamen conforme") requiere una mayoría absoluta del voto emitido. La generalización de la codecisión que el proyecto de Constitución establece como procedimiento legislativo ordinario constituye la mejor imagen de la doble legitimidad, de los Estados (Consejo) y de los pueblos (Parlamento Europeo), que caracteriza a la Unión. No obstante, en algunos casos habrá leyes especiales, adoptadas solo por el Consejo o, con menos frecuencia, solo por el Parlamento Europeo. 22
