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AVERTISSEMENT Ce document est le fruit d’un long travail approuvé par le jury de soutenance et mis à disposition de l’ensemble de la communauté universitaire élargie. Il est soumis à la propriété intellectuelle de l’auteur : ceci implique une obligation de citation et de référencement lors de l’utilisation de ce document. D’autre part, toute contrefaçon, plagiat, reproduction illicite de ce travail expose à des poursuites pénales. Contact : [email protected] LIENS Code la Propriété Intellectuelle – Articles L. 122-4 et L. 335-1 à L. 335-10 Loi n°92-597 du 1er juillet 1992, publiée au Journal Officiel du 2 juillet 1992 http://www.cfcopies.com/V2/leg/leg-droi.php http://www.culture.gouv.fr/culture/infos-pratiques/droits/protection.htm 5)µ4& &OWVFEFMPCUFOUJPOEV %0$503"5%&-6/*7&34*5²%&506-064& %ÏMJWSÏQBS Université Toulouse 1 Capitole (UT1 Capitole) Cotutelle internationale avec: "Universitat de Barcelona" (UB) 1SÏTFOUÏFFUTPVUFOVFQBS Lluís Medir Tejado le 01/02/2013 5JUSF Interdépendances institutionnelles et gouvernance multiniveaux : le cas des municipalités et de la politique éducative. / Interdependencias institucionales y gobierno multinivel: el caso de los municipios y la política educativa. ²DPMF EPDUPSBMF et discipline ou spécialité ED SJP : Sciences Politiques 6OJUÏEFSFDIFSDIF Laboratoire des Sciences Sociales du Politique (LaSSP) et Grup de Recerca en Estudis Locals (GREL) %JSFDUFVST EFʾÒTF Jean-Michel Eymeri-Douzans (IEP Toulouse) / Jordi Capo Giol (UB) Jury : Jaume Magre (Président) Carmen Navarro (Rapporteur) Cécile Créspy (Rapporteur) Jean-Michel Eymeri-Douzans (Co-Directeur) Jordi Capo (Co-Directeur) ȱ DoctoradoȱenȱDerechoȱyȱCienciaȱPolíticaȱ ȱ ȱ Cotutelaȱinternacionalȱȱ UniversitatȱdeȱBarcelonaȱ/ȱIEPȬUniversitéȱdeȱToulouseȱ1ȱCapitoleȱ ȱ ȱ ȱ ȱ INTERDEPENDENCIASȱINSTITUCIONALESȱYȱGOBIERNOȱ MULTINIVEL:ȱELȱCASOȱDEȱLOSȱMUNICIPIOSȱYȱLAȱ POLÍTICAȱEDUCATIVAȱ ȱ 2013ȱ ȱ ȱ ȱ ParaȱobtenerȱelȱtítuloȱdeȱDoctorȱ Doctorando:ȱLluísȱMedirȱTejadoȱ Director:ȱDr.ȱJordiȱCapoȱGiolȱ(UniversitatȱdeȱBarcelona)ȱ Director:ȱDr.ȱJeanȬMichelȱEymeriȬDouzansȱ(IEPȱToulouse)ȱ Índice ÍNDICEȱ Tablas,ȱgráficosȱyȱmapasȱ......................................................................................................ȱ7ȱ ȱ Introducciónȱ.........................................................................................................................ȱ13ȱ BLOQUEȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucional.ȱ...........................................................ȱ29ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismo.ȱ................................................ȱ31ȱ 1.1ȱEducaciónȱyȱCienciaȱPolítica.ȱ....................................................................................ȱ33ȱ 1.1.1ȱLasȱdificultadesȱdeȱlaȱCienciaȱPolíticaȱenȱrelaciónȱconȱlaȱeducación.ȱ...........ȱ36ȱ 1.1.2ȱLaȱespecificidadȱdeȱalgunasȱaproximacionesȱcercanas.ȱ.................................ȱ37ȱ 1.1.3ȱLaȱespecificidadȱdeȱlaȱCienciaȱPolíticaȱenȱlaȱeducación.ȱ................................ȱ40ȱ 1.1.4ȱDeterminantesȱdeȱlaȱCienciaȱPolíticaȱyȱlaȱeducación.ȱ.....................................ȱ43ȱ 1.2ȱNeoinstitucionalismoȱyȱcambioȱinstitucional.ȱ........................................................ȱ45ȱ 1.2.1ȱElȱviejoȱyȱelȱnuevoȱinstitucionalismo.ȱ...............................................................ȱ48ȱ 1.2.2ȱLasȱcorrientesȱdelȱneoinstitucionalismo.ȱ..........................................................ȱ53ȱ 1.2.2.1ȱElȱneoinstitucionalismoȱsociológicoȱoȱnormativo.ȱ...................................ȱ54ȱ 1.2.2.2ȱElȱneoinstitucionalismoȱdeȱelecciónȱracional.ȱ...........................................ȱ55ȱ 1.2.2.3ȱElȱneoinstitucionalismoȱhistórico.ȱ..............................................................ȱ56ȱ 1.2.2.4ȱElȱneoinstitucionalismoȱempírico.ȱ..............................................................ȱ57ȱ 1.2.2.5ȱLasȱcorrientesȱresumidas.ȱ............................................................................ȱ58ȱ 1.2.3ȱElȱcambioȱyȱelȱdiseñoȱinstitucionalesȱ................................................................ȱ58ȱ 1.2.3.1ȱLosȱprincipalesȱmodelosȱdeȱcambioȱinstitucional.ȱ...................................ȱ60ȱ 1.2.3.2ȱLosȱprincipalesȱfactoresȱdeȱcambioȱinstitucional.ȱ....................................ȱ63ȱ 1.2.3.1ȱElȱȱfundamentoȱdelȱdiseñoȱinstitucional.ȱ..................................................ȱ65ȱ 1.2.4ȱElȱgobiernoȱlocalȱyȱlaȱnecesidadȱdelȱneoinstitucionalismoȱempírico.ȱ..........ȱ66ȱ ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivel.ȱ..................................ȱ69ȱ 2.1ȱLaȱautonomíaȱpolíticaȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱ.....................................................ȱ73ȱ 2.1.1ȱPosiciónȱpolíticaȱyȱmodelosȱdeȱgobiernoȱlocal.ȱ...............................................ȱ75ȱ 2.1.2ȱCompetencias,ȱcapacidadesȱyȱrecursosȱeconómicos.ȱ......................................ȱ82ȱ 1ȱ Índice 2.1.3ȱSubsidiariedadȱyȱpolíticasȱpúblicas.ȱ.................................................................ȱ88ȱ 2.2ȱLosȱgobiernosȱlocalesȱenȱelȱmarcoȱdeȱlaȱgobernanzaȱmultinivel.ȱ........................ȱ93ȱ 2.2.1.ȱElȱdiseñoȱinstitucionalȱdeȱlaȱgobernanzaȱmultinivel.ȱ....................................ȱ94ȱ 2.2.2ȱUnȱdiseñoȱinstitucionalȱflexibleȱ.........................................................................ȱ97ȱ 2.2.2.1ȱLaȱrecomposiciónȱfrancesaȱ..........................................................................ȱ98ȱ 2.2.2.1ȱLaȱrecomposiciónȱespañola/catalanaȱ.........................................................ȱ99ȱ 2.3ȱLasȱrelacionesȱintergubernamentalesȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱ.........................ȱ103ȱ 2.3.1ȱAutonomía,ȱjerarquíaȱyȱcontrolȱenȱlasȱRIG.ȱ...................................................ȱ104ȱ 2.3.2ȱLaȱpersonificaciónȱdelȱgobiernoȱlocalȱenȱFranciaȱyȱCataluña.ȱElȱAlcalde.ȱ 107ȱ 2.4ȱElȱnuevoȱlocalismoȱyȱlosȱgobiernosȱlocalesȱhoy.ȱ..................................................ȱ110ȱ 2.4.1ȱElȱnuevoȱlocalismoȱoȱlaȱvisiónȱhorizontalȱdelȱgobiernoȱlocal.ȱ.....................ȱ111ȱ 2.4.2ȱPosiciónȱrelativaȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenȱelȱescenarioȱmultinivel.ȱ.......ȱ114ȱ 2.4.3ȱCapacidadȱyȱservidumbreȱcomoȱevoluciónȱdelȱbinomioȱautonomíaȬ dependencia.ȱ...............................................................................................................ȱ116ȱ ȱ 3.ȱLaȱmunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparada.ȱ..................................ȱ121ȱ 3.1ȱLosȱmodelosȱdeȱgobiernoȱdeȱlaȱeducación.ȱ...........................................................ȱ125ȱ 3.1.1ȱLosȱmodelosȱeducativosȱsegúnȱelȱnivelȱpolíticoȱdominante........................ȱ125ȱ 3.1.1.2ȱȱLaȱevoluciónȱdelȱsistemaȱeducativoȱespañol.ȱ............................................ȱ131ȱ 3.1.1.3ȱȱLaȱevoluciónȱdelȱsistemaȱeducativoȱfrancés.ȱ.............................................ȱ135ȱ 3.1.2ȱTerritorializaciónȱdeȱlaȱeducaciónȱyȱdescentralización.ȱ...................................ȱ140ȱ 3.1.2.1ȱElȱdebateȱdeȱlaȱdescentralizaciónȱeducativaȱ...............................................ȱ142ȱ 3.1.2.1.1ȱElementosȱpolíticosȱ.................................................................................ȱ145ȱ 3.1.2.1.2ȱElementosȱeconómicosȱ............................................................................ȱ147ȱ 3.1.2.1.3ȱModelosȱdeȱdescentralizaciónȱeducativa.ȱ............................................ȱ150ȱ 3.1.3ȱGobiernoȱmultinivelȱyȱprestaciónȱdelȱservicioȱeducativo.ȱ...............................ȱ152ȱ 3.1.3.1ȱRelacionesȱintergubernamentalesȱenȱeducación.ȱ.......................................ȱ159ȱ 3.2.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱFrancia,ȱCatalunyaȱyȱlosȱEU.ȱ...........................ȱ166ȱ 3.2.1ȱElementosȱcomunesȱdeȱlosȱmarcosȱlegalesȱfrancésȱyȱcatalán.ȱ.....................ȱ166ȱ 3.2.2ȱLosȱEstadosȱUnidos:ȱelȱtercerȱmodeloȱalternativoȱ........................................ȱ171ȱ 2ȱ Índice 3.2.2.1ȱElȱcasoȱamericano:ȱunȱmodeloȱeducativoȱmunicipalizado.ȱ......................ȱ172ȱ 3.2.2.1.1ȱLaȱeducaciónȱyȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenȱlosȱestadosȱunidos.ȱ............ȱ173ȱ 3.2.2.1.2ȱLosȱSchoolȱDistrictsȱcomoȱnivelesȱpolíticamenteȱelectos.ȱ....................ȱ175ȱ 3.2.2.1.3ȱElȱdiseñoȱinstitucional:ȱpathȱdependenceȱinstitucionalȱyȱRIG.ȱ.............ȱ176ȱ 3.2.2.1.4ȱPrincipalesȱlíneasȱdeȱdebateȱeȱideologíaȱpolítica.ȱ................................ȱ179ȱ 3.3ȱPrincipalesȱvariablesȱdeȱestudioȱdeȱlaȱmunicipalizaciónȱdeȱlaȱeducación.ȱ......ȱ183ȱ 3.3.1ȱPrincipalesȱvariablesȱeducativas.ȱ....................................................................ȱ185ȱ 3.3.3.2ȱLasȱvariablesȱdeȱentorno.ȱ...............................................................................ȱ190ȱ 3.3.3.3ȱLasȱvariablesȱpolíticoȬinstitucionales.ȱ..........................................................ȱ195ȱ 3.3.3.3.1ȱOpcionesȱpolíticas:ȱpoliticsȱyȱpoliciesȱ......................................................ȱ196ȱ 3.3.3.3.2ȱvariablesȱdeȱofertaȱeducativaȱ.................................................................ȱ199ȱ 3.3.3.3.3ȱDeterminantesȱdelȱdiseñoȱinstitucional.ȱ...............................................ȱ202ȱ ȱ BLOQUEȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionales:ȱalcanceȱyȱnaturaleza.ȱ.......................ȱ207ȱ 4.ȱLosȱinstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativa.ȱ.................................ȱ209ȱ 4.1ȱLosȱinstrumentosȱdeȱpolíticasȱpúblicasȱcomoȱvehículosȱdelȱcambioȱ institucional.ȱ....................................................................................................................ȱ212ȱ 4.1.1ȱȱElȱconceptoȱdeȱinstrumentosȱdeȱpolíticasȱpúblicas.ȱ.....................................ȱ212ȱ 4.1.2ȱLaȱclasificaciónȱdeȱlosȱinstrumentos.ȱ..............................................................ȱ216ȱ 4.1.3ȱNuevosȱinstrumentos,ȱnuevasȱformasȱdeȱcontrol.ȱ........................................ȱ220ȱ 4.2ȱMetodología:ȱobtenciónȱdeȱdatosȱyȱcreaciónȱdeȱlasȱbasesȱdeȱdatos.ȱ..................ȱ224ȱ 4.2.1ȱInvestigarȱsobreȱgobiernosȱlocales,ȱgrandesȱNȱparaȱgrandesȱpreguntas.ȱ..ȱ226ȱ 4.2.2ȱLaȱrecogidaȱdeȱlosȱdatosȱyȱlaȱconstrucciónȱdeȱlasȱbasesȱdeȱdatos.ȱ..............ȱ233ȱ 4.2.2.1ȱElȱtrabajoȱdeȱcampoȱ....................................................................................ȱ234ȱ 4.2.2.2ȱElȱprocesoȱdeȱvaciadoȱdeȱlosȱinstrumentos.ȱ............................................ȱ237ȱ 4.2.2.2ȱLasȱparticularidadesȱdelȱprocesoȱdeȱobtenciónȱdeȱdatosȱfrancés.ȱ.......ȱ246ȱ 4.2.2.3ȱLaȱcodificaciónȱtemática,ȱlasȱvariablesȱyȱlasȱfuentes.ȱ.................................ȱ248ȱ 4.2.3.1.1ȱAgregaciónȱdeȱvariables.ȱ........................................................................ȱ253ȱ 4.2.3.1.2.ȱFuentesȱ.....................................................................................................ȱ254ȱ 4.2.2.4ȱElȱanálisisȱestadístico.ȱ....................................................................................ȱ258ȱ 3ȱ Índice 4.3ȱLosȱconveniosȱyȱlosȱcontratsȱcomoȱinstrumentos:ȱ¿carrot,ȱsermonȱoȱstick?ȱ........ȱ260ȱ 4.3.1ȱElȱdiseñoȱinstitucionalȱdeȱconveniosȱyȱcontrats.ȱ............................................ȱ261ȱ 4.3.2ȱConvenios:ȱUnȱcontratoȱdeȱadhesiónȱoȱCarrotsȱandȱstick.ȱ.............................ȱ264ȱ 4.3.2.1ȱLosȱconveniosȱcomoȱexpresiónȱdeȱlaȱdiversidadȱlocal.ȱ.........................ȱ264ȱ 4.3.2.2ȱLosȱconveniosȱcomoȱexpresiónȱdeȱlaȱgobernanzaȱ..................................ȱ265ȱ 4.3.3ȱLosȱconveniosȱcomoȱexpresiónȱdeȱunȱcontratoȱdeȱadhesión.ȱ......................ȱ272ȱ ȱ 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambio:ȱlaȱcapacitaciónȱeducativaȱmunicipalȱcomoȱ procesoȱdeȱrelación.ȱ...........................................................................................................ȱ277ȱ 5.1ȱElȱcambioȱmedianteȱlaȱdistribuciónȱdeȱlaȱfirmaȱdeȱconvenios.ȱ..........................ȱ278ȱ 5.1.1ȱLosȱmunicipiosȱyȱlaȱdistribuciónȱdeȱlosȱconvenios.ȱ......................................ȱ279ȱ 5.1.2ȱLaȱdistribuciónȱyȱconcentraciónȱdeȱlosȱrecursos.ȱ..........................................ȱ281ȱ 5.1.2.1ȱLaȱestructuraȱeducativaȱcomoȱelementoȱdeȱlaȱfirmaȱdeȱconvenios.ȱ....ȱ295ȱ 5.1.2.2ȱLosȱmunicipiosȱqueȱnoȱfirmanȱconvenios.ȱ..............................................ȱ300ȱ 5.1.4ȱLaȱdistribuciónȱterritorialȱdeȱlosȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱconvenios.ȱ.........ȱ302ȱ 5.1.4ȱLaȱfirmaȱdeȱconveniosȱcomoȱrelaciónȱpolítica.ȱ..............................................ȱ314ȱ 5.1.4.1ȱLaȱideologíaȱpolíticaȱyȱlaȱfirmaȱdeȱconveniosȱ.........................................ȱ317ȱ 5.1.4.2ȱLaȱcoincidenciaȱideológicaȱ........................................................................ȱ322ȱ 5.1.4.3ȱLaȱcompeticiónȱelectoralȱ............................................................................ȱ328ȱ 5.1.4.4ȱLaȱestabilidadȱpolíticaȱ................................................................................ȱ340ȱ 5.2ȱElȱcambioȱmedianteȱlaȱmodificaciónȱdeȱlasȱpreferenciasȱdelȱDepartament.ȱ......ȱ350ȱ 5.2.1ȱLaȱdistribuciónȱdeȱlosȱconveniosȱsegúnȱsuȱcontenido.ȱ.................................ȱ350ȱ 5.2.2ȱLaȱdistribuciónȱdeȱlosȱconveniosȱsegúnȱsuȱestructuraȱeconómica.ȱ.............ȱ355ȱ 5.2.2.1ȱLaȱinteracciónȱeconómicaȱ..........................................................................ȱ357ȱ 5.2.3ȱLaȱdistribuciónȱdesdeȱunȱpuntoȱdeȱvistaȱdeȱlaȱagendaȱpolítica.ȱ.................ȱ363ȱ 5.2.3.1ȱLaȱconcentraciónȱyȱlaȱfragmentaciónȱdeȱlaȱagendaȱ................................ȱ364ȱ 5.2.3.2ȱLosȱefectosȱdeȱlaȱconcentraciónȱyȱfragmentaciónȱ...................................ȱ369ȱ ȱ 6.ȱElȱcambioȱmedianteȱelȱanálisisȱdeȱlasȱpolíticasȱsobreȱestructurasȱyȱsobreȱelȱ entorno:ȱdeterminantesȱyȱcaracterización.ȱ....................................................................ȱ373ȱ 4ȱ Índice 6.1ȱElȱcambioȱmedianteȱlosȱconveniosȱdeȱcreaciónȱdeȱestructuraȱeducativa.ȱ.........ȱ374ȱ 6.1.1ȱLasȱguarderíasȱcomoȱprincipalȱpolíticaȱmunicipalȱ.......................................ȱ378ȱ 6.1.2.ȱLasȱOME,ȱunaȱestructuraȱlocalȱfundamental.ȱ...............................................ȱ394ȱ 6.1.3.ȱLaȱdescentralizaciónȱcompetencial,ȱoȱelȱpapelȱdelȱgobiernoȱlocal.ȱ............ȱ408ȱ 6.2ȱElȱsoporteȱaȱlaȱestructuraȱeducativaȱlocalȱ.............................................................ȱ414ȱ 6.3ȱElȱcambioȱmedianteȱlosȱconveniosȱdeȱentornoȱeducativo.ȱ.................................ȱ425ȱ 6.3.1ȱLosȱplanesȱeducativosȱdeȱentornoȱ(PEE).ȱ.......................................................ȱ434ȱ 6.3.2ȱLosȱPQPIȱyȱlasȱpolíticasȱcomplementariasȱaȱlaȱESO.ȱ....................................ȱ444ȱ 6.3.3ȱBienvenidaȱeducativaȱyȱatenciónȱaȱlaȱdiversidad.ȱ........................................ȱ454ȱ ȱ BLOQUEȱ3.ȱContrastesȱyȱefectosȱdeȱlasȱinterdependenciasȱinstitucionales.ȱ.............ȱ465ȱ 7.ȱLosȱCELȱenȱFranciaȱyȱLosȱPEEȱenȱCatalunya,ȱunaȱcomparaciónȱdeȱinstrumentosȱ colaborativos.ȱ.....................................................................................................................ȱ467ȱ 7.1ȱLosȱCEL,ȱexpresiónȱdeȱlaȱvoluntadȱlocal.ȱ..............................................................ȱ468ȱ 7.1.1ȱElȱdiseñoȱyȱevoluciónȱdeȱlosȱCELȱ....................................................................ȱ469ȱ 7.1.2.ȱDistribuciónȱterritorialȱyȱdeterminantesȱdeȱlosȱCELȱ...................................ȱ474ȱ 7.2ȱComparaciónȱCELȱyȱPEE.ȱ........................................................................................ȱ494ȱ 7.2.1ȱConfiguraciónȱdeȱlosȱdispositivos:ȱcontenidoȱyȱestructuras.ȱ......................ȱ495ȱ 7.2.1ȱLaȱtipologíaȱmunicipalȱyȱlaȱimplementaciónȱdeȱlosȱprogramas.ȱ................ȱ504ȱ 7.3ȱLosȱefectosȱdeȱlaȱacumulaciónȱdeȱlosȱCEL.ȱ...........................................................ȱ513ȱ ȱ 8.ȱModelizaciónȱyȱefectosȱdeȱlasȱinterdependenciasȱinstitucionales.ȱ......................ȱ517ȱ 8.1ȱLaȱconstrucciónȱdelȱíndiceȱdeȱmunicipalizaciónȱdeȱlaȱeducaciónȱ(IM).ȱ............ȱ520ȱ 8.1.1ȱLaȱconstrucciónȱdelȱíndiceȱyȱlasȱvariablesȱseleccionadas..ȱ...........................ȱ521ȱ 8.1.2ȱLaȱcaracterizaciónȱestadísticaȱdelȱIMȱyȱsusȱprincipalesȱelementos.............ȱ530ȱ 8.2ȱEfectosȱdeȱlasȱinterdependenciasȱyȱcambioȱinstitucional.ȱElȱIMȱcomoȱvariableȱ dependiente.ȱ....................................................................................................................ȱ543ȱ 8.2.1ȱLaȱrelaciónȱentreȱIMȱyȱvariablesȱpolíticas.ȱ.....................................................ȱ546ȱ 8.2.2ȱLaȱrelaciónȱentreȱIMȱyȱvariablesȱdeȱpolíticasȱpúblicas.ȱ................................ȱ553ȱ 8.2.3ȱLaȱrelaciónȱentreȱIMȱyȱvariablesȱeconómicoȬsociales.ȱ..................................ȱ559ȱ 5ȱ Índice 8.2.4ȱLaȱrelaciónȱentreȱelȱIMȱyȱvariablesȱeducativas.ȱ.............................................ȱ562ȱ 8.3ȱElȱmodeloȱdelȱcambioȱinstitucionalȱcompleto.ȱ.................................................ȱ566ȱ Conclusionesȱ......................................................................................................................ȱ573ȱ Bibliografíaȱ.........................................................................................................................ȱ583ȱ ȱ Anexo:ȱverȱcarpetaȱenȱCDȱadjuntoȱ Resumenȱsustancialȱenȱfrancés:ȱverȱdocumentoȱpdf.ȱenȱCDȱadjuntoȱ 6ȱ ȱ Tablas,gráficosymapas Tablas,ȱgráficosȱyȱmapasȱ Tablasȱ 1.1ȱ 1.2ȱ 1.3ȱ 1.4ȱ 2.1ȱ 2.2ȱ 2.3ȱ 2.4ȱ 2.5ȱ 2.6ȱ 2.7ȱ 2.8ȱ 2.9ȱ 2.10ȱ 2.11ȱ 3.1ȱ 3.2ȱ 3.3ȱ 3.4ȱ 4.1ȱ 4.2ȱ 4.3ȱ 4.4ȱ 4.5ȱ 4.6ȱ 4.7ȱ 4.8ȱ 4.9ȱ 4.10ȱ 4.11ȱ 5.1ȱ 5.2ȱ 5.3ȱ 5.4ȱ 5.5ȱ 5.6ȱ 5.7ȱ 5.8ȱ 5.9ȱ 5.10ȱ 5.11ȱ 5.12ȱ 5.13ȱ BúsquedasȱenȱGoogleȱdeȱconceptosȱclaveȱ Principalesȱrevistasȱdeȱeducaciónȱsegúnȱdisciplinaȱcientíficaȱ Losȱcuatroȱinstitucionalismosȱyȱsusȱprincipalesȱcaracterísticasȱ Losȱcuatroȱinstitucionalismosȱyȱelȱcambio/evoluciónȱinstitucionalȱ Losȱmodelosȱdeȱautonomíaȱlocalȱsegúnȱsuȱcapacidadȱdeȱiniciaciónȱeȱinmunidadȱ Funciones,ȱautonomíaȱyȱaccesoȱpolíticoȱdeȱlosȱmunicipiosȱenȱEuropaȱdelȱOesteȱ Modelosȱdeȱgobiernoȱlocalȱ %ȱgastoȱpúblicoȱtotalȱporȱnivelesȱdeȱgobierno,ȱEspañaȬFrancia,ȱ1999Ȭ2010ȱ Característicasȱbásicasȱdeȱlaȱdobleȱdependenciaȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱ Prestaciónȱdeȱserviciosȱobligatoriosȱsegúnȱtramosȱdeȱpoblaciónȱ Prestaciónȱdeȱserviciosȱnoȱobligatoriosȱporȱlosȱmunicipiosȱcatalanesȱ LosȱdosȱmodelosȱdeȱGobiernoȱMultinivelȱdeȱHoogheȱyȱMarksȱ EvoluciónȱdeȱlasȱprincipalesȱagrupacionesȱdeȱmunicipiosȱenȱFranciaȱ99Ȭ11ȱ PrincipalesȱȱinstrumentosȱdeȱcooperaciónȱenȱCataluñaȱ2012ȱ Lasȱposicionesȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱsegúnȱsuȱposicionamientoȱideológicoȱ Tipologíaȱdeȱlosȱmodelosȱdeȱgobiernoȱeducativoȱ PosesiónȱdeȱlaȱcompetenciaȱporȱnivelesȱeducativosȱenȱFranciaȱyȱCataluñaȱ Gastoȱpúblicoȱeducativoȱporȱnivelesȱdeȱgobiernoȱantesȱyȱdespuésȱdeȱ transferenciasȱenȱCatalunyaȱ PrincipalesȱvariablesȱdeȱanálisisȱinstitucionalȱEUAȬCatalunyaȬFranciaȱ Instrumentosȱdeȱpolíticasȱpúblicasȱsegúnȱsuȱrelaciónȱpolíticaȱyȱlegitimidadȱ AlcanceȱpolíticoȬtemporalȱdeȱlosȱdatosȱdeȱlaȱTesisȱ Primerasȱ23ȱvariablesȱinstitucionalesȱobtenidasȱdeȱcadaȱconvenioȱ ListaȱdeȱpersonasȱentrevistadasȱenȱelȱmarcoȱdeȱlaȱTesisȱ Libroȱdeȱcódigosȱestablecidoȱparaȱelȱobjetoȱdeȱlosȱconveniosȱcatalanesȱ PrincipalesȱvariablesȱdeȱlaȱBDȱ2010ȱ PrincipalesȱvariablesȱBDCELȱ PrincipalesȱvariablesȱBDCONVȱ Participaciónȱdeȱtercerosȱprivadosȱenȱconveniosȱfirmadosȱ Participaciónȱactoresȱprivadosȱporȱobjetoȱdeȱconvenioȱ Importanciaȱrelativaȱdelȱobjetoȱenȱqueȱparticipanȱtercerosȱprivadosȱ Frecuenciasȱdeȱnúmeroȱdeȱconveniosȱyȱdeȱmunicipiosȱ99Ȭ10ȱ Municipiosȱqueȱfirmanȱconveniosȱporȱtallaȱcompetencialȱ99Ȭ10ȱ 10%ȱdeȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱmásȱconveniosȱȱ 63ȱmunicipiosȱconȱmásȱconveniosȱsegúnȱpoblaciónȱyȱȱcapitalidadȱcomarcalȱ Distribuciónȱanualȱdeȱlosȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱconvenioȱ FrecuenciasȱparaȱlaȱconstrucciónȱdelȱíndiceȱGiniȱparaȱelȱperiodoȱ99Ȭ10ȱ Matrizȱdeȱcorrelacionesȱentreȱestructuraȱeducativaȱyȱȱconveniosȱ Matrizȱdeȱcorrelacionesȱparcialȱentreȱestructuraȱeducativaȱyȱconveniosȱ Caracterizaciónȱdeȱlosȱmunicipiosȱqueȱnoȱfirmanȱconveniosȱenȱ99Ȭ10ȱ Municipiosȱqueȱnoȱfirmanȱsegúnȱtallaȱpoblacionalȱyȱestructuraȱeducativaȱ MunicipiosȱyȱconveniosȱsegúnȱServicioȱTerritorialȱaȱ2010ȱ DivisiónȱpolíticaȱdelȱuniversoȱdeȱestudioȱsegúnȱgobiernoȱdeȱlaȱGeneralitatȱ ConveniosȱfirmadosȱsegúnȱpartidoȱdelȱAlcaldeȱ99Ȭ10ȱ Páginaȱ 38ȱ 38ȱ 62ȱ 69ȱ 79ȱ 81ȱ 85ȱ 91ȱ 93ȱ 94ȱ 95ȱ 99ȱ 103ȱ 105ȱ 119ȱ 134ȱ 162ȱ 166ȱ 208ȱ 223ȱ 242ȱ 247ȱ 249ȱ 256ȱ 258ȱ 259ȱ 260ȱ 270ȱ 271ȱ 273ȱ 286ȱ 287ȱ 289ȱ 290ȱ 292ȱ 296ȱ 302ȱ 303ȱ 304ȱ 305ȱ 310ȱ 320ȱ 322ȱ 7ȱ Tablas,gráficosymapas 5.14ȱ 5.15ȱ 5.16ȱ 5.17ȱ 5.18ȱ 5.19ȱ 5.20ȱ 5.21ȱ 5.22ȱ 5.23ȱ 5.24ȱ 5.25ȱ 5.26ȱ 5.27ȱ 5.28ȱ 5.29ȱ 5.30ȱ 6.1ȱ 6.2ȱ 6.3ȱ 6.4ȱ 6.5ȱ 6.6ȱ 6.7ȱ 6.8ȱ 6.9ȱ 6.10ȱ 6.11ȱ 6.12ȱ 6.13ȱ 6.14ȱ 6.15ȱ 6.16ȱ 6.17ȱ 6.18ȱ 6.19ȱ 6.20ȱ 6.21ȱ 6.22ȱ 6.23ȱ 6.24ȱ 6.25ȱ 6.26ȱ 7.1ȱ 7.2ȱ 7.3ȱ 7.4ȱ 7.5ȱ 8ȱ ConveniosȱfirmadosȱconȱmunicipiosȱsegúnȱpartidoȱpolíticoȱdelȱConsellerȱ Conveniosȱfirmadosȱporȱmunicipiosȱsegúnȱtallaȱpoblacionalȱ ȱIndependenciaȱdeȱmediasȱenȱlaȱfirmaȱdeȱconveniosȱCiUȱ–ȱTripartitoȱ AcumuladoȱcoincidenciasȱdeȱmunicipiosȱyȱGeneralitatȱenȱlaȱfirmaȱdeȱconveniosȱ Municipiosȱenȱfunciónȱdeȱlaȱcoincidenciaȱpolíticaȱ Porcentajeȱdeȱrelaciónȱdeȱlasȱcoincidenciasȱpolíticasȱdeȱ1999ȱaȱ2010ȱ(%ȱfilas)ȱ Porcentajeȱdeȱcoincidenciasȱañoȱaȱañoȱdeȱ1999Ȭ2010ȱ(%ȱcolumnas)ȱ Coincidenciaȱenȱlaȱfirmaȱdeȱconveniosȱsegúnȱpartidoȱpolíticoȱ Distribuciónȱdeȱlosȱconveniosȱfirmadosȱsegúnȱelȱmomentoȱpolíticoȱ Calendarioȱdeȱmomentosȱpolíticosȱ99Ȭ10ȱ Conveniosȱfirmadosȱsegúnȱcoincidenciaȱdelȱmomentoȱpolíticoȱ Distribuciónȱdeȱlosȱconveniosȱsegúnȱobjetoȱ99Ȭ12ȱ ExistenciaȱdeȱgastoȱdeȱlaȱGeneralitatȱsegúnȱobjetoȱdelȱconvenioȱ99Ȭ12ȱ Existenciaȱdeȱgastoȱlocalȱsegúnȱobjetoȱdelȱconvenioȱ99Ȭ12ȱ Estructuraȱdeȱfinanciaciónȱdeȱlosȱconveniosȱyȱlaȱconceptualizaciónȱdeȱlaȱrelaciónȱ ÍndiceȱHerfindahlȬHirschmanȱȬȱÍndiceȱdeȱFragmentaciónȱdeȱlaȱagendaȱconvenialȱ MatrizȱdeȱcorrelacionesȱHHI,ȱíndiceȱdeȱFragmentaciónȱyȱconveniosȱ Políticasȱdeȱcreaciónȱdeȱestructuraȱeducativaȱlocalȱ Acumuladoȱdeȱconveniosȱtipoȱ1ȱ Matrizȱdeȱcorrelacionesȱentreȱvariablesȱdeȱecologíaȱinstitucionalȱ CreaciónȱdeȱguarderíasȱsegúnȱServicioȱTerritorialȱ MunicipiosȱqueȱfirmanȱconveniosȱOMEȱ Independenciaȱdeȱmediasȱ(tȬtest)ȱparaȱmunicipiosȱdondeȱexisteȱOMEȱ Detalleȱdeȱlosȱobjetosȱdeȱlosȱconveniosȱdeȱdelegaciónȱ Descriptivosȱdeȱindicadoresȱclaveȱparaȱmunicipiosȱconȱdelegaciónȱcompetencialȱ Detalleȱdelȱtemaȱ3ȱ Distribuciónȱdeȱlosȱconveniosȱdeȱsoporteȱestructuraȱsegúnȱsubtemaȱ Distribuciónȱdeȱconveniosȱdeȱsoporteȱaȱlaȱestructuraȱlocalȱsegúnȱpoblaciónȱ Distribuciónȱdeȱlosȱconveniosȱtipoȱ3ȱsegúnȱsuȱobjetoȱyȱelȱpartidoȱdelȱgobiernoȱ Matrizȱcorrelacionesȱconveniosȱ3ȱeȱinstitucionesȱeducativasȱyȱcensoȱ(947)ȱ Matrizȱcorrelacionesȱconveniosȱ3ȱeȱinstitucionesȱeducativasȱyȱcensoȱ(618)ȱ Detalleȱdeȱlasȱpolíticasȱdeȱcondicionesȱparaȱlaȱmejoraȱeducativaȱ Subcódigoȱ2ȱenȱnúmerosȱabsolutosȱyȱporcentajesȱ Duraciónȱtemporalȱdeȱlosȱconveniosȱsegúnȱtipoȱ Relaciónȱeconómicaȱdeȱlosȱconveniosȱsegúnȱtipoȱ Relaciónȱeconómicaȱyȱduraciónȱdeȱlosȱconveniosȱdeȱmejoraȱeducativaȱ(tipoȱ2)ȱ TȬtestȱdeȱindependenciaȱdeȱmediasȱparaȱlosȱmunicipiosȱconȱPEEȱ PEEȱsegúnȱServicioȱTerritorialȱ ConveniosȱyȱmunicipiosȱPQPIȱyȱdeȱatenciónȱaȱlaȱdiversidadȱsegúnȱSTȱ Correlacionesȱentreȱvariablesȱdeȱentornoȱyȱconveniosȱ24ȱyȱ25ȱ Presenciaȱdeȱtercerosȱactoresȱprivadosȱenȱlaȱfirmaȱdeȱconveniosȱ TablaȱdeȱcontingenciaȱconȱlaȱexistenciaȱdeȱPEEȱyȱlaȱexistenciaȱdeȱconveniosȱ29ȱ TȬtestȱdeȱindependenciaȱdeȱmediasȱparaȱconveniosȱ29ȱ MunicipiosȱyȱagrupacionesȱdeȱmunicipiosȱfirmantesȱdeȱCELȱenȱHauteȱGaronneȱ DistribuciónȱdeȱlosȱCELȱporȱfranjaȱpoblacionalȱ MatrizȱdeȱcorrelacionesȱacumulaciónȱCELȱyȱvariablesȱdeȱentornoȱ MatrizȱdeȱcorrelacionesȱentreȱlaȱacumulaciónȱdeȱCELȱeȱindicadoresȱrelevantesȱ Testȱdeȱindependenciaȱdeȱmediasȱparaȱmunicipiosȱ(tȬtest)ȱconȱCELȱ2011ȱ 322ȱ 323ȱ 324ȱ 326ȱ 327ȱ 328ȱ 329ȱ 330ȱ 333ȱ 337ȱ 338ȱ 355ȱ 359ȱ 360ȱ 362ȱ 369ȱ 374ȱ 378ȱ 381ȱ 391ȱ 395ȱ 401ȱ 406ȱ 414ȱ 417ȱ 420ȱ 420ȱ 423ȱ 424ȱ 427ȱ 428ȱ 431ȱ 432ȱ 435ȱ 435ȱ 437ȱ 443ȱ 447ȱ 453ȱ 456ȱ 457ȱ 463ȱ 465ȱ 482ȱ 490ȱ 492ȱ 494ȱ 497ȱ Tablas,gráficosymapas 7.6ȱ 7.7ȱ 7.8ȱ 7.9ȱ 8.1ȱ 8.2ȱ 8.3ȱ 8.4ȱ 8.5ȱ 8.6ȱ 8.7ȱ 8.8ȱ 8.9ȱ 8.10ȱ DiferenciasȱsimilitudesȱCELȬPEEȱ Númeroȱdeȱmunicipiosȱqueȱnoȱfirmanȱconveniosȱtipoȱ2ȱdeȱformaȱbilateralȱ ComparaciónȱvariablesȱclaveȱCELȬPEEȱȱ ModeloȱdeȱregresiónȱCELȱeȱinstitucionesȱeducativasȱ DescriptivosȱbásicosȱdelȱIMȱparaȱ2001,ȱ2003ȱyȱ2010ȱ Losȱ20ȱprimerosȱmunicipiosȱIMȱ2001,ȱ2003ȱyȱ2010ȱ CorrelaciónȱdelȱvalorȱdelȱIMȱyȱconveniosȱfirmadosȱyȱdiagramaȱdeȱdispersiónȱ Coeficientesȱyȱsignificacionesȱdelȱmodeloȱdeȱregresiónȱȱ“político”ȱ Coeficientesȱyȱsignificacionesȱdelȱmodeloȱdeȱregresiónȱdeȱ“políticasȱpúblicas”ȱ CoeficientesȱyȱsignificacionesȱdelȱmodeloȱdeȱregresiónȱdeȱsocioȬeconómicoȱ Coeficientesȱyȱsignificacionesȱdelȱmodeloȱdeȱregresiónȱeducativoȱ Modeloȱdeȱregresiónȱlinealȱdeȱcambioȱinstitucionalȱmunicipalȱ CaracterizaciónȱdeȱlaȱvariableȱindependienteȱporcentajeȱdeȱExtranjerosȱ Descripciónȱdeȱlaȱv.iȱ“conveniosȱfirmados”ȱyȱevoluciónȱIMȱ2010Ȭ2001ȱ 501ȱ 508ȱ 514ȱ 518ȱ 534ȱ 536ȱ 546ȱ 553ȱ 560ȱ 564ȱ 568ȱ 571ȱ 572ȱ 574ȱ Gráficosȱ 1.1ȱ 1.2ȱ 3.1ȱ 3.2ȱ 4.1ȱ 4.2ȱ 5.1ȱ 5.2ȱ 5.3ȱ 5.4ȱ 5.5ȱ 5.6ȱ 5.7ȱ 5.8ȱ 5.9ȱ 5.10ȱ 5.11ȱ 5.12ȱ 5.13ȱ 5.14ȱ 5.15ȱ 5.16ȱ 5.17ȱ 5.18ȱ 5.19ȱ 5.20ȱ 5.21ȱ 6.1ȱ 6.2ȱ 6.3ȱ 6.4ȱ 6.5ȱ 6.6ȱ Númeroȱdeȱartículosȱporȱañoȱ1956Ȭ2012ȱsegúnȱSCIIȱWebȱofȱKnowledgeȱ Númeroȱdeȱcitasȱporȱañoȱ1958Ȭ2012ȱsegúnȱSCIIȱWebȱofȱKnowledgeȱ Evoluciónȱdelȱgastoȱpúblicoȱeducativoȱaȱnivelȱlocalȱ(%)ȱ Principalesȱobjetivosȱdeȱlosȱmunicipiosȱenȱmateriaȱeducativaȱ ConveniosȱfirmadosȱporȱprivadosȱyȱelȱDepartament.ȱ Porcentajeȱdeȱconveniosȱconȱpresenciaȱdeȱactoresȱprivadosȱporȱañoȱ Accesoȱaȱlaȱfirmaȱdeȱconveniosȱsegúnȱpoblaciónȱcompetencialȱ EvoluciónȱdeȱGiniȱ99Ȭ10ȱparaȱ947,ȱ616ȱyȱlosȱmunicipiosȱañoȱaȱañoȱ RelaciónȱentreȱindicadoresȱenȱbaseȱaȱlosȱServiciosȱTerritorialesȱ Dispersiónȱentreȱconveniosȱacumuladosȱyȱpoblaciónȱȱenȱ2004ȱyȱ2010ȱ Evoluciónȱdeȱlaȱtasaȱdeȱrelaciónȱdeȱlasȱcoincidenciasȱpolíticasȱ1999Ȭ2010ȱ ȱPorcentajeȱdeȱconveniosȱfirmadosȱsegúnȱgobiernoȱyȱmomentoȱpolítico.ȱ Conveniosȱfirmadosȱsegúnȱmomentoȱpolíticoȱyȱnivelȱdeȱgobiernoȱ99Ȭ10ȱ Conveniosȱsegúnȱmomentoȱpolítico,ȱnivelȱdeȱgobiernoȱyȱcoincidenciaȱpartidistaȱ Conveniosȱfirmadosȱsegúnȱnúmeroȱdeȱalcaldesȱyȱnúmeroȱdeȱpartidosȱpolíticosȱ Municipiosȱqueȱfirmanȱconveniosȱsegúnȱnúmeroȱdeȱalcaldesȱyȱdeȱpartidosȱ Conveniosȱfirmadosȱsegúnȱpoblaciónȱpolíticaȱyȱnúmeroȱdeȱalcaldesȱ Municipiosȱqueȱhanȱfirmadoȱsegúnȱpoblaciónȱpolíticaȱyȱnúmeroȱdeȱalcaldesȱ Conveniosȱsegúnȱnúmeroȱdeȱpartidosȱdelȱconsistorioȱyȱpoblaciónȱpolíticaȱ Evoluciónȱdeȱlosȱconveniosȱsegúnȱsuȱobjetoȱ99Ȭ12ȱ Evoluciónȱacumuladaȱdeȱlosȱconveniosȱsegúnȱsuȱobjetoȱ99Ȭ12ȱ Estructuraȱeconómicaȱdeȱlosȱconveniosȱsegúnȱobjetoȱ Volumenȱdeȱlosȱconveniosȱsegúnȱobjetoȱyȱestructuraȱeconómicaȱ Evoluciónȱ(enȱ%)ȱdeȱlaȱestructuraȱeconómicaȱdeȱlosȱconveniosȱ EvoluciónȱdelȱíndiceȱdeȱFragmentaciónȱdeȱ1999ȱaȱ2010ȱ EvoluciónȱdelȱHHIȱdeȱ1999ȱaȱ2010ȱ 3DȬPlotȱdeȱinteracciónȱHHI,ȱfragmentaciónȱyȱconveniosȱfirmadosȱ Evoluciónȱdeȱlosȱconveniosȱtipoȱ1ȱenȱtantoȱporȱ1ȱacumuladoȱ Evoluciónȱdeȱlosȱconveniosȱtipoȱ1ȱenȱnúmerosȱabsolutosȱ EvoluciónȱporcentajeȱdeȱcentrosȱsegúnȱtitularidadȱenȱCatalunyaȱ2001Ȭ2010ȱ Lasȱguarderíasȱrespectoȱdelȱtotalȱcentrosȱyȱdelȱtotalȱcentrosȱpúblicosȱ(01Ȭ03Ȭ10)ȱ Evoluciónȱpúblico/privadoȱyȱenȱcifrasȱabsolutasȱdeȱcreaciónȱdeȱguarderíasȱ Conveniosȱdeȱdelegaciónȱcompetencialȱ99Ȭ10ȱ 39ȱ 39ȱ 165ȱ 193ȱ 274ȱ 275ȱ 288ȱ 298ȱ 310ȱ 319ȱ 328ȱ 334ȱ 340ȱ 342ȱ 347ȱ 349ȱ 351ȱ 352ȱ 353ȱ 356ȱ 356ȱ 364ȱ 365ȱ 366ȱ 371ȱ 372ȱ 374ȱ 380ȱ 380ȱ 388ȱ 389ȱ 389ȱ 412ȱ 9ȱ Tablas,gráficosymapas 6.7ȱ 6.8ȱ 6.9ȱ 6.10ȱ 6.11ȱ 6.12ȱ 6.13ȱ 6.14ȱ 6.15ȱ 6.16ȱ 6.17ȱ 6.18ȱ 7.1ȱ 7.2ȱ 8.1ȱ 8.2ȱ 8.3ȱ 8.4ȱ 8.5ȱ 8.6ȱ 8.7ȱ 8.8ȱ 8.9ȱ 8.10ȱ 8.11ȱ 8.12ȱ 8.13ȱ 8.14ȱ 8.15ȱ 8.16ȱ Evoluciónȱdeȱlosȱconveniosȱtipoȱ3ȱenȱtantoȱporȱ1ȱacumuladoȱ Evoluciónȱdeȱconveniosȱdeȱsoporteȱlocalȱyȱaȱotrosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱ Evoluciónȱdelȱcontenidoȱfinancieroȱdeȱlosȱconveniosȱdeȱsoporteȱaȱlaȱestructuraȱ %ȱcoincidenciasȱpolíticasȱgeneralȱyȱlosȱconveniosȱdeȱsoporteȱaȱlaȱestructuraȱ Evoluciónȱenȱnúmerosȱabsolutosȱdeȱlosȱconveniosȱtipoȱ2,ȱ1999Ȭ2010ȱ Evoluciónȱtemporalȱacumuladaȱdeȱlosȱconveniosȱtipoȱ2ȱsegúnȱobjeto,ȱ1999Ȭ2010ȱ Laȱevoluciónȱdeȱlaȱrelaciónȱeconómicaȱenȱlosȱconveniosȱtipoȱ2ȱ Númeroȱdeȱconveniosȱ24ȱyȱ25ȱfirmadosȱdeȱ1999ȱaȱ2010ȱ Porcentajeȱdeȱconveniosȱfirmadosȱsegúnȱpartidoȱdelȱalcaldeȱȱȱȱ Evoluciónȱdelȱ%ȱdeȱcoincidenciasȱpolíticasȱgobiernosȱlocalesȱGeneralitatȱ(todosȱ losȱconveniosȱyȱconveniosȱtipoȱ2)ȱ Evoluciónȱdeȱlosȱconveniosȱ29ȱyȱdeȱlaȱpoblaciónȱextranjeraȱ1999Ȭ2010ȱ Porcentajeȱdeȱcoincidenciasȱpolíticasȱenȱconveniosȱ29ȱ EvoluciónȱdeȱlosȱmunicipiosȱqueȱtienenȱunȱCELȱenȱvigorȱenȱHauteȱGaronneȱ RelaciónȱentreȱcapacidadȱeducativaȱyȱacumulaciónȱdeȱCELȱ DistribuciónȱdeȱlosȱIMȱparaȱ2001,ȱ2003,ȱ2010.ȱ GráficosȱdeȱdispersiónȱdeȱIMȱyȱpoblaciónȱparaȱ2001,ȱ2003ȱyȱ2010ȱ DispersiónȱdeȱevoluciónȱdelȱIMȱ(2010Ȭ2001)ȱyȱpoblaciónȱenȱ2010.ȱ Evoluciónȱdelȱrankingȱdeȱlaȱposiciónȱmunicipalȱ2001Ȭ2003,ȱ2003Ȭ2010ȱȱyȱ2001Ȭ 2010.ȱ Diagramaȱdeȱdispersiónȱdeȱlaȱposiciónȱrelativaȱdeȱlosȱmunicipiosȱ2001Ȭ2003Ȭ 2010.ȱ MatrizȱdeȱdiagramaȱdeȱdispersiónȱIMȱ2001Ȭ2003Ȭ2010.ȱ Pertenenciaȱaȱcapitalȱcomarcalȱ(1)ȱeȱIMȱenȱ2010.ȱ IMȱ2010ȱmunicipalȱsegúnȱServicioȱTerritorialȱ RectaȱdeȱregresiónȱparcialȱconveniosȱfirmadosȱeȱIMȱ2010ȱ RectaȱdeȱregresiónȱparcialȱconcentraciónȱconveniosȱfirmadosȱtripartitoȱeȱIMȱ10ȱ RectaȱdeȱregresiónȱparcialȱFreq.1ȱeȱIMȱ2010.ȱ RectaȱdeȱregresiónȱparcialȱdeȱFragmentaciónȱeȱIMȱ2010.ȱ Rectasȱdeȱregresiónȱparcialȱparaȱ%ȱdeȱparadosȱyȱextranjeros,ȱriquezaȱmediaȱ personalȱmediaȱeȱIM2010.ȱ RectasȱdeȱregresiónȱparcialȱparaȱcapacidadȱeducativaȱfragmentaciónȱeȱIM2010.ȱ RectaȱdeȱregresiónȱparcialȱparaȱporcentajeȱdeȱextranjerosȱeȱIM2010.ȱ RectaȱdeȱregresiónȱparcialȱparaȱconveniosȱfirmadosȱeȱIM2010.ȱ 421ȱ 422ȱ 424ȱ 426ȱ 433ȱ 433ȱ 437ȱ 450ȱ 454ȱ 454ȱ 460ȱ 462ȱ 487ȱ 493ȱ 535ȱ 538ȱ 539ȱ 540ȱ 542ȱ 543ȱ 544ȱ 545ȱ 556ȱ 556ȱ 561ȱ 562ȱ 565ȱ 569ȱ 573ȱ 575ȱ Mapasȱ 5.1ȱ 5.2ȱ 5.3ȱ 5.4ȱ 5.5ȱ 5.6ȱ 5.7ȱ 6.1ȱ 6.2ȱ 6.3ȱ 6.4ȱ 6.5ȱ 6.6ȱ 10ȱ LaȱdistribuciónȱterritorialȱdesconcentradaȱdelȱDepartamentȱ Acumuladoȱdeȱconveniosȱporȱmunicipiosȱsegúnȱsuȱdistribuciónȱterritorialȱ Conveniosȱfirmadosȱporȱmunicipiosȱparaȱcadaȱañoȱdelȱperiodoȱ1999Ȭ2010ȱ Conveniosȱacumuladosȱporȱmunicipiosȱparaȱcadaȱañoȱdelȱperiodoȱ1999Ȭ2010ȱ Distribuciónȱcartográficaȱdeȱconvenios,ȱcentrosȱeducativosȱyȱpoblaciónȱenȱ2010ȱ Conveniosȱyȱpoblaciónȱacumuladosȱparaȱelȱañoȱ2004ȱ Acumuladosȱdeȱconveniosȱ1999Ȭ2004ȱyȱ2005Ȭ2010ȱ Conveniosȱdeȱcreaciónȱdeȱguarderíasȱacumuladoȱ1999Ȭ2010ȱ Conveniosȱdeȱcreaciónȱdeȱguarderíasȱ1999Ȭ2003ȱyȱ2004Ȭ2010ȱ Evoluciónȱterritorialȱdeȱlasȱguarderíasȱprivadasȱ2001Ȭ2010ȱ Evoluciónȱterritorialȱdeȱlasȱguarderíasȱpúblicasȱ2001Ȭ2010ȱ DistribuciónȱterritorialȱdeȱOMEsȱyȱmunicipiosȱqueȱmásȱfirmanȱconȱelȱtripartitoȱ Municipiosȱconȱalȱmenosȱunȱconvenioȱdeȱdescentralizaciónȱ 308ȱ 308ȱ 314ȱ 315ȱ 316ȱ 317ȱ 317ȱ 385ȱ 385ȱ 393ȱ 394ȱ 402ȱ 415ȱ Tablas,gráficosymapas 6.7ȱ 6.8ȱ 6.9ȱ 6.10ȱ 7.1ȱ 7.2ȱ 7.3ȱ 7.4ȱ 7.5ȱ 7.6ȱ ComparativaȱmunicipiosȱconȱOMEȱyȱconȱconveniosȱdeȱdeȱdelegaciónȱdeȱ competenciasȱ DistribuciónȱterritorialȱdeȱlosȱPEEȱ Municipiosȱconȱconveniosȱ24ȱyȱ25.ȱMunicipiosȱconȱcentrosȱdeȱESOȱyȱ%ȱdeȱ graduadosȱenȱlaȱESOȱ2010ȱ Distribuciónȱdeȱlosȱconveniosȱ29ȱ MunicipiosȱconȱCELȱyȱlasȱagrupacionesȱmunicipalesȱqueȱfirmanȱCELȱ EvoluciónȱterritorialȱdeȱlosȱCELȱ2000Ȭ2011ȱ AcumulaciónȱdeȱCELȱ AcumulaciónȱdeȱcontratsȱenȱHauteȱGaronneȱ Poblaciónȱ(2010)ȱyȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱCELȱ(2011)ȱ ComparaciónȱterritorialȱdeȱvariablesȱeducativasȱyȱfirmaȱdeȱCELȱyȱPEEȱporȱ municipioȱ 416ȱ 439ȱ 452ȱ 461ȱ 484ȱ 486ȱ 488ȱ 488ȱ 490ȱ 511ȱ Figurasȱ 1.1ȱ 1.2ȱ 3.1ȱ 4.1ȱ Relacionesȱentreȱnivelesȱdeȱanálisisȱ Objetoȱdeȱestudioȱyȱciclosȱdeȱrazonamientoȱenȱlasȱcienciasȱsocialesȱyȱlasȱ educativasȱ LaȱpluralidadȱdeȱnivelesȱdeȱgobiernoȱdeȱlaȱeducaciónȱenȱCatalunyaȱ FormularioȱAccesȱdeȱvaciadoȱdeȱdatosȱ 45ȱ 47ȱ 160ȱ 245ȱ ȱ 11ȱ 12ȱ ȱ Introducciónȱ Introducciónȱ ȱ “Laȱcommuneȱestȱlaȱseuleȱassociationȱquiȱsoitȱsiȱbienȱdansȱlaȱnature,ȱqueȱpartoutȱoùȱ ilȱyȱaȱdesȱhommesȱréunis,ȱilȱseȱformeȱdeȱsoiȬmêmeȱuneȱcommune.ȱ ȱ Laȱsociétéȱcommunaleȱexisteȱdoncȱchezȱtousȱlesȱpeuplesȱquelsȱqueȱsoientȱleursȱ usagesȱetȱleursȱloisȱ;ȱc’estȱl’hommeȱquiȱfaitȱlesȱroyaumesȱetȱcréeȱlesȱrépubliquesȱ;ȱlaȱ communeȱparaîtȱsortirȱdirectementȱdesȱmainsȱdeȱDieu.ȱMaisȱsiȱlaȱcommuneȱexisteȱ depuisȱqu’ilȱyȱaȱdesȱhommes,ȱlaȱlibertéȱcommunaleȱestȱchoseȱrareȱetȱfragile.ȱ(…)ȱ ȱ Laȱcommuneȱestȱcomposéeȱd’élémentsȱgrossiersȱquiȱseȱrefusentȱsouventȱàȱl’actionȱ duȱlégislateur.ȱLaȱdifficultéȱdeȱfonderȱl’indépendanceȱdesȱcommunes,ȱauȱlieuȱdeȱ diminuerȱàȱmesureȱqueȱlesȱnationsȱs’éclairent,ȱaugmenteȱavecȱleursȱlumières.ȱUneȱ sociétéȱtrèsȱciviliséeȱneȱtolèreȱqu’avecȱpeineȱlesȱessaisȱdeȱlaȱlibertéȱcommunaleȱ;ȱelleȱ seȱrévolteȱàȱlaȱvueȱdeȱsesȱnombreuxȱécarts,ȱetȱdésespèreȱduȱsuccèsȱavantȱd’avoirȱ atteintȱleȱrésultatȱfinalȱdeȱl’expérience.ȱ Parmiȱtoutesȱlesȱlibertés,ȱcelleȱdesȱcommunes,ȱquiȱs’établitȱsiȱdifficilement,ȱestȱaussiȱ laȱplusȱexposéeȱauxȱinvasionsȱduȱpouvoir.ȱLivréesȱàȱellesȬmêmes,ȱlesȱinstitutionsȱ communalesȱneȱsauraientȱguèreȱlutterȱcontreȱunȱgouvernementȱentreprenantȱetȱ fort;ȱpourȱseȱdéfendreȱavecȱsuccès,ȱilȱfautȱqu’ellesȱaientȱprisȱtousȱleursȱ développementsȱetȱqu’ellesȱseȱsoientȱmêléesȱauxȱidéesȱetȱauxȱhabitudesȱnationales.ȱ Ainsi,ȱtantȱqueȱlaȱlibertéȱcommunaleȱn’estȱpasȱentréeȱdansȱlesȱmœurs,ȱilȱestȱfacileȱdeȱ laȱdétruire,ȱetȱelleȱneȱpeutȱentrerȱdansȱlesȱmœursȱqu’aprèsȱavoirȱlongtempsȱsubsistéȱ dansȱlesȱlois.”ȱ ȱ AlexisȱdeȱTocquevilleȱ DeȱlaȱDémocratieȱenȱAmérique,ȱvol.I,ȱchapȱV.ȱDuȱsystèmeȱcommunalȱenȱAmériqueȱ ȱ ȱ ȱ Tocqueville,ȱ alȱ observarȱ inȱ situȱ elȱ sistemaȱ políticoȱ americano,ȱ notóȱ queȱ laȱ libertadȱ local,ȱlaȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales,ȱeraȱunaȱdeȱlasȱprincipalesȱcaracterísticasȱqueȱhabíanȱ permanecidoȱ inalterablesȱ desdeȱ laȱ revoluciónȱ americana.ȱ Tocquevilleȱ consideró,ȱ despuésȱdeȱsuȱlargoȱviaje,ȱqueȱlosȱamericanosȱidentificabanȱlibertadȱdelȱgobiernoȱlocalȱ conȱlibertadȱindividual;ȱasí,ȱlaȱlibertadȱdeȱautoȬorganizaciónȱdeȱlosȱmunicipiosȱeraȱunȱ espejoȱdelȱdeseoȱdeȱlibertadȱindividual.ȱSinȱembargo,ȱalȱmismoȱtiempoȱqueȱobservabaȱ estaȱrealidadȱenȱultramar,ȱenȱlaȱFranciaȱpostȬrevolucionaria,ȱlosȱjacobinosȱlimitabanȱlosȱ poderesȱdeȱlosȱmásȱdeȱ41000ȱmunicipiosȱcreadosȱporȱlaȱRevoluciónȱFrancesaȱmedianteȱ unȱ procesoȱ deȱ homogeneizaciónȱ yȱ jerarquizaciónȱ deȱ lasȱ estructurasȱ territorialesȱ delȱ Estado.ȱ Elȱ mismoȱ Tocquevilleȱ recuerdaȱ queȱ enȱ laȱ revoluciónȱ francesaȱ seȱ danȱ dosȱ movimientosȱ simultáneosȱ queȱ afectanȱ aȱ todosȱ losȱ sectoresȱ socialesȱ yȱ políticos:ȱ unoȱ a 13ȱ Introducción favorȱ deȱ laȱ libertadȱ yȱ otroȱ aȱ favorȱ delȱ despotismo.ȱ Esteȱ dobleȱ movimientoȱ ilustraȱ laȱ paradojaȱ queȱ todavíaȱ hoyȱ enmarcaȱ elȱ diseñoȱ institucionalȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ Francia,ȱ yȱ tambiénȱ enȱ losȱ sistemasȱ localesȱ hermanosȱ enȱ otrosȱ paísesȱ europeos:ȱ laȱ deȱ compaginarȱunȱmarcadoȱcarácterȱpolíticoȱconȱvoluntadȱdeȱautogobierno,ȱjuntoȱconȱunaȱ limitadaȱcapacidadȱdeȱactuación.ȱElȱviejoȱdebateȱentreȱlaȱlibertadȱlocalȱyȱelȱpapelȱdeȱlosȱ gobiernosȱ estatalesȱ queȱ apuntabaȱ Tocqueville,ȱ yȱ alȱ cualȱ todosȱ losȱ diseñosȱ institucionalesȱ deȱ distribuciónȱ territorialȱ delȱ poderȱ políticoȱ pretendenȱ darȱ respuesta,ȱ sigueȱvivo.ȱ ȱ Losȱ principalesȱ estudiososȱ deȱ lasȱ institucionesȱ desdeȱ unȱ puntoȱ deȱ vistaȱ históricoȱ planteanȱ esteȱ debateȱ comoȱ laȱ luchaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ paraȱ subsistirȱ anteȱ lasȱ dinámicasȱdeȱlosȱEstadosȱmedianteȱlaȱcapacidadȱdeȱresistenciaȱyȱautoȬorganizaciónȱqueȱ lesȱfacilitaȱserȱlosȱgobiernosȱmásȱcercanosȱalȱtejidoȱsocialȱ(BagnascoȱyȱLeȱGalès,ȱ2000;ȱLeȱ Galès,ȱ2003;ȱTillyȱyȱBlockmans,ȱ1994).ȱActualmente,ȱelȱparadigmaȱdeȱlaȱgobernanza,ȱyȱ másȱespecíficamenteȱdeȱlaȱgobernanzaȱmultinivel,ȱvieneȱaȱreafirmarȱqueȱenȱestaȱluchaȱ losȱgobiernosȱlocalesȱyȱlasȱregionesȱerosionanȱdeȱnuevoȱlosȱpoderesȱtradicionalesȱdeȱlosȱ Estados.ȱ Desdeȱ losȱ estudiosȱ deȱ urbanȱ politics,ȱ queȱ seȱ construyenȱ porȱ oposiciónȱ aȱ losȱ estudiosȱ institucionalesȱ (Lowndes,ȱ 2001),ȱ seȱ hablaȱ deȱ laȱ eclosiónȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ comoȱ nuevosȱ centrosȱ deȱ prestaciónȱ deȱ políticasȱ públicasȱ yȱ comoȱ agentesȱ conȱ capacidadȱ políticaȱ propiaȱ paraȱ actuar,ȱ inclusoȱ másȱ alláȱ deȱ losȱ marcosȱ institucionalesȱ establecidos.ȱ Estaȱ realidadȱ seȱ observaȱ enȱ laȱ inmensaȱ mayoríaȱ deȱ losȱ sistemasȱ deȱ gobiernoȱlocalȱeuropeoȱy,ȱporȱloȱtanto,ȱelȱanálisisȱdeȱunȱcasoȱenȱprofundidadȱcomoȱelȱ catalán,ȱacompañadoȱdelȱcontrapuntoȱqueȱpermiteȱelȱcasoȱfrancés,ȱpuedeȱserȱunȱprimerȱ pasoȱparaȱsentarȱlasȱbasesȱdeȱunȱanálisisȱdistinto.ȱȱ Laȱ literaturaȱ sobreȱ laȱ eclosiónȱ políticaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ yȱ lasȱ teoríasȱ delȱ nuevoȱ localismo,ȱ seȱ esfuerzanȱ enȱ demostrarȱ queȱ losȱ entesȱ localesȱ sonȱ cadaȱ vezȱ másȱ autónomos,ȱ seȱ diversifican,ȱ seȱ especifican,ȱ seȱ diferencianȱ losȱ unosȱ deȱ losȱ otros…ȱ Bajoȱ estosȱ supuestos,ȱ elȱ cambioȱ institucionalȱ queȱ hanȱ sufridoȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ seȱ explica,ȱenȱgranȱparte,ȱporȱsuȱautonomíaȱpolíticaȱyȱporȱsuȱpropiaȱvoluntadȱdeȱcambio.ȱ 14ȱ Introducciónȱ Así,ȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ generanȱ susȱ propiasȱ redesȱ deȱ colaboraciónȱ yȱ aumentanȱ susȱ relacionesȱconȱsectoresȱprivadosȱaȱtravésȱdeȱlosȱpartenariadosȱyȱlasȱempresasȱpúblicasȱoȱ semipúblicas,ȱ compitenȱ enȱ loȱ internacionalȱ paraȱ atraerȱ inversionesȱ yȱ ciudadanos,ȱ yȱ compitenȱtambiénȱparaȱprestarȱmásȱyȱmejoresȱpolíticasȱpúblicas.ȱ Laȱ caracterizaciónȱ políticaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ yȱ laȱ erosiónȱ deȱ losȱ Estadosȱ Naciónȱ haȱ fundamentadoȱ laȱ ideaȱ deȱ queȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ sonȱ entesȱ conȱ capacidadesȱlimitadasȱperoȱconȱvoluntadesȱpolíticasȱfuertes,ȱqueȱlesȱpermitenȱsuperarȱ losȱ marcosȱ institucionalesȱ establecidos.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ enȱ elȱ ámbitoȱ educativo,ȱ hanȱ proliferadoȱtrabajosȱyȱestudiosȱqueȱconstatanȱlaȱcrecienteȱparticipaciónȱdeȱlosȱgobiernosȱ localesȱ enȱ educaciónȱ (Observatoriȱ deȱ polítiquesȱ educativesȱ locals.ȱ Informeȱ 20102010;ȱ Albaigés,ȱ 2012;ȱ M.ȱ À.ȱ Alegre,ȱ Collet,ȱ yȱ Fundacióȱ Jaumeȱ Bofill,ȱ 2007;ȱ Benȱ Ayed,ȱ 2009;ȱ Bonalȱ yȱ Albaigés,ȱ 2010;ȱ Campbell,ȱ 2000;ȱ Colburnȱ yȱ Horowitz,ȱ 2003;ȱ A.ȱ HenriotȬVanȱ Zanten,ȱ1993;ȱA.ȱHenriotȬVanȱZanten,ȱPlaisande,ȱyȱSirota,ȱ1993;ȱLegrand,ȱ2004;ȱPedróȱiȱ Garcia,ȱ 2007;ȱ Pelletier,ȱ 2009;ȱ Plandiura,ȱ 2010a;ȱ ReedȬDanahay,ȱ 2004;ȱ Riba,ȱ 2004;ȱ See,ȱ 2010;ȱVoléry,ȱ2008).ȱBuenaȱparteȱdeȱestosȱtrabajosȱpartenȱdeȱunaȱaproximaciónȱbasadaȱ enȱlaȱobservaciónȱdetalladaȱdeȱalgunosȱcasosȱconcretosȱyȱasumenȱque,ȱenȱciertaȱmanera,ȱ estasȱ observacionesȱ seȱ puedenȱ replicarȱ aȱ losȱ demásȱ gobiernosȱ locales.ȱ Estasȱ aproximacionesȱ explicaríanȱ laȱ eclosiónȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ comoȱ productoresȱ deȱ políticasȱeducativas;ȱyȱseȱtrataríaȱdeȱunȱprocesoȱmarcadamenteȱbottomȬup,ȱqueȱrelegaríaȱ alȱEstadoȱaȱunȱsegundoȱplanoȱenȱesteȱprocesoȱdeȱcambioȱyȱcapacitaciónȱinstitucional.ȱ Estasȱcorrientesȱacadémicasȱdestacanȱqueȱlosȱayuntamientos,ȱcomoȱinstituciones,ȱseȱ adaptanȱ yȱ cambianȱ porȱ unaȱ mezclaȱ deȱ factores,ȱ externosȱ eȱ internosȱ queȱ producenȱ yȱ fomentanȱsuȱevolución.ȱEntreȱlosȱprincipalesȱfactoresȱdeȱcambioȱexternosȱencontramosȱ losȱ deȱ tipoȱ económico,ȱ políticoȱ yȱ social.ȱ Enȱ primerȱ lugar,ȱ laȱ evoluciónȱ delȱ sistemaȱ capitalistaȱyȱdeȱlasȱrelacionesȱeconómicas,ȱqueȱfuerzanȱaȱlasȱciudadesȱaȱcompetirȱentreȱ ellas,ȱprovocanȱunaȱespecieȱdeȱmodeloȱdeȱevoluciónȱcompetitivaȱqueȱorientaȱelȱcambioȱ institucional.ȱ Entreȱ losȱ factoresȱ políticosȱ externosȱ laȱ eclosiónȱ deȱ laȱ Uniónȱ Europea,ȱ exportadoraȱ delȱ principioȱ deȱ subsidiariedadȱ yȱ deȱ laȱ competiciónȱ regional,ȱ esȱ elȱ principalȱmotorȱdeȱcambio.ȱFinalmente,ȱtienenȱtambiénȱenȱcuentaȱlasȱnuevasȱrealidadesȱ 15ȱ ȱ Introducciónȱ sociales,ȱ ligadasȱ aȱ losȱ cambiosȱ enȱ elȱ trabajoȱ yȱ laȱ movilidadȱ deȱ losȱ ciudadanos.ȱ Todasȱ estasȱexplicacionesȱpartenȱdeȱlaȱbaseȱqueȱelȱEstadoȱoȱelȱ“centroȱpolítico”ȱestáȱperdiendoȱ poder,ȱ estáȱ convirtiéndoseȱ enȱ unȱ centroȱ crecientementeȱ vacíoȱ (Theȱ hollowingȱ outȱ ofȱ theȱ state,ȱ deȱ Rhodes).ȱ Enȱ esteȱ nuevoȱ marcoȱ deȱ análisis,ȱ elȱ poderȱ delȱ Estadoȱ vaȱ quedandoȱ progresivamenteȱ enȱ entredicho,ȱ precisamenteȱ porȱ laȱ eclosiónȱ deȱ actoresȱ locales,ȱ estructurasȱ subȬestatalesȱ yȱ supraȬestatalesȱ queȱ “aspiran”ȱ lasȱ competenciasȱ yȱ capacidadesȱdeȱlosȱcentrosȱdeȱpoder.ȱȱ Entreȱ losȱ principalesȱ factoresȱ internosȱ queȱ explicanȱ elȱ cambioȱ enȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱcabeȱdestacarȱprincipalmenteȱlaȱpresiónȱconjuntaȱejercidaȱporȱlosȱconceptosȱdeȱ autonomíaȱyȱsubsidiariedadȱenȱelȱdiseñoȱpolíticoȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱLaȱliteraturaȱ destacaȱ queȱ elȱ hechoȱ deȱ dotarȱ deȱ autonomíaȱ políticaȱ aȱ estosȱ entesȱ territorialesȱ haȱ producidoȱ unaȱ eclosiónȱ deȱ lasȱ demandasȱ ciudadanas,ȱ asíȱ comoȱ tambiénȱ laȱ necesidadȱ deȱlosȱpolíticosȱlocalesȱdeȱofrecerȱunaȱaltaȱvariedadȱyȱdiversidadȱdeȱpolíticasȱpúblicas.ȱ Tambiénȱ laȱ dinámicaȱ incrementalȱ deȱ losȱ presupuestosȱ públicos1ȱ yȱ losȱ interesesȱ deȱ losȱ burócratas,ȱtantoȱlocalesȱcomoȱdeȱotrosȱnivelesȱterritoriales,ȱseȱhaȱconsideradoȱunȱfactorȱ relevanteȱparaȱentenderȱlaȱactividadȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱ ȱ Sinȱembargo,ȱlaȱliteraturaȱnoȱhaȱdadoȱrespuestaȱefectivaȱparaȱanalizarȱelȱcambioȱȱenȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ conȱ unaȱ miradaȱ sistémica,ȱ deȱ conjunto,ȱ alejadaȱ deȱ losȱ casosȱ particularesȱ queȱ permitaȱ efectivamenteȱ discriminarȱ yȱ ponderarȱ losȱ diversosȱ factoresȱ queȱpuedanȱinfluirȱenȱelȱcambioȱinstitucional.ȱConsideroȱqueȱlosȱfactoresȱestructuralesȱ yȱlasȱdinámicasȱdeȱpoderȱentreȱnivelesȱdeȱgobiernoȱhanȱsidoȱsubestimadosȱenȱmuchosȱ deȱestosȱanálisis,ȱasíȱcomoȱlaȱimportanciaȱdeterminanteȱdeȱlosȱmarcosȱinstitucionalesȱenȱ losȱqueȱlaȱactividadȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱtieneȱlugar;ȱyȱqueȱesȱposibleȱqueȱéstosȱseanȱ elȱ verdaderoȱ motorȱ delȱ cambioȱ educativo.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ laȱ tesisȱ seȱ sitúaȱ enȱ unȱ paradigmaȱ alejadoȱ delȱ predominante:ȱ pretendeȱ demostrarȱ queȱ lasȱ relacionesȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ conȱ suȱ centroȱ políticoȱ enȱ materiaȱ educativaȱ sonȱ sustantivasȱ yȱ 1ȱEstaȱreferenciaȱseȱdebeȱentenderȱaȱfechaȱdeȱ2010,ȱfinalȱdelȱestudio.ȱNoȱesȱyaȱsostenibleȱcomoȱargumentoȱ enȱ laȱ mayoríaȱ deȱ Estadosȱ europeosȱ queȱ hanȱ recortadoȱ comoȱ nuncaȱ antesȱ losȱ presupuestosȱ públicos,ȱ aȱ causaȱdeȱlaȱgraveȱcrisisȱeconómica.ȱ 16ȱ Introducciónȱ determinantesȱdeȱlaȱactuaciónȱlocal,ȱyȱparaȱnadaȱcomplementariasȱyȱsuplementariasȱdeȱ lasȱagendasȱpolíticasȱlocales.ȱ ȱAsí,ȱ laȱ problemáticaȱ principalȱ deȱ laȱ tesisȱ giraȱ enȱ tornoȱ aȱ laȱ necesidadȱ deȱ aislarȱ yȱ analizarȱ enȱ quéȱ medidaȱ lasȱ relacionesȱ queȱ mantienenȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ conȱ suȱ centroȱpolíticoȱsonȱenȱrealidadȱelȱprincipalȱfactorȱexplicativoȱdelȱcambioȱinstitucional,ȱ esȱ decir,ȱ ȱ delȱ procesoȱ deȱ institucionalizaciónȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ comoȱ actoresȱ educativos.ȱPartiendoȱdeȱlaȱpremisaȱdeȱqueȱelȱcambioȱhaȱocurridoȱyȱqueȱlosȱgobiernosȱ localesȱefectivamenteȱdesarrollanȱmásȱpolíticasȱeducativasȱyȱparticipanȱenȱlaȱeducaciónȱ aȱ nivelȱ local,ȱ laȱ discrepanciaȱ seȱ encuentraȱ enȱ losȱ motivosȱ delȱ cambio.ȱ Lasȱ corrientesȱ académicasȱpredominantesȱloȱconfiguranȱcomoȱprácticamenteȱautónomoȱoȱvolitivoȱdelȱ gobiernoȱlocal;ȱyoȱloȱconsideroȱunaȱmanifestaciónȱdeȱlaȱvoluntadȱdelȱcentroȱpolíticoȱyȱ todavíaȱmásȱenȱunȱmarcoȱinstitucionalȱtanȱdensoȱyȱcomplejoȱcomoȱelȱeducativo.ȱ Comoȱpilarȱdeȱmiȱrazonamientoȱasumoȱque,ȱenȱlosȱámbitosȱsusceptiblesȱdeȱacuerdoȱ políticoȱ entreȱ losȱ distintosȱ nivelesȱ deȱ gobierno,ȱ esȱ decir,ȱ enȱ ausenciaȱ deȱ jerarquía,ȱ laȱ capacidadȱ deȱ lasȱ administracionesȱ territorialesȱ superioresȱ esȱ fundamentalȱ Ȭsinoȱ determinanteȬȱ paraȱ entenderȱ laȱ actividadȱ realȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales.ȱ Enȱ otrasȱ palabras,ȱ laȱ preguntaȱ deȱ investigaciónȱ esȱ ¿cuálesȱ sonȱ losȱ determinantesȱ delȱ cambioȱ institucionalȱ enȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱmateriaȱ educativa?,ȱ queȱ seȱ trasladaȱ enȱ formaȱ deȱhipótesisȱprincipalȱdeȱlaȱsiguienteȱmanera:ȱ ȱ H:ȱ Elȱ cambioȱ institucionalȱ producidoȱ enȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ yȱ suȱ evoluciónȱ educativaȱ seȱ puedenȱexplicarȱenȱfunciónȱelȱgradoȱdeȱintensidadȱrelacionalȱconȱelȱ“centroȱpolítico”.ȱȱȱ ȱ Laȱ confirmaciónȱ deȱ estaȱ hipótesisȱ principalȱ permiteȱ derivarȱ unaȱ serieȱ deȱ proposicionesȱqueȱtambiénȱpretendoȱdemostrarȱempíricamenteȱaȱloȱlargoȱdeȱlaȱtesis,ȱyȱ queȱapoyanȱlaȱhipótesisȱprincipal:ȱȱȱ P1:ȱelȱmarcoȱinstitucionalȱdondeȱseȱdesarrollanȱlasȱrelacionesȱdeterminaȱlaȱnaturalezaȱyȱcontenidosȱdeȱlasȱ capacidadesȱeducativasȱobtenidas.ȱ 17ȱ ȱ Introducciónȱ P2:ȱlaȱpathȱdependencyȱdelȱdiseñoȱoriginarioȱdeȱlosȱsistemasȱeducativosȱlimitanȱlaȱformaȱyȱdirecciónȱdelȱ cambioȱinstitucional.ȱ P3:ȱ laȱ prestaciónȱ deȱ políticasȱ públicasȱ educativasȱ deȱ losȱ municipiosȱ seȱ puedeȱ trazarȱ siguiendoȱ lasȱ relacionesȱintergubernamentalesȱqueȱestablecen.ȱȱ P4:ȱ losȱ instrumentosȱ deȱ implementaciónȱ deȱ lasȱ relacionesȱ caracterizanȱ yȱ limitanȱ elȱ alcanceȱ delȱ cambioȱ institucionalȱenȱfunciónȱdelȱactorȱpredominante.ȱ P5:ȱlosȱdeterminantesȱdeȱlasȱrelacionesȱintergubernamentalesȱenȱmateriaȱeducativaȱnoȱsonȱpolíticosȱsinoȱ técnicos;ȱ yȱ losȱ municipiosȱ conȱ másȱ capacidadȱ institucionalȱ deȱ baseȱ acumulanȱ másȱ posibilidadesȱ deȱ evoluciónȱinstitucionalȱyȱadquisiciónȱdeȱcapacidadesȱeducativas.ȱ P6:ȱ elȱ centroȱ políticoȱ noȱ esȱ neutroȱ enȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱ educativasȱ yȱ actúaȱ segúnȱ suȱ propiaȱlógica.ȱDeȱestaȱmanera,ȱaplicaȱunaȱdeterminadaȱfuerzaȱenȱunaȱdeterminadaȱdirecciónȱalȱconjuntoȱ delȱsistemaȱdeȱgobiernosȱlocales,ȱqueȱpreȬconfiguraȱsuȱevolución.ȱ ȱ Losȱsistemasȱdeȱgobiernoȱlocalȱfrancésȱyȱcatalánȱdiseñanȱaȱsusȱmunicipiosȱdeȱformaȱ miméticaȱeȱisomórfica,ȱpredeterminándolosȱinstitucionalmenteȱporȱunȱmarcoȱjurídicoȱyȱ políticoȱqueȱesȱesencialmenteȱelȱmismoȱparaȱtodos.ȱElȱobjetoȱdeȱestudioȱesȱelȱgobiernoȱ localȱ francésȱ yȱ elȱ catalán.ȱ Elȱ casoȱ francés,ȱ tratadoȱ conȱ menorȱ detalle,ȱ esȱ unȱ excelenteȱ casoȱcontrastanteȱtantoȱparaȱlaȱparteȱteóricaȱcomoȱparaȱlaȱparteȱempírica:ȱsuȱreferenciaȱ constanteȱ alimentaȱ yȱ mejoraȱ laȱ comprensiónȱ deȱ laȱ problemáticaȱ anunciada.ȱ Además,ȱ ambosȱsistemasȱpermitenȱalȱinvestigadorȱtrabajarȱconȱunȱnúmeroȱelevadoȱdeȱcasosȱqueȱ estánȱ todosȱ sujetosȱ aȱ lasȱ mismasȱ normasȱ yȱ reglas,ȱ bajoȱ unȱ marcoȱ deȱ estabilidadȱ sistémicaȱeȱinstitucionalȱyȱconȱlasȱmismasȱcompetenciasȱdeȱbase.ȱAsíȱpues,ȱelȱobjetoȱdeȱ estudioȱdeȱestaȱtesisȱsonȱlosȱgobiernosȱlocales;ȱyȱelȱprincipalȱobjetivoȱesȱcomprenderȱelȱ cambioȱinstitucionalȱobservadoȱenȱellos.ȱȱ Elȱ objetoȱ queȱ meȱ permiteȱ validarȱ oȱ noȱ laȱ hipótesisȱ principalȱ esȱ elȱ análisisȱ deȱ lasȱ relacionesȱentreȱnivelesȱdeȱgobierno.ȱSinȱestudiarȱempíricamenteȱlasȱinterdependenciasȱ institucionalesȱ noȱ seȱ puedeȱ demostrarȱ queȱ sonȱ éstas,ȱ yȱ noȱ otrosȱ factores,ȱ losȱ queȱ determinanȱ laȱ capacidadȱ educativaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ yȱ suȱ evolución.ȱ Comoȱ indicadorȱfundamentalȱdeȱestasȱinterdependenciasȱheȱtomadoȱlosȱconveniosȱfirmadosȱ 18ȱ Introducciónȱ entreȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ yȱ elȱ Departamentȱ d’Ensenyamentȱ paraȱ elȱ casoȱ catalánȱ yȱ losȱ ContratsȱEducatifsȱLocauxȱparaȱelȱcasoȱfrancés.ȱElȱprincipalȱmotivoȱesȱconsiderarȱpolíticaȱ educativaȱtodaȱaquellaȱactividadȱqueȱapareceȱdondeȱelȱDepartamentȱd’Ensenyamentȱoȱelȱ Ministèreȱdeȱl’ÉducationȱNationalȱsonȱactoresȱdelȱproceso2.ȱȱȱȱ ȱ Tantoȱ losȱ conveniosȱ comoȱ losȱ contratsȱ sonȱ instrumentosȱ políticosȱ queȱ tienenȱ unaȱ dobleȱ cualidadȱ especialmenteȱ interesanteȱ paraȱ estaȱ tesis.ȱ Porȱ unȱ lado,ȱ seȱ puedenȱ analizarȱ comoȱ elementosȱ deȱ relaciónȱ políticaȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobierno,ȱ puestoȱ queȱ suponenȱ unȱ procesoȱ deȱ negociaciónȱ entreȱ diversasȱ administracionesȱ yȱ unȱ acuerdoȱ sobreȱ losȱ objetivosȱ políticosȱ aȱ conseguirȱ porȱ ambosȱ gobiernos.ȱ Pero,ȱ aȱ laȱ vez,ȱ representanȱ tambiénȱ laȱ implementaciónȱ deȱ decisionesȱ políticasȱ enȱ formaȱ deȱ políticasȱ públicas.ȱ Losȱ conveniosȱ yȱ losȱ contrats,ȱ aparteȱ deȱ instrumentosȱ políticosȱ deȱ relación,ȱ contienenȱ unaȱ traslaciónȱ sobreȱ elȱ terrenoȱ enȱ formaȱ deȱ políticasȱ públicas,ȱ esȱ decirȱ enȱ formaȱ deȱ decisionesȱ políticasȱ coercitivas.ȱ Porȱ elloȱ consideroȱ queȱ estosȱ instrumentosȱ tienenȱunȱimpactoȱfundamentalȱenȱlaȱcapacidadȱinstitucionalȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales:ȱaȱ laȱ vezȱ sonȱ indicadorȱ deȱ deȱ obtenciónȱ deȱ capacidadȱ políticaȱ yȱ económica,ȱ peroȱ representanȱ tambiénȱ laȱ obtenciónȱ deȱ recursosȱ paraȱ actuarȱ enȱ materiaȱ educativaȱ (políticasȱpúblicas).ȱȱ ȱ Siguiendoȱconȱlaȱlógicaȱdeȱlaȱhipótesisȱprincipal,ȱhayȱqueȱdestacarȱqueȱéstaȱrelacionaȱ lasȱinterdependenciasȱinstitucionalesȱconȱelȱcambioȱinstitucional.ȱEnȱotrasȱpalabras,ȱexpresaȱ laȱ necesidadȱ deȱ encontrarȱ unȱ marcoȱ teóricoȱ queȱ funcioneȱ deȱ engarce,ȱ deȱ uniónȱ deȱ ambosȱ conceptos;ȱ yȱ ésteȱ noȱ esȱ otroȱ queȱ elȱ neoinstitucionalismo.ȱ Esteȱ marcoȱ teóricoȱ mezclaȱlaȱinvestigaciónȱteóricaȱyȱempíricaȱparaȱexplicarȱelȱcambioȱaȱtravésȱdelȱestudioȱ deȱ losȱ ritmosȱ yȱ lasȱ dinámicasȱ deȱ lasȱ institucionesȱ (Baker,ȱ 2006;ȱ Freymond,ȱ 2010;ȱ LagroyeȱyȱOfferlé,ȱ2010a;ȱMarchȱyȱOlsen,ȱ1984).ȱEnȱgeneral,ȱelȱneoinstitucionalismoȱesȱ ȱEsteȱcriterioȱbásicoȱpermiteȱdiscriminarȱtodoȱunȱconjuntoȱdeȱpolíticasȱque,ȱteniendoȱcontenidoȱformativoȱ oȱeducativo,ȱnoȱestánȱincluidasȱentreȱlasȱactividadesȱdeȱambasȱinstitucionesȱconȱlaȱplenaȱcompetenciaȱenȱ educación.ȱ 2 19ȱ ȱ Introducciónȱ unaȱcorrienteȱqueȱanalizaȱlasȱinstitucionesȱcomoȱprocesosȱyȱestructurasȱqueȱsuperanȱlasȱ clásicasȱ aproximacionesȱ jurídicas,ȱ elȱ sistemismoȱ contextualistaȱ deȱ Easton,ȱ elȱ funcionalismoȱdeȱParsonsȱyȱelȱdeterminismoȱmarxistaȱ(LagroyeȱyȱOfferlé,ȱ2010b).ȱEstaȱ corrienteȱseȱresumeȱenȱelȱconocidoȱadagioȱdeȱ“institutionsȱmatter”,ȱoȱenȱpalabrasȱdeȱlosȱ fundadoresȱ delȱ neoinstitucionalismo,ȱ Marchȱ yȱ Olsen:ȱ “theȱ institutionalismȱ weȱ haveȱ consideredȱisȱneitherȱaȱtheoryȱnorȱaȱcoherentȱcritiqueȱofȱone.ȱItȱisȱsimplyȱanȱargumentȱthatȱtheȱ organizationȱofȱpoliticalȱlifeȱmakesȱaȱdifference”ȱ(MarchȱyȱOlsen,ȱ1984:747).ȱȱ ȱ Elȱ neoinstitucionalismoȱ permiteȱ realizarȱ unȱ análisisȱ deȱ lasȱ institucionesȱ dinámico,ȱ queȱtomaȱenȱcuentaȱtantoȱfactoresȱindividuales,ȱcomoȱdeȱcontextoȱyȱestructuralesȱparaȱ explicarȱ elȱ cambioȱ socialȱ yȱ político.ȱ Sinȱ embargo,ȱ lasȱ aproximacionesȱ neoȬ institucionalistasȱabordanȱconȱmuchasȱdificultadesȱelȱcambioȱyȱlaȱevolución,ȱexplicandoȱ muchoȱmejorȱlaȱestabilidadȱyȱlaȱpermanenciaȱ(Cohen,ȱMarch,ȱyȱOlsen,ȱ1972;ȱP.ȱPierson,ȱ 2000a).ȱ Esteȱ hechoȱ explicaȱ queȱ esteȱ marcoȱ teóricoȱ reduzcaȱ lasȱ posibilidadesȱ deȱ laȱ evoluciónȱinstitucionalȱfundamentalmenteȱaȱtresȱsituaciones:ȱlaȱprimeraȱexplicaȱqueȱelȱ cambioȱseȱdebeȱaȱfactoresȱexógenos,ȱlaȱsegundaȱafirmaȱtodoȱloȱcontrarioȱyȱaseguraȱqueȱ elȱ cambioȱ seȱ causaȱ principalmenteȱ porȱ factoresȱ endógenos,ȱ yȱ laȱ terceraȱ posibilidadȱ afirmaȱ queȱ lasȱ institucionesȱ sonȱ enȱ suȱ mayoríaȱ estables,ȱ yȱ másȱ queȱ cambiarȱ loȱ queȱ hacenȱesȱevolucionarȱlentamente.ȱȱ Enȱrelaciónȱconȱesto,ȱunȱrecienteȱtrabajoȱdeȱLagroyeȱyȱOfferléȱ(2010),ȱdestacaȱcuatroȱ aspectosȱ relevantesȱ paraȱ elȱ estudioȱ deȱ lasȱ instituciones:ȱ lasȱ distintasȱ corrientesȱ deȱ análisis,ȱ laȱ apariciónȱ (oȱ creación)ȱ institucional,ȱ laȱ producciónȱ deȱ efectosȱ (laȱ institucionalización)ȱ yȱ laȱ capacidadȱ deȱ lasȱ institucionesȱ deȱ afectarȱ aȱ lasȱ conductasȱ individualesȱ (Lagroyeȱ yȱ Offerlé,ȱ 2010a).ȱ Estaȱ tesisȱ seȱ centraȱ específicamenteȱ enȱ laȱ producciónȱ deȱ efectosȱ (lasȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱ aumentanȱ laȱ capacidadȱ educativaȱdeȱlosȱmunicipios)ȱyȱdeȱformaȱsubsidiariaȱenȱlaȱcapacidadȱqueȱtieneȱelȱcentroȱ políticoȱdeȱcondicionarȱlasȱconductasȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱ Asíȱpues,ȱprecisarȱqueȱseȱentiendeȱporȱinstituciónȱesȱtambiénȱunȱrequisitoȱnecesarioȱ paraȱcomprenderȱexactamenteȱdeȱqueȱseȱestáȱhablando,ȱpuestoȱqueȱ“lesȱinstitutionsȱenȱ 20ȱ Introducciónȱ sciencesȱsociales,ȱdésignentȱtousȱlesȱuniversȱmarquésȱparȱl’existenceȱdeȱrègles,ȱdeȱprocéduresȱetȱ d’usagesȱstablesȱpesantȱsurȱlesȱcroyances,ȱetȱlesȱcomportementsȱdesȱacteursȱsociaux.ȱDansȱuneȱ perspectiveȱ plusȱ restrictive,ȱ laȱ notionȱ peutȱ servirȱ àȱ identifierȱ desȱ “milieux”ȱ relativementȱ bienȱ structurésȱparȱdesȱrèglesȱcollectives,ȱdesȱrôles,ȱetȱdesȱstatuts,ȱdontȱcertainsȱprennentȱlaȱformeȱdeȱ systèmesȱorganisés”ȱ(NayȱyȱSmith,ȱ2002:2).ȱEnȱesteȱsentido,ȱparaȱesteȱtrabajo,ȱcuandoȱmeȱ refieroȱ alȱ términoȱ institución,ȱ loȱ hagoȱ siempreȱ enȱ suȱ acepciónȱ másȱ estructuralȱ yȱ corpórea.ȱ Esȱ decir,ȱ siguiendoȱ lasȱ premisasȱ deȱ losȱ neoinstitucionalistasȱ empíricos,ȱ asumoȱ queȱ lasȱ institucionesȱ paraȱ estaȱ tesisȱ sonȱ tangibles:ȱ centrosȱ escolares,ȱ gobiernosȱ locales,ȱ políticasȱ públicas,ȱ elȱ Estadoȱ francésȱ oȱ elȱ Departamentȱ d’Ensenyament,ȱ eȱ inclusoȱ losȱ mismosȱ conveniosȱ oȱ contratsȱ sonȱ consideradosȱ instituciones.ȱ Así,ȱ meȱ alejoȱ ligeramenteȱ deȱ lasȱ corrientesȱ másȱ normativasȱ queȱ concibenȱ lasȱ institucionesȱ comoȱ estructurasȱqueȱelaboranȱelȱsignificadoȱdeȱlaȱpolítica,ȱdanȱvalorȱaȱlosȱobjetosȱyȱmarcanȱ lasȱpautasȱdeȱcomportamientoȱdeȱlosȱindividuos.ȱȱ ȱ Conȱtodoȱello,ȱelȱneoinstitucionalismoȱnoȱesȱmásȱqueȱunȱȱmarcoȱteóricoȱabstractoȱqueȱ necesitaȱ serȱ concretadoȱ enȱ funciónȱ delȱ objetoȱ deȱ estudio.ȱ Así,ȱ deȱ lasȱ corrientesȱ delȱ neoinstitucionalismoȱ seȱ puedenȱ destilarȱ dosȱ deȱ losȱ marcosȱ teóricosȱ específicosȱ queȱ permitenȱ operacionalizarȱ losȱ conceptosȱ yȱ medirȱ losȱ indicadoresȱ queȱ estudio:ȱ lasȱ aproximacionesȱporȱlasȱpolíticasȱpúblicasȱyȱlasȱrelacionesȱintergubernamentales.ȱEstosȱ dosȱ marcosȱ aportanȱ todoȱ elȱ utillajeȱ teóricoȱ relevanteȱ paraȱ responderȱ aȱ laȱ hipótesisȱ principal.ȱ Ambasȱ subȬdisciplinasȱ deȱ laȱ cienciaȱ políticaȱ permitenȱ utilizarȱ conceptos,ȱ instrumentosȱyȱmetodologíasȱdeȱanálisisȱbienȱadaptadasȱaȱlaȱespecificidadȱdelȱobjetoȱdeȱ estudio.ȱȱ Deȱlasȱrelacionesȱintergubernamentalesȱtomoȱlasȱdimensionesȱdelȱpoderȱyȱdelȱdiseñoȱ institucional.ȱElȱanálisisȱdelȱpoderȱenȱlasȱrelacionesȱintergubernamentalesȱdestacaȱqueȱ lasȱ interdependenciasȱ institucionalesȱ expresanȱ unȱ determinadoȱ poderȱ yȱ unaȱ determinadaȱ fuenteȱ deȱ legitimidad,ȱ yȱ queȱ éstasȱ operanȱ enȱ unȱ campoȱ marcadoȱ porȱ laȱ existenciaȱdeȱpreferenciasȱpolíticas,ȱideológicas,ȱeconómicasȱyȱjurídicasȱqueȱnoȱresultaȱ nuncaȱ neutro.ȱ Delȱ diseñoȱ institucionalȱ tomoȱ básicamenteȱ elȱ modeloȱ deȱ Hoogheȱ yȱ 21ȱ ȱ Introducciónȱ Marksȱ deȱ gobiernoȱ multinivelȱ (L.ȱ Hoogheȱ yȱ Marks,ȱ 2003),ȱ puestoȱ queȱ meȱ permiteȱ aunarȱfactoresȱinstitucionalesȱconȱpolíticosȱparaȱcomprenderȱlosȱefectosȱqueȱelȱdiseñoȱ institucionalȱ produceȱ sobreȱ laȱ realidadȱ observada.ȱ Especialmenteȱ destacadaȱ esȱ laȱ aportaciónȱqueȱrealizanȱenȱtornoȱaȱlaȱflexibilidadȱdeȱlasȱrelacionesȱyȱsuȱimpactoȱsobreȱlaȱ capacidadȱpolíticaȱ(oȱautonomía)ȱdeȱlosȱgobiernos.ȱDeȱhecho,ȱunoȱdeȱlosȱpilaresȱsobreȱ losȱ queȱ seȱ construyeȱ elȱ conceptoȱ deȱ laȱ gobernanzaȱ multinivelȱ esȱ laȱ fuerteȱ interdependenciaȱ queȱ seȱ generaȱ entreȱ losȱ diferentesȱ nivelesȱ deȱ gobierno.ȱ Anteȱ esteȱȱ escenarioȱ deȱ complejidadȱ creciente,ȱ esȱ fundamentalȱ analizarȱ quiénȱ yȱ cómoȱ tomaȱ lasȱ decisionesȱ políticas,ȱ yȱ tambiénȱ esȱ necesarioȱ profundizarȱ enȱ laȱ modelizaciónȱ deȱ estasȱ interrelacionesȱyȱlosȱefectosȱqueȱproducen.ȱ Deȱ lasȱ políticasȱ públicasȱ tomoȱ elȱ análisisȱ deȱ losȱ actores,ȱ lasȱ dinámicasȱ deȱ laȱ implementaciónȱ yȱ elȱ contenidoȱ deȱ lasȱ decisiones.ȱ Comoȱ esȱ sabido,ȱ elȱ campoȱ deȱ lasȱ políticasȱ públicasȱ esȱ marcadamenteȱ interdisciplinarioȱ yȱ aplicado:ȱ esȱ elȱ estudioȱ deȱ “laȱ acciónȱdeȱlosȱpoderesȱpúblicosȱenȱlaȱsociedad”ȱ(MényȱyȱToening,ȱ1992).ȱAsí,ȱrecurroȱtambiénȱ aȱ laȱ literaturaȱ específicaȱ sobreȱ políticaȱ educativa,ȱ queȱ generalmenteȱ seȱ haȱ referidoȱ alȱ estudioȱdelȱconflictoȱyȱdelȱpoderȱenȱlaȱdistribuciónȱdeȱlosȱrecursosȱeducativos:ȱ“(…)ȱtoȱ understandȱ institutionalȱ changeȱ inȱ education,ȱ weȱ haveȱ toȱ understandȱ theȱ roleȱ ofȱ powerȱ inȱ society”ȱ(Baker,ȱ2006:10).ȱ ȱ Laȱ respuestaȱ esperadaȱ aȱ laȱ hipótesisȱ principalȱ esȱ queȱ aȱ mayorȱ intensidadȱ relacional,ȱ mayorȱ cambioȱ institucionalȱ yȱ mayorȱ capacidadȱ educativa.ȱ Asíȱ queȱ esȱ necesarioȱ operacionalizarȱ yȱ cuantificarȱ “aȱ mayorȱ intensidadȱ relacional”ȱ yȱ “mayorȱ cambioȱ institucional”.ȱEnȱestosȱdosȱparesȱdeȱconceptosȱseȱencuentranȱdosȱadjetivosȱ(mayor)ȱyȱ dosȱ sustantivosȱ (intensidadȱ yȱ cambio).ȱ Losȱ adjetivosȱ calificanȱ estableciendoȱ unaȱ medidaȱ(indeterminada)ȱyȱlosȱdosȱsustantivosȱindicanȱlaȱmagnitudȱoȱgradoȱdeȱfuerzaȱ conȱ queȱ seȱ manifiestaȱ unȱ objetoȱ (relacionalȱ eȱ institucional,ȱ respectivamente).ȱ Así,ȱ esȱ necesarioȱ medirȱ empíricamenteȱ estasȱ relacionesȱ paraȱ establecerȱ unaȱ determinadaȱ direcciónȱdelȱcambio.ȱTodaȱhipótesisȱimplicaȱdosȱvariablesȱyȱunaȱrelación.ȱPuesȱbien,ȱlaȱ relaciónȱdeȱincrementoȱqueȱvinculaȱlasȱdosȱvariablesȱsóloȱseȱpuedeȱconfirmarȱmedianteȱ 22ȱ Introducciónȱ unȱ análisisȱ empíricoȱ deȱ tipoȱ cuantitativo.ȱ Esȱ importanteȱ destacarȱ queȱ noȱ existenȱ demasiadosȱ análisisȱ deȱ carácterȱ empíricoȱ queȱ abordenȱ laȱ cuestiónȱ delȱ cambioȱ institucional,ȱ puestoȱ queȱ seȱ trataȱ deȱ unȱ objetoȱ difícilȱ deȱ medirȱ yȱ cuantificar.ȱ Laȱ operacionalizaciónȱ deȱ losȱ conceptosȱ esȱ compleja,ȱ básicamenteȱ porȱ suȱ dificultadȱ deȱ concreción,ȱperoȱsobreȱtodoȱporȱlaȱdificultadȱdelȱaccesoȱaȱlosȱdatos.ȱȱȱ ȱ Precisamenteȱunoȱdeȱlosȱpilaresȱdeȱlaȱtesisȱesȱelȱprocesoȱdeȱobtenciónȱyȱtratamientoȱ empíricoȱdeȱlosȱdatos.ȱLaȱnecesidadȱdeȱcuantificarȱlasȱrelacionesȱintergubernamentalesȱ meȱhanȱllevadoȱaȱrealizarȱunȱ vaciadoȱdeȱ6323ȱconveniosȱdeȱcolaboraciónȱdepositadosȱ enȱ elȱ Departamentȱ d’Ensenyament,ȱ correspondientesȱ alȱ periodoȱ 1999Ȭ2010.ȱ Delȱ procesoȱ deȱ vaciadoȱ heȱ obtenidoȱ informacionesȱ brutasȱ muyȱ relevantesȱ queȱ permitenȱ losȱ posterioresȱanálisisȱestadísticos.ȱEnȱrelaciónȱconȱesteȱprocesoȱesȱnecesarioȱdestacarȱqueȱ losȱorganismosȱgubernamentalesȱsonȱunaȱfuenteȱmagníficaȱdeȱdatosȱqueȱtanȱsóloȱhayȱ queȱ saberȱ aprovechar.ȱ Deȱ hecho,ȱ generalmenteȱ losȱ datosȱ estánȱ ahí,ȱ tanȱ sóloȱ hayȱ queȱ tenerȱ laȱ determinaciónȱ deȱ irȱ aȱ porȱ ellos.ȱ Esteȱ procesoȱ deȱ recopilaciónȱ deȱ datosȱ meȱ haȱ permitidoȱ construirȱ hastaȱ tresȱ basesȱ deȱ datosȱ complementariasȱ muyȱ potentes,ȱ conȱ centenaresȱ deȱ variablesȱ incorporadasȱ deȱ todoȱ tipoȱ (políticas,ȱ económicas,ȱ socioȬ demográficas…).ȱ Además,ȱ replicoȱ estaȱ metodologíaȱ deȱ recopilaciónȱ deȱ datos,ȱ conȱ muchasȱmásȱlimitaciones,ȱparaȱelȱestudioȱdeȱlosȱcontratsȱéducatifsȱlocauxȱfranceses.ȱParaȱ elȱcasoȱfrancésȱheȱrealizadoȱelȱvaciadoȱdeȱ200ȱdeȱestosȱcontratosȱqueȱmeȱhanȱpermitidoȱ crearȱ unaȱ baseȱ deȱ datosȱ conȱ todosȱ losȱ municipiosȱ deȱ Hauteȱ Garonne.ȱ Aȱ éstosȱ lesȱ heȱ añadidoȱhastaȱ35ȱvariablesȱdistintasȱparaȱcadaȱmunicipio.ȱȱȱ Estasȱ basesȱ deȱ datosȱ suponenȱ lasȱ primerasȱ recopilacionesȱ omnicomprensivasȱ deȱ datosȱ sobreȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱ queȱ capturanȱ aȱ laȱ vezȱ variablesȱ políticasȱ (alcalde,ȱpartidoȱdelȱalcalde),ȱsocioȬdemográficasȱ(población,ȱextranjeros,ȱpoblaciónȱporȱ edades...),ȱ comoȱ deȱ políticasȱ públicasȱ (objetoȱ delȱ convenio,ȱ cláusulasȱ deȱ implementación),ȱ institucionalesȱ (deȱ laȱ estructuraȱ deȱ losȱ propiosȱ convenios)ȱ yȱ educativasȱ (resultadosȱ educativos,ȱ estudiantesȱ matriculadosȱ porȱ municipio,ȱ nacionalidadȱdeȱlosȱestudiantes,ȱnúmeroȱyȱtitularidadȱdeȱlosȱcentrosȱeducativos…).ȱAsí,ȱ 23ȱ ȱ Introducciónȱ otraȱ deȱ lasȱ aportacionesȱ relevantesȱ queȱ puedeȱ realizarȱ estaȱ tesisȱ esȱ laȱ deȱ demostrarȱ comoȱunaȱmismaȱmetodologíaȱdeȱtrabajoȱseȱpuedeȱaplicarȱprácticamenteȱdeȱlaȱmismaȱ manera,ȱyȱobteniendoȱresultadosȱcomparables,ȱenȱmarcosȱinstitucionalesȱdistintitos.ȱȱ Esȱciertoȱqueȱlosȱdatosȱdelȱcasoȱfrancésȱnoȱpermitenȱunaȱcomparaciónȱestricta.ȱNoȱesȱ posibleȱ unaȱ comparaciónȱ enȱ profundidadȱ debidoȱ aȱ laȱ desigualdadȱ manifiestaȱ enȱ losȱ datosȱ conseguidos.ȱ Sinȱ embargoȱ elȱ casoȱ francésȱ esȱ útilȱ porqueȱ permiteȱ testarȱ lasȱ mismasȱhipótesisȱ(simplificadas)ȱenȱmarcosȱinstitucionalesȱdistintos.ȱAdemás,ȱpresentaȱ otrosȱ aspectosȱ todosȱ relevantes.ȱ Enȱ primerȱ lugarȱ esȱ unȱ contrapuntoȱ perfectoȱ paraȱ elȱ casoȱ catalán,ȱ puestoȱ queȱ lasȱ configuracionesȱ institucionalesȱ guardanȱ parecidosȱ considerables;ȱenȱsegundoȱlugar,ȱpermiteȱcomprobarȱqueȱlaȱmetodologíaȱdeȱrecogidaȱyȱ tratamientoȱdeȱdatosȱesȱválidaȱparaȱambasȱrealidades;ȱyȱenȱtercerȱlugar,ȱseȱutilizaȱcomoȱ casoȱdeȱcontrol.ȱȱȱȱȱ ȱ Finalmente,ȱ yȱ enȱ relaciónȱ conȱ laȱ naturalezaȱ cuantitativaȱ yȱ agregadaȱ deȱ laȱ tesis,ȱ destacoȱqueȱéstaȱimpide,ȱporȱsuȱpropiaȱnaturaleza,ȱelȱrealizarȱanálisisȱenȱprofundidadȱ deȱaspectosȱmuyȱconcretos.ȱCuandoȱseȱtrataȱdeȱestablecerȱlosȱmecanismosȱenȱjuego,ȱlosȱ juegosȱ deȱ actoresȱ yȱ lasȱ relacionesȱ deȱ poderȱ queȱ seȱ establecenȱ entreȱ ellos,ȱ ȱ losȱ análisisȱ cualitativosȱ oȱ losȱ estudiosȱ deȱ casoȱ sonȱ elȱ métodoȱ queȱ seȱ tieneȱ queȱ usar.ȱ Llegarȱ aȱ comprenderȱlasȱdinámicasȱinternasȱdeȱunȱobjetoȱpolítico,ȱaquelloȱqueȱestáȱdebajoȱdeȱlaȱ superficie,ȱexigeȱunȱprofundoȱconocimientoȱdeȱlasȱestrategiasȱdeȱlosȱactoresȱimplicadosȱ yȱ deȱ laȱ realidadȱ delȱ fenómenoȱ queȱ seȱ quiereȱ explicar.ȱ Difícilmenteȱ seȱ puedeȱ realizarȱ estaȱ tareaȱ siȱ seȱ manejanȱ muchasȱ observacionesȱ yȱ seȱ tienenȱ enȱ cuentaȱ soloȱ técnicasȱ cuantitativas,ȱcomoȱesȱelȱcasoȱdeȱestaȱtesis.ȱDeȱhecho,ȱlaȱpropiaȱdefiniciónȱdeȱestudiosȱ deȱcasoȱ(elȱestudioȱintensivoȱdeȱunȱúnicoȱoȱvariosȱcasosȱconȱelȱpropósitoȱdeȱentenderȱunȱ mayorȱconjuntoȱdeȱcasos)ȱilustraȱsuȱfinalidadȱperfectamente.ȱȱ Laȱ complementariedadȱ entreȱ losȱ estudiosȱ deȱ casoȱ yȱ losȱ cuantitativosȱ esȱ innegable,ȱ puestoȱ queȱ mientrasȱ queȱ losȱ primerosȱ permitenȱ alȱ investigadorȱ explorarȱ mecanismosȱ causalesȱ yȱ desarrollarȱ teorías,ȱ losȱ segundosȱ sirvenȱ fundamentalmenteȱ paraȱ identificarȱ efectosȱ causalesȱ yȱ confirmarȱ oȱ refutarȱ teoríasȱ (Anduizaȱ Pereaȱ etȱ al.,ȱ 2009;ȱ Lago,ȱ 2009;ȱ 24ȱ Introducciónȱ Vigour,ȱ2005).ȱElȱúnicoȱproblemaȱesȱqueȱnoȱseȱpuedenȱrealizarȱlosȱdosȱaȱlaȱvezȱenȱlasȱ mismasȱ(óptimas)ȱcondiciones.ȱOpto,ȱpues,ȱporȱlaȱrealizaciónȱdeȱunaȱtesisȱdeȱmarcadoȱ carácterȱ empíricoȱ yȱ cuantitativo.ȱ Estoȱ noȱ significaȱ queȱ utiliceȱ complejosȱ métodosȱ estadísticosȱparaȱbuscarȱinferenciasȱoȱestimacionesȱdeȱprobabilidad.ȱNoȱesȱnecesario.ȱLaȱ robustezȱdeȱlosȱdatosȱmeȱpermiteȱrealizarȱenȱprimerȱlugarȱunȱanálisisȱdescriptivoȱyȱdeȱ identificaciónȱ deȱ grupos3ȱ sencillo,ȱ paraȱ señalarȱ losȱ principalesȱ argumentosȱ yȱ explicarȱ losȱfenómenosȱobservadosȱmásȱinteresantes.ȱSóloȱdespuésȱdeȱunaȱprofundaȱdescripciónȱ yȱanálisisȱbásicoȱutilizo,ȱenȱlaȱúltimaȱparteȱdeȱlaȱtesis,ȱtécnicasȱmultivariantes.ȱLoȱqueȱsíȱ utilizoȱ profusamenteȱ sonȱ losȱ mapas.ȱ Enȱ efecto,ȱ laȱ componenteȱ territorialȱ delȱ estudio,ȱ tantoȱ paraȱ Franciaȱ comoȱ Catalunya,ȱ esȱ unaȱ variableȱ fundamentalȱ queȱ mereceȱ unȱ tratamientoȱespecífico.ȱ ȱȱ Paraȱresponderȱaȱlaȱhipótesisȱprincipalȱyȱprofundizarȱenȱlasȱseisȱproposicionesȱqueȱ deȱellaȱderivan,ȱlaȱtesisȱseȱestructuraȱenȱtresȱgrandesȱbloquesȱyȱochoȱcapítulos.ȱLosȱtresȱ bloquesȱ respondenȱ aȱ laȱ necesidadȱ deȱ ordenarȱ informacionesȱ distintasȱ queȱ tienenȱ finalidadesȱyȱobjetivosȱdistintos.ȱElȱprimerȱgranȱbloqueȱseȱencargaȱdeȱenmarcarȱlaȱtesisȱ enȱlaȱcorrienteȱdeȱlaȱcienciaȱpolíticaȱaȱlaȱqueȱseȱacoge,ȱelȱneoinstitucionalismoȱyȱaȱsituarȱ losȱgobiernosȱlocalesȱenȱlaȱestructuraȱmultinivelȱenȱqueȱactúan.ȱElȱsegundoȱbloqueȱseȱ refiereȱ aȱ laȱ descripciónȱ deȱ losȱ datosȱ catalanes,ȱ queȱ conformanȱ elȱ cuerpoȱ empíricoȱ principalȱ deȱ laȱ tesisȱ queȱ permiteȱ construirȱ elȱ razonamientoȱ paraȱ responderȱ aȱ lasȱ proposicionesȱ anunciadas.ȱ Elȱ tercerȱ bloqueȱ seȱ correspondeȱ conȱ elȱ capítuloȱ deȱ análisisȱ deȱlosȱdatosȱfrancesesȱqueȱseȱutilizaȱcomoȱcasoȱcontrastanteȱdeȱlaȱrealidadȱcatalana,ȱyȱ finalmenteȱunȱúltimoȱcapítuloȱdeȱrespuestaȱempíricaȱaȱlaȱhipótesisȱprincipal.ȱ ȱ Elȱprimerȱbloque,ȱ“marcoȱteóricoȱyȱcuadroȱdeȱacción”,ȱseȱdedicaȱalȱmarcoȱteóricoȱyȱaȱ laȱ explicaciónȱ delȱ espacioȱ políticoȬinstitucionalȱ enȱ queȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ actúan,ȱ específicamenteȱ enȱ materiaȱ educativa.ȱ Estaȱ primeraȱ parteȱ incluyeȱ tresȱ capítulos:ȱ ȱ Análisisȱ deȱ correlacionesȱ yȱ correlacionesȱ parciales,ȱ testsȱ deȱ independenciaȱ deȱ mediasȱ yȱ descriptivosȱ básicos.ȱȱ 3 25ȱ ȱ Introducciónȱ “Cienciaȱ política,ȱ educaciónȱ yȱ neoinstitucionalismo”,ȱ “Gobiernosȱ locales:ȱ posiciónȱ relativaȱ yȱ gobiernoȱ multinivel”ȱ yȱ “Municipalizaciónȱ educativaȱ enȱ perspectivaȱ comparada”.ȱ Enȱ esteȱ primerȱ granȱ bloqueȱ seȱ repasanȱ losȱ fundamentosȱ delȱ neoinstitucionalismoȱyȱsuȱaplicaciónȱespecíficaȱalȱsectorȱeducativo.ȱEstaȱtesisȱseȱinscribeȱ enȱlaȱcorrienteȱneoinstitucionalȱ“empírica”,ȱqueȱimplicaȱunȱmanejoȱelevadoȱdeȱdatosȱyȱ unȱtratamientoȱestadísticoȱbásico.ȱAdemás,ȱseȱhaceȱreferenciaȱaȱlasȱaproximacionesȱporȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱ queȱ expresanȱ muyȱ bienȱ lasȱ dinámicasȱ deȱ poderȱ entreȱnivelesȱdeȱgobierno.ȱFinalizoȱelȱbloqueȱconȱunȱanálisisȱespecíficoȱdeȱlaȱeducaciónȱ yȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ tresȱ espaciosȱ institucionalesȱ distintos:ȱ Catalunya,ȱ Franciaȱ yȱ losȱ EUA.ȱ Tratarȱ estasȱ tresȱ realidadesȱ permiteȱ destilarȱ lasȱ variablesȱ claveȱ paraȱ elȱ posteriorȱanálisis.ȱ Elȱ segundoȱ bloque,ȱ “Interdependenciasȱ institucionales:ȱ alcanceȱ yȱ naturaleza”,ȱ incluyeȱ laȱ descripciónȱ enȱ profundidadȱ deȱ laȱ metodologíaȱ utilizadaȱ yȱ deȱ losȱ determinantesȱ deȱ laȱ firmaȱ deȱ losȱ conveniosȱ enȱ Catalunya.ȱ Seȱ divideȱ tambiénȱ enȱ tresȱ capítulos:ȱ “Losȱ instrumentosȱ comoȱ indicadorȱ delȱ cambio:ȱ unaȱ metodologíaȱ cuantitativa”,ȱ“Elȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambio:ȱlaȱcapacitaciónȱeducativaȱcomoȱprocesoȱ deȱ relación”ȱ yȱ “Elȱ cambioȱ medianteȱ elȱ análisisȱ deȱ lasȱ políticasȱ sobreȱ estructurasȱ yȱ entorno”.ȱ ȱ Elȱ capítuloȱ cuartoȱ detallaȱ elȱ trabajoȱ estadísticoȱ yȱ deȱ recogidaȱ deȱ datosȱ queȱ fundamentanȱ elȱ trabajoȱ empíricoȱ deȱ laȱ tesis.ȱ Elȱ segundoȱ capítuloȱ haceȱ unȱ análisisȱ enȱ profundidadȱdeȱlosȱprincipalesȱdeterminantesȱenȱlaȱfirmaȱdeȱlosȱconvenios;ȱseȱtrataȱdeȱ unaȱexplicaciónȱdetalladaȱyȱparsimoniosaȱdeȱlasȱprincipalesȱvariablesȱqueȱafectanȱaȱlaȱ firmaȱ deȱ losȱ convenios.ȱ Elȱ tercerȱ capítuloȱ seȱ encargaȱ deȱ analizarȱ específicamenteȱ algunasȱ tipologíasȱ concretasȱ deȱ convenios,ȱ paraȱ ilustrarȱ suȱ funcionamientoȱ yȱ susȱ determinantes.ȱȱ Elȱtercerȱbloque,ȱ“Contrastesȱyȱefectosȱdeȱlasȱinterdependenciasȱinstitucionales”,ȱestáȱ conformadoȱporȱlosȱdosȱúltimosȱcapítulosȱdeȱlaȱtesis.ȱElȱprimeroȱesȱelȱanálisisȱdelȱcasoȱ francésȱyȱsuȱcomparaciónȱconȱlaȱpolíticaȱhomólogaȱcatalana,ȱtituladoȱ“ContratsȱyȱPlanesȱ deȱ Entorno:ȱ unaȱ comparaciónȱ deȱ instrumentosȱ colaborativos”.ȱ Enȱ élȱ seȱ reproduceȱ elȱ tipoȱ deȱ análisisȱ realizadoȱ paraȱ elȱ casoȱ catalánȱ yȱ seȱ contrastanȱ lasȱ principalesȱ 26ȱ Introducciónȱ proposicionesȱ aplicadasȱ alȱ casoȱ francés.ȱ Además,ȱ incluyeȱ unaȱ detalladaȱ comparaciónȱ entreȱ ambosȱ programasȱ queȱ permiteȱ conocerȱ enȱ profundidadȱ lasȱ distintasȱ dinámicasȱ políticas.ȱSeȱtrataȱdeȱunȱcapítuloȱfundamentalȱqueȱpermiteȱreafirmarȱbuenaȱparteȱdeȱlasȱ proposicionesȱ estudiadas.ȱ Finalmente,ȱ elȱ últimoȱ capítuloȱ deȱ laȱ tesisȱ seȱ titulaȱ “Modelizaciónȱ yȱ efectosȱ deȱ lasȱ interdependenciasȱ institucionalesȱ enȱ materiaȱ educativa”.ȱ Comoȱ elȱ títuloȱ indica,ȱ enȱ esteȱ capítuloȱ creoȱ unȱ índiceȱ institucionalȱ deȱ capacidadȱ educativaȱ paraȱ cadaȱ municipioȱ catalán,ȱ queȱ daȱ cuentaȱ deȱ laȱ evoluciónȱ institucionalȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales.ȱ Posteriormenteȱ analizoȱ estadísticaȱ yȱ empíricamenteȱ losȱ determinantesȱ delȱ cambioȱ institucionalȱ paraȱ responderȱ definitivamenteȱaȱlaȱhipótesisȱprincipal.ȱEsteȱcapítuloȱfinalȱaplicaȱmodelosȱdeȱregresiónȱ multivariantesȱqueȱpermitenȱllegarȱaȱconclusionesȱrobustasȱsobreȱlaȱimportanciaȱdeȱlasȱ interdependenciasȱinstitucionalesȱyȱsuȱimpactoȱenȱelȱcambioȱinstitucional.ȱȱȱ ȱ Elȱ propósitoȱ deȱ estaȱ tesisȱ esȱ demostrarȱ queȱ paraȱ comprenderȱ elȱ procesoȱ deȱ institucionalizaciónȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ educación,ȱ noȱ sóloȱ esȱ necesariaȱ unaȱ visiónȱhorizontalistaȱoȱbottomȬup,ȱsinoȱqueȱtambiénȱesȱfundamentalȱentenderȱelȱprocesoȱ comoȱ frutoȱ deȱ unasȱ todavíaȱ poderosasȱ relacionesȱ deȱ poderȱ verticales.ȱ Estasȱ aproximacionesȱdeȱinspiraciónȱestructuralistaȱhanȱsidoȱolvidadasȱenȱlosȱúltimosȱañosȱyȱ hanȱquedadoȱrelegadasȱporȱaproximacionesȱmuchoȱmásȱbasadasȱenȱconceptosȱcomoȱlaȱ gobernanza,ȱ lasȱ redesȱ deȱ políticasȱ públicasȱ oȱ laȱ extensiónȱ deȱ lasȱ interdependenciasȱ flexiblesȱ delȱ gobiernoȱ multinivel,ȱ yȱ queȱ puedenȱ enmascararȱ lasȱ todavíaȱ potentesȱ relacionesȱdeȱpoder.ȱȱ 27ȱ ȱ Introducciónȱ 28ȱ Introducciónȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ BLOQUEȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱ espacioȱinstitucional.ȱ ȱ P1:ȱelȱmarcoȱinstitucionalȱdondeȱseȱdesarrollanȱlasȱrelacionesȱ determinaȱlaȱnaturalezaȱyȱcontenidosȱdeȱlasȱcapacidadesȱ educativasȱobtenidas.ȱ ȱ P2:ȱlaȱpathȱdependencyȱdelȱdiseñoȱoriginarioȱdeȱlosȱsistemasȱ educativosȱlimitaȱlaȱformaȱyȱdirecciónȱdelȱcambioȱ institucional.ȱ 29ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ 30ȱ ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismoȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismo.ȱ ȱ “Malgréȱtantȱd’écrits,ȱquiȱn’ont,ȱditȬon,ȱpourȱbutȱqueȱl’utilitéȱpublique,ȱ laȱpremièreȱdeȱtoutesȱlesȱutilités,ȱquiȱestȱl’artȱdeȱformerȱdesȱhommes,ȱ estȱencoreȱoubliée.ȱMonȱsujetȱétaitȱtoutȱneufȱaprèsȱleȱlivreȱdeȱLocke,ȱetȱ jeȱcrainsȱfortȱqu’ilȱneȱleȱsoitȱencoreȱaprèsȱleȱmien”.ȱȱ Émileȱouȱdeȱl’Éducationȱ ȱJeanȬJacquesȱRousseauȱ ȱ “TheȱPolityȱisȱaȱconfigurationȱofȱformallyȱorganizedȱinstitutionsȱthatȱ definesȱtheȱsettingȱwhichȱgovernanceȱandȱpolicyȱmakingȱtakeȱplace”.ȱȱ TheȱLogicȱofȱAppropriatenessȱ ȱMarchȱyȱOlsenȱ Elȱcambioȱ–institucional,ȱsocial,ȱindividual,ȱpolíticoȬȱestáȱenȱelȱcorazónȱdeȱtodasȱlasȱ cienciasȱsociales.ȱEnȱesteȱsentido,ȱlasȱaproximacionesȱacadémicasȱaȱlaȱȱ“educación”ȱsonȱ muyȱabundantesȱyȱlosȱenfoquesȱposiblesȱmultitud.ȱLaȱcuestiónȱenȱesteȱprimerȱcapítuloȱ esȱ determinarȱ conȱ precisiónȱ aȱ quéȱ cambioȱ seȱ estáȱ dandoȱ respuesta,ȱ quéȱ teoríasȱ seȱ manejanȱ paraȱ explicarloȱ yȱ queȱ aportacionesȱ específicasȱ puedeȱ realizarȱ laȱ Cienciaȱ Política.ȱ Jakobi,ȱMartensȱyȱDieterȱWolfȱ(2010b)ȱenfatizanȱqueȱelȱestudioȱdeȱlaȱeducaciónȱporȱ laȱCienciaȱPolíticaȱtieneȱqueȱcentrarseȱprincipalmenteȱenȱ“laȱpolítica”ȱdeȱlaȱeducación,ȱ entendiendoȱ porȱ elloȱ laȱ tríadaȱ policy,ȱ politics,ȱ polity.ȱ Consideranȱ estosȱ autoresȱ que,ȱ enȱ comparaciónȱ conȱ lasȱ cienciasȱ deȱ laȱ educación,ȱ elȱ interésȱ deȱ losȱ politólogosȱ seȱ debeȱ centrarȱ enȱ elȱ gobiernoȱ deȱ laȱ educaciónȱ yȱ noȱ exclusivamenteȱ enȱ cuestionesȱ deȱ tipoȱ eminentementeȱ práctico4.ȱ Laȱ Cienciaȱ Políticaȱ debeȱ responderȱ específicamenteȱ losȱ cambiosȱeducativosȱaȱtravésȱdeȱlasȱinstitucionesȱyȱdeȱlaȱideología,ȱbuscandoȱpatronesȱ deȱ cambioȱ (enȱ politicsȱ yȱ policyȬmaking)ȱ paraȱ analizarȱ suȱ impactoȱ enȱ elȱ conjuntoȱ delȱ sistemaȱ(Jakobi,ȱMartens,ȱyȱDieterȱWolf,ȱ2010a).ȱ ȱ ȱ Aquíȱ losȱ autoresȱ citanȱ explícitamenteȱ :ȱ “ourȱ interestȱ inȱ theȱ governanceȱ ofȱ educationȱ shouldȱ notȱ primarilyȱ beȱ policyȱorientedȱwithȱonlyȱpracticalȱaimsȱsuchȱasȱcreatingȱbetterȱeducationalȱconditions,ȱtoȱenableȱteacherȱinvolvementȱ orȱtheȱlike”ȱ(Jakobi,ȱMartens,ȱyȱDieterȱWolf,ȱ2010a:222).ȱ 4 31ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ SinȱrenunciarȱaȱlasȱaportacionesȱdeȱlasȱdisciplinasȱmásȱcercanasȱȬespecíficamenteȱenȱ laȱ identificaciónȱ deȱ variablesȱ queȱ puedenȱ serȱ relevantesȬ,ȱ estaȱ tesisȱ seȱ centraȱ enȱ elȱ análisisȱ deȱ laȱ evoluciónȱ institucionalȱ queȱ hanȱ seguidoȱ losȱ municipiosȱ enȱ materiaȱ educativaȱyȱlosȱefectosȱqueȱestoȱpuedaȱtenerȱenȱlaȱcapacidadȱdeȱprestaciónȱautónomaȱ deȱpolíticasȱeducativasȱ(polityȱy,ȱenȱmenorȱmedida,ȱpolicies).ȱPorȱejemplo,ȱlaȱSociologíaȱ deȱlaȱEducaciónȱseȱinterrogaȱsobreȱlosȱefectosȱsocialesȱdelȱsistemaȱeducativo;ȱmientrasȱ queȱȱlaȱCienciaȱPolíticaȱenȱeducaciónȱseȱinterrogaȱsobreȱlaȱformulaciónȱdeȱlasȱpolíticasȱ educativasȱ yȱ elȱ cambioȱ institucionalȱ yȱ susȱ efectos.ȱ Siȱ laȱ Sociologíaȱ buscaȱ explicarȱ elȱ cambioȱ social,ȱ laȱ Cienciaȱ Políticaȱ seȱ centraȱ enȱ explicarȱ elȱ cambioȱ político,ȱ yȱ específicamenteȱ paraȱ lasȱ corrientesȱ (neo)ȱ institucionalistas,ȱ elȱ cambioȱ enȱ lasȱ institucionesȱpolíticas.ȱExplicarȱqueȱseȱentiendeȱporȱinstituciónȱyȱcuálesȱsonȱlasȱteoríasȱ delȱcambioȱenȱlasȱinstitucionesȱfundamentanȱelȱmarcoȱteóricoȱdeȱlaȱtesis.ȱȱ LaȱeducaciónȱenȱCienciaȱPolíticaȱesȱunȱtemaȱqueȱhaȱsidoȱampliamenteȱsubestimadoȱ porȱ losȱ investigadores,ȱ llegándoloȱ aȱ calificarȱ deȱ temaȱ ȱ “homeless”,ȱ siendoȱ unȱ temaȱ menorȱenȱrelaciónȱconȱlaȱpolíticaȱdeȱmedioambiente,ȱlaȱpolíticaȱsocialȱoȱlasȱrelacionesȱ internacionalesȱ (Jakobi,ȱ Martens,ȱ yȱ Dieterȱ Wolf,ȱ 2010c).ȱ ȱ Paraȱ estosȱ autores,ȱ laȱ educaciónȱnoȱseȱhaȱconvertidoȱenȱunȱcampoȱdeȱestudioȱautónomoȱniȱoriginalȱdeȱplenoȱ derechoȱ enȱ laȱ Cienciaȱ Política.ȱ Enȱ contraposiciónȱ aȱ laȱ Sociologíaȱ oȱ lasȱ Cienciasȱ deȱ laȱ Educación,ȱlaȱCienciaȱPolíticaȱhaȱjugadoȱunȱpapelȱmenorȱenȱcuantoȱaȱaplicarȱelȱabanicoȱ deȱ perspectivasȱ analíticasȱ yȱ losȱ instrumentosȱ metodológicosȱ propiosȱ enȱ elȱ campoȱ educativo:ȱ“ȱ(..)ȱeducationȱisȱstillȱinȱitsȱinfancyȱinȱtermsȱofȱbecomingȱaȱ“policyȱfieldȱonȱitsȱownȱ right”ȱ(Jakobi,ȱMartens,ȱyȱDieterȱWolf,ȱ2010b:4).ȱȱ ȱ Ésteȱnoȱesȱunȱtrabajoȱbasadoȱenȱlasȱpolíticasȱeducativasȱ(contenidoȱdeȱlasȱpolíticasȱyȱ suȱ evolución,ȱ elȱ papelȱ deȱ losȱ diferentesȱ actoresȱ queȱ intervienenȱ enȱ elȱ policyȱ makingȱ process,ȱoȱenȱlaȱimplementaciónȱdeȱlasȱpolíticas),ȱsinoȱmásȱbienȱenȱelȱdiseñoȱinstitucionalȱ yȱ laȱ relaciónȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ comoȱ motoresȱ delȱ cambioȱ institucional.ȱ Esȱ necesarioȱ justificarȱ laȱ importanciaȱ deȱ estudiarȱ elȱ desarrolloȱ deȱ lasȱ institucionesȱ educativasȱ municipalesȱ desdeȱ unaȱ perspectivaȱ empíricaȱ yȱ loȱ másȱ omnicomprensivaȱ 32ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismoȱ posibleȱ paraȱ aportarȱ unaȱ visiónȱ renovadaȱ deȱ laȱ eclosiónȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ políticaȱeducativa.ȱComoȱreconocenȱJakobi,ȱMartensȱyȱWolfȱ(Jakobi,ȱMartens,ȱyȱDieterȱ Wolf,ȱ 2010c),ȱ laȱ perspectivaȱ deȱ laȱ Cienciaȱ Políticaȱ enȱelȱ análisisȱ deȱ laȱ educaciónȱ noȱ esȱ tanȱ evidenteȱ comoȱ seȱ podríaȱ pensarȱ aȱ primeraȱ vista.ȱ Noȱ existe,ȱ másȱ alláȱ deȱ laȱ especialidadȱ deȱ lasȱ políticasȱ públicas,ȱ ningunaȱ otraȱ disciplinaȱ específicaȱ queȱ trateȱ deȱ forma,ȱ másȱ oȱ menosȱ habitual,ȱ laȱ educación.ȱ ȱ Sinȱ embargo,ȱ “(…)ȱ institutionalȱ theoryȱ becomesȱ usefulȱ inȱ educationalȱ researchȱ whenȱ itȱ attendsȱ toȱ institutionalizationȱ asȱ aȱ politicalȱ process,ȱ whenȱ itȱ specifiesȱ theȱ mechanismsȱ thatȱ driveȱ thisȱ process,ȱ andȱ whenȱ itȱ considersȱ howȱ institutionalizationȱ affectsȱ bothȱ theȱ organizationȱ andȱ theȱ conductȱ ofȱ schooling”ȱ (Bidwell,ȱ 2006:33).ȱ ȱ 1.1ȱEducaciónȱyȱCienciaȱPolítica.ȱ ȱ Queȱlaȱeducaciónȱesȱunȱconceptoȱholísticoȱnoȱesȱnovedadȱalguna5.ȱEstaȱrealidadȱtanȱ ampliaȱ yȱ complejaȱ tieneȱ suȱ correlatoȱ inmediatoȱ enȱ lasȱ múltiplesȱ aproximaciones,ȱ ámbitosȱcientíficos,ȱyȱteoríasȱsocialesȱqueȱlaȱestudian.ȱEnȱesteȱsentido,ȱbastaȱconȱrealizarȱ unaȱ búsquedaȱ simpleȱ enȱ internetȱ paraȱ percatarseȱ deȱ laȱ dificultadȱ y,ȱ estaȱ vezȱ sí,ȱ inconmensurabilidadȱcibernéticaȱdelȱámbitoȱeducativo.ȱLosȱdistintosȱconceptosȱligadosȱ aȱlaȱeducaciónȱtienenȱunaȱpresenciaȱmuyȱremarcableȱenȱlaȱred.ȱEstaȱtablaȱnoȱesȱmásȱqueȱ unȱindicador,ȱpocoȱcientífico,ȱdelȱimpactoȱqueȱunȱconceptoȱpuedeȱtenerȱenȱlaȱvidaȱreal.ȱ Seȱ parteȱ deȱ laȱ premisaȱ queȱ seȱ puede,ȱ enȱ ciertaȱ forma,ȱ calibrarȱ laȱ importanciaȱ deȱ unȱ conceptoȱoȱtemaȱsiguiendoȱsuȱtrazoȱenȱȱelȱciberespacio6,ȱasíȱcomoȱlosȱmúltiplesȱtrabajosȱ relacionadosȱconȱlasȱnuevasȱtecnologíasȱdeȱlaȱinformación.ȱ ȱ ȱ Feyerabendȱ yaȱ alertabaȱ deȱ laȱ inconmensurabilidadȱ deȱ losȱ conceptosȱ sociales,ȱ puestoȱ queȱ estánȱ impregnadosȱdeȱcontexto,ȱdeȱcultura,ȱdeȱhistoria,ȱenȱdefinitivaȱelementosȱqueȱaumentanȱlaȱdificultadȱdeȱsuȱ análisisȱ(Feyerabend,ȱ1984).ȱȱ 6ȱ Seȱ comienzanȱ aȱ elaborarȱ estudiosȱ aȱ baseȱ deȱ analizarȱ elȱ impactoȱ deȱ determinadosȱ conceptosȱ enȱ laȱ redȱ sobreȱlaȱrealidad.ȱSobradamenteȱconocidosȱsonȱlosȱtrabajosȱdeȱManuelȱCastells,ȱoȱJoanȱSubiratsȱdondeȱseȱ estudianȱ losȱ impactosȱ deȱ internetȱ sobreȱ laȱ política,ȱ laȱ economía,ȱ lasȱ relacionesȱ socialesȱ yȱ losȱ mediosȱ deȱ comunicación.ȱ 5 33ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ Tablaȱ1.1.ȱBúsquedasȱenȱGoogleȱdeȱconceptosȱclave.ȱ Conceptoȱbuscadoȱ Google.esȱ Google.frȱ Googleȱscholarȱ 371.000.000ȱ(0,30’’)ȱ 2.990.000,000ȱ(0.24’’)ȱȱ 1.580.000ȱ(0,18ȱ‘’)ȱ Políticaȱeducativaȱ 7.030.000ȱ(0,21’’)ȱ 3.490.000ȱ(0.43’’)ȱ 382.000ȱ(0,08’’)ȱȱ Políticaȱeducativaȱlocalȱ 2.300.000ȱ(0,29’’)ȱ 1.550.000ȱȱ(0.19’’)ȱ 77.300ȱ(0,17’’)ȱ Educaciónȱ Fuente:ȱelaboraciónȱȱpropiaȱelȱ6/4/2012ȱ ȱ Pareceȱ relevanteȱ notarȱ queȱ seȱ trataȱ deȱ unȱ conceptoȱ deȱ amplioȱ impacto,ȱ aunqueȱ compararȱlosȱnúmerosȱabsolutosȱentreȱellosȱnoȱesȱimportante,ȱpuestoȱqueȱdependenȱenȱ parteȱ deȱ laȱ presenciaȱ deȱ unaȱ determinadaȱ lenguaȱ enȱ laȱ redȱ yȱ delȱ lugarȱ físicoȱ desdeȱ dondeȱ seȱ realizaȱ laȱ búsqueda.ȱ Sinȱ embargo,ȱ otraȱ búsquedaȱ básica,ȱ peroȱ muchoȱ másȱ relevante,ȱ entreȱ lasȱ principalesȱ publicacionesȱ científicasȱ ȬrevistasȬȱ deȱ mayorȱ presenciaȱ enȱ lasȱ distintasȱ disciplinas7,ȱ tambiénȱ nosȱ alertaȱ deȱ laȱ pluralidadȱ deȱ enfoquesȱ yȱ aproximacionesȱexistentes.ȱLaȱbúsquedaȱseȱciñeȱaȱlasȱ4ȱprimerasȱrevistasȱqueȱincluyenȱ elȱ términoȱ educaciónȱ enȱ elȱ títuloȱ paraȱ lasȱ entradasȱ enȱ Cienciaȱ Política,ȱ Educación,ȱ SociologíaȱyȱEconomía,ȱyȱseȱhanȱdescartadoȱlasȱrevistasȱmásȱespecíficasȱoȱrelacionadasȱ conȱcienciasȱ“exactas”8ȱȱ Tablaȱ1.2.ȱPrincipalesȱrevistasȱdeȱeducaciónȱsegúnȱdisciplinaȱcientífica.ȱ Disciplinaȱ Nombreȱdeȱlaȱrevista Impactoȱ Rankingȱ Educaciónȱ Educationȱresearcherȱ 3,774ȱ 1ȱ Educaciónȱ Reviewȱofȱeducationȱresearchȱ 3,127ȱ 2ȱ Educaciónȱ Americanȱeducationalȱresearchȱ 2,479ȱ 7ȱ Educaciónȱ Educationalȱevaluationȱandȱpolicyȱanalysisȱ 1,919ȱ 14ȱ Educaciónȱ Reviewȱofȱresearchȱinȱeducationȱ 1,909ȱ 15ȱ Sociologíaȱ Sociologyȱofȱeducationȱ 1,344ȱ 36ȱ Economíaȱ Economicsȱofȱeducationȱreviewȱ 1,066ȱ 100ȱ Sociologíaȱ Britishȱjournalȱofȱsociologyȱofȱeducationȱ 0,775ȱ 64ȱ Economíaȱ Journalȱofȱeconomicȱeducationȱ 0,35ȱ 230ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdelȱJournalȱCitationȱReportsȱ.ȱ ȱ Laȱ primeraȱ “sorpresa”ȱ esȱ queȱ entreȱ lasȱ 140ȱ revistasȱ deȱ Cienciaȱ Políticaȱ indexadas,ȱ ningunaȱestáȱdedicadaȱespecíficamenteȱaȱlaȱeducación.ȱEnȱEconomíaȱyȱenȱSociologíaȱsíȱ ȱSegúnȱconstaȱenȱlaȱSocialȱSciencesȱCitationȱIndexȱenȱlaȱWebȱofȱScienceȱaȱfechaȱ6/4/2012.ȱConsultableȱen:ȱ http://wokinfo.com/products_tools/multidisciplinary/webofscience/ssci/ȱ 8ȱ Delȱ estilo:ȱ Internetȱ andȱ Higherȱ Education,ȱ Healthȱ Educationȱ Research,ȱ Australasianȱ Journalȱ ofȱ Educationalȱ TechnologyȱoȱJournalȱofȱresearchȱinȱMathematicsȱEducation).ȱ 7 34ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismoȱ queȱseȱencuentranȱalȱmenosȱdos,ȱrelativamenteȱbienȱposicionadas,ȱperoȱconȱíndicesȱdeȱ impactoȱ relativamenteȱ bajos.ȱ Sinȱ embargo,ȱ siȱ seȱ analizaȱ ȱ elȱ númeroȱ deȱ artículosȱ publicadosȱporȱañoȱqueȱincluyenȱlosȱtérminosȱCienciaȱPolíticaȱyȱEducaciónȱenȱlaȱSocialȱ Sciencesȱ Citationȱ Indexȱ enȱ laȱ Webȱ ofȱ Science,ȱ seȱ observaȱ unȱ crecienteȱ interésȱ porȱ estaȱ relación.ȱ Gráficoȱ1.1.ȱNúmeroȱdeȱartículosȱporȱañoȱ1956Ȭ2012ȱsegúnȱSCIIȱWebȱofȱKnowledge:ȱ Fuente:ȱextraídoȱdeȱSCIIȱ ȱ Gráficoȱ1.2.ȱNúmeroȱdeȱcitasȱporȱañoȱ1958Ȭ2012ȱsegúnȱSCIIȱWebȱofȱKnowledge:ȱ ȱ Fuente:ȱextraídoȱdeȱSCIIȱ ȱ Deȱtodosȱestosȱdatosȱtanȱsóloȱcabeȱdestacarȱlaȱparadojaȱdeȱlaȱefectivaȱexpansiónȱdelȱ fenómenoȱ educativoȱ aȱ unaȱ granȱ cantidadȱ deȱ disciplinasȱ deȱ lasȱ cienciasȱ sociales,ȱ específicamenteȱ aȱ laȱ Cienciaȱ Política,ȱ yȱ suȱ progresivoȱ crecimientoȱ comoȱ objetoȱ deȱ estudioȱ deȱ laȱ misma,ȱ sinȱ conseguirȱ consolidarseȱ académicamenteȱ enȱ formaȱ deȱ revistaȱ especializadaȱyȱespecífica.ȱ 35ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ ȱ 1.1.1ȱLasȱdificultadesȱdeȱlaȱCienciaȱPolíticaȱenȱrelaciónȱconȱlaȱeducación.ȱ Algunosȱ autoresȱ alertanȱ deȱ losȱ peligrosȱ queȱ puedenȱ implicarȱ laȱ transformaciónȱ deȱ losȱ contornosȱ identitariosȱ propiosȱ deȱ laȱ disciplinaȱ siȱ éstaȱ ȱ aȱ causaȱ deȱ laȱ multidisciplinariedad,ȱ entendidaȱ comoȱ laȱ vulgarizaciónȱ yȱ laȱ pérdidaȱ deȱ especificidadȱ (Pasquino,ȱ 1988;ȱ G.ȱ Sartori,ȱ 2005)9.ȱ Sinȱ embargo,ȱ otrosȱ autoresȱ comoȱ Laitinȱ (Laitin,ȱ 2005)ȱ respondenȱ precisamenteȱ destacandoȱ laȱ versatilidadȱ yȱ elȱ carácterȱ abiertoȱ deȱ lasȱ CienciasȱPolíticasȱenȱelȱanálisisȱdeȱlosȱfenómenosȱpolíticos.ȱȱȱȱ “Lasȱ contribucionesȱ deȱ laȱ cienciaȱ políticaȱ comoȱ disciplinaȱ aȱ menudoȱ seȱ pasanȱ porȱ alto,ȱ porqueȱ laȱ disciplinaȱ noȱ tieneȱ unȱ núcleoȱ teóricoȱ aceptado,ȱ comoȱ laȱ físicaȱ oȱ laȱ economía;ȱ oȱ porqueȱ noȱ tieneȱ unȱ métodoȱ consensuado,ȱ comoȱ lasȱ cienciasȱ experimentalesȱdeȱlaȱbiologíaȱyȱlaȱpsicología.ȱPeroȱloȱqueȱdistingueȱaȱlaȱcienciaȱpolíticaȱ comoȱunaȱdisciplinaȱesȱsuȱenfoqueȱconsecuencialistaȱsobreȱciertosȱresultadosȱpolíticosȱ —justicia,ȱrepresentación,ȱorden,ȱdemocracia—ȱyȱsuȱintentoȱporȱabordarȱlasȱpreguntasȱ normativas,ȱ analíticasȱ yȱ empíricasȱ planteadasȱ paraȱ entenderȱ esosȱ resultados”.ȱ (Laitin,ȱ 2005).ȱ Oȱ porȱ ejemploȱ Sidneyȱ Verba,ȱ queȱ enȱ unȱ artículoȱ enȱ queȱ tambiénȱ repasaȱ suȱ carreraȱ académica,ȱ destacaȱ queȱ unaȱ deȱ lasȱ principalesȱ característicasȱ deȱ laȱ Cienciaȱ Políticaȱesȱqueȱbebeȱconstantementeȱdeȱlaȱevoluciónȱyȱlaȱinterrelaciónȱentreȱlasȱdistintasȱ cienciasȱsocialesȱyȱqueȱposeeȱunaȱgranȱductilidadȱparaȱadaptarseȱaȱtodasȱellasȱ(Verba,ȱ 2011).ȱ ȱ Profundizandoȱenȱestaȱpostura,ȱyȱespecíficamenteȱparaȱlasȱpolíticasȱeducativas,ȱVanȱ Zantenȱdestacaȱqueȱlasȱlaȱpolíticaȱeducativaȱseȱestudiaȱdesdeȱmúltiplesȱvertientesȱyȱque,ȱ enȱrealidad,ȱnoȱexisteȱunȱúnicoȱmétodoȱparaȱanalizarȱelȱcambioȱyȱlaȱarticulaciónȱdeȱlasȱ diferentesȱ aristasȱ deȱ laȱ educaciónȱ (vanȱ Zanten,ȱ 2005).ȱ Elȱ análisisȱ deȱ lasȱ políticasȱ ȱSartoriȱseȱrefiereȱaȱlaȱimportanciaȱqueȱtuvoȱelȱpasoȱdeȱlosȱ“viejos”ȱestudiosȱpolíticosȱaȱlaȱ“nueva”ȱCienciaȱ Política,ȱqueȱpretendíaȱprecisamenteȱconseguirȱunaȱcienciaȱautónomaȱdelȱderecho,ȱconȱunȱlenguajeȱpropioȱ yȱunaȱmetodologíaȱespecífica.ȱHechoȱqueȱseȱveȱalteradoȱdeȱnuevo,ȱsegúnȱsuȱopinión,ȱporȱlaȱadopciónȱdeȱ técnicasȱcuantitativasȱbasadasȱenȱelȱconductismoȱqueȱolvidaȱlasȱinstitucionesȱyȱprivilegiaȱlaȱdescripciónȱporȱ encimaȱdeȱlaȱexplicación.ȱ 9 36ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismoȱ públicasȱesȱelȱqueȱellaȱconsideraȱ“porȱnaturaleza”10ȱpropioȱdeȱlaȱCienciaȱPolíticaȱenȱelȱ campoȱeducativo,ȱpuestoȱqueȱpermiteȱanalizarȱtantoȱelȱpapelȱdeȱlosȱactores,ȱcomoȱelȱdeȱ lasȱ estructurasȱ institucionalesȱ comoȱ elȱ deȱ lasȱ interdependenciasȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobierno.ȱVanȱZantenȱ(2005)ȱtambiénȱsostieneȱqueȱreducirȱunaȱcienciaȱsocialȱaȱestudiarȱ determinadosȱobjetosȱyȱconȱmetodologíasȱexclusivasȱesȱunaȱreducciónȱimperdonableȱeȱ inútil,ȱpuestoȱqueȱlosȱfenómenosȱsocialesȱseȱcaracterizanȱporȱserȱcomplejos,ȱcambiantesȱ eȱinterrelacionadosȱentreȱellos.ȱ Efectivamente,ȱ existeȱ unaȱ pluralidadȱ deȱ enfoquesȱ posiblesȱ desdeȱ lasȱ distintasȱ cienciasȱ sociales.ȱ Empezandoȱ porȱ lasȱ cienciasȱ deȱ laȱ educación,ȱ laȱ metodologíaȱ deȱ lasȱ cienciasȱ sociales,ȱ laȱ pedagogía,ȱ laȱ psicología,ȱ laȱ historiaȱ yȱ laȱ filosofíaȱ hastaȱ llegarȱ aȱ laȱ Cienciaȱ Política,ȱ queȱ haȱ tenidoȱ dificultadesȱ paraȱ encontrarȱ suȱ lugarȱ enȱ elȱ mundoȱ educativoȱ(Enders,ȱ2010;ȱJakobi,ȱMartens,ȱyȱDieterȱWolf,ȱ2010c).ȱȱ ȱ 1.1.2ȱLaȱespecificidadȱdeȱalgunasȱaproximacionesȱcercanas.ȱȱ Deȱlasȱmúltiplesȱaproximacionesȱposiblesȱalȱfenómenoȱeducativoȱesȱdestacableȱqueȱ buenaȱ parteȱ deȱ ellasȱ hanȱ tratadoȱ temasȱ “propios”ȱ deȱ laȱ Cienciaȱ Política,ȱ sinȱ estarȱ orientadasȱ niȱ utilizanȱ losȱ marcosȱ deȱ análisisȱ queȱ caracterizanȱ aȱ laȱ Cienciaȱ Políticaȱ (Jakobi,ȱ Martens,ȱ yȱ Dieterȱ Wolf,ȱ 2010b).ȱ Porȱ ejemplo,ȱ lasȱ cienciasȱ deȱ laȱ educaciónȱ sonȱ eminentementeȱaplicadasȱ(instrumentales),ȱcentradasȱenȱelȱespacioȱeducativoȱformal,ȱyȱ muyȱmarcadasȱnormativamente11:ȱ“Laȱpédagogieȱn’estȱpasȱdeȱl’éducationȱ[…]ȱSonȱrôleȱn’estȱ pasȱ deȱ seȱ substituerȱ àȱ laȱ pratique,ȱ maisȱ deȱ laȱ guider,ȱ deȱ l’éclairer,ȱ deȱ l’aider”ȱ (Durkheim,ȱ 1993:85).ȱ Sinȱ embargo,ȱ losȱ intercambiosȱ entreȱ Pedagogía,ȱ Sociologíaȱ eȱ inclusoȱ Cienciaȱ Políticaȱhaȱsidoȱconstantesȱeȱintensos,ȱperoȱlaȱrelaciónȱȱprofesionalȱentreȱpedagogosȱyȱ sociólogos,ȱnoȱmuyȱfraterna.ȱHaȱsidoȱasimétrica:ȱdeȱmayorȱinterésȱyȱpenetraciónȱdeȱlosȱ ȱLasȱcomillasȱenfatizanȱelȱsentidoȱdeȱlasȱpalabrasȱdeȱVanȱZanten.ȱȱ ȱDurkheimȱdestacaba,ȱporȱejemplo,ȱqueȱlaȱpedagogíaȱbásicamenteȱreflejaȱelȱestadoȱdeȱunaȱsociedadȱenȱunȱ momentoȱdeterminado,ȱyȱqueȱsuȱmisiónȱfundamentaȱelȱesȱlaȱdeȱhacerȱaflorarȱlasȱtendenciasȱdelȱfuturo,ȱasíȱ comoȱ losȱ idealesȱ aȱ perseguir.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ muchasȱ vecesȱ esȱ complicadoȱ falsarȱ muchasȱ deȱ lasȱ afirmacionesȱ provenientesȱ deȱ disciplinasȱ educativas,ȱ puestoȱ queȱ estánȱ fuertementeȱ impregnadasȱ deȱ unaȱ potenteȱ cargaȱ ideológica.ȱ Enȱ unȱ sentidoȱ weberiano,ȱ noȱ sonȱ disciplinasȱ científicasȱ puestoȱ queȱ tiendenȱ aȱ explicitarȱenunciadosȱfilosóficoȬnormativos,ȱmásȱqueȱexplicacionesȱbasadasȱenȱaproximacionesȱracionalesȱ yȱempíricasȱ 10 11 37ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ pedagogosȱenȱlaȱsociologíaȱqueȱdeȱlosȱsociólogosȱenȱlosȱtemasȱcentralesȱdeȱlaȱeducaciónȱ (Bru,ȱ2006;ȱHoussayeȱyȱAbernot,ȱ1996)ȱȱ.ȱȱ DeȱlaȱpsicologíaȱcabeȱdestacarȱqueȱlaȱrevoluciónȱconductistaȱdeȱlaȱCienciaȱPolítica,ȱ nacidaȱenȱlaȱUniversidadȱdeȱChicagoȱaȱprincipiosȱdeȱsigloȱXX,ȱseȱbasaba,ȱenȱparte,ȱenȱ aproximacionesȱ técnicoȬmetodológicasȱ deȱ laȱ Psicologíaȱ paraȱ cambiarȱ laȱ formaȱ deȱ entenderȱ laȱ disciplinaȱ (Falter,ȱ 2011).ȱ Así,ȱ laȱ psicologíaȱ esȱ unaȱ disciplinaȱ queȱ esȱ metodológicaȱyȱempíricamenteȱmuyȱcercanaȱaȱlaȱCienciaȱPolíticaȱdeȱbuenaȱparteȱdeȱlaȱ segundaȱ mitadȱ delȱ sigloȱ XX,ȱ ȱ sobretodoȱ enȱ relaciónȱ conȱ losȱ estudiosȱ delȱ comportamientoȱpolíticoȱindividualȱyȱdeȱgrupos.ȱȱȱ Efectivamente,ȱ existeȱ unȱ numerosoȱ grupoȱ deȱ cienciasȱ socialesȱ queȱ tratanȱ laȱ educaciónȱ sinȱ serȱ suȱ objetoȱ deȱ estudioȱ principal.ȱ Lasȱ cienciasȱ socialesȱ comoȱ laȱ Sociología,ȱ Derecho,ȱ Psicología,ȱ Cienciaȱ Política,ȱ Historia,ȱ Economía,ȱ Filosofíaȱ contienenȱestudiosȱespecíficosȱqueȱlasȱrelacionanȱconȱelȱhechoȱeducativo.ȱSinȱembargo,ȱ paraȱestasȱdisciplinasȱlaȱrelaciónȱdeȱlosȱindividuosȱyȱcolectivosȱconȱelȱámbitoȱeducativoȱ noȱ esȱ suȱ principalȱ raisonȱ d’être.ȱ Porȱ elloȱ esȱ posibleȱ hablarȱ deȱ unaȱ Sociologíaȱ deȱ laȱ Educación,ȱ unaȱ Historiaȱ deȱ laȱ Educación,ȱ deȱ laȱ Economíaȱ deȱ laȱ Educaciónȱ yȱ unaȱ Filosofíaȱ deȱ laȱ Educación12.ȱ Todasȱ aquellasȱ disciplinasȱ queȱ estudianȱ losȱ fenómenosȱ sociales,ȱpuedenȱintegrarseȱparaȱrealizarȱestudiosȱqueȱnutrenȱelȱcampoȱdeȱlasȱcienciasȱ deȱ laȱ educación.ȱ Todasȱ ellasȱ guardanȱ unaȱ ciertaȱ especificidadȱ queȱ lasȱ distingueȱ aȱ lasȱ unasȱdeȱlasȱotras.ȱ Enȱrelaciónȱconȱelȱanálisisȱjurídicoȱdeȱlaȱeducaciónȱcabeȱdestacarȱqueȱesȱunȱanálisisȱ estáticoȱ queȱ básicamenteȱ seȱ ocupaȱ deȱ estudiarȱ laȱ normaȱ deȱ formaȱ relativamenteȱ autónoma,ȱsinȱtomarȱdemasiadoȱenȱcuentaȱotrosȱfactoresȱdeȱsuȱentorno.ȱCapoȱdestacaȱ queȱlaȱdiferenciaȱentreȱDerechoȱyȱCienciaȱPolíticaȱnaceȱprecisamenteȱporȱlaȱincapacidadȱ delȱ primeroȱ deȱ tomarȱ enȱ cuentaȱ hastaȱ cincoȱ fenómenosȱ queȱ acompañanȱ alȱ hechoȱ ȱ Nóteseȱ queȱ noȱ hayȱ referenciaȱ aȱ laȱ Cienciaȱ Política.ȱ Unoȱ deȱ losȱ principalesȱ problemasȱ esȱ deȱ denominación.ȱSiȱlaȱSociologíaȱqueȱestudiaȱlaȱeducaciónȱesȱSociologíaȱdeȱlaȱeducaciónȱyȱcorrelativamenteȱ Economíaȱ deȱ laȱ educación,ȱ Filosofíaȱ deȱ laȱ educación…ȱ ¿Cómoȱ llamamosȱ aȱ laȱ Cienciaȱ Políticaȱ queȱ seȱ encargaȱdeȱlaȱeducación?ȱPolíticaȱdeȱlaȱEducaciónȱpareceȱdemasiadoȱcentradoȱenȱelȱpolitics,ȱPolíticaȱeducativaȱ pareceȱ demasiadoȱ policy,ȱ Educaciónȱ políticaȱ suenaȱ adoctrinamiento,ȱ ¿Cienciaȱ Políticaȱ deȱ laȱ educación?ȱ Pareceȱunaȱmezclaȱpocoȱinteligible.ȱȱ 12 38ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismoȱ jurídico,ȱ yȱ queȱ sonȱ laȱ esenciaȱ mismaȱ deȱ laȱ Cienciaȱ Política:ȱ historicidad,ȱ intersubjetividad,ȱ conflictividad,ȱ organizaciónȱ yȱ rendimientoȱ (Capoȱ Giol,ȱ 1990).ȱ Sinȱ embargo,ȱlaȱdisciplinaȱjurídicaȱesȱfundamentalȱparaȱentenderȱyȱdelimitarȱcorrectamenteȱ lasȱinstituciones,ȱsusȱcompetencias,ȱlímitesȱyȱobjetos.ȱTambiénȱesȱfundamentalȱporqueȱ permiteȱ aȱ losȱ politólogosȱ establecerȱ comparacionesȱ yȱ tenerȱ unȱ patrónȱ deȱ referenciaȱ constante.ȱLasȱnormasȱsonȱinstitucionesȱyȱporȱloȱtanto,ȱunȱanálisisȱjurídicoȱrigurosoȱyȱ completoȱdeȱlaȱrealidadȱestudiada,ȱacostumbraȱaȱserȱlaȱmejorȱbaseȱdeȱpartidaȱposible.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ Derechoȱ yȱ Cienciaȱ Políticaȱ enȱ Españaȱ eranȱ tanȱ intensasȱque,ȱenȱunȱinicio,ȱinclusoȱseȱdecíaȱqueȱlaȱsegundaȱeraȱȈunȱeficazȱinstrumentoȱ auxiliarȱdelȱDerechoȱConstitucionalȈ;ȱparadójicamente,ȱlaȱCienciaȱPolíticaȱencuentraȱsuȱ propiaȱ entidadȱ precisamenteȱ cuandoȱ seȱ desmarcaȱ delȱ Derechoȱ yȱ seȱ acogeȱ aȱ otrasȱ disciplinasȱdeȱlasȱcienciasȱsocialesȱcomo:ȱlaȱSociología,ȱlaȱEconomíaȱyȱlaȱAntropologíaȱ (CapoȱGiol,ȱ1990).ȱȱ TambiénȱlaȱEconomíaȱtieneȱsuȱpropiaȱdisciplinaȱespecíficaȱqueȱestudiaȱlaȱeducación:ȱ laȱEconomíaȱdeȱlaȱEducación.ȱConcebidaȱcomoȱunaȱramaȱespecializadaȱdeȱlaȱeconomía,ȱ oȱ comoȱ unȱ auxiliarȱ deȱ lasȱ Cienciasȱ deȱ laȱ Educación,ȱ seȱ dedicaȱ aȱ ȱ analizarȱ principalmenteȱ laȱ demandaȱ enȱ educaciónȱ yȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ formaciónȱ yȱ crecimientoȱ económicoȱ (Blaug,ȱ 1985;Eicher,ȱ 1988).ȱ Elȱ aumentoȱ deȱ lasȱ tensionesȱ presupuestariasȱ hanȱ impulsadoȱ laȱ realizaciónȱ deȱ investigacionesȱ relativasȱ aȱ laȱ asignaciónȱ óptimaȱ deȱ recursos,ȱ yȱ elȱ aumentoȱ delȱ paroȱ haȱ generadoȱ laȱ necesidadȱ deȱ estudiarȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ formaciónȱ yȱ empleoȱ (Eicher,ȱ 1988).ȱ Enȱ general,ȱ estaȱ disciplinaȱ seȱ haȱ dedicadoȱ aȱ estudiarȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ estructurasȱ políticoȬ económicasȱ yȱ gastoȱ públicoȱ enȱ educaciónȱ (Caleroȱ Martínezȱ yȱ Bonal,ȱ 1999;ȱ Caleroȱ Martínezȱ yȱ Centroȱ deȱ Investigaciónȱ yȱ Documentaciónȱ Educativa,ȱ 2006;ȱ Escardíbulȱ Ferrà,ȱ Waisgrais,ȱ Mediavilla,ȱ Caleroȱ Martínez,ȱ yȱ Centroȱ deȱ Investigaciónȱ yȱ DocumentaciónȱEducativa,ȱ2007).ȱ ȱ ȱ ȱ 39ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ 1.1.3ȱLaȱespecificidadȱdeȱlaȱCienciaȱPolíticaȱenȱlaȱeducación.ȱȱ LaȱCienciaȱPolíticaȱesȱelȱestudioȱdelȱpoderȱyȱlosȱmecanismosȱmedianteȱlosȱcualesȱésteȱ opera13.ȱPorȱello,ȱlaȱpolíticaȱseȱdefineȱnormalmenteȱcomoȱunȱpoderȱespecífico,ȱejercidoȱ porȱ unaȱ instituciónȱ (Estado,ȱ gobierno,ȱ claseȱ dirigente)ȱ queȱ tieneȱ laȱ consideraciónȱ deȱ legítimaȱ (Badie,ȱ BergȬSchlosser,ȱ yȱ Morlino,ȱ 2011).ȱ Estadoȱ (entendidoȱ comoȱ aparatoȱ gubernamental)ȱyȱpoderȱsonȱlosȱdosȱpilaresȱdeȱlaȱCienciaȱPolítica,ȱpuestoȱqueȱsonȱlosȱ dosȱ elementosȱ queȱ vehiculanȱ laȱ transformaciónȱ deȱ lasȱ sociedadesȱ yȱ losȱ sistemasȱ políticos.ȱ Así,ȱ sonȱ fundamentalesȱ paraȱ laȱ Cienciaȱ Políticaȱ lasȱ disciplinasȱ “hermanas”ȱ como:ȱ laȱ Historia,ȱ elȱ Derecho,ȱ laȱ Sociologíaȱ yȱ laȱ Economía,ȱ entreȱ otrasȱ (Badieȱ etȱ al.,ȱ 2011;ȱ Capoȱ Giol,ȱ 1990;ȱ G.ȱ King,ȱ Verba,ȱ yȱ Keohane,ȱ 1994;ȱ G.ȱ Sartori,ȱ 2005;ȱ G.ȱ Sartori,ȱ 1984;ȱ Verba,ȱ 2011).ȱ Así,ȱ losȱ pilaresȱ epistemológicosȱ deȱ laȱ disciplinaȱ seȱ basanȱ en:ȱ suȱ multidimensionalidadȱ yȱ suȱ carácterȱ multinivel,ȱ suȱ carácterȱ maleableȱ yȱ suȱ sistemismoȱ (Badieȱetȱal.,ȱ2011).ȱȱ Además,ȱ elȱ procesoȱ deȱ razonamientoȱ deȱ laȱ Cienciaȱ Políticaȱ destacaȱ porȱ relacionarȱ unaȱ situaciónȱ estructuralȱ concretaȱ (nivelȱ macro)ȱ conȱ lasȱ percepcionesȱ individualesȱ yȱ subjetivasȱdeȱlosȱactoresȱ(nivelȱmicro),ȱqueȱseȱtrasladanȱenȱaccionesȱconcretas.ȱEsȱdecir,ȱ seȱparteȱdelȱanálisisȱmacroȱȬaȱtravésȱdelȱestudioȱdelȱentorno,ȱdeȱlaȱlógicaȱdeȱlaȱsituaciónȬȱ paraȱ analizarȱ posteriormenteȱ losȱ actoresȱ (nivelȱ micro).ȱ Posteriormenteȱ seȱ seleccionanȱ losȱ casosȱ relevantesȱ yȱ lasȱ metodologíasȱ aȱ utilizarȱ paraȱ explicarȱ elȱ cambioȱ enȱ ȱ losȱ comportamientos,ȱparaȱacabarȱ“remontando”ȱdeȱnuevoȱhaciaȱunaȱexplicaciónȱdondeȱseȱ agreganȱ lasȱ evidenciasȱ empíricasȱ yȱ losȱ datosȱ analizadosȱ paraȱ poderȱ ofrecerȱ unaȱ explicaciónȱalȱfenómeno.ȱȱ Aȱpesarȱdeȱlosȱmúltiplesȱestadiosȱdeȱlaȱinvestigaciónȱposibles,ȱenȱCienciaȱPolítica,ȱesȱ plausibleȱ concluirȱ queȱ lasȱ mejoresȱ teoríasȱ sonȱ “mediumȱ range”,ȱ esȱ decir,ȱ aquellasȱ situadasȱ ȱ deȱ formaȱ precisaȱ enȱ elȱ espacioȱ yȱ enȱ elȱ tiempoȱ yȱ queȱ seȱ inicianȱ conȱ unȱ ȱDelȱpoderȱdeȱWeberȱȬcomoȱhabilidadȱdeȱconseguirȱlosȱpropiosȱinteresesȱcontraȱlaȱvoluntadȱdeȱalguien,ȱesȱ decir,ȱcomoȱcoerciónȱyȱlegitimidadȬȱoȱdelȱpoderȱdeȱDahl,ȱCharlesȱWrightȱMills,ȱLukesȱoȱBalrachȱyȱBaratz,ȱ queȱnoȱseȱrelacionanȱdirectamenteȱconȱlaȱcoerciónȱsinoȱmásȱbienȱconȱlaȱcapacidadȱdeȱgestionarȱelȱpoderȱdeȱ formasȱmuchoȱmásȱsutilesȱqueȱelȱusoȱdeȱlaȱviolenciaȱoȱlaȱintimidaciónȱdirectas.ȱ 13 40ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismoȱ fenómenoȱ empírico,ȱ queȱ despuésȱ deȱ serȱ analizadoȱ permiteȱ crearȱ declaracionesȱ deȱ carácterȱgeneralȱqueȱpuedenȱserȱverificadosȱporȱlosȱdatosȱ(MertonȱyȱBunge,ȱ2002).ȱȱȱ Figuraȱ1.1.ȱRelacionesȱentreȱnivelesȱdeȱanálisisȱ ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdeȱColemanȱ(1990)ȱyȱEsserȱ(1993)ȱenȱ(Badieȱetȱal.,ȱ2011)ȱ ȱ Así,ȱesȱproblemáticaȱesȱlaȱrelaciónȱentreȱCienciaȱPolíticaȱyȱEducación,ȱpuestoȱqueȱelȱ ánguloȱ deȱ entradaȱ noȱ esȱ evidente.ȱ Noȱ existeȱ unaȱ denominaciónȱ propiaȱ relativaȱ aȱ laȱ especificidadȱeducativaȱenȱCienciaȱPolítica,ȱaparentementeȱnoȱhayȱunȱobjetoȱespecífico,ȱ másȱ alláȱ delȱ análisisȱ deȱ políticasȱ públicas,ȱ yȱ noȱ seȱ haȱ consolidadoȱ unȱ corpusȱ teóricoȱ propioȱ (Jakobi,ȱ Martens,ȱ yȱ Dieterȱ Wolf,ȱ 2010b).ȱ Laȱ educaciónȱ puedeȱ serȱ unȱ campoȱ deȱ estudioȱ importanteȱ paraȱ laȱ Cienciaȱ Políticaȱ puestoȱ queȱ susȱ implicacionesȱ políticasȱ noȱ sonȱ menores.ȱ Laȱ granȱ preguntaȱ aȱ laȱ queȱ puedeȱ responderȱ mejorȱ queȱ nadieȱ laȱ Cienciaȱ Políticaȱ esȱ laȱ de:ȱ ¿Cómoȱ seȱ puedeȱ gobernarȱ elȱ sistemaȱ educativo?ȱ (Jakobi,ȱ Martens,ȱ yȱ Dieterȱ Wolf,ȱ 2010b).ȱ Estaȱ preguntaȱ tieneȱ ramificacionesȱ muyȱ diversas:ȱ ligaȱ directamenteȱlaȱeducaciónȱaȱlaȱactividadȱdelȱEstado,ȱyȱespecíficamenteȱaludeȱalȱdiseñoȱ institucionalȱ deȱ laȱ educaciónȱ enȱ unȱ momentoȱ yȱ territorioȱ específicos.ȱ Estaȱ preguntaȱ puedeȱ incluirȱ tambiénȱ elȱ estudioȱ deȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ losȱ distintosȱ nivelesȱ yȱ susȱ efectosȱenȱelȱconjuntoȱdelȱsistema.ȱ Losȱcambiosȱqueȱestáȱsufriendoȱlaȱeducaciónȱ(principalmenteȱlaȱeuropea)ȱseȱdirigenȱ enȱdosȱsentidosȱcomplementarios:ȱinternacionalizaciónȱyȱprivatizaciónȱ(Handler,ȱ1996;ȱ Jakobi,ȱ Martens,ȱ yȱ Dieterȱ Wolf,ȱ 2010b).ȱ Porȱ internacionalizaciónȱ enȱ educaciónȱ seȱ 41ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ entiendeȱ laȱ apariciónȱ deȱ actoresȱ internacionalesȱ queȱ afectanȱ decisivamenteȱ enȱ elȱ procesoȱ deȱ definiciónȱ deȱ lasȱ políticasȱ educativas14.ȱ Comoȱ privatizaciónȱ seȱ entiendeȱ elȱ abandonoȱdelȱEstadoȱdeȱdeterminadasȱtareasȱparaȱintroducirȱcriteriosȱmásȱorientadosȱ alȱmercadoȱenȱlaȱprovisiónȱdeȱserviciosȱeducativos.ȱExiste,ȱsinȱembargo,ȱunȱtercerȱfactorȱ deȱ cambioȱ fundamental:ȱ laȱ descentralizaciónȱ educativa.ȱ Elȱ debateȱ paraȱ establecerȱ elȱ nivelȱ deȱ gobiernoȱ queȱ debeȱ regularȱ elȱ sistemaȱ educativoȱ esȱ unȱ debateȱ políticoȱ yȱ deȱ diseñoȱinstitucionalȱqueȱesȱconstanteȱdesdeȱhaceȱunaȱveintenaȱdeȱaños,ȱtantoȱaȱnivelȱdeȱ laȱ educaciónȱ comoȱ delȱ gobiernoȱ enȱ general15.ȱ Esteȱ esȱ unȱ debateȱ queȱ puedesȱ serȱ netamenteȱinstitucional,ȱdeȱdiseñoȱdeȱarquitecturasȱjurídicoȬpolíticasȱyȱdeȱsistemasȱdeȱ prestaciónȱ delȱ servicioȱ educativoȱ queȱ esȱ unoȱ deȱ losȱ dominiosȱ “fuertes”ȱ deȱ laȱ Cienciaȱ Política.ȱ Además,ȱ siȱ aceptamosȱ laȱ evoluciónȱ deȱ losȱ sistemasȱ deȱ gobiernoȱ haciaȱ modelosȱ menosȱ jerárquicos,ȱ conȱ distintasȱ arenasȱ deȱ decisiónȱ yȱ definitivamenteȱ multinivel,ȱ pareceȱ lógicoȱ analizarȱ lasȱ dinámicasȱ deȱ cambioȱ yȱ lasȱ condicionesȱ bajoȱ lasȱ queȱ esteȱ cambioȱtieneȱlugar.ȱȱ ȱ EnȱlaȱobraȱEducationȱinȱpoliticalȱscience.ȱDiscoveringȱaȱneglectedȱfieldȱ(Jakobi,ȱMartens,ȱyȱ DieterȱWolf,ȱ2010b),ȱseȱproponenȱtresȱdisciplinasȱfundamentalesȱdeȱlaȱCienciaȱPolíticaȱ paraȱ analizarȱ laȱ educación:ȱ políticaȱ comparada,ȱ políticasȱ públicasȱ yȱ administraciónȱ públicaȱ yȱ relacionesȱ internacionales.ȱ Enȱ cualquierȱ caso,ȱ laȱ investigaciónȱ enȱ educaciónȱ desdeȱlaȱCienciaȱPolíticaȱseȱdebeȱnutrirȱdeȱlasȱdemásȱdisciplinasȱparaȱpoderȱresponderȱ másȱadecuadamenteȱaȱlasȱpreguntasȱqueȱseȱformulenȱ(R.ȱDale,ȱ2000;ȱEnders,ȱ2010)16.ȱȱ ȱ Elȱ ejemploȱ másȱ claroȱ loȱ encontramosȱ enȱ elȱ procesoȱ deȱ convergenciaȱ deȱ losȱ ȱ sistemasȱ deȱ educaciónȱ superiorȱ europeos,ȱ medianteȱ elȱ planȱ deȱ Bolonia,ȱ ideadoȱ enȱ buenaȱ medidaȱ enȱ laȱ UE,ȱ laȱ OCDEȱ yȱ laȱ UNESCO,ȱoȱlosȱexámenesȱPISA,ȱcomoȱmotorȱcomparativoȱdeȱresultados.ȱParaȱnoȱmencionarȱlosȱprogramasȱ educativosȱdirigidosȱalȱtercerȱmundoȱporȱelȱBancoȱMundialȱoȱelȱFondoȱMonetarioȱInternacional.ȱ 15ȱComoȱporȱejemploȱenȱmateriaȱeducativa:ȱFusarelli,ȱ1999;ȱSegalȱyȱJay,ȱ1997;BolívarȱBotíaȱyȱPereyra,ȱ1996;ȱ Bonal,ȱ2005;ȱFiske,ȱ1996;ȱFlorestalȱyȱCooper,ȱ1997;ȱGairínȱSallán,ȱ2005;ȱGallegoȱCalderón,ȱGomà,ȱSubirats,ȱyȱ Adelantado,ȱ2003;ȱHanklaȱyȱDowns,ȱ2010;ȱJ.ȱJordana,ȱ2003;ȱLegrand,ȱ2004;ȱThoenig,ȱ1996;ȱWelshȱyȱMcGinn,ȱ 1999.ȱ 16ȱ Unȱ ejemploȱ deȱ preguntaȱ clásicaȱ deȱ laȱ Cienciaȱ Políticaȱ queȱ sinȱ embargoȱ sóloȱ puedeȱ serȱ contestadaȱ teniendoȱ enȱ cuentaȱ variablesȱ provenientesȱ deȱ otrasȱ disciplinasȱ es:ȱ “whoȱ getsȱ taughtȱ what,ȱ howȱ andȱ underȱ whichȱ circumstances?ȱ How,ȱ byȱ whomȱ andȱ throughȱ whatȱ structures,ȱ institutionsȱ andȱ processesȱ areȱ theseȱ thingsȱ 14 42ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismoȱ ȱ 1.1.4ȱDeterminantesȱdeȱlaȱCienciaȱPolíticaȱyȱlaȱeducación.ȱȱ Lasȱ cienciasȱ socialesȱ tomanȱ comoȱ puntoȱ deȱ partidaȱ unȱ momentoȱ políticoȬ institucionalȱ concretoȱ queȱ generaȱ unȱ impactoȱ enȱ losȱ actores,ȱ seanȱ individualesȱ oȱ colectivos,ȱqueȱafectaȱdecisivamenteȱalȱcambioȱoȱevoluciónȱenȱlasȱestructurasȱoȱpolíticasȱ (enȱesteȱcaso,ȱeducativas)ȱ(Peters,ȱ2005a).ȱLasȱdiferenciasȱentreȱlaȱCienciaȱPolíticaȱyȱlasȱ demásȱdisciplinasȱeducativasȱradicanȱenȱsuȱdistintaȱlógicaȱdeȱfuncionamiento.ȱAmbasȱ pretendenȱexplicarȱelȱcambio,ȱlasȱeducativasȱenȱlosȱsujetosȱoȱenȱlosȱsistemasȱdocentesȱyȱ lasȱcienciasȱsocialesȱlosȱcambiosȱenȱlasȱestructurasȱeȱinstitucionesȱqueȱesȱprovocadoȱporȱ elȱcomportamientoȱ–intencionalȱoȱnoȬȱdeȱlosȱactores.ȱȱ Enȱambosȱcasosȱseȱtrataȱdeȱunȱcicloȱoȱsistemaȱqueȱseȱretroalimenta17,ȱpuestoȱqueȱunaȱ vezȱ estudiadoȱ elȱ cambioȱ educativoȱ oȱ elȱ cambioȱ enȱ elȱ comportamientoȱ deȱ losȱ individuos,ȱelȱcicloȱpuedeȱvolverȱaȱcomenzar.ȱ Figuraȱ1.2ȱObjetoȱdeȱestudioȱyȱciclosȱdeȱrazonamientoȱenȱlasȱcienciasȱsocialesȱ(A)ȱyȱlasȱ educativasȱ(B).ȱ (A) (B) 1.EntornosocioͲ políticoinstitucional inmediatoyalejado. 1.Comportamiento delindividuoo colectivoenel marcoeducativo 3.Cambio estructuraso polítcaseducativas 2.Comportamiento delindividuoo colectivoenel marcoeducativo. 3.Cambioeducativoenelsujetoo sistema. 2.Entornoinmediato: centro,profesores,familia ȱ Fuente:ȱElaboraciónȱpropiaȱ ȱ Porȱejemplo,ȱanteȱunȱmismoȱhecho,ȱelȱfracasoȱescolarȱdeȱunȱadolescente,ȱseȱencuentranȱ multitudȱ deȱ aproximacionesȱ yȱ explicacionesȱ determinadasȱ porȱ laȱ disciplinaȱ queȱ loȱ estudie.ȱAsí,ȱlaȱsociologíaȱnoȱanalizaȱelȱfracasoȱescolarȱenȱrelaciónȱconȱlasȱcaracterísticasȱ defined,ȱgoverned,ȱorganizedȱandȱmanaged?ȱWhatȱareȱtheȱrelationsȱbetweenȱeducationȱandȱotherȱsocialȱinstitutions,ȱ especiallyȱtheȱfamilyȱandȱtheȱlaborȱmarket?ȱInȱwhoseȱinterestȱareȱtheseȱarrangementsȱandȱwhatȱareȱtheirȱsocialȱandȱ individualȱconsequences?”ȱ(R.ȱDale,ȱ2000:92).ȱ 17ȱEnȱelȱsentidoȱdeȱEastonȱenȱAȱSystemsȱanalysisȱofȱpoliticalȱlifeȱ(Easton,ȱ1965).ȱȱ 43ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ individualesȱdeȱlasȱpersonasȱ–comoȱharíaȱlaȱpedagogíaȱoȱlaȱdidácticaȬ,ȱsinoȱqueȱmiraȱelȱ juegoȱdeȱrelacionesȱdelȱsistemaȱsocial,ȱanalizaȱcómoȱlaȱinstituciónȱescolarȱesȱproducidaȱ porȱ gruposȱ socialesȱ enȱ concretoȱ yȱ comoȱ éstosȱ configuranȱ estaȱ instituciónȱ (Fernándezȱ Palomaresȱ yȱ Casalȱ iȱ Bataller,ȱ 2003).ȱ Correlativamente,ȱ laȱ historiaȱ deȱ laȱ educaciónȱ seȱ focalizaráȱ enȱ laȱ evoluciónȱ institucionalȱ deȱ laȱ escuelaȱ yȱ susȱ raícesȱ históricasȱ paraȱ comprenderȱ porȱ quéȱ eseȱ adolescenteȱ fracasaȱ enȱ unȱ marcoȱ determinadoȱ yȱ deȱ dondeȱ vienenȱ losȱ conceptosȱ útilesȱ paraȱ elȱ análisis.ȱ Laȱ economíaȱ deȱ laȱ educaciónȱ explicaráȱ cómoȱseȱhanȱdistribuido,ȱparaȱeseȱcasoȱenȱconcreto,ȱlaȱcantidadȱdeȱrecursosȱmonetariosȱ yȱenȱespecieȱpúblicosȱoȱprivadosȱqueȱhaȱrecibidoȱelȱadolescente,ȱcomoȱseȱhanȱgastadoȱ enȱrelaciónȱconȱelȱbeneficioȱobtenidoȱporȱelȱadolescenteȱyȱelȱentornoȱeconómicoȱyȱqueȱ heȱefectosȱfuturosȱesperablesȱseȱpuedenȱdesprenderȱdeȱeseȱgasto.ȱElȱderechoȱseȱocuparáȱ deȱ establecerȱ cuálȱ esȱ laȱ divisiónȱ competencialȱ yȱ lasȱ normasȱ aplicablesȱ alȱ caso,ȱ paraȱ poderȱproponerȱlecturasȱalternativasȱoȱsolucionesȱjurídicasȱposiblesȱanteȱlaȱdisfunciónȱ observada.ȱ Finalmenteȱ laȱ Cienciaȱ Políticaȱ seȱ interesaríaȱ porȱ elȱ contenidoȱ deȱ lasȱ políticas,ȱ lasȱ estructurasȱ políticasȱ queȱ hanȱ determinadoȱ lasȱ mismas,ȱ elȱ diseñoȱ delȱ sistemaȱeducativo…ȱentreȱmuchasȱotrasȱqueȱnosȱexplicaríanȱporquéȱeseȱadolescenteȱhaȱ fracasado.ȱ Nóteseȱ queȱ todasȱ ellasȱ ofrecenȱ respuestaȱ aȱ unȱ mismoȱ cuestionamientoȱ peroȱ queȱ enfatizanȱ lasȱ respuestasȱ enȱ funciónȱ deȱ suȱ objetoȱ deȱ estudioȱprincipal.ȱ Elȱ problemaȱ deȱ lasȱ cienciasȱ socialesȱ esȱ precisamenteȱ este:ȱ compartenȱ unȱ mismoȱ objetoȱ peroȱ lasȱ aproximacionesȱ sonȱ diversas.ȱ Elloȱ provocaȱ queȱ todasȱ lasȱ respuestasȱ aȱ laȱ preguntaȱ inicialȱ (¿Porȱ quéȱ fracasaȱ elȱ adolescente?)ȱ seanȱ todasȱ “verdaderas”ȱ peroȱ queȱ ningunaȱ expliqueȱ porȱ siȱ mismaȱ todaȱ laȱ “verdad”,ȱ niȱ seaȱ capazȱ deȱ establecerȱ unaȱ leyȱ universalȱ queȱ déȱ respuestaȱ aȱ esaȱ pregunta.ȱ Encontramosȱ respuestasȱ queȱ todasȱ sonȱ validasȱ oȱ ningunaȱpuedeȱserȱválidaȱporȱsíȱsola.ȱȱ Éstaȱ esȱ tambiénȱ laȱ granȱ diferenciaȱ deȱ lasȱ cienciasȱ socialesȱ respectoȱ deȱ lasȱ cienciasȱ puras,ȱqueȱsíȱpuedenȱofrecerȱcadaȱunaȱdeȱellasȱunaȱrespuestaȱpropiaȱyȱespecíficaȱaȱunȱ objetoȱ deȱ estudio.ȱ Losȱ análisisȱ deȱ lasȱ institucionesȱ educativasȱ yȱ susȱ efectosȱ enȱ losȱ individuosȱ yȱ enȱ otrasȱ instituciones,ȱ aparecenȱ comoȱ losȱ másȱ específicosȱ deȱ laȱ Cienciaȱ 44ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismoȱ Política:ȱ“Educationȱpolicyȱisȱanȱimportantȱfieldȱofȱstudyȱforȱpoliticalȱscience,ȱsinceȱtheȱvalueȱofȱ educationȱ forȱ individualȱ andȱ collectiveȱ progressȱ isȱ mostlyȱ uncontested,ȱ theȱ politicalȱ aimȱ ofȱ ensuringȱ educationȱ isȱ commonȱ toȱ manyȱ ofȱ today’sȱ countriesȱ andȱ politicalȱ actors.ȱ Thusȱ theȱ questionȱisȱlessȱwhetherȱtoȱpromoteȱeducationȱbutȱratherȱhowȱtoȱgovernȱit,ȱlinkingȱtheȱsubjectȱ directlyȱ toȱ questionsȱ ofȱ politicalȱ actionȱ andȱ stateȱ activity”ȱ (Jakobi,ȱ Martens,ȱ yȱ Dieterȱ Wolf,ȱ 2010c:7).ȱ Así,ȱ unaȱ deȱ susȱ principalesȱ tareasȱ esȱ explorarȱ losȱ procesosȱ deȱ institucionalización,ȱmásȱqueȱlaȱestabilidadȱdeȱloȱinstituidoȱ(Bidwell,ȱ2006).ȱȱȱ ȱ 1.2ȱNeoinstitucionalismoȱyȱcambioȱinstitucional.ȱ ȱ Lasȱ institucionesȱ estánȱ enȱ elȱ corazónȱ delȱ estudioȱ deȱ laȱ Cienciaȱ Política.ȱ Lasȱ instituciones,ȱcualquieraȱseaȱlaȱdefiniciónȱqueȱseȱtome,ȱmodulanȱelȱcomportamientoȱdeȱ losȱ actores,ȱ facilitanȱ laȱ “predictibilidad”ȱ deȱ lasȱ actuacionesȱ reduciendoȱ elȱ pesoȱ deȱ lasȱ incertidumbres,ȱyȱcondicionanȱelȱentornoȱenȱelȱqueȱlosȱactoresȱseȱrelacionanȱ(Immergut,ȱ 1998;ȱImmergut,ȱ2011;ȱMarchȱyȱOlsen,ȱ1984;ȱMarchȱyȱOlsen,ȱ1990a;ȱNorth,ȱ1990;ȱPeters,ȱ 2005a;ȱV.ȱA.ȱSchmidt,ȱ2011;ȱThoenigȱyȱCrozier,ȱ1975;ȱThoenig,ȱ2006b).ȱEnȱesteȱsentido,ȱelȱ cambioȱ Ȭseaȱ organizacional,ȱ socialȱ oȱ individualȬ,ȱ estáȱ profundamenteȱ enraizadoȱ enȱ elȱ estudioȱdeȱlasȱinstituciones.ȱSuȱestudioȱhaȱsidoȱabordadoȱdesdeȱmúltiplesȱperspectivas:ȱ algunasȱ paraȱ explicarȱ estrictamenteȱ elȱ cambioȱ yȱ laȱ evolución,ȱ otrasȱ paraȱ explicarȱ laȱ permanenciaȱ yȱ laȱ estabilidadȱ yȱ otrasȱ paraȱ explicarȱ losȱ motivosȱ deȱ suȱ diseñoȱ yȱ losȱ factoresȱ individualesȱ oȱ colectivosȱ queȱ loȱ determinan(Goodin,ȱ 1996;ȱ Marchȱ yȱ Olsen,ȱ 2006a).ȱ Lasȱ institucionesȱ incluyenȱ laȱ totalidadȱ deȱ formasȱ yȱ estructurasȱ socialesȱ queȱ seȱ puedenȱ establecerȱ porȱ leyȱ oȱ costumbreȱ yȱ queȱ afectanȱ alȱ comportamientoȱ deȱ losȱ individuosȱ yȱ deȱ sȱ mismasȱ institucionesȱ (Immergut,ȱ 1998;ȱ Immergut,ȱ 2011).ȱ Autoresȱ comoȱPetersȱ(2005)ȱoȱLagroyeȱyȱOfferléȱ(2010)ȱdetallanȱlosȱaspectosȱmásȱrelevantesȱenȱ 45ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ relaciónȱ conȱ elȱ estudioȱ deȱ lasȱ institucionesȱ hoy18,ȱ peroȱ paraȱ esteȱ trabajoȱ analizoȱ losȱ aspectosȱrelacionadosȱcon:ȱ 1. elȱ cambioȱ enȱ lasȱ institucionesȱ (estructuras19)ȱ yȱ suȱ naturalezaȱ endógenaȱ y/oȱ exógena,ȱȱ 2. losȱ patronesȱ deȱ relaciónȱ queȱ explicanȱ estosȱ cambiosȱ (individuales,ȱ estructurales…),ȱyȱ 3. elȱ diseñoȱ institucionalȱ queȱ emergeȱ yȱ losȱ efectosȱ queȱ esteȱ nuevoȱ diseñoȱ institucionalȱcomportaȱenȱlosȱgobiernosȱlocalesȱyȱenȱsusȱpolíticasȱeducativas.ȱ ȱ Elȱ puntoȱ deȱ partidaȱ deȱ estaȱ tesisȱ esȱ queȱ laȱ evoluciónȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ educaciónȱ estáȱ íntimamenteȱ ligadaȱ aȱ lasȱ condicionesȱ estructuralesȱ deȱ losȱ distintosȱ nivelesȱdeȱgobierno.ȱEnȱesteȱsentido,ȱsusȱrelacionesȱinterinstitucionalesȱimportan,ȱyȱseȱ asumeȱqueȱelȱcomportamientoȱdeȱambosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱpuedeȱexplicarȱunaȱbuenaȱ parteȱ deȱ laȱ evoluciónȱ institucional.ȱ Sostengoȱ queȱ estaȱ evoluciónȱ esȱ posibleȱ trazarlaȱ empíricamenteȱaȱtravésȱdelȱmarcoȱdeȱanálisisȱdelȱcambioȱneoȬinstitucionalista.ȱȱȱ Enȱlasȱinterdependenciasȱinstitucionalesȱqueȱseȱestablecenȱentreȱgobiernosȱlocalesȱyȱ susȱ respectivosȱ centrosȱ políticosȱ seȱ encuentraȱ unaȱ manifestaciónȱ netamenteȱ institucionalȱdeȱinterdependencias,ȱaȱlaȱvezȱpolíticasȱyȱjurídicas,ȱqueȱpermitenȱaȱambosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ obtenerȱ determinadosȱ resultadosȱ yȱ queȱ implicaȱ tambiénȱ determinadasȱ servidumbres.ȱ Porȱ resultadosȱ entendiendoȱ laȱ capacidadȱ deȱ prestarȱ ȱ Petersȱ (Peters,ȱ 2000a;ȱ Peters,ȱ 2005a)ȱ poneȱ deȱ manifiestoȱ hastaȱ nueveȱ preguntasȱ fundamentalesȱ paraȱ entenderȱloȱqueȱseȱconsideranȱlosȱtemasȱmásȱrelevantesȱactualmenteȱdelȱneoinstitucionalismo.ȱEsteȱautorȱ destacaȱ comoȱ preguntasȱ deȱ investigaciónȱ fundamentales:ȱ ¿Quéȱ esȱ unaȱ instituciónȱ paraȱ cadaȱ unaȱ deȱ lasȱ distintasȱ corrientes?,ȱ¿Cómoȱ seȱ formanȱ lasȱ instituciones?,ȱ¿Cómoȱ interactúanȱ institucionesȱ eȱ individuos?;ȱ ¿Seȱ puedenȱ falsarȱ lasȱ explicacionesȱ delȱ comportamientoȱ institucional?,ȱ ¿Cuálesȱ sonȱ losȱ límitesȱ deȱ laȱ aproximaciónȱ institucional?,ȱ ¿Cómoȱ seȱ diseñanȱ lasȱ instituciones?,ȱ ¿Cómoȱ funcionanȱ efectivamenteȱ lasȱ instituciones?ȱY,ȱfinalmenteȱ¿Quéȱesȱunaȱ“buena”ȱinstitución?ȱPorȱotroȱlado,ȱLagroyeȱyȱOfferléȱ(Lagroyeȱyȱ Offerlé,ȱ 2010b)ȱ establecenȱ hastaȱ cuatroȱ aspectosȱ fundamentalesȱ enȱ elȱ estudioȱ deȱ lasȱ instituciones:ȱ laȱ diferenciaciónȱacadémicaȱentreȱlasȱdistintasȱcorrientesȱdeȱanálisis,ȱlaȱapariciónȱ(oȱcreación)ȱinstitucional,ȱlaȱ producciónȱdeȱefectosȱ(laȱinstitucionalización)ȱyȱlaȱcapacidadȱdeȱlasȱinstitucionesȱdeȱafectarȱaȱlasȱconductasȱ individuales.ȱȱ 19ȱParaȱestaȱtesis,ȱseȱconsideraȱelȱconceptoȱestructuraȱdesdeȱunȱpuntoȱdeȱvistaȱdeȱlaȱCienciaȱPolíticaȱclásica:ȱ estructuraȱcomoȱgobierno,ȱcomoȱformaȱdeȱejercicioȱdelȱpoderȱpolíticoȱestablecidoȱlegalmenteȱyȱqueȱtomaȱ unaȱ formaȱ concretaȱ yȱ determinada.ȱ Específicamente,ȱ laȱ tesisȱ seȱ refiereȱ aȱ lasȱ estructurasȱ municipales,ȱ yȱ tambiénȱaȱlasȱinterrelacionesȱlegalmenteȱestablecidasȱentreȱnivelesȱdeȱgobiernoȱ(conveniosȱyȱcontratos).ȱ 18 46ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismoȱ políticas,ȱ laȱ capacidadȱ aȱ laȱ vezȱ económicaȱ yȱ políticaȱ deȱ asignarȱ unosȱ mediosȱ – materiales,ȱ humanos,ȱ económicos,ȱ deȱ significadoȬ,ȱ aȱ unasȱ finalidades.ȱ Porȱ servidumbresȱ entendiendoȱ todasȱ aquellasȱ sedimentacionesȱ yȱ efectosȱ institucionales,ȱ sociales,ȱ económicosȱ yȱ políticosȱ queȱ seȱ establecenȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ firmaȱ delȱ convenioȱ oȱ contrato.ȱ Así,ȱ estaȱ dualidadȱ capacidadȬservidumbre,ȱ nacidaȱ deȱ lasȱ interdependenciasȱ institucionales,ȱseȱconvierteȱenȱunaȱconstanteȱdeȱlaȱtesis20.ȱLaȱprimeraȱpremisaȱaȱtenerȱ enȱcuentaȱesȱqueȱtodaȱinterdependenciaȱinstitucionalȱrepresentaȱunaȱrelaciónȱdeȱdobleȱ significado:ȱobtenciónȱdeȱrecursosȱyȱestablecimientoȱdeȱdependencias.ȱ Laȱtesisȱbuscaȱexplicarȱcómoȱoperaȱelȱcambioȱinstitucionalȱobservado,ȱyȱporquéȱlosȱ municipiosȱ yȱ suȱ centroȱ políticoȱ seȱ comportanȱ comoȱ seȱ comportan.ȱ Seȱ puedenȱ identificarȱpatronesȱdeȱintencionalidadȱpolíticoȬinstitucionalȱqueȱnosȱexpliquenȱporȱquéȱ seȱhaȱoptadoȱporȱunȱmodeloȱuȱotro.ȱSinȱembargo,ȱnoȱseȱentiendeȱexclusivamenteȱqueȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ funcionanȱ desdeȱ unȱ puntoȱ deȱ vistaȱ políticoȱ (politics),ȱ sinoȱ queȱ existeȱ unaȱ determinadaȱ (yȱ determinable)ȱ intencionalidadȱ enȱ elȱ movimientoȱyȱorientaciónȱdelȱconjuntoȱdelȱsistema,ȱqueȱenȱparteȱseȱexplicaȱporȱpolitics,ȱ peroȱnoȱsolamente.ȱ Siȱnoȱseȱadvierteȱespecíficamenteȱloȱcontrario,ȱseȱtrataȱaȱlaȱinstituciónȱaȱlaȱvezȱcomoȱ unȱ elementoȱ formalȱ (enȱ esteȱ casoȱ losȱ distintosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ yȱ lasȱ políticasȱ educativasȱ municipales)ȱ peroȱ tambiénȱ informalȱ (lasȱ relacionesȱ entreȱ ellasȱ yȱ losȱ individuosȱ queȱ lasȱ “hacenȱ existir”),ȱ asíȱ puesȱ seȱ utilizaȱ indistintamenteȱ elȱ términoȱ instituciónȱ yȱ organización21;ȱ Porȱ otroȱ lado,ȱ seȱ parteȱ deȱ unaȱ perspectivaȱ deȱ análisisȱ abierta,ȱyȱnoȱseȱrenunciaȱaȱrealizarȱlaȱinvestigaciónȱutilizandoȱdiversasȱaproximacionesȱ delȱneoinstitucionalismo,ȱsegúnȱlasȱparticularidadesȱyȱespecificidadesȱdeȱcadaȱconceptoȱ ȱ Enȱ elȱ capítuloȱ 2ȱ seȱ profundizaȱ enȱ estaȱ idea,ȱ surgidaȱ deȱ losȱ conceptosȱ clásicosȱ deȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentales,ȱeȱinspiradaȱporȱlaȱdualidadȱclásicaȱjerarquíaȬautonomía.ȱȱ 21ȱ Aȱ pesarȱ deȱ laȱ potencialȱ conflictividadȱ deȱ laȱ decisión,ȱ seȱ asumeȱ queȱ paraȱ elȱ estudioȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱyȱdeȱsusȱrelacionesȱconȱelȱcentroȱpolítico,ȱambosȱconceptosȱreflejanȱsuficientementeȱlaȱdualidadȱqueȱ representaȱ tratarȱ estructurasȱ yȱ aȱ laȱ vezȱ comportamientosȱ dentroȱ deȱ estasȱ estructuras.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ seȱ sigueȱlaȱdistinciónȱbásicaȱdeȱNorthȱqueȱestableceȱqueȱorganizacionesȱsonȱ“groupsȱofȱindividualsȱboundȱbyȱ someȱ commonȱ purposeȱ toȱ achieveȱ objectives”,ȱ mientrasȱ queȱ institucionesȱ sonȱ “theȱ rulesȱ ofȱ theȱ game”ȱ (North,1990).ȱȱAsíȱseȱentiendeȱenȱestaȱtesisȱqueȱlosȱgobiernosȱlocalesȱnoȱseȱpuedenȱentenderȱsinȱlasȱpersonasȱ queȱlosȱconforman,ȱniȱlasȱactitudesȱdeȱestasȱpersonasȱseȱpuedenȱentenderȱsinȱlaȱestructuraȱqueȱlasȱarropa.ȱ 20 47ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ analizado22.ȱ Además,ȱ siȱ noȱ seȱ especificaȱ loȱ contrario,ȱ cuandoȱ meȱ refieroȱ aȱ gobiernosȱ localesȱ meȱ refieroȱ aȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ tantoȱ catalanesȱ comoȱ franceses;ȱ cuandoȱ meȱ refieroȱ alȱ “centroȱ político”,ȱ meȱ refieroȱ alȱ Estadoȱ enȱ Franciaȱ yȱ aȱ laȱ Generalitatȱ enȱ Cataluña.ȱ Aȱ todosȱ estosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ seȱ lesȱ consideraȱ comoȱ institucionesȱ formalesȱ (Peters,ȱ 2005a;ȱ H.ȱ Wolman,ȱ 1995).ȱ Tambiénȱ seȱ consideranȱ institucionesȱ formalesȱ lasȱ relacionesȱ establecidasȱ entreȱ ambosȱ nivelesȱ deȱ gobierno,ȱ puestoȱ queȱ seȱ trataȱ enȱ todosȱ losȱ casosȱ deȱ inscripcionesȱ legalesȱ deȱ acuerdosȱ deȱ naturalezaȱ políticaȱ (conveniosȱyȱcontratos).ȱAsí,ȱsalvoȱespecificaciones,ȱlasȱasuncionesȱteóricasȱdeȱlaȱtesisȱyȱ suȱejemplificaciónȱpuedenȱserȱreferidasȱaȱambasȱrealidades,ȱlaȱcatalanaȱyȱlaȱfrancesa.ȱȱ ȱ 1.2.1ȱElȱviejoȱyȱelȱnuevoȱinstitucionalismo.ȱȱ Elȱinterésȱporȱlasȱinstitucionesȱpolíticasȱnoȱesȱnuevo.ȱDesdeȱPlatón,ȱAristotles,ȱLockeȱ oȱlosȱ“PapelesȱdelȱFederalista”,ȱestudiososȱdeȱlasȱmanifestacionesȱpolíticasȱhanȱbuscadoȱ explicarȱelȱfuncionamientoȱdeȱlasȱestructurasȱyȱformasȱdeȱgobiernoȱqueȱhanȱpermitidoȱ tomarȱ decisionesȱ públicasȱ enȱ unȱ marcoȱ determinado.ȱ Aȱ estasȱ estructurasȱ seȱ lesȱ asignaba,ȱ prácticamenteȱ deȱ formaȱ automática,ȱ unȱ poderȱ específicoȱ queȱ lesȱ permitíaȱ operarȱ enȱ unaȱ sociedadȱ enȱ concreto.ȱ Así,ȱ losȱ primerosȱ estudiosȱ politológicos,ȱ seȱ basabanȱenȱelȱestudioȱdelȱpoderȱinsertoȱenȱlasȱestructurasȱpolíticas,ȱenȱlasȱinstitucionesȱ creadasȱporȱlosȱhombresȱparaȱsuȱgobierno.ȱEstaȱperspectivaȱolvidabaȱprofundamente,ȱ sinȱ embargo,ȱ elȱ papelȱ deȱ losȱ individuosȱ enȱ lasȱ instituciones,ȱ porȱ unȱ lado,ȱ yȱ noȱ profundizabaȱenȱunaȱmetodologíaȱpropiaȱyȱcientífica,ȱporȱotro.ȱȱ Posteriormente,ȱ unaȱ revoluciónȱ metodológicaȱ tuvoȱ lugarȱ enȱ laȱ disciplina.ȱ Despuésȱ deȱ laȱ segundaȱ guerraȱ mundialȱ seȱ constataȱ queȱ losȱ métodosȱ necesariosȱ paraȱ hacerȱ verdaderosȱprogresosȱdeȱnaturalezaȱcientíficaȱpasabanȱporȱtomarȱprestadosȱconceptosȱ provenientesȱdeȱlasȱcienciasȱ“duras”ȱoȱnaturales.ȱAdemás,ȱseȱconsideróȱqueȱelȱpapelȱdeȱ losȱ individuos,ȱ comoȱ factoresȱ decisivosȱ paraȱ comprenderȱ elȱ comportamientoȱ políticoȱ ȱDeȱhechoȱestaȱesȱlaȱposturaȱacadémicaȱyȱdeȱinvestigaciónȱqueȱsostieneȱPeterȱHallȱenȱunaȱdeȱsusȱúltimasȱ aportaciones,ȱ dondeȱ destacaȱ laȱ necesidadȱ yȱ utilidadȱ deȱ conjugarȱ específicamenteȱ losȱ tresȱ neoinstitucionalismoȱparaȱanalizarȱlaȱrealidadȱinstitucionalȱenȱlasȱmejoresȱcondicionesȱ(P.Hall,2010).ȱ 22 48ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismoȱ real,ȱ eraȱ fundamentalȱ yȱ habíaȱ sidoȱ olvidadoȱ hastaȱ elȱ momento.ȱ Laȱ revoluciónȱ conductistaȱmarcaȱlaȱvíaȱdeȱquererȱexplicarȱcomportamientosȱindividualesȱyȱsiempreȱaȱ travésȱdeȱmetodologíasȱcuantitativasȱloȱmásȱcientíficasȱposibles.ȱ Comoȱ terceraȱ reacción,ȱ unaȱ nuevaȱ olaȱ deȱ estudiososȱ queȱ queríanȱ recuperarȱ lasȱ institucionesȱ seȱ impusoȱ enȱ laȱ disciplina.ȱ Lasȱ anterioresȱ aproximacionesȱ dejaron,ȱ sinȱ embargo,ȱ pososȱ duraderos.ȱ Así,ȱ deȱ losȱ viejosȱ institucionalistasȱ seȱ conservaȱ elȱ interésȱ porȱlasȱinstitucionesȱpolíticasȱyȱdeȱlosȱconductistasȱseȱconservanȱelȱrigorȱmetodológicoȱ yȱ elȱ hechoȱ deȱ quererȱ explicarȱ losȱ comportamientos,ȱ paraȱ fundarȱ elȱ neoinstitucionalismo.ȱȱ ȱȱ Elȱinstitucionalismoȱantiguoȱseȱbasabaȱenȱelȱestudioȱdeȱlasȱinstitucionesȱmedianteȱelȱ análisisȱ deȱ “theȱ historicalȱ evolutionȱ ofȱ formalȬlegalȱ institutionsȱ andȱ theȱ ideasȱ embeddedȱ inȱ them”ȱ (R.ȱ A.ȱ W.ȱ Rhodes,ȱ 2006)ȱ Estaȱ aproximaciónȱ aȱ unaȱ protoȬcienciaȱ políticaȱ estabaȱ entoncesȱ extremadamenteȱ ligadaȱ aȱ elementosȱ estáticos,ȱ legalȱ racionalesȱ yȱ aȬsubjetivosȱ (entendidoȱelȱconceptoȱcomoȱpocoȱsensibleȱaȱlasȱconductasȱyȱcomportamientosȱdeȱlosȱ individuosȱ queȱ estánȱ enȱ contactoȱ conȱ lasȱ instituciones),ȱ ademásȱ deȱ filosóficoȬ normativos,ȱ puestoȱ queȱ unaȱ deȱ lasȱ grandesȱ preocupacionesȱ deȱ estasȱ corrientesȱ eraȱ laȱ búsquedaȱdeȱlaȱóptimaȱformaȱdeȱgobiernoȱ(Peters,ȱ2005a).ȱȱ Posteriormente,ȱ enȱ elȱ períodoȱ inmediatamenteȱ siguienteȱ aȱ laȱ segundaȱ guerraȱ mundial,ȱ laȱ revoluciónȱ behavioralistaȱ seȱ expandióȱ porȱ laȱ mayoríaȱ deȱ lasȱ cienciasȱ sociales.ȱ Elȱ conductismoȱ aparcóȱ temporalmenteȱ elȱ estudioȱ institucionalȱ deȱ laȱ mayoríaȱ deȱtrabajosȱacadémicos,ȱrelegándoloȱaȱlosȱestudiosȱjurídicosȱeȱhistóricos.ȱEnȱPsicologíaȱ Skinner,ȱ enȱ Sociologíaȱ Talcottȱ Parsonsȱ yȱ enȱ Cienciaȱ Políticaȱ Robertȱ Dahl,ȱ sonȱ sóloȱ algunosȱejemplosȱdeȱlaȱnuevaȱorientaciónȱdeȱlasȱcienciasȱsociales23.ȱȱȱ Laȱ revoluciónȱ conductistaȱ asȱ aproximacionesȱ esȱ unȱ intentoȱ deȱ dirigirȱ laȱ Cienciaȱ Políticaȱ hacíaȱ lasȱ cienciasȱ naturalesȱ (Falter,ȱ 2011).ȱ Elȱ conductismoȱ esȱ unȱ movimientoȱ ȱ Skinnerȱ estudióȱ estímulosȱ yȱ respuestasȱ condicionadas,ȱ Parsonsȱ elȱ movimientoȱ universalȱ deȱ lasȱ sociedadesȱdesdeȱunȱpuntoȱdeȱvistaȱdelȱestructuralȱfuncionalismo,ȱyȱRobertȱDahlȱseȱesforzóȱenȱcomprenderȱ elȱcomportamientoȱdeȱlosȱvotantesȱyȱlosȱgruposȱdeȱinterés.ȱȱ 23 49ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ marcadamenteȱempiristaȱqueȱenfatiza:ȱlaȱexplicación,ȱlaȱpredicción,ȱlaȱverificabilidadȱyȱ laȱnecesidadȱdeȱcuantificar24.ȱElȱconductismoȱentiendeȱlosȱcuatroȱanterioresȱenunciadosȱ comoȱlaȱbaseȱdeȱtodoȱtrabajoȱqueȱseȱquieraȱcientífico.ȱȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ losȱ trabajosȱ clásicosȱ deȱ Merriamȱ oȱ Lasswell,ȱ enȱ elȱ marcoȱ deȱ laȱ EscuelaȱdeȱChicago,ȱpusieronȱdeȱmanifiestoȱlaȱnecesidadȱdeȱutilizarȱmétodosȱempíricosȱ deȱ investigaciónȱ paraȱ establecerȱ unaȱ verdaderaȱ identidadȱ específicaȱ aȱ laȱ Cienciaȱ Política.ȱȱOriginalmenteȱelȱconductismoȱfueȱunȱmovimientoȱdeȱprotestaȱacadémicoȱqueȱ reaccionabaȱ alȱ carácterȱ “pocoȱ científico”ȱ deȱ laȱ Cienciaȱ Políticaȱ tradicional.ȱ Seȱ considerabaȱ que,ȱ enȱ comparaciónȱ conȱ laȱ Sociologíaȱ oȱ laȱ Economía,ȱ laȱ viejaȱ Cienciaȱ Políticaȱ noȱ permitíaȱ laȱ acumulaciónȱ deȱ conocimientoȱ niȱ laȱ deseableȱ cooperaciónȱ científicaȱenȱposȱdeȱunaȱcienciaȱcomún.ȱ ȱ Sinȱ embargo,ȱ alȱ ladoȱ deȱ estaȱ (r)evoluciónȱ metodológica,ȱ tambiénȱ seȱ dioȱ unaȱ evoluciónȱ enȱ términosȱ deȱ aprehensiónȱ deȱ losȱ objetosȱ deȱ investigación.ȱ Losȱ objetosȱ bascularonȱfuertementeȱhaciaȱlosȱcomportamientosȱhumanosȱyȱgrupales.ȱSeȱparteȱdeȱlaȱ premisaȱ fundamentalȱ deȱ queȱ paraȱ explicarȱ cómoȱ seȱ comportanȱ lasȱ institucionesȱ hayȱ queȱ explicarȱ losȱ comportamientosȱ individuales.ȱ Así,ȱ elȱ poderȱ noȱ seȱ encuentraȱ enȱ lasȱ estructuras,ȱsinoȱmásȱbienȱenȱlosȱindividuos.ȱȱ Enȱelȱconductismo,ȱelȱcentroȱdeȱlasȱinvestigacionesȱfueȱelȱanálisisȱdeȱlosȱprocesosȱdeȱ decisionȬmaking,ȱ dondeȱ elȱ individuoȱ servíaȱ deȱ baseȱ paraȱ recogerȱ losȱ datosȱ queȱ seȱ construíanȱ enȱ buenaȱ medidaȱ aȱ partirȱ deȱ élȱ (Chalmers,ȱ 1993;ȱ R.ȱ A.ȱ Dahl,ȱ 1961;ȱ Falter,ȱ 2011).ȱ Elȱ actorȱ individual,ȱ elȱ grupoȱ yȱ enȱ menorȱ medidaȱ laȱ instituciónȱ oȱ elȱ sistemaȱ político,ȱeranȱelȱsujetoȱaȱpartirȱdelȱcualȱseȱerigíaȱtodaȱlaȱarquitecturaȱdeȱlaȱinvestigación.ȱȱ Así,ȱautoresȱcomoȱHerbertȱSimonȱparaȱlosȱprocesosȱdeȱdecisión,ȱEulauȱyȱTrumanȱparaȱ losȱ gruposȱ deȱ interésȱ yȱ rolesȱ políticos,ȱ Laswellȱ yȱ Kaplanȱ enȱ elȱ conceptoȱ deȱ poderȱ marcaronȱelȱcaminoȱdeȱtodaȱunaȱgeneraciónȱdeȱpolitólogos,ȱespecialmenteȱamericanos.ȱȱ ȱElȱconductismoȱbuscabaȱparecerseȱenȱlosȱmétodosȱyȱenȱlasȱexplicacionesȱaȱlasȱcienciasȱduras,ȱyȱgeneróȱunȱ impactoȱintensoȱyȱduraderoȱenȱtodasȱlasȱcienciasȱsocialesȱ(R.ȱA.ȱDahl,ȱ1961).ȱ 24 50ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismoȱ Paraȱ elȱ conductismoȱ eraȱ fundamentalȱ queȱ lasȱ cienciasȱ socialesȱ seȱ limitaranȱ aȱ losȱ factoresȱ queȱ puedenȱ serȱ medidos,ȱ contados,ȱ comparadosȱ yȱ analizados.ȱ Estoȱ significaȱ queȱ esȱ necesarioȱ estudiarȱ losȱ comportamientosȱ queȱ seȱ puedenȱ medirȱ (porȱ ejemplo,ȱ laȱ posiciónȱsocialȱoȱeconómica,ȱlasȱactitudes,ȱlosȱvotos)ȱyȱnoȱtantoȱlasȱinstituciones,ȱque,ȱ casiȱporȱdefinición,ȱsonȱúnicasȱeȱintangiblesȱ(Steinmo,ȱ2008).ȱElȱconductismoȱconsideróȱ queȱlasȱcienciasȱsocialesȱeranȱunaȱcienciaȱmenorȱdeȱedad.ȱ ȱ Finalmente,ȱ elȱ neoinstitucionalismoȱ naceȱ comoȱ reacciónȱ aȱ losȱ dosȱ anterioresȱ corrientes,ȱ aunqueȱ másȱ específicamenteȱ contraȱ elȱ conductismo.ȱ Respectoȱ delȱ viejoȱ institucionalismoȱreaccionaȱanteȱsuȱtendenciaȱaȱlaȱdescripciónȱyȱlaȱnormatividadȱenȱsusȱ trabajos,ȱasíȱcomoȱsuȱ carácterȱmarcadamenteȱpreȬcientíficoȱ(Freymond,ȱ2010;ȱMarchȱyȱ Olsen,ȱ1984;B.ȱRothstein,ȱ1998;ȱSteinmo,ȱThelen,ȱyȱLongstreth,ȱ1992).ȱDelȱconductismoȱyȱ laȱelecciónȱracional,ȱrehusabaȱsuȱfuncionalismoȱyȱreduccionismoȱ(MarchȱyȱOlsen,ȱ1984).ȱ Elȱneoinstitucionalismoȱaparecióȱentoncesȱcomoȱunȱintentoȱdeȱrecuperarȱlasȱprincipalesȱ virtudesȱ delȱ primerȱ institucionalismoȱ yȱ aȱ laȱ vezȱ deȱ superarȱ lasȱ limitacionesȱ presentesȱ enȱ elȱ análisisȱ conductista25.ȱ Paraȱ losȱ neoinstitucionalistas,ȱ elȱ conductismoȱ “olvida”ȱ elȱ potenteȱ moduladorȱ delȱ cambioȱ yȱ laȱ conductaȱ queȱ representanȱ lasȱ instituciones,ȱ lasȱ normasȱyȱlasȱreglas.ȱLaȱtendenciaȱaȱreducirȱlaȱexplicaciónȱdeȱlosȱprocesosȱpolíticosȱaȱlasȱ variablesȱsociales,ȱeconómicasȱoȱculturalesȱsignificabaȱqueȱlasȱformasȱinstitucionalesȱyȱ organizacionesȱ deȱ laȱ vidaȱ políticaȱ apenasȱ teníanȱ efectosȱ (Marchȱ yȱ Olsen,ȱ 1984).ȱ Laȱ principalȱ críticaȱ seȱ dirigíaȱ haciaȱ elȱ hechoȱ deȱ queȱ lasȱ asuncionesȱ individualistasȱ noȱ podíanȱ agregarȱ losȱ valoresȱ fundamentalesȱ yȱ laȱ naturalezaȱ colectivaȱ deȱ laȱ mayoríaȱ deȱ actividadesȱpolíticas.ȱ Enȱ unȱ trabajoȱ seminalȱ queȱ intentabaȱ superarȱ aproximacionesȱ demasiadoȱ centradasȱ enȱlaȱconductaȱindividual,ȱyȱpretendíaȱadaptarȱlasȱconductasȱaȱlasȱestructuras,ȱȱCrozierȱ yȱThoenigȱ(1975)ȱnosȱilustraronȱclaramente,ȱaȱtravésȱdelȱcasoȱfrancés,ȱqueȱelȱcambioȱyȱ ȱBásicamenteȱseȱtrataȱdeȱinterpretarȱlasȱorganizacionesȱdeȱformaȱmásȱrealista,ȱsuperandoȱlaȱvisiónȱdeȱqueȱ lasȱ institucionesȱ sonȱ sóloȱ productoȱ deȱ lasȱ orientacionesȱ racionalesȱ deȱ losȱ individuos,ȱ perseguidasȱ enȱ unȱ abstracciónȱabsolutaȱdeȱlosȱcontextosȱenȱlosȱqueȱlaȱacciónȱseȱdesarrollaȱ(Peters,ȱ2005a;ȱPowellȱyȱDiMaggio,ȱ 1999;ȱSimon,ȱ1997).ȱ 25 51ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ evoluciónȱinstitucionalȱseȱproduceȱentreȱorganizacionesȱqueȱinteractúan,ȱqueȱnegocianȱ enȱ unȱ juegoȱ constanteȱ deȱ equilibriosȱ entreȱ estructurasȱ yȱ conductasȱ individuales.ȱ Lasȱ estructurasȱ porȱ siȱ solasȱ noȱ eranȱ suficientesȱ yȱ losȱ comportamientosȱ individualesȱ importaban,ȱperoȱnoȱtanto26.ȱ Elȱ modeloȱ llamadoȱ deȱ régualtionȱ croisée,ȱ esȱ unȱ trabajoȱ empíricoȱ basadoȱ enȱ buenaȱ parteȱenȱunȱanálisisȱcuantitativoȱdeȱlasȱpercepcionesȱentreȱlosȱdiferentesȱburócratasȱdeȱ cadaȱ unoȱ deȱ losȱ nivelesȱ territorialesȱ estudiados.ȱ Segúnȱ esteȱ modelo,ȱ todoȱ sistemaȱ interorganizacionalȱseȱconstruyeȱaȱtravésȱdeȱlasȱrelacionesȱdeȱpoderȱqueȱseȱestablecenȱ entreȱlosȱmiembrosȱqueȱloȱcomponen.ȱEstosȱautoresȱdestacanȱporȱbasarȱsuȱanálisisȱenȱlaȱ interdependenciaȱ basadaȱ enȱ lasȱ relacionesȱ deȱ poderȱ yȱ enȱ lasȱ relacionesȱ queȱ seȱ establecenȱenȱelȱmarcoȱdeȱunaȱrelaciónȱinstitucionalȱeȱinstitucionalizadaȱ(estoȱes,ȱenȱunȱ marcoȱ determinado).ȱ Así,ȱ suȱ estudioȱ seȱ centraȱ enȱ “laȱ relación”ȱ yȱ noȱ tantoȱ enȱ losȱ poderesȱespecíficosȱdeȱlasȱpartes,ȱqueȱ quedanȱ marcadasȱporȱlaȱnaturalezaȱmismaȱqueȱ estableceȱ laȱ posiciónȱ institucionalȱ deȱ laȱ relación:ȱ “Mêmeȱ siȱ uneȱ partieȱ paraîtȱ dominerȱ totalementȱ l’autre,ȱ laȱ dépendanceȱ resteȱ réciproque.ȱ Leȱ maîtreȱ aȱ beauȱ avoirȱ droitȱ deȱ mortȱ surȱ l’esclave,ȱilȱaȱbesoinȱqueȱl’esclaveȱsurviveȱpourȱresterȱleȱmaître”ȱ(ThoenigȱyȱCrozier,ȱ1975).ȱȱSeȱ trataȱdeȱunȱtrabajoȱseminalȱporqueȱelȱconceptoȱ“institución”ȱestáȱprácticamenteȱausenteȱ delȱ redactado,ȱ peroȱ sinȱ embargoȱ seȱ pudeȱ sostenerȱ que,ȱ enȱ ciertaȱ manera,ȱ seȱ equiparaȱ instituciónȱ conȱ organización.ȱ Aȱ pesarȱ deȱ referirseȱ constantementeȱ aȱ organizaciones,ȱ esteȱprimerȱestudioȱotorgaȱunaȱimportanciaȱcapitalȱaȱlosȱdispositivosȱinstitucionalesȱyȱ lasȱreglasȱtantoȱformalesȱcomoȱimplícitasȱ(Freymond,ȱ2010).ȱ Elȱ enfoqueȱ neoinstitucionalistaȱ seȱ distingueȱ deȱ otrosȱ enfoquesȱ deȱ lasȱ cienciasȱ socialesȱ porȱ suȱ atenciónȱ aȱ lasȱ cuestionesȱ delȱ mundoȱ realȱ empírico.ȱ Parteȱ deȱ unaȱ orientaciónȱ históricaȱ yȱ dirigeȱ buenaȱ parteȱ deȱ suȱ atenciónȱ aȱ lasȱ formasȱ enȱ queȱ lasȱ instituciones,ȱlasȱestructurasȱpolíticoȬsociales,ȱlasȱformasȱdeȱcomportamientoȱpolíticoȱyȱ losȱresultadosȱseȱrelacionanȱenȱunȱequilibrioȱcomplejo.ȱ ȱ Esȱ importanteȱ destacarȱ queȱ enȱ Franciaȱ lasȱ aproximacionesȱ neoȬinstitucionalistasȱ yaȱ estabanȱ presentes,ȱ bajoȱ unȱ nombreȱ distinto,ȱ bajoȱ condicionesȱ diferentes,ȱ enȱ laȱ escuelaȱ deȱ Bourdieu.ȱ Paraȱ unȱ repasoȱ deȱ lasȱ dificultadesȱ deȱ laȱ recepciónȱ delȱ neoinstitucionalismoȱ americanoȱ enȱ Franciaȱ seȱ recomiendaȱ encarecidamenteȱ laȱ lecturaȱ delȱ capítuloȱ 12ȱ deȱ laȱ obraȱ Sociologieȱ deȱ l’Institutionȱ (Lagroye,ȱ Offerlé,ȱ 2010),ȱ tituladoȱDébatȱenȱformeȱdeȱconclusionȱetȱd’ouverture.ȱPerspectivesȱdeȱlaȱsociologieȱdesȱinstitutions.ȱȱ 26 52ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismoȱ ȱ 1.2.2ȱLasȱcorrientesȱdelȱneoinstitucionalismo.ȱȱ Aȱ pesarȱ deȱ estaȱ evolución,ȱ elȱ nonsttucionalimoȱ noȱ esȱ unaȱ corrienteȱ unívoca,ȱ yȱ encontramosȱhastaȱtresȱgrandesȱcorrientes:ȱneoȬinstitucionalismoȱsociológicoȱ(Marchȱyȱ Olsen,ȱ 1984;ȱ Marchȱ yȱ Olsen,ȱ 1990a;ȱ Powellȱ yȱ DiMaggio,ȱ 1999),ȱ neoȬinstitucionalismoȱ históricoȱ (P.ȱ Pierson,ȱ 2000a;ȱ Skocpol,ȱ Evans,ȱ yȱ Rueschemeyer,ȱ 1985)ȱ yȱ neoȬ institucionalismosȱ empíricosȱ y,ȱ enȱ menorȱ medida,ȱ deȱ elecciónȱ racionalȱ (Alstonȱ etȱ al.,ȱ 1996;ȱNorth,ȱ1990;ȱOstrom,ȱ2005).ȱLasȱdiversasȱaproximacionesȱponenȱacentosȱdiversosȱ enȱ determinadosȱ aspectosȱ deȱ lasȱ instituciones.ȱ Algunasȱ explicanȱ mejorȱ unosȱ aspectosȱ mejorȱ queȱ otros.ȱ Sinȱ embargoȱ hayȱ algunosȱ postuladosȱ deȱ baseȱ fundamentales:ȱ lasȱ institucionesȱ importan,ȱ lasȱ estructurasȱ persistenȱ mientrasȱ losȱ individuosȱ “pasan”,ȱ lasȱ institucionesȱ creanȱ regularidadesȱ enȱ elȱ comportamientoȱ humano,ȱ ampliandoȱ laȱ capacidadȱexplicativaȱyȱpredictivaȱdeȱlasȱcienciasȱsocialesȱ(Peters,ȱ2000a).ȱ Laȱ existenciaȱ deȱ diversasȱ corrientesȱ delȱ neoinstitucionalismoȱ esȱ unȱ hechoȱ largamenteȱconstatadoȱporȱmultitudȱdeȱautores,ȱperoȱqueȱgeneraȱalgunosȱdesacuerdos.ȱ Paraȱ laȱ mayoríaȱ existenȱ lasȱ tresȱ corrientesȱ anunciadas:ȱ sociológico,ȱ históricoȱ yȱ deȱ elecciónȱracionalȱyȱempíricoȱ(Freymond,ȱ2010;ȱKoelble,ȱ1995;ȱLagroyeȱyȱOfferlé,ȱ2010a;ȱ Leftwich,ȱ 2007;ȱ Marchȱ yȱ Olsen,ȱ 2006a;ȱ Powellȱ yȱ DiMaggio,ȱ 1999).ȱ Sinȱ embargoȱ otrosȱ destacanȱ ademásȱ deȱ losȱ anteriores:ȱ elȱ discursivo,ȱ elȱ constructivista,ȱ elȱ normativo,ȱ elȱ internacional,ȱelȱdeȱredes…ȱ(Ansell,ȱ2006;ȱHay,ȱ2006;ȱPeters,ȱ2000a;ȱPeters,ȱ2005a;ȱReich,ȱ 2000;ȱR.ȱA.ȱW.ȱRhodes,ȱ2006;ȱV.ȱA.ȱSchmidt,ȱ2010)ȱȱȱ Elȱ principalȱ puntoȱ enȱ comúnȱ deȱ todasȱ lasȱ corrientesȱ esȱ elȱ hechoȱ ȱ deȱ constatarȱ laȱ existenciaȱdeȱunaȱinstituciónȱcuandoȱseȱdanȱlasȱsiguientesȱcuatroȱcaracterísticasȱ(Peters,ȱ 2005a):ȱȱ 1. Enȱciertaȱformaȱseȱtrataȱdeȱunȱelementoȱestructuralȱdeȱlaȱsociedadȱoȱdelȱsistemaȱ políticoȬinstitucionalȱ(polity).ȱȱ 2. Seȱ presumeȱ unaȱ estabilidadȱ temporal,ȱ unaȱ duraciónȱ enȱ elȱ tiempoȱ queȱ permitaȱ apreciarȱsuȱexistenciaȱyȱsusȱefectosȱdeȱformaȱduradera.ȱ 53ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ 3. Debeȱafectarȱelȱcomportamientoȱindividual,ȱdebeȱtenerȱcapacidadȱparaȱorientarȱ laȱ actividadȱ individual.ȱ Siȱ noȱ existieraȱ laȱ institución,ȱ elȱ individuoȱ actuaríaȱ deȱ otraȱmanera.ȱ 4. Laȱ instituciónȱ debeȱ garantizarȱ laȱ existenciaȱ deȱ unȱ sentimientoȱ deȱ valoresȱ compartidosȱentreȱlosȱmiembros.ȱȱ ȱ 1.2.2.1ȱElȱneoinstitucionalismoȱsociológicoȱoȱnormativo.ȱ Losȱverdaderosȱ“redescubridores”ȱdeȱlasȱinstitucionesȱenȱelȱanálisisȱpolíticoȱsonȱsinȱ dudaȱMarchȱyȱOlsen,ȱconȱsuȱyaȱcélebreȱartículoȱTheȱNewȱInstitutionalism:ȱOrganizationalȱ Factorsȱ inȱ Politicalȱ Life,ȱ publicadoȱ enȱ 1984.ȱ Paraȱ estosȱ autoresȱ elȱ hechoȱ distintivoȱ fundamentalȱ alȱ analizarȱ elȱ comportamientoȱ políticoȱ esȱ laȱ “lógicaȱ deȱ laȱ adecuación”ȱ institucional27ȱ (Marchȱ yȱ Olsen,ȱ 1984;ȱ Marchȱ yȱ Olsen,ȱ 2006a;ȱ Marchȱ yȱ Olsen,ȱ 2006b).ȱ Medianteȱesteȱmecanismoȱlasȱinstitucionesȱseȱ“apoderan”ȱdeȱlosȱmarcosȱdeȱreferenciaȱ deȱ losȱ individuos,ȱ afectandoȱ entoncesȱ aȱ suȱ comportamiento.ȱ ȱ Enȱ estaȱ corrienteȱ seȱ suponeȱqueȱlosȱactoresȱreflejanȱlosȱvaloresȱdeȱlasȱinstitucionesȱaȱlasȱqueȱestánȱasociados.ȱ Así,ȱenȱlugarȱdeȱmanifestarȱsusȱpreferenciasȱmaximizandoȱsusȱexpectativasȱyȱvaloresȱdeȱ formaȱ individualȱ yȱ atomizada,ȱ loȱ queȱ seȱ produceȱ esȱ unȱ cambioȱ enȱ esosȱ valores,ȱ queȱ pasanȱ aȱ expresarseȱ porȱ yȱ medianteȱ suȱ membresíaȱ institucional.ȱ Lasȱ institucionesȱ proveenȱdeȱsignificadoȱaȱsusȱmiembrosȱyȱmodulanȱsusȱconductasȱ(Peters,ȱ2005a;ȱPowellȱ yȱDiMaggio,ȱ1999;ȱPressmanȱyȱWildavsky,ȱ1984).ȱAȱsuȱvez,ȱestaȱcapacidadȱdeȱproveerȱ deȱsignificadoȱesȱtambiénȱlaȱfuenteȱdeȱlegitimidadȱdeȱlaȱmismaȱinstitución,ȱpuestoȱqueȱ orientaȱaȱlosȱactoresȱaȱnoȱactuarȱcontraȱlosȱinteresesȱdeȱlasȱinstitucionesȱ(MarchȱyȱOlsen,ȱ 1990a).ȱ Segúnȱ estaȱ aproximaciónȱ lasȱ institucionesȱ sonȱ unaȱ realidadȱ abstractaȱ yȱ medianteȱellasȱseȱexplicaȱelȱcomportamientoȱpolíticoȱindividual.ȱȱ ȱ ȱ ȱ Elȱ términoȱ originalȱ esȱ logicȱ ofȱ apropriateness,ȱ queȱ heȱ optadoȱ porȱ traducirȱ porȱ lógicaȱ deȱ laȱ adecuación.ȱ Tambiénȱesȱposibleȱencontrarȱlaȱtraducciónȱlógicaȱdeȱloȱapropiado,ȱperoȱheȱoptadoȱporȱlaȱprimeraȱpuestoȱqueȱ consideroȱqueȱejemplificaȱmejorȱelȱhechoȱdeȱqueȱlaȱvoluntadȱdelȱindividuoȱseȱadecuaȱaȱloȱqueȱlaȱinstituciónȱ esperaȱdeȱél.ȱApropiado,ȱmeȱparecíaȱcontenerȱunȱelementoȱmayorȱdeȱautonomíaȱrespectoȱdeȱlaȱinstitución.ȱȱ 27 54ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismoȱ 1.2.2.2ȱElȱneoinstitucionalismoȱdeȱelecciónȱracional.ȱ Estaȱ corrienteȱ esȱ exactamenteȱ laȱ antítesisȱ deȱ laȱ anterior,ȱ peroȱ sinȱ estarȱ específicamenteȱenraizadaȱenȱlasȱteoríasȱdeȱlaȱelecciónȱracional.ȱSeȱlaȱhaȱllamadoȱasíȱporȱ suȱ interésȱ enȱ conjugarȱ losȱ interesesȱ individualesȱ conȱ lasȱ instituciones,ȱ queȱ sonȱ consideradasȱ elȱ “cemento”ȱ queȱ uneȱ aȱ losȱ individuosȱ (Freymond,ȱ 2010;ȱ B.ȱ G.ȱ Peters,ȱ 2005a).ȱ Seȱ trataȱ deȱ unaȱ corrienteȱ profundamenteȱ marcadaȱ porȱ lasȱ aproximacionesȱ económicas,ȱ queȱ hanȱ analizadoȱ profusamenteȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ individuosȱ yȱ mercadoȱ comoȱ paradigmaȱ deȱ laȱ relaciónȱ entreȱ individuoȱ eȱ instituciónȱ (North,ȱ 1990;ȱ Ostrom,ȱ 1990)ȱ .ȱ Estaȱ corrienteȱ seȱ basaȱ enȱ laȱ ideaȱ deȱ queȱ lasȱ institucionesȱ sonȱ unaȱ variableȱintervinienteȱqueȱafectanȱlasȱdecisionesȱdeȱlosȱindividuos,ȱperoȱqueȱenȱningúnȱ casoȱlasȱdeterminan.ȱȱ Enȱ estaȱ aproximaciónȱ lasȱ institucionesȱ seȱ identificanȱ básicamenteȱ conȱ lasȱ normas.ȱ Lasȱ normasȱpermiten,ȱ prohíben,ȱ prescribenȱ yȱ orientanȱ losȱ comportamientosȱ que,ȱ aȱsuȱ vez,ȱconsiguenȱreducirȱlasȱpotencialesȱincertidumbresȱdeȱunaȱinteracciónȱlibre.ȱAsí,ȱelȱ interésȱporȱseguirȱlasȱreglasȱseȱbasaȱenȱlaȱposibilidadȱdeȱestablecerȱlasȱpreferenciasȱdeȱ cadaȱunoȱyȱactuarȱasíȱdeȱlaȱformaȱmásȱracionalȱposibleȱenȱlaȱconsecuciónȱdeȱsusȱpropiosȱ objetivos.ȱKiserȱyȱOstromȱloȱejemplificanȱperfectamente:ȱȱ “Institutionsȱareȱrulesȱusedȱbyȱindividualsȱforȱdeterminingȱwhoȱandȱwhatȱareȱincludedȱinȱdecisionȱ situations,ȱhowȱ informationȱ isȱ structured,ȱ whatȱ actionsȱcanȱ beȱtakenȱ andȱ inȱwhatȱ sequence,ȱ andȱ howȱindividualȱactionsȱwillȱbeȱaggregatedȱintoȱcollectiveȱdecisions.”ȱ(KiserȱyȱOstrom,ȱ1982:65)ȱ ȱ Estaȱ corrienteȱ estudiaȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ individuosȱ eȱ institucionesȱ siguiendoȱ elȱ modeloȱ delȱ principalȬagente,ȱ yaȱ queȱ losȱ individuosȱ sonȱ laȱ principalȱ causaȱ explicativaȱ delȱ comportamientoȱ institucional.ȱ Enȱ esteȱ modeloȱ lasȱ institucionesȱ distribuyenȱ lasȱ preferenciasȱdeȱlosȱindividuosȱaȱpartirȱdeȱunaȱserieȱdeȱproductosȱ(outcomes),ȱasumiendoȱ queȱ lasȱ preferenciasȱ individualesȱ sonȱ exógenasȱ aȱ lasȱ instituciones.ȱ Elȱ argumentoȱ principalȱdelȱneoinstitucionalismoȱdeȱelecciónȱracionalȱseȱbasaȱenȱqueȱelȱindividuoȱseȱ comportaȱdeȱformaȱracionalȱyȱmaximizaȱsuȱutilidad.ȱParadójicamente,ȱestosȱindividuosȱ comprendenȱqueȱsusȱobjetivosȱpuedenȱserȱconseguidosȱdeȱformaȱmásȱefectivaȱaȱtravésȱ 55ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ deȱ lasȱ limitacionesȱ institucionalesȱ yȱ porȱ loȱ tantoȱ tienenȱ incentivosȱ paraȱ crearlasȱ yȱ permanecerȱenȱellasȱ(Peters,ȱ2000a;ȱPeters,ȱ2005a).ȱȱ ȱ 1.2.2.3ȱElȱneoinstitucionalismoȱhistórico.ȱ Elȱ neoinstitucionalismoȱ históricoȱ seȱ caracterizaȱ porȱ serȱ unaȱ aproximaciónȱ históricaȱ alȱpapelȱdeȱlasȱinstituciones.ȱTodoȱelȱpesoȱexplicativoȱdeȱestaȱ“teoríaȱdeȱrangoȱmedio”ȱ basculaȱhaciaȱlosȱacontecimientosȱyȱeleccionesȱpasados,ȱdeȱformaȱqueȱlasȱdeliberacionesȱ anterioresȱrepresentanȱlasȱeleccionesȱ(choices)ȱdeȱhoy.ȱEnȱestaȱcorrienteȱlasȱinstitucionesȱ determinanȱ lasȱ eleccionesȱ yȱ losȱ comportamientosȱ deȱ losȱ individuosȱ (Sanders,ȱ 2006;ȱ Steinmoȱetȱal.,ȱ1992).ȱ Elȱ pesoȱ deȱ lasȱ explicacionesȱ seȱ dirigeȱ haciaȱ lasȱ primerasȱ opciones,ȱ queȱ marcanȱ deȱ formaȱ poderosaȱ elȱ presenteȱ institucional.ȱ Paraȱ comprenderȱ lasȱ institucionesȱ hoy,ȱ esȱ necesarioȱ evidenciarȱ elȱ procesoȱ queȱ lasȱ haȱ conducidoȱ hastaȱ elȱ presente.ȱ Lasȱ institucionesȱ sonȱ fundamentales,ȱ puestoȱ queȱ moldeanȱ lasȱ políticasȱ enȱ elȱ tiempo.ȱ Steinmo,ȱThelenȱyȱLongstrethȱloȱdefinenȱasí:ȱȱ “Inȱsum,ȱinstitutionsȱareȱnotȱjustȱanotherȱvariable,ȱandȱtheȱinstitutionalistȱclaimȱisȱmoreȱthanȱjustȱ thatȱ “institutionsȱ matterȱ too”.ȱ Byȱ shapingȱ notȱ justȱ actors’ȱ strategiesȱ (asȱ inȱ rationalȱ choice),ȱ butȱ theirȱ goalsȱ asȱ well,ȱ andȱ byȱ mediatingȱ theirȱ relationsȱ ofȱ cooperationȱ andȱ conflict,ȱ institutionsȱ structureȱpoliticalȱsituationsȱandȱleaveȱtheirȱownȱimprintȱonȱpoliticalȱoutcomes.”ȱ(Steinmoȱetȱal.,ȱ 1992:9)ȱ ȱ Laȱnociónȱbásicaȱdeȱéstaȱaproximaciónȱesȱlaȱdeȱpathȱdependencyȱinstitucional.ȱSegúnȱ esteȱconcepto,ȱunaȱvezȱseȱestableceȱunaȱpolíticaȱinicialȱyȱunaȱarquitecturaȱinstitucionalȱ queȱ laȱ acompañe,ȱ laȱ conductaȱ creadaȱ persisteȱ enȱ elȱ tiempoȱ graciasȱ aȱ laȱ inerciaȱ institucionalȱ(P.ȱPierson,ȱ2000a).ȱEstaȱinerciaȱimplicaȱqueȱlasȱdecisionesȱposiblesȱenȱunȱ momentoȱdadoȱseȱrestringenȱaȱunȱconjuntoȱmuchoȱmásȱreducidoȱdeȱopcionesȱqueȱsiȱnoȱ hubieraȱ existidoȱ elȱ momentoȱ inicialȱ considerado.ȱ Estaȱ dependenciaȱ alȱ caminoȱ implicaȱ que,ȱ enȱ ausenciaȱ deȱ fuertesȱ constriccionesȱ exteriores,ȱ elȱ caminoȱ trazadoȱ alȱ inicioȱ esȱ elȱ másȱfácilȱyȱprobableȱaȱseguirȱporȱlaȱinstituciónȱoȱlaȱpolíticaȱpúblicaȱ(P.ȱPierson,ȱ2000a).ȱȱ 56ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismoȱ ȱ 1.2.2.4ȱElȱneoinstitucionalismoȱempírico.ȱ Elȱ conceptoȱ deȱ neoinstitucionalismoȱ empíricoȱ haȱ sidoȱ acuñadoȱ básicamenteȱ porȱ Petersȱparaȱdesignarȱunȱconjuntoȱdeȱtrabajosȱque,ȱsimplemente,ȱseȱinterroganȱsobreȱsiȱ lasȱinstitucionesȱprovocanȱalgunaȱdiferenciaȱenȱlaȱprestaciónȱdeȱpolíticasȱpúblicasȱoȱenȱ laȱestabilidadȱpolíticaȱdeȱunȱsistemaȱ(Peters,ȱ2000b;ȱPeters,ȱ2005a).ȱȱSeȱtrataȱdeȱexaminarȱ elȱimpactoȱdeȱlasȱcaracterísticasȱestructuralesȱdelȱdiseñoȱinstitucionalȱdelȱsectorȱpúblicoȱ enȱelȱcomportamientoȱdeȱlosȱactoresȱyȱenȱlosȱproductosȱ(outputs)ȱdeȱlosȱgobiernos.ȱȱ Elȱ institucionalismoȱ empíricoȱ haȱ intentadoȱ demostrarȱ queȱ lasȱ diferenciasȱ enȱ lasȱ estructurasȱ generanȱ diferenciasȱ enȱ lasȱ políticasȱ públicas.ȱ Laȱ preguntaȱ queȱ intentaȱ responderȱ estaȱ corrienteȱ es:ȱ doȱ reallyȱ institutionsȱ matter?ȱ Elȱ análisisȱ acostumbraȱ aȱ serȱ comparadoȱ yȱ deȱ casosȱ relativamenteȱ distintos28.ȱ ȱ Yȱ suȱ carácterȱ empíricoȱ derivaȱ deȱ laȱ preocupaciónȱconstanteȱporȱlaȱmediciónȱyȱlaȱrecopilaciónȱdeȱdatosȱloȱmásȱcuantitativosȱ posibleȱ queȱ permitanȱ trazarȱ elȱ análisisȱ institucionalȱ deȱ lasȱ diferenciasȱ observadas.ȱ Deȱ hecho,ȱ algunasȱ variantesȱ deȱ estaȱ corrienteȱ estánȱ muyȱ relacionadasȱ conȱ elȱ procesoȱ deȱ implementaciónȱ deȱ lasȱ decisionesȱ políticas,ȱ yȱ enȱ esteȱ sentidoȱ estánȱ profundamenteȱ marcadasȱ porȱ elȱ trabajoȱ deȱ Pressmanȱ yȱ Wildawskyȱ (Pressmanȱ yȱ Wildavsky,ȱ 1984).ȱ Estosȱ autoresȱ realizaronȱ unȱ análisis,ȱ aȱ laȱ vezȱ estructuralȱ yȱ sistémico,ȱ deȱ marcadoȱ carácterȱ empíricoȱ yȱ cuantitativo29,ȱ deȱ losȱ fallosȱ enȱ laȱ implementaciónȱ deȱ lasȱ políticasȱ públicas.ȱ ȱ Elȱneoinstitucionalismoȱempíricoȱes,ȱenȱesteȱsentido,ȱmarcadamenteȱestructuralista.ȱ Laȱ influenciaȱ deȱ lasȱ institucionesȱ enȱ losȱ comportamientosȱ individualesȱ esȱ prácticamenteȱ unidireccionalȱ yȱ losȱ comportamientosȱ deȱ losȱ individuosȱ seȱ presumenȱ ȱPetersȱincluyeȱbajoȱestaȱcorrienteȱestudiosȱcomoȱporȱejemplo:ȱmodelosȱdeȱdemocracia,ȱdiferenciasȱentreȱ sistemasȱ deȱ gobiernoȱ presidencialȱ yȱ parlamentario,ȱ producciónȱ legislativaȱ comparada,ȱ procesosȱ deȱ consolidaciónȱeȱinstitucionalizaciónȱlegislativaȱyȱdemocrática,ȱsistemasȱdeȱpartidos…Tambiénȱesȱciertoȱqueȱ habíaȱsidoȱunaȱcorrienteȱusualȱenȱlosȱestudiosȱeconómicos,ȱverȱ(Alston,ȱEggertsson,ȱyȱNorth,ȱ1996)ȱ 29ȱ Estáȱ muyȱ relacionadoȱ puestoȱ queȱ elȱ análisisȱ deȱ Pressmanȱ yȱ Wildawskyȱ eraȱ unȱ trabajoȱ empíricoȱ yȱ sistémicoȱ sobreȱ lasȱ causasȱ estructuralesȱ deȱ losȱ fallosȱ deȱ laȱ implementaciónȱ enȱ lasȱ políticasȱ públicas.ȱ Suȱ trabajoȱanalizabaȱcuantitativamenteȱelȱimpactoȱdeȱlaȱburocraciaȱ(streetȬlevelȱbureaucrats)ȱyȱloȱhacíaȱsobreȱelȱ conjuntoȱdelȱuniversoȱdeȱestudio.ȱȱȱȱ 28 57ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ profundamenteȱ marcadosȱ porȱ suȱ posiciónȱ yȱ pertenenciaȱ institucionalȱ (Peters,ȱ 2005a).ȱ Losȱindividuosȱestán,ȱenȱciertaȱmanera,ȱ“tomados”ȱporȱloȱqueȱseȱesperaȱdeȱellos.ȱȱ ȱ 1.2.2.5ȱLasȱcorrientesȱresumidas.ȱ Asumiendoȱ laȱ diversidadȱ yȱ losȱ pequeñosȱ maticesȱ deȱ cadaȱ unaȱ deȱ lasȱ corrientes,ȱ puedeȱresultarȱdeȱutilidadȱelaborarȱunaȱtablaȬresumenȱdeȱlasȱprincipalesȱcaracterísticasȱ destacadasȱhastaȱesteȱmomento:ȱ Tablaȱ1.3:ȱLosȱcuatroȱinstitucionalismosȱyȱsusȱprincipalesȱcaracterísticas.ȱ Normativoȱoȱ sociológicoȱ Elecciónȱracionalȱ Históricoȱ Empíricoȱ Normasȱyȱculturaȱdeȱ lasȱinstitucionesȱȱ Comportamientoȱ deȱlosȱactoresȱ racionalesȱ Estructurasȱyȱ prácticasȱ establecidasȱ Efectosȱdeȱlasȱ estructurasȱenȱlosȱ comportamientosȱ Lógicaȱdeȱlaȱ adecuaciónȱ Cálculoȱracionalȱ Pathȱdependencyȱ Diferenciasȱ observadasȱ Definiciónȱdeȱ instituciónȱ Marcosȱyȱnormasȱ culturalesȱ Estructurasȱdeȱ incentivosȱyȱ oportunidadesȱ Realidadesȱyȱ estructurasȱmacroȱ históricasȱ Marcosȱlegalesȱyȱ normasȱculturalesȱ Formaciónȱ institucionalȱ Acuerdoȱentreȱlasȱ estructurasȱdeȱ significadoȱyȱlasȱ lógicasȱdeȱadecuaciónȱ Intercambioȱentreȱ actoresȱȱ Históricaȱyȱ mecánicaȱ Seȱconstataȱsuȱ existenciaȱaȱtravésȱ deȱsusȱefectosȱ Relacionesȱ individuoȱȬȱ institucionesȱ Equilibrioȱentreȱambasȱ realidades,ȱconȱciertoȱ predominioȱ institucionalȱ Elȱindividuoȱ orientaȱlaȱactividadȱ institucionalȱ Autonomíaȱ institucionalȱ Lasȱestructurasȱ determinanȱenȱ buenaȱmedidaȱelȱ comportamientoȱ individualȱ ȱ Objetoȱdeȱlaȱ explicaciónȱ Explicaciónȱdelȱ comportamientoȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdeȱlaȱadaptaciónȱdeȱlosȱdatosȱobtenidosȱenȱȱ(Peters,ȱ2005a;ȱV.ȱA.ȱSchmidt,ȱ2011;ȱV.ȱA.ȱ Schmidt,ȱ2010)ȱ ȱ 1.2.3ȱElȱcambioȱyȱelȱdiseñoȱinstitucionalesȱȱ Laȱ críticaȱ permanenteȱ aȱ losȱ estudiosȱ institucionalesȱ haȱ sidoȱ queȱ “itȱ isȱ almostȱ inherentlyȱ staticȱ whileȱ theȱ worldȱ ofȱ politics,ȱ whichȱ seeksȱ toȱ explain,ȱ isȱ almostȱ inherentlyȱ dynamic”ȱ(Peters,ȱ2000a)ȱyȱqueȱademás,ȱ“Theȱoriginsȱofȱinstitutions,ȱasȱwellȱasȱtheȱsourcesȱofȱ institutionalȱchange,ȱremainȱquiteȱopaque”ȱ(P.ȱPierson,ȱ2000b).ȱEnȱefecto,ȱlaȱestabilidadȱesȱ laȱ característicaȱ institucionalȱ mejorȱ explicadaȱ porȱ todasȱ lasȱ corrientesȱ neoinstitucionalistasȱpuestoȱqueȱseȱconsideraȱlaȱvariableȱconstanteȱyȱsimienteȱdeȱtodaȱ 58ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismoȱ estaȱcorrienteȱdeȱpensamiento.ȱLaȱestabilidadȱesȱintrínsecaȱyȱnaturalȱaȱlasȱinstituciones,ȱ yȱ elloȱ esȱ básicamenteȱ debidoȱ aȱ tresȱ razonesȱ fundamentales,ȱ laȱ mayoríaȱ deȱ carácterȱ endógeno30.ȱ Unaȱvezȱlaȱinstituciónȱestáȱconsolidadaȱ(institucionalizada,ȱvalgaȱlaȱredundancia)ȱenȱ unȱ espacioȱ determinadoȱ generaȱ paraȱ suȱ propiaȱ supervivenciaȱ unaȱ suerteȱ deȱ autoȬ retroalimentaciónȱ (B.ȱ Rothstein,ȱ 2011;ȱ B.ȱ Rothstein,ȱ 2001).ȱ Medianteȱ estaȱ retroalimentaciónȱgeneraȱpatronesȱdeȱpensamiento,ȱrutinasȱdeȱactuaciónȱyȱnormasȱqueȱ vanȱ calandoȱ enȱ losȱ actoresȱ yȱ vanȱ “solidificando”ȱ elȱ papelȱ deȱ laȱ instituciónȱ enȱ lasȱ actitudesȱyȱformasȱdeȱpensarȱdeȱtodosȱaquellosȱqueȱestánȱenȱcontacto.ȱEstaȱactuación,ȱ prácticamenteȱ inconsciente,ȱ tiendeȱ deȱ formaȱ naturalȱ aȱ laȱ estabilidad,ȱ generandoȱ normasȱdeȱcomportamientoȱfuertementeȱanidadasȱenȱlaȱinstitución31.ȱ Enȱsegundoȱlugar,ȱdeȱformaȱgeneralȱlosȱactoresȱqueȱformanȱparteȱdeȱunaȱinstituciónȱ noȱtienenȱincentivosȱracionalesȱparaȱcambiarla,ȱsiȱlasȱpreferenciasȱdeȱambosȱ(individuoȱ eȱ institución)ȱ seȱ complementanȱ oȱ sonȱ parejasȱ (B.ȱ Rothstein,ȱ 2011).ȱ Esteȱ factorȱ derivaȱ directamenteȱ delȱ anterior,ȱ puesȱ laȱ constanteȱ creaciónȱ deȱ significadoȱ yȱ deȱ patronesȱ deȱ comportamientoȱporȱparteȱdeȱlaȱinstitución,ȱproduceȱunaȱconfluenciaȱdeȱpreferenciasȱyȱ valoresȱqueȱtenderá,ȱtambiénȱporȱnaturalezaȱyȱlógica,ȱaȱlaȱestabilidadȱinstitucional.ȱȱ Enȱ tercerȱ lugar,ȱ institucionesȱ bienȱ construidasȱ yȱ queȱ dominenȱ suȱ entorno,ȱ generanȱ barrerasȱaȱlaȱllegadaȱdeȱideasȱyȱpensamientosȱdistintosȱ(B.ȱRothstein,ȱ2001;B.ȱRothstein,ȱ 2011).ȱ Enȱ esteȱ supuestoȱ laȱ estabilidadȱ seȱ explicaȱ porȱ laȱ capacidadȱ institucionalȱ deȱ generarȱlosȱmarcosȱdeȱanálisisȱyȱdeȱpensamientoȱdominantes,ȱcontraȱlosȱcualesȱesȱmuyȱ difícilȱoponerȱalternativasȱviablesȱ(B.ȱRothstein,ȱ2011).ȱȱ ȱ ȱ ȱ 30ȱComoȱreconoceȱRothstein,ȱcitandoȱaȱKrasnerȱ“(…)ȱlasȱinstitucionesȱsonȱentidadesȱduraderasȱ(…)ȱÉsteȱesȱunȱ principioȱ básicoȱ deȱ todasȱ lasȱ escuelasȱ deȱ análisisȱ institucional.ȱ Siȱ lasȱ institucionesȱ cambiasenȱ enȱ funciónȱ deȱ laȱ estructuraȱdeȱpoderȱuȱotrasȱfuerzasȱsocialesȱdelȱentorno,ȱnoȱhabríaȱnecesidadȱdeȱunȱanálisisȱespecíficoȱeȱindependienteȱ deȱlasȱinstituciones”ȱȱ(B.ȱRothstein,ȱ2001)ȱ225.ȱ 31ȱLasȱ“nestedȱrules”ȱdeȱRobertȱGoodinȱ(Goodin,ȱ2003)ȱoȱlosȱhabitusȱdeȱBourdieuȱ(Bourdieu,ȱ1994).ȱ 59ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ 1.2.3.1ȱLosȱprincipalesȱmodelosȱdeȱcambioȱinstitucional.ȱ Prácticamenteȱ todasȱ lasȱversionesȱ delȱ neoinstitucionalismoȱ tienenȱ comoȱunaȱ deȱ lasȱ discusionesȱ centralesȱ elȱ hechoȱ deȱ determinarȱ siȱ lasȱ institucionesȱ actúanȱ deȱ formaȱ autónomaȱoȱsi,ȱporȱelȱcontrario,ȱestánȱcondicionadasȱporȱlasȱpresionesȱdelȱentorno:ȱȱ “Institutions,ȱfurthermore,ȱoperateȱinȱanȱenvironementȱpopuatedȱbyȱotherȱinstitutionsȱorganizedȱ accordingȱtoȱdifferentȱprinciplesȱandȱlogics.ȱ(…)ȱTheyȱroutinelyȱfaceȱinstitutionalȱimbalancesȱandȱ collisions.”(MarchȱyȱOlsen,ȱ2006a:14)ȱ ȱ Sinȱ embargoȱ noȱ existeȱ unaȱ respuestaȱ aȱ esteȱ dilema,ȱ peroȱ esȱ precisamenteȱ estaȱ capacidadȱ deȱ aunarȱ lasȱ proposicionesȱ relativasȱ alȱ contexto,ȱ alȱ individuoȱ yȱ aȱ laȱ estructuraȱenȱunȱsoloȱanálisis,ȱunaȱdeȱlasȱprincipalesȱventajasȱdelȱneoinstitucionalismo.ȱ Aȱ suȱ vezȱ presentaȱ unaȱ desventajaȱ evidente:ȱ esȱ muyȱ complicadoȱ establecerȱ relacionesȱ causalesȱ entreȱ lasȱ variablesȱ estudiadas.ȱ ȱ Algunasȱ corrientesȱ privilegianȱ lasȱ variablesȱ exógenas,ȱ esȱ decirȱ contextuales,ȱ comoȱ “motor”ȱ delȱ cambio,ȱ mientrasȱ queȱ otrasȱ privilegianȱ lasȱ variablesȱ endógenas,ȱ esȱ decirȱ elȱ papelȱ deȱ losȱ individuosȱ yȱ losȱ actores,ȱ comoȱpromotorasȱdelȱcambio.ȱ Unaȱ deȱ lasȱ subdisciplinasȱ deȱ laȱ Cienciaȱ Políticaȱ queȱ másȱ haȱ avanzadoȱ enȱ laȱ conceptualizaciónȱdelȱcambioȱpolíticoȬinstitucionalȱesȱlaȱdeȱlasȱpolíticasȱpúblicas.ȱÉstasȱ hanȱ constatadoȱ laȱ existenciaȱ deȱ cuatroȱ grandesȱ formasȱ deȱ cambioȱ deȱ lasȱ políticasȱ públicas:ȱincrementalismo,ȱdependenciaȱalȱcamino,ȱequilibrioȱpuntuadoȱyȱelȱmodeloȱdeȱ laȱ papelera.ȱ Estosȱ cuatroȱ modelosȱ analizanȱ deȱ formaȱ conjuntaȱ tresȱ elementosȱ queȱ permitenȱentenderȱdeȱformaȱgeneralȱelȱcambioȱenȱlasȱpolíticas:ȱlasȱpreferenciasȱdeȱlosȱ actores,ȱ lasȱ institucionesȱ existentesȱ yȱ laȱ informaciónȱ disponibleȱ (F.ȱ R.ȱ Baumgartnerȱ yȱ Jones,ȱ 2009;ȱ F.ȱ R.ȱ Baumgartnerȱ etȱ al.,ȱ 2011),ȱ loȱ queȱ ocurreȱ esȱ queȱ cadaȱ unoȱ deȱ ellosȱ refuerzaȱalgunaȱdeȱlosȱelementosȱporȱencimaȱdeȱlosȱotros.ȱȱ Elȱ conceptoȱ delȱ cambioȱ incrementalȱ haȱ sidoȱ establecidoȱ aȱ partirȱ deȱ losȱ trabajosȱ seminalesȱdeȱLindblom,ȱsegúnȱlosȱcualesȱelȱcambioȱesȱposible,ȱperoȱsóloȱdeȱformaȱlentaȱ yȱ progresivaȱ (Lindblom,ȱ 1959).ȱ Estaȱ concepciónȱ delȱ cambioȱ implicaȱ unaȱ evoluciónȱ 60ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismoȱ parsimoniosa,ȱ controladaȱ yȱ prudenteȱ que,ȱ enȱ ciertaȱ forma,ȱ esȱ inclusoȱ predecible.ȱ Enȱ esteȱmodelo,ȱelȱcambioȱestáȱprofundamenteȱcondicionadoȱporȱlaȱrealidadȱburocráticoȬ administrativaȱ deȱ losȱ aparatosȱ decisionalesȱ deȱ losȱ poderesȱ públicos.ȱ Seȱ suponeȱ unaȱ limitadaȱ capacidadȱ deȱ losȱ actoresȱ paraȱ influirȱ enȱ lasȱ organizaciones,ȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ constataciónȱqueȱlosȱactoresȱencargadosȱdeȱdecidirȱvanȱaȱtomarȱsiempreȱlasȱdecisionesȱ másȱsencillasȱyȱmásȱparecidasȱaȱlasȱpolíticasȱyaȱexistentes.ȱAdemás,ȱseȱotorgaȱunȱpoderȱ muyȱimportanteȱaȱlosȱaltosȱburócratasȱȱoȱfuncionariosȱdeȱmásȱaltoȱrangoȱenȱelȱprocesoȱ deȱadaptaciónȱdeȱlaȱdecisiónȱpolíticaȱaȱlaȱrealidadȱadministrativaȱyȱterritorial.ȱ ȱUnaȱ teoríaȱ deȱ cambioȱ derivadaȱ deȱ laȱ anteriorȱ esȱ laȱ queȱ seȱ haȱ llamadoȱ deȱ “dependenciaȱalȱcamino”ȱ(P.ȱPierson,ȱ2000a).ȱSegúnȱestaȱexplicaciónȱdelȱcambioȱenȱlasȱ políticasȱ públicas,ȱ comoȱ elȱ cambioȱ institucional,ȱ seȱ produceȱ enȱ relaciónȱ conȱ lasȱ decisionesȱtomadasȱenȱunȱpasado.ȱParaȱesteȱmodelo,ȱelȱpesoȱdeȱlasȱdecisionesȱtomadasȱ enȱ elȱ pasadoȱ esȱ tanȱ determinante,ȱ queȱ restringeȱ poderosamenteȱ laȱ posibilidadȱ deȱ verdaderosȱ cambiosȱ deȱ orientación,ȱ profundosȱ yȱ evidentes.ȱ Comoȱ elȱ mismoȱ Piersonȱ reconoce,ȱ “events,ȱ particularȱ coursesȱ ofȱ action,ȱ onceȱ introduced,ȱ canȱ beȱ almostȱ impossibleȱ toȱ reverse”,ȱ ademásȱ consideraȱ queȱ losȱ pequeñosȱ cambiosȱ sonȱ laȱ norma,ȱ yȱ queȱ laȱ explicaciónȱacostumbraȱaȱencontrarseȱenȱlasȱinstitucionesȱyȱsusȱrutinas,ȱmásȱqueȱenȱlosȱ individuos.ȱLaȱidentificaciónȱdeȱprocesosȱdeȱautoȱafirmaciónȱinstitucionalȱȱnosȱayudanȱ aȱ entenderȱ porȱ quéȱ lasȱ prácticasȱ institucionalesȱ sonȱ extremadamenteȱ persistentes.ȱ Enȱ esteȱ sentidoȱ tambiénȱ Northȱ conceptualizaȱ elȱ cambioȱ cotidianoȱ comoȱ dependienteȱ delȱ caminoȱiniciado,ȱsinȱdescartarȱotrosȱtiposȱdeȱcambio:ȱ ȈAtȱ everyȱ stepȱ alongȱ theȱ wayȱ thereȱ areȱ choicesȱ Ȭpoliticalȱ andȱ economicȬthatȱ provideȱ (...)ȱ realȱ alternatives.ȱ Pathȱ dependenceȱ isȱ aȱ wayȱ toȱ narrowȱ conceptuallyȱ theȱ choiceȱ setȱ andȱ linkȱ decisionȱ makingȱ throughȱ time.ȱ Itȱ isȱ notȱ aȱ storyȱ ofȱ inevitabilityȱ inȱ whichȱ theȱ pastȱ neatlyȱ predictsȱ theȱ future.Ȉ(North,ȱ1990:98)ȱ ȱ Así,ȱ tantoȱ Northȱ comoȱ elȱ propioȱ Piersonȱ abrenȱ laȱ puertaȱ alȱ siguienteȱ modeloȱ explicativoȱ delȱ cambio:ȱ elȱ equilibrioȱ puntuado.ȱ Piersonȱ reconoceȱ queȱ esȱ tambiénȱ necesarioȱexplicarȱelȱcambioȱbruscoȱyȱdramático,ȱqueȱaunqueȱmuchoȱmásȱinfrecuente,ȱ 61ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ tambiénȱ existe32ȱ Elȱ equilibrioȱ puntuadoȱ esȱ unȱ conceptoȱ acuñadoȱ enȱ lasȱ cienciasȱ biológicasȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ evoluciónȱ deȱ lasȱ especies,ȱ queȱ implicaȱ largasȱ épocasȱ deȱ estabilidadȱseguidasȱdeȱcambiosȱbruscosȱqueȱseȱdanȱporȱunaȱlentaȱacumulaciónȱpreviaȱ deȱ factoresȱ deȱ cambioȱ queȱ “explotan”ȱ enȱ unȱ momentoȱ dado33.ȱ Enȱ Cienciaȱ Política,ȱ Baumgartnerȱ yȱ Jonesȱ loȱ hanȱ aplicadoȱ deȱ formaȱ empíricaȱ alȱ estudioȱ delȱ cambioȱ enȱ lasȱ políticasȱ públicas,ȱ específicamenteȱ siguiendoȱ lasȱ perspectivasȱ deȱ construcciónȱ deȱ laȱ agendaȱ(agendaȱsetting)34.ȱEstaȱperspectivaȱparteȱdeȱlaȱbaseȱdeȱqueȱlaȱcapacidadȱdeȱlosȱ gobiernos,ȱestoȱesȱlasȱinstitucionesȱformales,ȱparaȱlaȱprestaciónȱdeȱpolíticasȱesȱlimitada.ȱ Enȱ esteȱ modeloȱ losȱ cambiosȱ enȱ laȱ informaciónȱ disponibleȱ sonȱ fundamentalesȱ paraȱ cualquierȱexplicaciónȱdeȱcambio.ȱLaȱincapacidadȱdeȱlasȱinstitucionesȱdeȱprocesarȱtodaȱ laȱinformación,ȱyȱlaȱcorrelativaȱnecesidadȱdeȱfocalizarȱlaȱatenciónȱenȱunosȱaspectosȱyȱnoȱ enȱ otros,ȱ esȱ fundamental.ȱ Seȱ parteȱ deȱ laȱ premisaȱ deȱ queȱ hayȱ muchosȱ másȱ problemasȱ queȱ respuestasȱ posiblesȱ deȱ losȱ gobiernos.ȱ Así,ȱ paraȱ producirȱ cambiosȱ enȱ lasȱ políticasȱ públicas,ȱ esȱ necesarioȱ constatarȱ unȱ procesoȱ deȱ acumulaciónȱ deȱ ideasȱ yȱ deȱ visionesȱ alternativasȱ queȱ “presionen”ȱ aȱ lasȱ institucionesȱ hastaȱ queȱ éstasȱ decidenȱ modificarȱ suȱ atenciónȱyȱcambiar35.ȱ Finalmente,ȱelȱúltimoȱgranȱmodeloȱdeȱcambioȱestudiadoȱdesdeȱlasȱpolíticasȱpúblicasȱ esȱ elȱ llamadoȱ “deȱ laȱ papelera”.ȱ Enȱ estaȱ aproximaciónȱ hayȱ solucionesȱ queȱ buscanȱ problemasȱ (yȱ alȱ revés)ȱ yȱ laȱ instituciónȱ esȱ laȱ encargadaȱ deȱ buscarȱ enȱ suȱ repertorioȱ deȱ acciónȱ quéȱ posibilidadesȱ deȱ ajusteȱ puedeȱ ofrecerȱ (Peters,ȱ 2005a)36.ȱ Estaȱ perspectivaȱ ȱ“Changeȱcontinues,ȱbutȱitȱisȱboundedȱchangeȬuntilȱsomethingȱerodesȱorȱswampsȱtheȱmechanismsȱofȱreproductionȱ thatȱgenerateȱcontinuity”ȱ(P.ȱPierson,ȱ2000a).ȱ 33ȱ Elȱ modeloȱ estándarȱ delȱ equilibrioȱ puntuadoȱ asumeȱ cambiosȱ discontinuos.ȱ Losȱ períodosȱ largosȱ deȱ continuidadȱinstitucional,ȱcuandoȱlasȱinstitucionesȱseȱreproducen,ȱseȱasumeȱqueȱseȱinterrumpenȱsóloȱporȱ momentosȱ críticosȱ deȱ ruptura,ȱ dondeȱ lasȱ agenciasȱ políticasȱ creanȱ lasȱ estructurasȱ institucionales.ȱ Así,ȱ losȱ fallosȱ masivosȱ sonȱ unaȱ condiciónȱ importanteȱ delȱ cambio.ȱ Estaȱ asunciónȱ teórica,ȱ ȱ deȱ queȱ lasȱ estructurasȱ institucionalesȱ persistenȱ hastaȱ queȱ seȱ danȱ perturbacionesȱ externas,ȱ menospreciaȱ lasȱ dinámicasȱ intraȱ eȱ interinstitucionalesȱcomoȱmotoresȱdelȱcambioȱ(MarchȱyȱOlsen,ȱ2006a).ȱȱ 34ȱ Véase:ȱ (F.ȱ R.ȱ Baumgartnerȱ yȱ Jones,ȱ 2002;ȱ F.ȱ R.ȱ Baumgartner,ȱ Deȱ Boef,ȱ yȱ Boydstun,ȱ 2008;ȱ F.ȱ R.ȱ Baumgartnerȱ yȱ Jones,ȱ 2009;ȱ F.ȱ R.ȱ Baumgartner,ȱ 2009;ȱ F.ȱ R.ȱ Baumgartner,ȱ Jones,ȱ yȱ Wilkerson,ȱ 2011)ȱ yȱ específicamenteȱparaȱelȱcasoȱespañolȱelȱconjuntoȱdeȱtrabajosȱdelȱSpanishȱPolicyȱAgendasȱProject.ȱ 35ȱ Elȱ procesoȱ deȱ cómoȱ unaȱ ideaȱ llegaȱ aȱ estarȱ “lista”ȱ paraȱ serȱ tomadaȱ enȱ cuentaȱ estáȱ maravillosamenteȱ analizadoȱ enȱlaȱ obraȱ deȱ Johnȱ Kingdon,ȱ Agendas,ȱ alternativesȱ andȱ publicȱ policies,queȱ creaȱelȱ conceptoȱ deȱ lasȱ ventanasȱdeȱoportunidadȱ(Kingdon,ȱ1995).ȱȱ 36ȱ Esteȱ procesoȱ estáȱ magníficamenteȱ detalladoȱ enȱ elȱ artículoȱ Organizingȱ Politicalȱ Life:ȱ Whatȱ Administrativeȱ Reorganizationȱ Tellsȱ Usȱ aboutȱ Governmentȱ (March,ȱ Olson,ȱ yȱ Olsen,ȱ 1983).ȱ Ademásȱ deȱ laȱ aproximaciónȱ delȱ 32 62ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismoȱ consideraȱ queȱ lasȱ institucionesȱ estánȱ organizadasȱ internamenteȱ deȱ formaȱ anárquicaȱ yȱ queȱ noȱ tienenȱ preferenciasȱ establesȱ yȱ queȱ seȱ puedanȱ expresarȱ deȱ formaȱ claraȱ enȱ elȱ tiempo.ȱ Además,ȱ consideraȱ queȱ losȱ actoresȱ individualesȱ participanȱ deȱ formaȱ noȱ constanteȱenȱlasȱdecisionesȱdeȱlaȱorganización,ȱdeȱformaȱqueȱlosȱequilibriosȱenȱelȱsenoȱ deȱlaȱinstituciónȱsonȱcambiantesȱyȱtornadizos.ȱ “Problemsȱ areȱ workedȱ uponȱ inȱ theȱ contextȱ ofȱ someȱ choice,ȱ butȱ choicesȱ areȱ madeȱ onlyȱ whenȱ theȱ shiftingȱcombinationsȱofȱproblems,ȱsolutions,ȱandȱdecisionȱmakersȱhappenȱtoȱmakeȱactionȱpossible”.ȱ (Cohenȱetȱal.,ȱ1972:16)ȱ ȱ 1.2.3.2ȱLosȱprincipalesȱfactoresȱdeȱcambioȱinstitucional.ȱ Deȱ formaȱ general,ȱ Goodinȱ (2003)ȱ destacaȱ tresȱ causasȱ generalesȱ delȱ cambioȱ yȱ laȱȱ transformaciónȱenȱlasȱinstituciones:ȱaccidente,ȱevoluciónȱeȱintención37.ȱElȱmismoȱautorȱ destacaȱ queȱ cualquierȱ cambioȱ realȱ puedeȱ incluirȱ algoȱ deȱ losȱ tresȱ factoresȱ aȱ laȱ vez.ȱȱ MarchȱyȱOlsenȱdestacanȱtambiénȱqueȱelȱcambioȱinstitucionalȱseȱhaȱestudiadoȱenȱbaseȱaȱ cuatroȱ proposicionesȱ fundamentales:ȱ comoȱ productoȱ deȱ unȱ soloȱ actorȱ (individualȱ oȱ grupal),ȱ porȱ unȱ diseñoȱ conflictualȱ (diversosȱ actoresȱ compitenȱ porȱ establecerȱ unaȱ estructuraȱ queȱ lesȱ seaȱ favorable),ȱ porȱ aprendizajeȱ (losȱ actoresȱ adaptanȱ enȱ funciónȱ delȱ feedbackȱ queȱ obtienen)ȱ oȱ porȱ selecciónȱ competitivaȱ (elȱ enfoqueȱ darwinistaȱ enunciadoȱ anteriormente)ȱ(MarchȱyȱOlsen,ȱ2006a).ȱȱ Elȱ neoinstitucionalismoȱ deȱ elecciónȱ racionalȱ noȱ otorgaȱ particularȱ importanciaȱ alȱ cambio,ȱ puestoȱ queȱ loȱ relevanteȱ esȱ explicarȱ losȱ impactosȱ deȱ laȱ estructuraȱ enȱ elȱ comportamientoȱ yȱ lasȱ decisionesȱ (Peters,ȱ 2005a;ȱ V.ȱ A.ȱ Schmidt,ȱ 2011;ȱ V.ȱ A.ȱ Schmidt,ȱ 2010).ȱ Enȱ esteȱ modeloȱ elȱ cambioȱ tambiénȱ seȱ consideraȱ exógeno.ȱ Sencillamente,ȱ elȱ cambioȱseȱignoraȱcomoȱrealidadȱaȱestudiar,ȱyȱsóloȱseȱtieneȱuneȱcuentaȱcomoȱunaȱnuevaȱ restricciónȱdelȱcomportamientoȱunaȱvezȱseȱhaȱproducidoȱ(Peters,ȱ2005a).ȱSinȱembargo,ȱ unoȱdeȱlosȱprincipalesȱmotivosȱesgrimidosȱparaȱelȱcambioȱ–generalmenteȱexógenoȬȱesȱ garbageȱ can,ȱ losȱ autoresȱ detallanȱ losȱ procesosȱ retóricosȱ queȱ acompañanȱ elȱ cambioȱ oȱ reorganizaciónȱ queȱ correnȱparalelosȱaȱtodoȱprocesoȱdeȱcambioȱinstitucional.ȱ 37ȱOtrosȱautoresȱtambiénȱhanȱtratadoȱestaȱclasificación,ȱespecialmenteȱ(North,ȱ1990;ȱB.ȱRothstein,ȱ2011;ȱB.ȱ Rothstein,ȱ2001)ȱ 63ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ laȱ incapacidadȱ deȱ laȱ instituciónȱ paraȱ proveerȱ deȱ losȱ valoresȱ deȱ estabilidadȱ yȱ predictibilidadȱqueȱseȱleȱsuponían.ȱȱ Elȱ neoinstitucionalismoȱ históricoȱ basaȱ todoȱ suȱ análisisȱ enȱ laȱ pervivenciaȱ yȱ laȱ estabilidadȱdeȱlasȱinstitucionesȱaȱtravésȱdelȱestudioȱdeȱlasȱprimerasȱopcionesȱtomadas.ȱ Básicamenteȱelȱcambioȱseȱproduceȱporȱalteracionesȱexógenasȱaȱlaȱinstituciónȱque,ȱcomoȱ enȱ elȱ neoinstitucionalismoȱ sociológico,ȱ sonȱ adaptadasȱ porȱ laȱ institución.ȱ Aȱ parteȱ deȱ explicarȱlosȱcambiosȱprofundos,ȱestaȱcorrienteȱtambiénȱprivilegiaȱlaȱvisiónȱdelȱcambioȱ comoȱ algoȱ incrementalȱ yȱ gradual,ȱ queȱ seȱ explicaȱ porȱ lasȱ inerciasȱ propiasȱ deȱ laȱ burocraciaȱyȱlosȱaparatosȱdelȱEstado.ȱEnȱesteȱescenario,ȱmuyȱparecidoȱalȱcambioȱdeȱlosȱ neoinstitucionalistasȱsociológicos,ȱlasȱinstitucionesȱcambianȱlentamenteȱelȱstatusȱquo,ȱaȱ travésȱ deȱ pequeñasȱ evolucionesȱ deȱ naturalezaȱ incrementalȱ yȱ adaptativaȱ (Lindblom,ȱ 1959).ȱȱȱ Finalmente,ȱ elȱ neoinstitucionalismoȱ empíricoȱ abordaȱ elȱ cambioȱ deȱ unaȱ formaȱ unȱ tantoȱpragmática.ȱEstaȱcorrienteȱponeȱelȱacentoȱenȱlosȱprocesosȱdeȱinstitucionalización38ȱ yȱconsolidaciónȱdeȱlasȱestructuras.ȱAsí,ȱintroducenȱelementosȱdeȱprofundoȱdinamismoȱ enȱ elȱ análisisȱ institucional,ȱ alȱ entenderȱ elȱ cambioȱ comoȱ unȱ procesoȱ observableȱ yȱ mesurable,ȱmásȱqueȱcognitivoȱyȱconstruido.ȱSegúnȱestaȱaproximación,ȱlasȱinstitucionesȱ básicamenteȱevolucionanȱporȱlasȱpresionesȱcompetitivasȱdelȱentornoȱ(Peters,ȱ2005a).ȱȱ Elȱprincipalȱfactorȱqueȱdistingueȱaȱestaȱcorrienteȱdeȱtodasȱlasȱanterioresȱ–excepciónȱ hechaȱdeȱlaȱelecciónȱracionalȬȱesȱqueȱanalizaȱelȱdiseñoȱinstitucionalȱcomoȱunaȱelecciónȱ racionalȱ yȱ consciente,ȱ queȱ permiteȱ laȱ acciónȱ deȱ diseñadoresȱ premeditados.ȱ Estaȱ aproximaciónȱ refuerzaȱ específicamenteȱ elȱ papelȱ deȱ lasȱ élitesȱ políticasȱ comoȱ potentesȱ generadorasȱ deȱ cambio.ȱ Lasȱ élitesȱ aprovechanȱ lasȱ oportunidadesȱ queȱ aparecen,ȱ entreȱ lasȱ restriccionesȱ institucionales,ȱ enȱ cadaȱ momentoȱ paraȱ promoverȱ diseñosȱ nuevosȱ oȱ alternativos.ȱ Lasȱ anterioresȱ proposicionesȱ sobreȱ elȱ cambioȱ yȱ elȱ diseñoȱ institucionalȱ seȱ resumen,ȱparaȱclarificarȱlaȱcomparación,ȱenȱlaȱsiguienteȱtabla:ȱ ȱ ȱEntendidaȱaquíȱcomoȱlosȱprocesosȱdeȱsedimentación,ȱdeȱ“producción”ȱdeȱlaȱinstitución,ȱqueȱleȱpermitenȱ estabilizarseȱyȱrelacionarseȱenȱunȱespacioȬtiempoȱdeterminado.ȱȱȱ 38 64ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismoȱ Tablaȱ1.4.ȱLosȱcuatroȱinstitucionalismosȱyȱelȱcambio/evoluciónȱinstitucional.ȱ Normativoȱoȱ sociológicoȱ Elecciónȱracionalȱ Históricoȱ Empíricoȱ Estática.ȱExplicaȱlaȱ continuidadȱaȱtravésȱ deȱnormasȱyȱvalores.ȱ Estática.ȱExplicaȱlasȱ preferenciasȱenȱlasȱ instituciones.ȱ Estática.ȱExplicaȱlaȱ continuidadȱdeȱlasȱ macroȱestructurasȱ Dinámica.ȱExplicaȱ tantoȱcambioȱcomoȱ estabilidadȱ Exógenasȱaȱlaȱ instituciónȱ Exógenaȱaȱlaȱ instituciónȱȱ Exógenasȱaȱlaȱ instituciónȱ Exógenasȱyȱ endógenasȱ Explicaciónȱdelȱ cambioȱȱ Institucionalȱ endógenoȱgarbageȱcanȱ Institucionalmenteȱ exógeno,ȱperoȱ endógenoȱaȱlosȱ actoresȱqueȱlaȱ dirigenȱ Institucionalmenteȱ endógenoȱyȱ siguiendoȱlaȱlógicaȱ deȱlaȱdependenciaȱ alȱcaminoȱ Fundamentalmenteȱ endógenoȱ(élitesȱȱȱȱȱ políticas)ȱ Tipoȱdeȱcambioȱ Incrementalȱ(adaptadoȱ aȱlasȱnecesidadesȱ/ȱ posibilidadesȱdeȱlaȱ instituciónȱ Enȱfunciónȱdeȱlasȱ preferenciasȱdeȱlosȱ individuosȱ Equilibrioȱ puntuadoȱoȱ incrementalismoȱȱ Incrementalȱ Limitadaȱaȱlaȱpropiaȱ evoluciónȱȱ Explícitaȱyȱ conscienteȱ Buscaȱenȱlasȱideasȱ yȱnormasȱ fundacionalesȱ Explícitaȱyȱ normativaȱ ȱ Aproximaciónȱalȱ cambioȱ Causasȱprincipalesȱ delȱcambioȱ Teoríaȱdelȱdiseñoȱ institucionalȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdeȱlaȱadaptaciónȱdeȱlosȱdatosȱcontenidosȱenȱȱ(Peters,ȱ2005a;ȱV.ȱA.ȱSchmidt,ȱ2011;ȱV.ȱA.ȱ Schmidt,ȱ2010)ȱ ȱ Enȱ estaȱ tesisȱ elȱ cambioȱ estudiadoȱ esȱ elȱ cambioȱ enȱ lasȱ estructuras,ȱ yȱ noȱ tantoȱ elȱ cambioȱ enȱ lasȱ institucionesȱ deȱ carácterȱ informal,ȱ comoȱ rutinasȱ administrativasȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ oȱ deȱ losȱ centrosȱ políticosȱ respectivos,ȱ comportamientosȱ deȱ losȱ políticosȱlocalesȱoȱdemásȱinstitucionesȱnoȱformales.ȱȱȱ ȱ 1.2.3.1ȱElȱȱfundamentoȱdelȱdiseñoȱinstitucional.ȱ Losȱinteresesȱenȱdescribirȱlosȱefectosȱdeȱlasȱinstitucionesȱseȱcomplementanȱdeȱformaȱ lógicaȱ conȱ elȱ interésȱ enȱ suȱ diseño,ȱ particularmenteȱ enȱ suȱ diseñoȱ enȱ sistemasȱ políticosȱ democráticosȱ (Marchȱ yȱ Olsen,ȱ 2006a).ȱ Porȱ otroȱ lado,ȱ Leftwichȱ (Leftwich,ȱ 2007)ȱ consideraȱqueȱlasȱinstitucionesȱseȱdiseñaronȱenȱfunciónȱdeȱunosȱobjetivosȱdeȱpolíticasȱ públicasȱ muyȱ concretosȱ (policyȱ purposes)ȱ yȱ porȱ elloȱ consideraȱ queȱ lasȱ estructurasȱ estabanȱ políticamenteȱ determinadasȱ (politicallyȬdetermined).ȱ Destacaȱ que,ȱ siendoȱ ciertoȱ queȱ lasȱ institucionesȱ reestructuranȱ losȱ incentivosȱ deȱ losȱ individuosȱ enȱ suȱ acción,ȱ lasȱ restriccionesȱ impuestasȱ siempreȱ sonȱ deȱ naturalezaȱ política,ȱ puestoȱ queȱ éstasȱ promuevenȱ lasȱ accionesȱ enȱ unȱ determinadoȱ sentidoȱ uȱ otro,ȱ yȱ estánȱ políticamenteȱ 65ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ moldeadas.ȱEnȱciertaȱformaȱrecogeȱlaȱapreciaciónȱdeȱSchattschneiderȱqueȱobservóȱqueȱ todosȱlosȱdiseñosȱinstitucionalesȱexpresanȱ“aȱmobilizationȱofȱbias”ȱenȱunȱsentidoȱuȱotroȱ (Schattschneider,ȱ 1988).ȱ Robertȱ Goodinȱ tambiénȱ destacaȱ laȱ intencionalidadȱ políticaȱ comoȱconceptoȱfundamentalȱȱȈlaȱcreaciónȱdeȱunaȱformaȱdeȱpromoverȱresultadosȱvaliososȱenȱ unȱcontextoȱparticularȱqueȱsirvaȱdeȱbaseȱparaȱlaȱacciónȈ,ȱasíȱcomoȱlaȱȈjustaȱcorrespondenciaȱdelȱ objetoȱ yȱ suȱ entorno”ȱ (Goodin,ȱ 1996).ȱ Así,ȱ segúnȱ esteȱ autor,ȱ unȱ correctoȱ diseñoȱ institucionalȱponeȱenȱrelaciónȱobjetivosȱyȱmediosȱdeȱlasȱinstitucionesȱcreadas,ȱademásȱ deȱ enmarcarlasȱ enȱ suȱ contextoȱ social.ȱ Desdeȱ unȱ puntoȱ deȱ vistaȱ normativo,ȱ ȈUnaȱ instituciónȱ bienȱ diseñada,ȱ seríaȱ aquellaȱ queȱ resulteȱ tanȱ coherenteȱ internamenteȱ comoȱ externamente,ȱenȱarmoníaȱconȱelȱrestoȱdelȱordenȱsocialȱenȱelȱqueȱseȱinsertaȈȱ(Goodin,ȱ1996).ȱ Enȱestaȱtesisȱseȱpretendeȱesbozarȱunaȱciertaȱideaȱdeȱdiseñoȱinstitucionalȱeȱintencionalȱ porȱ parteȱ deȱ laȱ Generalitatȱ yȱ delȱ Estadoȱ francés.ȱ Sostengoȱ queȱ enȱ elȱ marcoȱ deȱ lasȱ relacionesȱ conȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ existeȱ unaȱ voluntad,ȱ empíricamenteȱ demostrable,ȱ deȱ elaborarȱ unȱ patrónȱ deȱ relacionesȱ másȱ oȱ menosȱ constanteȱ queȱ genereȱ unȱ diseñoȱ basadoȱenȱelȱprincipioȱcapacidadȬservidumbre.ȱYȱque,ȱademás,ȱesteȱpatrónȱdeȱrelacionesȱ estáȱ políticamenteȱ determinadoȱ porȱ unaȱ voluntadȱ deȱ solidificarloȱ paraȱ elȱ futuro39.ȱ Defiendoȱ laȱ hipótesisȱ delȱ establecimientoȱ deȱ unȱ caminoȱ marcadoȱ porȱ elȱ centro,ȱ unaȱ suerteȱdeȱrestricciónȱdeȱlasȱopcionesȱposiblesȱenȱmateriaȱeducativa,ȱqueȱposteriormenteȱ esȱtomadaȱyȱadaptadaȱporȱelȱconjuntoȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱcatalanesȱenȱfunciónȱdeȱ susȱinteresesȱyȱautonomíaȱrelativa.ȱȱ ȱ 1.2.4ȱElȱgobiernoȱlocalȱyȱlaȱnecesidadȱdelȱneoinstitucionalismoȱempírico.ȱȱ Comoȱ seȱ haȱ visto,ȱ lasȱ aproximacionesȱ neoȬinstitucionalistasȱ abordanȱ conȱ dificultadesȱ empíricasȱ yȱ metodológicasȱ elȱ cambioȱ yȱ laȱ evoluciónȱ institucional.ȱ Específicamenteȱ enȱ elȱ campoȱ deȱ lasȱ institucionesȱ formalesȱ deȱ gobierno,ȱ noȱ seȱ encuentranȱ demasiadosȱ análisisȱ deȱ carácterȱ empíricoȬcuantitativoȱ queȱ abordenȱ laȱ cuestiónȱdeȱlasȱrelacionesȱentreȱgobiernosȱlocalesȱyȱotrosȱnivelesȱdeȱgobierno,ȱyȱmenosȱ ȱRecogiendoȱlaȱideaȱdeȱPiersonȱqueȱdeclaraȱ“(…)ȱthoseȱwhoȱdesignȱinstitutionsȱandȱpoliciesȱmayȱwishȱtoȱbindȱ theirȱsuccessors”(P.ȱPierson,ȱ2000b).ȱ491ȱ 39 66ȱ 1.ȱCienciaȱPolítica,ȱeducaciónȱyȱneoinstitucionalismoȱ enȱ materiaȱ educativa40.ȱ Elȱ neoinstitucionalismoȱ empírico,ȱ queȱ seȱ encuentraȱ enȱ laȱ baseȱ deȱ estaȱ tesis,ȱ puedeȱ sinȱ embargoȱ aportarȱ aȱ laȱ vezȱ unaȱ ventajaȱ metodológicaȱ yȱ deȱ resultadoȱ respectoȱ deȱ otrasȱ aproximacionesȱ neoinstitucionalistas41.ȱ Porȱ unȱ lado,ȱ laȱ ventajaȱ metodológicaȱ esȱ queȱ noȱ seȱ preocupaȱ deȱ definirȱ laȱ institución,ȱ niȱ tampocoȱ deȱ construirla,ȱ puestoȱ queȱ laȱ daȱ porȱ existenteȱ aȱ travésȱ deȱ unaȱ definiciónȱ socialȱ oȱ legalȱ comúnmenteȱaceptadaȱ(gobiernosȱlocales,ȱEstado,ȱcentrosȱeducativos…).ȱLaȱventajaȱdeȱ resultadoȱseȱbasaȱenȱlaȱcapacidadȱdeȱmesurar,ȱcontarȱyȱcuantificarȱtodasȱlasȱanterioresȱ instituciones.ȱ Así,ȱ seȱ asumeȱ queȱ unȱ incrementoȱ oȱ unaȱ reducciónȱ deȱ losȱ conveniosȱ firmadosȱesȱunaȱparticularȱmuestraȱdelȱcambioȱinstitucional,ȱmesurableȱyȱcuantificable.ȱ Tambiénȱloȱesȱlaȱmayorȱoȱmenorȱcapacidadȱdeȱprestarȱpolíticas,ȱaȱpartirȱdeȱlaȱfirmaȱdeȱ determinadosȱ conveniosȱ oȱ contratos,ȱ oȱ deȱ laȱ creaciónȱ deȱ infraestructurasȱ educativasȱ locales.ȱȱ Elȱ indicadorȱ queȱ seȱ operacionalizaȱ paraȱ ilustrarȱ elȱ cambioȱ esȱ laȱ relaciónȱ intergubernamentalȱqueȱexpresaȱlaȱfirmaȱdeȱlosȱcontratosȱoȱconveniosȱeducativos.ȱLosȱ conveniosȱ seȱ tomanȱ comoȱ elȱ aspectoȱ claveȱ queȱ permiteȱ unȱ análisisȱ empíricoȱ yȱ cuantitativoȱ queȱ reflejaȱ elȱ cambioȱ enȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ yȱ susȱ determinantes42.ȱ Aȱ partirȱ deȱ suȱ cuantificaciónȱ yȱ análisisȱ seȱ derivaȱ todaȱ laȱ demostraciónȱ empíricaȱ deȱ laȱ evoluciónȱ institucionalȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ educación.ȱ Generalmenteȱ lasȱ aproximacionesȱ neoinstitucionalistasȱ hanȱ privilegiadoȱ elȱ análisisȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱdesdeȱunȱpuntoȱ deȱvistaȱdeȱneoinstitucionalismoȱhistórico,ȱdondeȱloȱrelevanteȱ paraȱ elȱ estudioȱ esȱ laȱ inerciaȱ delȱ pasadoȱ (Lidström,ȱ 1998).ȱ Elȱ neoinstitucionalismoȱ empírico,ȱ sinȱ embargo,ȱ permiteȱ otrosȱ desarrollosȱ comoȱ elȱ queȱ propongo.Enȱ resumen,ȱ todasȱlasȱaproximacionesȱneoȬinstitucionalistasȱnosȱdestacanȱqueȱhayȱalgunosȱfactoresȱ ȱ Sinȱ serȱ neoinstitucionalistasȱ empíricos,ȱ enȱ relaciónȱ aȱ estudiosȱ similares,ȱ esȱ posibleȱ citarȱ losȱ trabajosȱ deȱ OlivierȱNayȱrelativosȱaȱlaȱconsolidaciónȱdeȱlaȱRegiónȱfrancesaȱ(Nay,ȱ1997),ȱdeȱLeȱLidecȱyȱlaȱreformasȱdeȱlosȱ gobiernosȱlocalesȱ(LeȱLidec,ȱ2008a;ȱLeȱLidec,ȱ2008b),ȱoȱdeȱBorrazȱsobreȱelȱmismoȱtemaȱ(O.ȱBorraz,ȱ2000).ȱȱ 41ȱ Unaȱ deȱ lasȱ mejoresȱ aproximacionesȱ netamenteȱ empíricasȱ alȱ análisisȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ puedeȱ encontrarseȱenȱlaȱmagníficaȱobraȱdeȱNancyȱBurns,ȱTheȱFormationȱofȱAmericanȱLocalȱGovernments,ȱqueȱtrazaȱ enȱ elȱ tiempoȱ conȱ unaȱ visiónȱ sistémicaȱ yȱ deȱ conjunto,ȱ ademásȱ deȱ totalmenteȱ cuantitativa,ȱ losȱ factoresȱ determinantesȱ yȱ lasȱ causasȱ queȱ explicanȱ elȱ elevadoȱ númeroȱ deȱ gobiernosȱ localesȱ existentesȱ enȱ USAȱ yȱ elȱ complejoȱprocesoȱdeȱsuȱformaciónȱinstitucionalȱ(Burns,ȱ1994).ȱȱ 42ȱParaȱunȱanálisisȱenȱprofundidadȱdeȱlaȱnaturalezaȱdeȱlosȱconveniosȱyȱcontratos,ȱconsultarȱelȱapartadoȱ4.1;ȱ yȱparaȱlaȱmetodologíaȱdeȱrecogidaȱyȱtratamientoȱdeȱdatosȱconsultarȱelȱapartadoȱ4.2.ȱ 40 67ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ claveȱ enȱ laȱ explicaciónȱ delȱ cambioȱ institucional:ȱ elȱ entornoȱ (elȱ marcoȱ jurídico,ȱ social,ȱ económico),ȱ losȱ sujetosȱ (queȱ habitanȱ oȱ queȱ compitenȱ enȱ lasȱ instituciones)ȱ yȱ lasȱ relacionesȱentreȱellas:ȱlasȱinstitucionesȱexistentesȱenȱunȱsistemaȱevolucionanȱparaȱtomarȱ ventajaȱdeȱlasȱoportunidadesȱofrecidasȱporȱelȱ marcoȱdeȱinteracciónȱ(North,ȱ1990).ȱLasȱ característicasȱdelȱcontextoȱgeneralȱyȱlasȱpropiedadesȱdeȱlasȱpropiasȱinstitucionesȱsonȱlaȱ claveȱparaȱentenderȱlosȱprocesosȱmedianteȱlosȱcualesȱseȱmanifiestaȱelȱcambio.ȱAdemás,ȱ lasȱ reglasȱ institucionalesȱ estánȱ sujetasȱ aȱ diferentesȱ interpretacionesȱ yȱ nivelesȱ deȱ aplicaciónȱ yȱ porȱ loȱ tanto,ȱ presentanȱ ambigüedadesȱ queȱ proporcionanȱ elȱ espacioȱ paraȱ losȱagentesȱinteresadosȱenȱelȱcambio.ȱ Llegadosȱaȱestaȱconclusión,ȱelȱsiguienteȱapartadoȱdebeȱocuparseȱdeȱ“ponerȱnombre”ȱ aȱ losȱ elementosȱ yȱ conceptosȱ concretosȱ queȱ permitanȱ aplicarȱ elȱ marcoȱ delȱ neoinstitucionalismoȱ aȱ estaȱ tesis.ȱ Concretamente,ȱ losȱ tresȱ conceptosȱ queȱ definenȱ elȱ marcoȱ deȱ acción,ȱ elȱ contextoȱ general,ȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ son:ȱ suȱ autonomíaȱ políticaȱ garantizadaȱ constitucionalmente,ȱ suȱ papelȱ enȱ laȱ gobernanzaȱ multinivelȱ yȱ susȱ relacionesȱ intergubernamentales,ȱ entreȱ ellosȱ yȱ conȱ otrosȱ niveles.ȱ Conjugarȱ estosȱ tresȱ elementosȱpermiteȱcomprenderȱlaȱposiciónȱinstitucionalȱdelȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenȱsuȱ campoȱ deȱ juego,ȱ yȱ deȱ suȱ análisisȱ seȱ puedenȱ extraerȱ lasȱ principalesȱ variablesȱ estructurales,ȱpolíticoȱsocialesȱyȱeconómicasȱqueȱhayȱqueȱanalizarȱenȱlaȱparteȱempíricaȱ deȱlaȱtesis.ȱȱ 68ȱ ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivel.ȱ ȱ “ȱ(…)ȱforȱinstitutionalizationȱtoȱtakeȱplace,ȱtheȱconceptȱandȱstructureȱ notȱonlyȱmustȱserveȱtheȱinterestsȱofȱaȱpowerfulȱeliteȱbutȱalsoȱmustȱbeȱ fittedȱtoȱtheȱenvironmentalȱconditionsȱofȱtheȱparticularȱtimeȱandȱ place”.ȱȱ ȱ CharlesȱBidwellȱ (Bidwell,ȱ2006)ȱ ȱ Losȱgobiernosȱlocales,ȱlosȱgobiernosȱregionalesȱyȱelȱEstado,ȱsonȱelementosȱbásicosȱdeȱ estructuraȱinstitucionalȱqueȱhoyȱformanȱparteȱdeȱlaȱmayoríaȱdeȱlosȱEstadosȱdeȱlaȱUniónȱ Europea.ȱ Ademásȱ deȱ coexistir,ȱ estosȱ tresȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ establecenȱ patronesȱ deȱ relaciónȱ segúnȱ unosȱ marcosȱ institucionalesȱ determinadosȱ yȱ bajoȱ unasȱ condicionesȱ estructuralesȱ queȱ encauzanȱ estasȱ relaciones.ȱ Seȱ constataȱ aȱ partirȱ delȱ análisisȱ neoinstitucionalistaȱ queȱ hayȱ tresȱ elementosȱ fundamentalesȱ paraȱ elȱ análisisȱ deȱ lasȱ institucionesȱformales:ȱsuȱestructura,ȱsuȱposiciónȱrelativaȱenȱelȱconjuntoȱdelȱsistemaȱyȱ lasȱrelacionesȱqueȱestablecenȱsegúnȱsuȱestructuraȱyȱsuȱposición.ȱȱ Porȱ estructuraȱ seȱ entiendeȱ laȱ arquitecturaȱ jurídicoȬpolíticaȱ queȱ sostieneȱ laȱ institución,ȱ queȱ leȱ daȱ formaȱ yȱ laȱ sustentaȱ medianteȱ laȱ atribuciónȱ deȱ competenciasȱ yȱ capacidades.ȱDerivadaȱdeȱsuȱnaturalezaȱestructural,ȱlosȱgobiernosȱlocalesȱseȱinsertanȱenȱ unȱespacioȱcrecientementeȱpobladoȱdeȱotrasȱinstituciones,ȱcompitenȱentreȱellosȱporȱlosȱ recursosȱescasosȱyȱestablecenȱrelaciones,ȱaȱlaȱvezȱderivadasȱdeȱsuȱpropiaȱestructuraȱyȱdeȱ suȱposiciónȱrelativaȱ(enȱrelaciónȱconȱlasȱdemásȱinstituciones).ȱAsí,ȱseȱrelacionanȱaȱlaȱvezȱ deȱformaȱhorizontalȱyȱvertical,ȱgenerandoȱunaȱsuerteȱdeȱjuegoȱaȱmúltiplesȱniveles,ȱconȱ interesesȱyȱcapacidadesȱdiversasȱyȱconȱobjetivosȱespecializadosȱsegúnȱelȱmomentoȱyȱelȱ espacio43.ȱ ȱ ȱ Esȱ laȱ mejorȱ ilustraciónȱ delȱ conceptoȱ deȱ gobernanza,ȱ queȱ segúnȱ unaȱ definiciónȱ mínimaȱ deȱ Stokerȱ esȱ “workingȱacrossȱboundariesȱwithinȱtheȱpublicȱsectorȱorȱbetweenȱtheȱpublicȱsetorȱandȱprivateȱorȱvoluntaryȱsectors”ȱ(G.ȱ Stoker,ȱ2000)ȱ93.ȱEstaȱdefiniciónȱpareceȱmuchoȱmásȱoperativaȱqueȱtodasȱaquellasȱqueȱseȱhanȱesforzadoȱenȱ destacarȱ queȱ laȱ gobernanzaȱ esȱ unȱ métodoȱ deȱ gobiernoȱ “sinȱ gobierno”ȱ (Ayresȱ yȱ Pearce,ȱ 2004;ȱ Jordan,ȱ Wurzel,ȱyȱZito,ȱ2005;ȱR.ȱA.ȱW.ȱRhodes,ȱ1997;ȱRosenauȱyȱCzempiel,ȱ1992).ȱȱ 43 69ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ Losȱ estudiosȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ hanȱ seguidoȱ unaȱ agendaȱ deȱ investigaciónȱ relativamenteȱ claraȱ enȱ losȱ últimosȱ cincuentaȱ añosȱ (M.ȱ Goldsmith,ȱ 2006),ȱ comenzandoȱ conȱlosȱtemasȱrelacionadosȱconȱelȱejercicioȱdelȱpoderȱyȱlasȱélitesȱenȱlosȱgobiernosȱlocalesȱ (R.ȱA.ȱDahl,ȱ1961),ȱhastaȱlosȱmásȱrecientesȱestudiosȱrelacionadosȱconȱlaȱemergenciaȱdeȱ lasȱ regionesȱ yȱ losȱ gobiernosȱ intermediosȱ yȱ susȱ efectosȱ sobreȱ losȱ sistemasȱ deȱ gobiernoȱ localȱ (Heineltȱ yȱ Bertrana,ȱ 2011;ȱ Leȱ Galès,ȱ 2008)44.ȱ Comoȱ destacaȱ Goldsmithȱ (M.ȱ Goldsmith,ȱ 2006)ȱ losȱ añosȱ 60ȱ delȱ sigloȱ pasadoȱ seȱ caracterizaronȱ porȱ generarȱ trabajosȱ empíricosȱrelacionadosȱconȱdosȱgrandesȱtemas:ȱlaȱconstrucciónȱdelȱpoderȱpolíticoȱyȱelȱ papelȱ deȱ lasȱ élitesȱ enȱ lasȱ arenasȱ localesȱ yȱ laȱ cuestiónȱ deȱ lasȱ reformasȱ deȱ laȱ plantaȱ territorialȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales.ȱ ȱ Losȱ autoresȱ norteamericanosȱ seȱ dedicaronȱ profusamenteȱ alȱ primerȱ tema,ȱ seguidosȱ posteriormenteȱ porȱ losȱ británicosȱ yȱ losȱ europeosȱ continentales45,ȱ mientrasȱ queȱ enȱ Europaȱ seȱ generóȱ unaȱ corrienteȱ másȱ preocupadaȱ porȱ lasȱ reformasȱ deȱ lasȱ estructurasȱ yȱ organizacionesȱ localesȱ yȱ losȱ fenómenosȱdeȱlaȱdescentralizaciónȱyȱsusȱefectosȱinstitucionalesȱ(MényȱyȱWright,ȱ1985).ȱ Enȱlosȱañosȱ70ȱtambiénȱdosȱtemasȱdominaronȱlaȱagendaȱdeȱestudioȱdeȱlosȱgobiernosȱ locales:ȱlasȱrelacionesȱentreȱeconomíaȱyȱpolíticaȱenȱelȱnivelȱlocalȱyȱlasȱpolíticasȱurbanas46ȱ desdeȱunȱanálisisȱmarxista.ȱȱEstosȱdosȱtemasȱestabanȱprofundamenteȱmarcadosȱporȱelȱ diseñoȱdeȱlosȱEstadosȱdeȱBienestarȱyȱlosȱcriteriosȱdeȱprestaciónȱdeȱservicioȱyȱpolíticasȱ desdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱȱ ȱParaȱconsultarȱunȱmagníficoȱresumenȱdeȱlasȱdistintasȱescuelasȱteóricasȱqueȱhanȱtratadoȱelȱgobiernoȱlocalȱ esȱimprescindibleȱlaȱlecturaȱdelȱcapítulo:ȱPoliticalȱTheoryȱandȱurbanȱpolitics,ȱdeȱWolmanȱyȱGodsmithȱenȱ(H.ȱ WolmanȱyȱGoldsmith,ȱ1992b).ȱ 45ȱ Básicamenteȱ allíȱ dondeȱ losȱ Estadosȱ delȱ Bienestarȱ comenzabanȱ aȱ serȱ unȱ fenómenoȱ políticoȱ deȱ primerȱ orden.ȱȱ 46ȱ Enȱ laȱ literaturaȱ académicaȱ seȱ entiendeȱ políticasȱ urbanasȱ porȱ oposiciónȱ aȱ políticasȱ públicasȱ locales.ȱ Seȱ trataȱdeȱunaȱdiferenciaciónȱbasadaȱenȱelȱobjetoȱdeȱlasȱpolíticasȱyȱnoȱtantoȱdelȱnivelȱdeȱgobiernoȱimplicadoȱ enȱ suȱ prestación.ȱ Porȱ políticaȱ urbanaȱ seȱ entiendeȱ básicamenteȱ ȱ aquellasȱ queȱ “vanȱ dirigidasȱ aȱ transformarȱ directamenteȱ losȱ espaciosȱ físicosȱ deȱ laȱ ciudad,ȱ […]:ȱ movilidad,ȱ vivienda,ȱ planificaciónȱ urbana”ȱ (MartíȬCostaȱ yȱ Tomàs,ȱ2011)ȱ26,ȱmientrasȱqueȱpolíticasȱpúblicasȱlocalesȱtieneȱrelaciónȱconȱtodasȱlasȱdecisionesȱqueȱemananȱ deȱlosȱgobiernosȱlocales,ȱdeȱformaȱampliaȱ(Díaz,ȱ2012).ȱSinȱembargo,ȱutilizaréȱambasȱdenominacionesȱdeȱ formaȱsinónima,ȱsiȱnoȱespecificoȱloȱcontrario.ȱ 44 70ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ Posteriormente,ȱ enȱ losȱ añosȱ 80,ȱ elȱ principalȱ temaȱ deȱ estudioȱ fueȱ unȱ fenómenoȱ completamenteȱligadoȱalȱanterior:ȱlasȱrelacionesȱintergubernamentales47.ȱSeȱconstata,ȱaȱ partirȱ deȱ laȱ generalizaciónȱ deȱ losȱ Estadosȱ delȱ Bienestarȱ yȱ laȱ crecienteȱ distribuciónȱ urbanaȱdeȱlaȱpoblaciónȱqueȱlasȱrelacionesȱentreȱnivelesȱdeȱgobiernoȱsonȱfundamentalesȱ paraȱexplicarȱlaȱefectivaȱprestaciónȱdeȱpolíticasȱpúblicas.ȱȱ ȱUlteriormente,ȱ enȱ laȱ décadaȱ deȱ losȱ 90,ȱ apareceȱ laȱ explosiónȱ delȱ conceptoȱ deȱ gobernanzaȱ yȱ elȱ estudioȱ delȱ empowermentȱ localȱ aȱ travésȱ delȱ estudioȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱcomoȱescenariosȱprivilegiadosȱdeȱlaȱdemocraciaȱlocalȱdeȱbase.ȱEstosȱdosȱtemasȱ surgenȱ anteȱ laȱ constataciónȱ deȱ queȱ laȱ tomaȱ deȱ decisionesȱ estabaȱ sufriendoȱ algunosȱ déficits:ȱelȱprimeroȱacadémico,ȱpuestoȱqueȱlaȱgobernanzaȱnoȱesȱmásȱqueȱunaȱrespuestaȱ aȱ laȱ explicaciónȱ deȱ cómoȱ seȱ tomanȱ lasȱ decisionesȱ enȱ entornosȱ altamenteȱ pobladosȱ deȱ institucionesȱ yȱ gruposȱ sociales;ȱ yȱ unȱ segundoȱ déficitȱ ligadoȱ aȱ laȱ dificultadȱ deȱ saberȱ quiénȱ yȱ cómoȱ tomaȱ lasȱ decisionesȱ interrogándoseȱ sobreȱ laȱ “democraticidad”ȱ deȱ losȱ procesosȱdeȱdecisionȬmakingȱenȱlaȱarenaȱlocal.ȱ Hoy,ȱlaȱagendaȱinvestigadoraȱsobreȱlosȱgobiernosȱlocalesȱseȱdirigeȱhaciaȱunȱanálisisȱ másȱ institucionalȱ deȱ laȱ gobernanza,ȱ másȱ centradoȱ enȱ elȱ papelȱ deȱ institucionesȱ deȱ segundoȱnivelȱyȱlaȱmultiplicidadȱdeȱnivelesȱdeȱgobiernoȱqueȱtomanȱdecisionesȱsobreȱelȱ territorioȱlocal.ȱLaȱagendaȱdeȱinvestigaciónȱseȱdirigeȱhaciaȱunȱestudioȱdeȱlasȱrelacionesȱ entreȱ territorioȱ yȱ diseñoȱ políticoȬinstitucional.ȱ Goldsmithȱ consideraȱ queȱ haȱ llegadoȱ elȱ momentoȱdeȱdarȱelȱsaltoȱdefinitivoȱenȱlosȱestudiosȱlocales,ȱqueȱhastaȱelȱmomentoȱeranȱ laȱ“cenicienta”ȱdeȱlaȱCienciaȱPolíticaȱ(M.ȱGoldsmith,ȱ2006),ȱpuestoȱqueȱpermitenȱtestarȱ empíricamenteȱ buenaȱ parteȱ deȱ lasȱ preguntasȱ clásicasȱ (yȱ actuales)ȱ másȱgeneralesȱ deȱ laȱ disciplina,ȱ conȱ unȱ elevadoȱ númeroȱ deȱ casosȱ yȱ conȱ unaȱ altaȱ capacidadȱ comparativa.ȱ Relacionarȱ laȱ administraciónȱ territorialȱ (laȱ prestaciónȱ deȱ políticasȱ yȱ servicios)ȱ conȱ laȱ autoridadȱpolíticaȱrepresentaȱunȱproblemaȱfundamentalȱdeȱlasȱinstitucionesȱpúblicasȱyȱ suȱ diseñoȱ (Thoenig,ȱ 2006b).ȱ Laȱ distribuciónȱ deȱ laȱ autoridadȱ gubernamentalȱ sobreȱ elȱ ȱIncluimosȱtambiénȱbajoȱesteȱconceptoȱtantoȱlasȱrelacionesȱqueȱseȱestablecenȱentreȱnivelesȱdeȱgobiernoȱenȱ estadosȱ políticamenteȱ descentralizadosȱ (esȱ elȱ marcoȱ enȱ elȱ queȱ seȱ aplicaȱ deȱ formaȱ “natural”ȱ laȱ ideaȱ deȱ relacionesȱ intergubernamentales),ȱ comoȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ enȱ estadosȱ unitariosȱ oȱ administrativamenteȱcentralizadosȱ(queȱutilizanȱdeȱformaȱhabitualȱelȱconceptoȱ“centralȬlocal”).ȱ 47 71ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ territorioȱ presentaȱ cuestionesȱ deȱ diseñoȱ institucionalȱ fundamentalesȱ yȱ deȱ territorializaciónȱdeȱlaȱacciónȱpública.ȱ Lasȱ cuestionesȱ territoriales,ȱ lejosȱ deȱ decaerȱ enȱ laȱ agendaȱ políticaȱ yȱ académica,ȱ suscitanȱ cadaȱ vezȱ mayoresȱ interrogaciones.ȱ Elȱ desarrolloȱ deȱ laȱ literaturaȱ enȱ esteȱ apartadoȱseȱpudeȱdividirȱenȱtresȱfases:ȱunȱgrupoȱdeȱestudiosȱqueȱintentabanȱestablecerȱ lasȱdiferenciasȱbásicasȱentreȱlosȱdiferentesȱsistemasȱdeȱgobiernoȱlocalȱenȱelȱmundo;ȱenȱ unaȱsegundaȱfase,ȱdondeȱseȱponíaȱmásȱénfasisȱenȱexplicarȱlasȱdiferenciasȱentreȱmodelosȱ deȱ gobiernoȱ local;ȱ yȱ unaȱ terceraȱ faseȱ queȱ seȱ centraȱ enȱ losȱ puntosȱ enȱ comúnȱ deȱ lasȱ reformasȱqueȱhanȱllevadoȱaȱunȱsistemaȱcomplejoȱdeȱgobernanza,ȱmásȱqueȱenȱelȱpapelȱ deȱlasȱinstitucionesȱformalesȱdeȱgobiernoȱ(G.ȱStoker,ȱ2006).ȱ ȱ Sinȱ embargo,ȱ laȱ literaturaȱ científicaȱ seȱ haȱ ocupadoȱ siempreȱ enȱ determinarȱ siȱ esȱ posibleȱestablecerȱunȱnivelȱterritorialȱyȱunaȱdimensiónȱadministrativaȱaceptablesȱparaȱ laȱ provisiónȱ deȱ políticasȱ públicas,ȱ deȱ laȱ formaȱ másȱ eficienteȱ yȱ efectivaȱ posibleȱ (HoffmanȬMartinotȱyȱSellers,ȱ2004;ȱC.ȱNavarroȱyȱTomàs,ȱ2007;ȱNégrier,ȱFaure,ȱBaraize,ȱ Smith,ȱ yȱ Genieys,ȱ 2000;ȱ Tomàs,ȱ 2002;ȱ Tomàs,ȱ 2003).ȱ Losȱ interesesȱ enȱ describirȱ losȱ efectosȱ deȱ lasȱ institucionesȱ seȱ complementanȱ porȱ elȱ interésȱ enȱ suȱ diseño,ȱ particularmenteȱ enȱ suȱ diseñoȱ enȱ sistemasȱ políticosȱ democráticosȱ (R.ȱ A.ȱ W.ȱ Rhodes,ȱ Binder,ȱyȱRockman,ȱ2006).ȱLasȱinterrogacionesȱrespectoȱdeȱlaȱdimensiónȱterritorialȱdeȱlaȱ políticaȱyȱlaȱinstitucionalizaciónȱdeȱlasȱrespuestasȱpolíticasȱaȱlaȱterritorializaciónȱdeȱlasȱ decisionesȱ políticasȱ hanȱ sidoȱ unaȱ constanteȱ deȱ investigación,ȱ específicamenteȱ enȱ losȱ últimosȱdeceniosȱ(Bukowski,ȱPiattoni,ȱyȱSmyrl,ȱ2003;ȱHanklaȱyȱDowns,ȱ2010;ȱL.ȱHoogheȱ yȱMarks,ȱ2009;ȱKeatingȱyȱLoughlin,ȱ2002;ȱJ.ȱLoughlin,ȱ2007a;ȱMartínezȬAlonsoȱCamps,ȱ 1998;ȱ MartínezȬAlonsoȱ Campsȱ yȱ Ysaȱ Figueras,ȱ 2003;ȱ Nemery,ȱ 2010;ȱ R.ȱ Pasquier,ȱ Simoulin,ȱ yȱ Weisben,ȱ 2007;ȱ Rodríguezȱ Gutiérrez,ȱ Rafaelȱ Menéndezȱ Fernández,ȱ yȱ Cadenasȱ Nevado,ȱ 2005;ȱ Thoenig,ȱ 2005;ȱ Thoenig,ȱ 2006a;ȱ vonȱ Hu?lstȱ yȱ vanȱ Montfort,ȱ 2007;ȱZiller,ȱ2000).ȱEnȱesteȱmarco,ȱlasȱdiferentesȱopcionesȱyȱlasȱreformasȱinstitucionalesȱ delȱ mundoȱ localȱ estánȱ profundamenteȱ marcadasȱ por:ȱ elȱ entornoȱ socioeconómico,ȱ laȱ tradiciónȱ yȱ culturaȱ institucionales,ȱ elȱ contextoȱ institucionalȱ deȱ partida,ȱ elȱ conjuntoȱ deȱ 72ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ actoresȱ queȱ participanȱ enȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱ yȱ lasȱ ideasȱ dominantesȱ queȱjustificanȱlasȱreformasȱ(Wollmann,ȱ2004).ȱȱ Enȱ cualquierȱ caso,ȱ lasȱ principalesȱ problemáticasȱ queȱ derivanȱ deȱ estaȱ reocupaciónȱ sobreȱelȱdiseñoȱinstitucionalȱesȱsaberȱquiénȱyȱcómoȱgobiernaȱ(Favre,ȱ2003)48.ȱ¿Esȱposibleȱ unaȱ verdaderaȱ autonomíaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales?49ȱ ¿Enȱ quéȱ marcoȱ institucionalȱ seȱ configuranȱ lasȱ interdependenciasȱ estudiadasȱ enȱ estaȱ tesis?ȱ ¿Quéȱ variablesȱ sonȱ importantesȱenȱesteȱmarcoȱcrecientementeȱmultinivel?ȱ ȱ 2.1ȱLaȱautonomíaȱpolíticaȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱ ȱ LaȱautonomíaȱlocalȱesȱunȱconceptoȱbásicoȱenȱCienciaȱPolítica,ȱyȱespecíficamenteȱenȱelȱ estudioȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ queȱ seȱ conceptualizaȱ permanentementeȱ unidoȱ aȱ laȱ teoríaȱyȱaȱlaȱprácticaȱ(M.ȱGoldsmith,ȱ1995).ȱEsteȱconceptoȱseȱhaȱusadoȱnormativamenteȱ paraȱ defenderȱ aȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ yȱ empíricamenteȱ comoȱ unaȱ medidaȱ deȱ cambioȱ constitucional,ȱoȱunȱmétodoȱparaȱcompararȱlaȱdemocraciaȱlocalȱenȱdiferentesȱnaciones.ȱ Comoȱ reconoceȱ Goldsmithȱ (1995),ȱ paraȱ analizarȱ laȱ autonomíaȱ localȱ esȱ necesarioȱ comprenderȱ laȱ interacciónȱ entreȱ losȱ diferentesȱ nivelesȱ políticosȱ yȱ hastaȱ quéȱ puntoȱ elȱ gobiernoȱlocalȱesȱefectivamenteȱcapazȱdeȱoperarȱconȱverdaderaȱcapacidadȱdeȱdecisiónȱ autónomaȱ(autonomía)ȱrespectoȱdeȱlosȱdemásȱnivelesȱdeȱgobiernoȱyȱdeȱlosȱactoresȱdelȱ territorio:ȱ ȱ Estaȱ preocupaciónȱ derivaȱ deȱ laȱ dificultadȱ deȱ encajarȱ enȱ unȱ mismoȱ procesoȱ decisionalȱ burócratas,ȱ interesesȱ delȱ territorioȱ yȱ lógicasȱ políticasȱ supraȬterritoriales,ȱ actoresȱ privadosȱ yȱ públicos,ȱ ademásȱ deȱ diversosȱnivelesȱdeȱgobierno.ȱȱ 49ȱEsteȱesȱelȱdebateȱmásȱantiguoȱrelacionadoȱconȱelȱpapelȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales,ȱsobreȱtodoȱaȱpartirȱdelȱ advenimientoȱ delȱ EstadoȬNaciónȱ yȱ laȱ constitucionalizaciónȱ deȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobierno.ȱ Duranteȱ laȱ Edadȱ Media,ȱ losȱ municipiosȱ fueronȱ elȱ contrapoderȱ aȱ losȱ estados,ȱ gozandoȱ deȱ grandesȱ prerrogativasȱlegalesȱyȱpolíticas,ȱconvirtiéndoseȱenȱverdaderosȱcontrapoderesȱrealesȱ(LeȱGalès,ȱ2003;ȱTillyȱ yȱ Blockmans,ȱ 1994).ȱ Además,ȱ Gurrȱ yȱ Kingȱ aseguranȱ queȱ enȱ lasȱ sociedadesȱ contemporáneasȱ laȱ tensiónȱ históricaȱ entreȱ lasȱ demandasȱ deȱ extensiónȱ deȱ losȱ EstadosȬNaciónȱ yȱ lasȱ resistenciasȱ localesȱ seȱ haȱ transformadoȱenȱunȱconjuntoȱdeȱrelacionesȱinterinstitucionalesȱcomplejasȱdeȱcooperación,ȱdependenciaȱyȱ conflictoȱ entreȱ losȱ diferentesȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ queȱ marcanȱ poderosamenteȱ elȱ diseñoȱ institucionalȱ implementadoȱ(GurrȱyȱKing,ȱ1987).ȱȱȱ 48 73ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ “Andȱwhyȱisȱaȱconcernȱwithȱlocalȱautonomyȱimportant?ȱInȱtheȱfirstȱplace,ȱitȱisȱimportantȱbecauseȱ autonomyȱisȱtheȱheartȱofȱtheȱveryȱjustificationȱofȱmostȱsystemsȱofȱelectedȱlocalȱgovernment.ȱIfȱlocalȱ governmentsȱ lackȱ theȱ abilityȱ toȱ determineȱ forȱ themselvesȱ theȱ mixȱ ofȱ localȱ goodsȱ andȱ services,ȱ asȱ wellȱ asȱ localȱ taxȱ rates,ȱ thenȱ localȱ governmentsȱ areȱ noȱ moreȱ thanȱ anȱ administrativeȱ armȱ ofȱ theȱ centralȱ state,ȱ andȱ theȱ electionȱ ofȱ localȱ representativesȱ servesȱ littleȱ purpose”ȱ (M.ȱ Goldsmith,ȱ 1995:229)ȱ ȱ Unoȱ deȱ losȱ principalesȱ problemasȱ ligadosȱ aȱ laȱ operacionalizaciónȱ delȱ conceptoȱ deȱ autonomíaȱlocalȱesȱprecisamenteȱlasȱacusadasȱconnotacionesȱnormativasȱdelȱconceptoȱ (HansenȱyȱKlausen,ȱ2002).ȱPorȱunȱladoȱseȱconsideraȱlaȱautonomíaȱcomoȱelȱderechoȱdeȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ aȱ resistirȱ aȱ laȱ subordinaciónȱ deȱ lasȱ regulacionesȱ delȱ centro.ȱ Bajoȱ esteȱ supuesto,ȱ seȱ entiendeȱ laȱ autonomíaȱ localȱ comoȱ libertadȱ deȱ actuaciónȱ respectoȱ deȱ lasȱpolíticasȱdelȱcentroȱpolítico.ȱPorȱotroȱlado,ȱlaȱautonomíaȱlocalȱseȱentiendeȱtambiénȱ comoȱ laȱ habilidadȱ paraȱ adoptar,ȱ adaptarȱ y/oȱ seguirȱ lasȱ indicacionesȱ centrales,ȱ enfatizandoȱlosȱrecursosȱlimitadosȱdeȱqueȱdisponenȱlosȱgobiernosȱlocalesȱyȱremarcandoȱ suȱpoderȱimplementadorȱ(HansenȱyȱKlausen,ȱ2002)50.ȱ EnȱlaȱparteȱempíricaȱdeȱestaȱtesisȱmeȱcentroȱexclusivamenteȱenȱlaȱdimensiónȱlegalȬ verticalȱdeȱlaȱautonomíaȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱyȱnoȱtomoȱcomoȱvariableȱexplicativa,ȱ deȱ formaȱ consciente,ȱ laȱ actividadȱ deȱ losȱ ciudadanosȱ paraȱ explicarȱ laȱ expansiónȱ deȱ laȱ actividadȱ educativaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales51,ȱ entreȱ otrasȱ muchasȱ razonesȱ porȱ laȱ ausenciaȱ deȱ datosȱ empíricamenteȱ contrastablesȱ paraȱ fundamentarȱ unȱ análisisȱ cuantitativoȱexhaustivoȱyȱconȱvoluntadȱsistémica52.ȱȱ ȱ ȱ Deȱ hechoȱ desdeȱ unaȱ perspectivaȱ neoȬmarxista,ȱ laȱ autonomíaȱ tieneȱ dosȱ vertientes:ȱ unaȱ vertienteȱ deȱ resistenciaȱ aȱ losȱ poderesȱ económicosȱ localesȱ yȱ losȱ interesesȱ articuladosȱ localmenteȱ aȱ suȱ alrededor;ȱ yȱ unaȱ segundaȱ vertienteȱ deȱ autonomíaȱ comoȱ resistenciaȱ alȱ aparatoȱ estatal.ȱ Estaȱ esȱ laȱ divisiónȱ clásicaȱ deȱ laȱ AutonomíaȱdeȱtipoȱIȱyȱdeȱtipoȱIIȱdeȱGurrȱyȱKing,ȱdondeȱlaȱautonomíaȱseȱconcibeȱdeȱformaȱdual:ȱautonomíaȱ respectoȱdelȱentornoȱlocalȱyȱautonomíaȱrespectoȱdelȱaparatoȱestatalȱ(GurrȱyȱKing,ȱ1987).ȱȱ 51ȱ Aȱ pesarȱ deȱ queȱ reconozcoȱ queȱ puedeȱ serȱ unaȱ variableȱ relevanteȱ enȱ laȱ explicaciónȱ deȱ parteȱ deȱ losȱ fenómenosȱqueȱdanȱcuentaȱdeȱlaȱexpansiónȱdeȱlasȱagendasȱpolíticasȱlocales.ȱ 52ȱ Existenȱ numerosísimosȱ estudiosȱ deȱ casoȱ queȱ analizanȱ estaȱ realidad,ȱ peroȱ noȱ permitenȱ unaȱ visiónȱ deȱ conjuntoȱdelȱsistemaȱdeȱgobiernoȱlocal,ȱqueȱesȱlaȱpreocupaciónȱconstanteȱdeȱestaȱtesis.ȱȱ 50 74ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ 2.1.1ȱPosiciónȱpolíticaȱyȱmodelosȱdeȱgobiernoȱlocal.ȱ Elȱanálisisȱdeȱlaȱautonomíaȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱparteȱdelȱsupuestoȱdeȱqueȱnosȱ encontramosȱ anteȱ unaȱ autonomíaȱ políticaȱ deȱ segundoȱ nivelȱ oȱ derivada53.ȱ Siȱ noȱ fueraȱ así,ȱ noȱ existiríaȱ unȱ interésȱ específicoȱ enȱ analizarȱ elȱ efectoȱ queȱ produceȱ elȱ diseñoȱ institucionalȱ queȱ losȱ sustenta,ȱ suȱ posiciónȱ políticaȱ oȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱparaȱentenderȱlasȱpolíticasȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales54.ȱȱ Unaȱ deȱ lasȱ primerasȱ tentativasȱ deȱ conceptualizarȱ losȱ diversosȱ modelosȱ deȱ autonomíaȱ localȱ fueȱ elȱ deȱ Clarkȱ (1984),ȱ queȱ tomabaȱ enȱ cuentaȱ dosȱ aspectosȱ eminentementeȱlegales:ȱiniciaciónȱeȱinmunidadȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱ(M.ȱGoldsmith,ȱ 1995).ȱ Porȱ iniciaciónȱ entendíaȱ laȱ capacidadȱ deȱ lanzarȱ lasȱ propiasȱ propuestasȱ yȱ responderȱ aȱ susȱ obligacionesȱ deȱ laȱ formaȱ másȱ autónomaȱ posible.ȱ Porȱ inmunidadȱ entiendeȱ laȱ capacidadȱ deȱ defensa,ȱ laȱ capacidadȱ deȱ resistenciaȱ deȱ lasȱ intromisionesȱ deȱ otrosȱnivelesȱdeȱgobierno.ȱAsí,ȱtalȱyȱcomoȱconstaȱenȱlaȱsiguienteȱtabla,ȱseȱgeneranȱhastaȱ cuatroȱposiblesȱtipologíasȱdeȱautonomíaȱlocal.ȱ Tablaȱ2.1:ȱLosȱmodelosȱdeȱautonomíaȱlocalȱsegúnȱsuȱcapacidadȱdeȱiniciaciónȱeȱinmunidad.ȱ Immunityȱȱ Noȱimmunityȱ Initiationȱ Noȱinitiationȱ Typeȱ1.ȱHighȱ Typeȱ3.ȱMediumȱ Typeȱ2.ȱMediumȱ Typeȱ4.ȱLowȱ Fuente:ȱClarkȱ(Clark,ȱ1984),ȱcitadoȱenȱ(M.ȱGoldsmith,ȱ1995)ȱ ȱ Elȱmodeloȱdeȱmáximaȱautonomíaȱ(tipoȱ1)ȱesȱaquelȱenȱelȱqueȱelȱgobiernoȱlocalȱtieneȱ garantizadaȱlaȱmáximaȱprotecciónȱanteȱlasȱintromisionesȱdeȱotrosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱyȱ ademásȱ tieneȱ unaȱ libertadȱ muyȱ ampliaȱ enȱ laȱ determinaciónȱ deȱ susȱ propiasȱ opcionesȱ políticas.ȱElȱ modeloȱopuestoȱ(tipoȱ4)ȱesȱaquelȱ dondeȱelȱgobiernoȱlocalȱestáȱtotalmenteȱ ȱ Términoȱ utilizadoȱ frecuentementeȱ paraȱ especificarȱ queȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ Europaȱ noȱ tienenȱ unaȱ soberaníaȱ originariaȱ queȱ losȱ fundamente,ȱ sinoȱ queȱ seȱ trataȱ deȱ organizacionesȱ políticasȱ que,ȱ aȱ pesarȱ deȱ disponerȱdeȱlegitimidadȱdemocrática,ȱnoȱejercenȱlaȱsoberaníaȱenȱsentidoȱjurídicoȬconstitucional.ȱInclusoȱenȱ Franciaȱnoȱseȱhablaȱdeȱ“autonomía”ȱsinoȱmásȱbienȱdeȱ“libreȱadministration”,ȱparaȱnoȱinducirȱalȱerror.ȱPorȱ ello,ȱsuȱcapacidadȱdeȱactuaciónȱesȱmásȱrestringida,ȱderivadaȱdeȱunaȱautonomíaȱlimitada,ȱenȱrelaciónȱconȱlaȱ supuestaȱ autonomíaȱ decisionalȱ “absoluta”ȱ deȱ losȱ gobiernosȱ nacionales,ȱ dondeȱ resideȱ efectivamenteȱ laȱ soberaníaȱnacional.ȱ 54ȱElȱconceptoȱdeȱautonomíaȱlocalȱestáȱespecíficamenteȱligadoȱaȱlaȱformaȱdeȱEstadoȱ(federalȱoȱunitario)ȱyȱaȱ losȱprocesosȱdeȱdevoluciónȱoȱdescentralizaciónȱqueȱhayanȱoperadoȱ(Agranoff,ȱ2004).ȱȱȱ 53 75ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ desprotegidoȱanteȱlasȱintromisionesȱdeȱlosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱsuperioresȱyȱtieneȱunaȱ nulaȱcapacidadȱdeȱdecidirȱautónomamente.ȱEntreȱambosȱextremosȱelȱjuegoȱcombinadoȱ deȱ lasȱ dosȱ variablesȱ (existencia/noȱ existencia)ȱ generaȱ losȱ modelosȱ híbridosȱ (3ȱ yȱ 4)ȱ dondeȱelȱgobiernoȱlocalȱpresentaȱunȱprácticaȱautónomaȱcontingente.ȱȱȱ Otrasȱ visionesȱ deȱ carácterȱ marxistaȱ hanȱ destacadoȱ queȱ enȱ realidadȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ sonȱ “prisioneros”ȱ deȱ losȱ gobiernosȱ centralesȱ yȱ deȱ lasȱ fuerzasȱ deȱ losȱ sectoresȱ económicosȱ presentesȱ enȱ suȱ territorio55.ȱ Enȱ general,ȱ estasȱ aproximacionesȱ tuvieronȱ laȱ virtudȱ deȱ resaltarȱ laȱ importanciaȱ deȱ lasȱ transferenciasȱ económicasȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobierno,ȱcomoȱvariableȱfundamentalȱdeȱtodoȱestudioȱdeȱlaȱautonomíaȱyȱlasȱrelacionesȱ intergubernamentalesȱ(M.ȱGoldsmith,ȱ1995;ȱH.ȱWolmanȱyȱGoldsmith,ȱ1992c).ȱSegúnȱlasȱ aproximacionesȱdeȱinspiraciónȱmarxista,ȱlosȱcambiosȱenȱlasȱrelacionesȱentreȱnivelesȱdeȱ gobiernoȱ seȱ explicanȱ enȱ buenaȱ medidaȱ porȱ cambiosȱ enȱ elȱ entornoȱ económicoȱ yȱ lasȱ transferenciasȱentreȱnivelesȱdeȱgobiernoȱyȱsuȱcarácterȱfinalistaȱoȱgeneralista.ȱȱ ȱȱȱUnaȱterceraȱcorrienteȱseȱfocalizaȱenȱlaȱcapacidadȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱdeȱafectarȱ elȱbienestarȱdeȱsusȱciudadanos.ȱȱParaȱWolmanȱyȱGoldsmithȱ(1992)ȱ“localȱautonomyȱisȱtheȱ abilityȱofȱlocalȱgovernmentsȱtoȱhaveȱandȱindependentȱimpactȱonȱtheȱwellȬbeingȱofȱtheirȱcitizens”ȱ 45ȱ (H.ȱ Wolmanȱ yȱ Goldsmith,ȱ 1992d).ȱ Estosȱ autoresȱ entiendenȱ porȱ bienestarȱ laȱ capacidadȱ deȱ ofrecerȱ serviciosȱ yȱ políticasȱ desdeȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ queȱ denȱ satisfacciónȱ aȱ lasȱ circunstanciasȱ individualesȱ deȱ laȱ población56.ȱ Aȱ pesarȱ deȱ ello,ȱ estaȱ corrienteȱ reconoceȱ específicamenteȱ lasȱ limitacionesȱ institucionalesȱ queȱ tienenȱ losȱ gobiernosȱlocalesȱenȱlaȱprestaciónȱdeȱpolíticasȱpúbicas:ȱpresupuestarias,ȱcompetencialesȱ yȱdeȱcapacidadȱpolíticaȱ(H.ȱWolmanȱyȱGoldsmith,ȱ1990).ȱȱ Enȱesteȱsentido,ȱunaȱaproximaciónȱhistóricaȱofreceȱdiferentesȱrespuestasȱparaȱpaísesȱ distintos:ȱ Europaȱ delȱ norteȱ desarrollóȱ sistemasȱ deȱ gobiernoȱ localȱ conȱ capacidadesȱ deȱ bienestarȱ másȱ extensas,ȱ mientrasȱ queȱ losȱ paísesȱ delȱ surȱ deȱ Europaȱ desarrollaronȱ sistemasȱ másȱ centradosȱ enȱ laȱ comunidad,ȱ conȱ responsabilidadesȱ limitadasȱ peroȱ conȱ 55ȱLaȱtipologíaȱdualȱyaȱcomentadaȱdeȱGurrȱyȱKingȱ(GurrȱyȱKing,ȱ1987),ȱqueȱsinȱembargo,ȱmatizaȱyȱadaptaȱ estaȱposturaȱtanȱdeterminista.ȱ 56ȱConcretamenteȱentienden:ȱ“WellȬbeingȱconsistsȱofȱtheȱincomeȱwhichȱpermitsȱindividualsȱtoȱpurchaseȱgoodsȱandȱ services,ȱ toȱ satisfyȱ theirȱ desires,ȱ butȱ itȱ alsoȱ consistsȱ ofȱ nonȬmonetaryȱ attributesȱ fromȱ whichȱ individualsȱ deriveȱ satisfactionȱsuchȱasȱtheirȱpersonalȱrelationships,ȱhealth,ȱselfȬesteem…”ȱ45ȱ(H.ȱWolmanȱyȱGoldsmith,ȱ1992d).ȱ 76ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ relacionesȱ clientelaresȱ fluidasȱ conȱ elȱ centroȱ políticoȱ (Pageȱ yȱ Goldsmith,ȱ 1987).ȱ Asíȱ establecenȱ unaȱ clasificaciónȱ muyȱ sencillaȱ basadaȱ enȱ lasȱ relacionesȱ centralȬlocal57ȱ yȱ enȱ tresȱvariablesȱqueȱpermitenȱdiscriminarȱlasȱdosȱtipologías:ȱEuropaȱdelȱNorteȱyȱEuropaȱ delȱ Sur.ȱ Laȱ tipologíaȱ seȱ fundamentaȱ enȱ unaȱ comparaciónȱ deȱ lasȱ funcionesȱ queȱ tienenȱ asignadasȱlosȱgobiernosȱlocales,ȱlaȱcapacidadȱautónomaȱdeȱtomarȱdecisionesȱyȱelȱaccesoȱ aȱlosȱcentrosȱnacionalesȱdeȱdecisión.ȱ Tablaȱ2.2:ȱFunciones,ȱautonomíaȱyȱaccesoȱpolíticoȱdeȱlosȱmunicipiosȱenȱEuropaȱdelȱOesteȱ ȱ Funcionesȱ Autonomíaȱ Accesoȱpolíticoȱ Norteȱ Altasȱ Altaȱ Bajoȱ Surȱ Bajasȱ Bajasȱ Altasȱ Fuente:ȱJohn,ȱPeter,ȱenȱLocalȱGovernanceȱinȱEurope,ȱ2001,ȱpágȱ28.ȱ ȱ Estaȱ divisiónȱ reflejaȱ dosȱ patronesȱ históricosȱ diferentesȱ queȱ reflejanȱ dosȱ opcionesȱ políticasȱdistintasȱenȱlaȱdescentralizaciónȱdeȱlosȱEstadosȱ(P.ȱJohn,ȱ2001).ȱBásicamenteȱlasȱ distintasȱ opcionesȱ históricasȱ seȱ explicanȱ porȱ elȱ papelȱ queȱ losȱ Estadosȱ quisieronȱ reconocerȱaȱlosȱgobiernosȱlocalesȱyȱsuȱconcepciónȱdelȱEstadoȱcentral58.ȱEnȱesteȱmodelo,ȱ losȱ ayuntamientosȱ delȱ norteȱ sonȱ pequeñosȱ sistemasȱ políticosȱ enȱ miniatura,ȱ dondeȱ elȱ selfȬgovernmentȱ reproduceȱ losȱ patronesȱ deȱ comportamientoȱ deȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ estatalȱyȱlosȱgobiernosȱlocalesȱsonȱexpresiónȱdelȱautoȱorganizaciónȱdeȱlosȱciudadanos59.ȱ Porȱotroȱlado,ȱlaȱcaracterísticaȱprincipalȱdeȱlosȱmunicipiosȱdelȱsurȱesȱqueȱlosȱgobiernosȱ localesȱ tanȱ sóloȱ representanȱ losȱ interesesȱ delȱ municipioȱ (enȱ ningúnȱ casoȱ losȱ interesesȱ ȱPorȱcentralȬlocalȱseȱentiendeȱenȱlaȱliteraturaȱacadémica,ȱtodasȱaquellasȱinterdependenciasȱqueȱtienenȱlosȱ consideradosȱgobiernosȱlocalesȱconȱsusȱrespectivosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱsuperiores,ȱdeȱlosȱcualesȱdependenȱ constitucionalȱ oȱ legalmente.ȱ Esȱ unȱ conceptoȱ muyȱ ligadoȱ aȱ laȱ tradiciónȱ anglosajonaȱ yȱ específicamenteȱ aȱ Estadosȱunitarios.ȱEnȱlosȱpaísesȱfederalesȱseȱutilizaȱelȱconceptoȱ“relacionesȱintergubernamentales”.ȱComoȱ yaȱheȱadvertido,ȱlosȱusoȱindistintamenteȱenȱestaȱtesis.ȱȱ 58ȱ Losȱ paísesȱ delȱ sur,ȱ deȱ tradiciónȱ católica,ȱ optaronȱ porȱ estadosȱ másȱ centralizados,ȱ másȱ nacionalistas,ȱ dondeȱseȱprivilegiabaȱlaȱconstrucciónȱnacionalȱyȱlaȱhomogeneidadȱsocialȱyȱpolíticaȱcomoȱmeta,ȱporȱencimaȱ deȱotrasȱvariablesȱdemocráticas,ȱpolíticasȱoȱjurídicasȱenȱlaȱdimensiónȱterritorialȱdeȱlaȱtomaȱdeȱdecisionesȱ(P.ȱ John,ȱ2001).ȱSeȱtratabaȱdeȱunaȱvisiónȱmuyȱburocratizada,ȱaȱlaȱimagenȱdeȱWeber.ȱ 59ȱ Básicamenteȱ laȱ capacidadȱ deȱ tomarȱ decisiones,ȱ deȱ implementarlas,ȱ deȱ generarȱ sistemasȱ deȱ actoresȱ conȱ interesesȱ propiosȱ yȱ diferenciadosȱ aȱ nivelȱ local….queȱ llevaȱ aparejadasȱ tensionesȱ políticoȬjurídicasȱ entreȱ nivelesȱdeȱgobiernoȱenȱtérminosȱdeȱdecisiónȱpolítica.ȱ 57 77ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ generales),ȱ sonȱ responsablesȱ tanȱ sóloȱ deȱ losȱ temasȱ genuinamenteȱ localesȱ yȱ estánȱ (oȱ estaban)ȱsometidosȱaȱunȱmayorȱcontrolȱpolítico60.ȱȱȱȱȱ ȱ Pageȱ yȱ Goldsmithȱ (1987)ȱ afinaronȱ laȱ dobleȱ clasificaciónȱ deȱ Clarkȱ medianteȱ unaȱ clarificaciónȱdeȱlosȱdosȱmodelos.ȱAsí,ȱlosȱgobiernosȱlocalesȱdeȱFranciaȱyȱEspañaȱsonȱunaȱ parejaȱ inseparableȱ queȱ seȱ sitúaȱ siempreȱ enȱ elȱ mismoȱ grupo61,ȱ elȱ queȱ seȱ haȱ venidoȱ llamandoȱ elȱ modeloȱ deȱ Europaȱ delȱ Surȱ oȱ Napoleónico62.ȱ Estaȱ tipologíaȱ seȱ caracterizaȱ porȱ suȱ reconocimientoȱ constitucional,ȱ basadoȱ enȱ unȱ principioȱ deȱ competenciasȱ generalesȱ yȱ responsabilidadesȱ básicas,ȱ unaȱ altísimaȱ fragmentación,ȱ laȱ existenciaȱ deȱ electosȱ locales,ȱ laȱ uniformidadȱ institucionalȱ yȱ laȱ presenciaȱ deȱ unaȱ identidadȱ localȱ marcadaȱ(O.ȱBorraz,ȱ2000;ȱBruguéȱyȱGomà,ȱ1998;ȱP.ȱJohn,ȱ2001;ȱVallèsȱyȱBrugué,ȱ2001).ȱ Ademásȱ esteȱ modeloȱ seȱ haȱ caracterizadoȱ por,ȱ enȱ loȱ económico,ȱ tenerȱ unaȱ capacidadȱ limitada,ȱ yȱ enȱ loȱ político,ȱ comportarseȱ comoȱ unaȱ escuelaȱ deȱ formaciónȱ deȱ cuadrosȱ políticosȱ nacionalesȱ yȱ laȱ nacionalizaciónȱ deȱ losȱ partidosȱ alȱ nivelȱ localȱ (Agnès,ȱ 1988;ȱ BruguéȱyȱGomà,ȱ1998;ȱCapoȱGiol,ȱ1991;ȱUbasart,ȱ2011;Capo,ȱBarasȱiȱGómez,ȱBotella,ȱyȱ Colomé,ȱ 1988;ȱ Magre,ȱ 1999).ȱ Estaȱ conjugaciónȱ deȱ factoresȱ institucionalesȱ provocaríaȱ unaȱsuerteȱdeȱminoríaȱdeȱedad63ȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenglobadosȱenȱesteȱmodelo,ȱqueȱ explicaríaȱ suȱ incapacidadȱ decisionalȱ enȱ muchosȱ aspectosȱ queȱ potencialmenteȱ lesȱ podríanȱcorresponder.ȱLaȱrazónȱdeȱserȱdeȱesteȱdiseñoȱinstitucionalȱesȱpolíticaȱyȱnoȱtantoȱ funcional.ȱȱ ȱ ȱParaȱelȱcasoȱfrancés,ȱparadigmaȱdeȱesteȱmodelo,ȱelȱcontrolȱexȬanteȱdelȱPréfet,ȱyaȱdesaparecido,ȱnoȱesȱmásȱ queȱ laȱ pruebaȱ deȱ estaȱ desconfianzaȱ haciaȱ losȱ interesesȱ locales,ȱ contrariosȱ porȱ naturalezaȱ aȱ losȱ interesesȱ generalesȱ deȱ laȱ nación.ȱ Además,ȱ seȱ generan,ȱ paraȱ losȱ modelosȱ delȱ sur,ȱ redesȱ clientelaresȱ alrededorȱ delȱ alcalde,ȱqueȱtieneȱlaȱcapacidadȱdeȱcontratarȱsuȱpropioȱpersonalȱprovocandoȱqueȱlosȱmunicipiosȱfuncionenȱ unȱpocoȱcomoȱlobbiesȱanteȱlosȱgobiernosȱcentralesȱ(P.ȱJohn,ȱ2001).ȱ 61ȱEstaȱafirmaciónȱsirveȱparaȱtodasȱlasȱclasificacionesȱqueȱcomentoȱmásȱadelante.ȱ 62ȱLosȱpaísesȱformadoȱtradicionalmenteȱparteȱdeȱesteȱmodeloȱsonȱFrancia,ȱEspañaȱ(sobreȱtodoȱdespuésȱdeȱ 1978),ȱItalia,ȱGreciaȱoȱPortugal.ȱSinȱembargoȱalgunosȱdeȱellosȱhanȱrealizadoȱreformasȱmuyȱrecientesȱque,ȱ sinȱdudaȱpuedenȱalterarȱestaȱclasificación.ȱȱȱȱ 63ȱ Noȱ hagoȱ másȱ queȱ reproducirȱ exactamenteȱ lasȱ palabrasȱ deȱ Bruguéȱ yȱ Gomàȱ (1998:ȱ 15Ȭ17)ȱ medianteȱ lasȱ cualesȱindicanȱqueȱlosȱgobiernosȱlocalesȱqueȱtienenȱpocaȱcapacidadȱrealȱdeȱincidenciaȱenȱelȱbienestarȱdeȱsusȱ ciudadanos,ȱnoȱtantoȱporȱfaltaȱdeȱautonomíaȱpolítica,ȱsinoȱmásȱbienȱporȱlaȱfaltaȱdeȱrecursosȱpúblicosȱaȱsuȱ disposición.ȱ 60 78ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ Porȱ otroȱ lado,ȱ losȱ modelosȱ deȱ tradiciónȱ británica,ȱ oȱ delȱ norteȱ deȱ Europa,ȱ seȱ caracterizanȱ porȱ todoȱ loȱ contrarioȱ deȱ losȱ anteriores.ȱ Losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ ésteȱ modeloȱsonȱmuchoȱmayoresȱenȱtérminosȱdeȱpoblación,ȱgestionanȱunaȱcantidadȱmuchoȱ másȱelevadaȱdeȱrecursosȱpúbicosȱyȱgeneralmenteȱtienenȱreconocidasȱunaȱampliaȱcartaȱ deȱ serviciosȱ asociadosȱ (Bruguéȱ yȱ Gomà,ȱ 1998;ȱ Norton,ȱ 1991).ȱ Sinȱ embargo,ȱ acostumbranȱ aȱ tenerȱ menorȱ reconocimientoȱ constitucional,ȱ lasȱ políticasȱ queȱ puedenȱ prestarȱ acostumbranȱ aȱ estarȱ fiscalizadasȱ porȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ superiores,ȱ laȱ ciudadaníaȱnoȱgeneraȱsentimientosȱdeȱpertenenciaȱalȱterritorioȱlocal,ȱyȱhanȱestablecidoȱ muchasȱvecesȱmodelosȱdeȱgobiernoȱdeȱcarácterȱgerencialȱoȱtécnico.ȱ Estaȱclasificaciónȱhaȱsidoȱmatizadaȱporȱdiversosȱautores,ȱprincipalmenteȱporȱNortonȱ (1991)ȱJohnȱ(2001),ȱDentersȱyȱRoseȱ(2005)ȱyȱespecialmenteȱHesseȱ(1991)ȱyȱHeineltȱ(2006)ȱ puestoȱ que,ȱ porȱ ejemplo,ȱ elȱ modeloȱ delȱ surȱ haȱ ganadoȱ conȱ elȱ pasoȱ delȱ tiempoȱ unaȱ considerableȱ cantidadȱ deȱ recursosȱ formales,ȱ capacidadȱ técnicaȱ yȱ autonomíaȱ porȱ losȱ efectosȱ conjugadosȱ deȱ laȱ regionalizaciónȱ yȱ europeización64.ȱ Porȱ elȱ contrario,ȱ losȱ sistemasȱ delȱ norteȱ comoȱ elȱ británico,ȱ hanȱ recaídoȱ enȱ términosȱ deȱ responsabilidadesȱ yȱ autonomíaȱ formal,ȱ puestoȱ queȱ seȱ hanȱ idoȱ configurandoȱ comoȱ simplesȱ implementadoresȱdeȱlasȱdecisionesȱdelȱcentroȱpolítico65.ȱAdemás,ȱhanȱsurgidoȱnuevosȱ estadosȱeuropeosȱyȱseȱhanȱreconfiguradoȱterritorialmenteȱotrosȱmuchos.ȱ HesseȱyȱSharpeȱ(1991)ȱañadenȱaȱlaȱdobleȱclasificaciónȱanteriorȱunaȱterceraȱtipologíaȱ queȱ seȱ correspondeȱ conȱ modelosȱ deȱ gobiernoȱ localȱ queȱ llamanȱ “Northȱ andȱ Middleȱ EuropeanȱGroup”.ȱEstosȱautoresȱbasanȱsuȱdistinciónȱtripartitaȱtambiénȱenȱlaȱreparticiónȱ competencialȱ yȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobierno,ȱ peroȱ añadenȱ laȱ importanciaȱ queȱ tieneȱ paraȱ cadaȱ casoȱ laȱ democraciaȱ local.ȱ ȱ Asíȱ éstaȱ nuevaȱ tipologíaȱ divideȱ losȱ sistemasȱ deȱ gobiernoȱ localesȱ entreȱ elȱ grupoȱ napoleónicoȱ (oȱ francés),ȱ elȱ grupoȱ ȱBaࡇck,ȱHeinelt,ȱyȱMagnier,ȱ2006;ȱBobbio,ȱ2005;ȱO.ȱBorrazȱyȱLeȱGalès,ȱ2005;ȱDentersȱyȱRose,ȱ2005;ȱHesseȱyȱ Sharpe,ȱ1991a;ȱNorton,ȱ1991ȱ 65ȱEnȱelȱcasoȱbritánico,ȱelȱpapelȱdeȱlosȱgobiernosȱconservadoresȱdeȱThatcherȱyȱMajorȱrepresentaronȱelȱmásȱ claroȱ ejemploȱ deȱ reformasȱ ideológicamenteȱ orientadasȱ yȱ queȱ afectaronȱ elȱ papelȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ queȱ pasaronȱ aȱ serȱ merosȱ brazosȱ ejecutoresȱ deȱ políticasȱ decididasȱ enȱ elȱ centroȱ aȱ causaȱ deȱ suȱ asfixia/dependenciaȱfinancieraȱ(EntwistleȱyȱLaffin,ȱ2003;ȱGurrȱyȱKing,ȱ1987;ȱR.ȱA.ȱW.ȱRhodesȱyȱStoker,ȱ2003;ȱ D.ȱWilson,ȱ2005).ȱAsíȱmientrasȱenȱelȱrestoȱdeȱEuropaȱseȱdescentralizaba,ȱenȱGranȱBretañaȱseȱincrementabaȱ elȱ poderȱ central,ȱ seȱ abolíanȱ gobiernosȱ locales,ȱ seȱ dabanȱ funcionesȱ aȱ agenciasȱ noȱ escogidasȱ democráticamente,ȱyȱelȱcentroȱfijabaȱdirectamenteȱlosȱimpuestosȱyȱgastosȱlocalesȱ(M.ȱGoldsmith,ȱ2003).ȱȱȱ 64 79ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ anglosajónȱ yȱ elȱ nuevoȱ grupoȱ anteriormenteȱ mencionado,ȱ queȱ seȱ caracterizaȱ porȱ estarȱ institucionalmenteȱbienȱdefinidoȱyȱȱconȱunȱdiseñoȱrelativamenteȱhomogéneoȱ(comoȱlosȱ modelosȱ napoleónicos)ȱ peroȱ tambiénȱ porȱ controlarȱ elevadosȱ recursosȱ económicosȱ (comoȱ elȱ grupoȱ anglosajón),ȱ generandoȱ unȱ tertiumȱ genusȱ queȱ noȱ encajabaȱ conȱ laȱ tipologíaȱdualȱanterior.ȱ Finalmente,ȱ Heineltȱ (2006)ȱ 66ȱ proponeȱ analizarȱ losȱ modelosȱ deȱ gobiernoȱ localȱ conjugandoȱlasȱvisionesȱverticalesȱdeȱpoderȱ(relacionesȱcentralȬlocal,ȱprivilegiadasȱporȱ Page,ȱ Goldsmith,ȱ Dentersȱ yȱ Hesseȱ yȱ Sharp)ȱ conȱ lasȱ relacionesȱ horizontalesȱ (básicamenteȱ entreȱ elȱ modeloȱ delȱ alcaldeȱ queȱ estableceȱ cadaȱ diseñoȱ institucional,ȱ deȱ MouritzenȱyȱSvara67).ȱAsí,ȱseȱposicionanȱdeȱformaȱmásȱprecisaȱlaȱprácticaȱtotalidadȱdeȱ diseñosȱinstitucionalesȱdeȱgobiernoȱlocal68.ȱȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱUnaȱúltimaȱtentativaȱdeȱclasificación,ȱtodavíaȱporȱdesarrollar,ȱesȱlaȱpropuestaȱporȱStokerȱenȱunȱrecienteȱ artículoȱdeȱ2011,ȱdondeȱplanteaȱsuperarȱtodasȱestasȱtipologíasȱyȱclasificarȱlosȱgobiernosȱlocalesȱmedianteȱ cuatroȱ elementosȱ relacionadosȱ conȱ lasȱ cuatroȱ funcionesȱ nuclearesȱ deȱ todoȱ gobiernoȱ local:ȱ laȱ creaciónȱ deȱ identidad,ȱ suȱ papelȱ enȱ elȱ desarrolloȱ económico,ȱ elȱ modeloȱ deȱ bienestarȱ queȱ producenȱ yȱ laȱ capacidadȱ deȱ coordinaciónȱanteȱlaȱcomplejidadȱ(G.ȱStoker,ȱ2011).ȱȱ Unȱpocoȱantes,ȱWolmanȱproponíaȱunaȱmetodologíaȱempíricaȱalgoȱparecidaȱaȱlaȱdeȱStokerȱparaȱubicarȱaȱlosȱ gobiernosȱ localesȱ despuésȱ deȱ operacionalizarȱ hastaȱ ochoȱ conceptosȱ distintosȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales:ȱ objetivos,ȱ importancia,ȱ estructuraȱ institucional,ȱ fiscalidad,ȱ autonomía,ȱ democraciaȱ local,ȱ capacidad,ȱ serviciosȱprestadosȱyȱsuȱpolíticaȱ(politics)ȱ(H.ȱWolman,ȱ2008).ȱ 67ȱClasificanȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenȱfunciónȱdelȱsistemaȱdeȱgobiernoȱlocalȱyȱdelȱpapelȱdelȱalcalde,ȱasíȱqueȱ distinguenȱ entre:ȱ modelosȱ “parlamentarios”,ȱ “consociativistas”,ȱ “presidenciales”ȱ yȱ “semiȬpresidenciales”ȱ (MouritzenȱyȱSvara,ȱ2002).ȱȱȱ 68ȱ Sinȱ embargoȱ cabeȱ destacarȱ queȱ Heineltȱ seȱ veȱ obligadoȱ aȱ introducirȱ unaȱ cuartaȱ tipología,ȱ queȱ llamaȱ “Centralȱ Eastȱ Europeanȱ type”,ȱ caracterizadaȱ porȱ laȱ vertiginosaȱ democratización,ȱ descentralizaciónȱ yȱ ambigüedadȱ competencialȱ deȱ susȱ gobiernosȱ localesȱ (Heineltȱ yȱ Hlepas,ȱ 2006),ȱ paraȱ poderȱ clasificarȱ laȱ prácticaȱtotalidadȱdeȱlosȱsistemasȱdeȱgobiernoȱlocalȱdeȱEuropa.ȱ 66 80ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ Tablaȱ2.3:ȱModelosȱdeȱgobiernoȱlocalȱ Typesȱofȱlocalȱgovernmentȱsystemsȱaccordingȱtoȱ(vertical)ȱlocalȬcentralȱ Politicalȱleadershipȱtypesȱ relationsȱ(HesseȱandȱSharpeȱ1991)ȱ accordingȱtoȱdifferentȱ NorthȬMiddleȱ CentralȬEastȱ Europeanȱlocalȱgovernmentȱ Francoȱtypeȱ Angloȱtypeȱ Europeanȱtypeȱ Europeanȱtypeȱ systemsȱ Strongȱ mayorȱformȱ formsȱofȱlocalȱ governmentȱ systemsȱ accordingȱtoȱ committeeȱ leaderȱformȱ horizontalȱ powerȱ relationsȱ (Mouritzenȱ collectiveȱ andȱSvaraȱ formȱ 2002)ȱ politicalȱmayorȇȱ France,ȱGreece,ȱ Italy,ȱPortugal,ȱ Spainȱ executiveȱmayorȇȱ executiveȱmayorȇȱ executiveȱmayorȇȱ Englandȱ Germany,ȱAustriaȱ Poland,,ȱHungaryȱ ȱ collegialȱleaderȇȱ Englandȱ collegialȱleaderȇȱ Denmark,ȱ Sweden,ȱ(Austria)ȱ collegialȱleaderȇȱ Belgiumȱ collegialȱleaderȇȱ Englandȱ collegialȱleaderȇȱȱ Netherlands,ȱ Switzerland,ȱ (Germany)ȱ collegialȱleaderȇȱ CzechȱRep.ȱ ȱ ceremonialȱ mayorȇȱIrelandȱ ȱ ȱ councilȬ managerȱ formȱ ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdeȱ(Baࡇckȱetȱal.,ȱ2006;ȱHeineltȱyȱHlepas,ȱ2006;ȱHesseȱyȱSharpe,ȱ1991b;ȱMouritzenȱyȱSvara,ȱ 2002;ȱPageȱyȱGoldsmith,ȱ1987)ȱ ȱ Enȱ cualquierȱ caso,ȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ presentanȱ unaȱ prácticaȱ políticaȱ enormementeȱ contingente,ȱ determinadaȱ tantoȱ porȱ factoresȱ internosȱ (valoresȱ políticoȬ ideológicosȱ yȱ estructurasȱ socioȬeconómicas),ȱ comoȱ porȱ factoresȱ externosȱ (modeloȱ deȱ Estadoȱ delȱ Bienestarȱ yȱ posiciónȱ institucional)ȱ (Bruguéȱ yȱ Gomà,ȱ 1998).ȱ Además,ȱ lasȱ políticasȱ delȱ gobiernoȱ localȱ dependenȱ enȱ granȱ medidaȱ lasȱ característicasȱ propiasȱ delȱ sectorȱdeȱpolíticaȱpúblicaȱenȱelȱqueȱseȱactúe.ȱAsí,ȱlaȱcapacidadȱdeȱaprovecharȱsinergiasȱ entreȱ actoresȱ (interdependencias)ȱ yȱ laȱ capacidadȱ prácticaȱ acumuladaȱ aȱ travésȱ deȱ losȱ técnicosȱ municipales69,ȱ resultanȱ serȱ factoresȱ decisivosȱ paraȱ laȱ actuaciónȱ localȱ enȱ unȱ marcoȱ deȱ gobernanzaȱ multinivel,ȱ yȱ específicamenteȱ paraȱ losȱ modelosȱ localesȱ deȱ tipoȱ napoleónicoȱ (Agranoffȱ yȱ McGuire,ȱ 2003;ȱ Baࡇckȱ etȱ al.,ȱ 2006;ȱ Entwistleȱ yȱ Laffin,ȱ 2003;ȱ Reiter,ȱ2001).ȱ ȱ 69ȱElȱnúmeroȱdeȱtrabajadoresȱpúblicosȱdeȱcadaȱnivelȱdeȱgobiernoȱtambiénȱseȱhaȱtomadoȱmuchasȱvecesȱcomoȱ indicadorȱ deȱ laȱ “capacidad”ȱ deȱ cadaȱ unoȱ deȱ losȱ nivelesȱ deȱ gobierno,ȱ bajoȱ elȱ supuestoȱ de:ȱ aȱ másȱ trabajadores,ȱmayorȱfuerzaȱpolíticaȱyȱcapacidadȱdeȱprestarȱyȱdiseñarȱpolíticasȱ(P.ȱJohn,ȱ2001).ȱȱ 81ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ 2.1.2ȱCompetencias,ȱcapacidadesȱyȱrecursosȱeconómicos.ȱ Losȱmodelosȱdeȱgobiernoȱlocalȱfuncionanȱcomoȱdiseñosȱinstitucionalesȱqueȱafectanȱ decisivamenteȱ aȱ laȱ formaȱ enȱ cómoȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ seȱ comportanȱ yȱ prestanȱ lasȱ políticasȱ públicas.ȱ Así,ȱ segúnȱ elȱ modeloȱ dondeȱ seȱ inserteȱ elȱ objetoȱ deȱ estudio,ȱ elȱ investigadorȱ seȱ encuentraȱ anteȱ unaȱ determinadaȱ maneraȱ deȱ relacionarȱ autonomíaȱ yȱ capacidadȱpolítica.ȱȱ Lasȱ explicacionesȱ empíricasȱ hanȱ sidoȱ privilegiadasȱ porȱ losȱ economistasȱ yȱ seȱ hanȱ basadoȱenȱelȱanálisisȱdeȱmacroȬmagnitudesȱmonetariasȱagregadasȱ(BelȱiȱQueralt,ȱ2006;ȱ BelȱyȱFageda,ȱ2007;ȱBosch,ȱ2001;ȱBoschȱyȱEspasa,ȱ2008;ȱBosch,ȱPedraja,ȱRubio,ȱyȱUtrillaȱ deȱlaȱHoz,ȱ2008;ȱRichard,ȱ2000).ȱPorȱotroȱlado,ȱlasȱaproximacionesȱentradasȱenȱfactoresȱ políticoȬconstitucionalesȱseȱhanȱcentradoȱenȱlaȱcapacidadȱefectivaȱdeȱpresarȱpolíticasȱaȱ travésȱ lasȱ estructurasȱ administrativasȱ generadas,ȱ queȱ seȱ vuelvenȱ determinantesȱ enȱ laȱ prestaciónȱdeȱserviciosȱyȱpolíticasȱpúblicasȱ(EymeriȬDouzans,ȱ2001;ȱEymeriȬDouzansȱyȱ Pierre,ȱ2011;ȱFavre,ȱ2003;ȱYesilkagit,ȱ2011)70.ȱ Unaȱaproximaciónȱresumidaȱaȱlasȱcompetenciasȱefectivasȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenȱ Españaȱ (Catalunya)ȱ yȱ Franciaȱ nosȱ muestraȱ dosȱ sistemasȱ competencialesȱ parecidos.ȱ Ambosȱ estánȱ marcadosȱ porȱ dosȱ característicasȱ fundamentales:ȱ laȱ existenciaȱ deȱ clausulasȱ generalesȱ deȱ competencia,ȱ porȱ unȱ lado,ȱ yȱ elȱ establecimientoȱ legalȱ deȱ lasȱ competenciasȱobligatoriasȱefectivamenteȱatribuidas,ȱporȱelȱotro.ȱȱ Paraȱ elȱ casoȱ español,ȱ yȱ específicamenteȱ elȱ catalán,ȱ encontramosȱ lasȱ competenciasȱ obligatoriasȱenȱdosȱnormasȱfundamentales:ȱlaȱLeyȱdeȱBasesȱdeȱRégimenȱLocalȱyȱelȱTextȱ refósȱ deȱ laȱ Lleiȱ municipalȱ iȱ deȱ règimȱ localȱ deȱ Catalunya71.ȱ Ambasȱ disposicionesȱ establecenȱ unȱ nivelȱ competencialȱ obligatorioȱ enȱ funciónȱ deȱ laȱ dimensiónȱ poblacionalȱ delȱ municipioȱ enȱ cuestión72.ȱ Así,ȱ todosȱ losȱ municipiosȱ incluidosȱ enȱ unaȱ mismaȱ franjaȱ ȱUnȱejemploȱmagnífico,ȱaunqueȱnoȱreferidoȱalȱnivelȱlocal,ȱesȱelȱcapítuloȱdeȱJeanȬMichelȱEymeriȬDouzansȱ enȱ Leȱ gouvernementȱ duȱ compromis,ȱ tituladoȱ Définirȱ Ȉlaȱ positionȱ deȱ laȱ FranceȈȱ dansȱ lȇUnionȱ Européenne.ȱ Laȱ médiationȱinterministérielleȱdesȱgéneralistesȱduȱSGCIȱȱ(EymeriȬDouzans,ȱ2002).ȱȱ 71ȱElȱrégimenȱlegalȱcatalánȱseȱconsideraȱbifronte,ȱpuestoȱqueȱseȱrigeȱaȱlaȱvezȱporȱunaȱleyȱespañolaȱyȱunaȱleyȱ catalana:ȱLeyȱ7/1985,ȱdeȱ2ȱdeȱabril,ȱReguladoraȱdeȱlasȱBasesȱdelȱRégimenȱLocalȱyȱDecretȱLegislatiuȱ2/2003,ȱdeȱ 28ȱdȇabril,ȱpelȱqualȱsȇaprovaȱelȱTextȱrefósȱdeȱlaȱLleiȱmunicipalȱiȱdeȱrègimȱlocalȱdeȱCatalunya.ȱ 72ȱVerȱtablasȱenȱanexo.ȱ 70 82ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ poblacionalȱ tienenȱ lasȱ mismasȱ obligacionesȱ legalesȱ mínimasȱ enȱ laȱ prestaciónȱ deȱ servicios,ȱ independientementeȱ deȱ todasȱ lasȱ demásȱ variablesȱ socioȬpolíticasȱ delȱ territorio73.ȱ Paraȱ elȱ casoȱ francésȱ hayȱ queȱ destacarȱ elȱ Codeȱ desȱ collectivitésȱ territoriales,ȱ dondeȱ seȱ regulanȱ lasȱ competenciasȱ obligatoriasȱ deȱ lasȱ colectividadesȱ locales,ȱ consolidandoȱ lasȱ tresȱ reformasȱ descentralizadorasȱ queȱ hanȱ tenidoȱ lugarȱ desdeȱ 1982ȱ (GohinȱyȱCabannes,ȱ2000)74,ȱademásȱdeȱlaȱreferenciaȱconstitucionalȱdelȱartículoȱ72Ȭ2.ȱȱ ȱȱȱȱȱȱLaȱ cláusulaȱ generalȱ deȱ competenciaȱ seȱ entiendeȱ comoȱ laȱ libertadȱ reconocidaȱ aȱ unaȱcolectividadȱterritorialȱparaȱintervenirȱenȱtodaȱmateriaȱqueȱseaȱdeȱinterésȱpúblicoȱ localȱyȱqueȱnoȱestéȱatribuidaȱaȱotraȱcolectividadȱterritorialȱuȱórganoȱdelȱEstado75.ȱHayȱ queȱdestacarȱqueȱoperanȱdeȱunaȱmismaȱmanera:ȱseȱtrataȱdeȱunaȱatribuciónȱgeneralȱqueȱ tieneȱ comoȱ únicoȱ límiteȱ queȱ laȱ materiaȱ noȱ seaȱ deȱ otroȱ nivelȱ gubernativoȱ yȱ queȱ seaȱ susceptibleȱ deȱ interesarȱ alȱ nivelȱ local.ȱ Seȱ debeȱ notarȱ queȱ seȱ trata,ȱ másȱ bien,ȱ deȱ unȱ principioȱdeȱlibertad,ȱqueȱdeȱverdaderaȱcapacidad.ȱLaȱgranȱdiferenciaȱentreȱelȱmodeloȱ francésȱ yȱ elȱ catalánȱ esȱ que,ȱ paraȱ elȱ segundo,ȱ seȱ trataȱ deȱ unaȱ libertadȱ constitucionalȱ yȱ legalmenteȱreconocida76,ȱmientrasȱqueȱparaȱelȱprimeroȱseȱhabíaȱtratadoȱsiempreȱcomoȱ unaȱ libertadȱ histórica,ȱ deȱ carácterȱ casiȱ consuetudinario,ȱ aȱ pesarȱ deȱ queȱ seȱ recogeȱ específicamenteȱ aȱ nivelȱ constitucionalȱ yȱ legalȱ desdeȱ elȱ advenimientoȱ laȱ Vȱ Repúblicaȱ (Marcou,ȱ2006)77.ȱȱ ȱ Hayȱ queȱ resaltar,ȱ sinȱ embargo,ȱ queȱ existenȱ legislacionesȱ sectorialesȱ queȱ establecenȱ otrasȱ obligacionesȱ municipalesȱparaȱtodosȱlosȱayuntamientos.ȱ 74ȱ Noȱ realizaréȱ aquíȱ ningunaȱ explicaciónȱ detalladaȱ delȱ procesoȱ deȱ descentralizaciónȱ francésȱ iniciadoȱ enȱ 1982ȱ yȱ queȱ tieneȱ suȱ “terceraȱ ola”ȱ enȱ laȱ leyȱ deȱ 16ȱ deȱ diciembreȱ deȱ 2011ȱ deȱ reformaȱ deȱ lasȱ colectividadesȱ territoriales,ȱ puestoȱ queȱ excedeȱ totalmenteȱ delȱ objetoȱ deȱ estaȱ tesis.ȱ Sinȱ embargoȱ seȱ recomiendanȱ entreȱ muchosȱotrosȱ(Auby,ȱ2006;ȱBoeufȱyȱMagnan,ȱ2009;ȱDelbo,ȱ2005;ȱLuchaireȱyȱLuchaire,ȱ2003;ȱMabileau,ȱ1997)ȱ 75ȱColectividadȱterritorialȱesȱlaȱexpresiónȱfrancesaȱqueȱnosȱpermiteȱenglobarȱtantoȱgobiernosȱlocalesȱdeȱbaseȱ –ayuntamientosȬȱ comoȱ otrosȱ nivelesȱ territorialesȱ (Provincia,ȱ Département,ȱ Región,ȱ Comunidadȱ Autónoma…)ȱ 76ȱ Articuloȱ 137,ȱ ademásȱ deȱ lasȱ disposicionesȱ deȱ laȱ Leyȱ deȱ Basesȱ yȱ deȱ laȱ Cartaȱ europeaȱ deȱ autonomíaȱ municipal.ȱ 77ȱLaȱprimeraȱreferenciaȱseȱencuentraȱenȱlaȱConstituciónȱrevolucionariaȱdeȱ1791,ȱrecogidaȱposteriormenteȱ porȱ laȱ Constituciónȱ deȱ 1884ȱ yȱ retomadaȱ hoyȱ porȱ elȱ artículoȱ Lȱ 2121Ȭ29ȱ delȱ Codeȱ Généralȱ desȱ Collectivitésȱ Territorialesȱ (CGCT).ȱ Esȱimportanteȱ destacarȱ queȱ esteȱ principioȱ deȱ libertadȱ seȱ reconocióȱ tambiénȱ paraȱ losȱ Conseilsȱ Générauxȱ enȱ 1926ȱ yȱ lasȱ Régionsȱ enȱ 1986,ȱ peroȱ queȱ unaȱ recienteȱ modificaciónȱ legislativa,ȱ concretamenteȱlaȱleyȱdeȱ16ȱdeȱdiciembreȱdeȱ2011ȱdeȱreformaȱdeȱlasȱcolectividadesȱterritoriales,ȱlasȱexcluyeȱ expresamenteȱdeȱestaȱclausulaȱgeneralȱdeȱcompetencia.ȱAsí,ȱseȱtrataȱdeȱunȱprincipioȱinspirador,ȱmásȱqueȱ unaȱverdaderaȱcaracterísticaȱdefinitoriaȱdelȱmodeloȱfrancés.ȱ 73 83ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ Enȱcualquierȱcaso,ȱquienȱdeterminaȱrealmenteȱlaȱamplitudȱdeȱestaȱcláusulaȱgeneralȱ deȱcompetenciaȱesȱsiempreȱelȱEstadoȱcentralȱ(oȱelȱcentroȱpolíticoȱcorrespondiente),ȱqueȱ puedeȱ ejercerȱ suȱ capacidadȱ distributivaȱ segúnȱ leȱ parezcaȱ enȱ cadaȱ momento.ȱ Nadaȱ leȱ puedeȱ impedirȱ modificar,ȱ cambiar,ȱ alterarȱ losȱ límitesȱ deȱ estaȱ capacidadȱ medianteȱ laȱ atribuciónȱdiscrecionalȱdeȱunaȱcompetenciaȱaȱunȱnivelȱgubernativoȱuȱotro.ȱȱȱ Así,ȱtomandoȱcomoȱcriterioȱdelimitadorȱlaȱcapacidadȱdeȱgeneraciónȱdeȱpolíticasȱyȱlaȱ implementaciónȱ deȱ serviciosȱ locales,ȱ autoresȱ comoȱ Goldsmithȱ (M.ȱ Goldsmith,ȱ1992)ȱ oȱ Lidströmȱ (Lidström,ȱ 1998),ȱ hanȱ creadoȱ unaȱ tipologíaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ funciónȱdelȱethosȱlocal.ȱIdentificanȱlosȱsiguientesȱmodelos:ȱ 1. Modeloȱ clientelarȱ oȱ deȱ patronazgo.ȱ Básicamenteȱ recubreȱ losȱ sistemasȱ deȱ gobiernoȱlocaȱdelȱsurȱdeȱEuropaȱyȱseȱcaracterizaȱporȱtenerȱejecutivosȱlocalesȱ fuertesȱ muyȱ ligadosȱ aȱ laȱ comunidadȱ yȱ queȱ tienenȱ elevadoȱ accesoȱ aȱ losȱ gobiernosȱsuperiores.ȱLasȱunidadesȱlocalesȱtiendenȱaȱserȱpequeñas.ȱ 2. Modeloȱ deȱ desarrolloȱ económico.ȱ Enȱ esteȱ grupo,ȱ laȱ principalȱ misiónȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ esȱ laȱ deȱ promoverȱ elȱ crecimientoȱ económicoȱ generandoȱ fuertesȱsinergiasȱpúblicoȬprivado.ȱLosȱpaísesȱtipoȱsonȱlosȱEstadosȱUnidosȱdeȱ AméricaȱyȱAustralia.ȱ 3. ElȱmodeloȱdelȱEstadoȱdeȱBienestar.ȱBajoȱestaȱclasificaciónȱseȱenglobanȱtodosȱ aquellosȱ sistemasȱ enȱ queȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ sonȱ mayoritariamenteȱ prestadoresȱ deȱ serviciosȱ delȱ bienestar.ȱ Incluyeȱ aȱ Alemania,ȱ Holanda,ȱ Reinoȱ Unidoȱyȱseȱcaracterizaȱporȱtenerȱunidadesȱlocalesȱgrandesȱyȱconȱautoridadesȱ localesȱdeȱcarácterȱprofesional.ȱȱ 4. Modeloȱ deȱ habilitaciónȱ deȱ mercado.ȱ Esteȱ modeloȱ esȱ másȱ teóricoȱ queȱ empíricamenteȱcontrastable,ȱperoȱrecogeȱlaȱideaȱdeȱqueȱlosȱgobiernosȱlocalesȱ tienenȱ queȱ serȱ mínimosȱ yȱ queȱ todasȱ lasȱ políticasȱ necesariasȱ paraȱ laȱ comunidadȱ seȱ debenȱ prestarȱ desdeȱ elȱ sectorȱ privadoȱ uȱ organizacionesȱ delȱ tercerȱsectorȱsinȱánimoȱdeȱlucro.ȱ ȱ 84ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ Enȱ elȱ modeloȱ deȱ patronazgo,ȱ además,ȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ tienenȱ unaȱ capacidadȱ limitadaȱparaȱdecidir,ȱnoȱtantoȱenȱlaȱdistribuciónȱdeȱlosȱrecursosȱqueȱmanejan,ȱcomoȱenȱ losȱinstrumentosȱdeȱpolíticasȱpúblicasȱparaȱimplementarȱsusȱdecisiones.ȱEfectivamenteȱ existenȱ limitacionesȱ graves,ȱ aȱ pesarȱ deȱ lasȱ cláusulasȱ generalesȱ deȱ competencia,ȱ enȱ cuantoȱ aȱ laȱ formaȱ enȱ cómoȱ lasȱ decisionesȱ seȱ puedenȱ llevarȱ aȱ caboȱ yȱ laȱ capacidadȱ deȱ producciónȱdeȱverdaderosȱ“bienesȱlocales”.ȱPorȱotraȱparte,ȱlosȱgobiernosȱlocalesȱtienenȱ muchasȱdificultadesȱparaȱtenerȱunaȱverdaderaȱautonomíaȱfinanciera.ȱȱ Efectivamente,ȱ enȱ relaciónȱ conȱ losȱ estudiosȱ deȱ carácterȱ fiscalȱ oȱ económico,ȱ seȱ constataȱ laȱausenciaȱ deȱ unaȱ financiaciónȱ adecuadaȱ paraȱ lasȱ múltiplesȱ actividadesȱ queȱ tienenȱ queȱ realizarȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ siendoȱ laȱ infraȱ dotaciónȱ presupuestariaȱ otraȱ característicaȱ principalȱ delȱ modeloȱ deȱ gobiernoȱ local,ȱ tantoȱ francésȱ comoȱ español.ȱ Ambasȱ potestadesȱ recaudatoriasȱ yȱ deȱ creaciónȱ deȱ impuestosȱ propiosȱ estánȱ limitadasȱ porȱ laȱ ley,ȱ dificultandoȱ laȱ libreȱ disposiciónȱ deȱ susȱ ingresosȱ yȱ negandoȱunaȱ verdaderaȱ capacidadȱ deȱ diferenciaciónȱ porȱ razónȱ deȱ aspectosȱ financierosȱ (Boschȱ etȱ al.,ȱ 2008;ȱ Bourdin,ȱ2008;ȱLeȱLidec,ȱ2008a;ȱJ.ȱNavarro,ȱ2009;ȱOulasvirtaȱyȱTurala,ȱ2009;ȱOulasvirtaȱyȱ Turala,ȱ2009).ȱEnȱgeneral,ȱlosȱgobiernosȱlocalesȱdisponenȱdeȱunaȱserieȱdeȱimpuestosȱqueȱ lesȱsonȱ“propios”,ȱperoȱdeȱlosȱcualesȱtienenȱunȱmargenȱdeȱmaniobraȱmuyȱlimitado78.ȱLaȱ mayoríaȱ deȱ lasȱ vecesȱ tienenȱ dosȱ posibilidades:ȱ efectivamenteȱ noȱ ejecutarloȱ yȱ porȱ loȱ tantoȱ eximirȱ aȱ laȱ poblaciónȱ deȱ suȱ cumplimiento,ȱ oȱ bienȱ establecerloȱ yȱ jugarȱ conȱ losȱ márgenesȱlegalesȱqueȱlesȱpermiteȱlaȱley79ȱ(Bosch,ȱ2001;ȱBoschȱyȱEspasa,ȱ2008;ȱGohinȱyȱ Cabannes,ȱ2000;ȱLeȱMeur,ȱ2011).ȱȱ Además,ȱ esteȱ modeloȱ deȱ limitaciónȱ fiscalȱ yȱ tributariaȱ haȱ generadoȱ unosȱ gobiernosȱ localesȱ extremadamenteȱ dependientesȱ deȱ losȱ recursosȱ monetariosȱ provenientesȱ deȱ otrosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ yȱ queȱ seȱ comportanȱ muchasȱ vecesȱ comoȱ “cazadoresȱ deȱ ȱLaȱcreaciónȱyȱsupresiónȱdeȱimpuestosȱesȱunaȱcapacidadȱqueȱenȱambosȱsistemasȱcompeteȱexclusivamenteȱ losȱrespectivosȱparlamentosȱnacionales.ȱCosaȱdistintaȱsonȱlasȱtasasȱyȱpreciosȱpúblicos.ȱAdemás,ȱenȱEspañaȱ losȱmunicipiosȱtanȱsóloȱcontrolanȱdirectamenteȱunȱ27%ȱdeȱsusȱingresosȱ(queȱprovienenȱexclusivamenteȱdeȱ impuestosȱ locales),ȱ mientrasȱ queȱ enȱ Franciaȱ aumentaȱ aȱ unȱ 57%,ȱ peroȱ graciasȱ enȱ parteȱ aȱ laȱ cooperaciónȱ voluntaria,ȱ aȱ laȱ queȱ seȱ haceȱ referenciaȱ inmediatamente.ȱ Datosȱ enȱ (Marcouȱ yȱ Wollmann,ȱ 2008)ȱ yȱ consultablesȱenȱelȱanexo.ȱȱ 79ȱ Enȱ España,ȱ elȱ marcoȱ constitucionalȱ permiteȱ unȱ desarrolloȱ deȱ laȱ financiaciónȱ autonómicaȱ muchoȱ másȱ amplioȱdeȱloȱqueȱposteriormenteȱhanȱrecogidoȱtodasȱlasȱleyesȱdeȱfinanciaciónȱlocal.ȱ 78 85ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ recursos”.ȱ Anteȱ laȱ crecienteȱ demandaȱ social,ȱ unidaȱ aȱ laȱ lógicaȱ deȱ laȱ representaciónȱ política,ȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ presentanȱ laȱ tendenciaȱ aȱ buscarȱ fuentesȱ deȱ recursosȱ enȱ otrosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ paraȱ prestarȱ losȱ serviciosȱ yȱ políticasȱ queȱ considerenȱ necesariasȱoȱdeseablesȱenȱunȱmomentoȱdado.ȱȱ ȱ EsȱciertoȱqueȱelȱEstadoȱfrancésȱhaȱidoȱprogresivamenteȱdotandoȱdeȱmayorȱcapacidadȱ impositivaȱ aȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ medianteȱ elȱ establecimientoȱ deȱ lasȱ distintasȱ fórmulasȱdeȱcooperaciónȱintercomunal,ȱqueȱlesȱpermiteȱgestionarȱmásȱimpuestosȱqueȱalȱ nivelȱ exclusivamenteȱ localȱ (O.ȱ Borrazȱ yȱ Leȱ Galès,ȱ 2005;ȱ West,ȱ 2007)80.ȱ Desdeȱ laȱ constataciónȱ deȱ laȱ necesidadȱ deȱ lucharȱ contraȱ laȱ fragmentaciónȱ municipal,ȱ elȱ Estadoȱ francésȱhaȱimpulsadoȱreformasȱque,ȱsinȱreducirȱelȱnúmeroȱtotalȱdeȱgobiernosȱlocalesȱdeȱ base,ȱ hanȱ intentadoȱ racionalizarȱ laȱ prestaciónȱ deȱ serviciosȱ medianteȱ elȱ fomentoȱ deȱ agrupacionesȱ voluntariasȱ deȱ municipiosȱ (Gilbert,ȱ 1999;ȱ West,ȱ 2007).ȱ Además,ȱ seȱ haȱ incrementadoȱ progresivamenteȱ elȱ nivelȱ deȱ recursosȱ financierosȱ disponiblesȱ paraȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ medianteȱ elȱ aumentoȱ deȱ suȱ participaciónȱ enȱ losȱ impuestosȱ tantoȱ localesȱcomoȱnacionalesȱ(O.ȱBorrazȱyȱLeȱGalès,ȱ2005)16,ȱperoȱaȱcambioȱdeȱunaȱpérdidaȱ deȱ autonomíaȱ financiera81.ȱ Accediendoȱ aȱ mayoresȱ transferenciasȱ deȱ recursos,ȱ pierdenȱ parteȱdeȱlaȱcapacidadȱdeȱdecidirȱsobreȱsusȱimpuestosȱ(LeȱMeur,ȱ2011;ȱMarcou,ȱ2000).ȱȱ Efectivamente,ȱ yȱ enȱ loȱ queȱ seȱ refiereȱ alȱ gastoȱ públicoȱ segúnȱ nivelȱ deȱ gobiernoȱ seȱ constataȱ paraȱ elȱ casoȱ francés,ȱ unaȱ ciertaȱ progresiónȱ deȱ aumentoȱ delȱ gastoȱ públicoȱ gestionadoȱ porȱ losȱ nivelesȱ locales,ȱ paraȱ elȱ periodoȱ consideradoȱ enȱ estaȱ tesis82.ȱ Porȱ elȱ contrario,ȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ españolesȱ presentanȱ unȱ claroȱ estancamientoȱ enȱ esteȱ ȱEsȱunaȱmuestraȱevidenteȱdeȱlaȱvoluntadȱdelȱcentroȱdeȱmancomunarȱserviciosȱsinȱmodificarȱlaȱidentidadȱ municipal,ȱpuestoȱqueȱlosȱincentivosȱfiscalesȱsonȱunȱinstrumentoȱdelȱtipoȱ“zanahoria”ȱ.ȱȱ 81ȱSiȱesȱqueȱyaȱnoȱseȱencontrabaȱmuyȱlimitada,ȱsegúnȱaseguraȱThoenigȱ:ȱ“Ilȱyȱa,ȱenȱFrance,ȱquelqueȱchoseȱ quiȱmasqueȱlesȱrelationsȱetȱlesȱincidencesȱmutuellesȱentreȱlesȱpolitiquesȱdeȱl’Étatȱetȱlesȱpolitiquesȱlocales,ȱ c’estȱ leȱ systèmeȱ fiscal.ȱ Laȱ fiscalitéȱ localeȱ estȱ uneȱ fiscalitéȱ dontȱ unȱ desȱ effetsȱ estȱ deȱ dépolitiser,ȱ parceȱ queȱ c’estȱunȱsystèmeȱincompréhensible,ȱbaséȱenȱlargeȱpartieȱsurȱduȱfictif”ȱ(Urfalino,ȱThoenig,ȱyȱLorrain,ȱ1989)ȱ 120.ȱ 82ȱ Aȱ pesarȱ deȱ laȱ multitudȱ deȱ fuentesȱ estadísticasȱ disponibles,ȱ esȱ prácticamenteȱ imposibleȱ encontrarȱ medidasȱ uniformesȱ deȱ gastoȱ públicoȱ porȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ yȱ paraȱ diversosȱ paísesȱ enȱ elȱ tiempo.ȱ Sinȱ embargo,ȱlosȱdatosȱdeȱlaȱOCDE,ȱaȱpesarȱdeȱdistanciarseȱligeramenteȱdeȱlosȱdatosȱoficialesȱdeȱlosȱEstadosȱ respectivos,ȱ nosȱ permitenȱ garantizarȱ unaȱ mismaȱ metodologíaȱ enȱ elȱ tratamientoȱ yȱ recogidaȱ deȱ losȱ datos,ȱ queȱaportaȱfiabilidadȱaȱlaȱserieȱtemporal.ȱ 80 86ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ concepto.ȱElȱvolumenȱdeȱgastoȱpúblicoȱenȱporcentajeȱgestionadoȱporȱlosȱnivelesȱlocalesȱ esȱ unȱ indicadorȱ deȱ laȱ capacidadȱ deȱ gastoȱ deȱ cadaȱ unoȱ deȱ losȱ nivelesȱ deȱ gobierno,ȱ eȱ indicaȱ queȱ porciónȱ deȱ consumoȱ públicoȱ seȱ controlaȱ desdeȱ losȱ distintosȱ nivelesȱ territorialesȱcomoȱpuedeȱobservarseȱȱenȱlaȱsiguienteȱtabla83.ȱȱ Además,ȱlosȱgráficosȱsiguientesȱaȱlaȱtablaȱnosȱenmarcanȱlosȱpatronesȱdeȱestabilidadȱ yȱcambioȱdelȱporcentajeȱdeȱgastoȱdeȱcadaȱunoȱdeȱlosȱnivelesȱdeȱgobierno.ȱSeȱobservanȱ claramenteȱ patronesȱ deȱ incrementoȱ deȱ losȱ recursosȱ paraȱ elȱ casoȱ francés,ȱ yȱ unȱ estancamientoȱestructuralȱparaȱlosȱgobiernosȱlocalesȱespañoles84..ȱȱ Tablaȱ2.4:ȱ%ȱgastoȱpúblicoȱtotalȱporȱnivelesȱdeȱgobierno,ȱEspañaȬFrancia,ȱ1999Ȭ2010.ȱ Españaȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ Gastoȱpúblicoȱ(enȱ%)ȱ 1999 2000ȱ 2001ȱ Gobiernoȱcentralȱ 54,6 53,4ȱ Gob.ȱautonómicoȱ 29,1 30,8ȱ Gobiernosȱlocalesȱ 16,2 15,6ȱ Francia ȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ 2002 2003 52,8ȱ 45,4 31,3ȱ 37,32 15,7ȱ 17,0 ȱȱ ȱȱ 2004 2005 2006 2007 2008 2009ȱ 2010ȱ 43,4 44,1 41,6 41,6 41,2 41,2 44,7ȱ 44,0ȱ 45,7 39,2 39,4 41,22 40,9 40,7 41,6 39,1ȱ 39,5ȱ 37,5 17,3 16,4 17,1 17,3 18,0 17,2 16,2ȱ 16,5ȱ 16,8 PROMEDIO ȱȱ PROMEDIOȱ ȱȱ Gastoȱpúblicoȱ(enȱ%)ȱ 1999 2000ȱ 2001ȱ 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009ȱ 2010ȱ Gobiernoȱcentralȱ 71,5 70,3ȱ 70,7ȱ 70,6 69,7 68,8 68,9 66,6 65,9 65,7 65,6ȱ 67,5ȱ 68,4 Gobiernosȱlocalesȱ 28,5 29,7ȱ 29,3ȱ 29,4 30,3 31,2 31,1 33,4 34,1 34,3 34,4ȱ 32,5ȱ 31,6 Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdeȱlosȱdatosȱdeȱlaȱOCDEȱconsultablesȱenȱOCDE.statȱ ȱ Comoȱ seȱ puedeȱ observar,ȱ elȱ nivelȱ deȱ gastoȱ localȱ esȱ tendencialmenteȱ estableȱ enȱ elȱ casoȱ españolȱ yȱ algoȱ crecienteȱ paraȱ elȱ casoȱ francés.ȱ Enȱ Franciaȱ seȱ estáȱ tendiendoȱ efectivamenteȱ haciaȱ unaȱ políticaȱ deȱ gastoȱ muchoȱ másȱ multinivelȱ yȱ muchoȱ menosȱ dependienteȱ delȱ Estadoȱ enȱ términosȱ generales,ȱ yȱ enȱ parteȱ haȱ sidoȱ graciasȱ aȱ laȱ transferenciaȱ deȱ tributosȱ comentadaȱ anteriormenteȱ yȱ todoȱ elȱ movimientoȱ deȱ descentralizaciónȱ tambiénȱ haciaȱ lasȱ regionesȱ (F.ȱ R.ȱ Baumgartner,ȱ Focault,ȱ yȱ François,ȱ 2009).ȱ Porȱ elȱ contrario,ȱ enȱ Españaȱ laȱ tendenciaȱ claramenteȱ apuntadaȱ esȱ laȱ ȱ Estosȱ datosȱ noȱ permiten,ȱ paraȱ elȱ casoȱ francés,ȱ desagregarȱ elȱ gastoȱ delȱ nivelȱ localȱ entreȱ Mairies,ȱ Départementsȱ ȱ yȱ Régions.ȱ Sinȱ embargo,ȱ nosȱ permiteȱ observarȱ claramenteȱ laȱ evoluciónȱ deȱ laȱ descentralización.ȱȱȱ 84ȱSiȱbienȱenȱvaloresȱabsolutosȱelȱmontanteȱtotalȱdeȱrecursosȱgestionadosȱesȱmuchoȱmásȱelevado,ȱnoȱesȱasíȱelȱ porcentaje.ȱAdemás,ȱcalculadosȱsobreȱelȱPIBȱlosȱgobiernosȱlocalesȱespañolesȱgestionanȱunȱ5.9%ȱdelȱtotalȱdeȱ recursosȱyȱlosȱfrancesesȱunȱ11,1%,ȱsegúnȱconstaȱenȱ(MarcouȱyȱWollmann,ȱ2008)ȱyȱconsultableȱenȱelȱanexo.ȱ 83 87ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ descentralizaciónȱdelȱgastoȱpúblicoȱhaciaȱlasȱComunidadesȱAutónomasȱyȱnoȱhaciaȱlosȱ entesȱlocales.ȱ Sinȱ embargo,ȱ laȱ principalȱ constataciónȱ esȱ que,ȱ siȱ haȱ habidoȱ unȱ aumentoȱ yȱ diversificaciónȱ deȱ lasȱ agendasȱ políticasȱ localesȱ españolas,ȱ éstaȱ seȱ haȱ producido,ȱ prácticamente,ȱ aȱ costeȱ cero.ȱ Siȱ laȱ hipótesisȱ deȱ queȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ sonȱ cadaȱ vezȱ másȱresponsablesȱyȱactivosȱenȱunȱnúmeroȱcrecienteȱdeȱasuntos,ȱperoȱnoȱhaȱaumentadoȱ significativamenteȱlaȱcantidadȱdeȱrecursosȱdisponibles,ȱentoncesȱ¿cómoȱseȱhaȱllegadoȱaȱ estaȱsituación?ȱTenemosȱvariasȱrespuestasȱposiblesȱaȱestaȱpregunta:ȱseȱhanȱrepartidoȱlosȱ recursosȱ deȱ formaȱ distintaȱ (menosȱ paraȱ másȱ asuntos);ȱ seȱ hanȱ dejadoȱ deȱ prestarȱ serviciosȱ “clásicos”ȱ noȱ obligatoriosȱ paraȱ prestarȱ otrosȱ serviciosȱ noȱ obligatoriosȱ peroȱ relativosȱ aȱ sociedadesȱ postȬindustriales85;ȱ oȱ bienȱ losȱ recursosȱ provenientesȱ deȱ otrosȱ nivelesȱ deȱ gobierno,ȱ queȱ sonȱ fundamentalesȱ paraȱ elȱ quehacerȱ diarioȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱcambianȱdeȱorientaciónȱenȱelȱtiempoȱsinȱvariarȱlaȱaportaciónȱglobalȱdeȱrecursos.ȱ ȱ 2.1.3ȱSubsidiariedadȱyȱpolíticasȱpúblicas.ȱ Probablemente,ȱunoȱdeȱlosȱfactoresȱqueȱhaȱrevalorizadoȱlaȱposturaȱacadémicaȱdeȱqueȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ hanȱ expandidoȱ susȱ agendasȱ políticasȱ yȱ seȱ interesanȱ deȱ formaȱ crecienteȱporȱgenerarȱsusȱpropiosȱmodelosȱdeȱbienestarȱhaȱsidoȱelȱimpactoȱdelȱprincipioȱ deȱ subsidiariedadȱ yȱ susȱ efectosȱ enȱ elȱ gobiernoȱ localȱ (Bruguéȱ yȱ Gomà,ȱ 1998;ȱ Bruguéȱ yȱ Gomà,ȱ1998;ȱFontȱBorrásȱyȱSubirats,ȱ2000;ȱR.ȱPasquierȱyȱWeisben,ȱ2004;ȱR.ȱPasquierȱetȱ al.,ȱ2007;ȱJ.ȱSubirats,ȱ2002b).ȱ Segúnȱ esteȱ principio,ȱ deȱ claraȱ inspiraciónȱ federalȱ yȱ propulsadaȱ porȱ laȱ Uniónȱ Europea,ȱlosȱproblemasȱdebenȱserȱtratadosȱenȱelȱnivelȱpolíticoȱmásȱadecuadoȱyȱcercanoȱ alȱciudadanoȱposible.ȱAsí,ȱlosȱnivelesȱsuperioresȱdeȱgobiernoȱdeberíanȱdeȱabstenerseȱdeȱ participar/decidirȱ cuandoȱ elȱ problemaȱ públicoȱ puedeȱ serȱ resueltoȱ aȱ unȱ nivelȱ políticoȬ institucionalȱmásȱcercanoȱalȱciudadano.ȱ ȱ Elloȱ explicaríaȱ laȱ expansiónȱ deȱ lasȱ agendasȱ localesȱ haciaȱ asuntosȱ másȱ relacionadosȱ conȱ valoresȱ postmaterialistasȱ oȱ relacionadosȱ conȱ nuevosȱ problemasȱ públicosȱ (inmigración,ȱ terceraȱ edad,ȱ participación…)ȱ 85 88ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ ȱ Así,ȱlosȱgobiernosȱlocalesȱestánȱperenementeȱsometidosȱaȱunaȱdobleȱdependencia;ȱlaȱ ciudadanaȱ expresadaȱ medianteȱ suȱ legitimidadȱ democrática,ȱ yȱ laȱ gubernativa,ȱ expresadaȱ medianteȱ suȱ dependenciaȱ legalȱ yȱ financieraȱ deȱ otrosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ (Lidström,ȱ 1998).ȱ Laȱ primeraȱ dependenciaȱ explicaȱ suȱ sometimientoȱ aȱ lasȱ demandasȱ expresadasȱ localmente,ȱ deȱ laȱ satisfacciónȱ deȱ lasȱ cualesȱ dependeȱ enȱ buenaȱ medidaȱ elȱ futuroȱpolíticoȱdelȱmunicipio.ȱLaȱsegundaȱdependenciaȱseȱrefiereȱaȱlimitadaȱcapacidadȱ deȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenȱrelaciónȱconȱlaȱprestaciónȱautónomaȱdeȱpolíticasȱyȱserviciosȱ públicosȱlocales.ȱȱȱ Tablaȱ2.5:ȱCaracterísticasȱbásicasȱdeȱlaȱdobleȱdependenciaȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱ ȱȱ Dependenciasȱ Elementosȱdelȱgobiernoȱlocalȱ Estadoȱ Ciudadanosȱ Territorioȱ Trazaȱlosȱlímitesȱyȱregulaȱsuȱ ámbitoȱterritorialȱ Identificaȱlosȱmiembrosȱqueȱleȱ pertenecenȱ Autonomíaȱpolíticaȱ Laȱdelimitaȱmedianteȱleyesȱyȱ constitucionesȱ Dirigeȱsusȱdemandasȱyȱseȱbeneficiaȱ deȱsusȱserviciosȱyȱpolíticasȱ Poderȱcoercitivoȱsobreȱsusȱ ciudadanosȱȱ Loȱautorizaȱyȱhabilitaȱmedianteȱ leyesȱȱ Estáȱsujetoȱaȱsusȱpoderesȱcoercitivosȱ Carácterȱdemocráticoȱ(políticosȱ Regulaȱsusȱpoderesȱyȱ yȱasambleasȱelectas)ȱ procedimientosȱdeȱelecciónȱ Losȱescogeȱyȱparticipaȱenȱlaȱ democraciaȱlocalȱ Fuente:ȱAdaptadoȱdeȱLidström,ȱpágȱ111ȱ(Lidström,ȱ1998)ȱ ȱ Enȱesteȱmarco,ȱelȱjuegoȱdeȱlaȱdicotomíaȱautonomíaȬsubsidiariedadȱnoȱheȱhechoȱmásȱ queȱ agravarȱ laȱ dobleȱ dependenciaȱ previamenteȱ anunciada.ȱ Laȱ presiónȱ “desdeȱ abajo”ȱ paraȱlaȱprestaciónȱdeȱpolíticasȱpúblicasȱseȱrefuerzaȱgraciasȱaȱlaȱexistenciaȱdelȱprincipioȱ deȱ subsidiariedad,ȱ queȱ legitimaȱ “indirectamente”ȱ aȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ aȱ actuarȱ aȱ favorȱ delȱ bienestarȱ deȱ susȱ ciudadanos,ȱ inclusoȱ sinȱ unaȱ habilitaciónȱ legalȱ clara.ȱ Estaȱ realidadȱhaȱprovocadoȱque,ȱparaȱelȱcasoȱcatalán,ȱlosȱmunicipiosȱseȱhayanȱocupadoȱdeȱlaȱ prestaciónȱdeȱserviciosȱmuchoȱmásȱalláȱdeȱlosȱmínimosȱestablecidosȱporȱleyȱ(PiȱSunyer,ȱ 2012).ȱ Deȱ hecho,ȱ laȱ inmensaȱ mayoríaȱ deȱ localidadesȱ deȱ másȱ 500ȱ habitantesȱ dedicanȱ parteȱdeȱsusȱrecursosȱaȱprestarȱserviciosȱaȱlosȱqueȱlegalmenteȱnoȱestánȱobligados.ȱComoȱ 89ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ seȱindicaȱenȱlaȱtablaȱsiguiente,ȱlaȱprácticaȱtotalidadȱdeȱlosȱmunicipiosȱcatalanesȱdeȱenteȱ 500ȱyȱ5000ȱhabitantesȱllevanȱaȱcaboȱactividadesȱparaȱlasȱcualesȱnoȱtienenȱunaȱobligaciónȱ legalȱexpresa.ȱElȱporcentajeȱdisminuyeȱsensiblementeȱparaȱlosȱcasosȱdeȱlosȱmunicipiosȱ deȱentreȱȱ5000ȱyȱ50000ȱhabitantes,ȱperoȱsigueȱsiendoȱunȱconjuntoȱmuyȱrelevante,ȱdeȱunȱ 70%.ȱ Además,ȱ comoȱ reflejaȱ Maiteȱ Vilaltaȱ “durantȱ elȱ períodeȱ 2003Ȭ2009,ȱ elsȱ municipisȱ catalansȱvanȱliquidarȱunȱvolumȱmitjàȱdeȱdespesaȱnoȱobligatòriaȱdeȱ301,05ȱeurosȱperȱhabitant,ȱlaȱ qualȱ cosaȱ suposaȱ unȱ 26,1%ȱ delȱ totalȱ deȱ laȱ despesaȱ liquidada”ȱ (Vilalta,ȱ Esteller,ȱ Mas,ȱ yȱ Vilellas,ȱ2008:5).ȱȱ Tablaȱ2.6:ȱPrestaciónȱdeȱserviciosȱobligatoriosȱsegúnȱtramosȱdeȱpoblación.ȱ ȱȱ Nȱ Frecuenciaȱ Porcentajeȱ Municipiosȱmenoresȱdeȱ5.000ȱhabitantesȱqueȱprestanȱserviciosȱ obligatoriosȱparaȱmunicipiosȱmayoresȱdeȱ5.000ȱhabitantesȱ 386 375ȱ 97,2ȱ Municipiosȱmenoresȱdeȱ20.000ȱhabitantesȱqueȱprestanȱserviciosȱ obligatoriosȱparaȱmunicipiosȱmayoresȱdeȱ20.000ȱhabitantesȱ 533 388ȱ 72,8ȱ Municipiosȱmenoresȱdeȱ50.000ȱhabitantesȱqueȱprestenȱserviciosȱ obligatoriasȱparaȱmunicipiosȱmayoresȱdeȱ50.000ȱhabitantesȱ 572 407ȱ 71,2ȱ Fuente:ȱObservatorioȱdeȱGobiernoȱLocalȱ2010.ȱFundaciónȱCarlesȱPiȱiȱSunyerȱ ȱȱȱȱ Porȱ otroȱ lado,ȱ laȱ siguienteȱ tablaȱ muestraȱ elȱ porcentajeȱ municipiosȱ deȱ másȱ deȱ 500ȱ habitantesȱ queȱ prestanȱ serviciosȱ noȱ obligatorios.ȱ Segúnȱ estosȱ datos,ȱ prácticamenteȱ todasȱlasȱlocalidadesȱdedicanȱrecursosȱaȱlaȱprestaciónȱdeȱalgunaȱcompetenciaȱqueȱnoȱseȱ lesȱ haȱ asignado,ȱ yȱ elȱ ejemploȱ másȱ claroȱ sonȱ lasȱ guarderías,ȱ aȱ lasȱ cualesȱ dedicoȱ prácticamenteȱunaȱsecciónȱenteraȱenȱelȱcapítuloȱcuarto.ȱLaȱprestaciónȱgeneralizadaȱdeȱ muchosȱdeȱestosȱserviciosȱponeȱdeȱrelieveȱlaȱexistenciaȱdeȱunȱconjuntoȱdeȱserviciosȱque,ȱ peseȱaȱnoȱestarȱprevistosȱlegalmenteȱcomoȱobligatorios,ȱseȱhanȱconvertidoȱenȱbásicosȱoȱ pertenecientesȱaȱunȱnúcleoȱdeȱprestaciónȱesencialȱ(PiȱSunyer,ȱ2012).ȱȱ Enȱ grisȱ heȱ marcadoȱ lasȱ actividadesȱ noȱ obligatoriasȱ queȱ sonȱ objetoȱ deȱ estudioȱ empíricoȱ enȱ laȱ parteȱ segundaȱ deȱ laȱ tesis,ȱ porȱ tratarseȱ deȱ actividadesȱ educativas.ȱ Esȱ relevanteȱ observarȱ cómoȱ seȱ trataȱ deȱ serviciosȱ claramenteȱ muyȱ extendidosȱ entreȱ losȱ gobiernosȱlocalesȱcatalanes.ȱLaȱpreguntaȱqueȱquedaȱporȱresponderȱesȱsiȱestaȱaplastanteȱ situaciónȱ seȱ pudeȱ explicarȱ sóloȱ porȱ laȱ actividadȱ yȱ elȱ deseoȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ oȱ bienȱesȱnecesarioȱbuscarȱexplicacionesȱdistintas.ȱ 90ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ Tablaȱ2.7:ȱPrestaciónȱdeȱserviciosȱnoȱobligatoriosȱporȱlosȱmunicipiosȱcatalanesȱ ȱȱ ȱȱ Nȱ Síȱ Noȱ Frec.ȱ %ȱ Frec.ȱ %ȱ Prestacióȱdeȱculturaȱpopularȱiȱtradicionalȱ 593ȱ 576ȱ 97,1ȱ 17ȱ 2,9ȱ Prestacióȱd’escolesȱbressolȱ 593ȱ 503ȱ 84,8ȱ 90ȱ 15,2ȱ Prestacióȱdeȱpolítiquesȱdeȱseguretatȱ 595ȱ 328ȱ 55,1ȱ 267ȱ 44,9ȱ Prestacióȱdeȱconservatorisȱiȱescolesȱdeȱmúsicaȱ 584ȱ 236ȱ 40,4ȱ 348ȱ 59,6ȱ Prestacióȱdȇensenyamentsȱartísticsȱ 592ȱ 229ȱ 38,7ȱ 363ȱ 61,3ȱ Prestacióȱdȇhabitatgeȱ 597ȱ 225ȱ 37,7ȱ 372ȱ 62,3ȱ Prestacióȱdeȱcentreȱdȇinformacióȱdeȱlaȱdonaȱ 576ȱ 179ȱ 31,1ȱ 397ȱ 68,9ȱ Prestacióȱdeȱmuseusȱ 582ȱ 171ȱ 29,4ȱ 411ȱ 70,6ȱ Prestacióȱdȇescolesȱdȇadultsȱ 590ȱ 161ȱ 27,3ȱ 429ȱ 72,7ȱ Fuente:ȱAnuariȱdeȱGovernȱlocalȱ2011ȱ(PiȱSunyer,ȱ2012)ȱ ȱ Delȱanálisisȱdeȱestaȱtablaȱpodemosȱclaramenteȱdestacarȱqueȱlosȱmunicipiosȱcatalanesȱ seȱhanȱconvertidoȱenȱunaȱparteȱimportanteȱdelȱEstadoȱdelȱBienestarȱenȱCatalunya,ȱsinȱ unȱ cambioȱ explicitoȱ enȱ losȱ diseñosȱ niȱ legalesȱ niȱ institucionales.ȱ Desdeȱ laȱ Fundacióȱ Carlesȱ Piȱ iȱ Sunyerȱ destacanȱ hastaȱ cuatroȱ posiblesȱ factoresȱ explicativosȱ (Piȱ Sunyer,ȱ 2012):ȱ 1. Enȱ primerȱ lugar,ȱ lasȱ derivadasȱ deȱ laȱ presiónȱ ciudadana.ȱ Esteȱ esȱ elȱ argumentoȱ másȱ reiteradoȱ porȱ parteȱ delȱ mundoȱ municipalȱ paraȱ defenderȱ laȱ ampliaciónȱ deȱ funciones.ȱ Estaȱ explicaciónȱ estáȱ íntimamenteȱ ligadaȱ aȱ laȱ cláusulaȱ generalȱ deȱ competencia,ȱ puestoȱ queȱ permiteȱ justificarȱ laȱ necesidadȱ deȱ queȱ ȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ asumanȱ unaȱ serieȱ deȱ funcionesȱ paraȱ resolverȱ losȱ problemas,ȱ lasȱ necesidadesȱ yȱ lasȱ demandasȱ ȱ queȱ seȱ presentanȱ enȱ susȱ municipios,ȱ muchoȱ másȱ alláȱdeȱlosȱmínimosȱrequisitosȱlegales.ȱ 2. Enȱ segundoȱ lugar,ȱ lasȱ derivadasȱ deȱ laȱ actuaciónȱ deȱ administracionesȱ territorialmenteȱ superiores.ȱ Estasȱ actuacionesȱ presentanȱ unaȱ dobleȱ dimensión:ȱ porȱ unȱ lado,ȱ elȱ gastoȱ generadoȱ porȱ legislaciónȱ sectorialȱ queȱ incorporaȱ nuevasȱ funcionesȱ municipales,ȱ yȱ porȱ otro,ȱ laȱ inducciónȱ aȱ travésȱ deȱ líneasȱ deȱ ayudasȱ yȱȱ deȱ laȱ promociónȱ deȱ políticasȱ concretasȱ aȱ lasȱ queȱ losȱ ayuntamientosȱ seȱ puedenȱ acoger.ȱ Deȱ entreȱ lasȱ primeras,ȱ podríamosȱ citarȱ elȱ ámbitoȱ vinculadoȱ aȱ laȱ saludȱ públicaȱ y,ȱ entreȱ lasȱ segundas,ȱ equipamientosȱ deȱ tipoȱ culturalȱ yȱ deportivo,ȱ porȱ 91ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ ejemplo.ȱ Elȱ análisisȱ específicoȱ delȱ sectorȱ educativoȱ esȱ laȱ segundaȱ parteȱ deȱ estaȱ tesis.ȱ 3. Enȱtercerȱlugar,ȱlasȱexplicacionesȱpropiasȱdeȱunȱprocesoȱelectoralȱcompetitivo.ȱLaȱ lógicaȱ competitivaȱ puedeȱ explicarȱ laȱ necesidadȱ deȱ hacerȱ promesasȱ electoralesȱ queȱprobablementeȱsiganȱunaȱlógicaȱincrementalȱeȱinflacionaria.ȱLosȱcandidatos,ȱ despuésȱAlcaldes,ȱcadaȱvezȱadquiriránȱnuevosȱcompromisosȱconȱunaȱtendenciaȱ alcistaȱyȱunaȱlógicaȱdeȱampliaciónȱdeȱlaȱcarteraȱdeȱserviciosȱmunicipal.ȱȱ 4. Finalmente,ȱ Laȱ competenciaȱ paraȱ captarȱ determinadosȱ bienes.ȱ Enȱ esteȱ caso,ȱ siguiendoȱ unaȱ lógicaȱ deȱ Ȉvotoȱ conȱ losȱ piesȈȱ (Tiebout,ȱ 1956),ȱ ȱ losȱ municipiosȱ competiríanȱ entreȱ ellosȱ paraȱ captarȱ bienesȱ oȱ personasȱ haciaȱ suȱ términoȱ municipal,ȱ provenientesȱ deȱ otrosȱ municipios;ȱ dentroȱ deȱ esteȱ cuartoȱ supuestoȱ podríamosȱ encontrarȱ laȱ creaciónȱ deȱ polígonosȱ industrialesȱ oȱ parquesȱ tecnológicos.ȱ ȱ Sinȱ embargo,ȱ yȱ sinȱ capacidadȱ paraȱ ponderarȱ lasȱ cuatroȱ explicaciones,ȱ enȱ estaȱ tesisȱ sostengoȱ que,ȱ específicamenteȱ paraȱ elȱ ámbitoȱ educativo,ȱ elȱ factorȱ determinanteȱ esȱ elȱ impulsoȱyȱlaȱdirecciónȱqueȱoperanȱdesdeȱelȱcentroȱpolítico.ȱEstaȱrupturaȱconȱlaȱlógicaȱ queȱutilizanȱambosȱmarcosȱjurídicosȱparaȱlaȱasignaciónȱcompetencialȱponeȱdeȱrelieveȱlaȱ importanciaȱdeȱlasȱinterdependenciasȱinstitucionalesȱqueȱseȱpuedenȱestablecerȱentreȱlosȱ diversosȱnivelesȱdeȱgobierno.ȱLosȱserviciosȱmínimosȱqueȱprestanȱlosȱmunicipiosȱsonȱdeȱ obligatoriaȱprestaciónȱyȱsonȱelȱcorazónȱdeȱsuȱactividad…sinȱembargoȱademásȱdeȱestosȱ serviciosȱlosȱgobiernosȱlocalesȱtambiénȱasumenȱlaȱprovisiónȱdeȱotrosȱbienesȱcolectivosȱ queȱ añadenȱ atracciónȱ aȱ suȱ vidaȱ urbanaȱ (educaciónȱ pública,ȱ sanidad…).ȱ Laȱ cuestiónȱ desdeȱ unȱ puntoȱ deȱ vistaȱ estatoȬcéntricoȱ esȱ comoȱ yȱ hastaȱ quéȱ puntoȱ laȱ provisiónȱ deȱ estosȱ serviciosȱ “extra”ȱ contribuyeȱ aȱ losȱ interesesȱ delȱ Estado,ȱ conjuntamenteȱ conȱ elȱ propioȱinterésȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱ(GurrȱyȱKing,ȱ1987).ȱȱ ȱ ȱ 92ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ 2.2ȱLosȱgobiernosȱlocalesȱenȱelȱmarcoȱdeȱlaȱgobernanzaȱmultinivel.ȱ ȱ AȱpesarȱdeȱqueȱesȱunȱconceptoȱnacidoȱconȱlaȱapariciónȱdeȱlaȱUniónȱEuropea,ȱyȱmuyȱ ligadoȱ aȱ laȱ regionalizaciónȱ europea,ȱ laȱ eclosiónȱ delȱ gobiernoȱ multinivelȱ tambiénȱ haȱ impactadoȱenȱlosȱgobiernosȱlocales,ȱmodificandoȱlosȱanterioresȱpatronesȱdeȱrelaciónȱyȱ deȱclasificaciónȱ(Lidström,ȱ1998;Brugué,ȱGomà,ȱyȱSubirats,ȱ2000;ȱP.ȱJohn,ȱ2001;ȱLazarȱyȱ Leuprecht,ȱ 2007b;ȱ R.ȱ Pasquierȱ yȱ Weisben,ȱ 2004).ȱ Laȱ gobernanzaȱ multinivelȱ escenificaȱ tambiénȱunȱmovimientoȱacadémicoȬintelectualȱdeȱvanguardia,ȱpuestoȱqueȱesȱunȱintentoȱ deȱ sobrepasarȱ lasȱ concepcionesȱ linealesȱ delȱ ejercicioȱ delȱ poder.ȱ Laȱ gobernanzaȱ aȱ múltiplesȱ nivelesȱ seȱ focalizaȱ enȱ lasȱ relaciones,ȱ enȱ lasȱ interdependencias,ȱ enȱ losȱ lazosȱ queȱ generanȱ lasȱ institucionesȱ enȱ suȱ actividadȱ política,ȱ queȱ noȱ lasȱ consideraȱ unidireccionalesȱ (topȬdown),ȱ sinoȱ másȱ bienȱ multidireccionalesȱ (topȬdown,ȱ bottomȬupȱ yȱ horizontales,ȱtodoȱsobreȱlaȱmismaȱbaseȱterritorialȱyȱgubernamental).ȱ Deȱ unaȱ formaȱ muyȱ resumidaȱ podemosȱ considerarȱ queȱ elȱ gobiernoȱ multinivelȱ haȱ impulsadoȱlaȱapariciónȱdeȱtodaȱunaȱserieȱdeȱliteraturaȱmarcadaȱporȱpartirȱdeȱlaȱbaseȱdeȱ queȱ laȱ dispersiónȱ delȱ gobiernoȱ entreȱ variosȱ nivelesȱ esȱ unȱ procesoȱ institucionalȱ irreversible,ȱdinámicoȱyȱflexible,ȱmuyȱamplioȱenȱelȱespacioȱyȱelȱtiempo,ȱyȱqueȱafectaȱaȱ todasȱlasȱdisciplinasȱqueȱestudianȱlaȱdistribuciónȱpolíticoȬterritorialȱdelȱpoder86.ȱEnȱesteȱ sentido,ȱbajoȱunaȱestructuraȱdeȱgobiernoȱmultinivel,ȱlosȱdistintosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱseȱ relacionanȱ entreȱ ellos,ȱ aparecenȱ yȱ desaparecen,ȱ yȱ seȱ puedenȱ diseñarȱ Ȉaȱ medidaȈȱ yȱ deȱ formaȱmuchoȱmásȱnatural87.ȱElȱgobiernoȱcentralizadoȱnoȱestáȱpreparadoȱparaȱacomodarȱ deȱ laȱ mejorȱ maneraȱ laȱ diversidad.ȱ Así,ȱ laȱ flexibilidadȱ deȱ laȱ gobernanzaȱ multinivelȱ ȱParaȱunaȱreferenciaȱaȱtodasȱlasȱposiblesȱdenominacionesȱdeȱunȱmismoȱfenómenoȱ(laȱdesapariciónȱdeȱunȱ centroȱpolíticoȱunitario)ȱenȱfunciónȱdeȱlaȱsubdisciplinaȱqueȱloȱestudie,ȱesȱnecesarioȱconsultarȱlaȱtablaȱdeȱlaȱ páginaȱ236ȱdeȱHoogheȱyȱMarksȱ(2003).ȱ 87ȱ Bajoȱ esteȱ supuesto,ȱ elȱ entornoȱ institucionalȱ naturalȱ esȱ elȱ deȱ coexistenciaȱ deȱ múltiplesȱ nivelesȱ enȱ unȱ mismoȱterritorio.ȱSegúnȱHoogheȱyȱMarks,ȱenȱunaȱapreciaciónȱmuyȱnormativa,ȱestaȱrealidadȱinstitucionalȱesȱ naturalȱ yȱ manifiestamenteȱ mejorȱ queȱ elȱ desarrolloȱ institucionalȱ enȱ unȱ entornoȱ centralizadoȱ yȱ jerárquicoȱ “theȱdispersionȱofȱgovernanceȱacrossȱmultipleȱjurisdictionsȱisȱbothȱmoreȱeffectiveȱtan,ȱandȱnormativelyȱsuperiorȱ to,ȱ centralȱ stateȱ monopoly…thatȱ governanceȱ mustȱ operateȱ atȱ multipleȱ scalesȱ inȱ orderȱ toȱ captureȱ variationsȱ inȱ theȱ territorialȱreachȱofȱpolicyȱexternalities…Toȱinternalizeȱexternalities,ȱgovernanceȱmustȱbeȱmultiȬlevel”(L.ȱHoogheȱyȱ Marks,ȱ2003:16).ȱ 86 93ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ permiteȱqueȱlaȱdecisiónȱpolíticaȱseȱajusteȱmejorȱparaȱreflejarȱlaȱheterogeneidadȱsocialȱenȱ laȱqueȱdeberáȱajustarse.ȱȱ ȱ 2.2.1.ȱElȱdiseñoȱinstitucionalȱdeȱlaȱgobernanzaȱmultinivel.ȱȱ ElȱentornoȱdeȱlaȱgobernanzaȱmultinivelȱseȱpresentaȱcomoȱunȱretoȱaȱlosȱanálisisȱneoȬ institucionalistas,ȱpuestoȱqueȱponeȱaȱpruebaȱalgunasȱdeȱlasȱimplicacionesȱque,ȱdesdeȱelȱ puntoȱdeȱvistaȱdelȱdiseñoȱinstitucional,ȱhaȱtenidoȱelȱconceptoȱdelȱgobiernoȱmultinivelȱyȱ suȱimplementación88.ȱThoenigȱdestacaȱqueȱhoyȱ enȱdíaȱyaȱnoȱesȱposibleȱestablecerȱ unaȱ divisiónȱ claraȱ yȱ estableȱ deȱ lasȱ funcionesȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ (Thoenig,ȱ 2006a).ȱ Segúnȱ esteȱ autor,ȱ laȱ realidadȱ multinivelȱ implicaȱ muchaȱ másȱ coordinaciónȱ horizontal,ȱ flexibilidadȱ funcionalȱ adȱ hocȱ yȱ unaȱ marcadaȱ cooperaciónȱ interinstitucional.ȱ Enȱ esteȱ marcoȱpareceȱdeterminanteȱestablecerȱlasȱposiblesȱcondicionesȱdeȱapariciónȱyȱextinciónȱ deȱinstitucionesȱparaȱcomprenderȱelȱcambioȱpolíticoȬinstitucional.ȱSinȱembargo,ȱseȱhanȱ desarrolladoȱtodavíaȱmuyȱpocosȱestudiosȱqueȱseȱcentrenȱenȱlosȱgobiernosȱlocalesȱcomoȱ “último”ȱescalónȱdeȱlaȱescalaȱ(multi)gubernamentalȱyȱqueȱestudienȱlosȱefectosȱqueȱlosȱ diseñosȱinstitucionalesȱprovocanȱenȱsuȱestructuraȱyȱsuȱprestaciónȱdeȱservicios.ȱ Estaȱtesisȱpretendeȱaunarȱlasȱcuestionesȱdeȱdiseñoȱinstitucionalȱyȱterritorial,ȱporȱunȱ lado,ȱ yȱ lasȱ dificultadesȱ deȱ prestarȱ elȱ servicioȱ públicoȱ educativoȱ desdeȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ porȱ otro89..ȱ Laȱ gobernanzaȱ multinivelȱ seȱ manifiestaȱ comoȱ unaȱ evoluciónȱ enȱ elȱ estudioȱ deȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentales,ȱ dondeȱ losȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ seȱ venȱ cadaȱ vezȱ másȱ abocadosȱ aȱ dialogarȱ yȱ negociarȱ entreȱ ellos,ȱ alejándoseȱ delȱ tradicionalȱ “commandȱandȱcontrol”ȱjerárquicoȱ(PetersȱyȱPierre,ȱ2001a).ȱȱ Rhodesȱ estableceȱ queȱ laȱ gobernanzaȱ multinivelȱ incluyeȱ laȱ interdependenciaȱ entreȱ organizaciones,ȱ lasȱ interaccionesȱ entreȱ losȱ miembros,ȱ laȱ necesidadȱ deȱ negociarȱ yȱ acordar,ȱ asíȱ comoȱ unȱ nivelȱ deȱ autonomíaȱ respectoȱ deȱ lasȱ decisionesȱ delȱ gobiernoȱ centralȱ (R.ȱ A.ȱ W.ȱ Rhodes,ȱ 1997).ȱ Estaȱ ideaȱ reflejaȱ básicamenteȱ unaȱ nuevaȱ formaȱ deȱ ȱ Básicamente,ȱ seȱ trataȱ deȱ unȱ diseñoȱ intencionado,ȱ esȱ dirigibleȱ oȱ controlableȱ porȱ algúnȱ actorȱ deȱ losȱ presentes,ȱ¿quéȱlógicaȱimpera,ȱlaȱterritorialȱoȱlaȱfuncional?ȱ 89ȱEnȱelȱservicioȱeducativoȱcomprendemosȱtodosȱlosȱnivelesȱyȱestudios,ȱexceptoȱelȱuniversitario.ȱ 88 94ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ entenderȱ laȱ maneraȱ deȱ gobernarȱ queȱ seȱ alejaȱ deȱ losȱ enfoquesȱ clásicosȱ delȱ gobiernoȱ estrictamenteȱ jerárquicoȱ yȱ burocratizado,ȱ pilotadoȱ yȱ dirigidoȱ porȱ unȱ ȈcentroȈȱ omnipresenteȱ yȱ omnipotente.ȱ Ademásȱ elȱ conceptoȱ incluyeȱ laȱ pluralizaciónȱ deȱ actoresȱ implicadosȱ enȱ elȱ gobierno,ȱ unaȱ interacciónȱ menosȱ autoritariaȱ yȱ másȱ cooperativa,ȱ asíȱ comoȱ tambiénȱ elȱ desplazamientoȱ deȱ losȱ gobiernosȱ centralesȱ haciaȱ unȱ papel,ȱ muchasȱ veces,ȱdeȱiniciador.ȱAnteȱestaȱrealidadȱtanȱcompleja,ȱHoogheȱyȱMarksȱ(2003)ȱcreanȱunaȱ tipologíaȱ institucionalȱ queȱ resumeȱ ambasȱ preocupaciones,ȱ puestoȱ queȱ incluyeȱ tantoȱ pistasȱ deȱ investigaciónȱ enȱ relaciónȱ conȱ elȱ diseñoȱ institucional,ȱ comoȱ variablesȱ paraȱ elȱ análisisȱ delȱ casoȱ concreto.ȱ Sinȱ embargo,ȱ suȱ clasificaciónȱ seȱ conformaȱ deȱ tanȱ sóloȱ dosȱ categoríasȱque,ȱenȱelȱfondo,ȱnoȱsonȱmutuamenteȱexcluyentes90.ȱȱ Laȱ primeraȱ tipologíaȱ identificadaȱ seȱ relacionaȱ conȱ unaȱ ciertaȱ ideaȱ federalȱ deȱ losȱ sistemasȱdeȱgobierno.ȱEstaȱtipologíaȱdenominadaȱȈTipoȱIȈȱseȱcaracterizaȱporȱpresentarȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ deȱ ámbitoȱ generalȱ relativamenteȱ limitadosȱ enȱ número,ȱ queȱ noȱ compartenȱ competenciasȱ yȱ queȱ configuranȱ estructurasȱ institucionalesȱ estables.ȱ Laȱ segundaȱ tipología,ȱ denominadaȱ “Tipoȱ II”ȱ seȱ fundamentaȱ másȱ enȱ postuladosȱ basadosȱ enȱ laȱ publicȱ choiceȱ yȱ losȱ economistasȱ neoȬclásicos,ȱ puestoȱ que:ȱ losȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ estánȱespecializados,ȱseȱpuedenȱcompartirȱcompetenciasȱentreȱniveles,ȱexisteȱunaȱgranȱ diversidadȱ deȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ yȱ lasȱ estructurasȱ institucionalesȱ sonȱ flexiblesȱ yȱ maleablesȱmásȱqueȱrígidas.ȱ Tablaȱ2.8.ȱLosȱdosȱmodelosȱdeȱGobiernoȱMultinivelȱdeȱHoogheȱyȱMarksȱ ȱ Designȱ featuresȱ Biasesȱ GeneralȬpurposeȱjurisdictionsȱ(TypeȱI) ȱ combineȱproblemsȱwithȱsimilarȱscaleȱinȱ oneȱjurisdictionȱ TaskȬspecificȱjurisdictionsȱ(TypeȱII)ȱ ȱ separateȱnearlyȱdecomposableȱproblemsȱinȱ discreteȱjurisdictionsȱ territoriallyȱnonintersectingȱ territoriallyȱintersectingȱ limitedȱnumberȱofȱjurisdictionsȱ unlimitedȱnumberȱofȱjurisdictionsȱ limitedȱnumberȱofȱlevelsȱ noȱlimitȱtoȱnumberȱofȱlevelsȱ intrinsicȱcommunityȱ extrinsicȱcommunityȱ voiceȱ exitȱ conflictȱarticulationȱ conflictȱavoidanceȱ Fuente:ȱAdaptadoȱdeȱHoogheȱyȱMarksȱ(L.ȱHoogheȱyȱMarks,ȱ2001a;ȱL.ȱHoogheȱyȱMarks,ȱ2009;ȱL.ȱHoogheȱyȱMarks,ȱ2003).ȱ ȱEstaȱesȱunaȱdeȱlasȱgrandesȱcríticasȱaȱesteȱmodelización,ȱpuestoȱqueȱnoȱseȱtrataȱdeȱtipologíasȱexcluyentesȱyȱ porȱloȱtantoȱseȱdificultaȱsuȱanálisisȱempíricoȱfundamental.ȱȱ 90 95ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ ȱ Enȱfunciónȱdeȱcuálȱdeȱlosȱdosȱtiposȱdeȱgobernanzaȱmultinivelȱseȱestéȱestableciendoȱ enȱ unȱ territorioȱ enȱ concreto,ȱ podremosȱ encontrarȱ patronesȱ deȱ estabilidadȱ enȱ lasȱ relacionesȱintergubernamentalesȱ(TipoȱI),ȱoȱbienȱpatronesȱdeȱdiversidadȱyȱcambioȱ(Tipoȱ II).ȱ Ambosȱ modelosȱ pretendenȱ unaȱ distribuciónȱ másȱ eficienteȱ deȱ laȱ decisiónȱ yȱ laȱ implementación,ȱ peroȱ ambosȱ modelosȱ nosȱ conducenȱ aȱ arquitecturasȱ institucionalesȱ yȱ pautasȱ deȱ relaciónȱ entreȱ gobiernosȱ completamenteȱ distintas.ȱ Paraȱ crearȱ estaȱ dobleȱ tipología,ȱ Hoogheȱ yȱ Marksȱ seȱ basanȱ enȱ cuatroȱ grandesȱ clivajesȱ institucionales91ȱ (L.ȱ Hoogheȱ yȱ Marks,ȱ 2001a;ȱ L.ȱ Hoogheȱ yȱ Marks,ȱ 2001b;ȱ L.ȱ Hoogheȱ yȱ Marks,ȱ 2003).ȱ Estosȱ autoresȱ enfatizanȱ elȱ hechoȱ deȱ queȱ noȱ existeȱ consensoȱ enȱ tornoȱ aȱ cómoȱ losȱ diversosȱ nivelesȱdeȱgobiernoȱseȱdebenȱdeȱestructurar,ȱasíȱqueȱlaȱconceptualizaciónȱdeȱsusȱclivajesȱ buscaȱ comprenderȱ losȱ criteriosȱ fundamentalesȱ paraȱ laȱ formaciónȱ deȱ nuevasȱ instituciones,ȱyȱofrecerȱasíȱpistasȱdeȱanálisisȱdelȱdiseñoȱinstitucionalȱimplementado.ȱȱ Elȱ primerȱ clivajeȱ seȱ refiereȱ aȱ laȱ oposiciónȱ ȈterritorialȈȱ conȱ ȈsectorialȈȱ yȱ seȱ refiereȱ alȱ hechoȱdeȱqueȱlaȱinstituciónȱcreadaȱrespondaȱaȱnecesidadesȱconȱbaseȱterritorialȱconcreta,ȱ oȱ porȱ elȱ contrarioȱ queȱ seȱ fundamenteȱ enȱ sectoresȱ deȱ actividadȱ concretos.ȱ Elȱ segundoȱ clivajeȱ expresaȱ elȱ criterioȱ ȈgeneralȈȱ contraȱ ȈespecíficoȈȱ yȱ trataȱ deȱ determinarȱ siȱ losȱ contenidosȱqueȱdebenȱdotarȱdeȱfuerzaȱyȱdeȱcapacidadȱlasȱinstitucionesȱdebenȱresponderȱ aȱ capacidadesȱ deȱ tipoȱ transversal,ȱ oȱ bienȱ siȱ lasȱ competenciasȱ (yȱ porȱ tantoȱ lasȱ actuaciones)ȱ debenȱ serȱ específicasȱ yȱ centradasȱ exclusivamenteȱ enȱ unȱ espacioȱ materialȱ concreto.ȱ Elȱ tercerȱ clivajeȱ institucionalȱ seȱ manifiestaȱ enȱ formaȱ deȱ oposiciónȱ entreȱ ȈcentralizaciónȈȱ yȱ ȈdescentralizaciónȈ.ȱ Sinȱ dudaȱ esȱ éstaȱ unaȱ deȱ lasȱ clavesȱ deȱ todoȱ elȱ sistemaȱdeȱrelacionesȱintergubernamentales.ȱSiȱcentralizamos,ȱlimitamosȱelȱnúmeroȱdeȱ unidadesȱ deȱ gobiernoȱ oȱ administrativas,ȱ porȱ elȱ contrario,ȱ siȱ descentralizamos,ȱ permitimosȱlaȱentradaȱdeȱmuyȱdiversasȱinstituciones,ȱhaciendoȱmuchoȱmásȱcomplejoȱelȱ sistema.ȱ Finalmente,ȱ elȱ últimoȱ clivajeȱ seȱ refiereȱ aȱ laȱ oposiciónȱ entreȱ Ȉinstitucionesȱ deȱ carácterȱpermanenteȈȱoȱȈinstitucionesȱdeȱcarácterȱlimitadoȱenȱelȱtiempoȈ.ȱ ȱAȱmodoȱdeȱLipsetȱyȱRokkanȱyȱsusȱclivajesȱsocialesȱ(LipsetȱyȱRokkan,ȱ1967),ȱHoogheȱyȱMarksȱdestacanȱ cuatroȱgrandesȱelementosȱdeȱ“fractura”ȱqueȱexplicaríanȱlosȱdiversosȱmodelosȱdeȱarticulaciónȱinstitucionalȱ queȱsurgenȱdelȱentornoȱmultinivel.ȱ 91 96ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ Enȱ cualquierȱ caso,ȱ lasȱ opcionesȱ implementadasȱ yȱ lasȱ reformasȱ institucionalesȱ delȱ mundoȱ localȱ estánȱ profundamenteȱ marcadasȱ por:ȱ elȱ entornoȱ socioeconómico,ȱ laȱ tradiciónȱ yȱ culturaȱ institucionales,ȱ elȱ contextoȱ institucionalȱ deȱ partida,ȱ elȱ conjuntoȱ deȱ actoresȱ queȱ participanȱ yȱ lasȱ ideasȱ dominantesȱ queȱ justificanȱ lasȱ reformasȱ (Wollmann,ȱ 2004).ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ aproximarseȱ aȱ laȱ actividadȱ institucionalȱ porȱ losȱ instrumentosȱ queȱ utilizanȱ paraȱ relacionarseȱ permiteȱ unaȱ nuevaȱ perspectiva,ȱ peroȱ queȱ tambiénȱ representaȱ entrarȱ deȱ llenoȱ enȱ laȱ complejidadȱ políticoȬadministrativaȱ deȱ lasȱ realidadesȱ estudiadas92.ȱȱ ȱ 2.2.2ȱUnȱdiseñoȱinstitucionalȱflexibleȱ Elȱcasoȱespañolȱyȱelȱcasoȱfrancésȱsonȱdosȱbuenosȱejemplosȱdeȱcómo,ȱefectivamenteȱseȱ haȱ desarrolladoȱ progresivamenteȱ unȱ modeloȱ deȱ gobiernoȱ multinivelȱ queȱ haȱ afectadoȱ poderosamenteȱ alȱ modeloȱ deȱ relacionesȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales.ȱ Efectivamente,ȱ laȱ configuraciónȱ delȱ gobiernoȱ localȱ tantoȱ enȱ Españaȱ comoȱ enȱ Franciaȱ haȱ evolucionadoȱ profundamente,ȱ peroȱ noȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ reformaȱ deȱ laȱ baseȱ municipal.ȱ Unaȱ deȱ lasȱ principalesȱ característicasȱ deȱ losȱ sistemasȱ napoleónicosȱ deȱ gobiernoȱ localȱ (yȱ especialmenteȱ losȱ queȱ trataȱ estaȱ tesis),ȱ esȱ suȱ elevadaȱ fragmentaciónȱ yȱ laȱ bajaȱ mediaȱ poblacionalȱenȱrelaciónȱconȱlosȱdemásȱgobiernosȱlocalesȱeuropeos93.ȱEspecíficamenteȱenȱ estosȱ dosȱ países,ȱ lasȱ reformasȱ paraȱ lucharȱ contraȱ laȱ fragmentaciónȱ yȱ elȱ minifundismoȱ municipalȱ noȱ seȱ hanȱ dirigidoȱ haciaȱ laȱ opciónȱ defendidaȱ porȱ ampliosȱ sectoresȱ económicos:ȱ laȱ fusiónȱ municipal.ȱ Anteȱ lasȱ dificultadesȱ políticasȱ deȱ implementarȱ solucionesȱdeȱesteȱtipo,ȱtantoȱenȱEspañaȱcomoȱenȱFrancia,ȱseȱhaȱoptadoȱporȱreformarȱyȱ ampliarȱlosȱespaciosȱsupramunicipales,ȱenȱunaȱlógicaȱdeȱagregaciónȱyȱsuperposiciónȱdeȱ estructuras,ȱ másȱ queȱ deȱ reordenaciónȱ competencialȱ oȱ fusiónȱ municipal.ȱ Yȱ ambasȱ situacionesȱseȱencuentranȱanteȱproblemasȱdeȱdiseñoȱinstitucionalȱsimilares.ȱ 92ȱParaȱconocerȱelȱdetalleȱdeȱlaȱproblemáticaȱrespectoȱdeȱlaȱobtenciónȱdeȱlosȱdatosȱprimariosȱdeȱestaȱtesis,ȱ consultarȱelȱapartadoȱMetodología.ȱ 93ȱSegúnȱelȱinformeȱDexiaȱ2010/2011ȱ(enȱanexo),ȱ1760ȱhabitantesȱdeȱmediaȱenȱFranciaȱyȱ5660ȱenȱEspaña,ȱenȱ comparaciónȱ conȱ losȱ 56345ȱ deȱ Dinamarcaȱ oȱ losȱ 152200ȱ delȱ Reinoȱ Unidoȱ (AAVV,ȱ 2011a).ȱ Concretamenteȱ paraȱ elȱ casoȱ catalánȱ laȱ mediaȱ deȱ habitantesȱ paraȱ losȱ 947ȱ municipiosȱ esȱ algoȱ másȱ elevada,ȱ deȱ 7947ȱ (elaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdeȱIDESCAT).ȱ 97ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ ȱ 2.2.2.1ȱLaȱrecomposiciónȱfrancesaȱ EnȱFranciaȱ seȱpartióȱdeȱlaȱbaseȱdeȱ queȱelȱmunicipioȱyaȱnoȱ eraȱelȱespacioȱterritorialȱ másȱ adecuadoȱ paraȱ laȱ prestaciónȱ eficienteȱ deȱ determinadosȱ serviciosȱ (Coleȱ yȱ John,ȱ 2001)ȱ yȱ seȱ optóȱ porȱ transformarȱ elȱ sistemaȱ desarrollandoȱ losȱ EPCIȱ –Établissementsȱ Publicsȱ deȱ coȬóperationȱ intercomunalȬȱ yȱ lasȱ comunidadesȱ deȱ aglomeración,ȱ entreȱ otrosȱ métodosȱ deȱ agregaciónȱ institucionalȱ (West,ȱ 2007).ȱ Todosȱ ellosȱ estánȱ basadosȱ enȱ laȱ cooperaciónȱyȱlaȱvoluntadȱdeȱlosȱmunicipiosȱenȱparticiparȱyȱenȱningúnȱcasoȱseȱtrataȱdeȱ opcionesȱobligatorias,ȱmostrandoȱclaramenteȱqueȱlaȱvisiónȱdeȱmantenimientoȱdelȱstatoȱ quoȱ territorialȱ francésȱ fueȱ laȱ opciónȱ favorecidaȱ porȱ losȱ reformadoresȱ (Caillose,ȱ 2003;ȱ West,ȱ2007).ȱComoȱreconoceȱDesageȱ“l’intercommunalitéȱapparaîtȱcommeȱuneȱsolutionȱ‘parȱ défaut’ȱ pourȱ desȱ réformateursȱ désireuxȱ deȱ lutterȱ contreȱ lesȱ effetsȱ perversȱ duȱ morcellementȱ communal,ȱmaisȱquiȱseȱheurtentȱàȱl’impossibilitéȱpolitiqueȱdeȱfusionnerȱlesȱmunicipalitésȱissuesȱ deȱlaȱRévolutionȱdeȱ1978”ȱ(Desage,ȱ2011:283).ȱȱ Laȱ incitaciónȱ aȱ laȱ cooperaciónȱ esȱ claramenteȱ unaȱ deȱ lasȱ modalidadesȱ deȱ reorganizaciónȱ localȱ porȱ elȱ centroȱ políticoȱ queȱ dejaȱ menosȱ espacioȱ aȱ laȱ expresiónȱ deȱ voluntadȱdeȱunȱdiseñoȱcompartidoȱ(DesageȱyȱGuéranger,ȱ2011).ȱAlȱtratarseȱdeȱreformasȱ “opcionales”ȱ estáȱ legitimadoȱ elȱ hechoȱ deȱ noȱ tenerȱ enȱ cuentaȱ laȱ voluntadȱ deȱ losȱ entesȱ locales,ȱ sinȱ embargoȱ estasȱ reformasȱ seȱ puedenȱ considerarȱ unoȱ deȱ losȱ vectoresȱ fundamentalesȱ deȱ lasȱ transformacionesȱ contemporáneasȱ delȱ gobiernoȱ local.ȱ HoffmanȬ Martinot,ȱparaȱelȱcasoȱfrancésȱhaȱllegadoȱaȱconsiderarȱelȱsímilȱdeȱunaȱamericanizaciónȱ delȱ modeloȱ deȱ gobiernoȱ localȱ francés,ȱ básicamenteȱ porȱ laȱ capacidadȱ deȱ unirseȱ voluntariamente,ȱ deȱ recaudarȱ algunosȱ impuestosȱ yȱ deȱ establecerȱ nuevasȱ “fronterasȱ territorialesȱyȱadministrativas”,ȱademásȱdeȱfomentarȱdinámicasȱurbanasȱdeȱsegregaciónȱ socioȬeconómicaȱparecidasȱaȱlasȱamericanasȱ(HoffmanȬMartinotȱyȱSellers,ȱ2004).ȱ Estaȱreconfiguraciónȱdeȱlosȱmesoȱnivelesȱadministrativosȱpermiteȱqueȱautoresȱcomoȱ Coleȱ (2006)ȱreconozcanȱqueȱ Franciaȱ haȱentradoȱdeȱ plenoȱ enȱ unaȱ dinámicaȱ puramenteȱ 98ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ multinivel94,ȱyȱqueȱelloȱhaȱsidoȱenȱgranȱparte,ȱdirigidoȱporȱelȱcentroȱpolíticoȱ(elȱEstado).ȱ Específicamente:ȱȱ “Decentralizationȱ asȱ ‘steeringȱ atȱ aȱ distance’ȱ hasȱ aȱ powerfulȱ resonance.ȱ Theȱ delegationȱ ofȱ newȱ serviceȱ deliveryȱ responsibilitiesȱ formsȱ partȱ ofȱ aȱ broaderȱ processȱ ofȱ stateȱ reform,ȱ theȱ perennialȱ preoccupationȱofȱpolicyȬmakersȱinȱFrance.ȱ[…]ȱSteeringȱatȱaȱdistanceȱwasȱnotȱinȱtheȱleastȱaȱfederalȱ conception.ȱServicesȱwouldȱbeȱdeliveredȱatȱaȱregional,ȱdepartmentalȱorȱlocalȱlevelȱinȱwaysȱthatȱwereȱ closelyȱregulatedȱandȱdefinedȱbyȱtheȱcentralȱstate”ȱ(Cole,ȱ2006:39).ȱ ȱ Comoȱ seȱ puedeȱ observarȱ enȱ laȱ siguienteȱ tabla,ȱunaȱ parteȱ delȱ sistemaȱ deȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱhaȱevolucionadoȱdeȱformaȱevidente.ȱEspecialmenteȱrelevanteȱesȱ laȱapariciónȱyȱconsolidaciónȱdeȱlosȱEPCIȱconȱfiscalidadȱpropia,ȱenȱclaroȱdetrimentoȱdeȱ lasȱ agrupacionesȱ deȱmunicipiosȱ (syndicatsȱ deȱ communes),ȱ muchoȱ menosȱ evolucionadosȱ desdeȱunȱpuntoȱdeȱvistaȱdelȱdiseñoȱinstitucional95.ȱȱ Tablaȱ2.9:ȱevoluciónȱdeȱlasȱprincipalesȱagrupacionesȱdeȱmunicipiosȱenȱFranciaȱ1999Ȭ2011ȱ Categoria/añoȱ 1999ȱ 2000ȱ 2002ȱ 2004ȱ EPCIȱàȱfiscalitéȱpropreȱȱ 2006ȱ 2007ȱ 2008ȱ 2009ȱ 2010ȱ 2011ȱ 2588ȱ 2583ȱ 2601ȱ 2611ȱ 2599ȱ 1678ȱ 1845ȱ 2174ȱ 2461ȱ 2573ȱ Syndicatsȱdeȱcommunes 17050ȱ n.d.ȱ n.d.ȱ n.d.ȱ 13649ȱ 13650ȱ 13389ȱ 12624ȱ 12184ȱ 11831ȱ Syndicatsȱmixtesȱ 1454ȱ n.d.ȱ n.d.ȱ n.d.ȱ 2687ȱ Totalȱ 20182ȱ n.d.ȱ n.d.ȱ n.d.ȱ 18909ȱ 18987ȱ 18893ȱ 18289ȱ 17989ȱ 17698ȱ 2749ȱ 2921ȱ 3064ȱ 3194ȱ 3268ȱ Fuente:ȱ(Krouri,ȱ2011)ȱ ȱ 2.2.2.1ȱLaȱrecomposiciónȱespañola/catalanaȱ PorȱotraȱparteȱenȱEspaña,ȱaȱpesarȱdeȱqueȱlasȱreformasȱnoȱhanȱsidoȱdeȱcarácterȱglobal,ȱ niȱ hanȱ permitidoȱ ganarȱ poderȱ fiscalȱ aȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ esȱ destacableȱ tambiénȱ suȱ impactoȱpolíticoȬinstitucional.ȱAgranoffȱconsideraȱqueȱlosȱelementosȱqueȱformanȱparteȱ deȱlasȱrelacionesȱintergubernamentalesȱenȱEspaña,ȱaparteȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱyȱlasȱ provinciasȱ son:ȱ Comarcas,ȱ Mancomunidades,ȱ Consorciosȱ yȱ aéreasȱ metropolitanasȱ ȱ Algunosȱ autoresȱ comoȱ BrunetȬJaillyȱ hablanȱ inclusoȱ deȱ queȱ “Franceȱ hasȱ fashionedȱ itsȱ ownȱ formȱ ofȱ multilevelȱgovernance”ȱ(BrunetȬJailly,ȱ2007)ȱ154.ȱ 95ȱAdemásȱlaȱmediaȱdeȱmunicipiosȱqueȱformanȱparteȱdeȱalgunaȱfórmulaȱdeȱȱ 94 99ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ (Agranoff,ȱ 2010).ȱ Estosȱ son,ȱ juntoȱ conȱ losȱ conveniosȱ yȱ otrosȱ mecanismos96,ȱ losȱ principalesȱinstrumentosȱdeȱcooperaciónȱvoluntariaȱqueȱseȱhanȱestablecidoȱparaȱlucharȱ contraȱlaȱfragmentaciónȱmunicipalȱyȱparaȱlaȱmejoraȱenȱlaȱprestaciónȱdeȱservicios.ȱ ȱElȱ mismoȱ autorȱ destacaȱ queȱ existeȱ unȱ nivelȱ relativamenteȱ elevadoȱ deȱ relacionesȱ específicamenteȱ enȱ laȱ provisiónȱ deȱ serviciosȱ municipalesȱ Ȉnoȱ tradicionalesȈȱ (noȱ obligatorios),ȱ conȱ unaȱ producciónȱ queȱ seȱ generaȱ deȱ formaȱ cooperativaȱ entreȱ distintosȱ nivelesȱdeȱgobiernoȱyȱentidades.ȱAsí,ȱlaȱeducación,ȱaȱpesarȱdeȱqueȱnoȱesȱunȱejemploȱdeȱ colaboraciónȱcitadoȱporȱAgranoff,ȱencajaȱperfectamenteȱenȱestaȱdinámica.ȱ ȱ Elȱ altoȱ nivelȱ deȱ relacionesȱ sugiereȱ laȱ existenciaȱ deȱ unȱ sistemaȱ dinámicoȱ yȱ colaborativoȱ deȱ autogobiernoȱ entreȱ lasȱ diferentesȱ entidadesȱ localesȱ yȱ losȱ gobiernosȱ autonómicosȱ respectivos,ȱ puestoȱ queȱ losȱ ayuntamientosȱ estánȱ profundamenteȱ arraigadosȱenȱmúltiplesȱredesȱdeȱinterdependenciasȱ(Agranoff,ȱ2010).ȱEspecíficamenteȱ paraȱ elȱ casoȱ catalán,ȱ MartínezȬAlonsoȱ destacaȱ queȱ elȱ sistemaȱ jurídicoȬconstitucionalȱ prevéȱlaȱposibilidadȱdeȱgenerarȱestructurasȱdeȱcooperaciónȱentreȱnivelesȱdeȱgobierno,ȱ peroȱ queȱ sonȱ lasȱ diferentesȱ comunidadesȱ autónomasȱ lasȱ que,ȱ efectivamente,ȱ tomaránȱ esteȱ principioȱ comoȱ vectorȱ deȱ actuaciónȱ (MartínezȬAlonsoȱ Campsȱ yȱ Ysaȱ Figueras,ȱ 2003)97.ȱȱ Comoȱ seȱ puedeȱ observarȱ enȱ laȱ siguienteȱ tabla,ȱ elȱ númeroȱ deȱ instrumentosȱ deȱ coordinaciónȱ supralocalesȱ queȱ seȱ hanȱ implementadoȱ enȱ elȱ sistemaȱ deȱ gobiernoȱ localȱ catalánȱ esȱ tambiénȱ muyȱ relevante.ȱ Esȱ tanȱ importanteȱ queȱ inclusoȱ algunosȱ autoresȱ loȱ consideranȱ prácticamenteȱ comoȱ unȱ nuevoȱ espacioȱ institucionalȱ diferenciado,ȱ conȱ suȱ propiaȱlógicaȱsistémica:ȱ“[…]ȱaȱseriesȱofȱgoverningȱnetworks,ȱpoliticalȱandȱadministrative,ȱareȱ superimposedȱ onȱ theȱ formalȱ systemȱ ofȱ governments.ȱ Thatȱ isȱ whatȱ makesȱ intergovernmentalȱ ȱParaȱunaȱdescripciónȱmásȱdetalladaȱdeȱestasȱfiguras,ȱconsultarȱ(MartínezȬAlonsoȱCampsȱyȱYsaȱFigueras,ȱ 2003;ȱMartínezȬAlonsoȱCamps,ȱPano,ȱyȱMedir,ȱ2009).ȱ 97ȱ Laȱ vinculaciónȱ jurídicaȱ deȱ estosȱ mandatosȱ yȱ principiosȱ implicaȱ queȱ suȱ cumplimientoȱ necesita,ȱ enȱ laȱ mayoríaȱdeȱlosȱcasos,ȱdelȱimpulsoȱpolíticoȱdeȱlosȱgobiernosȱqueȱrigenȱlasȱadministracionesȱrespectivas,ȱdeȱ modoȱ que,ȱ enȱ elȱ fondo,ȱ loȱ queȱ seȱ derivaȱ delȱ modeloȱ formalizadoȱ esȱ laȱ exigenciaȱ deȱ unaȱ serieȱ deȱ comportamientosȱpositivosȱ(oȱdeȱhacer)ȱeminentementeȱpolíticos.ȱȱ 96 100ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ relationsȱ soȱ dynamicȱ andȱ complex,ȱ givingȱ riseȱ toȱ aȱ systemȱ ofȱ governanceȱ alongȱ withȱ governments”ȱ(Agranoff,ȱ2010:9).ȱ Tablaȱ2.10:ȱprincipalesȱȱinstrumentosȱdeȱcooperaciónȱenȱCataluñaȱ2012ȱ ȱ Tipoȱinstrumentoȱ Nȱ Porcentajeȱ Áreaȱmetropolitanaȱ Consorciosȱ Entesȱdeȱgestiónȱȱ Mancomunidadesȱȱ Sociedadesȱmercantilesȱ 1ȱ 300ȱ 705ȱ 68ȱ 71ȱ 0,1ȱ 26,2ȱ 61,6ȱ 5,9ȱ 6,2ȱ Totalȱ 1145ȱ 100,0ȱ Fuente:ȱbaseȱdeȱdatosȱdeȱMunicat,ȱconsultableȱen:ȱhttp://municat.gencat.cat/index.php?page=consultaȱ ȱ ȱSinȱ embargo,ȱ segúnȱ Agranoff,ȱ losȱ gobiernosȱ deȱ lasȱ comunidadesȱ autónomasȱ hanȱ luchadoȱ muyȱ duroȱ paraȱ laȱ transferenciaȱ deȱ poderesȱ yȱ seȱ hanȱ establecidoȱ comoȱ gobiernosȱ deȱ sistemasȱ casiȱ federales.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ hanȱ ganadoȱ grandesȱ responsabilidadesȱ enȱ laȱ decisiónȱ eȱ implementaciónȱ deȱ políticasȱ públicasȱ yȱ ahoraȱ noȱ estaránȱdispuestosȱaȱdejarȱpasarȱlosȱgobiernosȱlocalesȱmásȱalláȱde:ȱ 1. Libertadȱdeȱactuarȱperoȱenȱlaȱconsecuciónȱdeȱobjetivosȱqueȱlosȱvienenȱdados.ȱ 2. Inmunidad,ȱperoȱconȱunȱcontrolȱdetalladoȱdeȱotrosȱnivelesȱdeȱgobierno.ȱ 3. Libertad,ȱperoȱconȱunasȱcompetenciasȱmuchoȱmásȱcompartimentadas.ȱ 4. Laȱ capacidadȱ deȱ participarȱ enȱ elȱ juegoȱ deȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱ(Agranoff,ȱ2010).ȱ ȱ Porȱ otroȱ ladoȱ enȱ loȱ relativoȱ alȱ casoȱ francés,ȱ laȱ organizaciónȱ deȱ laȱ Repúblicaȱ yȱ laȱ implementaciónȱefectivaȱdeȱlaȱacciónȱpúblicaȱestánȱdescentralizadasȱpero,ȱsinȱembargo,ȱ elȱ compromisoȱ dinámicoȱ entreȱ elȱ mantenimientoȱ deȱ unȱ sistemaȱ heredadoȱ (Commune,ȱ DépartementȱyȱSénat)ȱyȱdelȱnuevoȱsistemaȱ(estructurasȱintercomunales,ȱaglomeracionesȱ yȱ Régiones)ȱ pareceȱ cadaȱ vezȱ masȱ anacrónicoȱ porȱ razonesȱ deȱ eficacia,ȱ eficienciaȱ yȱ 101ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ efectividadȱ deȱ laȱ acciónȱ públicaȱ (Leȱ Galès,ȱ 2008;ȱ Leȱ Lidec,ȱ 2008a)98.ȱ Enȱ términosȱ deȱ legitimidadȱ democrática,ȱ hastaȱ hoyȱ todasȱ lasȱ estructurasȱ implementadasȱ presentanȱ déficitsȱimportantes,ȱpuestoȱqueȱningunaȱdeȱellasȱesȱelectaȱdirectamente99.ȱColeȱinclusoȱ llegaȱ aȱ concluirȱ queȱ laȱ descentralizaciónȱ francesaȱ haȱ acentuadoȱ elȱ problemaȱ deȱ laȱ fragmentaciónȱinstitucionalȱ(Cole,ȱ2010).ȱȱ ȱ Comoȱ yaȱ heȱ apuntadoȱ cabeȱ comprenderȱ estaȱ evoluciónȱ tambiénȱ enȱ términosȱ deȱ reformaȱdelȱgobiernoȱlocalȱsinȱalterarȱlaȱbaseȱmunicipal.ȱEnȱgeneral,ȱunaȱdeȱlasȱformasȱ clásicasȱ deȱ reformarȱ laȱ baseȱ territorialȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ sinȱ afectarȱ losȱ límitesȱ legalesȱ oȱ administrativos,ȱ consisteȱ precisamenteȱ enȱ establecerȱ laȱ prestaciónȱ deȱ determinadosȱ serviciosȱ conȱ unaȱ baseȱ territorialȱ diferenteȱ aȱ laȱ delȱ municipioȱ aisladamenteȱ (Wollmann,ȱ 2004).ȱ Elȱ establecimientoȱ deȱ lasȱ redesȱ deȱ cooperaciónȱ yȱ colaboraciónȱ multinivelȱ danȱ lugarȱ aȱ unȱ nuevoȱ espacioȱ institucional,ȱ unȱ espacioȱ queȱ podríamosȱ definirȱ comoȱ ȈvirtualȈȱ yaȱ queȱ noȱ encuentraȱ unȱ baseȱ físicaȱ enȱ unaȱ determinadaȱdelimitaciónȱterritorial,ȱsinoȱqueȱseȱyuxtaponeȱconstituyendoȱunaȱnuevaȱ dimensiónȱdeȱgobiernoȱyȱadministración.ȱȱ Lasȱprincipalesȱcríticasȱalȱconceptoȱdeȱgobiernoȱmultinivelȱseȱdirigen,ȱsinȱembargo,ȱ haciaȱelȱhechoȱdeȱqueȱprobablementeȱexagereȱelȱprocesoȱdeȱdesapoderamientoȱpolíticoȱdeȱ losȱcentrosȱdeȱdecisión.ȱLaȱaproximaciónȱmedianteȱelȱanálisisȱmultinivel,ȱtalȱyȱcomoȱseȱ haȱconfiguradoȱteóricamente,ȱexplicaȱmalȱlasȱrelacionesȱdeȱjerarquíaȱoȱdependenciaȱqueȱ seȱ puedenȱ generarȱ enȱ esteȱ nuevoȱ espacioȱ multinivel,ȱ queȱ pareceȱ neutro,ȱ yȱ dondeȱ losȱ actoresȱ sonȱ todosȱ necesariosȱ yȱ porȱ esoȱ colaboran.ȱ Noȱ seȱ planteaȱ laȱ posibilidadȱ deȱ establecerȱrelacionesȱque,ȱunaȱvezȱimplementadas,ȱgenerenȱunaȱciertaȱsubordinaciónȱoȱ dependencia.ȱ Siȱ unasȱ institucionesȱ seȱ necesitanȱ másȱ queȱ otrasȱ paraȱ prestarȱ ȱ THoenigȱ consideraȱ queȱ elȱ incrementalismo,ȱ juntoȱ conȱ laȱ pacienciaȱ yȱ elȱ pragmatismoȱ enȱ lasȱ reformasȱ descentralizadorasȱsonȱvaloresȱmuyȱapreciadosȱporȱlosȱpolíticosȱfrancesesȱ(Thoenig,ȱ2005)ȱ693ȱ 99ȱ Sinȱ embargo,ȱ comoȱ yaȱ heȱ indicado,ȱ elȱ tercerȱ actoȱ deȱ laȱ descentralizaciónȱ estáȱ enȱ marcha,ȱ asíȱ queȱ estaȱ característicaȱpuedeȱcambiarȱsiȱprosperaȱsinȱproblemasȱlaȱimplementaciónȱdeȱlaȱterceraȱola,ȱqueȱprevéȱlaȱ elecciónȱ medianteȱ sufragioȱ universalȱ directoȱ deȱ losȱ delegadosȱ deȱ losȱ establecimientosȱ públicosȱ deȱ cooperaciónȱintercomunalȱ(EPCI)ȱ.ȱ 98 102ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ determinadasȱpolíticas,ȱunasȱinstitucionesȱsonȱmásȱdeterminantesȱqueȱotrasȱenȱelȱjuegoȱ yȱelȱmodeloȱloȱ“esconde”ȱporȱsuȱpropiaȱnaturalezaȱflexibleȱyȱmaleable100.ȱ ȱȱ 2.3ȱLasȱrelacionesȱintergubernamentalesȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱ ȱ Enȱ últimoȱ lugar,ȱ enȱ elȱ marcoȱ intergubernamentalȱ enȱ elȱ queȱ estánȱ insertosȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ catalanes,ȱ yȱ tambiénȱ losȱ franceses,ȱ esȱ fundamentalȱ analizarȱ laȱ naturalezaȱdeȱsusȱrelaciones.ȱWrightȱ(1988)ȱrealizaȱunaȱaproximaciónȱenȱlaȱqueȱdestacaȱ hastaȱ tresȱ aspectosȱ fundamentalesȱ deȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentales:ȱ suȱ vinculaciónȱ conȱ laȱ dinámicaȱ políticaȱ enȱ elȱ marcoȱ deȱ unȱ sistemaȱ políticoȱ concretoȱ conȱ rasgosȱestructuralesȱpeculiares,ȱlaȱconsideraciónȱdeȱlasȱpolíticasȱpúblicasȱcomoȱámbitoȱ específicoȱ enȱ elȱ queȱ lasȱ relacionesȱ tienenȱ lugarȱ y,ȱ porȱ último,ȱ laȱ importanciaȱ deȱ losȱ contactosȱ yȱ lasȱ actividadesȱ relacionadasȱ conȱ losȱ procesosȱ deȱ obtenciónȱ deȱ recursosȱ financierosȱyȱlosȱpatronesȱdeȱingresoȱyȱdeȱgastoȱ(transferencias)ȱentreȱnivelesȱ(Wright,ȱ 1988).ȱ Así,ȱ Wrightȱ proponeȱ tresȱ modelos,ȱ construidosȱ aȱ partirȱ deȱ suȱ análisisȱ deȱ losȱ Estadosȱ Unidos,ȱ peroȱ que,ȱ porȱ suȱ carácterȱ abstracto,ȱ puedenȱ serȱ aplicadosȱ aȱ otrosȱ sistemasȱpolíticos.ȱCadaȱunoȱdeȱlosȱmodelosȱsupondríaȱelȱpredominioȱdeȱunȱprincipioȱ deȱfuncionamientoȱdeȱlasȱRIGȱque,ȱconȱmatices,ȱvendríaȱaȱreflejarȱlaȱlógicaȱdominanteȱ enȱlasȱinteracciones.ȱȱ Unȱprimerȱmodeloȱseríaȱelȱseparado,ȱbasadoȱenȱunaȱaplicaciónȱrigurosaȱdelȱprincipioȱ deȱautonomíaȱdeȱlosȱdistintosȱnivelesȱterritorialesȱdelȱgobiernoȱyȱenȱunȱdiseñoȱgeneralȱ delȱ sistemaȱpolíticoȱ dirigidoȱ aȱ reducirȱ alȱ mínimoȱ lasȱ necesidadesȱ deȱ interacciónȱ entreȱ ellos.ȱ Enȱ elȱ modeloȱ inclusivoȱ laȱ lógicaȱ deȱ funcionamientoȱ delȱ sistemaȱ deȱ organizaciónȱ territorialȱ seȱ fundamentaríaȱ enȱ elȱ principioȱ deȱ jerarquía,ȱ deȱ talȱ modoȱ queȱ losȱ nivelesȱ territorialesȱinferioresȱdependeríanȱdeȱlosȱsuperioresȱyȱactuarían,ȱesencialmente,ȱcomoȱ agentesȱsuyos.ȱPorȱúltimo,ȱenȱelȱmodeloȱsuperpuesto,ȱlasȱRIGȱestaríanȱcaracterizadasȱporȱ 100ȱEsȱunaȱcríticaȱqueȱtambiénȱseȱhaȱefectuadoȱindistintamenteȱalȱconceptoȱseminalȱdeȱ“gobernanza”.ȱPorȱ todasȱver:ȱ(AyresȱyȱPearce,ȱ2004;ȱDavies,ȱ2000;ȱJordanȱetȱal.,ȱ2005;ȱMeier,ȱOȇToole,ȱyȱNicholsonȬCrotty,ȱ2004;ȱ Papadopoulos,ȱ2007;ȱReigner,ȱ2001;ȱD.ȱWILSON,ȱ0801)ȱ 103ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ laȱ presenciaȱ deȱ unasȱ cotasȱ deȱ interdependenciaȱ importantes,ȱ queȱ seȱ reflejaríanȱ enȱ laȱ existenciaȱdeȱprocesosȱ deȱnegociaciónȱyȱcolaboración,ȱperoȱtambiénȱdeȱcompeticiónȱyȱ conflicto,ȱ enȱ unȱ marcoȱ generalȱ enȱ queȱ lasȱ distintasȱ unidadesȱ deȱ gobierno,ȱ queȱ noȱ estaríanȱ sometidasȱ jerárquicamenteȱ unasȱ aȱ otras,ȱ haríanȱ valerȱ losȱ recursosȱ deȱ losȱ queȱ disponenȱparaȱprocurarȱlaȱconsecuciónȱdeȱsusȱobjetivos.ȱEstaȱúltimaȱconceptualizaciónȱ resultaȱlaȱmásȱajustadaȱalȱcasoȱespañol.ȱȱ Elȱ primerȱ autorȱ europeoȱ queȱ trabajóȱ específicamenteȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱenȱEuropaȱyȱenȱrelaciónȱconȱlosȱgobiernosȱlocalesȱfueȱRhodesȱ(R.ȱ A.ȱW.ȱRhodes,ȱ1981;ȱR.ȱA.ȱW.ȱRhodes,ȱ1986;ȱR.ȱA.ȱW.ȱRhodesȱyȱWright,ȱ1987;ȱR.ȱA.ȱW.ȱ Rhodes,ȱ 1988),ȱ queȱ resaltóȱ suȱ contextoȱ multidimensionalȱ yȱ lasȱ consecuenciasȱ queȱ elloȱ podíaȱ suponerȱ paraȱ laȱ autonomíaȱ yȱ capacidadȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales.ȱ Esteȱ autorȱ analizóȱlasȱrelacionesȱdesdeȱunȱpuntoȱdeȱvistaȱdeȱlasȱnegociacionesȱqueȱseȱestablecíanȱ entreȱlosȱdiversosȱnivelesȱdeȱgobierno101.ȱȱ Aȱ partirȱ deȱ esteȱ momento,ȱ laȱ especificidadȱ deȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱ haȱ quedadoȱ marcadaȱ principalmente,ȱ enȱ considerarlasȱ comoȱ relacionesȱ acentuadamenteȱ políticasȱ medianteȱ lasȱ cualesȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ consiguenȱ prestarȱ serviciosȱ oȱ consiguenȱ recursosȱ económicosȱ ȱ yȱ másȱ enȱ aquellosȱ sistemasȱ clasificadosȱ comoȱ clientelaresȱ yȱ dependientesȱ deȱ recursosȱ yȱ transferenciasȱ deȱ otrosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ(Agranoff,ȱ2010).ȱȱ ȱ 2.3.1ȱAutonomía,ȱjerarquíaȱyȱcontrolȱenȱlasȱRIG.ȱ ComoȱdestacaȱMarcouȱ(2007)ȱ“Lesȱrelationsȱentreȱlesȱcollectivitésȱsontȱconditionnesȱparȱleȱ cadreȱconstitutionnel,ȱlesȱcompétencesȱattribuées,ȱl’organisationȱadministrativeȱetȱl’organisationȱ territorialeȱdeȱl’Etat.ȱCesȱrelationsȱpeuventȱêtreȱanalyséesȱsurȱlaȱbaseȱdeȱtroisȱmodèlesȱ:ȱlaȱtutelle,ȱ laȱ concurrenceȱ etȱ laȱ coopération”.ȱ Efectivamente,ȱ elȱ controlȱ porȱ parteȱ deȱ losȱ gobiernosȱ ȱ Tambiénȱ Thoenigȱ (Thoenigȱ yȱ Crozier,ȱ 1975)ȱ habíaȱ tratadoȱ esteȱ mismoȱ objetoȱ unosȱ añosȱ antes,ȱ peroȱ llegandoȱ aȱ conclusionesȱ distintas.ȱ Elȱ modeloȱ deȱ Thoenigȱ seȱ decantóȱ porȱ buscarȱ explicacionesȱ institucionalesȱalȱcomportamientoȱdeȱlosȱactoresȱenȱelȱentornoȱintergubernamental,ȱmientrasȱqueȱRhodesȱ seȱdecantaríaȱmásȱbienȱporȱlasȱaproximacionesȱporȱlasȱredesȱdeȱpolíticasȱpúblicasȱ(R.ȱA.ȱW.ȱRhodes,ȱ1997),ȱ comoȱelementoȱexplicativoȱdelȱcomportamientoȱdeȱlosȱactoresȱenȱunȱentornoȱintergubernamental.ȱȱ 101 104ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ centralesȱ esȱ unaȱ piezaȱ fundamentalȱ enȱ todoȱ sistemaȱ deȱ gobiernosȱ locales,ȱ sobreȱ todoȱ cuandoȱ posiciónȱ dependeȱ deȱ laȱ interpretaciónȱ queȱ hagaȱ elȱ centroȱ deȱ lasȱ normasȱ constitucionalesȱoȱdeȱlasȱleyesȱqueȱlosȱcreanȱyȱhabilitanȱ(M.ȱGoldsmith,ȱ2003).ȱ Peroȱinclusoȱademásȱdeȱesteȱcontrolȱformal,ȱlosȱgobiernosȱcentralesȱpuedenȱtambiénȱ ejercerȱ unȱ controlȱ medianteȱ instrumentosȱ muchoȱ másȱ informales.ȱ Losȱ procesosȱ deȱ controlȱ parecenȱ haberȱ evolucionadoȱ desdeȱ unȱ controlȱ másȱ directo,ȱ aȱ travésȱ deȱ mecanismosȱ formales,ȱ haciaȱ formasȱ másȱ sutilesȱ deȱ controlȱ (M.ȱ Goldsmith,ȱ 2003).ȱ Especialmenteȱseȱpuedenȱdestacarȱtresȱtiposȱdeȱinstrumentosȱdeȱcontrolȱmenosȱdirectoȱ yȱ coercitivo,ȱ queȱ seȱ correspondenȱ perfectamenteȱ conȱ unȱ entornoȱ gubernamentalȱ crecientementeȱmultinivel:ȱ 1. Controlȱdelȱgastoȱyȱdeȱlosȱingresosȱlocales,ȱaȱtravésȱdeȱtransferenciasȱfinalistasȱyȱ participaciónȱenȱimpuestosȱnoȱlocales.ȱ 2. Controlȱ medianteȱ losȱ procesosȱ administrativosȱ yȱ laȱ regulaciónȱ oȱ prescripciónȱ sobreȱ laȱ formaȱ enȱ cómoȱ seȱ debenȱ prestarȱ determinadosȱ serviciosȱ públicosȱ oȱ comoȱseȱdebenȱejercerȱdeterminadasȱfuncionesȱlocalesȱ(limitandoȱlaȱautonomíaȱ organizativaȱcomentadȱanteriormente).ȱ 3. Controlȱsobreȱelȱaccesoȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱ(individualȱyȱcolectivamente)ȱaȱ losȱprocesosȱdeȱdecisiónȱestatalesȱyȱlaȱinfluenciaȱqueȱéstosȱsonȱcapacesȱdeȱllevarȱ aȱcaboȱ(establecimientoȱdeȱmecanismosȱexȱanteȱyȱexȱpost,ȱdeȱcolaboraciónȱentreȱ nivelesȱdeȱgobiernoȱparaȱlaȱtomaȱdeȱdecisiones).ȱȱ ȱ Desdeȱ unaȱ perspectivaȱ históricaȱ esȱ determinanteȱ entenderȱ lasȱ relacionesȱ centralȬ localȱ hoyȱ comoȱ unȱ procesoȱ deȱ pathȱ dependencyȱ institucional.ȱ Duranteȱ elȱ sigloȱ XXȱ elȱ mayorȱdeterminanteȱdeȱlasȱrelacionesȱintergubernamentalesȱhaȱsidoȱelȱcrecimientoȱdeȱ losȱ estadosȱ delȱ bienestarȱ yȱ laȱ formaȱ queȱ hanȱ tomadoȱ enȱ losȱ diferentesȱ países102.ȱ Estaȱ realidadȱprovocóȱlaȱnecesidadȱdeȱadaptarȱlasȱestructurasȱlocalesȱenȱlosȱpaísesȱdelȱnorte,ȱ 102ȱ Porȱ ejemploȱ hayȱ grandesȱ diferenciasȱ enȱ Europaȱ delȱ Norte,ȱ dondeȱ seȱ haȱ privilegiadoȱ unaȱ prestaciónȱ universalȱ aȱ travésȱ deȱ unaȱ determinaciónȱ centralȱ yȱ unaȱ provisiónȱ local,ȱ delȱ Surȱ deȱ Europa,ȱ dondeȱ laȱ provisiónȱseȱhaȱdejadoȱmuchoȱmásȱenȱmanosȱdeȱprivadosȱ–incluidaȱlaȱiglesiaȬȱyȱconȱunȱcosteȱdeȱprovisiónȱ financiadoȱenȱparteȱporȱlosȱsegurosȱsocialesȱ(EspingȬAndersen,ȱ1990).ȱ 105ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ basadoȱenȱelȱmodeloȱ“bigȱisȱbeautiful”,ȱqueȱremarcabaȱespecialmenteȱcrearȱunidadesȱdeȱ gobiernoȱlocalesȱdeȱgranȱtamañoȱ(menorȱnúmeroȱdeȱunidades,ȱconȱmayorȱpoblación),ȱ mejorȱpreparadasȱparaȱlasȱeconomíasȱdeȱescalaȱyȱlaȱprovisiónȱdeȱserviciosȱpúblicosȱmásȱ eficientesȱ(M.ȱGoldsmith,ȱ2003).ȱȱ Porȱ suȱ parte,ȱ laȱ mayoríaȱ deȱ sistemasȱ delȱ surȱ deȱ Europaȱ seȱ basanȱ enȱ elȱ sistemaȱ napoleónico,ȱ dondeȱ elȱ conceptoȱ políticoȬinstitucionalȱ delȱ municipioȱ haȱ sidoȱ tradicionalmenteȱmuyȱfuerte,ȱyȱporȱelloȱlosȱgobiernosȱcentralesȱhanȱsidoȱincapacesȱoȱseȱ hanȱ resistidoȱ aȱ cambiarȱ laȱ realidadȱ deȱ laȱ fragmentaciónȱ municipal.ȱ Aȱ causeȱ deȱ estaȱ realidadȱ institucionalȱ hanȱ intentadoȱ cambiarȱ elȱ sistemaȱ aȱ travésȱ deȱ unȱ controlȱ centralȱ fuerte,ȱoȱbienȱreforzando,ȱaȱtravésȱdeȱlaȱcooperaciónȱvoluntaria,ȱnivelesȱintermediariosȱ queȱhicieranȱesteȱpapelȱuniformador103.ȱEsoȱsí,ȱenȱcualquierȱcasoȱelȱcontrolȱcentralȱseȱhaȱ convertidoȱenȱmuchoȱmásȱindirectoȱ(M.ȱGoldsmith,ȱ2003).ȱ Enȱlosȱsistemasȱfederalesȱ(Alemania,ȱSuiza,ȱAustria)ȱlaȱcapacidadȱdelȱȱnivelȱfederalȱ paraȱ controlarȱ losȱ gobiernosȱ subnacionalesȱ esȱ débilȱ constitucionalmenteȱ yȱ seȱ haȱ mantenidoȱ limitadoȱ enȱ laȱ prácticaȱ duranteȱ años.ȱ Enȱ estosȱ sistemasȱ federalesȱ encontramosȱ unaȱ formaȱ deȱ gobiernoȱ cooperativoȱ entreȱ losȱ diferentesȱ nivelesȱ caracterizadoȱ porȱ laȱ interdependenciaȱ yȱ laȱ negociación,ȱ dondeȱ laȱ capacidadȱ deȱ cadaȱ nivelȱparaȱejercerȱinfluenciaȱacostumbraȱaȱreflejarȱaȱlaȱvezȱlosȱajustesȱconstitucionales,ȱ legislativosȱyȱlosȱacuerdosȱfinancierosȱ(M.ȱGoldsmith,ȱ2003).ȱ Enȱ otrosȱ países,ȱ asociadosȱ conȱ nocionesȱ deȱ gobiernoȱ fuerteȱ yȱ controlȱ centralȱ sobreȱ lasȱunidadesȱsubnacionales,ȱcomoȱFranciaȱoȱEspaña,ȱoȱBélgica,ȱaȱpesarȱdeȱlaȱprevisiónȱ constitucionalȱ deȱ laȱ autonomíaȱ local,ȱ losȱ municipiosȱ sonȱ todavíaȱ largamenteȱ dependientesȱ deȱ otrosȱ nivelesȱ deȱ gobierno.ȱ Especialmenteȱ enȱ España,ȱ dondeȱ losȱ municipiosȱ hanȱ pasadoȱ deȱ laȱ fuerteȱ direcciónȱ (strongȱ centralȱ direction)ȱ delȱ Estadoȱ alȱ controlȱ deȱ lasȱ comunidadesȱ autónomasȱ (Agranoffȱ yȱ Bañónȱ Martínez,ȱ 1998;ȱ Agranoff,ȱ 2007;ȱAgranoff,ȱ2010;ȱM.ȱGoldsmith,ȱ2003).ȱȱ ȱ Franciaȱ esȱ elȱ mejorȱ ejemploȱ deȱ estaȱ opciónȱ institucional,ȱ comoȱ yaȱ hemosȱ comentado.ȱ Lasȱ primerasȱ reformasȱdeȱMitterrandȱreforzabanȱelȱnivelȱdepartamentalȱyȱlosȱalcaldesȱdeȱlasȱgrandesȱciudadesȱaȱcostaȱdeȱȱ lasȱ pequeñas.ȱ Recientementeȱ seȱ haȱ reforzadoȱ laȱ cooperaciónȱ voluntariaȱ aȱ travésȱ deȱ laȱ creaciónȱ deȱ lasȱ intercommunalitésȱ yȱ lasȱ EPCIȱ (Établissementȱ publicȱ deȱ coopérationȱ intercommunale),ȱ queȱ ofrecenȱ facilidadesȱ fiscales.ȱȱ 103 106ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ Elȱcasoȱfrancésȱvuelveȱaȱserȱdistinto,ȱpuestoȱqueȱlaȱdescentralizaciónȱhaȱconseguidoȱ unȱ refuerzoȱ deȱ lasȱ ciudades,ȱ especialmenteȱ lasȱ másȱ grandesȱ yȱ conȱ alcaldesȱ especialmenteȱ fuertesȱ (strongȱ politicalȱ leadership)ȱ (Coleȱ yȱ John,ȱ 2001;ȱ Leȱ Bart,ȱ 2003;ȱ Thoenig,ȱ 1996),ȱ ademásȱ deȱ reforzarȱ elȱ departamentoȱ comoȱ unaȱ fuerzaȱ políticaȱ importante,ȱespecialmenteȱenȱrelaciónȱconȱlasȱpequeñasȱciudadesȱrurales.ȱȱ ȱ Comoȱ seȱ preguntaȱ Goldsmith:ȱ ¿Realmenteȱ lasȱ tradicionesȱ deȱ 200ȱ añosȱ puedenȱ desaparecerȱenȱ40?ȱElȱcentroȱejerceȱunȱcontrolȱindirecto,ȱyȱaȱloȱmejorȱesȱmásȱdébilȱqueȱ nunca,ȱsinȱembargo,ȱelȱpoderȱfiscalȱesȱunȱarmaȱpoderosaȱqueȱtodavíaȱleȱperteneceȱenȱlaȱ parteȱmásȱsustantiva,ȱtantoȱenȱEspañaȱcomoȱenȱFrancia.ȱ Enȱ esteȱ marcoȱ deȱ relacionesȱ cadaȱ vezȱ másȱ intensas,ȱ lasȱ políticasȱ yȱ procesosȱ localesȱ debenȱ entenderseȱ noȱ sóloȱ enȱ términosȱ estrictamenteȱ locales,ȱ sinoȱ condicionados,ȱ impulsados,ȱ dirigidosȱ oȱ relacionadosȱ porȱ lasȱ fijacionesȱ políticasȱ nacionalesȱ (oȱ deȱ losȱ gobiernosȱ superioresȱ conȱ capacidadȱ decisoria).ȱ Laȱ ideaȱ subyacenteȱ esȱ queȱ losȱ entesȱ localesȱ muestranȱ aparentemente,ȱ yȱ deȱ formaȱ creciente,ȱ unȱ incrementoȱ deȱ recursosȱ enȱ términosȱ deȱ autoridadȱ políticaȱ yȱ deȱ legitimaciónȱ popularȱ comoȱ paraȱ establecerȱ procesosȱdeȱnegociaciónȱconȱnivelesȱdeȱgobiernoȱsuperiores;ȱperoȱqueȱsinȱembargo,ȱesȱ fundamentalȱtenerȱsiempreȱpresenteȱȈelȱdesequilibrioȈȱentreȱlasȱpartes104.ȱPartirȱdeȱesteȱ desequilibrioȱ permiteȱ analizarȱ lasȱ limitacionesȱ oȱ restriccionesȱ queȱ aparecenȱ derivadasȱ deȱ laȱ posiciónȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ elȱ sistemaȱ globalȱ deȱ relacionesȱ intergubernamentales.ȱ ȱ 2.3.2ȱLaȱpersonificaciónȱdelȱgobiernoȱlocalȱenȱFranciaȱyȱCataluña.ȱElȱAlcalde.ȱ Losȱ municipiosȱ enȱ Franciaȱ yȱ enȱ Españaȱ sonȱ institucionesȱ democráticamenteȱ legitimadas,ȱenȱcorrelativaȱcorrespondenciaȱconȱsuȱreconocidaȱautonomíaȱpolítica.ȱLosȱ alcaldesȱaccedenȱalȱcargoȱconȱelȱobjetivoȱprioritarioȱdeȱrealizarȱunaȱbuenaȱlaborȱporȱelȱ 104ȱLosȱgobiernosȱcentralesȱtienen,ȱenȱlaȱmayoríaȱdeȱlosȱcasos,ȱlaȱcapacidadȱfinalȱdeȱimponerȱlasȱreglasȱdelȱ juego,ȱ cambiandoȱ elȱ régimenȱ deȱ poderes,ȱ legislandoȱ sobreȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ yȱ susȱ competenciasȱ o,ȱ incluso,ȱregulandoȱsuȱexistenciaȱ(Chandler,ȱ2009;ȱJ.ȱLoughlin,ȱ2007b;ȱM.ȱLoughlin,ȱ1985).ȱ 107ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ municipioȱyȱconȱlaȱideaȱdeȱrepresentarȱaȱtodosȱlosȱelectoresȱdeȱsuȱayuntamientoȱ(Lópezȱ Nieto,ȱ 2000).ȱ Huelgaȱ decirȱ queȱ suȱ principalȱ recursoȱ políticoȱ es,ȱ precisamente,ȱ suȱ carácterȱelectoȱyȱsuȱimagenȱasociadaȱaȱlaȱdirecciónȱpolíticaȱdelȱmunicipio.ȱ Elȱpapelȱdelȱalcaldeȱesȱunȱfactorȱimportanteȱenȱlasȱrelacionesȱintergubernamentalesȱ enȱ Españaȱ yȱ Francia.ȱ Ambosȱ paísesȱ seȱ clasificanȱ siempreȱ dentroȱ deȱ losȱ gruposȱ deȱ sistemasȱ deȱ gobiernoȱ localȱ deȱ alcaldeȱ fuerteȱ (Mouritzenȱ yȱ Svara,ȱ 2002).ȱ Además,ȱ elȱ alcaldeȱesȱunaȱfiguraȱpopularȱqueȱseȱbeneficiaȱdeȱlaȱproximidadȱdeȱsusȱciudadanos,ȱdeȱ laȱ inmediatezȱ deȱ suȱ gestiónȱ yȱ queȱ enȱ generalȱ estáȱ bienȱ valoradoȱ (Magre,ȱ 1999:9).ȱ Además,ȱenȱEspañaȱyȱCatalunya,ȱconsolidaronȱpolíticamenteȱelȱpapelȱdemocráticoȱ deȱ unaȱ instituciónȱ comoȱ elȱ gobiernoȱ local,ȱ despuésȱ deȱ laȱ transiciónȱ políticaȱ (Magre,ȱ 1999:261).ȱȱ Enȱ Catalunyaȱ elȱ alcaldeȱ haȱ representadoȱ elȱ ȱ engancheȱ entreȱ elȱ sistemaȱ políticoȱ nacionalȱ yȱ autonómicoȱ yȱ elȱ local.ȱ Enȱ suȱ origen,ȱ losȱ nuevosȱ actoresȱ políticosȱ debieronȱ reconocerseȱaȱsiȱmismosȱyȱseȱteníanȱqueȱhacerȱreconocerȱporȱlaȱciudadaníaȱaȱpartirȱdeȱlaȱ resoluciónȱ deȱ lasȱ demandasȱ porȱ éstaȱ expresadasȱ (Magre,ȱ 1999:78).ȱ Asíȱ elȱ diseñoȱ institucionalȱ deȱ laȱ figuraȱ delȱ alcaldeȱ enȱ Catalunyaȱ seȱ dirigióȱ aȱ consolidarȱ suȱ arraigoȱ institucionalȱyȱtambiénȱgenerarȱunaȱclaseȱpolíticaȱlocalȱ(MagreȱyȱBertrana,ȱ2005).ȱȱ ȱ Agranoff,ȱentreȱotros,ȱconsideraȱqueȱenȱEspañaȱlasȱrelacionesȱintergubernamentalesȱ sonȱ ampliamenteȱ másȱ políticasȱ queȱ enȱ laȱ mayoríaȱ deȱ otrosȱ paísesȱ (Agranoff,ȱ 2007;ȱ Agranoff,ȱ 2010;ȱ Lópezȱ Nieto,ȱ 2006b).ȱ Segúnȱ él,ȱ enȱ otrasȱ realidadesȱ políticas,ȱ lasȱ transaccionesȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ lasȱ dirigenȱ miembrosȱ profesionalesȱ deȱ laȱ Administración,ȱ peroȱ esteȱ noȱ esȱ elȱ casoȱ español,ȱ oȱ sóloȱ esȱ elȱ casoȱ paraȱ lasȱ grandesȱ ciudades,ȱposturaȱqueȱtambiénȱrefuerzaȱMartínezȬFuentesȱ(MartínezȬFuentes,ȱ2008).ȱEnȱ losȱ pequeñosȱ municipiosȱ sonȱ lasȱ élitesȱ localesȱ lasȱ queȱ utilizanȱ susȱ habilidadesȱ yȱ contactosȱparaȱllevarȱaȱcaboȱlosȱacuerdosȱintergubernamentales.ȱȱ Elȱ casoȱ francésȱ noȱ difiereȱ demasiadoȱ deȱ esteȱ patrón,ȱ puestoȱ queȱ losȱ principiosȱ institucionalesȱqueȱrigenȱlasȱrelacionesȱsonȱprácticamenteȱlasȱmismas,ȱademásȱdeȱexistirȱ 108ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ elȱcumulȱdeȱmandatsȱqueȱesȱunȱelementoȱcentralȱdeȱlasȱrelacionesȱintergubernamentalesȱ enȱ Franciaȱ yȱ deȱ explicaciónȱ delȱ poderȱ municipal105.ȱ Tambiénȱ losȱ alcaldesȱ deȱ lasȱ ciudadesȱ másȱ pobladasȱ tienenȱ másȱ capacidadȱ deȱ accesoȱ aȱ losȱ centrosȱ políticosȱ respectivos,ȱmientrasȱqueȱlaȱFranciaȱmásȱruralȱtiene,ȱenȱgeneral,ȱmásȱdificultadesȱparaȱ obtenerȱrecursosȱalternativosȱaȱlosȱestándaresȱprevistosȱporȱlaȱlegislación.ȱȱ ȱ Enȱ Franciaȱ elȱ Maireȱ esȱ unaȱ instituciónȱ políticaȱ deȱ primerȱ ordenȱ yȱ tieneȱ laȱ máximaȱ visibilidadȱaȱescalaȱlocalȱ(LeȱBart,ȱ2003;ȱLeȱBart,ȱ2011).ȱLaȱliteraturaȱhaȱdestacadoȱqueȱelȱ poderȱ deȱ losȱ alcaldesȱ enȱ Franciaȱ seȱ desdoblaȱ enȱ dosȱ vertientesȱ muyȱ marcadas:ȱ comoȱ mediadorȱ yȱ comoȱ decisor(Leȱ Bart,ȱ 2003;ȱ Sadran,ȱ 2000).ȱ Suȱ poderȱ seȱ ejerceȱ enȱ ambosȱ sentidos,ȱenȱfunciónȱdeȱlasȱcaracterísticasȱdelȱtemaȱtratadoȱyȱdeȱsuȱposiciónȱrelativaȱenȱ elȱconjuntoȱdelȱsistemaȱ(Grémion,ȱ1976).ȱȱ Losȱ alcaldesȱ francesesȱ actúanȱ comoȱ mediadoresȱ entreȱ territorioȱ yȱ Estado,ȱ especialmenteȱ duranteȱ estosȱ 30ȱ añosȱ deȱ descentralización.ȱ Ésteȱ movimientoȱ descentralizadorȱ lesȱ haȱ convertido,ȱ enȱ ciertaȱ formaȱ enȱ “managers”ȱ municipales,ȱ especialmenteȱ losȱ urbanos,ȱ puestoȱ queȱ aȱ lasȱ competenciasȱ clásicasȱ (cumulȱ deȱ mandats,ȱ personalizaciónȱ deȱ laȱ institución,ȱ legitimidadȱ histórica),ȱ seȱ añadenȱ nuevasȱ competenciasȱ comoȱ másȱ capacidadȱ económica,ȱ mayorȱ capacidadȱ jurídicaȱ yȱ laȱ posibilidadȱ deȱ utilizarȱ instrumentosȱ deȱ laȱ acciónȱ públicaȱ distintosȱ (Leȱ Bart,ȱ 2011).ȱ Tambiénȱesȱdestacableȱsuȱfuerzaȱ“federadora”ȱdeȱinteresesȱdiversosȱ–especialmenteȱdeȱ losȱalcaldesȱpivotalesȱdeȱunȱdeterminadoȱterritorioȬȱqueȱseȱexplicaȱporȱsuȱcapacidadȱdeȱ generarȱsinergiasȱdeȱacciónȱpúblicaȱconȱunaȱbaseȱterritorialȱconcreta.ȱ ȱ ȱAȱpesarȱdeȱlasȱrestriccionesȱlegalesȱqueȱseȱhanȱidoȱimponiendoȱaȱesteȱfenómenoȱdeȱocupaciónȱdeȱcargosȱ políticos,ȱaȱmediadosȱdeȱlosȱ80ȱseȱpodíanȱencontrarȱelectosȱqueȱacumulabanȱhastaȱseisȱtiposȱdeȱmandatoȱ distinto,ȱtodavíaȱpersisteȱcomoȱunȱelementoȱdiferenciadorȱdelȱsistemaȱfrancés.ȱEntreȱotrosȱ(O.ȱBorrazȱyȱLeȱ Galès,ȱ 2005;ȱ O.ȱ Borraz,ȱ 2000;ȱ Coleȱ yȱ John,ȱ 2001;ȱ Marrel,ȱ 2011;ȱ Olivier,ȱ 1998;ȱ Sadran,ȱ 2000;ȱ Thoenig,ȱ 2005).Paraȱ elȱ casoȱ catalánȱ elȱ fenómenoȱ tambiénȱ existeȱ peroȱ esȱ deȱ unaȱ envergaduraȱ muchoȱ menor,ȱ comoȱ destacaȱ elȱ análisisȱ empíricoȱ deȱ Magreȱ enȱ L’acumulacióȱ deȱ mandatsȱ iȱ elȱ cursusȱ honorumȱ delsȱ alcaldesȱ (Magre,ȱ 1999).ȱ 105 109ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ Sinȱ embargo,ȱ aunqueȱ laȱ capacidadȱ realȱ deȱ losȱ alcaldesȱ francesesȱ deȱ actuarȱ seȱ haȱ incrementado,ȱnoȱhayȱqueȱolvidarȱlasȱrestriccionesȱinstitucionalesȱyȱdeȱentornoȱenȱlasȱ queȱ operan.ȱ Bajoȱ esteȱ supuesto,ȱ autoresȱ comoȱ Leȱ Bartȱ (Leȱ Bart,ȱ 2011)ȱ oȱ Calderónȱ yȱ Zafraȱ (Calderóȱ yȱ Zafraȱ Victor,ȱ 2004),ȱ analizandoȱ tantoȱ laȱ realidadȱ francesaȱ comoȱ española,ȱhanȱconsideradoȱque,ȱmásȱalláȱdeȱlasȱetiquetasȱpartidarias,ȱlasȱorientacionesȱ ideológicasȱyȱlaȱcapacidadȱpolíticaȱdelȱalcalde,ȱloȱqueȱseȱimponeȱenȱlaȱmayoríaȱdeȱlosȱ casosȱ esȱ unaȱ suerteȱ deȱ “pragmatismoȱ decisional”ȱ yȱ queȱ elȱ diseñoȱ deȱ unȱ sistemaȱ deȱ alcaldeȱ fuerteȱ puedeȱ chocarȱ conȱ laȱ realidadȱ heterogéneaȱ yȱ diversaȱ queȱ tieneȱ queȱ gobernarȱ comoȱ buenamenteȱ puede.ȱ Estaȱ visiónȱ equivaleȱ aȱ establecerȱ queȱ laȱ acciónȱ públicaȱ municipalȱ esȱ muchoȱ másȱ contingente,ȱ oportunistaȱ yȱ estandarizadaȱ (homogénea)ȱdeȱloȱqueȱseȱpodríaȱpensarȱenȱunȱprimerȱmomento.ȱȱȱȱ Leȱ Bartȱ explicaȱ estaȱ paradojaȱ deȱ másȱ capacidadȱ política,ȱ peroȱ aȱ ȱ laȱ vezȱ másȱ homogeneidadȱdeȱlaȱacciónȱmunicipalȱenȱestasȱpalabras:ȱȱ “Forceȱestȱfinalementȱdeȱreconnaîtreȱàȱlaȱdécentralisationȱunȱeffetȱparadoxalȱ:ȱplusȱautonomesȱqueȱ parȱ leȱ passé,ȱ lesȱ mairesȱ n’ontȱ pasȱ fondamentalementȱ ouvertȱ leȱ champȱ desȱ possiblesȱ enȱ matièreȱ d’actionȱpubliqueȱterritoriale.ȱLesȱmotivationsȱseȱstandardisentȱrapidement,ȱlesȱvillesȱseȱcopientȱ(àȱ l’échelleȱ européenneȱ pourȱ lesȱ plusȱ grandes),ȱ lesȱ étiquettesȱ partisanesȱ s’oublient”ȱ (Leȱ Bart,ȱ 2011:323)ȱ ȱ 2.4ȱElȱnuevoȱlocalismoȱyȱlosȱgobiernosȱlocalesȱhoy.ȱ ȱ Laȱvisiónȱnorteamericanaȱafirmaȱqueȱelȱmercadoȱesȱelȱprincipalȱfactorȱdeȱcambioȱdeȱ lasȱciudades,ȱyȱqueȱlaȱintervenciónȱpolíticaȱseȱreservaȱparaȱmitigarȱlosȱefectosȱperversosȱ oȱ inesperadosȱ delȱ mercado.ȱ Así,ȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ sonȱ potentesȱ instrumentosȱ deȱ potenciaciónȱ delȱ mercadoȱ aȱ nivelȱ local,ȱ queȱ generanȱ lasȱ condicionesȱ másȱ favorablesȱ paraȱ queȱ ésteȱ actúeȱ deȱ laȱ formaȱ másȱ beneficiosaȱ paraȱ losȱ ciudadanosȱ posible.ȱ Porȱ elȱ contrario,ȱenȱEuropaȱseȱasumeȱqueȱelȱEstadoȱproveeȱunȱmínimoȱdeȱbienestarȱaȱtodasȱlasȱ ciudadesȱ porȱ igualȱ yȱ queȱ esȱ másȱ unȱ adaptadorȱ delȱ mercado,ȱ queȱ unȱ instrumentoȱ 110ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ supletorioȱ (EspingȬAndersen,ȱ 1990).ȱ Enȱ elȱ contextoȱ Europeoȱ elȱ Estadoȱ tieneȱ unaȱ autonomíaȱ mayorȱ enȱ laȱ ejecuciónȱ deȱ políticasȱ puestoȱ queȱ contieneȱ unaȱ concentraciónȱ deȱ poderȱ queȱ superaȱ aȱ laȱ mayoríaȱ deȱ losȱ interesesȱ particularesȱ yȱ ademásȱ tieneȱ unȱ interésȱpropioȱyȱevidenteȱenȱmantenerȱelȱordenȱpúblico,ȱasegurarȱelȱbienestarȱyȱseguirȱ susȱ propiosȱ programasȱ deȱ acciónȱ (Gurrȱ yȱ King,ȱ 1987).ȱ Enȱ elȱ marcoȱ europeoȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ hanȱ sidoȱ conceptualizadosȱ porȱ buenaȱ parteȱ deȱ losȱ estudiososȱ delȱ gobiernoȱ localȱ noȱ sóloȱ comoȱ responsablesȱ democráticosȱ deȱ losȱ interesesȱ locales,ȱ niȱ tampocoȱ exclusivamenteȱ comoȱ prestadoresȱ deȱ servicios,ȱ sinoȱ comoȱ verdaderosȱ espaciosȱ deȱ regulaciónȱ delȱ conflictoȱ social.ȱ Bajoȱ esteȱ supuestoȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ cuentanȱ conȱ unaȱ capacidadȱ significativaȱ deȱ generarȱ yȱ distribuirȱ bienestarȱ enȱ susȱ respectivasȱ comunidadesȱ yȱ porȱ loȱ tantoȱ seȱ refierenȱ aȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ comoȱ políticosȱenȱtodaȱlaȱamplitudȱdeȱlaȱpalabraȱ(BlancoȱyȱGomà,ȱ2002;ȱBorja,ȱCastells,ȱBelil,ȱ Benner,ȱ yȱ Centroȱ deȱ lasȱ Nacionesȱ Unidasȱ paraȱ losȱ Asentamientosȱ Humanos,ȱ 1998;ȱ BruguéȱyȱGomà,ȱ1998;ȱBruguéȱyȱGomà,ȱ1998;ȱLeȱGalès,ȱ2002).ȱȱȱȱȱȱȱ Laȱ conjugaciónȱ deȱ estosȱ factoresȱ yȱ deȱ laȱ explosiónȱ deȱ laȱ gobernanzaȱ multinivelȱ provocaȱelȱrenacimientoȱdelȱconceptoȱdelȱnuevoȱlocalismo,ȱsegúnȱelȱcualȱlaȱdiversidadȱ yȱlaȱapropiaciónȱpolíticaȱlocalȱsonȱfundamentalesȱenȱlaȱimplementaciónȱdeȱlasȱpolíticasȱ públicas,ȱinclusoȱlasȱqueȱseȱdecidenȱenȱelȱcentroȱpolítico.ȱAsí,ȱelȱfocoȱdeȱlaȱinvestigaciónȱ seȱ desplazaȱ haciaȱ comoȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ adaptanȱ lasȱ políticasȱ segúnȱ susȱ especificidades.ȱ ȱ ȱ 2.4.1ȱElȱnuevoȱlocalismoȱoȱlaȱvisiónȱhorizontalȱdelȱgobiernoȱlocal.ȱ Elȱnuevoȱlocalismoȱnoȱniegaȱlaȱcapacidadȱdirectivaȱdelȱcentroȱpolítico,ȱperoȱmatizaȱ susȱefectosȱenȱelȱmomentoȱdeȱlaȱimplementaciónȱyȱterritorializaciónȱdeȱlasȱdecisionesȱ políticas:ȱ“Evenȱwhereȱpoliciesȱareȱdirective,ȱtheyȱallowȱconsiderableȱflexibilityȱinȱhowȱtheyȱareȱ implementedȱinȱtheȱlocality”ȱ(Pratchett,ȱ2004:370).ȱAsíȱ“nuevoȱlocalismo”ȱseȱhaȱutilizadoȱ prácticamenteȱcomoȱsinónimoȱdeȱlaȱpolitizaciónȱdelȱgobiernoȱlocal,ȱsegúnȱlaȱcualȱestosȱ márgenesȱ deȱ actuaciónȱ seȱ conviertenȱ prácticamenteȱ enȱ unaȱ autonomíaȱ deȱ factoȱ deȱ losȱ gobiernosȱlocales.ȱ 111ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ ȱ Laȱ traducciónȱ deȱ esteȱ movimientoȱ deȱ politizaciónȱ haȱ provocadoȱ queȱ seȱ consolideȱ todaȱȱunaȱescuelaȱacadémicaȱqueȱconsideraȱqueȱlasȱagendasȱpúblicasȱdeȱlosȱgobiernosȱ localesȱ seȱ hanȱ efectivamenteȱ expandidoȱ yȱ ampliadoȱ (Blancoȱ yȱ Gomà,ȱ 2002;ȱ Brugué,ȱ Font,ȱ yȱ Gomà,ȱ 2003;ȱ Bruguéȱ yȱ Gomà,ȱ 1998;ȱ Iglesias,ȱ MartíȬCosta,ȱ Subirats,ȱ yȱ Tomàs,ȱ 2011;ȱMartíȬCostaȱyȱTomàs,ȱ2011;ȱR.ȱPasquierȱetȱal.,ȱ2007).ȱBajoȱlaȱexpresiónȱdeȱ“nuevoȱ localismo”ȱseȱmanifiestaȱqueȱlosȱgobiernosȱlocalesȱyȱsusȱciudadanosȱseȱencuentranȱanteȱ unaȱ nuevaȱ estructuraȱ deȱ oportunidadesȱ queȱ facilitaȱ laȱ puestaȱ enȱ marchaȱ deȱ nuevasȱ políticasȱdeȱordenȱeconómico,ȱyȱsocialȱ(D.ȱS.ȱKingȱyȱPierre,ȱ1990).ȱConcretamenteȱparaȱ elȱcasoȱespañol,ȱtodosȱestosȱautoresȱconsideranȱqueȱseȱhaȱproducidoȱunȱaumentoȱdeȱlasȱ actividadesȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ aȱ pesarȱ deȱ laȱ existenciaȱ deȱ lasȱ restriccionesȱ institucionalesȱyȱpresupuestariasȱqueȱseȱhanȱ señaladoȱduranteȱelȱpresenteȱcapítulo.ȱ Aȱ travésȱ deȱ multitudȱ deȱ estudiosȱ deȱ caso,ȱ constataronȱ queȱ lasȱ agendasȱ localesȱ seȱ expandieronȱenȱalȱmenosȱtresȱdirecciones:ȱhaciaȱelȱespacioȱeconómicoȬlaboral,ȱhaciaȱelȱ bienestarȱsocialȱyȱhaciaȱlaȱgestiónȱurbanísticoȬterritorialȱ(BlancoȱyȱGomà,ȱ2002).ȱȱ Laȱ posibilidadȱ deȱ queȱ lasȱ instanciasȱ localesȱ realicenȱ aportacionesȱ estratégicasȱ alȱ desarrolloȱ yȱ alȱ bienestarȱ deȱ susȱ ciudadesȱ debeȱ entenderseȱ enȱ elȱ contextoȱ delȱ estiloȱ relacionalȱ deȱ gobierno.ȱ Segúnȱ estosȱ autores,ȱ esteȱ estiloȱ implicaȱ gobernarȱ aȱ travésȱ deȱ redesȱ deȱ actoresȱ interdependientesȱ yȱ noȱ tantoȱ deȱ jerarquíasȱ decisionalesȱ legalmenteȱ establecidasȱ (Bruguéȱ etȱ al.,ȱ 1999;ȱ J.ȱ Subirats,ȱ 2002b).ȱ Seȱ trataȱ deȱ unȱ procesoȱ deȱ empowermentȱ queȱ significaȱ unȱ saltoȱ cualitativoȱ yȱ cuantitativoȱ enȱ dosȱ aspectosȱ fundamentales:ȱ unaȱ crecienteȱ tendenciaȱ alȱ dinamismoȱ yȱ laȱinnovaciónȱ deȱ lasȱ agendasȱ localesȱyȱtambiénȱunaȱtendenciaȱaȱlaȱintegraciónȱyȱlaȱtransversalidadȱenȱelȱtratamientoȱ deȱlosȱproblemasȱyȱlasȱsolucionesȱaportadasȱ(BlancoȱyȱGomà,ȱ2002).ȱAdemás,ȱpartenȱdeȱ laȱbaseȱdeȱqueȱnoȱexisteȱunȱcentroȱjerárquicoȱcapazȱdeȱfijarȱlosȱprocesosȱdeȱgobiernoȱdeȱ formaȱ monopolistaȱ yȱ deȱ queȱ lasȱ interdependenciasȱ esȱ basanȱ enȱ unȱ principioȱ heterárquicoȱyȱnoȱjerárquico106ȱ(BlancoȱyȱGomà,ȱ2002:26).ȱȱȱ ȱElȱconceptoȱimplicaȱunaȱausenciaȱdeȱpoderȱentreȱlosȱmiembrosȱdeȱunaȱredȱyȱunaȱciertaȱindependenciaȱ deȱlosȱmiembrosȱenȱsusȱactuaciones.ȱ 106 112ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ Laȱ crecienteȱ actividadȱ deȱ losȱ municipiosȱ enȱ laȱ producciónȱ deȱ políticasȱ públicasȱ seȱ constataȱ enȱ cuatroȱ grandesȱ factores:ȱ unaȱ agendaȱ públicaȱ localȱ másȱ compleja,ȱ nuevosȱ papelesȱ másȱ sustantivosȱ yȱ estratégicosȱ yȱ nuevosȱ estilosȱ deȱ gobiernoȱ localȱ relacional,ȱ queȱ presentanȱ interaccionesȱ queȱ quiebranȱ lasȱ pautasȱ tradicionalesȱ deȱ relaciónȱ entreȱ nivelesȱdeȱgobiernoȱyȱentreȱloȱpúblicoȱyȱloȱprivadoȱ(BruguéȱyȱGomà,ȱ1998).ȱEstaȱescuelaȱ seȱaproximaȱalȱestudioȱdelȱterritorioȱdeȱformaȱhorizontal.ȱPorȱelȱcontrario,ȱenȱestaȱtesisȱ seȱproponeȱunȱestudioȱdelȱterritorioȱvertical.ȱ ȱ Losȱ teóricosȱ delȱ nuevoȱ localismoȱ Ȭoȱ deȱ laȱ repolitizaciónȱ delȱ gobiernoȱ localȬȱ reconocenȱ tambiénȱ lasȱ limitacionesȱ queȱ imponenȱ lasȱ estructuras,ȱ queȱ tienenȱ queȱ ver,ȱ principalmente,ȱ conȱ elȱ lugarȱ queȱ ocupanȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ elȱ sistemaȱ políticoȬ administrativoȱyȱconstitucionalȱenȱcadaȱEstadoȱnacional.ȱSinȱembargo,ȱestasȱcorrientesȱ partenȱ deȱ laȱ premisaȱ deȱ queȱ “Tampocoȱ esȱ tanȱ importanteȱ elȱ diseñoȱ institucionalȱ comoȱ laȱ formaȱ deȱ interacciónȱ conȱ laȱ sociedad”(Blancoȱ yȱ Gomà,ȱ 2002:19).ȱ Enȱ otrasȱ palabras,ȱ suȱ enfoqueȱ seȱ correspondeȱ muchoȱ másȱ conȱ unaȱ aproximaciónȱ sociológicaȱ “porȱ loȱ bajo”,ȱ queȱ enȱ unaȱ aproximaciónȱ centradaȱ enȱ losȱ efectosȱ deȱ lasȱ estructurasȱ enȱ losȱ comportamientosȱ deȱ losȱ actores.ȱ Así,ȱ losȱ actoresȱ tienenȱ unaȱ capacidadȱ prácticamenteȱ “autónoma”ȱ deȱ modificarȱ aȱ suȱ favorȱ elȱ entornoȱ institucionalȱ (R.ȱ Pasquierȱ yȱ Weisben,ȱ 2004;ȱR.ȱPasquierȱetȱal.,ȱ2007);ȱsencillamenteȱseȱtrataȱdeȱcorrientesȱneoinstitucionalistasȱ deȱ carizȱ marcadamenteȱ sociológico.ȱ Enȱ cualquierȱ caso,ȱ releganȱ demasiadoȱ habitualmenteȱlaȱcapacidadȱdeȱlosȱgobiernosȱcentralesȱparaȱmarcarȱlaȱevoluciónȱdeȱlasȱ agendasȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales.ȱ Yȱ noȱ soloȱ deȱ dictarlasȱ sinoȱ tambiénȱ deȱ promoverȱ determinadasȱvisionesȱdeȱlosȱproblemasȱyȱdeȱlasȱsolucionesȱaȱimplementar.ȱUnaȱvisiónȱ excesivamenteȱ optimistaȱ (oȱ cándida)ȱ deȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobierno,ȱ yȱ deȱ lasȱposicionesȱdeȱcadaȱunoȱdeȱellosȱenȱelȱconjuntoȱdelȱsistema,ȱpuedeȱocultarȱunaȱparteȱ sustancialȱdeȱlaȱnaturalezaȱdeȱlosȱfenómenosȱobservados.ȱȱ ȱ ȱ ȱ 113ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ 2.4.2ȱPosiciónȱrelativaȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenȱelȱescenarioȱmultinivel.ȱ Elȱ gobiernoȱ localȱ trataȱ sobreȱ organizacionesȱ extremadamenteȱ complejas:ȱ conȱ legitimidadȱdemocrática,ȱconȱunaȱautonomíaȱrelativa,ȱmarcadamenteȱdependientesȱdeȱ otrosȱnivelesȱdeȱgobierno,ȱsinȱembargoȱsonȱlasȱinstitucionesȱpolíticasȱmásȱcercanasȱaȱlosȱ ciudadanos,ȱyȱsonȱfundamentalesȱenȱlaȱimplementaciónȱyȱadaptaciónȱdeȱtodoȱtipoȱdeȱ políticasȱ públicas;ȱ enȱ otrasȱ palabras,ȱ estánȱ permanentementeȱ presosȱ entreȱ laȱ lógicaȱ administrativaȱ yȱ laȱ lógicaȱ políticaȱ (NietoȬGuerreroȱ Lozanoȱ yȱ Institutoȱ Nacionalȱ deȱ AdministraciónȱPública,ȱ2001).ȱȱȱȱȱ Siȱantesȱhacíaȱreferenciaȱaȱlosȱmodelosȱdeȱgobiernoȱlocal,ȱȱlasȱinterpretacionesȱdeȱloȱ queȱ seȱ consideraȱ gobiernoȱ localȱ seȱ dividenȱ tambiénȱ enȱ dos.ȱ Porȱ unȱ ladoȱ losȱ queȱ consideranȱqueȱesȱunȱacuerdoȱcolectivoȱparaȱresolverȱproblemasȱcomunesȱyȱgestionarȱ asuntosȱ propiosȱ enȱ comunidadesȱ políticasȱ “naturales”ȱ (deȱ Tocqueville,ȱ 2002).ȱ Yȱ porȱ otroȱ lado,ȱ losȱ queȱ consideranȱ queȱ unȱ gobiernoȱ localȱ esȱ unaȱ jurisdicciónȱ creadaȱ porȱ elȱ gobiernoȱ nacionalȱ comoȱ instrumentoȱ paraȱ laȱ implementaciónȱ deȱ políticasȱ públicas,ȱ independientementeȱ deȱ siȱ estánȱ basadasȱ enȱ preferenciasȱ localesȱ oȱ centralesȱ (Tiebut,ȱ Buchanan,ȱOates…).ȱ ȱ Enȱunȱmarcoȱdeȱrestriccionesȱinstitucionalesȱcomoȱelȱqueȱheȱdescritoȱenȱlasȱpáginasȱ anteriores,ȱ conducenȱ aȱ cuatroȱ posicionamientosȱ ideológicosȱ delȱ gobiernoȱ localȱ enȱ funciónȱ deȱ dosȱ variables:ȱ laȱ posturaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ anteȱ laȱ actividadȱ deȱ losȱ demásȱnivelesȱdeȱgobierno,ȱesȱdecir,ȱsuȱactitudȱenȱcuantoȱactorȱdelȱgobiernoȱmultinivelȱ porȱ unȱ lado,ȱ yȱ laȱ concepciónȱ deȱ baseȱ delȱ diseñoȱ institucionalȱ delȱ gobiernoȱ local,ȱ porȱ otro.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ unaȱ posturaȱ “defensiva”ȱ oȱ unaȱ posturaȱ “ofensiva”ȱ permitenȱ caracterizarȱ elȱ gobiernoȱ localȱ yȱ susȱ relacionesȱ enȱ funciónȱ deȱ siȱ suȱ actividadȱ esȱ deȱ proposición,ȱ deȱ ofrecimiento,ȱ deȱ actividadȱ enȱ positivo;ȱ oȱ porȱ elȱ contrarioȱ esȱ deȱ contenciónȱanteȱlosȱpoderesȱcentrales,ȱdeȱdesconfianzaȱdelȱcentro,ȱdeȱciertaȱcelosíaȱdeȱ susȱatributosȱyȱpocoȱamanteȱdeȱlasȱinjerenciasȱdeȱotrosȱniveles.ȱLaȱsegundaȱdimensiónȱ aludeȱaȱlasȱdosȱvisionesȱopuestasȱdelȱgobiernoȱlocalȱyaȱcomentadas:ȱseȱpuedeȱdividirȱalȱ 114ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ gobiernoȱ localȱ segúnȱ siȱ seȱ leȱ consideraȱ comoȱ comunidadȱ políticaȱ naturalȱ oȱ tanȱ soloȱ comoȱjurisdicciónȱpolíticoȬadministrativaȱcreadaȱparaȱimplementarȱpolíticas.ȱ Tablaȱ2.11:ȱLasȱposicionesȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱsegúnȱsuȱposicionamientoȱideológico.ȱ ȱ Defensivaȱ Ofensivaȱ Gobiernoȱlocalȱcomoȱcomunidadȱnaturalȱ 1ȱ 2ȱ Gobiernoȱlocalȱcomoȱjurisdicciónȱ 3ȱ 4ȱ Fuente:ȱ(HansenȱyȱKlausen,ȱ2002)ȱ ȱ Estaȱtablaȱfueȱpensadaȱoriginalmenteȱparaȱsituarȱlasȱdistintasȱopcionesȱpolíticasȱenȱ lasȱreformaȱdelȱgobiernoȱlocalȱenȱNoruega.ȱLaȱmatrizȱseȱdiseñóȱaȱpartirȱdeȱlaȱposturaȱ tomadaȱ porȱ losȱ distintosȱ partidosȱ políticosȱ aȱ nivelȱ localȱ enȱ funciónȱ deȱ suȱ visiónȱ delȱ conjuntoȱ delȱ sistemaȱ deȱ gobiernosȱ locales.ȱ Asíȱ paraȱ celdaȱ seȱ correspondeȱ unaȱ determinadaȱvisiónȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenȱunȱescenarioȱcrecientementeȱmultinivel:ȱȱȱ x Grupoȱ1:ȱseȱtrataȱdeȱlaȱvisiónȱmásȱtradicionalȱdondeȱprimaȱlaȱconstrucciónȱdeȱlaȱ comunidadȱlocalȱyȱlaȱidentidadȱsobreȱlaȱprestaciónȱdeȱserviciosȱpúblicos.ȱ x Grupoȱ2:ȱlaȱprioridadȱsigueȱsiendoȱlaȱconstrucciónȱdeȱlaȱcomunidadȱlocal,ȱperoȱ seȱcombinaȱconȱlaȱexpresiónȱdeȱlaȱvoluntadȱdeȱdarȱsatisfacciónȱaȱlaȱdemandaȱdeȱ unaȱprovisiónȱadecuadaȱyȱsuficienteȱdeȱserviciosȱpúblicos.ȱ x Grupoȱ 3:ȱ estaȱ visiónȱ seȱ identificaȱ conȱ lasȱ corrientesȱ másȱ neoȬliberalesȱ enȱ elȱ sentidoȱ deȱ queȱ abogaȱ porȱ unaȱ prestaciónȱ mínimaȱ deȱ serviciosȱ públicosȱ combinadaȱ conȱ unaȱ visiónȱ puramenteȱ instrumentalȱ delȱ gobiernoȱ local.ȱ Laȱ justificaciónȱ deȱ laȱ prestaciónȱ deȱ serviciosȱ públicosȱ esȱ queȱ debeȱ servirȱ lasȱ demandasȱ individuales,ȱ sinȱ importarȱ elȱ impactoȱ enȱ laȱ construcciónȱ deȱ laȱ “comunidadȱpolíticaȱlocal”.ȱ x Grupoȱ 4:ȱ esȱ unaȱ visiónȱ identificadaȱ conȱ lasȱ corrientesȱ socialȬdemócratasȱ delȱ gobiernoȱ local.ȱ Bajoȱ estaȱ concepción,ȱ elȱ gobiernoȱ localȱ debeȱ proveerȱ serviciosȱ públicosȱ basadosȱ enȱ losȱ principiosȱ deȱ universalidadȱ yȱ equidadȱ enȱ elȱ consumo.ȱ Asíȱ seȱ debeȱ diseñarȱ cadaȱ ȱ unidadȱ institucionalȱ enȱ relaciónȱ aȱ laȱ funciónȱ yȱ nonȱ tantoȱenȱrelaciónȱaȱlaȱestructuraȱsocialȱtradicional.ȱEsȱpartidariaȱdeȱlaȱunificaciónȱ 115ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ paraȱ laȱ prestaciónȱ deȱ economíasȱ deȱ escala.ȱ Seȱ focalizaȱ enȱ losȱ derechosȱ individuales,ȱmásȱqueȱenȱelȱbienestarȱdeȱlaȱcomunidad.ȱ ȱ Estosȱ supuestosȱ nosȱ permitenȱ trazarȱ unȱ paralelismoȱ conȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentales,ȱpuestoȱqueȱpodremosȱcaracterizarlasȱtambiénȱenȱfunciónȱdeȱsuȱ concepciónȱ delȱ gobiernoȱ localȱ yȱ enȱ funciónȱ delȱ papelȱ queȱ lesȱ otorgan.ȱ Esȱ decir,ȱ unasȱ relacionesȱqueȱdejenȱpocoȱmargenȱdeȱmaniobra,ȱfundadasȱenȱunaȱvisiónȱinstrumentalȱ deȱ lasȱ institucionesȱ localesȱ yȱ queȱ tiendanȱ aȱ limitarȱ suȱ autonomíaȱ seȱ podránȱ clasificarȱ entreȱ losȱ anterioresȱ gruposȱ 1ȱ yȱ 3,ȱ mientrasȱ queȱ unasȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱ tendentesȱ aȱ otorgarȱ competencias,ȱ aȱ permitirȱ laȱ expresiónȱ deȱ laȱ voluntadȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ aȱ abrirȱ nuevosȱ caminosȱ políticosȱ seȱ podríanȱ corresponderȱ conȱ losȱ gruposȱ2ȱyȱ4.ȱ Cabeȱ destacarȱ que,ȱ tradicionalmente,ȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱ queȱ afectabanȱ aȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ seȱ podíanȱ clasificarȱ segúnȱ laȱ dicotomíaȱ clásicaȱ deȱ descentralizaciónȱ oȱ delegaciónȱ (Wollmann,ȱ 2004).ȱ Enȱ esteȱ marcoȱ clásico,ȱ laȱ descentralizaciónȱ implicaȱ laȱ devoluciónȱ deȱ funcionesȱ yȱ competenciasȱ aȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱelectosȱyȱresponsablesȱpolíticamente.ȱPorȱelȱcontrario,ȱlaȱdelegaciónȱseȱrefiereȱ básicamenteȱ aȱ laȱ transferenciaȱ deȱ funcionesȱ entreȱ unidadesȱ administrativas.ȱ Sinȱ embargo,ȱ laȱ mayorȱ parteȱ deȱ lasȱ vecesȱ noȱ esȱ posibleȱ determinarȱ claramenteȱ bajoȱ quéȱ supuestoȱ estamosȱ trabajando,ȱ niȱ deȱ formaȱ empíricaȱ niȱ deȱ deȱ formaȱ jurídica.ȱ Conȱ elȱ florecimientoȱdeȱunȱgobiernoȱaȱmúltiplesȱniveles,ȱlaȱdicotomíaȱclásicaȱcorreȱelȱriesgoȱdeȱ noȱserȱoperativa,ȱmásȱqueȱdesdeȱunȱpuntoȱdeȱvistaȱteórico.ȱConsideroȱqueȱlasȱrelacionesȱ deȱ colaboraciónȱ entreȱ gobiernosȱ seȱ puedenȱ caracterizarȱ tambiénȱ segúnȱ laȱ direcciónȱ eȱ intensidadȱdeȱlasȱrelaciones.ȱȱ ȱ 2.4.3ȱ Capacidadȱ yȱ servidumbreȱ comoȱ evoluciónȱ delȱ binomioȱ autonomíaȬ dependencia.ȱ Bajoȱ elȱ anteriorȱ supuesto,ȱ yȱ anteȱ laȱ posiciónȱ relativaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ elȱ marcoȱ deȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentales,ȱ pareceȱ lógicoȱ replantearseȱ cómoȱ seȱ haȱ 116ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ realizadoȱ laȱ evoluciónȱ institucionalȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ materiaȱ educativaȱ duranteȱ elȱ periodoȱ 1999Ȭ2010.ȱ Segúnȱ lasȱ anterioresȱ condicionesȱ pareceríaȱ naturalȱ analizarȱ lasȱ relacionesȱ noȱ tantoȱ enȱ correspondenciaȱ conȱ losȱ aspectosȱ clásicosȱ deȱ autonomíaȱ yȱ dependencia,ȱ niȱ deȱ descentralizaciónȱ oȱ desconcentración,ȱ queȱ comoȱ hemosȱ vistoȱ sonȱ conceptosȱ cadaȱ vezȱ másȱ difusosȱ yȱ queȱ estánȱ perdiendoȱ progresivamenteȱ suȱ utilidadȱ académicaȱ originaria107.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ propongoȱ analizarȱlasȱrelacionesȱqueȱseȱestablecenȱentreȱelȱcentroȱpolíticoȱyȱlosȱgobiernosȱlocalesȱ comoȱ deȱ “capacidad”ȱ yȱ deȱ “servidumbre”.ȱ Bajoȱ esteȱ supuesto,ȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ dependenȱ enȱ granȱ medidaȱ deȱ losȱ recursosȱ provenientesȱ deȱ otrosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ paraȱprestarȱ“sus”ȱpolíticasȱpúblicas.ȱȱȱ Porȱ “capacidad”ȱ entiendoȱ laȱ puestaȱ aȱ disposiciónȱ deȱ mediosȱ económicosȱ yȱ materiales,ȱ deȱ losȱ permisosȱ correspondientesȱ paraȱ llevarȱ aȱ caboȱ unaȱ determinadaȱ actividad,ȱ deȱ losȱ espaciosȱ políticosȱ destinadosȱ aȱ llegarȱ aȱ acuerdos…enȱ definitiva,ȱ meȱ refieroȱ aȱ todasȱ aquellasȱ facilidadesȱ queȱ otorgaȱ elȱ centroȱ políticoȱ paraȱ prestarȱ unaȱ políticaȱ oȱ unȱ servicioȱ queȱ noȱ estéȱ configuradoȱ comoȱ obligatorioȱ porȱ norma.ȱ Porȱ “servidumbre”ȱ entiendoȱ laȱ asunciónȱ todasȱ lasȱ consecuencias,ȱ esperadasȱ oȱ no,ȱ queȱ resultanȱ deȱ laȱ implementaciónȱ oȱ prestaciónȱ deȱ unȱ servicioȱ públicoȱ queȱ depende,ȱ enȱ parte,ȱdeȱlasȱaportacionesȱ–económicas,ȱtécnicasȱoȱdeȱcompetenciaȱlegalȬȱdeȱotroȱnivelȱ deȱ gobierno.ȱ Así,ȱ deȱ facto,ȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ paraȱ “tenerȱ capacidad”ȱ paraȱ prestarȱ susȱ propiasȱ políticas,ȱ aceptanȱ unaȱ serieȱ deȱ “servidumbres”,ȱ entreȱ lasȱ másȱ destacadas:ȱ aceptarȱ laȱ agendaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ centrales,ȱ prestarȱ losȱ serviciosȱ queȱ seȱ proponganȱ desdeȱ otrosȱ nivelesȱ deȱ gobierno,ȱ dependerȱ deȱ losȱ recursosȱ económicosȱ aportadosȱ yȱ aceptarȱ losȱ modosȱ (instrumentos)ȱ deȱ prestaciónȱ deȱ lasȱ políticasȱ queȱ seȱ lesȱ “sugieran”ȱ losȱnivelesȱdeȱgobiernoȱconȱcapacidadȱ–básicamenteȱeconómicaȬȱdeȱimposición.ȱ ȱComoȱreconoceȱEdwardȱC.ȱPage:ȱ“[…]ȱlaȱpertinenceȱdeȱnombreȱdesȱconceptsȱtraditionnelsȱutilisésȱpourȱdécrireȱ leȱ fonctionnementȱ desȱ gouvernementsȱ subnationauxȱ aȱ étéȱ testéeȱ jusqu’àȱ leurȱ limite,ȱ siȱ ceȱ n’estȱ jusqu’àȱ leurȱ destruction,ȱ parȱ uneȱ largeȱ gammeȱ d’innovationsȱ sociologiquesȱ etȱ institutionnellesȱ surȱ laȱ capacitéȱ deȱ régulationȱ desȱ niveauxȱsubnationaux.ȱAinsi,ȱlesȱnotionsȱtraditionnellesȱdeȱdécentralisation,ȱdévolution,ȱsubsidiarité,ȱfédéralisme,ȱneȱ décriventȱplusȱavecȱsuffisammentȱdeȱprécisionȱlesȱtypesȱdesȱformes,ȱsouventȱasymétriques,ȱdeȱgouvernementȱlocalȱetȱ régionalȱquiȱontȱémergéȱdansȱtouteȱl’Europe”ȱȱ(Page,ȱ2011)ȱȱ22.ȱȱȱȱ 107 117ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ Anteȱ suȱ situaciónȱ deȱ “precariaȱ institucionalización”,ȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ seȱ vuelvenȱ“cazadoresȱdeȱrecursos”ȱqueȱluegoȱpuedenȱgestionarȱyȱexplotarȱcomoȱpropios.ȱ Lasȱsiguientesȱtablasȱmuestranȱalgunosȱdeȱestosȱelementosȱdeȱcapacidadȱyȱservidumbreȱ enȱ materiaȱ educativaȱ paraȱ elȱ casoȱ catalán.ȱ Seȱ observaȱ comoȱ laȱ duraciónȱ deȱ losȱ conveniosȱesȱunȱfactorȱmuyȱimportanteȱenȱlaȱprestaciónȱdeȱserviciosȱyȱtambiénȱqueȱlaȱ inmensaȱ mayoríaȱ deȱ conveniosȱ incluyenȱ laȱ transferenciaȱ deȱ recursosȱ entreȱ niveles108.ȱ Así,ȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ sonȱ “esclavos”ȱ deȱ determinadosȱ serviciosȱ queȱ sóloȱ puedenȱ prestarȱenȱconcertaciónȱconȱlaȱGeneralitatȱoȱelȱEstadoȱfrancés,ȱperoȱqueȱlesȱpermitenȱserȱ “gobiernosȱ legítimos”ȱ aȱ ojosȱ deȱ susȱ respectivasȱ poblaciones.ȱ Además,ȱ seȱ observaȱ queȱ enȱfunciónȱdelȱservicioȱyȱdeȱlaȱduración,ȱlasȱrelacionesȱdeȱdependenciaȱsonȱmuchoȱmásȱ importantes.ȱȱȱ Lasȱciudadesȱfrancesas,ȱyȱtambiénȱlasȱespañolas,ȱvivenȱenȱlaȱparadojaȱdeȱunaȱmuyȱ fuerteȱ legitimidadȱ política,ȱ unaȱ granȱ capacidadȱ deȱ accesoȱ alȱ centroȱ deȱ influencia,ȱ unaȱ autonomíaȱreconocidaȱporȱlaȱConstitución,ȱperoȱestánȱdotadasȱdeȱmuyȱescasosȱrecursosȱ humanos,ȱ técnicos,ȱ financierosȱ yȱ porȱ loȱ tantoȱ deȱ unaȱ incapacidadȱ paraȱ “hacer”ȱ (Leȱ Galès,ȱ2008).ȱEnȱesteȱsentido,ȱautoresȱcomoȱLeȱGalèsȱyȱPinsonȱaludenȱaȱlaȱposibilidadȱ deȱ que,ȱ enȱ realidad,ȱ elȱ casoȱ francésȱ seȱ estéȱ dirigiendoȱ haciaȱ unȱ Estadoȱ muchoȱ másȱ plural,ȱ conȱ muchosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ entremezclados,ȱ conȱ multitudȱ deȱ actoresȱ participantes,ȱperoȱfinalmenteȱreȬcentralizadorȱ(LeȱGalèsȱyȱPinson,ȱ2009).ȱAdemás:ȱȱ “Leȱ compromisȱ dynamiqueȱ entreȱ leȱ maintienȱ d’unȱ vieuxȱ systèmeȱ héritéȱ etȱ duȱ nouveauȱ systèmeȱ (structuresȱ intercommunalesȱ notammentȱ lesȱ agglomérations,ȱ etȱ régions)ȱ paraîtȱ deȱ plusȱ enȱ plusȱ anachroniqueȱ pourȱ desȱ raisonsȱ d’efficacité,ȱ d’efficienceȱ etȱ d’effectivité´ȱ deȱ l’actionȱ publique.ȱ Leȱ débatȱ surȱ laȱ décentralisationȱ sembleȱ changerȱ deȱ tonȱ etȱ l’onȱ peutȱ s’attendreȱ àȱ unȱ mouvementȱ deȱ réactionȱdeȱl’Etatȱenȱtermesȱfiscauxȱnotamment.ȱLaȱfêteȱestȱpeutȬêtreȱfinieȱpourȱlesȱautoritésȱlocalesȱ etȱ régionales,ȱ lesȱ margesȱ deȱ manœuvreȱ financièresȱ réduitesȱ vontȱ sansȱ douteȱ conduireȱ àȱ uneȱ dynamiqueȱdifférenteȱdeȱlaȱdécentralisation,ȱetȱplusȱgénéralement,ȱdeȱl’actionȱpublique”ȱ(LeȱGalès,ȱ 2008:465).ȱ ȱ ȱParaȱelȱcasoȱfrancés,ȱsegúnȱseȱdetallaȱenȱelȱsiguienteȱcapítulo,ȱtodosȱlosȱContratsȱEducatifsȱLocauxȱtienenȱ unaȱduraciónȱdeȱ3ȱañosȱyȱtodosȱincluyenȱunaȱtransferenciaȱdeȱrecursosȱeconómicos.ȱȱ 108 118ȱ 2.ȱGobiernosȱlocales:ȱposiciónȱrelativaȱyȱgobiernoȱmultinivelȱ Así,ȱ diferentesȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ compartenȱ recursosȱ necesariosȱ paraȱ desplegarȱ determinadasȱpolíticasȱyȱlaȱconjugaciónȱdeȱinteresesȱyȱfinanciaciónȱsonȱfundamentales.ȱ “LocalȱpolicyȱchoicesȱareȱshapedȱbyȱcentralȬlocalȱrelations,ȱfiscalȱstructures,ȱpartyȱmechanisms,ȱ ideologyȱ andȱ otherȱ structuralȱ featuresȱ distinguishingȱ localȱ contexts”ȱ (Clarke,ȱ 2006:49).ȱ Sinȱ embargo,ȱ pareceȱ queȱ algunosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ sonȱ másȱ relevantesȱ queȱ otros.ȱ Además,ȱhaȱquedadoȱclaroȱqueȱesȱnecesarioȱunȱanálisisȱneoinstitucionalistaȱqueȱsupereȱ lasȱ visionesȱ excesivamenteȱ centradasȱ enȱ laȱ gobernanzaȱ urbanaȱ Ȭelȱ papelȱ delȱ sectorȱ privado,ȱ deȱ losȱ partenariados,ȱ deȱ lasȱ redesȬȱ enȱ losȱ cambiosȱ políticos.ȱ Comoȱ reconoceȱ Lowndesȱ (2001),ȱ esȱ elȱmomentoȱ deȱ estudiarȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ aȱ travésȱ delȱ cambioȱ institucionalȱ yȱ delȱ procesoȱ deȱ cambioȱ implícitoȱ queȱ representaȱ pasarȱ deȱ procesosȱ deȱ controlȱfuerte,ȱaȱprocesosȱdeȱcontrolȱmásȱindirectosȱ(Lowndes,ȱ2001).ȱ Generalmenteȱ laȱ capacidadȱ deȱ losȱ Estadosȱ deȱ imponerseȱ haȱ derivadoȱ deȱ suȱ capacidadȱ deȱ introducirȱ cambiosȱ estructuralesȱ enȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ deȱ formaȱ queȱ losȱ efectosȱ políticosȱ deȱ losȱ cambiosȱ sedimentenȱ enȱ lasȱ estructurasȱ localesȱ (G.ȱ Stoker,ȱ 1995).ȱEnȱesteȱsentido,ȱautoresȱcomoȱPickevanceȱȱconsideranȱque,ȱademás,ȱlosȱgobiernosȱ localesȱ tienenȱ unaȱ capacidadȱ deȱ presiónȱ limitadaȱ cuandoȱ seȱ trataȱ deȱ oponerseȱ aȱ cambiosȱdeȱnaturalezaȱestructural,ȱyȱsobreȱtodoȱcuandoȱseȱofreceȱcomoȱcontrapartidaȱalȱ cambioȱinstitucionalȱunaȱrestricciónȱenȱlaȱintromisiónȱcentralȱenȱlasȱpolíticasȱlocalesȱ((C.ȱ Pickvance,ȱ 1991;ȱ C.ȱ G.ȱ Pickvanceȱ yȱ Préteceille,ȱ 1991).ȱ Enȱ otrasȱ palabras,ȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ tiendenȱ aȱ adoptarȱ unaȱ determinadaȱ opciónȱ política,ȱ oȱ aȱ implementarȱ determinadasȱpolíticasȱpúblicas,ȱinclusoȱnoȱsiendoȱunaȱnecesidadȱgenuinamenteȱlocal,ȱ aȱ cambioȱ deȱ unaȱ relativaȱ autonomíaȱ enȱ laȱ implementaciónȱ yȱ gestiónȱ deȱ laȱ políticaȱ enȱ concretoȱyȱsobreȱelȱterreno.ȱȱ ȱȱȱ Así,ȱ seȱ puedeȱ afirmarȱ queȱ laȱ estructuraȱ institucionalȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ Españaȱ yȱ Franciaȱ esȱ relativamenteȱ similar:ȱ granȱ fragmentación,ȱ fuerteȱ sentimientoȱ deȱ pertinenciaȱdeȱlaȱpoblación,ȱgobiernosȱelectosȱpolíticamenteȱrelevantes,ȱperoȱconȱpocaȱ capacidadȱejecutivaȱrealȱyȱdeȱunaȱmarcadaȱdependenciaȱfinanciera.ȱTodoȱelloȱprovocaȱ queȱ suȱ posiciónȱ relativaȱ enȱ elȱ conjuntoȱ delȱ sistemaȱ políticoȱ españolȱ tambiénȱ seaȱ 119ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ parecido,ȱ puestoȱ queȱ sonȱ unidadesȱ políticasȱ relevantesȱ peroȱ conȱ muchasȱ dificultadesȱ prácticasȱ paraȱ llevarȱ aȱ caboȱ tantoȱ lasȱ actividadesȱ obligatoriasȱ comoȱ laȱ pléyadeȱ deȱ actividadesȱ potencialesȱ queȱ puedenȱ prestarȱ graciasȱ alȱ principioȱ generalȱ deȱ competencia.ȱȱ Finalmente,ȱdeȱ laȱ conjunciónȱ deȱ lasȱ anterioresȱ característicasȱ seȱ puedeȱafirmarȱ queȱ losȱgobiernosȱlocalesȱsonȱcadaȱvezȱmásȱdependientesȱdeȱlasȱestructurasȱqueȱconstituyenȱ interdependenciasȱinstitucionales.ȱParaȱlaȱmejorȱyȱmásȱeficienteȱprestaciónȱdeȱservicios,ȱ losȱinstrumentosȱdeȱlasȱrelacionesȱintergubernamentalesȱseȱhanȱvueltoȱimprescindiblesȱ paraȱ losȱ gobiernosȱ locales.ȱ Estasȱ interdependenciasȱ lesȱ permitenȱ ampliarȱ agendas,ȱ lesȱ permitenȱprestarȱserviciosȱaȱmenorȱcoste,ȱlesȱpermitenȱtenerȱespaciosȱdeȱinterlocuciónȱ tantoȱhorizontalesȱcomoȱverticales…lesȱpermiten,ȱenȱdefinitiva,ȱampliarȱsusȱrecursosȱyȱ capacidades.ȱ Sinȱembargo,ȱelȱreversoȱdeȱesteȱaumentoȱdeȱcapacidadȱȬespecialmenteȱparaȱalgunosȱ sectoresȱ deȱ políticasȱ públicasȬ,ȱ esȱ queȱ lasȱ agendasȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ estánȱ crecientementeȱ determinadasȱ porȱ losȱ centrosȱ políticosȱ respectivosȱ que,ȱ aȱ cambioȱ deȱ otorgarȱ unosȱ ciertosȱ márgenesȱ deȱ maniobraȱ aȱ losȱ entesȱ locales,ȱ seȱ garantizanȱ suȱ servidumbreȱhaciaȱdeterminadosȱproblemasȱyȱdeterminadasȱpolíticas,ȱqueȱpuedenȱnoȱ representarȱlaȱgenuinaȱexpresiónȱdelȱlocusȱlocal.ȱȱ 120ȱ ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ 3.ȱLaȱmunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparada.ȱ “Weȱbothȱcallȱonȱandȱfearȱgovernment.ȱWeȱperiodicallyȱinsistȱonȱaȱ returnȱ‘toȱtheȱpeople’,ȱbutȱwhatȱconstitutesȱ‘theȱpeople’ȱisȱneverȱclearȱ andȱweȱhaveȱbeenȱunableȱtoȱinstitutionalizeȱ‘theȱpeople’.ȱWhenȱschoolȱ reformȱturnsȱtoȱdecentralization,ȱ‘theȱpeople’ȱareȱparentsȱandȱ communityȱmembersȱorȱlocalȱpoliticians.ȱWithȱtheȱswingȱtowardȱ centralization,ȱ‘theȱpeople’ȱmeansȱaȱbroader,ȱmoreȱdiffuseȱcommunityȱ ofȱcitizens,ȱincludingȱthoseȱwhoȱareȱconcernedȱaboutȱtheȱmoreȱ collectiveȱresultsȱofȱeducation”.ȱȱ ȱ Empowermentȱthroughȱconflict:ȱschoolȱreform.ȱ JoelȱF.ȱHandlerȱ ȱ Laȱ relaciónȱ políticaȱ entreȱ territorioȱ yȱ educaciónȱ esȱ unaȱ relaciónȱ convulsa.ȱ Laȱ principalȱproblemáticaȱaȱlaȱqueȱseȱtieneȱqueȱenfrentarȱcualquierȱdiseñoȱinstitucionalȱesȱ laȱdeȱlaȱprestaciónȱdeȱlasȱpolíticasȱeducativasȱenȱfunciónȱdeȱsuȱbaseȱpolíticoȬterritorial.ȱ Esȱ decir,ȱ ȱ determinarȱ aȱ quéȱ nivelȱ políticoȬgubernamentalȱ seȱ tomanȱ lasȱ decisionesȱ educativasȱ yȱ suȱ gestiónȱ esȱ unoȱ deȱ losȱ elementosȱ queȱ marcaȱ decisivamenteȱ elȱ carácterȱ delȱsistemaȱeducativo.ȱEnȱfunciónȱdeȱcómoȱseȱinterpreteȱelȱpapelȱdeȱlaȱeducaciónȱenȱunȱ contextoȱpolítico,ȱsocialȱyȱeconómicoȱconcretoȱseȱoptaráȱporȱhacerȱpivotarȱelȱsistemaȱenȱ unȱ nivelȱ deȱ gobiernoȱ uȱ otro,ȱ porȱ unaȱ reparticiónȱ deȱ competenciasȱ uȱ otraȱ yȱ porȱ unaȱ funciónȱeducativaȱuȱotra.ȱParaȱlosȱprincipalesȱcasosȱdeȱestudioȱdeȱestaȱtesis,ȱelȱfrancésȱyȱ elȱ catalánȬespañol,ȱ elȱ procesoȱ deȱ descentralización/municipalizaciónȱ educativaȱ esȱ unȱ enjeuȱ mayor.ȱ Sucintamente,ȱ laȱ problemáticaȱ deȱ laȱ municipalizaciónȱ enȱ ambasȱ realidadesȱ seȱ vehiculaȱ aȱ travésȱ laȱ implementaciónȱ deȱ actividadesȱ yȱ políticasȱ queȱ sonȱ ajenasȱalȱdiseñoȱinstitucionalȱhistóricamenteȱimplementado.ȱȱ Inclusoȱsinȱlaȱintervenciónȱdeȱlosȱentesȱlocalesȱoȱintermediaros,ȱelȱespacioȱeducativoȱ esȱunȱespacioȱcrecientementeȱcomplejo,ȱqueȱimplicaȱunaȱcoordinaciónȱprogresivaȱentreȱ losȱdistintosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱyȱconȱinteresesȱpermanentementeȱenȱconflicto109.ȱLasȱ ȱExistenȱanálisisȱinclusoȱsobreȱlaȱglobalizaciónȱdeȱlaȱeducación,ȱqueȱdemuestranȱqueȱenȱmuchosȱaspectos,ȱ laȱ decisiónȱ políticaȱ seȱ tomaȱ enȱ esferasȱ alejadasȱ inclusoȱ delȱ Estadoȱ (Bello,ȱ 2003;ȱ Blancoȱ Martínez,ȱ 2001;ȱ Bonal,ȱTarabiniȬCastellaniȱClemente,ȱyȱVerger,ȱ2007;ȱR.ȱDaleȱyȱRobertson,ȱ2009).ȱSinȱembargo,ȱnoȱtratoȱdelȱ impactoȱ esteȱ nivelȱ deȱ “gobierno”ȱ enȱ ningúnȱ apartadoȱ deȱ estaȱ tesis,ȱ puestoȱ queȱ consideroȱ queȱ todaȱ influenciaȱ“global”ȱsobreȱlaȱeducaciónȱseȱcorrespondeȱmásȱconȱlaȱtransmisiónȱdeȱideasȱyȱenfoquesȱdeȱlosȱ problemasȱqueȱconȱlaȱimplementaciónȱsobreȱelȱterrenoȱdeȱopcionesȱpolíticasȱconcretas.ȱTambiénȱdejoȱfueraȱ 109 121ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ estructurasȱ institucionalesȱ educativasȱ estánȱ persistentementeȱ enȱ tensiónȱ entreȱ lógicasȱ muyȱdiversas:ȱlaȱlógicaȱpolíticaȱyȱeconómica,ȱlaȱlógicaȱpuramenteȱeducativa,ȱlaȱlógicaȱ individualȬfamiliarȱ yȱ laȱ lógicaȱ laboral.ȱ Enȱ cualquierȱ ámbitoȱ delȱ sistemaȱ educativoȱ convivenȱ aȱ laȱ vezȱ todasȱ esasȱ dinámicasȱ apuntadas,ȱ queȱ seȱ entremezclanȱ constantemente:ȱ losȱ profesoresȱ (generalmenteȱ funcionariosȱ paraȱ elȱ sistemaȱ púbico)ȱ seȱ encarganȱ deȱ formarȱ yȱ transmitirȱ aȱ losȱ alumnosȱ (individuos)ȱ conocimientosȱ yȱ competenciasȱ(determinadosȱpolíticamente110),ȱqueȱcumplenȱunaȱdeterminadaȱfunciónȱ socialȱ yȱ económica.ȱ Elȱ debateȱ educativoȱ proyectaȱ siempre,ȱ deȱ formaȱ másȱ oȱ menosȱ explícita,ȱvaloresȱeȱideologías.ȱ Además,ȱ esȱ fundamentalȱ tenerȱ presenteȱ queȱ todoȱ análisisȱ sobreȱ laȱ actividadȱ gubernamentalȱ (estoȱ es,ȱ deȱ políticasȱ públicas)ȱ dependeȱ sobremaneraȱ delȱ sectorȱ deȱ actividadȱqueȱseȱanaliceȱsobreȱelȱterrenoȱ(GomàȱyȱSubirats,ȱ1998;ȱMuller,ȱ2000;ȱMényȱyȱ Toening,ȱ1992;ȱPetersȱyȱWright,ȱ2001),ȱyȱelȱsectorȱeducativoȱesȱunȱsectorȱespecialmenteȱ complejo.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ laȱ cuestiónȱ territorialȱ esȱ unȱ temaȱ central,ȱ puestoȱ queȱ lasȱ mutacionesȱ gubernativoȬterritorialesȱ queȱ seȱ hanȱ evidenciadoȱ enȱ elȱ capítuloȱ anteriorȱ hanȱ cambiadoȱ drásticamenteȱ laȱ formaȱ enȱ cómoȱ seȱ articulanȱ losȱ diferentesȱ niveles;ȱ enȱ esteȱ contexto,ȱ elȱ análisisȱ deȱ lasȱ políticasȱ públicasȱ generaȱ siempreȱ unaȱ interrogaciónȱ fundamentalȱsobreȱ“laȱpolítica”ȱdeȱlasȱreformas,ȱenȱesteȱcasoȱdeȱlaȱeducaciónȱ(Négrier,ȱ 2008).ȱInfinidadȱdeȱvariablesȱafectanȱaȱlaȱpolíticaȱeducativaȱyȱsusȱefectos:ȱdesdeȱlaȱrentaȱ perȱ cápitaȱ delȱ paísȱ oȱ regiónȱ hastaȱ lasȱ característicasȱ familiaresȱ delȱ alumno/estudiante…peroȱ¿quéȱpapelȱjuegaȱ“laȱpolítica”ȱenȱtodoȱesteȱproceso?ȱȱ ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ laȱ educaciónȱ esȱ inherentementeȱ políticaȱ (Fiske,ȱ 1996)ȱ yȱ cualquierȱ cambio,ȱporȱpequeñoȱqueȱsea,ȱesȱpotencialmenteȱgeneradorȱdeȱconflicto.ȱLaȱeducaciónȱ deȱ masas,ȱ generalȱ yȱ gratuita,ȱ naceȱ conȱ laȱ consolidaciónȱ yȱ laȱ expansiónȱ deȱ aparatosȱ delȱ análisisȱ todoȱ elȱ impactoȱ queȱ representaȱ laȱ Uniónȱ Europea,ȱ queȱ seȱ haȱ focalizadoȱ básicamenteȱ enȱ laȱ educaciónȱsuperiorȱyȱenȱlaȱmejoraȱyȱhomogeneizaciónȱgeneralȱdeȱlasȱcualificacionesȱ(PlanasȱiȱColl,ȱ2004b).ȱȱ 110ȱBourdieuȱdiríaȱque,ȱenȱrealidad,ȱlaȱtransmisiónȱpedagógicaȱseȱbasaȱenȱunaȱviolenciaȱsimbólicaȱimpuestaȱ arbitrariamenteȱporȱunȱpoderȱcultural,ȱqueȱtambiénȱesȱarbitrarioȱ(Bourdieu,ȱ1979).ȱSinȱembargo,ȱconsideroȱ queȱlaȱtraslaciónȱdeȱestaȱviolenciaȱsimbólicaȱculturalmenteȱarbitrariaȱdebeȱdeȱvehicularseȱforzosamenteȱaȱ travésȱdeȱlaȱpolítica.ȱȱ 122ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ gubernamentalesȱfuertesȱyȱelȱEstadoȱdelȱBienestar.ȱInclusoȱalgunosȱautoresȱconsideranȱ queȱ estosȱ procesosȱ deȱ expansiónȱ educativaȱ yaȱ noȱ tienenȱ marchaȱ atrásȱ yȱ queȱ estánȱ dirigidosȱporȱunaȱlógicaȱincrementalȱmarcadaȱporȱlaȱformaciónȱultraȱespecializadaȱyȱelȱ lifeȬlongȱ learningȱ (Planasȱ iȱ Coll,ȱ 2004b).ȱ Sinȱ embargo,ȱ hoyȱ losȱ sistemasȱ educativosȱ seȱ enfrentanȱ aȱ unȱ ciertoȱ decliveȱ generalȱ enȱ losȱ resultadosȱ deȱ laȱ educaciónȱ formalȱ yȱ losȱ airesȱdeȱcambioȱestructuralȱyȱdeȱcontenidoȱestánȱsituadosȱenȱposicionesȱpreeminentesȱ deȱ lasȱ agendasȱ políticasȱ europeasȱ yȱ deȱ lasȱ democraciasȱ másȱ avanzadasȱ (Mons,ȱ 2007;ȱ Pratsȱ yȱ Raventós,ȱ 2005).ȱ Laȱ evoluciónȱ tecnológica,ȱ losȱ cambiosȱ económicosȱ yȱ deȱ lasȱ necesidadesȱ delȱ sistemaȱ globalȱ capitalistaȱ hanȱ provocadoȱ queȱ elȱ conocimientoȱ yȱ laȱ capacidadȱ deȱ crearȱ valorȱ añadidoȱ enȱ elȱ propioȱ trabajoȱ seanȱ fundamentosȱ deȱ lasȱ necesidadesȱeducativasȱdeȱlosȱciudadanos,ȱperoȱtambiénȱdeȱlosȱterritorios.ȱEnȱefecto,ȱseȱ generaȱ paralelamenteȱ aȱ esteȱ cambioȱ deȱ paradigmaȱ deȱ laȱ educaciónȱ todaȱ unaȱ serieȱ deȱ cambiosȱqueȱtambiénȱafectanȱalȱterritorio:ȱlaȱcompeticiónȱcrecienteȱentreȱciudadesȱparaȱ atraerȱciudadanosȱeȱinversionesȱeconómicasȱenȱelȱmundoȱglobalizadoȱseȱjuegaȱtambiénȱ enȱelȱplanoȱeducativoȱ(Borjaȱetȱal.,ȱ1998;ȱIglesiasȱetȱal.,ȱ2011;ȱLeȱGalès,ȱ2003;ȱJ.ȱSubiratsȱyȱ Albaigés,ȱ2006).ȱAdemás,ȱlosȱterritoriosȱcomienzanȱaȱtomarseȱcomoȱvariablesȱrelevantesȱ enȱ elȱ análisisȱ educativo,ȱ medianteȱ actuacionesȱ específicasȱ ligadasȱ aȱ particularidadesȱ territorialesȱqueȱseȱanalizanȱenȱestaȱsección.ȱ Enȱ cualquierȱ caso,ȱ elȱ análisisȱ deȱ losȱ casosȱ deȱ deȱ estaȱ tesisȱ seȱ haceȱ partiendoȱ deȱ diseñosȱinstitucionalesȱdiversos,ȱdistintosȱyȱqueȱenfatizanȱunasȱopcionesȱpolíticasȱsobreȱ otras.ȱAsí,ȱestaȱsecciónȱseȱencargaȱsituarȱlaȱtesisȱenȱelȱentornoȱespecíficoȱdeȱlaȱpolíticaȱ educativa.ȱConcretamente,ȱseȱpasaȱdeȱlosȱmodelosȱdeȱgobiernoȱlocalȱaȱlosȱmodelosȱdeȱ gobiernoȱdeȱlaȱeducación.ȱSeȱanalizan,ȱdesdeȱunȱpuntoȱdeȱvistaȱdelȱdiseñoȱinstitucional,ȱ losȱ distintosȱ modelosȱ educativosȱ queȱ seȱ puedenȱ encontrarȱ enȱ lasȱ principalesȱ democracias,ȱademásȱdeȱunȱbreveȱrepasoȱhistóricoȱaȱlaȱevoluciónȱdelȱsistemaȱfrancésȱyȱ españolȱ (catalán).ȱ Esteȱ apartadoȱ permiteȱ tenerȱ presenteȱ lasȱ grandesȱ tendenciasȱ yȱ losȱ conceptosȱfundamentales,ȱlasȱgrandesȱlíneas,ȱdeȱlosȱdosȱsistemasȱeducativos.ȱ Seguidamenteȱ propongoȱ unȱ análisisȱ deȱ laȱ principalȱ problemáticaȱ ligadaȱ aȱ losȱ procesosȱ deȱ municipalizaciónȱ deȱ laȱ educación:ȱ elȱ permanenteȱ debateȱ entreȱ 123ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ centralizaciónȱ yȱ descentralizaciónȱ educativa.ȱ Unaȱ deȱ lasȱ cuestionesȱ fundamentalesȱ enȱ laȱ provisiónȱ delȱ servicioȱ educativoȱ esȱ elȱ nivelȱ políticoȱ sobreȱ elȱ queȱ debeȱ recaerȱ laȱ responsabilidadȱ deȱ laȱ direcciónȱ delȱ sistema.ȱ Probablemente,ȱ juntoȱ conȱ losȱ contenidosȱ deȱ laȱ enseñanza,ȱ lasȱ edadesȱ deȱ escolarizaciónȱ obligatoriaȱ yȱ elȱ régimenȱ delȱ personalȱ educativo,ȱ seaȱ elȱ conceptoȱ másȱ determinanteȱ paraȱ caracterizarȱ elȱ conjuntoȱ deȱ unȱ sistemaȱeducativo.ȱȱ Posteriormente,ȱ tratoȱ conȱ mayorȱ profundidadȱ tresȱ casosȱ queȱ puedenȱ ilustrarȱ deȱ formaȱcomparadaȱlasȱprincipalesȱproblemáticasȱqueȱanalizoȱenȱestaȱtesis.ȱLosȱEstadosȱ Unidos,ȱ Franciaȱ yȱ España111ȱ sonȱ tresȱ modelosȱ distintosȱ deȱ provisiónȱ delȱ servicioȱ educativoȱ enȱ cuantoȱ aȱ nivelȱ políticoȬterritorialȱ dominanteȱ enȱ educación.ȱ Elȱ casoȱ americanoȱ esȱ unoȱ deȱ losȱ másȱ clarosȱ ejemplosȱ deȱ municipalizaciónȱ yȱ deȱ autonomíaȱ educativaȱlocal,ȱelȱcasoȱfrancésȱesȱelȱparadigmaȱ–alȱmenosȱteóricamenteȬȱdeȱlaȱprovisiónȱ centralizadaȱ delȱ servicioȱ educativo;ȱ mientrasȱ queȱ Españaȱ esȱ unȱ magníficoȱ ejemploȱ deȱ recienteȱdescentralizaciónȱ(regionalización)ȱeducativa.ȱEstosȱtresȱcasosȱofrecenȱpistasȱdeȱ investigaciónȱ yȱ unaȱ cantidadȱ ingenteȱ deȱ variablesȱ posiblesȱ aȱ tenerȱ enȱ cuentaȱ paraȱ elȱ análisisȱ empíricoȱ deȱ losȱ capítulosȱ siguientes,ȱ relacionadasȱ todasȱ conȱ losȱ gobiernosȱ localesȱyȱlaȱcuestiónȱterritorial.ȱ Finalmente,ȱ propongoȱ unȱ resumenȱ deȱ lasȱ principalesȱ variablesȱ relacionadasȱ conȱ elȱ diseñoȱ institucional,ȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱ yȱ educativas,ȱ queȱ sustentanȱ todoȱelȱanálisisȱempíricoȱposterior.ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ Elȱ estudioȱdelȱ casoȱ norteamericanoȱ loȱ llevéȱaȱ caboȱduranteȱ losȱ mesesȱ deȱ febreroȱ aȱ junioȱdeȱ 2011ȱenȱ laȱ FordhamȱSchoolȱofȱLawȱ(NewȱYork),ȱgraciasȱaȱunaȱbecaȱdeȱviajeȱpreȬdoctoralȱotorgadaȱporȱlaȱUniversidadȱdeȱ Barcelona.ȱElȱestudioȱdelȱcasoȱFrancésȱloȱheȱhechoȱenȱdiversasȱestanciasȱenȱToulouse,ȱdespuésȱdeȱmisȱdosȱ añosȱdeȱformaciónȱenȱFranciaȱ2007ȱ(UT1)ȱyȱ2008ȱ(IEPȱToulouse),ȱsiendoȱlaȱmásȱlargaȱdeȱtresȱmesesȱyȱmedioȱ continuos,ȱgraciasȱaȱunaȱbecaȱdelȱInstitutȱd’EstudisȱAutonòmics,ȱdeȱseptiembreȱaȱdiciembreȱdeȱ2011.ȱ 111 124ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ 3.1ȱLosȱmodelosȱdeȱgobiernoȱdeȱlaȱeducación.ȱ ȱ Laȱ relaciónȱ entreȱ escuela112ȱ yȱ territorioȱ esȱ unaȱ relaciónȱ fundamental.ȱ Loȱ esȱ porqueȱ determinaȱ laȱ configuraciónȱ yȱ objetivosȱ deȱ laȱ políticaȱ educativaȱ enȱ suȱ globalidadȱ yȱ leȱ imprimeȱunȱdeterminadoȱcarácter.ȱEnȱgeneral,ȱseȱobservaȱunaȱolaȱdeȱdescentralizaciónȱ yȱ flexibilizaciónȱ deȱ losȱ sistemasȱ educativosȱ enȱ losȱ paísesȱ conȱ sistemasȱ muyȱ centralizadosȱ(Francia,ȱEspaña),ȱmientrasȱqueȱseȱhanȱcentralizadoȱligeramenteȱalgunosȱ paísesȱqueȱveníanȱdeȱunaȱgranȱdescentralizaciónȱ(Bélgica,ȱDinamarca,ȱReinoȱUnido…);ȱ yȱelloȱnoȱesȱmásȱqueȱlaȱpruebaȱdeȱlaȱdinámicaȱdeȱcambioȱqueȱsufreȱlaȱeducaciónȱenȱtodaȱ Europaȱ yȱ buenaȱ parteȱ deȱ losȱ paísesȱ OCDEȱ (Mons,ȱ 2007;ȱ Pratsȱ yȱ Raventós,ȱ 2005).ȱEsteȱ elementoȱ tambiénȱ justificaȱ tratarȱ específicamenteȱ elȱ encajeȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ yȱ delȱ territorioȱ comoȱ factorȱ educativoȱ relevanteȱ enȱ paísesȱ comoȱ Franciaȱ yȱ España,ȱ deȱ tradiciónȱeducativaȱcentralista.ȱElȱprocesoȱdeȱapoderamientoȱeducativoȱdeȱlosȱdistintosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ subȬcentralesȱ aparece,ȱ pues,ȱ comoȱ unȱ procesoȱ políticoȱ deȱ primerȱ orden.ȱ ȱ 3.1.1ȱLosȱmodelosȱeducativosȱsegúnȱelȱnivelȱpolíticoȱdominante.ȱ Losȱ principalesȱ análisisȱ empíricosȱ yȱ comparativosȱ relativosȱ aȱ laȱ clasificaciónȱ deȱ sistemasȱeducativosȱsonȱdeȱorganismosȱinternacionalesȱcomoȱlaȱOCDEȱyȱelȱFMI,ȱsiendoȱ losȱ demásȱ estudiosȱ prácticamenteȱ siempreȱ reproduccionesȱ aȱ partirȱ deȱ losȱ datosȱ agregadosȱ queȱ éstasȱ institucionesȱ procesanȱ yȱ ponenȱ aȱ disposiciónȱ delȱ público.ȱ Especialmenteȱ destacableȱ es,ȱ desdeȱ elȱ añoȱ 2000,ȱ todosȱ losȱ trabajosȱ generadosȱ aȱ partirȱ tambiénȱ deȱ losȱ datosȱ PISAȱ (Programmeȱ forȱ Internationalȱ Studentȱ Assesment),ȱ queȱ hanȱ multiplicadoȱ exponencialmenteȱ losȱ estudiosȱ educativos,ȱ alȱ garantizarȱ datosȱ fiables,ȱ homogéneosȱ yȱ comparables,ȱ deȱ unaȱ muyȱ buenaȱ muestraȱ deȱ paísesȱ deȱ laȱ OCDE.ȱ Además,ȱ laȱ propiaȱ Comisiónȱ Europeaȱ haȱ puestoȱ enȱ marchaȱ unȱ centroȱ deȱ análisisȱ eȱ ȱSiȱnoȱespecificoȱloȱcontrario,ȱutilizoȱelȱtérminoȱescuelaȱporȱrazonesȱdeȱeconomíaȱlingüísticaȱparaȱnoȱtenerȱ queȱ especificarȱ cadaȱ vezȱ queȱ meȱ refieroȱ deȱ formaȱ genéricaȱ alȱ sistemaȱ educativo,ȱ enȱ cualquierȱ casoȱ exceptuandoȱelȱnivelȱuniversitario.ȱȱ 112 125ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ investigaciónȱ muyȱ importante,ȱ Eurydice,ȱ queȱ proporcionaȱ aȱ losȱ responsablesȱ deȱ sistemasȱ yȱ políticasȱ educativasȱ europeasȱ análisisȱ comparadosȱ deȱ 38ȱ sistemasȱ educativosȱqueȱlesȱayudaȱenȱsuȱtomaȱdeȱdecisiones113.ȱȱ Así,ȱlasȱcomparacionesȱdeȱlosȱsistemasȱeducativosȱseȱmultiplicanȱyȱgeneralmenteȱseȱ basanȱ enȱ lasȱ diferenciasȱ enȱ losȱ resultadosȱ yȱ laȱ rentabilidadȱ deȱ losȱ diplomasȱ enȱ laȱ sociedadȱ (Dubet,ȱ DuruȬBellat,ȱ yȱ Vérétout,ȱ 2010;Dubetȱ etȱ al.,ȱ 2010),ȱ elȱ nivelȱ deȱ gastoȱ públicoȱdedicadoȱ(CaleroȱMartínez,ȱ2004;ȱCaleroȱMartínezȱyȱCentroȱdeȱInvestigaciónȱyȱ Documentaciónȱ Educativa,ȱ 2006;ȱ Patrinosȱ yȱ Ariasingam,ȱ 1997)ȱ oȱ laȱ reparticiónȱ competencialȱ (J.ȱ Subirats,ȱ 2001).ȱ Aȱ partirȱ deȱ laȱ constataciónȱ deȱ estosȱ datosȱ seȱ cruzan,ȱ bienȱentreȱellos,ȱbienȱconȱotroȱtipoȱdeȱvariablesȱbasadasȱenȱelȱentornoȱeducativo;ȱcomoȱ porȱ ejemplo:ȱ elȱ gradoȱ deȱ descentralización/centralizaciónȱ delȱ sistema,ȱ laȱ organizaciónȱ escolarȱ yȱ suȱ autonomíaȱ relativa,ȱ variablesȱ socioȬdemográficas,ȱ elȱ porcentajeȱ deȱ decisionesȱeducativasȱqueȱseȱtomanȱenȱcadaȱnivelȱpolítico…ȱ ȱ Laȱ mayoríaȱ deȱ modelizacionesȱ existentesȱ hanȱ basadasȱ exclusivamenteȱ enȱ porcentajesȱdeȱgastoȱeducativoȱ(PedróȱiȱGarcia,ȱ2010;ȱPedróȱiȱGarcia,ȱ2009).ȱAsíȱpues,ȱlaȱ clasificaciónȱ deȱ losȱ sistemasȱ educativosȱ enȱ relaciónȱ conȱ elȱ nivelȱ políticoȬterritorialȱ dominanteȱseȱhaȱvehiculadoȱdeȱformaȱpreferenteȱalrededorȱdeȱconceptosȱeconómicos.ȱ Laȱ principalȱ ventajaȱ deȱ esteȱ tipoȱ deȱ clasificacionesȱ esȱ queȱ ofrecenȱ unaȱ fotoȱ fielȱ deȱ laȱ importanciaȱ deȱ cadaȱ unoȱ deȱ losȱ nivelesȱ políticosȱ enȱ laȱ gestiónȱ económica;ȱ peroȱ tieneȱ comoȱ principalȱ limitaciónȱ queȱ losȱ datosȱ agregadosȱ acostumbranȱ aȱ reflejarȱ conȱ dificultades,ȱ porȱ ejemplo,ȱ elȱ gradoȱ deȱ discrecionalidadȱ enȱ elȱ gastoȱ oȱ laȱ capacidadȱ políticaȱ deȱ introducirȱ criteriosȱ propiosȱ enȱ laȱ ejecuciónȱ delȱ presupuesto.ȱ Esȱ decir,ȱ delȱ porcentajeȱ deȱ gastoȱ públicoȱ paraȱ cadaȱ nivelȱ noȱ seȱ puedeȱ traducirȱ mecánicamenteȱ unȱ porcentajeȱigualȱdeȱcapacidadȱpolítica114.ȱAsí,ȱunoȱdeȱlosȱprincipalesȱanálisisȱempíricosȱ realizadosȱconȱbaseȱeconómicaȱesȱelȱdeȱPadróȱ(2009),ȱdondeȱclasificaȱunaȱserieȱdeȱpaísesȱ ȱhttp://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/index_en.phpȱȱ ȱPorȱejemplo,ȱlosȱpaísesȱnórdicosȱcomoȱNoruegaȱoȱDinamarcaȱpresentanȱunaȱdistribuciónȱdelȱgastoȱmuyȱ centradaȱ enȱ losȱ nivelesȱ locales,ȱ peroȱ sinȱ embargo,ȱ laȱ distribuciónȱ competencialȱ haceȱ queȱ elȱ porcentajeȱ decisiónȱpolíticaȱestéȱmuchoȱmásȱcompartido.ȱȱ 113 114 126ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ enȱrelaciónȱ conȱelȱnivelȱdeȱgobiernoȱpredominante,ȱantesȱyȱdespuésȱdeȱtransferenciasȱ entreȱniveles,ȱaȱpartirȱdeȱlosȱdatosȱdeȱlaȱOCDE115.ȱEsteȱcriterioȱeconómicoȱpermiteȱunaȱ primeraȱ clasificaciónȱ queȱ generaȱ tresȱ grandesȱ tipologíasȱ deȱ sistemasȱ educativos:ȱ centralizados,ȱregionalizadosȱoȱfederalesȱyȱmunicipalizados,ȱenȱfunciónȱdelȱpredominioȱ económicoȱdeȱcadaȱunoȱdeȱlosȱnivelesȱpolíticoȬterritoriales.ȱSinȱembargo,ȱesȱimportanteȱ desatacar,ȱcomoȱloȱhaceȱPadró,ȱqueȱseȱobservaȱunȱmovimientoȱgeneralȱdeȱlosȱsistemasȱ haciaȱunaȱmayorȱdescentralizaciónȱdelȱgasto,ȱdespuésȱdeȱtransferencias;ȱindicadorȱclaroȱ deȱqueȱlosȱmodelosȱeducativosȱȱtienden,ȱsiȱmásȱno,ȱhaciaȱunaȱciertaȱdescentralizaciónȱ delȱgasto.ȱ Cabeȱ destacarȱ queȱ losȱ paísesȱ queȱ sonȱ objetoȱ deȱ estudioȱ enȱ estaȱ secciónȱ (Francia,ȱ Españaȱ yȱ losȱ Estadosȱ Unidosȱ deȱ América)ȱ pertenecen,ȱ segúnȱ criteriosȱ económicos,ȱ aȱ cadaȱunoȱdeȱlosȱtresȱmodelos.ȱSinȱembargo,ȱcomoȱveremosȱseguidamente,ȱsuȱposiciónȱ varíaȱenȱfunciónȱdeȱlosȱcriteriosȱutilizadosȱparaȱclasificar.ȱEnȱcualquierȱcaso,ȱesteȱfactorȱ favoreceȱ laȱ comparaciónȱ que,ȱ sinȱ serȱ estricta,ȱ permiteȱ unaȱ mejorȱ comprensiónȱ delȱ fenómenoȱdeȱmunicipalizaciónȱeducativaȱqueȱanalizo.ȱ Otroȱgranȱgrupoȱdeȱclasificaciones,ȱprobablementeȱelȱpredominanteȱenȱlaȱliteraturaȱ comparada,ȱhaȱsidoȱdeȱcarácterȱteórico,ȱoȱlegalȬnormativoȱyȱbasadoȱenȱlaȱreparticiónȱdeȱ competenciasȱ segúnȱ losȱ segmentosȱ educativosȱ yȱ losȱ gobiernosȱ titularesȱ delȱ poderȱ educativo.ȱLaȱmayoríaȱdeȱestasȱclasificacionesȱseȱhacenȱdesdeȱelȱanálisisȱjurídicoȱdeȱlosȱ principalesȱtextosȱlegales.ȱTambiénȱPedróȱ(2009)ȱproponeȱunaȱclasificaciónȱactualizadaȱ segúnȱ criteriosȱ competencialesȱ centradosȱ enȱ laȱ secundariaȱ obligatoriaȱ aȱ partirȱ deȱ losȱ datosȱdeȱlaȱOCDE116.ȱȱȱȱ Deȱ estaȱ clasificaciónȱ esȱ pertinenteȱ destacar,ȱ porȱ encimaȱ deȱ cualquierȱ otraȱ consideración,ȱlaȱapariciónȱdeȱunȱcuartoȱnivelȱdeȱgobiernoȱqueȱnoȱestabaȱcontempladoȱ enȱlaȱanteriorȱclasificación:ȱelȱcentroȱeducativo.ȱEfectivamente,ȱcuandoȱlaȱclasificaciónȱ seȱ desplazaȱ hacíaȱ laȱ gestiónȱ deȱ losȱ contenidosȱ educativos,ȱ automáticamenteȱ surgeȱ unȱ ȱVerȱTablaȱenȱelȱanexo.ȱ ȱReconociendoȱqueȱsiȱseȱtuvieranȱenȱcuentaȱotrosȱnivelesȱeducativosȱlaȱclasificaciónȱpodríaȱvariarȱpuestoȱ que,ȱporȱejemplo,ȱlaȱeducaciónȱprimariaȱtiendeȱaȱestarȱmásȱmunicipalizada,ȱasíȱcomoȱlaȱsecundariaȱpostȬ obligatoriaȱ(PedróȱiȱGarcia,ȱ2009).ȱȱ 115 116 127ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ nuevoȱnivelȱdeȱgobierno,ȱentendidoȱcomoȱunȱórganoȱconȱcapacidadȱdecisoriaȱsobreȱlaȱ políticaȱeducativa.ȱEstaȱesȱunaȱparticularidadȱrelevanteȱenȱrelaciónȱconȱlosȱestudiosȱdeȱ laȱ educación.ȱ Paraȱ elȱ casoȱ educativo,ȱ elȱ agenteȱ implementadorȱ deȱ laȱ políticaȱ esȱ unȱ organismoȱ muyȱ particular:ȱ elȱ centroȱ educativo.ȱ Esȱ muyȱ particularȱ porquéȱ generalmenteȱ disponeȱ deȱ unosȱ márgenesȱ deȱ maniobra,ȱ reconocidosȱ oȱ no,ȱ muyȱ importantes,ȱ queȱ afectanȱ decisivamenteȱ alȱ resultadoȱ deȱ laȱ políticaȱ (Abril,ȱ 2009;ȱ AinscowȱyȱWest,ȱ2008;ȱBerkmanȱyȱPlutzer,ȱ2005;ȱBischoff,ȱ2008;ȱSykesȱyȱMusterd,ȱ2010)ȱ yȱqueȱpotencialmenteȱpuedenȱgenerarȱdesviaciones,ȱadaptacionesȱyȱefectosȱinesperadosȱ deȱlasȱdecisionesȱtomadasȱenȱelȱcentroȱpolítico117.ȱȱ Así,ȱsurgeȱunaȱnuevaȱtipología,ȱdejandoȱlosȱposiblesȱmodelosȱeducativosȱenȱbaseȱaȱ cuatroȱ grandesȱ grupos:ȱ centralizadosȱ Ȭdondeȱ elȱ nivelȱ centralȱ ejerceȱ laȱ mayoríaȱ deȱ competenciasȬ,ȱ federalizadosȱ –dondeȱ sonȱ lasȱ regionesȱ oȱ estadosȱ miembrosȱ losȱ queȱ ostentanȱesaȱcapacidadȬ,ȱmunicipalizadosȱyȱmodelosȱdeȱautonomíaȱescolarȱ–enȱlosȱqueȱ esȱ aȱnivelȱ deȱ centroȱ educativoȱ dondeȱ seȱ tomanȱ lasȱ principalesȱ decisionesȱ educativasȬ.ȱ Cabeȱ destacarȱ queȱ enȱ estaȱ clasificación,ȱ Españaȱ yȱ Franciaȱ yaȱ aparecenȱ bajoȱ elȱ mismoȱ grupo:ȱ elȱ deȱ centralizaciónȱ educativa.ȱ Enȱ estaȱ clasificaciónȱ elȱ casoȱ francésȱ noȱ pareceȱ problemático,ȱmientrasȱqueȱlaȱclasificaciónȱespañolaȱpuedeȱllamarȱalgoȱmásȱlaȱatención.ȱ Enȱesteȱsentido,ȱPedróȱconsideraȱqueȱelȱEstadoȱdeȱlasȱautonomíasȱpareceȱencajarȱmalȱenȱ estaȱ clasificación,ȱ peroȱ queȱ atendiendoȱ alȱ criterioȱ estrictamenteȱ legal,ȱ todavíaȱ persisteȱ unaȱ claroȱ dominioȱ delȱ gobiernoȱ centralȱ enȱ laȱ determinaciónȱ deȱ lasȱ basesȱ educativasȱ (Pedróȱ iȱ Garcia,ȱ 2009).ȱ Comoȱ seȱ puedeȱ observar,ȱ pues,ȱ laȱ principalȱ limitaciónȱ deȱ esteȱ tipoȱdeȱclasificaciónȱqueȱseȱbasaȱenȱelȱmarcoȱjurídicoȱesȱque,ȱaȱpesarȱdeȱserȱimportante,ȱ noȱesȱelȱmejorȱindicadorȱdeȱlaȱclasificaciónȱacuradaȱdeȱunȱsistemaȱeducativo.ȱSeȱpuedeȱ sostenerȱ queȱ elȱ marcoȱ competencialȬlegalȱ educativoȱ esȱ unȱ elementoȱ importante,ȱ peroȱ queȱnoȱexplicaȱporȱsíȱsoloȱtodaȱlaȱcomplejidadȱdeȱunȱsistemaȱeducativo.ȱ ȱ Pressmanȱ yȱ Wildawskyȱ demostraronȱ bienȱ queȱ laȱ decisiónȱ políticaȱ tomadaȱ enȱ elȱ centroȱ “sufre”ȱ lasȱ tensionesȱ yȱ desviacionesȱdeȱ losȱ agentesȱ implementadores,ȱyȱ queȱ éstasȱ sonȱ mayores,ȱ cuantoȱ mayoresȱ sonȱ losȱ organismosȱ yȱ personasȱ implicadasȱ enȱ laȱ puestaȱ enȱ marchaȱ deȱ laȱ decisiónȱ (Pressmanȱ yȱ Wildavsky,ȱ 1984).ȱ 117 128ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ Laȱ clasificaciónȱ queȱ aúneȱ lasȱ dosȱ principalesȱ variablesȱ hastaȱ ahormaȱ mencionadas,ȱ meȱ pareceȱ laȱ másȱ ajustada,ȱ comoȱ loȱ reconoceȱ tambiénȱ Pedró:ȱ “laȱ combinacióȱ [deȱ variablesȱ económicasȱ yȱ jurídicas]ȱ permetȱ matisarȱ lesȱ agrupacionsȱ inicialsȱ (…)ȱ iȱ suggerirȱ sobreȱunaȱbaseȱmésȱsòlidaȱunaȱtipologiaȱdeȱmodelsȱdeȱgovernȱiȱfinançamentȱdeȱl’ensenyament”ȱ (PedróȱiȱGarcia,ȱ2009:140).ȱAsí,ȱdeȱlaȱconjugaciónȱdeȱambasȱvariablesȱsurgeȱlaȱtipologíaȱ másȱacuradaȱdesdeȱunȱpuntoȱdeȱvistaȱdelȱnivelȱdeȱgobiernoȱdeterminanteȱenȱelȱsistemaȱ educativo:ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ 129ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ Tablaȱ3.1:ȱTipologíaȱdeȱlosȱmodelosȱdeȱgobiernoȱeducativoȱ Modeloȱ Autónomoȱ Modalidadȱ Paísesȱ Dualidadȱdeȱgobiernoȱcentral/centrosȱescolares RepúblicaȱCheca Holandaȱ NuevaȱZelandaȱ Eslovaquiaȱȱ Municipalȱ Papelȱpredominanteȱdeȱlosȱmunicipiosȱ Finlandiaȱȱ Islandiaȱȱ Conȱelevadaȱautonomíaȱdeȱlosȱcentrosȱ Hungríaȱ Poloniaȱ ReinoȱUnidoȱ Dinamarcaȱ Noruegaȱ Sueciaȱ CoreaȱdelȱSudȱ Federalȱ Papelȱpredominanteȱdeȱlosȱestadosȱ Australiaȱ Méxicoȱȱ Conȱintervenciónȱsignificativaȱdeȱotrosȱnivelesȱ Austriaȱ Bélgicaȱ Suizaȱ Alemaniaȱ EstadosȱUnidosȱ Canadáȱ Centralizadoȱ Papelȱpredominanteȱdelȱgobiernoȱcentralȱ Greciaȱ Luxemburgoȱ Portugalȱ Turquíaȱ Conȱintervenciónȱsignificativaȱdeȱotrosȱnivelesȱ Españaȱ Irlandaȱ Italiaȱ Franciaȱ Japónȱ Fuente:ȱPedróȱ2009.ȱ ȱ Comoȱ seȱ puedeȱ observar,ȱ elȱ principalȱ efectoȱ queȱ seȱ produceȱ esȱ queȱ Franciaȱ yȱ España,ȱ porȱ vezȱ primeraȱ seȱ clasificanȱ exactamenteȱ enȱ elȱ mismoȱ modelo,ȱ observandoȱ 130ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ queȱ ambosȱ sistemasȱ tienenȱ unȱ mismoȱ carácterȱ fundamental:ȱ sonȱ sistemasȱ educativosȱ centralizados.ȱ Bajoȱ estaȱ caracterizaciónȱ Pedróȱ incluyeȱ aquellosȱ sistemasȱ dondeȱ laȱ mayoríaȱ deȱ lasȱ competenciasȱ básicasȱ estánȱ enȱ manosȱ deȱ lasȱ autoridadesȱ centralesȱ y,ȱ además,ȱejecutanȱoȱdistribuyenȱlaȱmayorȱparteȱdelȱgastoȱeducativo.ȱAȱpesarȱdeȱello,ȱesȱ ciertoȱ queȱ seȱ englobanȱ enȱ elȱ modeloȱ centralizadoȱ peroȱ queȱ permiteȱ laȱ intervenciónȱ significativaȱdeȱotrosȱnivelesȱdeȱgobierno.ȱParaȱelȱcasoȱespañol,ȱPedróȱseȱrefiereȱaȱunaȱ fuerteȱregionalizaciónȱenȱrelaciónȱconȱlaȱadministraciónȱyȱfinanciaciónȱeducativasȱperoȱ que,ȱ sinȱ embargo,ȱ todavíaȱ dejaȱ enȱ manosȱ delȱ Estadoȱ centralȱ elȱ núcleoȱ duroȱ deȱ lasȱ competenciasȱ educativasȱ yȱ deȱ currículo.ȱ Francia,ȱ porȱ otroȱ lado,ȱ tambiénȱ esȱ unȱ paísȱ altamenteȱ centralizadoȱ enȱ relaciónȱ conȱ elȱ currículum,ȱ porȱ ejemplo,ȱ peroȱ queȱ estáȱ territorializandoȱlaȱgestiónȱeducativaȱmedianteȱlasȱAcadémiesȱy,ȱenȱmenorȱmedida,ȱlosȱ Départements.ȱȱȱ Aȱ pesarȱ deȱ estarȱ clasificadosȱ enȱ elȱ mismoȱ grupo,ȱ losȱ principalesȱ casosȱ deȱ estudioȱ deȱ estaȱtesis,ȱelȱfrancésȱyȱelȱcatalánȬespañol,ȱrepresentanȱparticularidadesȱhistóricasȱqueȱesȱ necesarioȱ analizarȱ paraȱ comprenderȱ mejorȱ laȱ historiaȱ deȱ laȱ educaciónȱ yȱ losȱ determinantesȱinstitucionalesȱaȱqueȱéstaȱseȱenfrenta;ȱespecíficamenteȱparaȱponerlosȱenȱ relaciónȱconȱelȱgobiernoȱlocalȱyȱsuȱcrecienteȱparticipaciónȱeducativa.ȱȱȱ ȱ 3.1.1.2ȱȱLaȱevoluciónȱdelȱsistemaȱeducativoȱespañol.ȱ Laȱevoluciónȱhistóricaȱdelȱsistemaȱdeȱenseñanzaȱespañolȱhaȱestadoȱmarcadaȱporȱlaȱ inhibiciónȱ históricaȱ delȱ estadoȱ enȱ elȱ terrenoȱ educativoȱ (Bonal,ȱ 2000).ȱ Comparativamenteȱ conȱ otrosȱ estadosȱ Europeos,ȱ seȱ puedeȱ afirmarȱ queȱ laȱ verdaderaȱ “políticaȱ educativa”ȱ deȱ estado,ȱ general,ȱ públicaȱ yȱ gratuitaȱ sóloȱ seȱ garantizaȱ deȱ formaȱ efectivaȱ aȱ partirȱ delȱ establecimientoȱ deȱ laȱ actualȱ Constitución118.ȱ Estaȱ dejaciónȱ delȱ Estadoȱ enȱ elȱ terrenoȱ educativoȱ fueȱ unaȱ deȱ lasȱ causasȱ principalesȱ deȱ lasȱ persistentesȱ desigualdadesȱ educativasȱ yȱ socialesȱ enȱ Españaȱ yȱ deȱ laȱ consolidaciónȱ deȱ unȱ sistemaȱ dual,ȱ conȱ unaȱ enseñanzaȱ privadaȱ deȱ calidadȱ variableȱ queȱ escolarizabaȱ aȱ lasȱ familiasȱ ȱPorȱejemplo,ȱelȱprimerȱgobiernoȱdemocráticoȱdeȱAdolfoȱSuárezȱtuvoȱqueȱescolarizarȱprácticamenteȱaȱunȱ millónȱdeȱniñosȱqueȱenȱ1976ȱnoȱdisponíanȱdeȱplazaȱpúblicaȱ(niȱprivada)ȱ(Bonal,ȱ2000).ȱ 118 131ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ acomodadasȱyȱconȱunaȱescuelaȱpúblicaȱdeȱínfimaȱcalidadȱyȱcantidadȱ(Bonal,ȱ2005).ȱLosȱ principalesȱ cambiosȱ deȱ esteȱ modeloȱ seȱ comienzanȱ aȱ producirȱ enȱ elȱ tardoȬfranquismo,ȱ cuandoȱ lasȱ necesidadesȱ deȱ crecimientoȱ económico,ȱ asíȱ comoȱ laȱ progresivaȱ oberturaȱ internacionalȱdelȱrégimen,ȱfuerzanȱelȱpasoȱdeȱunaȱeducaciónȱcentralizada,ȱbasadaȱenȱelȱ controlȱ ideológicoȱ yȱ elȱ adoctrinamientoȱ yȱ dominadaȱ porȱ laȱ Iglesiaȱ Católica,ȱ aȱ unaȱ educaciónȱmásȱdeȱbaseȱmeritocrática,ȱsimbolizadaȱporȱlaȱLeyȱGeneralȱdeȱEducaciónȱdeȱ 1970ȱ(Bonal,ȱ2004).ȱ Sinȱ embargo,ȱ elȱ verdaderoȱ puntoȱ deȱ inflexiónȱ enȱ laȱ orientaciónȱ deȱ laȱ políticaȱ educativaȱtendráȱlugarȱconȱlaȱaprobaciónȱdeȱlaȱConstituciónȱEspañola,ȱdondeȱelȱpactoȱ resultanteȱconfigurabaȱlasȱopcionesȱdeȱlosȱgrandesȱgruposȱideológicosȱenȱelȱCongreso.ȱ Fundamentalmenteȱ elȱ pactoȱ seȱ expresóȱ aȱ travésȱ deȱ lasȱ concesionesȱ deȱ losȱ partidosȱ políticosȱenȱbaseȱaȱdosȱgrandesȱprincipios:ȱigualdadȱyȱextensiónȱdelȱmodeloȱeducativo,ȱ porȱunȱlado,ȱyȱlaȱlibertadȱdeȱenseñanza,ȱporȱotro.ȱAsí,ȱelȱacuerdoȱreflejóȱunȱequilibrioȱ entreȱ losȱ principiosȱ deȱ igualdadȱ enȱ elȱ accesoȱ yȱ aȱ laȱ prestaciónȱ educativaȱ –defendidosȱ porȱ losȱ partidosȱ deȱ izquierdaȬȱ yȱ laȱ libertadȱ deȱ enseñanzaȱ –defendidaȱ porȱ laȱ derechaȱ políticaȬȱ (Bonal,ȱ 2005).ȱ Laȱ igualdadȱ seȱ referíaȱ aȱ laȱ extensiónȱ realȱ deȱ unaȱ educaciónȱ pública,ȱlaicaȱyȱgratuitaȱdeȱprestaciónȱuniversal;ȱlaȱlibertadȱdeȱenseñanzaȱseȱreferíaȱaȱlaȱ capacidadȱdeȱlosȱpadresȱdeȱescogerȱunaȱeducaciónȱalternativaȱaȱlaȱpública,ȱdeȱacuerdoȱ conȱ susȱ íntimasȱ conviccionesȱ (especialmenteȱ religiosas)ȱ yȱ laȱ capacidadȱ deȱ organizarȱ escuelasȱprivadasȱyȱconfesionales.ȱAsíȱlaȱexistenciaȱdeȱescuelasȱprivadasȱenȱEspañaȱseȱ divideȱenȱdosȱcategorías:ȱlasȱcompletamenteȱprivadas,ȱqueȱnoȱrecibenȱayudaȱalgunaȱdelȱ sistemaȱpúblicoȱyȱdondeȱlasȱfamiliasȱsufraganȱelȱ100%ȱdelȱcosteȱdeȱlaȱescolarización;ȱyȱ lasȱ escuelasȱ privadasȱ concertadasȱ que,ȱ siendoȱ deȱ titularidadȱ privada,ȱ firmanȱ unȱ conciertoȱ conȱ elȱ sistemaȱ públicoȱ medianteȱ elȱ cualȱ –teóricamenteȬȱ seȱ sometenȱ aȱ losȱ criteriosȱ delȱ sistemaȱ público,ȱ sonȱ gratuitasȱ paraȱ losȱ usuariosȱ yȱ seȱ consideranȱ redȱ públicaȱdeȱeducación,ȱnoȱpudiendoȱponerȱtrabaȱalgunaȱaȱlaȱmatriculaȱdeȱlosȱalumnosȱ queȱcumplanȱlosȱcriteriosȱdeȱadmisiónȱsegúnȱelȱmapaȱescolar.ȱȱȱ ȱ 132ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ Enȱ cualquierȱ casoȱ elȱ pactoȱ constitucionalȱ alcanzadoȱ defineȱ elȱ nuevoȱ mandatoȱ delȱ sistemaȱeducativoȱyȱfijaȱlasȱcondicionesȱparaȱsuȱconsecución.ȱParalelamente,ȱelȱacuerdoȱ sobreȱlaȱformaȱdeȱEstadoȱyȱlaȱdistribuciónȱcompetencialȱsubsiguiente,ȱconfiguraronȱlaȱ posteriorȱ regionalizaciónȱ educativa.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ tantoȱ elȱ artículoȱ 27ȱ deȱ laȱ Constitución,ȱcomoȱelȱtítuloȱVIII,ȱrepresentanȱelȱesfuerzoȱparaȱsatisfacerȱlasȱdemandasȱ yȱaspiracionesȱdeȱdistintosȱgruposȱpolíticosȱyȱsociales,ȱqueȱtuvoȱcomoȱconsecuenciaȱunaȱ granȱ ambigüedadȱ enȱ suȱ redacción,ȱ asíȱ comoȱ unaȱ excesivaȱ aperturaȱ aȱ interpretacionesȱ diferentes,ȱ eȱ inclusoȱ contrapuestas,ȱ enȱ materiaȱ educativaȱ (Caleroȱ Martínezȱ yȱ Bonal,ȱ 1999).ȱDeȱtodasȱmaneras,ȱelȱcambioȱhaȱsidoȱtanȱprofundoȱqueȱEspañaȱesȱhoyȱunoȱdeȱlosȱ paísesȱdeȱEuropaȱconȱmayorȱgradoȱdeȱdescentralizaciónȱregionalȱenȱmateriaȱeducativa.ȱ Seȱ haȱ transferidoȱ unȱ importanteȱ poderȱ deȱ decisiónȱ aȱ lasȱ Comunidadesȱ Autónomasȱ (Bonal,ȱ 2004;ȱ Bonal,ȱ 2000;ȱ J.ȱ Subirats,ȱ Gallegoȱ Calderón,ȱ yȱ Adelantado,ȱ 2002;ȱ Tarrésȱ Vives,ȱ 2006),ȱ configurandoȱ unȱ sistemaȱ educativoȱ enȱ queȱ elȱ Estadoȱ conservaȱ unȱ ciertoȱ poderȱlegislativoȱȬcomoȱordenadorȱdeȱlaȱpolíticaȱeducativaȱyȱgaranteȱfinalȱdelȱderechoȱ aȱlaȱeducaciónȬ,ȱmientrasȱqueȱaȱlasȱcomunidadesȱseȱlesȱatribuyeȱlaȱfacultadȱdeȱgestionarȱ yȱordenarȱsusȱpropiosȱsistemasȱeducativosȱconȱampliosȱmárgenesȱdeȱmaniobra.ȱEnȱesteȱ marco,ȱ elȱ poderȱ políticoȱ pivotalȱ esȱ laȱ comunidadȱ autónoma,ȱ quedandoȱ “relegado”ȱ elȱ Estadoȱaȱdictarȱlasȱbasesȱdelȱsistemaȱyȱlosȱdemásȱnivelesȱpolíticosȱaȱunȱplanoȱmásȱqueȱ secundario.ȱ ȱ Paraȱ comprenderȱ elȱ procesoȱ deȱ descentralización/regionalizaciónȱ hayȱ queȱ tenerȱ presentesȱtresȱideasȱpreliminaresȱfundamentalesȱ(Bonal,ȱ2005):ȱ x Laȱ descentralizaciónȱ educativaȱ seȱ llevóȱ aȱ caboȱ paralelamenteȱ alȱ procesoȱ deȱ democratizaciónȱdelȱEstadoȱyȱlaȱprimeraȱeraȱparteȱfundamentalȱdeȱlaȱsegunda.ȱ x Lasȱcompetenciasȱeducativasȱseȱdeleganȱenȱvirtudȱdeȱunȱmandatoȱconstitucionalȱyȱ estatutarioȱ frutoȱ deȱ laȱ organizaciónȱ territorialȱ diseñadaȱ enȱ laȱ Constitución,ȱ esȱ unȱ procesoȱqueȱȱtieneȱunaȱmarcadaȱsimbologíaȱpolíticaȱeȱinstitucional.ȱ 133ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ x Elȱ mapaȱ educativoȱ españolȱ presenta,ȱ enȱ laȱ práctica,ȱ 17ȱ realidadesȱ educativasȱ distintitasȱ queȱ difierenȱ fundamentalmenteȱ enȱ laȱ implementaciónȱ deȱ lasȱ políticasȱ respectivasȱyȱnoȱtantoȱenȱelȱdiseñoȱgeneralȱdelȱsistema.ȱȱ ȱ Sinȱ embargo,ȱ tambiénȱ esȱ importanteȱ destacarȱ queȱ elȱ análisisȱ deȱ lasȱ diferenciasȱ regionalesȱnoȱseȱpuedeȱatribuirȱexclusivamenteȱaȱunaȱorientaciónȱpolíticaȱdeterminadaȱ yȱconcreta,ȱniȱaȱunȱdiseñoȱcompetencialȱpropio,ȱniȱunaȱcapacidadȱdeȱgastoȱdiferenciadaȱ (Bonal,ȱ 2005).ȱ Efectivamente,ȱ ningunaȱ Comunidadȱ Autónomaȱ tieneȱ laȱ autonomíaȱ políticaȱ (capacidad)ȱ suficienteȱ comoȱ paraȱ “construir”ȱ unȱ sistemaȱ educativoȱ propio,ȱ realmenteȱ alejadoȱ deȱ lasȱ basesȱ queȱ dictaȱ elȱ Estadoȱ central;ȱ porȱ otroȱ lado,ȱ laȱ homogeneidadȱ competencialȱ aȱ ȱ nivelȱ autonómicoȱ esȱ prácticamenteȱ absolutaȱ (exceptoȱ lasȱ comunidadesȱ conȱ lasȱ especificidadesȱ derivadasȱ deȱ laȱ lenguaȱ propia);ȱ yȱ además,ȱ hastaȱ unȱ 75%ȱ delȱ gastoȱ educativoȱ esȱ unȱ gastoȱ “cautivo”,ȱ preȬdeterminadoȱ porȱ lasȱ transferenciasȱ condicionadasȱ –fundamentalmenteȬȱ porȱ elȱ númeroȱ deȱ estudiantesȱ yȱ maestrosȱ(Bonal,ȱ2005).ȱLasȱdiferenciasȱseȱpuedenȱexplicarȱenȱrelaciónȱconȱelȱpesoȱdeȱlasȱ trayectoriasȱdeȱlaȱestructuraȱsocioȬeconómicaȱ(herenciaȱhistórica,ȱdesarrolloȱeconómico,ȱ demografía,ȱ inmigración)ȱ yȱ enȱ menorȱ medidaȱ porȱ lasȱ propiasȱ decisionesȱ políticasȱ autonómicas.ȱ Además,ȱ esȱ necesarioȱ destacarȱ lasȱ distintasȱ velocidadesȱ queȱ hanȱ caracterizadoȱ losȱ traspasosȱ deȱ competenciasȱ yȱ recursosȱ yȱ laȱ voluntadȱ deȱ lasȱ comunidadesȱ históricasȱ deȱ proyectarȱ enȱ laȱ educaciónȱ suȱ hechoȱ diferencial,ȱ esȱ decirȱ laȱ búsquedaȱdeȱlaȱmáximaȱcompetenciaȱposible.ȱLasȱ“noȱhistóricas”ȱhanȱmantenidoȱunaȱ estrategiaȱ deȱ reivindicarȱ mayoresȱ competenciasȱ ȱ yȱ esteȱ modoȱ deȱ negociaciónȱ haȱ derivadoȱ enȱ unȱ modeloȱ deȱ sistemaȱ educativoȱ queȱ desdeȱ elȱ puntoȱ deȱ vistaȱ territorialȱ presentaȱ escasasȱ diferenciasȱ normativas.ȱ Elloȱ haȱ llevadoȱ aȱ concluirȱ aȱ autoresȱ comoȱ Bonal,ȱRambla,ȱCalderónȱyȱProsȱ(2005)ȱqueȱlasȱverdaderasȱdiferenciasȱentreȱmodelosȱdeȱ políticaȱeducativaȱseȱhanȱconstituidoȱenȱbaseȱaȱȱdiferenciasȱdeȱriqueza,ȱdeȱmodelosȱdeȱ financiaciónȱ deȱ losȱ centrosȱ educativosȱ yȱ lasȱ distintasȱ opcionesȱ políticas.ȱ Enȱ cualquierȱ caso,ȱ Españaȱ esȱ unȱ casoȱ paradigmáticoȱ deȱ “centralizaciónȱ regional”,ȱ específicamenteȱ educativa,ȱ talȱ yȱ comoȱ laȱ concibeȱ Laffinȱ (Laffin,ȱ 2004).ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ siȱ algoȱ haȱ 134ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ resistidoȱaȱlosȱnumerososȱcambiosȱlegislativosȱespañoles,ȱseȱhanȱaprobadoȱenȱtanȱsóloȱ 30ȱ añosȱ deȱ democraciaȱ hastaȱ seisȱ Leyesȱ Orgánicasȱ distintas,ȱ haȱ sidoȱ laȱ distribuciónȱ territorialȱdeȱlasȱcompetenciasȱeducativas.ȱLaȱdistribuciónȱdelȱpoderȱpolíticoȱeducativoȱ noȱ haȱ sufridoȱ grandesȱ cambios,ȱ conȱ unȱ Estadoȱ centradoȱ enȱ lasȱ basesȱ deȱ laȱ políticaȱ educativa,ȱ unasȱ comunidadesȱ autónomasȱ muyȱ poderosasȱ yȱ conȱ márgenesȱ políticosȱ importantesȱyȱunosȱgobiernosȱlocalesȱclaramenteȱresiduales.ȱȱ ȱ Enȱtodoȱelȱprocesoȱdeȱdescentralizaciónȱeducativaȱdescrito,ȱcabeȱdestacarȱlaȱprácticaȱ ausenciaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ comoȱ administraciónȱ educativa,ȱ conȱ laȱ ligeraȱ excepciónȱdeȱlaȱactualȱLOE.ȱTodoȱelȱprocesoȱdeȱdemocratizaciónȱyȱdeȱdesarrolloȱdeȱlaȱ educaciónȱ públicaȱ enȱ EspañaȬCatalunyaȱ seȱ haȱ hechoȱ deȱ espaldasȱ aȱ losȱ gobiernosȱ locales.ȱTradicionalmenteȱseȱhabíanȱocupadoȱdeȱcontrolarȱelȱausentismoȱdeȱlasȱaulasȱyȱ deȱ laȱ construcciónȱ yȱ mantenimientoȱ deȱ lasȱ escuelas,ȱ pocoȱ más.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ pretenderȱ estudiarȱ laȱ municipalizaciónȱ educativaȱ comoȱ unȱ procesoȱ gradualȱ deȱ adquisiciónȱ deȱ competenciasȱ educativas,ȱ comoȱ hicieronȱ lasȱ comunidadesȱ autónomas,ȱ creoȱqueȱesȱunȱanálisisȱpocoȱriguroso.ȱUnȱanálisisȱdelȱtipoȱ“deȱlucha”ȱporȱlaȱadquisiciónȱ políticaȱ deȱ lasȱ competenciasȱ educativasȱ municipales,ȱ noȱ tieneȱ suficientementeȱ enȱ cuentaȱfactoresȱcomoȱlaȱposiciónȱdeȱpartidaȱdeȱlosȱentesȱlocalesȱenȱpolíticaȱeducativa,ȱ comoȱ laȱ posiciónȱ institucionalȱ queȱ ocupan,ȱ comoȱ laȱ “culturaȱ políticaȱ educativa”ȱ delȱ país.ȱȱ ȱ 3.1.1.3ȱȱLaȱevoluciónȱdelȱsistemaȱeducativoȱfrancés.ȱ Laȱ especificidadȱ delȱ sistemaȱ educativoȱ francés,ȱ porȱ contraposiciónȱ aȱ laȱ evoluciónȱ española,ȱ derivaȱ deȱ unaȱ fuerteȱ herenciaȱ históricaȱ deȱ laȱ educaciónȱ pública.ȱ Laȱ revoluciónȱ francesaȱ marcóȱ decisivamenteȱ elȱ carácterȱ universal,ȱ uniformador,ȱ laicoȱ yȱ públicoȱ delȱ sistemaȱ educativo.ȱ Laȱ Repúblicaȱ jacobinaȱ pretendíaȱ laȱ rupturaȱ conȱ elȱ anteriorȱorden,ȱtambiénȱeducativo,ȱmarcadoȱporȱelȱoscurantismoȱyȱelȱprivilegioȱsocialȱ deȱ lasȱ clasesȱ másȱ acomodadas.ȱ Elȱ informeȱ Condorcetȱ (1792)ȱ insistíaȱ enȱ trasladarȱ losȱ principiosȱ básicosȱ deȱ laȱ revoluciónȱ aȱ laȱ educación:ȱ “Lȇinstructionȱ permetȱ dȇétablirȱ uneȱ 135ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ égalitéȱdeȱfaitȱetȱdeȱrendreȱlȇégalitéȱpolitiqueȱreconnueȱparȱlaȱloi”.ȱSinȱembargo,ȱelȱsistemaȱqueȱ prácticamenteȱ perduraȱ hastaȱ elȱ presenteȱ esȱ elȱ establecidoȱ porȱ Julesȱ Ferryȱ yȱ posteriormenteȱGuizot,ȱqueȱtomanȱtambiénȱlasȱideasȱdeȱlaȱRevoluciónȱparaȱhacerȱunaȱ escuelaȱ obligatoriaȱ yȱ gratuitaȱ (1881)ȱ yȱ laicaȱ (1882)ȱ (Gauthier,ȱ 2005).ȱ Enȱ 1889ȱ losȱ profesoresȱdeȱtodosȱlosȱnivelesȱseȱconviertenȱenȱfuncionariosȱdelȱEstado,ȱincluidasȱlasȱ personasȱ queȱ trabajabanȱ enȱ lasȱ escuelasȱ primariasȱ queȱ habíanȱ sidoȱ deȱ competenciaȱ municipalȱhastaȱelȱmomentoȱ(Bier,ȱ2010).ȱȱ Destruyendoȱelȱsistemaȱeducativoȱdelȱantiguoȱrégimen,ȱlaȱRevoluciónȱestableceȱlosȱ pilaresȱ queȱ marcaranȱ todaȱ laȱ evoluciónȱ posteriorȱ delȱ sistemaȱ educativo:ȱ controlȱ delȱ Estadoȱ sobreȱ laȱ instrucción,ȱ igualdadȱ deȱ losȱ alumnosȱ medianteȱ laȱ obligatoriedadȱ yȱ laȱ gratuidadȱ deȱ losȱ estudiosȱ yȱ laȱ concepciónȱ deȱ unȱ servicioȱ públicoȱ independienteȱ deȱ cualquierȱpoderȱreligiosoȱ(BreuillardȱyȱCole,ȱ2003).ȱLaȱFranciaȱjacobinaȱescogeȱlaȱpuestaȱ enȱ marchaȱ deȱ unȱ sistemaȱ centralistaȱ queȱ tiene,ȱ entreȱ otrosȱ objetivos,ȱ erradicarȱ losȱ distintosȱ “patois”119ȱ yȱ modelarȱ unaȱ naciónȱ deȱ ciudadanosȱ iguales:ȱ seȱ trataȱ deȱ laȱ búsquedaȱ deȱ laȱ máximaȱ uniformidadȱ queȱ garanticeȱ laȱ igualdadȱ propugnadaȱ porȱ losȱ ideólogosȱ deȱ laȱ Revolución.ȱ Enȱ Franciaȱ laȱ educaciónȱ es,ȱ despuésȱ deȱ losȱ Revolucionarios,ȱ unȱ verdaderoȱ asuntoȱ deȱ Estado.ȱ Deȱ hecho,ȱ enȱ Franciaȱ elȱ sistemaȱ educativoȱ formalȱ yȱ regladoȱ esȱ uniformeȱ enȱ suȱ organización,ȱ suȱ contenido,ȱ susȱ modalidadesȱ deȱ accesoȱ yȱ suȱ inspección,ȱ conȱ laȱ solaȱ excepciónȱ deȱ lasȱ regionesȱ especialísimasȱdeȱl’AlsaceȱyȱlaȱMoselle120ȱyȱlosȱterritoriosȱdeȱultramar.ȱ ȱ Sinȱembargo,ȱcomoȱenȱEspañaȱyȱenȱCatalunya,ȱlaȱeducaciónȱprivadaȱestáȱpermitidaȱyȱ generalmenteȱseȱcorrespondeȱconȱescuelasȱdeȱcarácterȱcatólico.ȱEnȱFranciaȱtambiénȱseȱ haȱ calificadoȱ aȱ laȱ superposiciónȱ deȱ unȱ sistemaȱ privadoȱ conȱ unȱ sistemaȱ públicoȱ deȱ relaciónȱ conflictual.ȱ Laȱ Repúblicaȱ Francesaȱ reconoceȱ laȱ existenciaȱ deȱ unȱ sistemaȱ privado,ȱyȱespecíficamenteȱdesdeȱlaȱLeyȱDebréȱ(1961)ȱseȱpropusoȱelȱpolémicoȱcontratoȱ ȱ Elȱ “patois”ȱ esȱ laȱ formaȱ despectivaȱ deȱ llamarȱ aȱ lasȱ lenguas,ȱ distintasȱ delȱ francés,ȱ queȱ existenȱ (oȱ existieron)ȱ enȱ Francia,ȱ queȱ siempreȱ hanȱ sidoȱ vistasȱ comoȱ unȱ obstáculoȱ aȱ laȱ consolidaciónȱ deȱ unȱ Estadoȱ Naciónȱfuerteȱyȱculturalmenteȱhomogéneo.ȱȱ 120ȱ Dondeȱ rigeȱ unȱ equivalenteȱ alȱ concordatoȱ queȱ tieneȱ firmadoȱ Españaȱ conȱ laȱ Santaȱ Sede,ȱ yȱ seȱ impartenȱ clasesȱdeȱreligiónȱcatólicaȱenȱlasȱescuelasȱpúblicasȱcomoȱmateriaȱobligatoria.ȱȱ 119 136ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ deȱ asociación.ȱ Esteȱ contratoȱ significaȱ algoȱ parecidoȱ alȱ conciertoȱ español,ȱ peroȱ queȱ esȱ muchoȱ másȱ profundo,ȱ puestoȱ queȱ elȱ Estado,ȱ unaȱ vezȱ firmadoȱ elȱ contrato,ȱ seȱ comprometeȱ aȱ financiarȱ losȱ sueldosȱ deȱ losȱ docentesȱ privadosȱ yȱ seȱ encargaȱ deȱ suȱ formación.ȱAdemás,ȱlasȱdistintasȱcolectividadesȱterritoriales,ȱoȱnivelesȱdeȱgobierno,ȱseȱ encarganȱ deȱ losȱ mismosȱ gastosȱ deȱ mantenimientoȱ queȱ lesȱ corresponderíanȱ siȱ lasȱ escuelasȱ fueranȱ públicas.ȱ Así,ȱ seȱ trataȱ deȱ unaȱ injerenciaȱ deȱ loȱ públicoȱ enȱ loȱ privadoȱ muchoȱmásȱintensaȱqueȱlaȱqueȱseȱpuedeȱdarȱenȱCatalunya.ȱ Otraȱ deȱ lasȱ principalesȱ características,ȱ especialmenteȱ delȱ sistemaȱ educativo,ȱ enȱ Franciaȱ esȱ elȱ elevadoȱ gradoȱ deȱ corporativismoȱ deȱ losȱ docentes,ȱ queȱ configuraȱ unaȱ comunidadȱ políticaȱ (policyȱ community)ȱ muyȱ poderosa.ȱ Efectivamente,ȱ ademásȱ deȱ laȱ estructuraȱ administrativaȱ centralizada,ȱ existenȱ unaȱ serieȱ deȱ gruposȱ yȱ organizacionesȱ conȱmuchaȱcapacidadȱdeȱaccesoȱaȱlosȱcentrosȱdecisoriosȱyȱrelativamenteȱhomogéneas,ȱ queȱrepresentanȱlosȱinteresesȱdeȱlosȱmaestrosȱyȱqueȱsonȱelementosȱimportantesȱenȱtodoȱ cambioȱ deȱ laȱ políticaȱ educativaȱ (F.ȱ R.ȱ Baumgartner,ȱ 1989).ȱ Elȱ principalȱ sindicatoȱ deȱ maestrosȱ esȱ laȱ Féderationȱ deȱ l’Éducationȱ Nationaleȱ yȱ haȱ sidoȱ tambiénȱ unoȱ deȱ losȱ principalesȱ actoresȱ enȱ elȱ procesoȱ deȱ laicizaciónȱ deȱ laȱ escuelaȱ francesa.ȱ Laȱ hipótesisȱ deȱ Baumgartnerȱ esȱ queȱ alȱ existirȱ unȱ poderosoȱ centroȱ político,ȱ lasȱ comunidadesȱ políticasȱ queȱ luchanȱ porȱ accederȱ aȱ laȱ decisión,ȱ tambiénȱ sonȱ muyȱ centralizadas,ȱ aunqueȱ probablementeȱ noȱ tanȱ homogéneasȱ comoȱ cabríaȱ pensarȱ (F.ȱ R.ȱ Baumgartner,ȱ 1989;ȱ A.ȱ HenriotȬVanȱ Zantenȱ etȱ al.,ȱ 1993),ȱ yȱ todavíaȱ menosȱ desdeȱ laȱ progresivaȱ descentralizaciónȱpolíticaȱdeȱlaȱVȱRepública.ȱȱ ȱ Efectivamente,ȱ estaȱ últimaȱ Repúblicaȱ aȱ pesarȱ deȱ queȱ significóȱ elȱ triunfoȱ delȱ estadoȱ centralizadorȱ duranteȱ losȱ añosȱ 60,ȱ haȱ evolucionado,ȱ sinȱ embargo,ȱ conȱ unȱ lentoȱ peroȱ constanteȱincrementoȱdeȱpoderȱdeȱlosȱnivelesȱterritorialesȱdistintosȱdelȱEstado.ȱAȱpesarȱ deȱ laȱ obsesiónȱ centralizadoraȱ deȱ lasȱ elitesȱ francesas,ȱ queȱ ȱ siempreȱ seȱ haȱ basadoȱ enȱ combatirȱlaȱdiversidadȱculturalȱyȱgeográficaȱdelȱterritorioȱfrancésȱ(LeȱGalès,ȱ2008)121,ȱlaȱ ȱ Elȱ sistemaȱ educativoȱ esȱ laȱ mejorȱ pruebaȱ deȱ ello.ȱ Napoleónȱ creóȱ losȱ institutosȱ estatalesȱ enȱ 1802ȱ paraȱ unificarȱlasȱelitesȱfuncionarialesȱdelȱEstadoȱ(Bier,ȱChambon,ȱyȱdeȱQueiroz,ȱ2010).ȱ 121 137ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ descentralizaciónȱ delȱ sistemaȱ políticoȬterritorialȱ haȱ cambiadoȱ fundamentalmenteȱ laȱ perspectivaȱdeȱanálisisȱpolitológico,ȱenȱespecialȱenȱrelaciónȱconȱlosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱ locales(Boeufȱ yȱ Magnan,ȱ 2009;ȱ Leȱ Galès,ȱ 1995;ȱ Leȱ Galès,ȱ 2008;ȱ Legrand,ȱ 2004;ȱ Muller,ȱ 2000;ȱNégrier,ȱ2011).ȱDelȱtriunviratoȱclásicoȱÉtat,ȱDépartementȱetȱCommune,ȱseȱhaȱpasadoȱ aȱunaȱimagenȱmuchoȱmásȱcompleja:ȱaȱpartirȱdeȱlaȱdinámicaȱdeȱlaȱdescentralización,ȱseȱ puedeȱ conceptualizarȱ elȱ gobiernoȱ localȱ yȱ susȱ funcionesȱ deȱ formaȱ distinta,ȱ analizandoȱ losȱterritoriosȱenȱtérminosȱdeȱpolíticasȱpúblicas,ȱdeȱgobernanzaȱyȱdeȱcapacidadȱpolíticaȱ enȱ losȱ distintosȱ sectoresȱ deȱ actividadȱ (O.ȱ Borraz,ȱ 2000),ȱ yȱ especialmenteȱ enȱ políticaȱ educativa.ȱ Desdeȱ 1982,ȱ yȱ manifestandoȱ unaȱ continuidadȱ políticaȱ notableȱ aȱ pesarȱ deȱ lasȱ alternanciasȱ políticasȱ enȱ elȱ poder,ȱ losȱ gobiernosȱ sucesivosȱ hanȱ seguidoȱ unaȱ sendaȱ deȱ descentralizaciónȱ educativaȱ paraȱ responderȱ aȱ dosȱ criteriosȱ fundamentales:ȱ mejorarȱ laȱ gestiónȱdelȱservicioȱporȱunaȱparte,ȱ yȱproducirȱ unaȱdecisiónȱpolíticaȱmásȱcercana,ȱmásȱ ajustadaȱaȱlasȱnecesidadesȱyȱmásȱeficazȱporȱotraȱ(Dutercq,ȱ2009).ȱElȱcriterioȱdeȱmejoraȱ deȱ laȱ gestiónȱ medianteȱ laȱ descentralizaciónȱ respondeȱ aȱ laȱ ideaȱ políticaȱ deȱ queȱ unȱ gobiernoȱcentralizadoȱestrictoȱyȱunaȱgestiónȱ“manuȱmilitari”ȱdeȱlaȱeducaciónȱseȱhabíaȱ convertidoȱ enȱ prácticamenteȱ unȱ imposibleȱ técnicoȱ yȱ político.ȱ Así,ȱ seȱ consideróȱ necesarioȱ adecuarȱ enȱ algunosȱ aspectosȱ laȱ baseȱ territorialȱ deȱ laȱ tomaȱ deȱ decisionesȱ políticaȱyȱlaȱgestiónȱdeȱdeterminadosȱaspectosȱdeȱlaȱpolíticaȱeducativaȱparaȱhacerlaȱmásȱ manejable122.ȱ Laȱ mejoraȱ deȱ laȱ decisiónȱ políticaȱ medianteȱ laȱ descentralizaciónȱ yȱ laȱ localizaciónȱ territorialȱ específicaȱ seȱ justificaȱ porȱ elȱ primerȱ objetivoȱ (mejoraȱ deȱ laȱ gestión),ȱ peroȱ tambiénȱ comoȱ expresiónȱ deȱ losȱ cambiosȱ socialesȱ yȱ políticosȱ delȱ Estadoȱ francés.ȱ Medianteȱ cambiosȱ enȱ laȱ distribuciónȱ deȱ laȱ políticaȱ educativaȱ seȱ pretendeȱ adecuarȱlaȱdemandaȱrealȱaȱlaȱofertaȱ(yȱnoȱlaȱsituaciónȱinversaȱqueȱeraȱlaȱqueȱprevalecíaȱ enȱ unaȱ centralizaciónȱ estricta)ȱ yȱ generarȱ asíȱ unȱ decisorȱ educativoȱ másȱ cercanoȱ yȱ sensibleȱaȱlaȱrealidadȱterritorial.ȱȱȱ 122ȱ Elȱ 1ȱ deȱ eneroȱ deȱ 1986ȱ lasȱ colectividadesȱ territorialesȱ recibenȱ laȱ competenciaȱ delȱ mantenimientoȱ delȱ conjuntoȱ deȱ losȱ inmueblesȱ yȱ lasȱ propiedadesȱ educativasȱ segúnȱ unȱ repartoȱ escrupulosoȱ yȱ detallado,ȱ queȱ comentoȱ másȱ adelante,ȱ yȱ queȱ perduraȱ todavíaȱ hoy.ȱ Además,ȱ desdeȱ 1990,ȱ losȱ “Recteursȱ d’Académie”ȱ gestionanȱtambiénȱelȱpersonalȱeducativoȱdeȱsuȱzonaȱeducativaȱ(Dutercq,ȱ2009).ȱ 138ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ Estaȱdobleȱconfiguraciónȱdeȱlaȱdescentralizaciónȱseȱcorrespondeȱcompletamenteȱconȱ unaȱsuerteȱdeȱ“particularidadȱfrancesa”,ȱqueȱnoȱseȱciñeȱexclusivamenteȱaȱlaȱeducación,ȱ puestoȱqueȱenȱlaȱmayorȱparteȱdeȱlaȱliteraturaȱcomparadaȱseȱestableceȱqueȱenȱFranciaȱelȱ Estadoȱ seȱ guardaȱ paraȱ síȱ unaȱ suerteȱ deȱ competenciaȱ deȱ controlȱ difusoȱ aȱ travésȱ deȱ multitudȱ deȱ agencias,ȱ delegacionesȱ yȱ organismosȱ intermediarios,ȱ queȱ marcaȱ poderosamenteȱ elȱ modeloȱ (Coleȱ yȱ John,ȱ 2001;ȱ Cole,ȱ 2008;ȱ Cole,ȱ 2010;ȱ Leȱ Galès,ȱ 2008).ȱ EstaȱrealidadȱaplicadaȱaȱlaȱeducaciónȱestáȱmagníficamenteȱexpresadaȱporȱDutercq:ȱȱ “L’Étatȱcentralȱaȱdûȱseȱrepositionnerȱetȱtrouverȱlesȱmoyensȱdeȱrépondreȱdeȱfaçonȱmoinsȱunivoqueȱetȱ plusȱadaptée.ȱLeȱmouvementȱproprementȱfrançaisȱdeȱdécentralisationȱquiȱcombineȱdélégationȱauxȱ pouvoirsȱ territoriauxȱ etȱ décentrationȱ versȱ lesȱ échelonsȱ locauxȱ deȱ l’administrationȱ étaitȱ censéȱ permettreȱ deȱ mieuxȱ saisirȱ lesȱ besoins,ȱ deȱ varierȱ l’offre,ȱ deȱ laȱ rapprocherȱ effectivementȱ etȱ symboliquementȱ deȱ laȱ demande,ȱ toutȱ enȱ gardantȱ unȱ contrôleȱ étatiqueȱ suffisantȱ parȱ leȱ biaisȱ desȱ responsabilitésȱ confiéesȱ auxȱ responsablesȱ intermédiairesȱ représentantsȱ duȱ ministèreȱ surȱ lesȱ territoires”(Dutercq,ȱ2009:94).ȱ ȱ Además,ȱlaȱdinámicaȱdeȱdescentralizaciónȱeducativaȱenȱFranciaȱnoȱhaȱsidoȱlinealȱyȱ seȱpuedenȱidentificarȱhastaȱtresȱfasesȱempezandoȱenȱ1986ȱyȱhastaȱmediadosȱdeȱlosȱ2000ȱ (Dutercq,ȱ2009).ȱLaȱprimeraȱfaseȱdiscurreȱdesdeȱfinalesȱdeȱlosȱ80ȱhastaȱprincipiosȱdeȱlosȱ 90ȱ seȱ caracterizóȱ porȱ lasȱ masivasȱ inversionesȱ enȱ inmueblesȱ educativosȱ (tantoȱ mejoraȱ comoȱnuevaȱconstrucción)ȱrealizadasȱporȱRégionsȱyȱDépartements,ȱasíȱcomoȱlaȱmejoraȱdeȱ losȱ transportesȱ escolares.ȱ Así,ȱ estaȱ primeraȱ faseȱ estáȱ marcadaȱ porȱ laȱ inversiónȱ enȱ infraestructuras,ȱ másȱ queȱ enȱ políticasȱ conȱ contenidoȱ educativo.ȱ Estaȱ primeraȱ faseȱ tambiénȱ estáȱ marcadaȱ porȱ lasȱ crecientesȱ desconfianzasȱ entreȱ funcionariosȱ estatalesȱ yȱ funcionariosȱ localesȱ enȱ laȱ implementaciónȱ deȱ lasȱ medidasȱ descentralizadas.ȱ ȱ Enȱ laȱ segundaȱ fase,ȱ duranteȱ losȱ añosȱ 90,ȱ seȱ produjoȱ unȱ reajusteȱ deȱ lasȱ inversionesȱ haciaȱ actividadesȱ másȱ orientadas,ȱ estaȱ vezȱ sí,ȱ aȱ actividadesȱ estrictamenteȱ educativasȱ yȱ pedagógicas.ȱ Enȱ particular,ȱ políticasȱ ligadasȱ aȱ laȱ violenciaȱ escolar,ȱ alȱ ausentismoȱ yȱ alȱ refuerzoȱ deȱ conocimientosȱ escolaresȱ fueraȱ delȱ horarioȱ lectivo.ȱ Empiezaȱ unaȱ ciertaȱ comprensiónȱ mutuaȱ entreȱ losȱ distintosȱ cuerposȱ funcionarialesȱ (estatalesȱ yȱ locales).ȱ Laȱ 139ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ terceraȱ fase,ȱ queȱ seȱ correspondeȱ conȱ elȱ finȱ deȱ laȱ décadaȱ deȱ losȱ noventaȱ yȱ elȱ llamadoȱ “segundoȱactoȱdeȱlaȱdescentralización”ȱqueȱllegaȱprácticamenteȱaȱnuestrosȱdías,ȱintentaȱ buscarȱunaȱciertaȱcoherenciaȱterritorialȱenȱlasȱpolíticasȱdesplegadasȱhastaȱelȱmomento.ȱ Seȱ empiezanȱ aȱ ponerȱ enȱ marchaȱ nuevosȱ instrumentosȱ deȱ políticasȱ públicasȱ (especialmenteȱlosȱcontratosȱyȱlosȱproyectos)ȱyȱdispositivosȱpolíticosȱconsensualesȱentreȱ lasȱdistintasȱadministracionesȱimplicadasȱ(especialmente,ȱdesdeȱ2006,ȱlosȱDépartementsȱ tienenȱ aȱ suȱ cargoȱ elȱ diseñoȱ deȱ losȱ perímetrosȱ deȱ matriculaciónȱ deȱ losȱ collègesȱ yȱ lasȱ Communesȱdeȱlasȱécolesȱȱyȱlaȱmaternelle).ȱDeȱhecho,ȱenȱestaȱfase,ȱlasȱélitesȱadministrativasȱ localesȱ yȱ centralesȱ sonȱ elȱ objetoȱ principalȱ deȱ lasȱ políticasȱ deȱ mejoraȱ deȱ laȱ gestiónȱ educativa,ȱyȱseȱconviertenȱenȱpartenairesȱprácticamenteȱobligados.ȱLaȱúltimaȱfaseȱdeȱlaȱ descentralizaciónȱfrancesaȱ(elȱllamadoȱactoȱIII)ȱhaȱquedadoȱunȱpocoȱenȱfalso,ȱalȱserȱunaȱ deȱlasȱprincipalesȱapuestasȱdelȱsalienteȱgobiernoȱSarkozy,ȱqueȱdejóȱlaȱimplementaciónȱ deȱ lasȱ medidasȱ descentralizadorasȱ conȱ unȱ calendarioȱ progresivoȱ queȱ seȱ alargaȱ hastaȱ 2015.ȱȱ Enȱ cualquierȱ caso,ȱ aȱ partirȱ delȱ incrementoȱ delȱ papelȱ políticoȱ deȱ lasȱ colectividadesȱ territorialesȱ enȱ educaciónȱ seȱ constatanȱ tensionesȱ entreȱ losȱ distintosȱ responsablesȱ territorialesȱ (Dutercq,ȱ 2009).ȱ Además,ȱ comoȱ enȱ elȱ casoȱ Español,ȱ existeȱ todavíaȱ unaȱ ingenteȱcantidadȱdeȱdineroȱcautivoȱenȱlasȱrelacionesȱentreȱadministracionesȱeducativas.ȱ Elȱ Estadoȱ controlabaȱ todavíaȱ enȱ 2010ȱ unȱ 69’5%ȱ delȱ gastoȱ educativoȱ (enȱ 1999ȱ eraȱ delȱ 76’3%)ȱ yȱ esȱ todavíaȱ elȱ actorȱ principalȱ deȱ laȱ políticaȱ educativa,ȱ asíȱ comoȱ elȱ másȱ bienȱ colocadoȱ paraȱ promoverȱ unaȱ “metaȬregulación”ȱ queȱ seȱ impongaȱ deȱ formaȱ generalȱ yȱ garanticeȱ laȱ igualdad.ȱ Así,ȱ elȱ sistemaȱ educativoȱ francésȱ seȱ haȱ descentralizadoȱ mucho,ȱ peroȱpersistenȱampliasȱreminiscenciasȱcentralizadoras,ȱenȱcomparaciónȱconȱlaȱmayoríaȱ deȱestadosȱdeȱlaȱOCDEȱ(Mons,ȱ2007)ȱ ȱ 3.1.2ȱTerritorializaciónȱdeȱlaȱeducaciónȱyȱdescentralización.ȱȱ Hastaȱlosȱañosȱ80,ȱenȱlaȱmayorȱparteȱdeȱlosȱpaísesȱdeȱlaȱOCDE,ȱlaȱescuelaȱobligatoriaȱ estabaȱ fundadaȱ bajoȱ unaȱ lógicaȱ clásicaȱ deȱ EstadoȬNación,ȱ culturalmenteȱ único,ȱ 140ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ territorialmenteȱ homogéneoȱ yȱ pedagógicamenteȱ indiferenciadoȱ (Mons,ȱ 2007).ȱ Sinȱ embargo,ȱ aȱ mediadosȱ deȱ losȱ ochentaȱ seȱ invierteȱ laȱ tendenciaȱ yȱ elȱ Estadoȱ centralȱ comienzaȱ cederȱ ciertoȱ espacioȱ aȱ otrosȱ actoresȱ yȱ nivelesȱ deȱ gobierno,ȱ adaptandoȱ aȱ realidadȱ educativasȱ aȱ nuevasȱ lógicasȱ territorialesȱ yȱ rompiendoȱ losȱ tradicionalesȱ vínculosȱ jerárquicosȱ yȱ verticalesȱ tradicionalesȱ deȱ laȱ consolidaciónȱ deȱ losȱ EstadosȬ Nación.ȱ Laȱ políticaȱ educativaȱ seȱ haȱ convertidoȱ deȱ factoȱ enȱ unaȱ políticaȱ dondeȱ laȱ necesidadȱ deȱ comprenderȱ elȱ juegoȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ esȱ fundamentalȱ paraȱ caracterizarlaȱ correctamente,ȱ paraȱ comprenderȱ dondeȱ seȱ encuentranȱ lasȱ decisionesȱ políticas.ȱ Esȱ cierto,ȱ comoȱ seȱ verá,ȱ queȱ losȱ respectivosȱ poderesȱ políticosȱ centralesȱ sonȱ todavíaȱ determinantesȱ enȱ buenaȱ medidaȱ deȱ todoȱ loȱ relativoȱ alȱ controlȱ deȱ laȱ agendaȱ política,ȱ laȱ decisiónȱ yȱ laȱ implementaciónȱ deȱ lasȱ políticasȱ educativas;ȱ peroȱ tambiénȱ esȱ ciertoȱqueȱlosȱpoderesȱcentralesȱseȱvenȱcadaȱvezȱmásȱobligadosȱaȱestablecerȱprocesosȱdeȱ negociaciónȱ yȱ acuerdoȱ entreȱ losȱ diversosȱ nivelesȱ políticoȬterritorialesȱ paraȱ adaptarȱ mejorȱlaȱprestaciónȱdelȱservicioȱeducativo.ȱȱ ȱ Enȱesteȱnuevoȱmarco,ȱelȱdebateȱteóricoȱyȱacadémicoȱsobreȱlasȱvirtudesȱyȱlosȱdefectosȱ deȱunaȱdeterminadaȱorientaciónȱterritorialȱdeȱlaȱprestaciónȱdeȱlaȱpolíticaȱeducativaȱesȱ fundamental.ȱ Lasȱ estructurasȱ institucionalesȱ asignanȱ responsabilidadesȱ yȱ establecenȱ límitesȱ aȱ losȱ procesosȱ deȱ decisión.ȱ Constituyenȱ lasȱ infraestructurasȱ reguladorasȱ yȱ normativasȱ yȱ porȱ tantoȱ elȱ marcoȱ conceptualȱ paraȱ laȱ acciónȱ colectivaȱ eȱ individualȱ (Marchȱ yȱ Olsen,ȱ 1984).ȱ Enȱ educaciónȱ esȱ especialmenteȱ relevante,ȱ puestoȱ queȱ lasȱ tradicionesȱ administrativas,ȱ normasȱ yȱ valores,ȱ juntoȱ conȱ laȱ percepciónȱ socialȱ deȱ laȱ educaciónȱ sonȱ factoresȱ queȱ influyenȱ enȱ laȱ decisiónȱ política.ȱ Asíȱ laȱ divisiónȱ entreȱ descentralizaciónȱ yȱ centralizaciónȱ seȱ basaȱ enȱ cuestionesȱ históricas,ȱ opcionesȱ institucionalesȱyȱtradicionesȱyȱvaloresȱdeȱcadaȱpaís.ȱȱ Laȱdescentralizaciónȱsiempreȱofreceȱunaȱdobleȱvertiente:ȱesȱpolíticaȱyȱadministrativa;ȱ yȱ elȱ principalȱ dilemaȱ alȱ queȱ tienenȱ queȱ enfrentarseȱ losȱ Estadosȱ queȱ seȱ quierenȱ descentralizarȱ esȱ comoȱ promoverȱ alȱ mismoȱ tiempoȱ unaȱ gobernanzaȱ localȱ yȱ territorialȱ conȱ laȱ consecuciónȱ deȱ objetivosȱ nacionalesȱ (Hutchcroft,ȱ 2001).ȱ Asíȱ losȱ marcosȱ 141ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ institucionalesȱsonȱparteȱimportanteȱparaȱconseguirȱesteȱdelicadoȱequilibrio;ȱyȱsiempreȱ matizadoȱporȱlasȱprácticasȱorganizativasȱyȱadministrativasȱyȱunȱciertoȱdivorcioȱentreȱlaȱ retóricaȱ deȱ lasȱ reformasȱ yȱ lasȱ prácticasȱ queȱ seȱ generanȱ (Marchȱ etȱ al.,ȱ 1983;ȱ Marchȱ yȱ Olsen,ȱ1984;ȱPowellȱyȱDiMaggio,ȱ1999;ȱPressmanȱyȱWildavsky,ȱ1984).ȱAsí,ȱparaȱhaceȱunȱ análisisȱ rigurosoȱ seȱ necesitaȱ unȱ marcoȱ teóricoȱ queȱ seaȱ sensibleȱ tantoȱ aȱ elementosȱ institucionalesȱ (formalesȱ eȱ informales)ȱ yȱ alȱ desarrolloȱ deȱ relacionesȱ yȱ mecanismosȱ deȱ coordinaciónȱ entreȱ losȱ diferentesȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ paraȱ comprenderȱ mejorȱ laȱ descentralizaciónȱ(PedróȱiȱGarcia,ȱ2009).ȱ ȱ 3.1.2.1ȱElȱdebateȱdeȱlaȱdescentralizaciónȱeducativaȱ Enȱ unȱ marcoȱ deȱ crisisȱ deȱ laȱ escuelaȱ tradicional,ȱ conȱ crecientesȱ problemasȱ presupuestariosȱ yȱ deȱ aumentoȱ deȱ necesidades,ȱ ligadasȱ aȱ laȱ masificaciónȱ yȱ generalizaciónȱ deȱ laȱ educación,ȱ elȱ Estadoȱ seȱ veȱ progresivamenteȱ deslegitimado,ȱ especialmenteȱdesdeȱsectoresȱneoȬconservadores,ȱcomoȱprestadorȱeficienteȱdelȱservicioȱ educativo.ȱ Elȱ descensoȱ deȱ losȱ resultadosȱ educativos,ȱ losȱ problemasȱ deȱ inserciónȱ profesionalȱ deȱ losȱ jóvenes,ȱ elȱ paroȱ yȱ lasȱ altasȱ tasasȱ deȱ violenciaȱ enȱ lasȱ aulasȱ hanȱ provocado,ȱ comoȱ enȱ laȱ mayoríaȱ deȱ sectoresȱ políticos,ȱ unȱ interésȱ crecienteȱ porȱ laȱ descentralizaciónȱcomoȱinstrumentoȱdeȱmejoraȱdeȱlaȱacciónȱpúblicaȱenȱgeneralȱ(Mons,ȱ 2007).ȱ Laȱ descentralizaciónȱ educativaȱ implicaȱ hastaȱ tresȱ procesosȱ fundamentales:ȱ transferenciaȱ deȱ poderȱ político,ȱ creaciónȱ deȱ nuevasȱ estructurasȱ decisionalesȱ yȱ deȱ asunciónȱ deȱ nuevasȱ responsabilidadesȱ educativas.ȱ Porȱ suȱ propiaȱ definición,ȱ esȱ unȱ conceptoȱmultinivelȱyȱqueȱseȱpuedeȱconsiderarȱtantoȱunaȱfotoȱestáticaȱcomoȱunȱprocesoȱ dinámico,ȱtieneȱdimensionesȱpolíticasȱeconómicas,ȱadministrativasȱeȱideológicas,ȱtodasȱ ellasȱdifícilesȱdeȱevaluarȱconjuntamenteȱ(PedróȱiȱGarcia,ȱ2009).ȱ Enȱtérminosȱgenerales,ȱlaȱdescentralizaciónȱseȱpuedeȱdefinirȱcomoȱ“laȱtransferenciaȱdeȱ responsabilidadesȱ enȱ laȱ planificación,ȱ gestión,ȱ obtenciónȱ yȱ distribuciónȱ deȱ recursosȱ desdeȱelȱgobiernoȱcentralȱyȱsusȱagenciasȱhaciaȱlasȱunidadesȱterritorialesȱdeȱagenciasȱdelȱ gobierno,ȱunidadesȱoȱnivelesȱsubordinadosȱdelȱgobierno,ȱautoridadesȱoȱcorporacionesȱ públicasȱ oȱ semiautónomas,ȱ autoridadesȱ regionalesȱ oȱ funcionalesȱ oȱ organizacionesȱ noȱ 142ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ gubernamentalesȱ privadasȱ yȱ voluntarias”ȱ (Rondinelli,ȱ Nellis,ȱ yȱ Cheema,ȱ 1984)ȱ enȱ (Pedróȱ iȱ Garcia,ȱ 2009).ȱ Específicamente,ȱ elȱ objetivoȱ finalȱ deȱ laȱ descentralizaciónȱ educativaȱesȱreducirȱlasȱcompetenciasȱdelȱgobiernoȱcentralȱenȱlaȱgestiónȱdeȱlosȱsistemasȱ educativos,ȱ paraȱ darȱ poderȱ (competenciasȱ yȱ capacidades)ȱ aȱ otrosȱ nivelesȱ territorialesȱ queȱanteriormenteȱnoȱloȱtenían.ȱEsteȱproceso,ȱespecialmenteȱenȱEuropa,ȱesȱimportanteȱ porqueȱ históricamenteȱ laȱ educaciónȱ haȱ estadoȱ marcadaȱ porȱ elȱ controlȱ delȱ Estado.ȱ Laȱ descentralizaciónȱ enȱ educaciónȱ seȱ enfrentaȱ precisamenteȱ contraȱ fuertesȱ jerarquíasȱ verticalesȱ yȱ es,ȱ pues,ȱ unȱ procesoȱ queȱ chocaȱ directaȱ yȱ frontalmenteȱ conȱ losȱ diseñosȱ institucionalesȱ efectivamenteȱ implementados.ȱ Seȱ puedeȱ afirmarȱ queȱ laȱ descentralización,ȱ enȱ losȱ paísesȱ europeosȱ queȱ pretendíanȱ desarrollarȱ fuertesȱ EstadosȬ Nación,ȱ esȱ exactamenteȱ elȱ diseñoȱ institucionalȱ opuestoȱ alȱ procesoȱ queȱ seȱ vieneȱ desarrollandoȱ desdeȱ losȱ añosȱ ochenta.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ pareceȱ lógicoȱ examinarȱ elȱ procesoȱdeȱmunicipalizaciónȱdeȱlaȱeducaciónȱenȱFranciaȱyȱenȱEspañaȱcomoȱunȱasuntoȱ queȱ puedeȱ llevarȱ fácilmenteȱ aȱ equívoco,ȱ puestoȱ queȱ seȱ analizaȱ unaȱ tendenciaȱ que,ȱ deȱ producirse,ȱesȱdiametralmenteȱopuestaȱaȱlaȱinerciaȱinstitucional.ȱȱ Alȱ debateȱ nominalistaȱ habráȱ queȱ oponerleȱ laȱ frialdadȱ deȱ losȱ datosȱ empíricosȱ yȱ laȱ precauciónȱ teóricaȱ deȱ saberȱ queȱ laȱ territorializaciónȱ deȱ laȱ educaciónȱ esȱ unȱ temaȱ queȱ entraȱ enȱ profundaȱ contradicciónȱ conȱ elȱ diseñoȱ institucionalȱ establecidoȱ originariamente.Así,ȱunaȱclasificaciónȱestándarȱdeȱlasȱmodalidadesȱdeȱtransferenciaȱdeȱ poderesȱ haȱ aceptado:ȱ desconcentración,ȱ delegación,ȱ descentralizaciónȱ eȱ incluso,ȱ privatización.ȱ Losȱ procesosȱ yȱ estructurasȱ reales,ȱ sinȱ embargo,ȱ siȱ seȱ caracterizanȱ porȱ algo,ȱ esȱ siempreȱ porȱ suȱ carácterȱ borrosoȱ eȱ imbricado.ȱ Segúnȱ loȱ queȱ defiendoȱ enȱ estaȱ tesis,ȱ probablementeȱ seaȱ másȱ apropiadoȱ hablarȱ deȱ procesoȱ deȱ municipalizaciónȱ deȱ laȱ educación,ȱ especialmenteȱ enȱ paísesȱ comoȱ Franciaȱ yȱ España,ȱ siȱ seȱ entiendeȱ comoȱ unȱ procesoȱ deȱ progresivaȱ incorporaciónȱ deȱ ȱ lasȱ autoridadesȱ localesȱ aȱ determinadosȱ aspectosȱ deȱ lasȱ políticasȱ educativasȱ (Pedróȱ iȱ Garcia,ȱ 2009),ȱ másȱ queȱ unaȱ efectivaȱ transferenciaȱ deȱ poderes.ȱ Aplicarȱ laȱ nociónȱ deȱ descentralizaciónȱ educativaȱ meȱ pareceȱ excesivoȱ aȱ laȱ vistaȱ deȱ laȱ instrumentalidadȱ conȱ queȱ seȱ consideraȱ aȱ losȱ municipiosȱ enȱ asuntosȱeducativos,ȱcomoȱseȱverá.ȱȱ 143ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ ȱ Trabajandoȱ laȱ hipótesisȱ deȱ laȱ capacidadȱ yȱ laȱ servidumbre,ȱ unȱ procesoȱ deȱ descentralizaciónȱ deberíaȱ implicarȱ unaȱ transferenciaȱ efectivaȱ deȱ poderȱ político,ȱ deȱ capacidadȱ realȱ deȱ decisiónȱ sobreȱ unȱ determinadoȱ aspectoȱ educativo.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ lasȱprincipalesȱpolíticasȱdesplegadasȱporȱlosȱmunicipiosȱpasan,ȱenȱsuȱprácticaȱtotalidad,ȱ porȱelȱestablecimientoȱdeȱrelacionesȱintergubernamentalesȱconȱlaȱGeneralitat.ȱAsíȱpues,ȱ másȱ queȱ unȱ procesoȱ deȱ transferenciaȱ política,ȱ nosȱ encontramosȱ anteȱ unȱ procesoȱ deȱ transferenciaȱdeȱcapacidadȱeducativa,ȱsinȱlaȱcorrelativaȱcapacidadȱdeȱdecisión.ȱEsȱdecir,ȱ seȱofreceȱlaȱtransferenciaȱdeȱbloquesȱdeȱpolíticasȱsinȱdemasiadosȱmárgenesȱdeȱmaniobraȱ políticosȱ sobreȱ lasȱ característicasȱ delȱ servicio.ȱ Enȱ cualquierȱ caso,ȱ lasȱ definicionesȱ propuestasȱporȱPedróȱ(2009)ȱparaȱlosȱdiferentesȱfenómenosȱdeȱtransferenciaȱdeȱpoderȱ permitenȱ delimitarȱ mejorȱ lasȱ distintasȱ figurasȱ posibles,ȱ enȱ relaciónȱ conȱ suȱ intensidadȱ política,ȱdeȱmenorȱaȱmayorȱcapacidad:ȱȱ x Desconcentración:ȱ esȱ elȱ procesoȱ medianteȱ elȱ cualȱ elȱ gobiernoȱ centralȱ asignaȱ lasȱ responsabilidadesȱ deȱ provisiónȱ deȱ algunosȱ serviciosȱ aȱ susȱ oficinasȱ regionales.ȱ Elȱ gobiernoȱ centralȱ seȱ ramificaȱ haciaȱ laȱ periferiaȱ sinȱ implicaciónȱ directaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ electos.ȱ Seȱ transfierenȱ responsabilidadesȱ deȱ gestiónȱ aȱ nivelesȱ administrativosȱmásȱbajos,ȱmanteniendoȱelȱcontrolȱcentralȱyȱganandoȱvelocidadȱenȱ elȱ procesoȱ administrativo,ȱ peroȱ sinȱ diferenciarȱ laȱ prestaciónȱ delȱ servicio.ȱ Seȱ consideraȱelȱmenorȱgradoȱdeȱdescentralización.ȱȱ x Delegación:ȱ seȱ produceȱ cuandoȱ elȱ gobiernoȱ centralȱ transfiereȱ determinadosȱ procesosȱ deȱ decisiónȱ aȱ gobiernosȱ localesȱ relativamenteȱ autónomos,ȱ queȱ aúnȱ teniendoȱciertaȱdiscrecionalidad,ȱrespondenȱanteȱelȱsuȱcentroȱpolítico.ȱSeȱcreaȱunaȱ relaciónȱdelȱestiloȱPrincipalȬAgente.ȱȱBajoȱesteȱmodelo,ȱelȱgobiernoȱcentralȱ“presta”ȱ autoridadȱ aȱ nivelesȱ inferioresȱ deȱ gobierno,ȱ pudiendoȱ serȱ retiradaȱ enȱ cualquierȱ momento.ȱ x Devolución:ȱ aconteceȱ cuandoȱ elȱ gobiernoȱ centralȱ transfiereȱ losȱ procesosȱ deȱ decisión,ȱfinanciaciónȱyȱ gestiónȱaȱunidadesȱprácticamenteȱautónomasȱdeȱgobiernoȱ local.ȱ Generalmenteȱ llevaȱ aparejadaȱ unaȱ ciertaȱ autonomíaȱ fiscalȱ deȱ lasȱ unidadesȱ 144ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ recepcionantes,ȱsiendoȱloȱmásȱimportanteȱqueȱsonȱresponsablesȱpolíticamenteȱanteȱ susȱcircunscripcionesȱelectorales.ȱEnȱmateriaȱeducativaȱseȱentiendeȱtransferenciaȱdeȱ competenciasȱ financieras,ȱ administrativasȱ yȱ pedagógicasȱ aȱ unidadesȱ independientesȱdelȱcorrespondienteȱministerioȱdeȱeducación.ȱSeríaȱprobablemente,ȱ antesȱ deȱ laȱ asignaciónȱ constitucionalȱ directaȱ deȱ laȱ competencia,ȱ elȱ gradoȱ másȱ elevadoȱdeȱdescentralización.ȱ ȱ Loȱ queȱ pareceȱ claroȱ esȱ queȱ cualquierȱ intentoȱ deȱ clasificarȱ sinȱ ambigüedadesȱ elȱ procesoȱ deȱ descentralizaciónȱ unȱ paísȱ esȱ enȱ balde,ȱ puestoȱ queȱ hayȱ queȱ analizarȱ detalladamenteȱsectorȱporȱsectorȱlaȱnaturalezaȱdelȱproceso.ȱAdemás,ȱelȱpapelȱdeȱcadaȱ unoȱdeȱlosȱactoresȱestáȱdeterminadoȱenȱbuenaȱmedidaȱporȱsuȱposiciónȱinstitucionalȱenȱ elȱ momentoȱ delȱ proceso,ȱ peroȱ tambiénȱ porȱ losȱ antecedentesȱ alȱ mismo.ȱ Porȱ elloȱ propongoȱ laȱ siguienteȱ definiciónȱ paraȱ unȱ procesoȱ híbridoȱ comoȱ laȱ municipalizaciónȱ educativa.ȱ x Municipalización/corresponsabilidad:ȱ expresaȱ unȱ fenómenoȱ porȱ elȱ cualȱ lasȱ unidadesȱ localesȱ adquieren,ȱ conȱ intensidadesȱ yȱ autonomíasȱ limitadas,ȱ capacidadȱ institucionalȱ deȱ intervenciónȱ enȱ laȱ políticaȱ educativa.ȱ Seȱ trataȱ deȱ unȱ conceptoȱ intermedio,ȱ queȱ expresaȱ bienȱ laȱ complejidadȱ deȱ losȱ diseñosȱ institucionalesȱ yȱ laȱ necesidadȱ deȱ superarȱ modelosȱ excesivamenteȱ basadosȱ enȱ conceptosȱ deȱ baseȱ jurídicaȱcomoȱlosȱanteriores.ȱ ȱ ȱ 3.1.2.1.1ȱElementosȱpolíticosȱ Desdeȱ unȱ puntoȱ deȱ vistaȱ políticoȱ laȱ descentralizaciónȱ estáȱ profundamenteȱ influidaȱ porȱelȱmarcoȱinstitucionalȱestablecidoȱ(valoresȱqueȱseȱpropugnan,ȱorígenesȱdelȱsistemaȱ educativo,ȱ resultadosȱ yȱ valoresȱ promovidosȱ porȱ elȱ sistema)ȱ yȱ elȱ diseñoȱ institucionalȱ marcaȱespecialmenteȱlosȱinstrumentosȱdeȱgobiernoȱqueȱseȱutilizanȱparaȱllevarȱaȱcaboȱlosȱ 145ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ procesosȱdeȱdescentralización123ȱ(Fiske,ȱ1996;ȱHanson,ȱ2000;ȱPedróȱiȱGarcia,ȱ2009;ȱWelshȱ yȱMcGinn,ȱ1999).ȱLosȱprincipalesȱargumentosȱpolíticosȱpivotanȱenȱbaseȱaȱtresȱelementosȱ fundamentales:ȱ laȱ mejoraȱ enȱ laȱ recepciónȱ deȱ losȱ inputsȱ sistémicos,ȱ laȱ mejoraȱ enȱ losȱ procesosȱpolíticoȬadministrativosȱyȱlaȱmejoraȱenȱlosȱresultados.ȱȱ ȱ Unȱ clásicoȱ comoȱ Dahlȱ ȱ haȱ argumentado,ȱ alȱ largoȱ deȱ todaȱ suȱ trayectoria,ȱ queȱ ȱ lasȱ decisionesȱ seȱ debenȱ tomarȱ enȱ elȱ nivelȱ deȱ gobiernoȱ queȱ seȱ encuentreȱ enȱ mejoresȱ circunstanciasȱ paraȱ responderȱ aȱ lasȱ demandas,ȱ queȱ tengaȱ suficienteȱ competenciaȱ técnicaȱyȱqueȱpuedaȱserȱeficienteȱenȱlaȱprestaciónȱdelȱservicioȱ(R.ȱA.ȱDahl,ȱ1994;ȱR.ȱA.ȱ Dahl,ȱ1961;ȱR.ȱA.ȱDahl,ȱ1990).ȱOtroȱelementoȱfundamentalȱqueȱdestacaȱlaȱliteraturaȱesȱlaȱ teóricaȱ mejoraȱ enȱ laȱ rendiciónȱ deȱ cuentasȱ yȱ enȱ laȱ adecuaciónȱ deȱ lasȱ necesidadesȱ alȱ criterioȱ local.ȱ Laȱ descentralización,ȱ enȱ esteȱ sentido,ȱ puedeȱ comportarȱ beneficiosȱ alȱ establecerȱ vínculosȱ másȱ estrechosȱ entreȱ decisoresȱ yȱ usuariosȱ (Petersȱ yȱ Wright,ȱ 2001;ȱ Pierreȱ yȱ Peters,ȱ 2000).ȱ Lasȱ estructurasȱ descentralizadasȱ ofrecenȱ mejoresȱ posibilidadesȱ deȱcrearȱvínculosȱaceptablesȱyȱtransparentesȱentreȱlasȱpreferenciasȱdeȱlosȱusuariosȱyȱlasȱ cargasȱfinancierasȱqueȱconllevan.ȱȱ Respectoȱ deȱ losȱ resultados,ȱ elȱ argumentoȱ másȱ importanteȱ aȱ favorȱ deȱ laȱ descentralizaciónȱes,ȱporȱoposición,ȱqueȱlaȱcentralizaciónȱtiendeȱaȱlaȱsobrerregulación.ȱ Así,ȱunȱsistemaȱdescentralizadoȱapareceríaȱcomoȱnaturalmenteȱmásȱeficiente:ȱreduceȱlaȱ burocracia,ȱaumentaȱelȱconocimientoȱdeȱlosȱfuncionariosȱdeȱlosȱproblemasȱlocalesȱyȱsusȱ sensibilidadȱ respectoȱ deȱ losȱ mismos,ȱ puedeȱ aportarȱ unaȱ mejorȱ penetraciónȱ eȱ lasȱ políticasȱ nacionalesȱ ,ȱ unaȱ mejorȱ capacidadȱ gestoraȱ aȱ nivelȱ local,ȱ unaȱ administraciónȱ muchoȱ másȱ flexible,ȱ innovadoraȱ yȱ creativa,ȱ yȱ másȱ eficazȱ (Anderssonȱ P.ȱ Kristerȱ yȱ Ostrom,ȱ 2008;ȱ Hutchcroft,ȱ 2001;ȱ Pedróȱ iȱ Garcia,ȱ 2007).ȱ Respectoȱ deȱ losȱ procesos,ȱ seȱ parteȱ deȱ laȱ baseȱ deȱ queȱ laȱ organizaciónȱ deȱ unidadesȱ administrativasȱ yȱ políticasȱ másȱ reducidasȱ esȱ másȱ eficiente,ȱ porȱ serȱ másȱ flexibleȱ yȱ adaptable.ȱ Unaȱ organizaciónȱ másȱ pequeñaȱpermiteȱlosȱprocesosȱdeȱaprendizajeȱinternosȱyȱlaȱadaptaciónȱaȱlasȱnecesidadesȱ 123ȱ Yaȱ seȱ haȱ vistoȱ queȱ losȱ estadosȱ guardanȱ paraȱ síȱ laȱ capacidadȱ últimaȱ deȱ imponerȱ determinadasȱ orientacionesȱ yȱ tienenȱ tambiénȱ aȱ suȱ disposiciónȱ unȱ elencoȱ deȱ instrumentosȱ deȱ políticasȱ públicasȱ único:ȱ desdeȱleyesȱtotalmenteȱcoercitivasȱhastaȱnegociacionesȱpolíticas.ȱȱȱ 146ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ locales,ȱ inclusoȱ deȱ lasȱ políticasȱ decididasȱ enȱ elȱ centroȱ político.ȱ Asíȱ losȱ procesosȱ deȱ cambio,ȱadaptaciónȱeȱimplementaciónȱdeȱlasȱpolíticasȱpúblicasȱmejoraríanȱenȱentornosȱ descentralizados.ȱȱ ȱ Aȱ pesarȱ deȱ todoȱ ello,ȱ laȱ combinaciónȱ optimaȱ paraȱ elȱ sectorȱ educativoȱ pareceȱ decantarseȱ porȱ unaȱ dobleȱ competenciaȱ política:ȱ autoridadȱ deȱ nivelȱ inferiorȱ queȱ cubraȱ unaȱ áreaȱ conȱ sentimientoȱ deȱ comunidadȱ yȱ unaȱ autoridadȱ loȱ másȱgrandeȱ posibleȱ paraȱ ofrecerȱ deȱ formaȱ eficienteȱ elȱ servicioȱ educativo.ȱ Sinȱ embargo,ȱ centralizaciónȱ yȱ descentralizaciónȱ sonȱ conceptosȱ relativosȱ yȱ seȱ haceȱ muyȱ complejoȱ establecerȱ “unaȱ escalaȱapropiadaȱdeȱgobierno”ȱ(PedróȱiȱGarcia,ȱ2009).ȱEnȱcualquierȱcaso,ȱparaȱnuestroȱ objetoȱdeȱestudio,ȱpareceȱqueȱelȱmunicipioȱnoȱhaȱsidoȱenȱabsolutoȱ“laȱescalaȱapropiadaȱ deȱ gobierno”ȱ siȱ nosȱ atenemosȱ aȱ losȱ diseñosȱ institucionalesȱ implementadosȱ yȱ lasȱ opcionesȱlegislativasȱestablecidas.ȱȱ ȱ 3.1.2.1.2ȱElementosȱeconómicosȱ Desdeȱ unȱ puntoȱ deȱ vistaȱ económico,ȱ laȱ literaturaȱ haȱ consideradoȱ siempreȱ queȱ laȱ descentralizaciónȱ mejoraȱ enȱ eficienciaȱ laȱ prestaciónȱ deȱ prácticamenteȱ cualquierȱ servicio;ȱ yȱ específicamenteȱ anteȱ elȱ servicioȱ educativoȱ seȱ haȱ valoradoȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ mejoraȱ deȱ losȱ procesosȱ deȱ tomaȱ deȱ decisionesȱ yȱ laȱ creaciónȱ deȱ espaciosȱ paraȱ elȱ aprendizajeȱmutuoȱ(PedróȱiȱGarcia,ȱ2007).ȱȱ Enȱ relaciónȱ conȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ Oatesȱ (1977)ȱ estableceȱ queȱ siempreȱ esȱ másȱ eficienteȱ prestarȱ unȱ servicioȱ desdeȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ queȱ dejarȱ elȱ mismoȱ servicioȱ prestadoȱ porȱ elȱ gobiernoȱ centralȱ paraȱ todoȱ elȱ territorioȱ nacional.ȱ Asíȱ losȱ ciudadanosȱ saldríanȱ ganandoȱ enȱ unaȱ hipotéticaȱ descentralizaciónȱ deȱ serviciosȱ puestoȱ queȱ seȱ ajustaríanȱ mejorȱ aȱ susȱ preferenciasȱ yȱ aȱ unȱ precioȱ másȱ bajoȱ (Oatesȱ yȱ Institutoȱ deȱ EstudiosȱdeȱAdministraciónȱLocal,ȱ1977).ȱOatesȱdefineȱestaȱrealidadȱeconómicaȱasí:ȱȱ “paraȱunȱbienȱpúblicoȱenȱconsumoȱdelȱcualȱseȱdefineȱsobreȱsubȬconjuntosȱgeográficosȱdeȱpoblación,ȱ yȱparaȱelȱcualȱlosȱcostesȱdeȱprovisiónȱsonȱigualesȱenȱcadaȱcircunscripciónȱparaȱelȱgobiernoȱcentralȱyȱ paraȱelȱrespectivoȱgobiernoȱlocal,ȱsiempreȱseráȱmásȱeficienteȱ(oȱalȱmenosȱigualȱdeȱeficiente)ȱqueȱlosȱ 147ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ gobiernosȱ localesȱ obtenganȱ elȱ nivelȱ ParetoȬeficienteȱ deȱ provisiónȱ delȱ bienȱ paraȱ susȱ circunscripcionesȱ respectivas,ȱ queȱ noȱ queȱ elȱ gobiernoȱ centralȱ proporcioneȱ unȱ determinadoȱ nivelȱ especificadoȱdeȱprovisiónȱdeȱformaȱuniformeȱaȱtodasȱlasȱcircunscripciones”ȱ(OatesȱyȱInstitutoȱdeȱ EstudiosȱdeȱAdministraciónȱLocal,ȱ1977:35).ȱȱ ȱ Porȱ ejemplo,ȱ siempreȱ queȱ laȱ provisiónȱ diversificadaȱ deȱ serviciosȱ médicosȱ aȱ escalaȱ localȱnoȱimpliqueȱcostesȱmásȱelevadosȱqueȱunȱservicioȱsanitarioȱestándarȱyȱhomogéneoȱ enȱtodoȱelȱpaís,ȱseȱdebeȱpreferirȱlaȱdescentralización,ȱpuestoȱqueȱseȱaseguraȱlaȱeficaciaȱ enȱlaȱasignaciónȱdeȱlosȱrecursos.ȱYȱexactamenteȱloȱmismoȱparaȱlaȱpolíticaȱeducativa.ȱ Otraȱgranȱaportaciónȱenȱunaȱlíneaȱparecida,ȱperoȱqueȱintroduceȱlaȱlógicaȱpolíticaȱdelȱ “votoȱconȱlosȱpies”ȱenȱelȱargumentoȱeconómico,ȱesȱaquellaȱqueȱestableceȱqueȱlaȱgestiónȱ descentralizadaȱpermiteȱlaȱmejoraȱconstanteȱdeȱlasȱprestacionesȱlocales,ȱenȱesteȱcasoȱaȱ travésȱ deȱ laȱ relaciónȱ impuestosȱ localesȬserviciosȱ locales.ȱ Segúnȱ laȱ lógicaȱ deȱ Tieboutȱ (1956),ȱ laȱ provisiónȱ deȱ serviciosȱ públicosȱ másȱ ajustadaȱ enȱ términosȱ deȱ presiónȱ fiscalȱ produceȱlaȱcompeticiónȱentreȱmunicipiosȱyȱelȱconsiguienteȱmovimientoȱdeȱciudadanos.ȱ Segúnȱ esteȱ autor,ȱ losȱ ciudadanosȱ cambianȱ deȱ residenciaȱ buscandoȱ laȱ mejorȱ relaciónȱ impuestosȬbienesȱ públicosȱ ofertadosȱ porȱ elȱ municipio,ȱ deȱ formaȱ queȱ seȱ generaȱ unaȱ competiciónȱqueȱteóricamenteȱimpulsaȱlosȱserviciosȱhaciaȱarribaȱ(másȱyȱmejores)ȱyȱlosȱ impuestosȱ haciaȱ abajoȱ (bajandoȱ impuestosȱ paraȱ serȱ másȱ atractivo).ȱ Seȱ diceȱ queȱ losȱ ciudadanosȱ “votanȱ conȱsusȱ pies”ȱ cuandoȱ escogenȱ suȱ lugarȱ deȱ residencia.ȱ Enȱ palabrasȱ delȱpropioȱTiebout:ȱȱ “TheȱconsumerȬvoterȱmayȱbeȱviewedȱasȱpickingȱthatȱcommunityȱwhichȱbestȱsatisfiesȱhisȱpreferenceȱ patternȱforȱpublicȱgoods.ȱThisȱisȱaȱmajorȱdifferenceȱbetweenȱcentralȱandȱlocalȱprovisionȱofȱpublicȱ goods.ȱ Atȱ theȱ centralȱ levelȱ theȱ preferencesȱ ofȱ theȱ consumerȬvoterȱ areȱ given,ȱ andȱ theȱ governmentȱ triesȱtoȱadjustȱtoȱtheȱpatternȱofȱtheseȱpreferences,ȱwhereasȱatȱtheȱlocalȱlevelȱvariousȱgovernmentsȱ haveȱtheirȱrevenueȱandȱexpenditureȱpatternsȱmoreȱorȱlessȱset.ȱGivenȱtheseȱrevenueȱandȱexpenditureȱ patterns,ȱtheȱconsumerȬvoterȱmovesȱtoȱthatȱcommunityȱwhoseȱlocalȱgovernmentȱbestȱsatisfiesȱhisȱ setȱ ofȱ preferences.ȱ Theȱ greaterȱ theȱ numberȱ ofȱ communitiesȱ andȱ theȱ greaterȱ theȱ varianceȱ amongȱ them,ȱ theȱ closerȱ theȱ consumerȱ willȱ comeȱ toȱ fullyȱ realizingȱ hisȱ preferenceȱ position”ȱ (Tiebout,ȱ 1956:418).ȱ 148ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ ȱ Enȱgeneralȱlosȱpartidariosȱdeȱlaȱdescentralizaciónȱargumentanȱqueȱsiȱlosȱciudadanosȱ percibenȱ unaȱ correspondenciaȱ entreȱ losȱ impuestosȱ queȱ paganȱ yȱ losȱ serviciosȱ queȱ recibenȱ puedenȱ estarȱ másȱ dispuestosȱ aȱ participarȱ enȱ laȱ vidaȱ públicaȱ yȱ reforzaránȱ lasȱ políticasȱ públicasȱ locales.ȱ Porȱ elȱ contrario,ȱ unaȱ disonanciaȱ evidenteȱ entreȱ serviciosȱ eȱ impuestosȱ puedeȱ implicarȱ desafecciónȱ yȱ laȱ lógicaȱ delȱ “votoȱ conȱ losȱ pies”.ȱ Enȱ esteȱ marco,ȱ laȱ educaciónȱ –juntoȱ conȱ lasȱ políticasȱ deȱ viviendaȱ yȱ promociónȱ económicaȬ,ȱ provocaȱ efectosȱ fundamentalesȱ enȱ laȱ lógicaȱ delȱ cambioȱ deȱ residenciaȱ enȱ búsquedaȱ deȱ mejoresȱ condicionesȱ deȱ vida,ȱ comoȱ pretendeȱ ilustrarȱ elȱ casoȱ americano.ȱ Laȱ descentralizaciónȱconfíaȱenȱlasȱventajasȱpotencialesȱdeȱlaȱcompeticiónȱhorizontalȱentreȱ proveedoresȱ localesȱ deȱ serviciosȱ públicos.ȱ Siȱ laȱ provisiónȱ delȱ bienȱ públicoȱ seȱ descentraliza,ȱlosȱimpuestosȱpagadosȱporȱlosȱciudadanosȱreflejanȱlosȱbeneficiosȱdeȱlosȱ queȱ disfrutanȱ yȱ finalmente,ȱ laȱ movilidadȱ noȱ comportaȱ costeȱ algunoȱ yȱ losȱ ciudadanosȱ puedenȱ “votarȱ conȱ susȱ pies”.ȱ Sinȱ embargo,ȱ seȱ argumentaȱ queȱ siȱ laȱ provisiónȱ descentralizadaȱdeȱbienesȱpúblicosȱnoȱseȱpuedeȱajustarȱgeográficamenteȱlaȱpercepciónȱ deȱlosȱbeneficiosȱconȱlaȱcircunscripciónȱelectoralȱqueȱvotaȱyȱpagaȱporȱsuȱprovisión,ȱseȱ produciránȱ excedentesȱ entreȱ circunscripcionesȱ queȱ noȱ podránȱ internalizarse,ȱ provocandoȱunaȱinfraȱprovisiónȱdelȱservicio.ȱȱ Así,ȱ laȱ descentralizaciónȱ fiscalȱ puedeȱ establecerȱ ciertoȱ nivelȱ deȱ competenciaȱ entreȱ unidadesȱ deȱ gobierno,ȱ peroȱ aȱ laȱ vezȱ generaȱ situacionesȱ deȱ multigobierno,ȱ dondeȱ resultaȱ difícilȱ separarȱ quienȱ haceȱ queȱ yȱ conȱ losȱ recursosȱ deȱ quién.ȱ Roddenȱ (2003),ȱsinȱ embargo,ȱ destacaȱ queȱ siȱ laȱ descentralizaciónȱ seȱ construyeȱ aȱ travésȱ deȱ laȱ capacidadȱ impositivaȱ localȱ provocaȱ unȱ sectorȱ públicoȱ másȱ reducido,ȱ mientrasȱ queȱ unȱ sistemaȱ descentralizadoȱ aȱ baseȱ deȱ subsidiosȱ oȱ cofinanciaciónȱ provenientesȱ delȱ nivelȱ central,ȱ formaȱunȱsectorȱpúblicoȱmayor.ȱEnȱesteȱsentido,ȱlaȱautonomíaȱfinancieraȱesȱunȱaspectoȱ crucialȱ delȱ funcionamientoȱ teóricoȱ deȱ laȱ descentralizaciónȱ (Rodden,ȱ Eskeland,ȱ yȱ Litvack,ȱ2003).ȱRoddenȱconcluyeȱentoncesȱque:ȱȱ “Despiteȱ itsȱ intuitiveȱ appealȱ improvementsȱ inȱ efficiency,ȱ accountability,ȱ andȱ governanceȱ associatedȱ withȱ decentralizationȱ areȱ contingentȱ onȱ aȱ varietyȱ ofȱ social,ȱ cultural,ȱ andȱ especiallyȱ 149ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ institutionalȱ featuresȱ thatȱ areȱ uniqueȱ toȱ eachȱ countryȱ orȱ perhapsȱ evenȱ eachȱ regionȱ withinȱ countries”ȱ(Roddenȱetȱal.,ȱ2003:431).ȱȱ ȱ Además,ȱ destacaȱ queȱ elȱ diseñoȱ institucionalȱ deȱ partidaȱ esȱ fundamentalȱ paraȱ comprenderȱ elȱ impactoȱ realȱ deȱ losȱ procesosȱ deȱ descentralizaciónȱ enȱ unȱ paísȱ determinado,ȱpuestoȱqueȱlaȱcapacidadȱqueȱquedeȱenȱmanosȱdeȱlosȱgobiernosȱcentralesȱ paraȱ endurecerȱ uȱ orientarȱ lasȱ transferenciasȱ fiscales,ȱ modificaȱ sustancialmenteȱ elȱ funcionamientoȱdelȱconjuntoȱdelȱsistema124.ȱȱ Laȱ ideaȱ centralȱ deȱ losȱ defensoresȱ deȱ laȱ descentralizaciónȱ educativaȱ es,ȱ enȱ últimoȱ término,ȱ simple:ȱ cuantoȱ másȱ seȱ acercaȱ laȱ decisiónȱ (educativa)ȱ delȱ usuarioȱ finalȱ (alumno),ȱ mejorȱ seráȱ aȱ provisiónȱ delȱ servicioȱ (Chubbȱ yȱ Moe,ȱ 1991;ȱ Mons,ȱ 2007).ȱȱ Tambiénȱenȱpolíticaȱeducativaȱseȱconsideraȱqueȱlaȱdescentralizaciónȱmejoraȱlaȱrelaciónȱ entreȱ escuelaȱ yȱ ciudadaníaȱ (aȱ nivelȱ económicoȱ yȱ político),ȱ permiteȱ reforzarȱ lasȱ capacidadesȱadaptativasȱyȱdeȱinnovaciónȱdeȱlosȱcentrosȱescolaresȱyȱreduceȱlosȱcostesȱdeȱ funcionamientoȱyȱreduceȱelȱtiempoȱdeȱlaȱtomaȱdeȱdecisiones.ȱTodoȱelloȱseȱjustificaȱenȱlȱ mayoríaȱdeȱcasosȱporȱunaȱmejoraȱenȱelȱrendimientoȱacadémicoȱdeȱlosȱestudiantes125.ȱ ȱ 3.1.2.1.3ȱModelosȱdeȱdescentralizaciónȱeducativa.ȱ Comoȱyaȱheȱcomentadoȱanteriormente,ȱenȱpolíticaȱeducativa,ȱnoȱhayȱacuerdoȱenȱelȱ tamañoȱóptimoȱdeȱlasȱunidadesȱpolíticoȬadministrativasȱqueȱdebenȱprestarȱelȱservicio;ȱ yȱgeneralmenteȱelȱnivelȱdeȱgobiernoȱpolíticamenteȱdecisorȱyȱresponsableȱpuedeȱnoȱserȱ elȱencargadoȱdeȱlaȱgestiónȱcotidiana,ȱcomoȱsucedeȱenȱelȱcasoȱdeȱlaȱeducaciónȱenȱEspañaȱ yȱenȱFranciaȱ(yȱdeȱhechoȱenȱlaȱmayoríaȱdeȱpaíses).ȱParaȱlaȱeducaciónȱregladaȱenȱEspaña,ȱ lasȱ unidadesȱ deȱ gestiónȱ deȱ laȱ políticaȱ educativaȱ sonȱ losȱ establecimientosȱ escolares,ȱ quedandoȱ laȱ definiciónȱ deȱ laȱ políticaȱ públicaȱ enȱ manosȱ deȱ otrosȱ nivelesȱ deȱ gobierno.ȱ ȱVerȱlaȱtablaȱrelativaȱaȱlaȱeficienciaȱenȱrelaciónȱconȱelȱcarácterȱcentralizado/descentralizadoȱdelȱgobierno.ȱ ȱ Enȱ esteȱ punto,ȱ sinȱ embargo,ȱ noȱ existeȱ consensoȱ alguno.ȱ Algunosȱ autoresȱ consideranȱ queȱ laȱ gestiónȱ descentralizadaȱmejoraȱelȱrendimientoȱescolarȱ(Bierȱetȱal.,ȱ2010;ȱChubbȱyȱMoe,ȱ1988;ȱChubbȱyȱMoe,ȱ1991;ȱ PedróȱiȱGarcia,ȱ2007;ȱPedróȱiȱGarcia,ȱ2009;ȱUzzel,ȱ2005),ȱsinȱembargoȱmuchosȱotrosȱopinanȱqueȱnoȱesȱunaȱ relaciónȱevidente,ȱporȱtodosȱver:ȱ(Mons,ȱ2007;ȱNiemiecȱyȱWalberg,ȱ1993)ȱ67Ȭ83.ȱȱ 124 125 150ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ Elloȱ implicaȱ que,ȱ desdeȱ unȱ puntoȱ deȱ vistaȱ delȱ diseñoȱ institucional,ȱ nosȱ encontramosȱ anteȱlaȱparticularidadȱdeȱqueȱlosȱorganismosȱencargadosȱdeȱimplementarȱlasȱdecisionesȱ educativasȱ sonȱ muyȱ particulares,ȱ disfrutanȱ tambiénȱ deȱ unaȱ ciertaȱ autonomíaȱ yȱ respondenȱ directamenteȱ anteȱ losȱ usuariosȱ yȱ losȱ ciudadanosȱ deȱ laȱ implementaciónȱ deȱ lasȱ decisionesȱ políticas.ȱ Así,ȱ seȱ generaȱ unaȱ tensiónȱ constanteȱ entreȱ diseñadorȱ deȱ laȱ políticaȱ eȱ implementador,ȱ queȱ estáȱ enȱ elȱ corazónȱ deȱ lasȱ conflictualesȱ relacionesȱ entreȱ estosȱdosȱniveles.ȱȱ ȱ Efectivamente,ȱ unoȱ deȱ losȱ grandesȱ problemasȱ deȱ laȱ descentralizaciónȱ educativaȱ seȱ configuraȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ decisiónȱ deȱ quéȱ unidadesȱ políticasȱ sonȱ lasȱ efectivamenteȱ recepcionantesȱ delȱ poderȱ políticoȱ queȱ elȱ centroȱ transfiere.ȱ Enȱ todoȱ procesoȱ deȱ descentralizaciónȱ laȱ granȱ cuestiónȱ esȱ siȱ seȱ transfiereȱ poderȱ aȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ electosȱ oȱ directamenteȱ aȱ losȱ centrosȱ escolares.ȱ Elȱ diseñoȱ institucionalȱ resultanteȱ yȱ losȱ procesosȱpolíticosȱ queȱestánȱimplicadosȱconȱcompletamenteȱdistintosȱenȱunȱcasoȱyȱenȱ otro.ȱDescentralizarȱhaciaȱlosȱmunicipiosȱimplicaȱotorgarȱnuevosȱpodresȱpolíticosȱyȱdeȱ decisiónȱ aȱ órganosȱ electos.ȱ Elloȱ implicaȱ laȱ apariciónȱ deȱ lógicasȱ potencialmenteȱ divergentesȱ entreȱ losȱ distintosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ enȱ laȱ prestaciónȱ deȱ laȱ políticaȱ educativa,ȱ asíȱ comoȱ laȱ apariciónȱ deȱ desigualdadesȱ yȱ tratamientosȱ diferenciadosȱ enȱ laȱ población.ȱ Estosȱ dosȱ factoresȱ tienenȱ unȱ encajeȱ institucionalȱ másȱ queȱ complejoȱ enȱ sistemasȱ deȱ fuerteȱ tendenciaȱ centralista,ȱ queȱ buscanȱ laȱ igualdadȱ yȱ laȱ homogeneidadȱ comoȱgarantíasȱdelȱprincipioȱdeȱigualdadȱdeȱoportunidadesȱqueȱdebeȱgarantizarȱtodoȱ sistemaȱ públicoȱ deȱ educación.ȱ Contrariamente,ȱ laȱ descentralizaciónȱ haciaȱ losȱ centrosȱ escolaresȱ apareceȱ comoȱ unaȱ opciónȱ másȱ naturalȱ paraȱ losȱ sistemasȱ deȱ tendenciaȱ centralista.ȱ Unaȱ descentralizaciónȱ haciaȱ losȱ centrosȱ esȱ unaȱ descentralizaciónȱ deȱ bajoȱ perfilȱ político.ȱ Laȱ unidadȱ recepcionanteȱ deȱ losȱ poderesȱ educativosȱ noȱ esȱ unȱ órganoȱ electoȱ democráticamenteȱ yȱ elloȱ garantizaȱ dosȱ aspectos:ȱ elȱ centroȱ políticoȱ mantieneȱ elȱ controlȱúltimoȱdeȱlasȱdecisionesȱdelȱcentroȱeducativo,ȱyȱelȱinterésȱdelȱcentroȱseȱlimitaȱaȱ laȱ defensaȱ deȱ susȱ usuariosȱ yȱ noȱalȱ delȱ conjuntoȱ deȱ laȱ comunidadȱ local,ȱ conȱ laȱ queȱ noȱ guardanȱningunaȱrelaciónȱpolítica.ȱ 151ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ AsíȱelȱcasoȱFrancésȱseȱpuedeȱclasificarȱenȱunȱmodeloȱdeȱdescentralizaciónȱmínima,ȱ dondeȱ elȱ Ministeroȱ deȱ laȱ Educaciónȱ Nacionalȱ todavíaȱ gestionaȱ elȱ núcleoȱ duroȱ deȱ laȱ pedagogíaȱ yȱ losȱ recursosȱ económicosȱ (Mons,ȱ 2007).ȱ Elȱ modeloȱ españolȱ seȱ puedeȱ englobarȱenȱunȱmodeloȱdeȱdescentralizaciónȱvoluntaristaȱdondeȱseȱpasaȱdeȱestructurasȱ altamenteȱcentralizadasȱaȱconstruccionesȱinstitucionalesȱdondeȱlosȱcentrosȱpolíticosȱseȱ guardanȱ facultadesȱ deȱ controlȱ yȱ deȱ regulación,ȱ cediendoȱ unaȱ pequeñaȱ parteȱ deȱ laȱ regulaciónȱsustancialȱyȱunaȱbuenaȱparteȱdeȱlaȱgestiónȱordinaria.ȱ ȱ Enȱ cualquieraȱ deȱ lasȱ dosȱ realidades,ȱ españolaȱ oȱ francesa,ȱ seȱ constataȱ unaȱ graveȱ contradicciónȱ entreȱ proyectosȱ deȱ descentralizaciónȱ basadosȱ enȱ laȱ autonomíaȱ delȱ establecimientoȱ escolarȱ ȱ yȱ losȱ procesosȱ deȱ descentralizaciónȱ basadosȱ enȱ laȱ autonomíaȱ deȱ losȱ poderesȱ políticosȱ locales.ȱ Losȱ primerosȱ existenȱ yȱ seȱ estánȱ reforzando126,ȱ losȱ segundosȱ sonȱ másȱ normativosȱ queȱ sustantivosȱ yȱ estaȱ tesisȱ pretendeȱ analizarȱ esteȱ proceso.ȱEnȱesteȱsentido,ȱlosȱmunicipiosȱseȱhanȱmostradoȱvoluntaristasȱparaȱactuarȱenȱ políticaȱ educativa,ȱ peroȱ hastaȱ elȱ momentoȱ loȱ hanȱ hechoȱ siempreȱ “enȱ lisièreȱ deȱ laȱ pédagogie”ȱ(Belloubet,ȱ2007).ȱLaȱausenciaȱdeȱlosȱmunicipiosȱenȱlosȱdiseñosȱlegalesȱdeȱlaȱ descentralizaciónȱeducativaȱrespondeȱcomoȱhemosȱvisto,ȱenȱprimerȱlugarȱaȱlaȱhistoriaȱyȱ laȱ tradiciónȱ deȱ losȱ sistemasȱ educativos;ȱ yȱ enȱ segundoȱ lugarȱ aȱ losȱ argumentosȱ deȱ diferenciaciónȱyȱroturaȱdeȱlaȱequidadȱqueȱsuponeȱ“invitar”ȱaȱotroȱnivelȱdeȱgobiernoȱaȱlaȱ mesaȱdeȱlaȱdecisiónȱeducativa.ȱ ȱ 3.1.3ȱGobiernoȱmultinivelȱyȱprestaciónȱdelȱservicioȱeducativo.ȱ Enȱ Franciaȱ laȱ escuelaȱ públicaȱ estabaȱ diseñada,ȱ específicamente,ȱ paraȱ serȱ extraterritorial,ȱparaȱnoȱreflejarȱtrazaȱalgunaȱqueȱlaȱpudieraȱidentificarȱconȱsuȱentorno,ȱ conȱsuȱespecificidadȱlocal.ȱLaȱescuelaȱenȱFrancia,ȱcomoȱseȱhaȱvisto,ȱrespondeȱaȱunȱdeseoȱ deȱuniformizarȱelȱsaberȱyȱlaȱculturaȱnacionales.ȱSeȱpodríaȱdecir,ȱmetafóricamente,ȱqueȱ ȱ Enȱ Franciaȱ losȱ Projetȱ d’établissmentȱ yȱ enȱ Cataluñaȱ losȱ Projectesȱ educatiusȱ deȱ centre.ȱ Ambosȱ instrumentosȱ permitenȱ aȱ losȱ centrosȱ escolaresȱ establecerȱ prioridadesȱ educativas,ȱ especificaȱ objetivosȱ pedagógicosȱ propios,ȱdiseñarȱplantillasȱalgoȱmásȱadaptadasȱaȱsusȱobjetivos….ȱ 126 152ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ elȱ diseñoȱ institucionalȱ educativoȱ francésȱ representaȱ queȱ elȱ alumnoȱ queȱ entraȱ enȱ laȱ escuelaȱ seȱ despojaȱ deȱ suȱ entornoȱ local,ȱ susȱ particularidades,ȱ susȱ especificidadesȱ y,ȱ alȱ cruzarȱlaȱpuertaȱdelȱaula,ȱsaleȱdeȱsuȱlocalidadȱparaȱentrarȱenȱelȱEstado127.ȱElȱalumno,ȱalȱ entrarȱenȱlaȱescuelaȱpasaȱdeȱloȱlocalȱaȱloȱnacionalȱsinȱcambiarȱdeȱterritorio:ȱȱ “Historiquementȱ donc,ȱ l’Écoleȱ deȱ laȱ Républiqueȱ s’estȱ construiteȱ (idéologiquement)ȱ contreȱ lesȱ familles,ȱleȱlocal,ȱlesȱappartenance.ȱD’oùȱbienȱsûrȱl’uniformitéȱduȱmodèle”ȱ(Bierȱetȱal.,ȱ2010:23).ȱ “L’institutionȱ scolaireȱ depuisȱ longtempsȱ étéȱ perçueȱ commeȱ l’œuvreȱ laȱ plusȱ accomplieȱ duȱ centralismeȱ françaisȱ:ȱ uneȱ écoleȱ dansȱ chaqueȱ communeȱ appliquantȱ lesȱ mêmesȱ programmesȱ etȱ lesȱ mêmesȱrèglesȱdeȱfonctionnement,ȱfortementȱintégréeȱàȱunȱsystèmeȱhiérarchiséȱetȱdontȱlesȱagents,ȱ ayantȱleȱstatutȱdeȱfonctionnaireȱd’Étatȱéchappentȱàȱtouteȱformeȱdeȱcontrôleȱlocal”(A.ȱHenriotȬVanȱ Zanten,ȱ1993:185).ȱ ȱ Sinȱ embargo,ȱ estaȱ realidadȱ haȱ mutadoȱ notablemente.ȱ Desdeȱ unȱ puntoȱ deȱ vistaȱ delȱ diseñoȱlegalȬinstitucionalȱesȱciertoȱqueȱlosȱcambiosȱhanȱsidoȱmenoresȱenȱrelaciónȱconȱelȱ contenidoȱ pedagógicoȱ deȱ laȱ competenciaȱ educativa.ȱ Sinȱ embargo,ȱ losȱ municipiosȱ hanȱ evolucionadoȱ notablementeȱ yȱ hanȱ empezadoȱ aȱ actuarȱ enȱ materiaȱ educativaȱ yȱ deȱ formación,ȱ aúnȱ sinȱ unȱ marcoȱ legalȬcompetencialȱ específicoȱ (Créspy,ȱ Heraud,ȱ yȱ Perry,ȱ 2007).ȱ Así,ȱ lasȱ tensionesȱ “central–local”ȱ enȱ Franciaȱ seȱ estructuranȱ alrededorȱ deȱ lasȱ resistenciasȱ generadasȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ posibleȱ rupturaȱ delȱ principioȱ deȱ igualdadȱ queȱ impregnaȱ todoȱ elȱ sistemaȱ educativoȱ (Morel,ȱ 2011).ȱ ȱ Elloȱ seȱ produceȱ porqueȱ losȱ gobiernosȱlocalesȱhanȱtomadoȱaȱsuȱcargoȱunaȱcantidadȱcrecienteȱdeȱactividadesȱcon,ȱalȱ menos,ȱ potencialȱ educativo:ȱ tempsȱ périscolaire,ȱ tempsȱ libre,ȱ réussite,ȱ l’aideȱ auȱ devoirs…ȱ aȱ parteȱ deȱ todoȱ elȱ mantenimientoȱ deȱ edificiosȱ eȱ instalaciones,ȱ previstoȱ enȱ laȱ Leyȱ deȱ Educación.ȱ ȱ Elȱ inicioȱ deȱ laȱ territorializaciónȱ deȱ laȱ educaciónȱ (esȱ decir,ȱ elȱ momentoȱ enȱ ȱEsteȱdiseñoȱinstitucionalȱbuscado,ȱestáȱmagníficamenteȱexplicadoȱ(yȱdibujado)ȱmedianteȱlosȱplanosȱdeȱlaȱ escuelaȱdeȱlaȱlocalidadȱdeȱLavialleȱenȱlaȱobraȱdeȱReedȬDanahayȱ(2004)ȱenȱsuȱcapítuloȱoctavo,ȱdedicadoȱaȱlaȱ políticaȱdeȱlaȱescuelaȱenȱlaȱFranciaȱrural:ȱ“Theȱschoolȱbuildingȱisȱimbuedȱwithȱaȱstrongȱauraȱofȱpowerȱdueȱtoȱtheȱ concentrationȱofȱstateȱactivitiesȱhousedȱunderȱitsȱroof.ȱThisȱphysicalȱarrangementȱreinforcesȱtheȱdistanceȱbetweenȱtheȱ decisionȬmakingȱbodiesȱofȱeducationȱ(inȱClermontȬFerrandȱandȱParis)ȱandȱtheȱfamiliesȱofȱchildrenȱ whoȱattendȱtheȱschool”ȱ(ReedȬDanahay,ȱ2004)ȱ160Ȭ161.ȱEstaȱautoraȱsinȱembargoȱtambiénȱdescribeȱcomoȱesteȱ diseño,ȱaȱpesarȱdeȱserȱefectivo,ȱfinalmenteȱseȱimpregnaȱdeȱsuȱentorno,ȱconvirtiendoȱaȱlaȱescuelaȱenȱparteȱ fundamentalȱdeȱlaȱidentidadȱlocalȱȱ 127 153ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ queȱ seȱ empiezaȱ aȱ tomarȱ elȱ territorioȱ comoȱ variableȱ relevanteȱ enȱ laȱ prestaciónȱ delȱ servicioȱ educativo)ȱ comienzaȱ conȱ laȱ primeraȱ descentralizaciónȱ enȱ losȱ añosȱ 80ȱ ȱ yȱ posteriormenteȱ conȱ laȱ segundaȱ enȱ losȱ 90,ȱ provocandoȱ queȱ enȱ Franciaȱ coexistanȱ hastaȱ tresȱ tiposȱ deȱ territoriosȱ educativos:ȱ losȱ deȱ lasȱ colectividadesȱ territorialesȱ (infancia,ȱ formaciónȱ media,ȱ laȱ gestiónȱ físicaȱ deȱ inmueblesȱ yȱ materiales…),ȱ laȱ delȱ Estadoȱ (inspeccionesȱ académicas,ȱ Rectorats,ȱ losȱ establecimientosȱ públicosȱ –EPLEȬ…)ȱ ȱ yȱ losȱ territoriosȱdeȱlaȱdiscriminaciónȱpositivaȱ(Zonesȱd’éducationȱprioritaireȱ–ZEP).ȱ ȱȱ Laȱ realidadȱ catalanaȱ haȱ sufridoȱ unaȱ transformaciónȱ parecida.ȱ Laȱ evoluciónȱ deȱ losȱ gobiernosȱlocalesȱcatalanesȱyȱespañolesȱhaȱsidoȱconstatadaȱdesdeȱlasȱpolíticasȱurbanas,ȱ yȱ haȱ sidoȱ conceptualmenteȱ expresadaȱ conȱ elȱ aforismoȱ “elȱ pasoȱ deȱ laȱ asistenciaȱ aȱ lasȱ políticasȱ aȱ laȱ prestaciónȱ deȱ servicios”ȱ (Bruguéȱ yȱ Martí,ȱ 2003;ȱ Bruguéȱ yȱ Gomà,ȱ1998;ȱ J.ȱ Subirats,ȱ 2002a;ȱ J.ȱ Subiratsȱ yȱ Albaigés,ȱ 2006).ȱ Resumiendo,ȱ enȱ 30ȱ añosȱ hemosȱ pasadoȱ delȱ raquitismoȱ deȱ laȱ herenciaȱ franquistaȱ aȱ unosȱ gobiernosȱ localesȱ dotadosȱ deȱ capacidadesȱ técnicas,ȱ administrativasȱ yȱ políticas,ȱ paraȱ prestarȱ serviciosȱ específicosȱ yȱ serȱ administracionesȱ integrantesȱ delȱ Estadoȱ delȱ Bienestarȱ (Iglesiasȱ etȱ al.,ȱ 2011;ȱ J.ȱ Subirats,ȱ 2002b;ȱ J.ȱ Subirats,ȱ 2008).ȱ Enȱ esteȱ marco,ȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ crecenȱ enȱ materiaȱeducativa,ȱespecialmenteȱenȱtodasȱaquellasȱactividadesȱqueȱtienenȱlugarȱȱfueraȱ delȱámbitoȱestrictamenteȱescolarȱyȱenȱlaȱpolíticaȱdeȱguarderías.ȱ Aȱestaȱactividadȱdelȱgobiernoȱlocalȱdeberíamosȱañadirȱelȱesfuerzoȱqueȱotrosȱnivelesȱ deȱ gobiernoȱ realizan,ȱ conjuntamenteȱ conȱ losȱ ayuntamientos,ȱ enȱ laȱ prestaciónȱ delȱ servicioȱeducativo:ȱconsejosȱcomarcalesȱyȱdiputaciones.ȱEstosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱsonȱ muyȱimportantesȱparaȱlaȱprestaciónȱdeȱdeterminadosȱservicios,ȱbásicamenteȱaȱtravésȱdeȱ soporteȱtécnicoȱyȱeconómico128ȱyȱparaȱdeterminadoȱtipoȱdeȱmunicipio.ȱAsí,ȱlaȱrealidadȱ deȱ laȱ políticaȱ educativaȱ esȱ cadaȱ vezȱ másȱ interrelacional,ȱ másȱ multinivelȱ yȱ másȱ descentralizadaȱ enȱ laȱ gestión,ȱ puestoȱ queȱ confluyenȱ sobreȱ unȱ mismoȱ objetoȱ múltiplesȱ nivelesȱdeȱgobierno,ȱconȱcapacidadesȱyȱrecursosȱdiversos.ȱYȱelloȱesȱasí,ȱaȱpesarȱdeȱunȱ ȱ Básicamenteȱ transporteȱ escolar,ȱ becasȬcomedor,ȱ soporteȱ técnicoȱ yȱ ayudasȱ económicasȱ paraȱ determinadasȱpolíticasȱdeȱinterésȱsupramunicipal.ȱȱ 128 154ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ marcoȱnormativoȱqueȱhaȱevolucionadoȱmuyȱlentamente.ȱEnȱesteȱsentido,ȱlasȱteoríasȱqueȱ privilegianȱ laȱ apariciónȱ deȱ interdependenciasȱ institucionalesȱ yȱ deȱ laȱ explosiónȱ delȱ gobiernoȱ enȱ diversosȱ centros,ȱ aparecenȱ deȱ formaȱ casiȱ naturalȱ cuandoȱ seȱ analizaȱ laȱ disposiciónȱ gubernativaȱ yȱ territorialȱ deȱ laȱ educación.ȱ Enȱ políticaȱ educativaȱ todoȱ fenómenoȱ esȱ susceptibleȱ deȱ serȱ estudiadoȱ “localmente”,ȱ sinȱ embargoȱ paraȱ losȱ actoresȱ educativosȱ elȱ espacioȱ jamásȱ vieneȱ dadoȱ oȱ estáȱ predeterminado,ȱ mientrasȱ queȱ laȱ realidadȱpolíticoȬinstitucionalȱseȱimponeȱenȱelȱmomentoȱdeȱtomarȱdecisionesȱpolíticas129ȱ (vanȱZanten,ȱ2006).ȱȱ ȱ Lasȱestructurasȱadministrativasȱdeȱlaȱmayorȱparteȱdeȱestadosȱeuropeosȱseȱoriginaronȱ siglosȱatrásȱyȱporȱelloȱreflejanȱaproximacionesȱnacionalesȱalȱrepartoȱdeȱcompetenciasȱyȱ deȱ funcionesȱ entreȱ losȱ diferentesȱ nivelesȱ deȱ gobierno.ȱ Aȱ pesarȱ deȱ lasȱ evolucionesȱ yȱ cambiosȱ enȱ losȱ últimosȱ tiempos,ȱ queȱ seȱ puedenȱ expresarȱ gráficamenteȱ deȱ formaȱ relativamenteȱ sencilla,ȱ enȱ educaciónȱ encontramosȱ básicamenteȱ cuatroȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱfundamentales:ȱelȱgobiernoȱcentralȱoȱfederal;ȱelȱnivelȱintermedioȱdeȱgobiernoȱ (departamento,ȱregión,ȱestado,ȱprovincia)ȱqueȱseȱrefierenȱaȱagrupacionesȱdeȱmásȱdeȱunȱȱ municipio;ȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ (incluyendoȱ distritosȱ yȱ áreasȱ metropolitanas)ȱ y;ȱ losȱ centrosȱescolares.ȱ Además,ȱ esȱ convenienteȱ diferenciarȱ entreȱ educaciónȱ obligatoriaȱ yȱ educaciónȱ noȱ obligatoria.ȱ Comoȱ seȱ haȱ visto,ȱ losȱ entesȱ territorialesȱ localesȱ hasȱ obtenidoȱ muchaȱ másȱ capacidadȱ enȱ aquellosȱ sectoresȱ “paraȬeducativos”130,ȱ queȱ enȱ losȱ sectoresȱ deȱ políticaȱ públicaȱ escolarȱ “dura131”.ȱ Dejoȱ losȱ sectoresȱ paraȬeducativosȱ paraȱ todasȱ aquellasȱ formacionesȱdeȱtipoȱprácticoȱoȱinstrumentalȱbasadasȱenȱelȱconocimientoȱdeȱelementosȱ noȱ incluidosȱ enȱ losȱ currículosȱ obligatoriosȱ (arte,ȱ escuelasȱ deȱ música,ȱ transicionesȱ ȱMedianteȱestaȱcomplicadoȱconceptoȱVanȱZantenȱhaceȱreferenciaȱaȱqueȱlaȱtomaȱdeȱdecisionesȱeducativaȱ enȱmodelosȱcentralizadosȱseȱhaceȱdeȱformaȱúnicaȱparaȱbuenaȱparteȱdelȱterritorioȱyȱqueȱposteriormenteȱlosȱ agentesȱimplementadoresȱsobreȱelȱterrenoȱseȱencarganȱdeȱ“localizar”ȱlosȱefectosȱdeȱlasȱpolíticas.ȱSeȱgeneraȱ asíȱunaȱlógicaȱdeȱanálisisȱcomplejaȱqueȱdificultaȱelȱanálisisȱdelȱconceptoȱ“local”ȱenȱeducación.ȱ 130ȱEstaȱnociónȱseȱrefiereȱaȱtodoȱunȱconjuntoȱdeȱactividadesȱcolateralesȱalȱactoȱeducativoȱformal,ȱqueȱpuedeȱ irȱdesdeȱlaȱgestiónȱdelȱcomedorȱescolarȱhastaȱlasȱclasesȱdeȱrefuerzoȱfueraȱdelȱhorarioȱescolar.ȱ 131ȱ Porȱ “dura”ȱ entiendoȱ laȱ formaciónȱ escolarȱ obligatoriaȱ yȱ todaȱ aquellaȱ queȱ laȱ precedeȱ oȱ sigueȱ yȱ esȱ deȱ carácterȱescolarȱ(estoȱes,ȱtransmisiónȱdeȱconocimientosȱteóricosȱenȱunȱmarcoȱdeȱrelaciónȱdominadoȱporȱelȱ aulaȱyȱelȱprofesor)ȱ 129 155ȱ ȱ Bloqueȱ1 1.ȱMarcoȱteó óricoȱyȱespaacioȱinstituccionalȱȱ …).ȱ Lasȱ distintasȱ modalidadesȱ deeȱ relaciónȱ entreȱ e territo orioȱ yȱ educcaciónȱ escueelaȬtrabajo… queȱ seȱ s encuentrranȱ enȱ laȱ mayoríaȱ m deȱ paísesȱ p deȱ la aȱ OCDE,ȱ seeȱ basanȱ enȱ losȱ equilibrriosȱ yȱ reparrticiónȱ deȱ competenci c iasȱ entreȱ esstosȱ cuatroȱ nivelesȱ deȱ gobierno.ȱ Laȱ pruebaȱ esȱ elȱ hastaȱ queȱ puntoȱ disttintasȱ siguiienteȱ esqueema,ȱ dondeeȱ seȱ puedeȱ observarȱ claramenteȱ c instittucionesȱ co onvivenȱ yȱ seȱ superpo onen,ȱ paraȱ elȱ casoȱ catalán,ȱ sob breȱ losȱ disttintosȱ ámbiitosȱeducatiivos132.ȱȱ Figurraȱ3.1.ȱLaȱplu uralidadȱdeȱn nivelesȱdeȱgob biernoȱdeȱlaȱeducaciónȱen nȱCatalunya.ȱ ȱ ȱ ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱproppia.ȱ ȱ Cabeȱ destaccarȱ queȱ elȱ esquemaaȱ anteriorȱ esȱ prácticcamenteȱ enȱ suȱ tota alidadȱ repro oducibleȱ paraȱ p elȱ cassoȱ francés,ȱ sinȱ serȱ estrictamen nteȱ equivallente.ȱ Tanȱ sóloȱ camb biandoȱ com marcaȱ porȱ algunaȱ a deȱ lasȱ formasȱ deȱ interco omunalidad d,ȱ Provincia aȱ porȱ Inspecciónȱ educativaȱ yȱ serviciossȱ territorialeesȱ catalanesȱ porȱ Dépaartementȱ yȱ finalmenteȱ f Régioonȱ (Inspectioonȱ d’Académ mieȱ yȱ Recteu urȱ d’Académ mie),ȱ elȱ esqu uemaȱ esȱ mu uyȱ parecido.ȱ Enȱ cualq quierȱcaso,ȱeelȱesquemaaȱanteriorȱdaaȱbuenaȱcueentaȱdeȱlaȱco omplejidad dȱdelȱgobiern noȱdeȱ ȱDisstinguimosȱen ntreȱeducación nȱobligatoriaȱ((estoȱes,ȱdeȱ3ȱ aȱ16ȱaños)ȱyȱn noȱobligatoriaaȱ(0Ȭ3,ȱartes,ȱm música,ȱ acomp pañamientoȱesscolar,ȱdanza,ȱlenguas…)ȱ 132 156ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ laȱeducaciónȱenȱunȱentornoȱcomoȱ elȱcatalánȱoȱelȱfrancés.ȱLosȱseisȱnivelesȱdeȱgobiernoȱ identificadosȱ comoȱ potencialmenteȱ participantesȱ enȱ elȱ gobiernoȱ deȱ laȱ educación,ȱ nosȱ muestranȱunȱcomplejoȱmosaicoȱdeȱgobernabilidad.ȱEsȱciertoȱqueȱelȱpapelȱdeȱalgunosȱesȱ menorȱ (Comarcaȱ oȱ Diputación)ȱ enȱ relaciónȱ conȱ laȱ vertienteȱ pedagógica,ȱ peroȱ importanteȱ enȱ relaciónȱ conȱ serviciosȱ deȱ soporteȱ fundamentalesȱ (comedor,ȱ transporteȱ escolar,ȱ becasȱ deȱ ayudaȱ aȱ laȱ compraȱ deȱ libros).ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ comoȱ seȱ observaȱ claramente,ȱ elȱ pesoȱ deȱ losȱ diferentesȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ estáȱ claramenteȱ decantadoȱ haciaȱ laȱ educaciónȱ noȱ obligatoria;ȱ hechoȱ queȱ nosȱ indicaȱ queȱ todavíaȱ laȱ capacidadȱ deȱ incidenciaȱenȱlaȱeducaciónȱ“dura”ȱesȱlimitada.ȱ ȱ Enȱ consonanciaȱ conȱ loȱ anterior,ȱ muchosȱ autoresȱ proponenȱ unaȱ formaȱ distintaȱ deȱ clasificarȱ losȱ sistemasȱ educativos,ȱ pasandoȱ deȱ modelosȱ netamenteȱ institucionalesȱ aȱ modelosȱ basadosȱ enȱ lasȱ competenciasȱ yȱ capacidadȱ deȱ decisiónȱ realesȱ paraȱ cadaȱ nivelȱ educativoȱ(Mons,ȱ2007;ȱOCDE,ȱ2008;ȱOCDE,ȱ2012;ȱPratsȱyȱRaventós,ȱ2005).ȱEnȱgeneral,ȱ másȱalláȱdeȱlosȱmodelosȱdeȱsistemaȱeducativoȱcomentadosȱanteriormente,ȱparaȱestimarȱ elȱ carácterȱ centralistaȱ oȱ noȱ deȱ unȱ país,ȱ estosȱ autoresȱ consideranȱ queȱ esȱ necesarioȱ tambiénȱ analizarȱ elȱ poderȱ realȱ deȱ decisiónȱ yȱ actuaciónȱ enȱ cadaȱ unoȱ deȱ losȱ distintosȱ nivelesȱ deȱ organizaciónȱ educativa133;ȱ ȱ Siȱ seȱ determinaȱ laȱ capacidadȱ deȱ establecerȱ objetivosȱlocalesȱenȱlosȱsectoresȱeducativosȱformales,ȱseȱpuedeȱconstruirȱunȱíndiceȱmuyȱ sencilloȱ queȱ expresaȱ losȱ diferentesȱ factoresȱ deȱ diferenciaciónȱ delȱ sistema.ȱ Enȱ otrasȱ palabras,ȱ asignandoȱ valoresȱ paraȱ cadaȱ competenciaȱ específicaȱ yȱ paraȱ cadaȱ nivelȱ deȱ gobiernoȱúltimoȱresponsable,ȱseȱpuedeȱdeterminarȱ“aȱquienȱcorresponde”ȱelȱpesoȱdeȱlaȱ gestiónȱ cotidianaȱ deȱ unȱ sectorȱ educativoȱ enȱ concreto.ȱ Así,ȱ aȱ mayorȱ diversidadȱ gubernamentalȱ entreȱ nivelesȱ educativos,ȱ mayorȱ juegoȱ multinivel;ȱ yȱ aȱ menor,ȱ másȱ concentraciónȱ deȱ laȱ gestiónȱ deȱ laȱ educación.ȱ ȱ Esteȱ análisisȱ refuerzaȱ todavíaȱ másȱ laȱ anteriorȱ visiónȱ multinivelȱ deȱ laȱ educaciónȱ yȱ permiteȱ laȱ visualizaciónȱ gráficaȱ delȱ nivelȱ ȱComoȱvariablesȱrelevantesȱapuntan:ȱlasȱdecisionesȱsobreȱelȱcurrículum,ȱlaȱcontrataciónȱdeȱlosȱdocentes,ȱ laȱ financiaciónȱ yȱ laȱ gestiónȱ deȱ losȱ recursos.ȱ Además,ȱ siȱ nosȱ centramosȱ enȱ laȱ capacidadȱ deȱ establecerȱ objetivosȱ localesȱ enȱ losȱ sectoresȱ educativosȱ formales,ȱ podemosȱ construirȱ unȱ índiceȱ muyȱ sencilloȱ queȱ expresaȱlosȱdiferentesȱfactoresȱdeȱdiferenciaciónȱdelȱsistema.ȱ 133 157ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ educativoȱ predominanteȱ paraȱ cadaȱ sectorȱ educativo.ȱ Enȱ laȱ siguienteȱ tablaȱ analizoȱ elȱ gradoȱ deȱ penetraciónȱ deȱ cadaȱ unoȱ deȱ losȱ nivelesȱ territorialesȱ enȱ laȱ políticaȱ educativaȱ “dura”,ȱ laȱ educaciónȱ obligatoria,ȱ desdeȱ losȱ 3ȱ añosȱ hastaȱ losȱ 16,ȱ laȱ postȬobligatoriaȱ noȱ superiorȱyȱlaȱeducaciónȱdeȱlaȱpequeñaȱinfanciaȱ0Ȭ2ȱañosȱparaȱelȱcasoȱcatalán.ȱ Tablaȱ3.2:ȱPosesiónȱdeȱlaȱcompetenciaȱporȱnivelesȱeducativosȱenȱFranciaȱyȱCataluña134.ȱȱ FRANCIAȱ Nivelȱeducativoȱ Maternelleȱ Edadȱalumnosȱ 2ȱaȱ5ȱ Competenciaȱ Definiciónȱdeȱlosȱ programasȱdeȱformaciónȱ (currículo)ȱ Títulos:ȱdefiniciónȱyȱ obtenciónȱ Construcciónȱyȱ mantenimientoȱdeȱ inmueblesȱ Adquisiciónȱdeȱmaterialȱ pedagógicoȱ Gestiónȱdeȱlosȱdocentes:ȱ formación,ȱ reclutamiento,ȱ remuneraciónȱ Gestiónȱdelȱpersonalȱ administrativoȱ Determinaciónȱdeȱlaȱ escolarizaciónȱ Definiciónȱ presupuestariaȱ Transporteȱyȱcomedorȱ Nivelesȱdeȱgobiernoȱ implicadosȱ Modaȱ(nivelȱ predominante)ȱ CATALUNYAȱ Écoleȱ Collègeȱ Lycéeȱ Guarderíaȱ 2ȱcicloȱ inf.primariaȱ ESOȱ Bach.ȱ 6ȱaȱ11ȱ 16ȱaȱ18ȱ 0ȱaȱ2ȱ 3ȱaȱ11ȱ 12ȱaȱ 16ȱ 17Ȭ18ȱ 12ȱaȱ15ȱ Nivelȱdeȱgobiernoȱresponsableȱ Nivelȱdeȱgobiernoȱresponsableȱ 4ȱ 4ȱ 4ȱ 4ȱ 3ȱ 4ȱ 4ȱ 4ȱ xȱ xȱ 4ȱ 4ȱ xȱ xȱ 4ȱ 4ȱ 1ȱ 1ȱ 2ȱ 3ȱ 1ȱ 1ȱ 3ȱ 3ȱ 1ȱ 1ȱ 4ȱ 4ȱ 1ȱ 3ȱ 3ȱ 3ȱ 4ȱ 4ȱ 4ȱ 4ȱ 1ȱ 3ȱ 3ȱ 3ȱ 1ȱ 4ȱ 4ȱ 3ȱ 1ȱ 3ȱ 3ȱ 3ȱ 1ȱ 1ȱ 2ȱ 4ȱ 1ȱ 3ȱ 3ȱ 3ȱ 4ȱ 4ȱ 4ȱ 4ȱ 1ȱ 3ȱ 3ȱ 3ȱ 1ȱ 1ȱ 2ȱ 3ȱ 1ȱ 2ȱ 2ȱ 2ȱ 2ȱ 2ȱ 3ȱ 2ȱ 2ȱ 3ȱ 3ȱ 3ȱ 1ȱ 4ȱ 4ȱ 4ȱ 1ȱ 3ȱ 3ȱ 3ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropia.ȱȱ ȱ Así,ȱ claramenteȱ podemosȱ determinarȱ que,ȱ enȱ relaciónȱ conȱ laȱ educación,ȱ elȱ nivelȱ educativoȱ formalȱ másȱ municipalizado,ȱ segúnȱ laȱ atribuciónȱ deȱ valoresȱ anterior,ȱ esȱ sinȱ dudaȱ algunaȱ laȱ guarderíaȱ paraȱ elȱ casoȱ españolȬcatalánȱ (0Ȭ2ȱ años)ȱ yȱ laȱ maternelleȱ (2Ȭ5ȱ 134ȱLaȱasignaciónȱdeȱvaloresȱesȱlaȱsiguiente:ȱ(1):ȱcompetenciaȱdelȱgobiernoȱlocal;ȱ(2):ȱcompetenciaȱprovincial,ȱ comarcalȱ oȱ departamental;ȱ (3):ȱ competenciaȱ regionalȱ oȱ deȱ laȱ comunidadȱ autónoma;ȱ (4):ȱ competenciaȱ estatal;ȱ(x):ȱnoȱaplicableȱporȱnoȱexistir.ȱ 158ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ años)ȱ paraȱ elȱ casoȱ francés.ȱ Noȱ esȱ deȱ extrañar,ȱ pues,ȱ queȱ estasȱ dosȱ institucionesȱ educativasȱ seanȱ lasȱ “joyasȱ deȱ laȱ corona”ȱ deȱ losȱ nivelesȱ municipales135.ȱ Aȱ travésȱ deȱ suȱ actuaciónȱ seȱ puedeȱ visualizar,ȱ mejorȱ queȱ enȱ ningunaȱ otraȱ política,ȱ laȱ actividadȱ delȱ gobiernoȱmunicipal.ȱȱTambiénȱesȱimportanteȱdestacarȱqueȱelȱgobiernoȱlocalȱparticipaȱdeȱ formaȱsustancialȱenȱlosȱdosȱprimerosȱnivelesȱeducativos,ȱdecayendoȱposteriormenteȱsuȱ participaciónȱ aȱ medidaȱ queȱ seȱ avanzaȱ enȱ elȱ nivelȱ educativo.ȱ Deȱ hecho,ȱ laȱ tablaȱ 3.2ȱ expresaȱ unaȱ informaciónȱ parecidaȱ aȱ laȱ deȱ laȱ figuraȱ 3.1,ȱ puestoȱ queȱ evidenciaȱ queȱ prácticamenteȱ ningúnȱ nivelȱ educativoȱ estáȱ exentoȱ deȱ laȱ colaboraciónȱ enteȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ paraȱ laȱ prestaciónȱ delȱ servicio.ȱ Esoȱ sí,ȱ lasȱ intensidadesȱ yȱ relacionesȱ queȱ seȱ establecenȱ varíanȱ profundamenteȱ enȱ funciónȱ delȱ nivelȱ educativoȱ yȱ deȱ laȱ competenciaȱ deȱqueȱseȱtrate.ȱ ȱ 3.1.3.1ȱRelacionesȱintergubernamentalesȱenȱeducación.ȱ Tantoȱ paraȱ elȱ casoȱ Francésȱ comoȱ paraȱ elȱ casoȱ españolȱ oȱ catalán,ȱ elȱ análisisȱ deȱ laȱ posiciónȱ relativaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ elȱ sistemaȱ deȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ yȱ enȱ relaciónȱ conȱ laȱ políticaȱ educativa,ȱ esȱ fundamental.ȱ Dosȱ grandesȱ característicasȱ sobresalen:ȱlaȱprácticaȱausenciaȱdeȱcompetenciasȱeducativasȱ“duras”136ȱyȱsuȱposiciónȱdeȱ relativaȱautonomíaȱpolíticaȱgeneralȱrespectoȱdelȱcentroȱpolíticoȱ(elȱEstadoȱparaȱelȱcasoȱ FrancésȱyȱlaȱGeneralitatȱparaȱelȱcasoȱcatalán).ȱȱBajoȱestasȱcondiciones,ȱhayȱqueȱrecordarȱ queȱlosȱgobiernosȱlocalesȱseȱhanȱmantenidoȱinstitucionalmenteȱestablesȱenȱlosȱañosȱenȱ queȱlaȱtesisȱseȱdesarrolla,ȱesȱdecir,ȱnoȱhanȱsufridoȱmodificacionesȱsustancialesȱniȱenȱsuȱ sistemaȱdeȱelección,ȱniȱenȱlaȱreparticiónȱcompetencial,ȱniȱenȱlaȱestructuraȱdeȱgobierno.ȱ Esȱimportanteȱdestacarȱque,ȱsinȱembargo,ȱlosȱgobiernosȱlocalesȱhanȱevolucionado.ȱLosȱ municipiosȱdeȱhoyȱseȱparecenȱmuyȱpoco,ȱenȱtérminosȱeducativos,ȱaȱlosȱmunicipiosȱdeȱ haceȱ12ȱañosȱ–siȱnosȱceñimosȱalȱperiodoȱdeȱlaȱtesisȬȱyȱtodavíaȱmenosȱaȱlosȱmunicipiosȱ ȱAdemásȱesȱunȱdatoȱreconocidoȱporȱprácticamenteȱtodosȱlosȱentrevistados.ȱUnaȱgranȱmayoríaȱconsideraȱ queȱlosȱmunicipiosȱhanȱtomadoȱconȱgranȱentusiasmoȱȬyȱgranȱdependenciaȱeconómicaȱdeȱotrosȱnivelesȬȱlasȱ políticasȱcentradasȱenȱlasȱguarderías.ȱParaȱobtenerȱmásȱdetallesȱsobreȱlasȱopinionesȱsobreȱesteȱextremoȱlasȱ transcripcionesȱdeȱlasȱentrevistasȱseȱencuentranȱenȱelȱanexo.ȱ 136ȱLasȱcompetenciasȱeducativasȱdurasȱseȱpuedenȱconceptualizarȱcomoȱaquellasȱqueȱafectanȱdirectamenteȱaȱ laȱ provisiónȱ delȱ servicioȱ públicoȱ deȱ laȱ transmisiónȱ educativa:ȱ contenidos,ȱ titulaciones,ȱ edadȱ mínimaȱ yȱ máximaȱdeȱescolarización,ȱprofesorado…ȱ 135 159ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ deȱ haceȱ 30ȱ años.ȱ Efectivamenteȱ seȱ hanȱ diversificado,ȱ responsabilizadoȱ yȱ actuadoȱ muchoȱmásȱdecididamenteȱenȱpolíticaȱeducativa.ȱSinȱembargo,ȱenȱlaȱsecciónȱprecedenteȱ hemosȱvistoȱqueȱlasȱteoríasȱdelȱnuevoȱlocalismo,ȱqueȱexplicanȱdeȱformaȱabstractaȱesteȱ apoderamientoȱ yȱ actuaciónȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ sobreȱ materiasȱ queȱ noȱ sonȱ estrictamenteȱ deȱ suȱ competencia,ȱ deȱ haberseȱ producido,ȱ seȱ haȱ efectuadoȱ sinȱ unȱ aumentoȱ significativoȱ deȱ laȱ capacidadȱ económicaȱ municipal.ȱ Siguiendoȱ aȱ lógicaȱ deȱ laȱ explicación,ȱsiȱhaȱhabidoȱunȱaumentoȱdeȱlaȱactividadȱeducativaȱdeberíaȱverseȱreflejadoȱ tambiénȱ enȱ elȱ aumentoȱ delȱ gastoȱ públicoȱ localȱ enȱ educación.ȱ Generalmente,ȱ losȱ indicadoresȱ deȱ carácterȱ económicoȱ utilizadosȱ sonȱ laȱ distribuciónȱ delȱ ȱ porcentajeȱ delȱ gastoȱ públicoȱ porȱ nivelesȱ deȱ gobierno137.ȱ Aȱ pesarȱ deȱ queȱ heȱ comentadoȱ queȱ elȱ factorȱ económicoȱ esȱ fundamentalȱ paraȱ entenderȱ losȱ procesosȱ deȱ municipalizaciónȱ oȱ descentralización,ȱ estosȱ indicadoresȱ enȱ ningúnȱ casoȱ noȱ ofrecenȱ informaciónȱ sobreȱ elȱ gradoȱ deȱ autonomíaȱ realȱ (entendidoȱ comoȱ márgenesȱ deȱ maniobra,ȱ libertadȱ deȱ distribuciónȱ deȱ ingresos…),ȱ peroȱ siȱ sonȱ unȱ indicadorȱ indiciarioȱ deȱ laȱ importanciaȱ deȱ cadaȱnivelȱdeȱgobiernoȱenȱlaȱproducciónȱdelȱservicioȱeducativo.ȱ Losȱ porcentajesȱ deȱ gastoȱ públicoȱ enȱ educaciónȱ paraȱ elȱ nivelȱ deȱ gobiernoȱ localȱ presentanȱpatronesȱdistintosȱdeȱcomportamientoȱparaȱlosȱtresȱcasosȱexaminados.ȱSiȱnosȱ centramosȱ exclusivamenteȱ enȱ elȱ porcentajeȱ deȱ gastoȱ localȱ oȱ subȬcentral,ȱ elȱ siguienteȱ gráficoȱ muestraȱ claramenteȱ lasȱ evolucionesȱ deȱ losȱ distintosȱ sistemasȱ enȱ elȱ periodoȱ deȱ estudioȱ deȱ laȱ tesis.ȱ Elȱ casoȱ americanoȱ presentaȱ unaȱ tendenciaȱ delȱ gastoȱ estatalȱ ligeramenteȱdecreciente,ȱaumentadoȱelȱpesoȱrelativoȱdelȱEstadoȱFederal.ȱElȱcasoȱfrancésȱ muestraȱbienȱlaȱlentaȱperoȱcrecienteȱdescentralizaciónȱdelȱsistemaȱfrancés,ȱaumentandoȱ hastaȱ7ȱpuntosȱporcentualesȱlaȱparticipaciónȱeconómicaȱdelȱgobiernoȱsubȬcentralȱenȱelȱ gastoȱeducativoȱ(delȱ23,6%ȱdeȱ1999ȱalȱ30,5%ȱdeȱ2010).ȱElȱcasoȱespañolȱesȱelȱqueȱpresentaȱ unaȱtendenciaȱmásȱclaraȱaȱlaȱestabilidadȱdeȱlosȱporcentajes,ȱconȱunaȱevoluciónȱlentaȱyȱ prácticamenteȱinapreciable.ȱȱ ȱ ȱ Losȱ indicadoresȱ deȱ laȱ OCDEȱ sonȱ datosȱ agregadosȱ paraȱ todosȱ losȱ nivelesȱ educativos,ȱ incluidaȱ laȱ educaciónȱsuperior.ȱȱ 137 160ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ Gráficoȱ3.1:ȱevoluciónȱdelȱgastoȱpúblicoȱeducativoȱaȱnivelȱlocalȱ(%)*ȱȱ ȱ *ȱcomputadoȱcomoȱexclusivamenteȱlocalȱesȱelȱcasoȱespañol.ȱLosȱdatosȱfrancesesȱyȱestadounidensesȱseȱrefierenȱalȱsistemaȱsubȱcentralȱyȱ losȱestadosȱfederados,ȱrespectivamente.ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdeȱdatosȱdeȱlaȱOCDE.ȱ ȱ LosȱdatosȱanterioresȱsonȱdatosȱagregadosȱparaȱelȱconjuntoȱdeȱEspaña,ȱperoȱenȱesteȱ sentido,ȱ inclusoȱ losȱ indicadoresȱ propiosȱ delȱ Departamentȱ d’Ensenyamentȱ refuerzanȱ laȱ ideaȱ deȱ queȱ elȱ porcentajeȱ deȱ gastoȱ educativoȱ municipalȱ seȱ mantieneȱ estable.ȱ Lasȱ proporcionesȱdeȱgastoȱpúblicoȱsonȱconstantesȱyȱparejos,ȱtantoȱantesȱcomoȱdespuésȱdeȱ transferenciasȱentreȱnivelesȱdeȱgobierno,ȱparaȱtodoȱelȱperiodo138.ȱComoȱseȱobservaȱenȱlaȱ siguienteȱ tabla,ȱ elȱ porcentajeȱ deȱ recursosȱ educativosȱ queȱ gestionanȱ losȱ gobiernosȱ localesȱseȱhaȱmantenidoȱprácticamenteȱinalteradoȱenȱlosȱúltimosȱcincoȱaños.ȱAúnȱyȱasí,ȱ esȱ destacableȱ queȱ elȱ volumenȱ porcentualȱ deȱ recursosȱ deȱ queȱ disponenȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ prácticamenteȱ seȱ duplicaȱ despuésȱ deȱ lasȱ transferenciasȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobierno,ȱ pasandoȱ delȱ 5,1%ȱ deȱ mediaȱ antesȱ deȱ transferenciasȱ aȱ unȱ 8,5%ȱ deȱ mediaȱ 138 ȱEnȱesteȱcasoȱyȱparaȱlosȱdatosȱcatalanesȱ2003Ȭ2008.ȱ 161ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ despuésȱdeȱtransferencias139.ȱEsteȱdatoȱindicaȱqueȱelȱpapelȱeconómicoȱdelȱgobiernoȱlocalȱ esȱmuyȱpocoȱȱrelevanteȱenȱrelaciónȱconȱelȱpoderȱdeȱlaȱcomunidadȱautónoma.ȱȱ ȱTablaȱ3.3:ȱGastoȱpúblicoȱeducativoȱporȱnivelesȱdeȱgobiernoȱantesȱyȱdespuésȱdeȱtransferenciasȱenȱ Catalunya.ȱ Cursosȱ Nivelȱdeȱ gobiernoȱ Antesȱdeȱtransferenciasȱ(fuenteȱdeȱgastoȱinicial)ȱ 2003Ȭ2004ȱ 2004Ȭ2005ȱ 2005Ȭ2006ȱ 2006Ȭ2007ȱ 2007Ȭ2008ȱ Autonómicoȱ 93,4%ȱ 94,5%ȱ 95,6%ȱ 96,3%ȱ 93,5%ȱ Localȱ 5,2%ȱ 4,1%ȱ 3,2%ȱ 2,5%ȱ 5,3%ȱ Centralȱ 1,4%ȱ 1,4%ȱ 1,2%ȱ 1,2%ȱ 1,2%ȱ Despuésȱdeȱtransferenciasȱ(fuenteȱdeȱgastoȱfinal)ȱ Autonómicoȱ 89,7%ȱ 90,4%ȱ 90,5%ȱ 91,7%ȱ 88,9%ȱ Localȱ 8,9%ȱ 8,2%ȱ 8.3%ȱ 7,2%ȱ 9,9%ȱ Centralȱ 1,4%ȱ 1,4%ȱ 1,2%ȱ 1,1%ȱ 1,2%ȱ Fuente:ȱSistemaȱdȇindicadorsȱdȇEnsenyamentȱdeȱCatalunya,ȱnúm.ȱ14,ȱpáginasȱ41ȱȱyȱ42,ȱ2011ȱ ȱ Asíȱpues,ȱlasȱteoríasȱdelȱnuevoȱlocalismoȱquedanȱunaȱvezȱmásȱaȱexpensasȱdeȱrealizarȱ unȱanálisisȱmásȱprofundo,ȱmásȱafinadoȱqueȱlaȱsimpleȱconstataciónȱdeȱalgunosȱestudiosȱ deȱ caso,ȱ queȱ puedenȱ noȱ serȱ generalizablesȱ alȱ conjuntoȱ delȱ entramandoȱ institucionalȱ municipal.ȱ Unaȱ vezȱ más,ȱ losȱ datosȱ agregadosȱ nosȱ demuestranȱ queȱ elȱ papelȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ elȱ gastoȱ educativoȱ noȱ seȱ haȱ modificadoȱ niȱ ampliadoȱ sustancialmenteȱ enȱ losȱ últimosȱ 10ȱ años,ȱ comoȱ seȱ suponeȱ queȱ síȱ loȱ hanȱ hechoȱ lasȱ políticasȱ educativasȱ locales.ȱ Asíȱ pues,ȱ esȱ necesarioȱ encontrarȱ indicadoresȱ másȱ institucionales,ȱ basadosȱ enȱ otrosȱ conceptosȱ distintosȱ aȱ laȱ simpleȱ observaciónȱ yȱ constataciónȱ sobreȱ elȱ terreno,ȱ paraȱ explicarȱ deȱ quéȱ maneraȱ seȱ haȱ producidoȱ laȱ municipalizaciónȱ educativa.ȱ Siȱ laȱ municipalizaciónȱ noȱ seȱ expresaȱ enȱ unȱ aumentoȱ sustancialȱdelȱgastoȱaȱnivelȱagregado,ȱperoȱseȱhaȱobservadoȱunȱaumentoȱdeȱlasȱpolíticasȱ prestadasȱdesdeȱelȱnivelȱdeȱgobiernoȱmunicipal,ȱesȱnecesarioȱanalizarȱelementosȱcomoȱ lasȱrelacionesȱintergubernamentalesȱparaȱpoderȱexplicarȱmejorȱesteȱfenómeno.ȱȱ ȱȱ ȱElȱprimerȱdatoȱseȱcalculaȱaȱpartirȱdeȱlaȱtablaȱdeȱlaȱOCDE,ȱrelativoȱalȱconjuntoȱdeȱEspaña,ȱmientrasȱqueȱelȱ segundoȱseȱcalculaȱaȱpartirȱdeȱlosȱindicadoresȱpropiosȱdelȱDepartamentȱyȱseȱrefiereȱsóloȱaȱCatalunya.ȱȱ 139 162ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ seȱ haȱ constataȱ queȱ elȱ espacioȱ educativoȱ es,ȱ deȱ hecho,ȱ extremadamenteȱ multinivel,ȱ aȱ pesarȱ deȱ queȱ losȱ marcosȱ estrictamenteȱ legalesȱ noȱ loȱ preveanȱ así;ȱ yȱ queȱ laȱ importanciaȱ deȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ esȱ creciente.ȱElȱmarcoȱgeneralȱdeȱlaȱnormativaȱeducativaȱespañolaȱyȱcatalanaȱrespectoȱdelȱ papelȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ vieneȱ marcadaȱ porȱ laȱ centralizaciónȱ yȱ laȱ rigidezȱ (Riba,ȱ 2004),ȱyȱsinȱembargoȱelȱ conjuntoȱdelȱsistemaȱhaȱproporcionadoȱmásȱyȱmásȱespaciosȱaȱ losȱgobiernosȱlocales;ȱyȱelloȱaȱpesarȱdelȱpapelȱsecundarioȱqueȱlaȱnormativaȱotorgaȱaȱlosȱ gobiernosȱlocalesȱenȱmateriaȱeducativa.ȱLaȱrealidadȱmultinivelȱyȱlasȱinterdependenciasȱ administrativoȬgubernamentalesȱsonȱunȱhechoȱdifícilmenteȱdiscutibleȱ(Agranoff,ȱ2007;ȱ Bruguéȱetȱal.,ȱ2000;ȱLazarȱyȱLeuprecht,ȱ2007a;ȱMeierȱetȱal.,ȱ2004)ȱyȱsostengoȱqueȱpuedenȱ explicar,ȱ mejorȱ queȱ cualquierȱ otraȱ variable,ȱ elȱ procesoȱ deȱ municipalizaciónȱ educativaȱ paraȱelȱcasoȱcatalán.ȱEntiendo,ȱcontrariamenteȱaȱloȱqueȱhaceȱbuenaȱparteȱdeȱlaȱliteraturaȱ catalanaȱ sobreȱ elȱ tema,ȱ queȱ lasȱ interdependenciasȱ noȱ generanȱ espaciosȱ libresȱ deȱ jerarquías,ȱ niȱ libresȱ deȱ imposicionesȱ políticasȱ yȱ económicas,ȱ alȱ contrarioȱ deȱ loȱ queȱ estableceȱBruguéȱ(BruguéȱyȱCanal,ȱ2012).ȱPartirȱdeȱpostuladosȱnormativosȱparaȱrealizarȱ determinadosȱanálisisȱesȱpartirȱdeȱunaȱbaseȱdeficienteȱporȱsesgada.ȱ Enȱ relaciónȱ conȱ elȱ casoȱ catalán,ȱ esȱ destacableȱ queȱ laȱ proyecciónȱ multinivelȱ deȱ laȱ políticaȱ educativaȱ seȱ haȱ llevadoȱ aȱ caboȱ básicamenteȱ medianteȱ laȱ formalizaciónȱ deȱ convenios.ȱ Entreȱ losȱ principalesȱ instrumentosȱ queȱ vehiculanȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentales140,ȱesȱmuyȱdestacableȱqueȱelȱDepartamentȱd’Ensenyamentȱnoȱformaȱ parteȱmásȱqueȱdeȱelȱConsorciȱd’EducacióȱdeȱBarcelona.ȱElȱDepartamentȱnoȱformaȱparteȱdeȱ ningúnȱotroȱórganoȱqueȱvehiculeȱlasȱrelacionesȱcooperativasȱentreȱnivelesȱdeȱgobierno,ȱ comoȱporȱejemplo:ȱfundacionesȱpúblicas,ȱorganismosȱautónomos,ȱempresasȱpúblicasȱoȱ consorcios.ȱAsíȱpues,ȱnosȱencontramosȱanteȱunȱorganismoȱpolíticoȬadministrativoȱpocoȱ habituadoȱ aȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentales;ȱ yȱ enȱ cambioȱ muyȱ habituadoȱ aȱ mantenerȱ relacionesȱ deȱ jerarquía,ȱ controlȱ yȱ supervisiónȱ enȱ relaciónȱ conȱ todasȱ lasȱ administracionesȱqueȱcolaboranȱconȱél.ȱAdemás,ȱsegúnȱlosȱdatosȱdelȱPanelȱdeȱPolítiquesȱ PúbliquesȱLocalsȱd’EducacióȱdeȱlaȱFundacióȱCarlesȱPiȱiȱSunyer,ȱȱlaȱGeneralitatȱdeȱCatalunyaȱ 140 ȱElȱanálisisȱdetalladoȱdeȱestosȱinstrumentosȱseȱhallaȱenȱlaȱsiguienteȱsecciónȱdeȱlaȱtesis.ȱ 163ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ haȱprestadoȱalgúnȱtipoȱdeȱsoporteȱoȱayudaȱaȱlosȱmunicipiosȱenȱmateriaȱeducativaȱenȱunȱ 97%ȱ deȱ losȱ casosȱ yȱ enȱ másȱ deȱ unȱ 90%ȱ seȱ haȱ tratadoȱ deȱ ayudaȱ financieraȱ (Fundacióȱ Carlesȱ Piȱ iȱ Sunyer,ȱ 2010).ȱ Asíȱ pues,ȱ seȱ trataȱ delȱ nivelȱ deȱ gobiernoȱ preponderanteȱ enȱ materiaȱeducativaȱyȱejerceȱsuȱpapelȱenȱunaȱposiciónȱdeȱrelativaȱautarquía,ȱqueȱpresumoȱ seȱtrasladaȱaȱlaȱmaterializaciónȱdeȱsusȱrelacionesȱintergubernamentales.ȱ ȱ Laȱvoluntadȱdeȱlosȱsistemasȱfrancésȱyȱcatalánȱesȱclaramenteȱlaȱdeȱretenerȱenȱmanosȱ deȱ losȱ centrosȱ políticosȱ laȱ capacidadȱ deȱ imposiciónȱ deȱ losȱ criteriosȱ últimos,ȱ laȱ capacidadȱdeȱimponerȱunaȱdeterminadaȱorientación.ȱEstaȱcapacidadȱestáȱíntimamenteȱ relacionadaȱ conȱ laȱ voluntadȱ homogeneizadora,ȱ limitadoraȱ deȱ lasȱ desigualdades,ȱ queȱ puedaȱ introducirȱ laȱ dinámicaȱ multinivel.ȱ Comoȱ seȱ haȱ visto,ȱ laȱ expansiónȱ deȱ laȱ educaciónȱ públicaȱ ocurrióȱ paralelamenteȱ alȱ desarrolloȱ deȱ gobiernosȱ fuertesȱ queȱ buscabanȱ principalmenteȱ laȱ estandarizaciónȱ deȱ losȱ procesosȱ yȱ contenidosȱ educativosȱ (Welshȱ yȱ McGinn,ȱ 1999).ȱ Bajoȱ esteȱ supuestoȱ laȱ educaciónȱ mejoróȱ enȱ calidadȱ comoȱ resultadoȱ directoȱ deȱ estaȱ homogeneización,ȱ inclusoȱ superandoȱ aȱ laȱ elitistaȱ educaciónȱ privadaȱdondeȱlaȱhabía.ȱTambiénȱenȱesteȱmomentoȱinicial,ȱaȱmediadosȱdelȱsigloȱXIX,ȱseȱ empezaronȱ aȱ desarrollarȱ losȱ ministeriosȱ deȱ educaciónȱ queȱ funcionabanȱ aȱ baseȱ deȱ compactarȱ competenciasȱ yȱ aglutinarȱ decisionesȱ sobreȱ elȱ conjuntoȱ delȱ sistema,ȱ trabajandoȱ bajoȱ unȱ sistemaȱ burocráticoȱ clásicoȱ (Fiske,ȱ 1996;ȱ Green,ȱ 1990).ȱ Estaȱ burocratizaciónȱ delȱ sistemaȱ vaȱ deȱ laȱ manoȱ conȱ laȱ implementaciónȱ deȱ unȱ modeloȱ altamenteȱ centralizado,ȱ puestoȱ queȱ garantizaȱ aspectosȱ como:ȱ controlȱ jerárquico,ȱ divisiónȱdelȱtrabajo,ȱdistribuciónȱdeȱposicionesȱenȱfunciónȱdeȱobjetivos,ȱsupervisiónȱdeȱ estándaresȱ yȱ monitorizaciónȱ deȱ losȱ resultadosȱ (Welshȱ yȱ McGinn,ȱ 1999).ȱ Enȱ elȱ ámbitoȱ estrictamenteȱ educativoȱ estaȱ burocratizaciónȱ significóȱ laȱ construcciónȱ deȱ escuelasȱ separadasȱ deȱ cualquierȱ otroȱ servicio,ȱ laȱ divisiónȱ deȱ losȱ tiemposȱ yȱ momentosȱ educativos,ȱ laȱ especificaciónȱ deȱ losȱ contenidos,ȱ elȱ controlȱ deȱ losȱ profesoresȱ yȱ deȱ losȱ alumnosȱmedianteȱpruebas,ȱyȱelȱestablecimientoȱdeȱdiplomasȱ(WelshȱyȱMcGinn,ȱ1999).ȱ Laȱ educaciónȱ gratuitaȱ yȱ universalȱ representaȱ unȱ instrumentoȱ fundamentalȱ paraȱ laȱ construcciónȱ deȱ losȱ estadosȬnaciónȱ europeos.ȱ Losȱ sistemasȱ educativosȱ centralizadosȱ 164ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ permitenȱmoldearȱyȱreflejarȱlosȱvaloresȱdeȱunaȱnación,ȱsusȱcostumbres,ȱsusȱidiomasȱyȱ susȱprioridadesȱcolectivas.ȱAdemásȱhanȱpermitidoȱ(comoȱejemplificaȱperfectamenteȱelȱ casoȱfrancés)ȱpromoverȱoȱimpedirȱnacionalidadesȱdistintasȱdeȱlaȱestatalȱyȱlaȱexpresiónȱ deȱsusȱcostumbresȱyȱsuȱidentidad.ȱȱ Sinȱembargo,ȱunȱmodeloȱcentralizadoȱyȱburocratizadoȱpresentaȱunaȱgranȱdisfunción:ȱ aȱ medidaȱ queȱ aumentaȱ laȱ masaȱ crítica,ȱ lasȱ ineficienciasȱ yȱ lasȱ rigidecesȱ seȱ disparan,ȱ comprometiendoȱlaȱcalidadȱdelȱservicio.ȱAutoresȱcomoȱFiskeȱ(1996)ȱoȱWeilerȱ(1993)ȱenȱ (HannawayȱyȱCarnoy,ȱ1993)ȱconsideranȱqueȱelȱcentroȱpolíticoȱbuscaȱconstantementeȱelȱ equilibrioȱ entreȱ dosȱ objetivosȱ importantesȱ yȱ aȱ menudoȱ contrapuestos:ȱ elȱ mantenimientoȱ eficazȱ delȱ controlȱ sobreȱ susȱ políticasȱ yȱ elȱ mantenimientoȱ deȱ laȱ legitimidadȱ deȱ suȱ actuación.ȱ Laȱ centralizaciónȱ favoreceȱ elȱ control,ȱ mientrasȱ queȱ laȱ descentralizaciónȱ fomentaȱ laȱ legitimidad.ȱ Bajoȱ condicionesȱ deȱ conflicto,ȱ laȱ descentralizaciónȱ puedeȱ serȱ unaȱ estrategiaȱ útilȱ paraȱ laȱ gestiónȱ delȱ conflictoȱ yȱ laȱ obtenciónȱ deȱ legitimidad,ȱ aspectoȱ queȱ demuestraȱ aȱ laȱ perfecciónȱ elȱ casoȱ deȱ laȱ descentralizaciónȱregionalȱespañola.ȱȱ Puesȱ bien,ȱ laȱ mismaȱ argumentaciónȱ seȱ puedeȱ aplicarȱ paraȱ losȱ procesosȱ deȱ descentralizaciónȱ oȱ municipalizaciónȱ queȱ analizo.ȱ Losȱ incentivosȱ deȱ losȱ respectivosȱ centrosȱ políticosȱ paraȱ cederȱ capacidadȱ oȱ competenciasȱ vienenȱ deȱ laȱ manoȱ deȱ unaȱ determinadaȱ orientaciónȱ políticaȱ queȱ busqueȱ unaȱ mejoraȱ deȱ laȱ legitimidadȱ enȱ laȱ prestaciónȱ delȱ servicio.ȱ Acercarȱ elȱ poderȱ educativo,ȱ niȱ queȱ seaȱ enȱ unȱ gradoȱ menor,ȱ puedeȱ representarȱ unȱ incrementoȱ deȱ laȱ confianzaȱ entreȱ ciudadanosȱ yȱ gobierno.ȱ Sinȱ embargo,ȱ losȱ incentivosȱ paraȱ mantenerȱ elȱ poderȱ sonȱ tambiénȱ poderosos:ȱ enȱ Franciaȱ paraȱgarantizarȱlaȱigualdadȱdelȱservicio,ȱenȱCatalunya,ȱparaȱnoȱvaciarȱdeȱpoderȱpolíticoȱ elȱpoderosoȱDepartamentȱd’Ensenyament.ȱAsí,ȱapostarȱporȱmantenerȱelȱstatusȱquoȱimplicaȱ establecerȱ procesosȱ deȱ capacitaciónȱ educativaȱ (cederȱ uȱ otorgarȱ poderȱ paraȱ actuarȱ enȱ educación),ȱ peroȱ enȱ ningúnȱ casoȱ transferirȱ competenciasȱ educativas;ȱ yȱ ademásȱ manteniendoȱunȱcontrol,ȱmásȱoȱmenosȱdirecto,ȱdelȱcentroȱpolíticoȱsobreȱlasȱdecisionesȱyȱ losȱámbitosȱqueȱseȱceden.ȱ ȱ 165ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ 3.2.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱFrancia,ȱCatalunyaȱyȱlosȱEU.ȱȱ ȱ Enȱesteȱapartadoȱtrataremosȱconjuntamenteȱlosȱcasosȱcatalánȱyȱfrancés,ȱmientrasȱqueȱ elȱ casoȱ americanoȱ loȱ trataréȱ específicamenteȱ deȱ formaȱ separada.ȱ Estaȱ esȱ unaȱ opciónȱ puramenteȱ metodológica,ȱ puestoȱ queȱ elȱ únicoȱ modeloȱ educativoȱ deȱ losȱ tresȱ queȱ estáȱ efectivamenteȱmunicipalizadoȱesȱelȱamericano;ȱyȱesȱelȱcasoȱqueȱnutreȱbuenaȱparteȱdelȱ apartadoȱ empíricoȱ deȱ laȱ tesis,ȱ puestoȱ queȱ deȱ suȱ análisisȱ extraigoȱ lasȱ principalesȱ variablesȱ institucionalesȱ aȱ estudiar.ȱ Efectivamente,ȱ elȱ casoȱ americanoȱ seȱ utilizaȱ comoȱ modeloȱ contrastanteȱ paraȱ identificarȱ algunasȱ deȱ lasȱ principalesȱ variablesȱ paraȱ elȱ estudioȱ deȱ unȱ sistemaȱ educativoȱ basadoȱ enȱ unȱ fuerteȱ poderȱ local.ȱ Lasȱ variablesȱ institucionalesȱ queȱ destacaȱ laȱ literaturaȱ americanaȱ sonȱ lasȱ variablesȱ relevantesȱ enȱ lasȱ cualesȱfijarȱaspectosȱimportantesȱdelȱanálisis.ȱȱȱȱȱ ȱ 3.2.1ȱElementosȱcomunesȱdeȱlosȱmarcosȱlegalesȱfrancésȱyȱcatalán.ȱ Aȱcontinuaciónȱhagoȱunȱbreveȱresumen,ȱporȱsectoresȱeducativosȱdelȱmarcoȱlegalȱenȱ Franciaȱ yȱ enȱ Catalunya.ȱ Básicamenteȱ seȱ trataȱ deȱ unȱ repasoȱ aȱ losȱ principalesȱ aspectosȱ queȱ puedenȱ tenerȱ unȱ interésȱ enȱ relaciónȱ conȱ elȱ objetoȱ deȱ laȱ tesis.ȱ Así,ȱ noȱ realizoȱ unȱ análisisȱ jurídicoȱ enȱ profundidad,ȱ peroȱ siȱ destacoȱ algunosȱ elementosȱ queȱ meȱ parecenȱ importantesȱenȱrelaciónȱconȱelȱmarcoȱjurídicoȱqueȱdaȱcoberturaȱaȱlasȱpolíticasȱlocalesȱenȱ educación.ȱ ȱ Elȱ marcoȱ legalȱ francésȱ estableceȱ queȱ elȱ nivelȱ educativoȱ formalȱ conȱ unaȱ mayorȱ intervenciónȱmunicipalȱes,ȱcomoȱhemosȱvisto,ȱlaȱescuelaȱprimaria.ȱDesdeȱelȱsigloȱXIX,ȱyȱ enȱparticularȱdesdeȱlaȱleyȱGuizotȱdeȱ29ȱdeȱjunioȱdeȱ1833,ȱlosȱmunicipiosȱestánȱaȱcargoȱ deȱlaȱcreaciónȱyȱmantenimientoȱdeȱlasȱescuelasȱprimarias.ȱSinȱembargo,ȱsuȱjurisdicciónȱ seȱ limitaȱ aȱ loȱ ȈmaterialȈȱ deȱ laȱ educación,ȱ mientrasȱ queȱ loȱ ȈespiritualȈ,ȱ seȱ reservaȱ alȱ Estado.ȱLaȱconstrucciónȱdeȱescuelas,ȱlaȱdistribuciónȱdeȱlosȱestudiantesȱentreȱellas,ȱyȱlosȱ materialesȱlosȱequiposȱdeȱtrabajoȱson,ȱsinȱembargo,ȱcompetenciasȱmunicipales,ȱademásȱ 166ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ deȱ laȱ propuestaȱ delȱ establecimientoȱ deȱ unaȱ escuelaȱ deȱ primariaȱ yȱ laȱ maternelle141.ȱ Esȱ destacableȱqueȱprácticamenteȱesȱunaȱregulaciónȱidénticaȱparaȱelȱcasoȱcatalán,ȱexceptoȱlaȱ determinaciónȱdeȱlaȱdistribuciónȱdeȱlosȱestudiantes,ȱqueȱsiȱbienȱesȱelȱmunicipioȱquienȱ implementaȱelȱproceso,ȱsiempreȱloȱhaceȱenȱrelaciónȱconȱlasȱdirectricesȱestablecidasȱporȱ laȱGeneralitat.ȱȱ Tantoȱ laȱ legislaciónȱ catalanaȱ comoȱ francesa,ȱ sinȱ embargo,ȱ prevénȱ unaȱ suerteȱ deȱ cláusulaȱ generalȱ deȱ competenciaȱ enȱ educaciónȱ queȱ permiteȱ laȱ prestaciónȱ deȱ políticasȱ públicasȱconȱcontenidoȱeducativoȱoȱ“paraȬeducativo”ȱdesdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱAsíȱ pues,ȱ aȱ lasȱ clausulasȱ generalesȱ deȱ competenciaȱ establecidasȱ enȱ lasȱ respectivasȱ leyesȱ básicas142,ȱ cabeȱ añadirȱ loȱ dispuestoȱ enȱ ȱ laȱ LECȱ catalanaȱ yȱ enȱ elȱ Codeȱ deȱ l’Éducation.ȱ Elȱ meroȱ acompañamientoȱ educativoȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ Catalunyaȱ seȱ haȱ modificadoȱligeramenteȱdesdeȱqueȱseȱaprobóȱdeȱlaȱLeyȱOrgánicaȱdeȱEducaciónȱ2/2006ȱ (LOE),ȱelȱEstatutoȱdeȱCatalunyaȱyȱlaȱLeyȱdeȱEducaciónȱdeȱCatalunyaȱ(LEC),ȱpuestoȱqueȱ elȱpapelȱdelȱnivelȱlocalȱhaȱaumentado.ȱLosȱúltimosȱpasosȱdescentralizadoresȱdeȱlaȱLOEȱ yȱlaȱLECȱpermitenȱelȱestablecimientoȱdeȱmecanismosȱdeȱcorresponsabilidadȱyȱcalificanȱ aȱ laȱ administraciónȱ localȱ deȱ administraciónȱ educativa143.ȱ Elloȱ haȱ permitidoȱ unȱ ciertoȱ reconocimientoȱ delȱ importanteȱ papelȱ queȱ puedeȱ jugarȱ elȱ gobiernoȱ localȱ enȱ laȱ políticaȱ educativa144.ȱȱAdemás,ȱlasȱcompetenciasȱlocalesȱhanȱidoȱevolucionandoȱpaulatinamenteȱ (Navarroȱ Bergas,ȱ 2010).ȱ Laȱ baseȱ delȱ sistemaȱ españolȱ yȱ catalánȱ laȱ conformanȱ losȱ ȱArtículoȱL2121Ȭ30ȱdelȱCodeȱdesȱCollectivitésȱterritorialesȱ:ȱ«ȱLeȱconseilȱmunicipalȱdécideȱdeȱlaȱcréationȱetȱdeȱ lȇimplantationȱ desȱ écolesȱ etȱ classesȱ élémentairesȱ etȱ maternellesȱ dȇenseignementȱ publicȱ aprèsȱ avisȱ duȱ représentantȱ deȱ lȇEtatȱ dansȱ leȱ départementȱ»ȱ yȱ artículoȱ Lȱ 212Ȭ4ȱ delȱ Codeȱ deȱ l’éducationȱ:ȱ «ȱLaȱ communeȱ aȱ laȱ chargeȱ desȱ écolesȱ publiques.ȱ Elleȱ estȱ propriétaireȱ desȱ locauxȱ etȱ enȱ assureȱ laȱ construction,ȱ laȱ reconstruction,ȱ lȇextension,ȱlesȱgrossesȱréparations,ȱlȇéquipementȱetȱleȱfonctionnement,ȱàȱlȇexceptionȱdesȱdroitsȱdusȱenȱcontrepartieȱdeȱ laȱreproductionȱparȱreprographieȱàȱusageȱpédagogiqueȱdȇœuvresȱprotégéesȱ».ȱ 142ȱLeyȱReguladoraȱdeȱlasȱBasesȱyȱdelȱRégimenȱLocal,ȱ7/1985m,ȱdeȱ2ȱdeȱabrilȱ(LRBRL)ȱyȱelȱDecretȱlegislatiuȱ 2/2003,ȱdeȱ28ȱdȇabrilȱ,ȱpelȱqualȱsȇaprovaȱelȱTextȱrefósȱdeȱlaȱLleiȱmunicipalȱiȱdeȱrègimȱlocalȱdeȱCatalunyaȱ(TextȱRefós)ȱ paraȱelȱcasoȱcatalánȱyȱCodeȱdesȱCollectivitésȱTerritoriales,ȱparaȱelȱcasoȱfrancés.ȱȱ 143ȱ Específicamenteȱ laȱ LOEȱ enȱ suȱ Disposiciónȱ Adicionalȱ decimoquintaȱ facilitaȱ elȱ establecimientoȱ deȱ mecanismosȱ deȱ cooperaciónȱ yȱ laȱ LECȱ enȱ suȱ artículoȱ 156.2ȱ estableceȱ queȱ losȱ entesȱ localesȱ sonȱ administraciónȱeducativaȱenȱelȱejercicioȱdeȱlasȱcompetenciasȱpropiasȱyȱatribuidas,ȱespecialmenteȱlasȱdeȱlosȱ artículosȱ159ȱyȱ162.ȱ 144ȱ Porȱ suȱ parte,ȱ elȱ artículoȱ 84.2.g)ȱ delȱ Estatutoȱ reconoceȱ comoȱ competenciasȱ localesȱ educativasȱ “Laȱ planificación,ȱ laȱ ordenaciónȱ yȱ laȱ gestiónȱ deȱ laȱ educaciónȱ infantilȱ yȱ laȱ participaciónȱ enȱ elȱ procesoȱ deȱ matriculaciónȱ enȱ losȱ centrosȱ públicosȱ yȱ concertadosȱ delȱ términoȱ municipal,ȱ elȱ mantenimientoȱ yȱ elȱ aprovechamiento,ȱfueraȱdelȱhorarioȱescolar,ȱdeȱlosȱcentrosȱpúblicosȱyȱelȱcalendarioȱescolar”.ȱ 141 167ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ artículosȱ 25.2ȱ yȱ 28ȱ deȱ laȱ LRBRLȱ 7/1985,ȱ queȱ facultanȱ aȱ lasȱ corporacionesȱ localesȱ paraȱ “participarȱ enȱ laȱ programaciónȱ deȱ laȱ enseñanzaȱ yȱ cooperarȱ conȱ laȱ administraciónȱ educativaȱ enȱ laȱ creación,ȱ laȱ construcciónȱ yȱ elȱ sostenimientoȱ deȱ losȱ centrosȱ docentesȱ públicos,ȱ intervenirȱ enȱ susȱ órganosȱ deȱ gestiónȱ yȱ participarȱ enȱ laȱ vigilanciaȱ delȱ cumplimientoȱ deȱ laȱ escolaridadȱ obligatoria”,ȱ ademásȱ deȱ queȱ “losȱ municipiosȱ puedenȱ realizarȱactividadesȱcomplementariasȱdeȱlasȱpropiasȱdeȱotrasȱadministracionesȱpublicasȱ y,ȱenȱparticular,ȱlasȱrelativasȱaȱlaȱeducaciónȱ(…)”145.ȱEstasȱprevisiones,ȱsiendoȱamplias,ȱ jamásȱ hanȱ permitidoȱ dotarȱ competencialmenteȱ aȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ materiaȱ educativa.ȱLaȱlegislaciónȱsectorialȱespecífica,ȱlaȱLEC,ȱhaȱavanzadoȱpocoȱenȱrelaciónȱconȱ estaȱ posibilidadȱ teórica,ȱ estableciendoȱ queȱ losȱ entesȱ localesȱ sonȱ administraciónȱ educativaȱ(art.ȱ19.1ȱyȱ156.2)ȱyȱqueȱseránȱobjetoȱdeȱcooperaciónȱintensaȱyȱcorresponsable,ȱ siguiendoȱlosȱprincipiosȱdeȱproximidadȱyȱsubsidiariedad.ȱTambiénȱhaȱestablecidoȱunaȱ suerteȱ deȱ deberȱ deȱ colaboración,ȱ enȱ elȱ artículoȱ 162,ȱ queȱ analizaremosȱ enȱ laȱ secciónȱ siguiente.ȱAdemás,ȱseȱrefiereȱexpresamenteȱaȱlaȱorganizaciónȱlocalȱdeȱlaȱeducaciónȱenȱ elȱtiempoȱlibreȱ(art.ȱ39),ȱlosȱmunicipiosȱsonȱescuchadosȱenȱelȱprocesoȱdeȱprogramaciónȱ deȱlaȱofertaȱeducativaȱ(art.ȱ44.2),ȱparticipanȱenȱelȱprocesoȱdeȱinscripciónȱyȱadmisiónȱdeȱ alumnos,ȱespecialmenteȱaȱtravésȱdeȱlaȱcreaciónȱdeȱOMEsȱ(art.ȱ46ȱyȱ49).ȱEnȱloȱreferenteȱaȱ políticasȱ relacionadasȱ conȱ elȱ entornoȱ deȱ laȱ educaciónȱ formalȱ laȱ LECȱ habilitaȱ aȱ losȱ municipiosȱ aȱ participarȱ deȱ lasȱ actividadesȱ deȱ diversificaciónȱ curricularȱ deȱ laȱ ESO,ȱ asíȱ comoȱ losȱ programasȱ deȱ calificaciónȱ profesionalȱ inicial,ȱ PQPIȱ (arts.ȱ 59ȱ yȱ 60)ȱ yȱ laȱ participaciónȱenȱlaȱprogramaciónȱdeȱestudiosȱdeȱformaciónȱprofesional.ȱFinalmente,ȱlaȱ formaciónȱ deȱ adultosȱ esȱ tambiénȱ unȱ elementoȱ educativoȱ potencialmenteȱ “municipalizable”,ȱsiȱloȱpidenȱlosȱentesȱlocalesȱ(art.ȱ71)146.ȱȱ ȱ España,ȱ yȱ porȱ extensiónȱ Catalunya,ȱ sinȱ embargo,ȱ estánȱ enmarcadosȱ dentroȱ delȱ grupoȱ deȱ losȱ sistemasȱ educativosȱ centralizados.ȱ Estaȱ calificaciónȱ sirveȱ inclusoȱ paraȱ aquellosȱ casosȱ comoȱ elȱ nuestroȱ enȱ queȱ laȱ descentralizaciónȱ educativaȱ seȱ haȱ dirigidoȱ ȱDeȱformaȱprácticamenteȱcalcadaȱseȱrecogeȱenȱelȱartículoȱ66.3ȱdelȱTextȱRefós.ȱ ȱ Ademásȱ laȱ Leyȱ recogeȱ unȱ artículoȱ completoȱ aȱ lasȱ competenciasȱ locales,ȱ elȱ 159,ȱ queȱ sonȱ fundamentalmenteȱaccesoriasȱaȱlasȱcompetenciasȱeducativasȱ“duras”.ȱȱ 145 146 168ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ esencialmenteȱ haciaȱ elȱ nivelȱ regional.ȱ Plandiuraȱ yȱ Perdigóȱ (2002)ȱ constataronȱ queȱ elȱȱ marcoȱeducativoȱlocalȱeraȱclaramenteȱresidualȱ oȱcomplementarioȱyȱaseguraronȱ queȱlaȱ situaciónȱeducativaȱdeȱlosȱmunicipiosȱespañolesȱseȱcaracterizabaȱpor:ȱ x Laȱ escasezȱ deȱ competenciasȱ educativasȱ deȱ titularidadȱ municipalȱ que,ȱ enȱ suȱ conjunto,ȱ noȱ alcanzanȱ aȱ satisfacerȱ plenamenteȱ elȱ principioȱ deȱ autonomíaȱ local.ȱ x Laȱ ausenciaȱ deȱ unaȱ segundaȱ descentralizaciónȱ deȱ lasȱ competenciasȱ educativasȱdesdeȱlasȱComunidadesȱAutónomasȱhaciaȱlosȱentesȱlocales.ȱ x Laȱnecesidadȱdeȱaplicarȱcriteriosȱdeȱdistintoȱsignoȱparaȱacordarȱelȱrepartoȱdeȱ competenciasȱeducativas,ȱenȱfunciónȱdeȱlaȱdensidadȱdeȱpoblaciónȱyȱdelȱnivelȱ administrativoȱ(municipio,ȱisla,ȱcomarca,ȱprovincia,ȱetc.),ȱperoȱtambiénȱdeȱlaȱ capacidadȱdeȱcadaȱentidadȱlocal.ȱ x Laȱ infrautilizaciónȱ deȱ lasȱ posibilidadesȱ existentesȱ paraȱ activarȱ laȱ descentralizaciónȱdeȱcompetenciasȱporȱmedioȱdeȱlaȱatribución,ȱlaȱdelegaciónȱ yȱotrasȱfórmulasȱcombinadas.ȱ ȱ EsteȱanálisisȱdeȱPlandiuraȱyȱPerdigóȱsigueȱsiendoȱválidoȱaȱpesarȱdeȱqueȱesȱmatizableȱenȱ algunosȱaspectos,ȱpuestoȱqueȱlosȱgobiernosȱlocalesȱcolaboranȱconȱmayorȱintensidadȱenȱ tareasȱ educativas.ȱ Comoȱ seȱ haȱ visto,ȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ sonȱ unȱ actorȱ algoȱ másȱ relevanteȱ queȱ haceȱ 12ȱ años.ȱ Sinȱ embargo,ȱ comoȱ seȱ desprendeȱ deȱ laȱ lecturaȱ deȱ losȱ anterioresȱ párrafos,ȱ laȱ mayorȱ parteȱ deȱ competenciasȱ yȱ capacidadesȱ queȱ elȱ marcoȱ institucionalȱ otorgaȱ aȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ catalanesȱ esȱ deȱ carácterȱ opcional.ȱ Laȱ mayoríaȱdeȱpolíticasȱenumeradasȱenȱlaȱLECȱseránȱ“municipalizables”ȱsiȱexisteȱvoluntadȱ deȱ acuerdoȱ entreȱ losȱ dosȱ nivelesȱ deȱ gobierno.ȱ Esȱ decir,ȱ paraȱ laȱ obtenciónȱ deȱ laȱ competencia,ȱ oȱ laȱ capacidadȱ paraȱ actuarȱ sobreȱ unȱ determinadoȱ aspectoȱ deȱ laȱ educación,ȱesȱimperativaȱlaȱcolaboraciónȱentreȱambosȱnivelesȱdeȱgobierno.ȱȱ ȱ 169ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ Correlativamente,ȱelȱcasoȱfrancésȱdisponeȱunȱmarcoȱlegalȱmuyȱparecido,ȱhechoȱqueȱ aumentaȱ elȱ interésȱ deȱ laȱ comparación.ȱ Laȱ clausulaȱ generalȱ deȱ competenciaȱ yȱ libreȱ administraciónȱenȱFrancia,ȱinscritaȱenȱelȱCodeȱdesȱCollectivitésȱTerritoriales,ȱpermiteȱqueȱ «ȱLesȱ communes,ȱ lesȱ départementsȱ etȱ lesȱ régionsȱ règlentȱ parȱ leursȱ délibérationsȱ lesȱ affairesȱ deȱ leurȱ compétenceȱ (art.ȱ LȬ1111Ȭ1).ȱ Ilsȱ concourentȱ avecȱ lȇEtatȱ àȱ lȇadministrationȱ etȱ àȱ lȇaménagementȱ duȱ territoire,ȱ auȱ développementȱ économique,ȱ social,ȱ sanitaire,ȱ culturelȱ etȱ scientifique,ȱainsiȱquȇàȱlaȱprotectionȱdeȱlȇenvironnement,ȱàȱlaȱlutteȱcontreȱlȇeffetȱdeȱserreȱparȱlaȱ maîtriseȱetȱlȇutilisationȱrationnelleȱdeȱlȇénergie,ȱetȱàȱlȇaméliorationȱduȱcadreȱdeȱvieȱ(art.ȱLȬ1111Ȭ 2)”.ȱ Estaȱ redacciónȱ seȱ correspondeȱ “aȱ laȱ francesa”ȱ conȱ elȱ principioȱ deȱ autonomíaȱ yȱ subsidiariedadȱdeȱlaȱlegislaciónȱespañolaȬcatalana.ȱ Másȱ específicamente,ȱ laȱ regulaciónȱ sectorialȱ educativaȱ permiteȱ aȱ lasȱ comunidadesȱ localesȱ organizarȱ todaȱ unaȱ serieȱ deȱ actividadesȱ relacionadasȱ conȱ laȱ educación.ȱ Lasȱ disposicionesȱ delȱ artículoȱ L.216Ȭ1ȱ delȱ Codeȱ deȱ l’Éducation,ȱ permitenȱ queȱ lasȱ comunidadesȱ localesȱ paraȱ organizarȱ actividadesȱ deȱ tipoȱ educativo,ȱ culturalȱ yȱ deportivo,ȱsiempreȱdeȱformaȱcomplementariaȱalȱservicioȱpúblicoȱobligatorio.ȱAsíȱpues,ȱ másȱalláȱdeȱlosȱconfinesȱdelȱestrictoȱfuncionamientoȱdeȱlaȱescuelaȱprimaria,ȱlasȱpolíticasȱ educativasȱ localesȱ seȱ configuranȱ enȱ Franciaȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ complementariedadȱ conȱ losȱ serviciosȱ públicosȱ (transporte,ȱ comedor,ȱ refuerzoȱ escolar),ȱ queȱ generalmenteȱ sonȱ actividadesȱdeȱtiempoȱlibreȱdisponiblesȱparaȱlosȱestudiantes.ȱSinȱembargo,ȱlaȱmayoríaȱ deȱ estasȱ políticasȱ seȱ prestanȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ propuestaȱ delȱ Estadoȱ enȱ relaciónȱ conȱ lasȱ iniciativasȱ propuestasȱ enȱ laȱ luchaȱ contraȱ elȱ fracasoȱ escolar,ȱ laȱ Politiqueȱ deȱ laȱ Villeȱ oȱ laȱ prevenciónȱdeȱlaȱdelincuenciaȱ(BenȱAyed,ȱ2009;ȱDutercq,ȱ2009;ȱvanȱZanten,ȱ2006).ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ elȱ Estadoȱ haȱ fomentadoȱ elȱ desarrolloȱ deȱ unaȱ Ȉpolíticaȱ educativaȱ localȈȱqueȱimplica,ȱademásȱdelȱMEN,ȱotrosȱministerios,ȱincluidosȱlosȱministeriosȱdeȱloȱ social.ȱ Deȱ hecho,ȱ elȱ términoȱ ȈeducaciónȈ,ȱ queȱ incluyeȱ laȱ escuela,ȱ seȱ haȱ ampliadoȱ conceptualmenteȱparaȱpromoverȱlaȱigualdadȱdeȱoportunidadesȱenȱtodosȱlosȱámbitosȱyȱ enȱ todosȱ losȱ nivelesȱ sociales.ȱ Responderȱ aȱ múltiplesȱ objetivosȱ conȱ arreglo,ȱ seȱ haȱ ofrecidoȱ aȱ losȱ municipiosȱ aȱ travésȱ deȱ diversosȱ acuerdosȱ contractualesȱ sujetosȱ todosȱ ellosȱ aȱ laȱ coordinaciónȱ institucionalȱ másȱ oȱ menosȱ formalizada.ȱ Sinȱ embargo,ȱ laȱ 170ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ literaturaȱhaȱenfatizadoȱtambiénȱqueȱnosȱencontramosȱanteȱunȱdesarrolloȱmuyȱdiversoȱ yȱdesigual,ȱenȱfunciónȱdeȱlaȱvoluntadȱdeȱcadaȱmunicipioȱyȱtambiénȱdeȱlaȱvoluntadȱdeȱ losȱ distintosȱ agentesȱ territorialesȱ delȱ Estadoȱ sobreȱ elȱ terrenoȱ (AAVV,ȱ 2005;ȱ Dutercq,ȱ 2009;ȱ Glasman,ȱ 1999).ȱ Segúnȱ estaȱ argumentación,ȱ tanȱ importanteȱ esȱ laȱ voluntadȱ municipalȱcomoȱlaȱvoluntadȱdeȱlosȱrepresentantesȱdelȱEstadoȱparaȱfomentarȱoȱlimitarȱ estasȱ actividades.ȱ Unaȱ deȱ lasȱ ideasȱ queȱ destacaȱ estaȱ tesisȱ esȱ que,ȱ precisamente,ȱ estaȱ efectoȱ tambiénȱ seȱ daȱ enȱ Cataluña,ȱ puestoȱ que,ȱ comoȱ seȱ verá,ȱ laȱ agendaȱ políticaȱ delȱ Departamentȱd’Ensenyamentȱvaríaȱprofundamenteȱenȱfunciónȱdelȱgobiernoȱdelȱmomentoȱ yȱdeȱlaȱvoluntadȱdeȱéste.ȱȱ ȱȱ ȱ 3.2.2ȱLosȱEstadosȱUnidos:ȱelȱtercerȱmodeloȱalternativoȱ Paralelamenteȱ alȱ análisisȱ efectuadoȱ hastaȱ ahora,ȱ elȱ casoȱ norteamericanoȱ nosȱ permitiráȱ centrarȱ elȱ estudioȱ delȱ enȱ tornoȱ aȱ cuestionesȱ claveȱ deȱ laȱ Cienciaȱ Políticaȱ yȱlaȱ educación,ȱdeȱlasȱrelacionesȱintergubernamentales,ȱasíȱcomoȱdelȱpapelȱdeȱlosȱgobiernosȱ localesȱ enȱ laȱ prestaciónȱ delȱ servicioȱ públicoȱ educativo.ȱ Laȱ literaturaȱ politológicaȱ norteamericanaȱ haȱ tratadoȱ deȱ formaȱ extensaȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ gobiernosȱ localesȱ yȱ políticasȱ educativas.ȱ Especialmente,ȱ todosȱ aquellosȱ aspectosȱ referidosȱ aȱ laȱ educaciónȱ comoȱ instrumentoȱ democratizadorȱ yȱ legitimador,ȱ potencialmenteȱ limitadorȱ deȱ lasȱ desigualdadesȱ yȱ conȱ unȱ impactoȱ directoȱ enȱ laȱ organizaciónȱ políticoȬinstitucionalȱ delȱ paísȱ(BerkmanȱyȱPlutzer,ȱ2005;ȱChubbȱyȱMoe,ȱ1988;ȱChubbȱyȱMoe,ȱ1991;ȱMintrom,ȱ2009;ȱ See,ȱ2010),ȱsiendoȱesteȱúltimoȱelȱaspectoȱqueȱmásȱinteresaȱparaȱestaȱtesis.ȱ Introducirȱ elȱ casoȱ norteamericanoȱ permiteȱ analizarȱ conȱ másȱ precisiónȱ lasȱ consecuenciasȱ deȱ implementarȱ unaȱ determinadaȱ estructuraȱ gubernamentalȱ enȱ unȱ territorioȱdeterminado.ȱLaȱideaȱfundamentalȱesȱdestacarȱqueȱloȱqueȱesȱeficienteȱenȱunȱ determinadoȱ territorioȱ puedeȱ noȱ serloȱ enȱ otroȱ (L.ȱ Hoogheȱ yȱ Marks,ȱ 2009),ȱ yȱ queȱ lasȱ estructurasȱimplementadasȱvienenȱfuertementeȱdeterminadasȱporȱlasȱopcionesȱpasadasȱ yȱ laȱ pathȱ dependencyȱ institucionalȱ (P.ȱ Pierson,ȱ 2000a;ȱ Roddenȱ etȱ al.,ȱ 2003).ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱseȱanalizaȱelȱcasoȱnorteamericanoȱporȱrepresentarȱelȱparadigmaȱdelȱ“TipoȱII”ȱ deȱ Hoogheȱ yȱ Marksȱ deȱ estructuraȱ deȱ gobiernoȱ local,ȱ dondeȱ lasȱ jurisdiccionesȱ seȱ 171ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ diseñanȱ vinculadasȱ aȱ unȱ determinadoȱ sectorȱ deȱ políticaȱ pública,ȱ yȱ presentanȱ unaȱ relativaȱ flexibilidadȱ yȱ superposiciónȱ conȱ otrasȱ –ȱ meȱ refieroȱ específicamenteȱ losȱ Schoolȱ DistrictsȬȱ (Burns,ȱ 1994;ȱ L.ȱ Hoogheȱ yȱ Marks,ȱ 2009).ȱ Porȱ elȱ contrario,ȱ elȱ procesoȱ deȱ municipalizaciónȱdeȱlaȱeducaciónȱcatalánȱ(yȱfrancés)ȱseȱconstruyeȱenȱsuȱmayorȱparteȱaȱ travésȱ deȱ laȱ agregaciónȱ deȱ competenciasȱ yȱ capacidadesȱ aȱ jurisdiccionesȱ gubernamentalesȱdeȱ“TipoȱI”,ȱesȱdecir,ȱgobiernosȱgeneralistas.ȱȱȱ ȱ 3.2.2.1ȱElȱcasoȱamericano:ȱunȱmodeloȱeducativoȱmunicipalizado.ȱ Elȱmodeloȱeducativoȱestadounidenseȱes,ȱprobablemente,ȱelȱmásȱmunicipalizadoȱdeȱ losȱexistentesȱenȱlasȱdemocraciasȱoccidentales:ȱlosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱlocalesȱgestionanȱ elȱ 99%ȱ deȱ losȱ fondosȱ públicosȱ destinadosȱ aȱ laȱ educaciónȱ (Pedróȱ iȱ Garcia,ȱ 2009)147.ȱ Además,ȱsuȱautonomíaȱrespectoȱdeȱlaȱcapacidadȱdeȱdecisiónȱeducativaȱes,ȱenȱtérminosȱ generalesȱmuyȱelevadaȱ(BerkmanȱyȱPlutzer,ȱ2005).ȱAdemás,ȱestaȱprovisiónȱdelȱservicioȱ educativoȱ conviveȱenȱ unȱentornoȱinstitucionalȱ complejo,ȱconȱotrosȱmuchosȱnivelesȱdeȱ gobierno.ȱ Deȱ hecho,ȱ elȱ modeloȱ políticoȱ territorialȱ estadounidenseȱ esȱ unoȱ deȱ losȱ másȱ complejosȱ enȱ cuantoȱ alȱ diseñoȱ institucional,ȱ puestoȱ queȱ laȱ diversidadȱ yȱ variedadȱ queȱ implicaȱelȱfederalismoȱamericanoȱhacenȱqueȱȱcoexistanȱmuchosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱconȱ jurisdiccionesȱ muchasȱ vecesȱ superpuestas.ȱ Efectivamente,ȱ encontramosȱ enȱ elȱ federalismoȱamericanoȱtresȱgrandesȱniveles:ȱelȱfederal,ȱelȱestatalȱyȱelȱlocal148.ȱSiȱenȱlosȱ dosȱ primerosȱ nivelesȱ noȱ existeȱ posibilidadȱ deȱ diferenciaciónȱ institucional,ȱ enȱ elȱ nivelȱ localȱ encontramosȱ unaȱ pléyadeȱ deȱ unidadesȱ deȱ gobiernoȱ local:ȱ elȱ últimoȱ censoȱ gubernamentalȱdeȱ2007ȱcuentaȱhastaȱ89.476.ȱ Laȱ diversidadȱ deȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ localȱ esȱ impresionante.ȱ Enȱ unȱ primerȱ momentoȱpodemosȱdistinguirȱentreȱdosȱgrandesȱtipologíasȱopuestasȱenȱdiseñoȱyȱlógicaȱ institucional:ȱ Generalȱ Purposeȱ Governmentsȱ (enȱ adelante,ȱ GPG)ȱ yȱ Specialȱ Districtsȱ (enȱ ȱLosȱúltimosȱestudiosȱsobreȱmunicipalizaciónȱdeȱlaȱeducaciónȱcolocanȱaȱlosȱEstadosȱUnidosȱcomoȱunoȱdeȱ losȱsistemasȱeducativosȱconȱelȱgastoȱpúblicoȱmásȱmunicipalizado,ȱdespuésȱdeȱtransferenciasȱentreȱnivelesȱ deȱgobierno.ȱȱ 148ȱAȱpesarȱdeȱqueȱelȱgobiernoȱlocalȱtampocoȱestáȱexplícitamenteȱreconocidoȱcomoȱnivelȱdeȱgobiernoȱenȱlaȱ ConstituciónȱFederal.ȱLasȱciudadesȱsonȱ“criaturasȱdeȱlosȱEstados”ȱyȱasíȱencontramosȱhastaȱ50ȱregulacionesȱ distintasȱdelȱnivelȱdeȱgobiernoȱlocal.ȱ 147 172ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ adelante,ȱ SD).ȱ Ambosȱ seȱ consideranȱ nivelȱ deȱ gobiernoȱ localȱ básicamenteȱ porȱ serȱ órganosȱ elegidosȱ democráticamenteȱ porȱ losȱ ciudadanos.ȱ Losȱ GPGȱ sonȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ conȱ competenciasȱ generalistasȱ yȱ queȱ seȱ encarganȱ deȱ losȱ serviciosȱ básicos,ȱ tienenȱ laȱ capacidadȱ deȱ crearȱ yȱ cobrarȱ impuestosȱ yȱ aprobarȱ normativaȱ propia.ȱ Porȱ elȱ contrario,ȱ losȱ SDȱ tienenȱ unȱ cometidoȱ específico,ȱ seȱ creanȱ alrededorȱ deȱ políticasȱ concretas,ȱ queȱ puedenȱ irȱ desdeȱ elȱ abastecimientoȱ deȱ aguas,ȱ laȱ recogidaȱ deȱ basurasȱ hastaȱ mantenimientoȱ deȱ carreterasȱ oȱ serviciosȱ hospitalariosȱ yȱ generalmenteȱ sonȱ deȱ ámbitoȱ supramunicipal.ȱ Habitualmenteȱ tambiénȱ cuentanȱ conȱ capacidadȱ deȱ recaudarȱ impuestosȱ yȱ deȱ establecerȱ normativaȱ propia149.ȱ Enȱ general,ȱ cualquierȱ nivelȱ gubernamentalȱ esȱ consideradoȱ comoȱ talȱ cuandoȱ tieneȱ porȱ loȱ menosȱ unaȱ deȱ lasȱ dosȱ característicasȱbásicasȱasociadasȱaȱlaȱdemocraciaȱyȱelȱfederalismoȱamericanos:ȱórganosȱ electosȱyȱcapacidadȱimpositiva.ȱ Losȱ GPGȱ seȱ puedenȱ dividirȱ enȱ Counties,ȱ Townsȱ oȱ Townshipsȱ yȱ Municipalities.ȱ Todosȱ ellosȱ respondenȱ aȱ diversasȱ fórmulasȱ que,ȱ conȱ pocasȱ variaciones,ȱ respondenȱ aȱ nivelesȱdeȱgobiernoȱterritorialȱconȱcompetenciasȱdiversasȱyȱgeneralistas.ȱLosȱCountiesȱ sonȱ losȱ condadosȱ primigenios,ȱ copiadosȱ deȱ laȱ estructuraȱ colonialȱ británicaȱ yȱ sonȱ tambiénȱelȱbrazoȱadministrativoȱdeȱlosȱestadosȱfederados.ȱLosȱdemásȱnivelesȱcoincidenȱ másȱ conȱ elȱ conceptoȱ europeoȱ deȱ municipio.ȱ Losȱ SDȱ son,ȱ literalmenteȱ inclasificables,ȱ puestoȱqueȱcumplenȱfuncionesȱdiversasȱyȱsusȱcompetenciasȱsonȱheterogéneas,ȱcomoȱloȱ sonȱsusȱformasȱdeȱgobierno.ȱȱ ȱ 3.2.2.1.1ȱLaȱeducaciónȱyȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenȱlosȱestadosȱunidos.ȱ AlȱcompararȱelȱsistemaȱeducativoȱestadounidenseȱconȱotrosȱsistemasȱdeȱlaȱOCDE,ȱesȱ fácilȱ sorprenderseȱ porȱ laȱ inmensaȱ diversidadȱ deȱ formasȱ deȱ gobiernoȱ queȱ rigenȱ enȱ lasȱ escuelasȱpúblicas.ȱLaȱimplementaciónȱdeȱlaȱpolíticaȱeducativaȱvaríaȱtremendamenteȱdeȱ ȱ Paraȱ másȱ informaciónȱ sobreȱ laȱ apariciónȱ yȱ creaciónȱ deȱ losȱ distritosȱ especialesȱ enȱ USAȱ meȱ remitoȱ deȱ nuevoȱalȱlibroȱdeȱNancyȱBurnsȱ“TheȱformationȱofȱAmericanȱLocalȱGovernments.ȱPrivateȱvaluesȱinȱpublicȱ institutions”ȱ(Burns,ȱ1994).ȱȱȱ 149 173ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ unosȱestadosȱaȱotros150.ȱLaȱformaȱparticularȱdeȱfederalismoȱcreaȱunȱsistemaȱeducativoȱ único,ȱqueȱseȱrigeȱporȱlasȱleyesȱdeȱlosȱcincuentaȱestados,ȱperoȱtambiénȱdeȱformaȱmuyȱ determinanteȱporȱvariosȱmilesȱdeȱunidadesȱdeȱgobiernoȱlocalȱ(AlexanxderȱyȱAlexander,ȱ 2005).ȱ Básicamenteȱ laȱ provisiónȱ deȱ laȱ políticaȱ educativaȱ esȱ unaȱ cuestiónȱ localȱ (Eliot,ȱ 1959;ȱ Zeigler,ȱ Jennings,ȱ yȱ Peak,ȱ 1974).ȱ Peroȱ laȱ principalȱ característicaȱ esȱ queȱ enȱ laȱ mayoríaȱ deȱ losȱ casosȱ noȱ sonȱ losȱ ayuntamientosȱ losȱ queȱ gobiernanȱ laȱ educación,ȱ siȱ noȱ losȱ Schoolȱ Districts,ȱ queȱ sonȱ verdaderosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ especializados,ȱ losȱ encargadosȱdeȱprestarȱesteȱservicio151.ȱ Siȱ bienȱ laȱ competenciaȱ educativa,ȱ desdeȱ unȱ puntoȱ deȱ vistaȱ estrictamenteȱ jurídico,ȱ correspondeȱaȱlosȱEstados,ȱlaȱtradiciónȱlocalistaȱhaceȱqueȱlosȱgobiernosȱlocalesȱseanȱ“elȱ nivelȱdeȱgobierno”ȱaȱtenerȱenȱcuentaȱenȱlaȱeducaciónȱ(J.ȱR.ȱHenig,ȱ1985).ȱUnaȱvezȱmásȱelȱ problemaȱ estribaȱ enȱ aprehenderȱ laȱ diversidadȱ puestoȱ que,ȱ porȱ ejemplo,ȱ elȱ sistemaȱ educativoȱdelȱEstadoȱdeȱAlaskaȱnoȱtieneȱnadaȱqueȱverȱconȱlosȱsistemasȱeducativosȱdeȱ losȱ estadosȱ deȱ Nuevaȱ Yorkȱ oȱ Texasȱ porȱ ponerȱ tresȱ ejemplosȱ extremos152.ȱ Laȱ tipologíaȱ básicaȱ deȱ Schoolȱ Districtsȱ públicosȱ incluyeȱ dosȱ tipos:ȱ losȱ dependientesȱ yȱ losȱ independientes.ȱ Predominandoȱ losȱ segundos,ȱ losȱ Schoolȱ Districtsȱ dependientesȱ seȱ caracterizanȱ porȱ noȱ tenerȱ órganosȱ deȱ gobiernoȱ electosȱ porȱ losȱ ciudadanosȱ yȱ porȱ noȱ tenerȱ capacidadȱ autónomaȱ deȱ imposiciónȱ tributaria.ȱ Éstosȱ sonȱ apéndicesȱ administrativosȱ deȱ otrosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ (County,ȱ Town,ȱ Townships,ȱ Boroughs,ȱ eȱ inclusoȱdirectamenteȱdelȱEstado).ȱEnȱesteȱsentido,ȱpocaȱdiferenciaȱencontraríamosȱconȱ lasȱescuelasȱenȱCatalunya,ȱqueȱaȱpesarȱdeȱtenerȱunȱmargenȱdeȱautonomíaȱpropio,ȱestánȱ muyȱdeterminadasȱporȱlasȱleyesȱdeȱcarácterȱbásicoȱestatal,ȱlaȱLECȱyȱlosȱdecretosȱdeȱlaȱ Conselleriaȱd’Ensenyament.ȱȱ ȱ ȱBásicamenteȱcadaȱEstadoȱorganizaȱelȱservicioȱeducativoȱsegúnȱsusȱpropiasȱconstituciones,ȱpuestoȱqueȱlaȱ Constituciónȱfederalȱguardaȱsilencioȱabsolutoȱrespectoȱdelȱderechoȱaȱlaȱeducación.ȱȱ 151ȱ Hastaȱ elȱ puntoȱ queȱ recibenȱ unȱ tratoȱ distintoȱ enȱ elȱ USȱ Censusȱ ofȱ goverments,ȱ puestoȱ queȱ siendoȱ técnicamenteȱSpecialȱDistricts,ȱsusȱdatosȱseȱrecogenȱenȱunaȱcategoríaȱdiferenciada.ȱ 152ȱEnȱAlaskaȱtodosȱlosȱSchoolȱDistrictsȱdependenȱdirectamenteȱdelȱEstado,ȱenȱNuevaȱYorkȱexisteȱunȱciertoȱ equilibrioȱentreȱescuelasȱindependientesȱyȱotrasȱdependientesȱdeȱlosȱmunicipios,ȱmientrasȱqueȱenȱTexasȱlasȱ escuelasȱsonȱenȱsuȱinmensaȱmayoríaȱcompletamenteȱindependientes.ȱȱ 150 174ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ 3.2.2.1.2ȱLosȱSchoolȱDistrictsȱcomoȱnivelesȱpolíticamenteȱelectos.ȱ Laȱ mayoríaȱ deȱ Schoolȱ Districtsȱ americanosȱ encarnaȱ aȱ laȱ perfecciónȱ elȱ conceptoȱ delȱ controlȱ localȱ deȱ laȱ educación.ȱ Ésteȱ esȱ unoȱ deȱ losȱ grandesȱ mitosȱ deȱ laȱ democraciaȱ americanaȱyȱsuȱfuerzaȱsimbólicaȱderivaȱdirectamenteȱdeȱsuȱasociaciónȱconȱideasȱcomoȱ laȱautonomíaȱyȱelȱautogobiernoȱdeȱlasȱcomunidadesȱruralesȱqueȱseȱasentaronȱduranteȱlaȱ colonizaciónȱ(WirtȱyȱKirst,ȱ1997).ȱDetrásȱdelȱcontrolȱlocalȱseȱencuentraȱlaȱconvicciónȱdeȱ queȱ losȱ procesosȱ democráticosȱ puedenȱ ayudarȱ aȱ losȱ ciudadanosȱ enȱ laȱ articulaciónȱ eȱ implementaciónȱdeȱunaȱvisiónȱconjuntaȱdelȱbienȱcomúnȱ(Feuerstein,ȱ2002).ȱAsíȱqueȱlasȱ zonasȱ educativasȱ americanasȱ seȱ gobiernanȱ medianteȱ consejosȱ escolaresȱ “boards”,ȱ queȱ presentanȱcomoȱprincipalȱcaracterísticaȱsuȱcarácterȱelecto153.ȱLaȱmayoríaȱseȱescogenȱenȱ eleccionesȱúnicas,ȱqueȱnoȱestánȱvinculadasȱaȱningunaȱotraȱcontiendaȱelectoralȱyȱqueȱnoȱ acostumbranȱ aȱ presentarȱ carácterȱ partidista.ȱ Asíȱ pues,ȱ elȱ actoȱ deȱ votarȱ enlazaȱ alȱ ciudadanoȱyȱaȱlosȱelectosȱlocales,ȱconȱsusȱescuelasȱdeȱunaȱmaneraȱdirectaȱeȱíntima,ȱqueȱ noȱ tieneȱ equivalenteȱ enȱ ningunaȱ otraȱ políticaȱ públicaȱ (Wirtȱ yȱ Kirst,ȱ 1997).ȱ Paraȱ laȱ literaturaȱamericanaȱlasȱeleccionesȱescolaresȱsonȱimportantesȱenȱdosȱsentidos:ȱsonȱunaȱ formaȱimportanteȱdeȱparticipaciónȱciudadanaȱqueȱuneȱaȱlosȱciudadanosȱaȱsusȱescuelas;ȱ yȱ seȱ dotaȱ aȱ losȱ miembrosȱ deȱ laȱ comunidadȱ localȱ deȱ unȱ especialȱ sentidoȱ deȱ conexión(WirtȱyȱKirst,ȱ1997).ȱAdemás,ȱlosȱconsejosȱescolaresȱgeneralmenteȱdisponenȱdeȱ ampliasȱ competenciasȱ queȱ representanȱ elȱ núcleoȱ duroȱ queȱ configuraȱ todoȱ servicioȱ educativo154:ȱ contrataciónȱ deȱ profesoradoȱ yȱ determinaciónȱ deȱ susȱ salarios,ȱ gestiónȱ deȱ losȱ centros,ȱ admisiónȱ deȱ losȱ alumnosȱ yȱ númeroȱ deȱ alumnosȱ porȱ clase,ȱ determinaciónȱ curricularȱ yȱ adquisiciónȱ deȱ librosȱ deȱ texto;ȱ ȱ quedandoȱ enȱ manosȱ deȱ losȱ Estadosȱ cuestionesȱ básicas,ȱ peroȱ noȱ estrictamenteȱ fundamentales,ȱ comoȱ laȱ edadȱ máximaȱ yȱ mínimaȱdeȱescolarización,ȱlosȱnivelesȱeducativosȱpúblicosȱobligatoriosȱyȱlosȱcontenidosȱ curricularesȱmínimosȱaȱalcanzarȱalȱacabarȱcadaȱetapaȱobligatoria.ȱȱ ȱ Laȱ mayoríaȱ respondenȱ aȱ unȱsistemaȱ representativo,ȱ aȱ pesarȱ deȱ que,ȱ porȱejemplo,ȱ enȱNuevaȱ Inglaterraȱ aúnȱhayȱ300ȱescuelasȱqueȱseȱgobiernanȱtodavíaȱmedianteȱdemocraciaȱdirectaȱ(BerkmanȱyȱPlutzer,ȱ2005).ȱ 154ȱ Segúnȱ Pedróȱ (2007),ȱ losȱ ámbitosȱ deȱ decisiónȱ queȱ efectivamenteȱ modelanȱ todoȱ servicioȱ educativoȱ seȱ puedenȱ resumirȱ enȱ cuatro:ȱ organizaciónȱ pedagógica,ȱ planificaciónȱ escolar,ȱ gestiónȱ deȱ personalȱ yȱ financiación.ȱȱȱ 153 175ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ Resumiendo,ȱ lasȱ principalesȱ característicasȱ delȱ diseñoȱ institucionalȱ deȱ losȱ Schoolȱ Districts,ȱadaptadoȱdeȱ(Bainbridge,ȱLasley,ȱyȱSundre,ȱ2003;ȱZeiglerȱetȱal.,ȱ1974)ȱson:ȱȱ x TienenȱunȱtratamientoȱespecialȱenȱlasȱdisposicionesȱconstitucionalesȱdeȱlosȱEstados,ȱ mientrasȱqueȱlaȱConstituciónȱfederalȱnoȱtieneȱcompetenciaȱalgunaȱsobreȱlaȱpolíticaȱ educativaȱobligatoriaȱyȱbásica.ȱȱ x Laȱ políticaȱ educativaȱ esȱ complejaȱ yȱ diversa,ȱ conȱ algoȱ másȱ deȱ 13.000ȱ unidadesȱ deȱ gobiernoȱelectasȱseparadamenteȱyȱconȱindependenciaȱfiscalȱ(recaudanȱsusȱpropiosȱ impuestosȱparaȱsuȱfinanciación).ȱ x Losȱ límitesȱ geográficos:ȱ distanciaȱ geográficaȱ enȱ elȱ sentidoȱ deȱ queȱ losȱ límitesȱ territorialesȱ deȱ losȱ Schoolȱ Districtsȱ sonȱ diferentesȱ deȱ losȱ deȱ losȱ SPGȱ queȱ aȱ losȱ queȱ superponen.ȱComoȱresultadoȱdeȱello,ȱtienenȱunaȱterritorialidadȱúnica,ȱqueȱenglobaȱ residentesȱ deȱ diferentesȱ ciudadesȱ yȱ pueblos.ȱ Porȱ loȱ tanto,ȱ elȱ cuerpoȱ electoralȱ esȱ tambiénȱúnico.ȱ x Laȱdeterminaciónȱdeȱlosȱcontenidosȱeducativosȱseȱhaceȱenȱgranȱparteȱporȱlosȱelectosȱ locales,ȱsinȱdirectricesȱcentralizadorasȱdirectas.ȱ ȱ 3.2.2.1.3ȱElȱdiseñoȱinstitucional:ȱpathȱdependenceȱinstitucionalȱyȱRIG.ȱ Siȱbienȱlaȱprestaciónȱdelȱservicioȱeducativoȱseȱllevaȱaȱcaboȱdeȱformaȱlocal,ȱcomoȱenȱ muchosȱ otrosȱ aspectosȱ políticosȱ deȱ losȱ Estadosȱ Unidos,ȱ esȱ necesariaȱ unaȱ breveȱ aproximaciónȱhistóricaȱparaȱcomprenderȱelȱsistemaȱhoy,ȱpuestoȱqueȱbuenaȱparteȱdeȱsuȱ carácterȱseȱentiendeȱaȱpartirȱdeȱlegadosȱhistóricosȱeȱinstitucionales155.ȱLaȱrazónȱúltimaȱ deȱ unȱ diseñoȱ institucionalȱ tanȱ complejoȱ esȱ preservarȱ elȱ controlȱ localȱ deȱ laȱ educación.ȱ Losȱpadresȱfundadoresȱconstruyeronȱunȱsistemaȱeducativoȱaȱimagenȱyȱsemejanzaȱdeȱlaȱ Américaȱ ruralȱ queȱ conocieron,ȱ laȱ deȱ losȱ colonosȱ yȱ deȱ lasȱ pequeñasȱ comunidadesȱ deȱ granjerosȱ yeoman,ȱ queȱ fueȱ idealizadaȱ (Zeiglerȱ etȱ al.,ȱ 1974).ȱ Laȱ sociedadȱ americanaȱ deȱ losȱ sigloȱ XVIIIȱ yȱ XIXȱ noȱ contabaȱ paraȱ nadaȱ conȱ unȱ sistemaȱ educativoȱ públicoȱ ȱLaȱnociónȱdeȱ“pathȱdependency”ȱinstitucionalȱtomaȱtodaȱsuȱamplitudȱparaȱcomprenderȱelȱdiseñoȱactual,ȱ puestoȱ queȱ lasȱ decisionesȱ deȱ unȱ momentoȱ pasadoȱ afectanȱ yȱ condicionanȱ lasȱ opcionesȱ delȱ presenteȱ yȱ delȱ futuro.ȱȱ 155 176ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ (Thompson,ȱ1976),ȱpuestoȱqueȱcadaȱpequeñaȱcomunidadȱcontabaȱconȱsuȱpropiaȱescuelaȱ yȱ profesor,ȱ queȱ educabaȱ comoȱ buenamenteȱ sabía/podía.ȱ Sinȱ embargo,ȱ esteȱ marcadoȱ localismoȱ exacerbóȱ losȱ atributosȱ democráticos,ȱ deȱ autogobiernoȱ yȱ deȱ autonomíaȱ localȱ enȱ laȱ prestaciónȱ delȱ servicioȱ educativoȱ (Hochschildȱ yȱ Scovronick,ȱ 2004)ȱ queȱ persistenȱ hoyȱ enȱ día.ȱ Así,ȱ laȱ Constituciónȱ federal,ȱ tanȱ asustadaȱ delȱ bigȱ government,ȱ noȱ dispusoȱ referenciaȱalgunaȱaȱunȱderechoȱfundamentalȱaȱlaȱeducaciónȱ–queȱtampocoȱseȱincluyóȱenȱ elȱbillȱofȱrightsȱdeȱ1791Ȭȱȱniȱaȱlaȱprestaciónȱdeȱunȱservicioȱpúblicoȱeducativoȱdeȱcarácterȱ federal.ȱ ȱ Laȱ realidadȱ histórica,ȱ juntoȱ conȱ elȱ vacíoȱ legalȱ constitucional,ȱ provocaronȱ queȱ esteȱ modeloȱ institucionalȱ persistieraȱ hastaȱ elȱ primerȱ tercioȱ delȱ sigloȱ XX.ȱ Aȱ partirȱ deȱ esteȱ momento,ȱconȱlaȱȱurbanizaciónȱcrecienteȱyȱunasȱnecesidadesȱeducativasȱmuyȱdistintasȱ nacióȱunȱmovimientoȱprogresistaȱyȱreformista,ȱlideradoȱporȱeducadoresȱyȱpedagogos,ȱ queȱquisoȱestablecerȱ“theȱoneȱbestȱsystem”ȱ(BerkmanȱyȱPlutzer,ȱ2005).ȱEsteȱmovimientoȱ consiguióȱ modificarȱ elȱ diseñoȱ institucionalȱ paraȱ hacerloȱ másȱ operativo,ȱ guardandoȱ siempreȱ susȱ principalesȱ atributos:ȱ laȱ garantíaȱ delȱ controlȱ localȱ yȱ laȱ autonomíaȱ financieraȱ yȱ educativaȱ deȱ lasȱ escuelas.ȱ Estosȱ reformistasȱ establecieronȱ deȱ formaȱ casiȱ definitivaȱ elȱ mapaȱ actualȱ deȱ losȱ distritos,ȱ pasandoȱ deȱ unosȱ 127.500ȱ enȱ 1932,ȱ aȱ losȱ actualesȱ 13.000.ȱ Todaȱ estaȱ reformaȱlaȱ consiguieronȱ aȱ travésȱ deȱ fusionesȱ yȱ alteracionesȱ deȱ losȱ límitesȱ deȱ losȱ antiguosȱ distritosȱ escolares.ȱ Suȱ ideaȱ eraȱ crearȱ distritosȱ mayores,ȱ conȱ másȱ capacidadȱ deȱ gestión,ȱ másȱ eficiencia,ȱ conȱ másȱ programasȱ educativosȱ yȱ currículosȱ másȱ ricosȱ yȱdiversosȱ (J.ȱ R.ȱ Henig,ȱ 1985).ȱ Además,ȱ consiguieronȱ mantenerȱ aȱ losȱpartidosȱpolíticosȱalejadosȱdeȱlasȱescuelas,ȱseparandoȱelȱgobiernoȱdeȱlasȱescuelasȱdeȱ losȱgobiernosȱmunicipalesȱ“generalistas”.ȱDeȱestaȱformaȱpensabanȱgarantizarȱescuelasȱ independientes,ȱ dirigidasȱ porȱ profesionales,ȱ porȱ expertosȱ yȱ conȱ unȱ ciertoȱ apoyoȱ burocrático,ȱ alejadosȱ deȱ losȱ vaivenesȱ deȱ laȱ políticaȱ localȱ (Berkmanȱ yȱ Plutzer,ȱ 2005;ȱ Chubbȱ yȱ Moe,ȱ 1991;ȱ Plankȱ yȱ Boyd,ȱ 1994).ȱ Esȱ remarcableȱ queȱ hastaȱ elȱ presenteȱ lasȱ eleccionesȱ aȱ losȱ consejosȱ escolaresȱ hanȱ conseguidoȱ mantenerseȱ alejadasȱ deȱ laȱ políticaȱ partidistaȱ yȱ noȱ encontramosȱ lasȱ dinámicasȱ propiasȱ delȱ bipartidismoȱ americano.ȱ Sinȱ 177ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ embargo,ȱ quienȱ enȱ realidadȱ controlaȱ losȱ consejosȱ escolaresȱ sonȱ losȱ sindicatosȱ deȱ profesores,ȱpuestoȱqueȱlaȱabstenciónȱenȱlasȱeleccionesȱescolaresȱesȱmuyȱelevadaȱ(Bolick,ȱ 2004;ȱChubbȱyȱMoe,ȱ1991).ȱAȱpesarȱdeȱestaȱcrítica,ȱelȱSchoolȱDistrictȱesȱelȱúltimoȱbastiónȱ deȱ laȱ democraciaȱ directaȱ enȱ losȱasuntosȱ públicosȱ deȱ losȱ Estadosȱ Unidosȱyȱ esteȱ diseñoȱ institucionalȱ gozaȱ deȱ unȱ amplioȱ apoyoȱ socialȱ (Berkmanȱ yȱ Plutzer,ȱ 2005;ȱHenig,ȱ 1985).ȱ Además,ȱ políticamenteȱ tienenȱ unaȱ granȱ importanciaȱ yaȱ queȱ losȱ demásȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱyȱdeȱdecisiónȱestánȱmuchoȱmásȱalejadosȱdelȱciudadano.ȱEstaȱvisiónȱtiendeȱaȱ reforzarȱlaȱcreenciaȱdeȱqueȱlasȱescuelasȱpertenecenȱaȱsusȱciudadanos,ȱignorandoȱqueȱenȱ realidadȱsonȱlegalmenteȱunȱorganismoȱdelȱEstado.ȱ ȱ Alȱcontrarioȱdeȱlosȱdosȱmodelosȱobjetoȱdeȱlaȱtesis,ȱlaȱprácticaȱausenciaȱdeȱunȱcontrolȱ centralizadoȱ deȱ laȱ políticaȱ educativaȱ permiteȱ aȱ cadaȱ comunidadȱ escolarȱ adaptarȱ susȱ escuelasȱ aȱ susȱ valoresȱ predominantesȱ enȱ cadaȱ momento.ȱ Sinȱ embargo,ȱ elȱ juegoȱ intergubernamentalȱesȱcreciente.ȱLaȱintervenciónȱestatalȱhaȱidoȱaumentando,ȱsobretodoȱ enȱrelaciónȱalȱporcentajeȱdeȱgastoȱpúblicoȱeducativo156.ȱLosȱEstados,ȱsiendoȱlegalmenteȱ losȱtitularesȱdeȱlaȱcompetenciaȱeducativa,ȱestánȱmaniatadosȱporȱunȱdiseñoȱinstitucionalȱ yȱunasȱinerciasȱinstitucionalesȱhistóricasȱmuyȱdifícilesȱdeȱmodificarȱoȱalterar.ȱSeȱpuedeȱ afirmarȱqueȱlosȱEstadosȱhanȱidoȱganandoȱinfluenciaȱenȱlaȱdeterminaciónȱdeȱlaȱpolíticaȱ educativa,ȱperoȱéstaȱpermaneceȱaltamenteȱdescentralizadaȱtodavíaȱ(J.ȱR.ȱHenig,ȱ1985).ȱ Noȱ esȱ necesarioȱ notarȱ queȱ nosȱ encontramosȱ anteȱ elȱ diseñoȱ institucionalȱ másȱ alejadoȱ posibleȱdeȱlosȱmodelosȱcatalánȱyȱfrancés.ȱȱ Porȱ otraȱ parte,ȱ elȱ gobiernoȱ federalȱ ejerceȱ unaȱ débilȱ influenciaȱ aȱ travésȱ deȱ lasȱ disposicionesȱ deȱ laȱ Constituciónȱ federalȱ queȱ leȱ legitimanȱ aȱ actuarȱ deȱ formaȱ indirecta,ȱ básicamenteȱaȱtravésȱdeȱlaȱgeneralȱwelfareȱclauseȱ(ArticuloȱI,ȱSecciónȱ8)ȱyȱlaȱclausulaȱdeȱ comercio.ȱElloȱesȱasíȱporqueȱelȱdiseñoȱinstitucionalȱyȱlaȱactividadȱdeȱlosȱtribunalesȱdeȱ justiciaȱ leȱ impidenȱ específicamenteȱ erosionarȱ elȱ poderȱ deȱ losȱ Estadosȱ medianteȱ unaȱ participaciónȱdirectaȱenȱlaȱpolíticaȱeducativa.ȱLaȱprincipalȱarmaȱdelȱgobiernoȱfederalȱesȱ ȱ Losȱ gobiernosȱ deȱ losȱ Estadosȱ hanȱ adoptadoȱ unȱ papelȱ marcadamenteȱ redistributivo,ȱ puestoȱ queȱ financianȱ losȱ Schoolȱ Disrtictsȱ paraȱ queȱ puedanȱ ofrecerȱ unosȱ nivelesȱ mínimosȱ deȱ gastoȱ porȱ alumno,ȱ matizandoȱasíȱlasȱabismalesȱdiferencias.ȱParaȱmásȱinformaciónȱverȱlasȱtablasȱenȱanexo.ȱȱ 156 178ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ elȱ extensoȱ sistemaȱ deȱ ayudasȱ yȱ subvenciones157,ȱ ademásȱ deȱ lasȱ leyesȱ federalesȱ queȱ regulan,ȱdirectaȱoȱindirectamente,ȱlaȱactividadȱlocal.ȱ ȱ 3.2.2.1.4ȱPrincipalesȱlíneasȱdeȱdebateȱeȱideologíaȱpolítica.ȱȱ Siȱ laȱ educaciónȱ esȱ unȱ issueȱ muyȱ relevanteȱ enȱ losȱ EUA,ȱ elȱ diseñoȱ institucionalȱ americanoȱ haȱ sidoȱ tambiénȱ objetoȱ deȱ muchosȱ debatesȱ yȱ encendidasȱ discusiones,ȱ probablementeȱ muchoȱ mayoresȱ queȱ enȱ Catalunyaȱ oȱ Francia,ȱ dondeȱ elȱ debateȱ seȱ haȱ dirigidoȱ másȱ haciaȱ otrasȱ cuestiones158.ȱ Efectivamente,ȱ losȱ diagnósticosȱ deȱ lasȱ disfuncionesȱ suelenȱ serȱ comunesȱ entreȱ lasȱ dosȱ grandesȱ opcionesȱ (libertadȱ localȱ oȱ controlȱ estatal),ȱ aȱ pesarȱ deȱ queȱ lasȱ respuestasȱ acostumbranȱ aȱ implicarȱ diseñosȱ institucionalesȱ opuestos.ȱ Enȱ esteȱ debateȱ seȱ retomaȱ buenaȱ parteȱ deȱ losȱ argumentosȱ expresadosȱanteriormenteȱenȱrelaciónȱconȱlaȱoposiciónȱcentralizaciónȬdescentralizaciónȱ yȱhomogeneidadȬdiversidadȱenȱlaȱprestaciónȱdeȱlaȱpolíticaȱeducativa.ȱ Entreȱlosȱprincipalesȱaspectosȱaȱtratarȱdestacaȱsobremaneraȱelȱhechoȱdeȱlaȱdiversidadȱ delȱ sistema.ȱ Éstaȱ esȱ alȱ mismoȱ tiempoȱ unȱ puntoȱ fuerteȱ yȱ unoȱ deȱ susȱ principalesȱ inconvenientes.ȱ Siȱ elȱ diseñoȱ institucionalȱ garantizaȱ elȱ localismo,ȱ laȱ vinculaciónȱ casiȱ directaȱentreȱlosȱciudadanosȱyȱsusȱescuelas,ȱtambiénȱtieneȱcomoȱreversoȱdeȱlaȱmonedaȱ laȱ desigualdadȱ queȱ reproduce.ȱ Garantizarȱ autonomíaȱ aȱ lasȱ zonasȱ educativasȱ alȱ nivelȱ localȱ implicaȱ tambiénȱ queȱ éstasȱ dependanȱ deȱ susȱ circunstanciasȱ particulares,ȱ paraȱ loȱ positivoȱyȱloȱnegativo.ȱȱ Así,ȱlaȱprincipalȱcríticaȱalȱdiseñoȱinstitucionalȱseȱrefiereȱaȱsuȱcapacidadȱeconómica:ȱ losȱSchoolȱDistrictsȱseȱfinancianȱbásicamenteȱaȱtravésȱdeȱlosȱimpuestosȱrelacionadosȱconȱ laȱpropiedadȱinmobiliariaȱ(propertyȱtax).ȱLaȱprincipalȱfuenteȱdeȱingresosȱlocalesȱdeȱlasȱ zonasȱ educativasȱ americanasȱ estáȱ ligadaȱ alȱ tipoȱ deȱ propiedadesȱ queȱ contenganȱ susȱ ȱLaȱmásȱdestacableȱesȱlaȱNoȱChildrenȱLeftȱbehindȱAct,ȱqueȱdesdeȱelȱprimerȱmandatoȱdeȱGeorgeȱW.ȱBush,ȱ vinculaȱ ayudasȱ económicasȱ federalesȱ aȱ laȱ participaciónȱ enȱ testȱ estandarizadosȱ yȱ laȱ consecuciónȱ deȱ determinadosȱnivelesȱdeȱaprendizaje.ȱȱȱ 158ȱEnȱCatalunyaȱelȱdebateȱsobreȱelȱdiseñoȱinstitucionalȱdeȱlaȱeducaciónȱbásicamenteȱseȱhaȱfocalizadoȱenȱlasȱ tensionesȱexistentesȱentreȱEstadoȱyȱGeneralitat,ȱenȱrelaciónȱconȱlaȱlenguaȱyȱlosȱcontenidos,ȱmásȱqueȱningúnȱ otroȱ factor.ȱ Enȱ Francia,ȱ noȱ esȱ hastaȱ lasȱ leyesȱ deȱ descentralizaciónȱ queȱ elȱ debateȱ sobreȱ elȱ papelȱ deȱ losȱ gobiernosȱsubȬestatalesȱtomaȱforma,ȱperoȱsiempreȱfueraȱdeȱlasȱcompetenciasȱescolaresȱ“duras”.ȱȱ 157 179ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ límites.ȱ Elȱ efectoȱ perversoȱ es,ȱ pues,ȱ evidente.ȱ Aquellosȱ Schoolȱ Districtsȱ radicadosȱ enȱ zonasȱ ricasȱ tienenȱ muchaȱ másȱ capacidadȱ recaudatoria,ȱ yȱ porȱ tantoȱ tambiénȱ deȱ gasto,ȱ queȱ aquellosȱ distritosȱ establecidosȱ enȱ zonasȱ deprimidas.ȱ Unoȱ deȱ losȱ principalesȱ indicadoresȱdeȱcalidadȱdeȱunȱsistemaȱeducativoȱesȱsuȱcapacidadȱdeȱgastoȱporȱalumno,ȱyȱ enȱlosȱEUAȱelȱsistemaȱpúblicoȱeducativoȱnoȱgarantizaȱunaȱigualdadȱniȱdeȱpartidaȱniȱdeȱ resultado.ȱ Losȱ distritosȱ másȱ acaudaladosȱ tienenȱ lasȱ mejoresȱ instalaciones,ȱ losȱ mejoresȱ profesionalesȱyȱlosȱmejoresȱserviciosȱdeȱsoporteȱescolar.ȱNoȱesȱdifícilȱimaginarȱqueȱlosȱ estudiantesȱdeȱestosȱdistritosȱtienenȱmuchasȱmásȱprobabilidadȱdeȱacabarȱsusȱestudiosȱ conȱ buenasȱ perspectivas,ȱ queȱ losȱ deȱ losȱ distritosȱ conȱ másȱ dificultades159.ȱ Enȱ esteȱ escenarioȱ lasȱ críticasȱ seȱ refierenȱ aȱ queȱ laȱ desigualdadȱ deȱ partidaȱ seȱ reproduceȱ enȱ laȱ escuela,ȱcuandoȱprecisamenteȱunȱsistemaȱpúblicoȱdeberíaȱlucharȱporȱigualarȱaȱtodosȱlosȱ estudiantesȱ yȱ tenerȱ capacidadȱ combatirȱ laȱ exclusiónȱ socialȱ independientementeȱ delȱ lugarȱdeȱnacimiento.ȱ ȱ También,ȱfrutoȱdeȱlaȱautonomíaȱdeȱlosȱdistritosȱescolares,ȱencontramosȱlaȱdisparidadȱ deȱcurrículosȱeducativos.ȱLaȱdiversidadȱesȱtanȱextremaȱqueȱpodemosȱencontrarnosȱconȱ zonasȱ educativasȱ dondeȱ elȱ creacionismoȱ seaȱ explicadoȱ enȱ lasȱ aulas,ȱ oȱ dondeȱ laȱ abstenciónȱ sexualȱ seaȱ contempladaȱ comoȱ laȱ principalȱ políticaȱ deȱ educaciónȱ sexualȱ deȱ losȱ alumnos.ȱ Además,ȱ estudiantesȱ deȱ laȱ mismaȱ edadȱ puedenȱ seguirȱ currículosȱ completamenteȱ diferentesȱ (sobreȱ todoȱ lasȱ diferenciasȱ seȱ danȱ intraȬestados,ȱ másȱ queȱ interȬdistritosȱescolaresȱdentroȱdeȱunȱmismoȱEstado),ȱgenerandoȱsensaciónȱdeȱunȱciertoȱ caosȱcuandoȱlasȱfamiliasȱseȱvenȱobligadasȱaȱmudarseȱdeȱEstado.ȱElȱestablecimientoȱdeȱ losȱ límitesȱ territorialesȱ educativosȱ tambiénȱ esȱ unȱ temaȱ sujetoȱ aȱ cuestionesȱ deȱ diseñoȱ institucionalȱ queȱ produceȱ efectosȱ directosȱ enȱ laȱ políticaȱ educativa.ȱ Hastaȱ laȱ decididaȱ intervenciónȱ deȱ losȱ tribunalesȱ deȱ justicia,ȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ célebreȱ sentenciaȱ deȱ laȱ Corteȱ SupremaȱBrownȱvsȱBoardȱofȱEducationȱofȱTopekaȱenȱ1954,ȱlaȱsegregaciónȱracialȱmedianteȱelȱ gerrymanderingȱ institucionalȱ eraȱ unȱ hechoȱ corrienteȱ (Alexanxderȱ yȱ Alexander,ȱ 2005).ȱ ȱ Enȱ 1991ȱ unȱ estudianteȱ deȱ Clevelandȱ teníaȱ unȱ 7%ȱ deȱ posibilidadesȱ deȱ graduarseȱ enȱ elȱ añoȱ correspondiente,ȱmientrasȱqueȱelȱmismoȱestudianteȱenȱMilwaukeeȱteníaȱalgoȱmásȱdelȱ50%ȱ(ChubbȱyȱMoe,ȱ 1991).ȱ 159 180ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ Muchosȱestados,ȱparticularmenteȱdelȱsur,ȱdividieronȱlosȱdistritosȱpúblicosȱescolaresȱconȱ claraȱ voluntadȱ segregadora.ȱ Comoȱ respuesta,ȱ losȱ tribunalesȱ hanȱ llegadoȱ aȱ alterarȱ lasȱ fronterasȱ deȱ losȱ distritos,ȱ agruparȱ escuelasȱ obligandoȱ aȱ laȱ mezclaȱ racialȱ eȱ inclusoȱ aȱ transferirȱ aȱ gruposȱ racialesȱ enterosȱ deȱ unaȱ escuelaȱ aȱ otra.ȱ Sinȱ embargo,ȱ todavíaȱ persistenȱ algunasȱ manifestacionesȱ deȱ segregaciónȱ queȱ sonȱ combatidasȱ básicamenteȱ aȱ travésȱdeȱlosȱtribunalesȱestatales160.ȱȱ Finalmente,ȱunaȱdeȱlasȱprincipalesȱdisfuncionesȱdetectadasȱesȱprecisamenteȱelȱcarácterȱ electoȱ deȱ losȱ consejosȱ escolares.ȱ Aȱ pesarȱ deȱ laȱ defensaȱ delȱ localismoȱ yȱ delȱ controlȱ ciudadanoȱdirecto,ȱlaȱrealidadȱnosȱmuestraȱqueȱlasȱtasasȱdeȱparticipaciónȱenȱesteȱtipoȱ deȱeleccionesȱsonȱbajísimasȱ(AllenȱyȱPlank,ȱ2005;ȱBerkmanȱyȱPlutzer,ȱ2005)ȱyȱqueȱsóloȱ participanȱlosȱinteresadosȱmásȱdirectos.ȱAsíȱseȱproduceȱunȱefectoȱperversoȱconsistenteȱ enȱqueȱlaȱmayoríaȱdeȱboardsȱestánȱcontroladosȱporȱlosȱsindicatosȱdeȱprofesoresȱ(Chubbȱ yȱ Moe,ȱ 1988;ȱ Chubbȱ yȱ Moe,ȱ 1991).ȱ Elloȱ provocaȱ queȱ elȱ idealizadoȱ controlȱ localȱ yȱ porȱ parteȱdeȱlosȱciudadanosȱseaȱmuchoȱmásȱdébilȱdeȱloȱesperado,ȱaumentandoȱlasȱinerciasȱ burocráticas,ȱ laȱ ausenciaȱ deȱ transparenciaȱ enȱ lasȱ decisionesȱ yȱ generandoȱ unaȱ difícilȱ rendiciónȱdeȱcuentasȱpúblicas.ȱ Asíȱestasȱdeficienciasȱdeȱdiseñoȱinstitucionalȱprovocaríanȱqueȱlaȱeducaciónȱpúblicaȱ americanaȱ noȱ estuvieraȱ cumpliendoȱ susȱ principalesȱ cometidos.ȱ Laȱ literaturaȱ norteamericanaȱ pareceȱ coincidirȱ enȱ que,ȱ básicamente,ȱ elȱ problemaȱ esȱ deȱ diseño,ȱ másȱ queȱdeȱgastoȱeducativoȱoȱdeȱnivelȱacadémicoȱdeȱlosȱalumnosȱoȱprofesores.ȱSinȱdiscutirȱ enȱ profundidadȱ lasȱ basesȱ delȱ sistemaȱ (controlȱ localȱ yȱ autonomíaȱ financiera),ȱ encontramosȱdosȱgrandesȱcorrientesȱdeȱreformaȱinstitucionalȱqueȱpretendenȱpaliarȱlasȱ ineficienciasȱdeȱunȱsistemaȱtanȱaltamenteȱdescentralizado.ȱEstasȱcorrientes,ȱademás,ȱseȱ correspondenȱ enȱ ciertaȱ medidaȱ conȱ dosȱ posturasȱ ideológicasȱ contrapuestas.ȱ Lasȱ propuestasȱ aboganȱ porȱ dosȱ salidasȱ opuestas:ȱ mayorȱ descentralizaciónȱ educativa,ȱ porȱ unȱlado,ȱyȱmayorȱcentralizaciónȱporȱotro.ȱ ȱLaȱsegregaciónȱdeȱfactoȱnoȱesȱinconstitucional.ȱTanȱsóloȱseȱcombateȱlaȱsegregaciónȱdeȱiure,ȱesȱdecirȱaquellaȱ causadaȱporȱleyesȱoȱactosȱdeȱlasȱautoridadesȱpúblicasȱyȱnoȱaquellaȱcausadaȱporȱpatronesȱdeȱasentamientoȱ deȱlaȱpoblaciónȱhomogéneos(AlexanxderȱyȱAlexander,ȱ2005).ȱȱ 160 181ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ Losȱ partidariosȱ deȱ unaȱ mayorȱ descentralizaciónȱ educativaȱ seȱ identificanȱ conȱ aproximacionesȱ ideológicasȱ provenientesȱ deȱ laȱ escuelaȱ deȱ laȱ elecciónȱ pública.ȱ Paraȱ estosȱ autores,ȱ laȱ mejorȱ garantíaȱ paraȱ unȱ mejorȱ funcionamientoȱ deȱ lasȱ escuelasȱ americanasȱ pasaríaȱ porȱ descentralizarȱ alȱ máximoȱ elȱ sistema,ȱ otorgandoȱ elȱ máximoȱ poderȱ aȱ lasȱ unidadesȱ deȱ gobiernoȱ másȱ cercanas:ȱ lasȱ escuelasȱ (Bolick,ȱ 2004;ȱ Chubbȱ yȱ Moe,ȱ 1988;ȱ Chubbȱ yȱ Moe,ȱ 1990;ȱ Chubbȱ yȱ Moe,ȱ 1991).ȱ Seȱ trataȱ deȱ aproximacionesȱ aȱ modelosȱdeȱmercado,ȱdondeȱlasȱunidadesȱdeȱgobiernoȱcompitenȱparaȱofrecerȱelȱmejorȱ servicioȱ alȱ precioȱ másȱ bajo161.ȱ Enȱ estaȱ lógica,ȱ hayȱ queȱ otorgarȱ elȱ máximoȱ poderȱ aȱ losȱ directoresȱ deȱ losȱ centros,ȱ aȱ losȱ padres,ȱ eȱ inclusoȱ aȱ losȱ alumnos,ȱ hayȱqueȱ garantizarȱ laȱ libreȱelecciónȱdeȱcentro,ȱalejarȱtodaȱtentativaȱdeȱcontrolȱestatalȱoȱfederalȱdeȱlaȱeducaciónȱ yȱ flexibilizarȱ lasȱ estructurasȱ internasȱ deȱ decisión.ȱ Seȱ podríaȱ resumirȱ suȱ posturaȱ medianteȱ tresȱ verbos:ȱ desregular,ȱ descentralizarȱ yȱ despolitizarȱ laȱ educaciónȱ (Bolick,ȱ 2004).ȱȱ Porȱ elȱ contrario,ȱ losȱ partidariosȱ deȱ políticasȱ educativasȱ másȱ centralizadasȱ aboganȱ porȱ unȱ mayorȱ controlȱ políticoȱ deȱ losȱ distritosȱ escolares.ȱ Estosȱ autoresȱ pretendenȱ vincularȱelȱcontrolȱciudadanoȱaȱnivelesȱdeȱgobiernoȱmásȱinteligiblesȱparaȱelȱvotanteȱȱ (Berkmanȱ yȱ Plutzer,ȱ 2005;ȱ J.ȱ R.ȱ Henigȱ yȱ Rich,ȱ 2004;ȱ J.ȱ R.ȱ Henig,ȱ 2009;ȱ Holyoke,ȱ Henig,ȱ Brown,ȱ yȱ LacirenoȬPaquet,ȱ 2009;ȱ Saiger,ȱ 2007).ȱ Enȱ otrasȱ palabras,ȱ sonȱ partidariosȱ deȱ ligarȱ losȱ distritosȱ escolaresȱ conȱ algúnȱ nivelȱ deȱ gobiernoȱ “general”,ȱ seaȱ municipalȱ oȱ estatal,ȱ deȱ formaȱ queȱ seȱ logreȱ unaȱ prestaciónȱ homogéneaȱ delȱ servicioȱ yȱ unaȱmayorȱrendiciónȱdeȱcuentasȱyȱtransparenciaȱenȱlaȱtomaȱdeȱdecisiones.ȱTambiénȱsonȱ partidariosȱ deȱ unaȱ ciertaȱ homogenizaciónȱ curricularȱ yȱ económica,ȱ comoȱ laȱ mejorȱ garantíaȱ deȱ igualdadȱ yȱ reequilibrioȱ social.ȱ Bajoȱ estosȱ criteriosȱ seȱ deberíaȱ permitirȱ alȱ gobiernoȱ generalistaȱ másȱ cercanoȱ aȱ laȱ escuelaȱ tenerȱ unaȱ participaciónȱ directaȱ enȱ laȱ gestiónȱeducativa.ȱParaȱestosȱautoresȱlaȱprincipalȱdisfunciónȱsurge,ȱprecisamente,ȱdeȱlaȱ 161ȱ Bajoȱ estasȱ premisasȱ seȱ hanȱ puestoȱ enȱ marchaȱ enȱ algunosȱ estadosȱ lasȱ llamadasȱ charterȱ schools,ȱ queȱ funcionanȱautónomamenteȱyȱbajoȱlaȱfirmaȱdeȱunȱcontratoȱdeȱobjetivosȱbásicosȱconȱelȱEstado;ȱyȱlasȱmagnetȱ schools,ȱqueȱofrecenȱcurrículosȱespecializadosȱyȱlibertadȱdeȱelección,ȱcomoȱrespuestasȱaȱlaȱuniformidadȱdeȱ losȱSchoolȱDistricts.ȱȱ 182ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ pretendidaȱdespolitizaciónȱdeȱlaȱeducación,ȱqueȱhaȱacabadoȱconvirtiéndolaȱenȱunȱenteȱ autónomoȱyȱajenoȱaȱmuchasȱdeȱlasȱvariablesȱpolíticoȬsocialesȱdeȱsuȱentorno.ȱȱ ȱ BuscandoȱunȱequivalenteȱconȱlasȱtipologíasȱdeȱlaȱgobernanzaȱmultinivelȱdeȱHoogheȱ yȱMarks,ȱlosȱreformistasȱalineadosȱconȱpostuladosȱdelȱtipoȱ“rationalȱchoice”ȱabogaríanȱ claramenteȱporȱunȱmodeloȱ“tipoȱII”ȱdondeȱlasȱescuelasȱsonȱȱprácticamenteȱautónomasȱyȱ proliferanȱ yȱ compitenȱ entreȱ ellasȱ enȱ unȱ entornoȱ institucionalmenteȱ competitivoȱ yȱ flexible.ȱ Porȱ elȱ contrario,ȱ losȱ partidariosȱ deȱ unȱ mayorȱ controlȱ políticoȱ yȱ rendiciónȱ deȱ cuentasȱ seȱ corresponderíanȱ conȱ unaȱ profundizaciónȱ delȱ “tipoȱ I”,ȱ puestoȱ queȱ encajaȱ mejorȱ conȱ unȱ modeloȱ clásicoȱ deȱ federalismo,ȱ dondeȱ lasȱ unidadesȱ deȱ gobiernoȱ tienenȱ competenciasȱ transversales,ȱ peroȱ delimitadasȱ entreȱ ellas,ȱ yȱ seȱ generanȱ estructurasȱ institucionalesȱ establesȱ queȱ otorganȱ ciertaȱ estabilidadȱ alȱ sistema.ȱ Ambasȱ escuelasȱ deȱ reforma,ȱ sinȱ embargo,ȱ noȱ hanȱ conseguidoȱ másȱ queȱ pequeñasȱ modificacionesȱ yȱ adaptacionesȱdelȱmodeloȱinstitucionalȱdeȱlasȱzonasȱeducativasȱamericanas.ȱLaȱretóricaȱ políticaȱ yȱ lasȱ dificultadesȱ deȱ plantearȱ enȱ términosȱ generalesȱ elȱ cambioȱ deȱ diseñoȱ institucionalȱ provocanȱ queȱ laȱ evoluciónȱ delȱ sistemaȱ seaȱ compleja.ȱ Hoyȱ pareceȱ complicadoȱintentarȱcoordinarȱoȱmodificarȱalgoȱmásȱdeȱ13.000ȱnivelesȱdeȱgobiernoȱyȱ52ȱ Estadosȱparaȱqueȱseȱproduzcanȱreformasȱenȱunȱsentidoȱuȱotro.ȱElȱmarcoȱinstitucionalȱyȱ cognitivoȱenȱelȱqueȱseȱmueveȱlaȱeducaciónȱenȱUSAȱpareceȱserȱunȱfuerteȱamortiguadorȱ delȱcambio.ȱ ȱ 3.3ȱPrincipalesȱvariablesȱdeȱestudioȱdeȱlaȱmunicipalizaciónȱdeȱlaȱeducación.ȱ ȱ Unaȱvezȱdescritosȱlosȱmodelosȱeducativosȱyȱlosȱdiseñosȱinstitucionalesȱexistentesȱdeȱ formaȱcomparada,ȱresumidaȱlaȱsituaciónȱactualȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenȱEspañaȱyȱenȱ Francia,ȱ eȱ introducidoȱ elȱ casoȱ americanoȱ comoȱ elementoȱ contrastante,ȱ tanȱ sóloȱ quedaȱ destacarȱaquellasȱvariablesȱqueȱseránȱrelevantesȱenȱlaȱparteȱdelȱanálisisȱempíricoȱdeȱlaȱ tesis.ȱ Así,ȱ detalloȱ aȱ continuaciónȱ unȱ resumenȱ deȱ lasȱ principalesȱ variablesȱ queȱ laȱ 183ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ literaturaȱacadémicaȱhaȱtratadoȱsobreȱlaȱpolíticaȱeducativa,ȱyȱespecíficamenteȱsobreȱlasȱ variablesȱqueȱseȱhanȱtratadoȱcuandoȱseȱanalizabaȱsuȱvertienteȱterritorial,ȱparaȱesteȱcasoȱ conȱ suȱ municipalización.ȱ Esteȱ procesoȱ deȱ municipalizaciónȱ deȱ laȱ educaciónȱ enȱ Catalunya,ȱ yȱ enȱ Franciaȱ enȱ menorȱ medida,ȱ haȱ dadoȱ comoȱ resultadoȱ laȱ potenciaciónȱ educativaȱdeȱdeterminadosȱmunicipios,ȱmedianteȱelȱaumentoȱdeȱsusȱresponsabilidadesȱ yȱ deȱ susȱ capacidadesȱ educativas.ȱ Esteȱ procesoȱ seȱ basaȱ enȱ elȱ reconocimientoȱ deȱ dosȱ postulados:ȱuno,ȱqueȱelȱpapelȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱhastaȱelȱmomentoȱhabíaȱsidoȱdeȱ meroȱ acompañamiento;ȱ yȱ segundo,ȱ yȱ correlativoȱ alȱ primero,ȱ queȱ lasȱ estructurasȱ deȱ gestiónȱ deȱ laȱ políticaȱ educativaȱ existentesȱ noȱ dabanȱ respuestaȱ aȱ lasȱ necesidadesȱ delȱ territorio.ȱȱ Hanȱ proliferadoȱ enȱ Cataluñaȱ visionesȱ queȱ aboganȱ abiertamenteȱ porȱ unaȱ mayorȱ implicaciónȱdelȱnivelȱlocalȱenȱlaȱpolíticaȱeducativaȱlosȱúltimosȱdecenios,ȱperoȱbasadosȱ exclusivamenteȱ enȱ –legítimasȬȱ opcionesȱ ideológicas,ȱ másȱ queȱ enȱ argumentosȱ deȱ tipoȱ funcionalȱ (AAVV,ȱ 1990a;ȱ Abril,ȱ 2009;ȱ Merinoȱ yȱ Plana,ȱ 2007;ȱ Morellȱ yȱ Fernando,ȱ 1992;ȱ PlanasȱiȱColl,ȱ2004a;ȱJ.ȱSubirats,ȱ2002a;ȱJ.ȱSubiratsȱyȱAlbaigés,ȱ2006;ȱJ.ȱSubirats,ȱ2001;ȱJ.ȱ SubiratsȱyȱAlbaigés,ȱ2006).ȱElȱsegundoȱpostulado,ȱimplicaȱqueȱesȱnecesarioȱrediseñarȱlaȱ estructuraȱpolíticoȬadministrativaȱterritorial.ȱSiȱlasȱestructurasȱexistentesȱnoȱpermitenȱlaȱ optimizaciónȱ deȱ laȱ relaciónȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobierno,ȱ esȱ necesarioȱ elȱ cambioȱ institucional.ȱ Así,ȱ lasȱ principalesȱ variablesȱ educativasȱ queȱ laȱ literaturaȱ haȱ destacado,ȱ seȱ puedenȱ dividirȱ enȱ tresȱ tiposȱ básicos:ȱ variablesȱ educativas,ȱ variablesȱ deȱ entornoȱ socioȬ económicoȱ yȱ variablesȱ deȱ tipoȱ institucional.ȱ Todasȱ ellasȱ seȱ puedenȱ aplicarȱ deȱ formaȱ general,ȱ tantoȱ alȱ casoȱ catalán,ȱ comoȱ elȱ francésȱ oȱ elȱ americano,ȱ puestoȱ queȱ sonȱ potencialmenteȱ explicativasȱ deȱ laȱ articulaciónȱ deȱ laȱ desigualdadȱ educativa,ȱ queȱ esȱ elȱ principalȱ elementoȱ deȱ estudioȱ alȱ analizarȱ losȱ efectosȱ deȱ laȱ ȱ territorializaciónȱ deȱ laȱ políticaȱ educativa162.ȱ Enȱ elȱ corazónȱ deȱ todoȱ elȱ procesoȱ municipalizaciónȱ educativaȱ seȱ encuentraȱ elȱ dilemaȱ deȱ laȱ igualdad.ȱ Lasȱ formasȱ deȱ producciónȱ yȱ reproducciónȱ deȱ ȱ Enȱ otrasȱ palabras,ȱ whatȱ differenceȱ itȱ makes?ȱ Esȱ decir,ȱ ¿quéȱ diferenciasȱ seȱ observanȱ entreȱ municipiosȱ despuésȱ delȱ procesoȱ deȱ capacitación?ȱ ¿elȱ procesoȱ deȱ capacitaciónȱ municipalȱ seȱ haȱ realizadoȱ deȱ formaȱ homogéneaȱsobreȱelȱterritorioȱoȱseȱhaȱrespetadoȱlaȱautonomíaȱmunicipal?ȱ 162 184ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ desigualdadesȱeducativasȱnoȱsonȱestáticas,ȱesȱmás,ȱenȱunȱperíodoȱdeȱtransformacionesȱ demográficas,ȱ tecnológicas,ȱ culturalesȱ yȱ sociales,ȱ losȱ mecanismosȱ generadoresȱ deȱ desigualdadesȱyȱexclusiónȱsocialȱsonȱtambiénȱdinámicosȱyȱplurales163ȱ(Bonal,ȱRamblaȱetȱ al.,ȱ2004;ȱA.ȱHenriotȬVanȱZantenȱetȱal.,ȱ1993;ȱvanȱZanten,ȱ2006).ȱ Enȱ primerȱ lugarȱ detallaréȱ lasȱ variablesȱ propiamenteȱ educativasȱ oȱ deȱ resultadoȱ educativo,ȱ queȱ incluyenȱ todosȱ aquellosȱ indicadoresȱ relacionadosȱ conȱ asuntosȱ queȱ seȱ puedenȱligarȱaȱlaȱactividadȱdeȱtransmisiónȱeducativaȱ(graduadosȱenȱESO,ȱnaturalezaȱdeȱ losȱestudios,ȱtiposȱdeȱpolíticasȱpúblicas,ȱrecursosȱeconómicosȱdedicados…).ȱEnȱsegundoȱ lugar,ȱ destacaréȱ lasȱ principalesȱ variablesȱ deȱ entornoȱ socioȬeconómicoȱ queȱ puedenȱ condicionarȱ laȱ prestaciónȱ delȱ servicioȱ educativoȱ (inmigración,ȱ rentaȱ municipal,ȱ población,ȱ gruposȱ deȱ edad…).ȱ Finalmente,ȱ destacaréȱ todasȱ lasȱ variablesȱ puramenteȱ políticoȬinstitucionalesȱ comoȱ porȱ ejemplo:ȱ númeroȱ deȱ centrosȱ educativosȱ enȱ cadaȱ municipio,ȱestructuraȱpolíticaȱdelȱmunicipio,ȱestabilidadȱpolíticaȱdelȱmunicipio…ȱ ȱ 3.3.1ȱPrincipalesȱvariablesȱeducativas.ȱȱ Comoȱ variablesȱ educativasȱ comprendoȱ todasȱ aquellasȱ queȱ guardanȱ unaȱ relación,ȱ directaȱoȱindirecta,ȱconȱlaȱtransmisiónȱeducativa.ȱIncluyoȱtambiénȱaquíȱlaȱenumeraciónȱ deȱlasȱprincipalesȱactividadesȱ(políticasȱpúblicas)ȱprestadasȱporȱlosȱdistintosȱgobiernos,ȱ aúnȱ cuandoȱ noȱ seanȱ propiamenteȱ deȱ transmisiónȱ educativaȱ yȱ síȱ másȱ deȱ carácterȱ políticoȬinstitucional164.ȱ Cabeȱ destacarȱ queȱ losȱ principalesȱ indicadoresȱ respectoȱ delȱ impactoȱ deȱ lasȱ variablesȱ educativasȱ estánȱ generalmenteȱ relacionadosȱ conȱ elȱ éxitoȱ escolar:ȱ tasasȱ deȱ escolarización,ȱ graduadosȱ deȱ ESO,ȱ graduadosȱ deȱ bachillerato,ȱ inserciónȱ enȱ elȱ mercadoȱ laboral,ȱ enȱ generalȱ seȱ trataȱ deȱ indicadoresȱ deȱ progresoȱ yȱ ȱ Losȱ focosȱ clásicosȱ deȱ desigualdadȱ educativaȱ seȱ generanȱ alrededorȱ deȱ elementosȱ comoȱ elȱ territorio,ȱ laȱ claseȱ social,ȱ elȱ impactoȱ deȱ laȱ inmigraciónȱ extranjera,ȱ elȱ géneroȱ yȱ lasȱ necesidadesȱ educativasȱ especiales.ȱ Además,ȱtodasȱestasȱvariablesȱtienenȱimpactoȱenȱlosȱtresȱmomentosȱbásicosȱdelȱprocesoȱeducativo:ȱaccesoȱ alȱservicioȱeducativo,ȱcondicionesȱdeȱescolarizaciónȱyȱresultadosȱ(Bonal,ȱEssomba,ȱyȱFerrer,ȱ2004).ȱȱ 164ȱYaȱdestacabaȱqueȱlaȱclasificaciónȱesȱmeramenteȱteóricaȱpuestoȱque,ȱporȱejemplo,ȱlaȱmayorȱparteȱdeȱlosȱ elementosȱ deȱ gastoȱ educativoȱ losȱ voyȱ aȱ tratarȱ enȱ estaȱ sección,ȱ peroȱ seríanȱ fácilmenteȱ analizablesȱ enȱ elȱ apartadoȱdeȱlasȱvariablesȱpolíticoȬinstitucionales.ȱSinȱembargo,ȱlaȱsecciónȱpolíticoȬinstitucionalȱlaȱreservoȱ paraȱ lasȱ opcionesȱ deȱ contenidoȱ políticoȱ yȱ entiendoȱ queȱ laȱ financiaciónȱ deȱ lasȱ eleccionesȱ políticasȱ esȱ unȱ “actoȱ mecánico”ȱ queȱ estáȱ enȱ funciónȱ deȱ ésasȱ decisionesȱ y,ȱ porȱ loȱ tanto,ȱ estáȱ “predeterminado”ȱ políticamente.ȱȱȱȱ 163 185ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ abandono;ȱ peroȱ tambiénȱ recursosȱ económicosȱ destinadosȱ yȱ financiaciónȱ deȱ laȱ educación…ȱyȱtodasȱellasȱescapanȱligeramenteȱdelȱanálisisȱdeȱestaȱtesis.ȱȱ Losȱprincipalesȱestudiosȱenȱrelaciónȱconȱindicadoresȱeconómicosȱseȱhanȱdedicadoȱaȱ relacionarȱgastoȱeducativoȱyȱresultadosȱeducativosȱdeȱformaȱcomparada,ȱgeneralmenteȱ entreȱ paísesȱ (OCDE,ȱ 2008;ȱ OCDE,ȱ 2012).ȱ Tambiénȱ esȱ destacableȱ que,ȱ enȱ estaȱ relaciónȱ gastoȬresultados,ȱnuncaȱseȱhaȱllegadoȱaȱconclusionesȱsolidasȱrespectoȱdelȱsentidoȱdeȱlaȱ relación,ȱ puestoȱ queȱ seȱ presumeȱ queȱ hayȱ muchasȱ otrasȱ variablesȱ intervinientesȱ yȱ relevantesȱqueȱleȱafectan;ȱasí,ȱunȱaumentoȱlinealȱenȱelȱgastoȱnoȱseȱtraduceȱenȱelȱmismoȱ incrementoȱlinealȱenȱcuantoȱaȱlosȱresultadoȱeducativosȱ(ChubbȱyȱMoe,ȱ1991;ȱHochschildȱ yȱScovronick,ȱ2004;ȱMoserȱyȱRubenstein,ȱ2002;ȱPallesen,ȱ2006;ȱPedróȱiȱGarcia,ȱ2009)165.ȱ Enȱ unaȱ mismaȱ líneaȱ tampocoȱ hayȱ resultadosȱ concluyentesȱ entreȱ elȱ nivelȱ deȱ gastoȱ públicoȱyȱlosȱresultadosȱenȱfunciónȱdelȱnivelȱdeȱgobiernoȱpredominante.ȱȱ ȱ Elȱ principalȱ problemaȱ alȱ analizarȱ lasȱ políticasȱ educativasȱ municipalesȱ esȱ laȱ ambigüedadȱdelȱtérminoȱeducaciónȱyȱlaȱdificultadȱdeȱobtenerȱdatosȱprecisos,ȱmásȱalláȱ deȱ losȱ estudiosȱ deȱ caso.ȱ Laȱ literaturaȱ municipalistaȱ haȱ incluidoȱ enȱ elȱ conceptoȱ deȱ educaciónȱ todaȱ unaȱ serieȱ deȱ serviciosȱ queȱ noȱ sonȱ estrictamenteȱ educativos,ȱ peroȱ síȱ educadores166.ȱ Medianteȱ elȱ estudioȱ profundoȱ deȱ diversasȱ realidadesȱ (Vic,ȱ Elȱ Pratȱ deȱ Llobregat,ȱ Cornellàȱ deȱ Llobregat,ȱ Barcelona…)ȱ (Carbonellȱ iȱ Sebarroja,ȱ Simó,ȱ yȱ Tort,ȱ 2002;ȱ Jaumandreuȱ yȱ Badosa,ȱ 2002;ȱ Martínez,ȱ Blanch,ȱ yȱ Bernabé,ȱ 2006;ȱ Universitatȱ AutònomaȱdeȱBarcelona,ȱ2005),ȱesȱposibleȱestablecerȱalgunosȱmodelosȱdeȱgobiernoȱlocalȱ enȱ educación,ȱ peroȱ piensoȱ queȱ resultaȱ difícilȱ laȱ generalizaciónȱ yȱ ampliaciónȱ deȱ losȱ fenómenosȱestudiadosȱaȱotrosȱgobiernosȱlocales.ȱȱȱȱȱ ȱ Loȱ queȱ síȱ pareceȱ claro,ȱ sinȱ embargo,ȱ esȱ queȱ unaȱ disminuciónȱ delȱ gastoȱ públicoȱ puedeȱ tenerȱ efectosȱ negativosȱnoȱsóloȱenȱlosȱresultadosȱsinoȱprincipalmenteȱenȱlaȱequidadȱdelȱsistema.ȱ 166ȱ Esȱ muyȱ relevanteȱ enȱ esteȱ cambioȱ deȱ paradigma,ȱ elȱ papelȱ deȱ laȱ Asociaciónȱ Internacionalȱ deȱ Ciudadesȱ Educadoras,ȱnacidaȱenȱBarcelonaȱyȱqueȱhaȱoperadoȱcomoȱthinkȱtankȱenȱmateriaȱdeȱreflexiónȱeducativaȱyȱelȱ papelȱdeȱlasȱciudades.ȱPartiendoȱdeȱlaȱbaseȱdeȱlaȱausenciaȱdeȱpoderesȱdeȱlasȱciudadesȱenȱpolíticaȱeducativa,ȱ estaȱredȱpretendeȱconcienciarȱaȱlosȱgobiernosȱlocalesȱdeȱqueȱsonȱagentesȱ“educadores”ȱdeȱprimerȱordenȱyȱ enȱmúltiplesȱámbitosȱdeȱactuaciónȱ(MedirȱTejado,ȱ2010).ȱ 165 186ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ Losȱ trabajosȱ deȱ laȱ últimaȱ décadaȱ deȱ laȱ Fundacióȱ Jaumeȱ Bofillȱ hanȱ representadoȱ losȱ estudiosȱ másȱ detalladosȱ sobreȱ laȱ políticaȱ educativaȱ enȱ Catalunya.ȱ Sonȱ especialmenteȱ destacablesȱsusȱanuariosȱsobreȱelȱestadoȱdeȱlaȱeducación,ȱqueȱhanȱdetalladoȱelȱestadoȱ deȱlaȱpolítica,ȱrealizandoȱanálisisȱenȱprofundidadȱdeȱlosȱresultadosȱeducativosȱ(aȱpartirȱ deȱdatosȱPISA),ȱdeȱlasȱdesigualdadesȱterritorialesȱenȱlaȱimplementaciónȱdeȱlaȱpolítica,ȱ losȱ efectosȱ deȱ laȱ inmigraciónȱ yȱ deȱ suȱ impactoȱ redistributivoȱ enȱ laȱ sociedadȱ catalanaȱ (AlegreȱCanosa,ȱRambla,ȱyȱValiente,ȱ2009;ȱM.ȱA.ȱAlegre,ȱ2009;ȱBenitoȱyȱGonzález,ȱ2007;ȱ Carbonellȱ iȱ Sebarrojaȱ etȱ al.,ȱ 2008;ȱ Ferrer,ȱ 2009;ȱ Ferrer,ȱ Castejón,ȱ Castel,ȱ Zancajo,ȱ yȱ FundacióȱJaumeȱBofill,ȱ2011).ȱȱȱȱȱȱȱȱ Sinȱembargo,ȱenȱrelaciónȱespecíficamenteȱconȱlosȱgobiernosȱlocales,ȱnoȱhaȱsidoȱhastaȱ 2010ȱenȱqueȱhaȱcomenzadoȱunȱtrabajoȱrigurosoȱyȱqueȱtomaȱcomoȱbaseȱlosȱprincipalesȱ municipiosȱ deȱ Catalunya167.ȱ Unȱ excelenteȱ puntoȱ deȱ partidaȱ paraȱ elȱ análisisȱ generalȱ yȱ omnicomprensivoȱ deȱ lasȱ políticasȱ públicasȱ educativasȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ esȱ elȱ Panelȱ deȱ Polítiquesȱ Educativesȱ Municipals,ȱ deȱ laȱ Fundacióȱ Carlesȱ Piȱ iȱ Sunyer.ȱ Esteȱ panelȱ permiteȱ unȱ análisisȱ deȱ buenaȱ parteȱ delȱ conjuntoȱ deȱ municipiosȱ catalanesȱ mayoresȱ deȱ 10.000ȱ habitantes168,ȱ yȱ facilitaȱ unȱ conocimientoȱ globalȱ tantoȱ deȱ lasȱ políticasȱ prestadasȱ comoȱ deȱ losȱ mediosȱ humanosȱ yȱ técnicosȱ paraȱ prestarlas,ȱ asíȱ comoȱ ȱ deȱ lasȱ principalesȱ variablesȱdeȱprestaciónȱdeȱlasȱmismas.ȱEsteȱpanelȱseȱconformaȱaȱpartirȱdeȱlasȱrespuestasȱ deȱlosȱtécnicos/responsablesȱmunicipalesȱyȱpermiteȱobtenerȱinformaciónȱdeȱlaȱgestiónȱyȱ laȱ planificación,ȱ deȱ lasȱ actuacionesȱ concretas,ȱ deȱ losȱ mediosȱ humanosȱ yȱ técnicosȱ destinadosȱyȱdeȱlosȱconflictosȱexistentes,ȱasíȱcomoȱdeȱlaȱevaluaciónȱdeȱlasȱactividadesȱ realizadas.ȱȱ ȱ Laȱ principalȱ explotaciónȱ delȱ primerȱ panelȱ seȱ haȱ materializadoȱ enȱ unȱ capítuloȱ delȱ libroȱ “Polítiquesȱ públiquesȱ delsȱ municipisȱ catalans”ȱ (Díaz,ȱ 2012),ȱ tituladoȱ “Desigualtatsȱ territorialsȱ iȱ corresponsabilitatȱ delsȱ ajuntamentsȱ enȱ elȱ desplegamentȱ deȱ polítiquesȱ educatives”ȱ ȱ Laȱ Diputacióȱ deȱ Barcelonaȱ seȱ habíaȱ ocupadoȱ deȱ realizarȱ estudios,ȱ básicamenteȱ deȱ prospectivaȱ yȱ deȱ fomentoȱdeȱlaȱnecesidadȱdeȱmunicipalizarȱlaȱeducación,ȱperoȱseȱceñíaȱaȱlosȱmunicipiosȱdeȱsuȱjurisdicciónȱyȱ generalmenteȱpresentaȱunȱcarácterȱmarcadamenteȱnormativoȱyȱprescriptivo.ȱ 168ȱConcretamente,ȱ101ȱdeȱ121,ȱunȱ83.5%ȱdelȱuniverso,ȱexcluyendoȱaȱBarcelona.ȱ 167 187ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ (Albaigés,ȱ 2012).ȱ Esteȱ trabajoȱ asumeȱ queȱ “lesȱ oportunitatsȱ educativesȱ deȱ laȱ poblacióȱ estanȱ cadaȱvegadaȱmésȱcondicionadesȱpelȱpaperȱqueȱassumeixenȱelsȱajuntamentsȱenȱelsȱseusȱrespectiusȱ territoris”ȱ (Albaigés,ȱ 2012:19),ȱ yȱ queȱ losȱ ayuntamientosȱ seȱ hanȱ revalorizadoȱ enȱ losȱ últimosȱ añosȱ comoȱ actoresȱ educativos.ȱ Elȱ trabajoȱ deȱ Albaigésȱ destacaȱ hastaȱ cincoȱ actuacionesȱrelevantesȱdeȱlosȱmunicipiosȱenȱmateriaȱeducativa:ȱ 1. Admisiónȱdeȱalumnado:ȱespecíficamenteȱaȱtravésȱdeȱlaȱimplementaciónȱdeȱlasȱOMEȱ (Oficinesȱ Municipalsȱ d’Escolarització)ȱ yȱ deȱ algunosȱ márgenesȱ deȱ maniobraȱ enȱ relaciónȱ aȱ laȱ inscripciónȱ enȱ lasȱ guarderías169.ȱ Losȱ municipiosȱ tambiénȱ sonȱ fundamentalesȱenȱlaȱdeterminaciónȱdeȱlaȱzonificaciónȱescolar,ȱcuandoȱdispongaȱdeȱ másȱdeȱunȱcentroȱeducativo170.ȱ 2. Participaciónȱenȱlaȱofertaȱeducativaȱqueȱseȱrealizaȱenȱsuȱterritorio.ȱEspecíficamenteȱ enȱ formaciónȱ profesional,ȱ programasȱ deȱ cualificaciónȱ profesionalȱ inicialȱ (PQPI),ȱ diversificaciónȱ curricular,ȱ adultosȱ yȱ transiciónȱ escuelaȬtrabajo,ȱ entreȱ otros.ȱ Cabeȱ destacarȱqueȱestaȱparticipaciónȱsóloȱesȱposibleȱcuandoȱenȱsuȱjurisdicciónȱseȱprestenȱ algunasȱdeȱlasȱpolíticasȱenumeradas.ȱȱ 3. Programaciónȱ deȱ recursosȱ educativos.ȱ Enȱ esteȱ apartadoȱ seȱ destacaȱ laȱ actividadȱ municipalȱ enȱ relaciónȱ conȱ lasȱ interrelacionesȱ queȱ seȱ establecenȱ entreȱ éstosȱ yȱ losȱ centrosȱ educativosȱ enȱ suȱ jurisdicciónȱ yȱ laȱ Generalitat.ȱ Albaigésȱ haceȱ referenciaȱ explícitaȱaȱlaȱpolíticaȱdeȱestablecimientoȱdeȱlasȱzonasȱeducativas171,ȱyȱtambiénȱaȱlaȱ participaciónȱmunicipalȱenȱlosȱproyectosȱeducativosȱdeȱlosȱcentrosȱescolares.ȱ ȱ Laȱ admisiónȱ delȱ alumnadoȱ enȱ lasȱ guarderíasȱ públicasȱ deȱlosȱ municipiosȱ dondeȱ losȱ ayuntamientosȱ noȱ hanȱasumidoȱlaȱcompetenciaȱenȱmateriaȱdeȱadmisión,ȱseȱregiráȱporȱlosȱcriteriosȱestablecidosȱenȱelȱDecretoȱ deȱmatriculaciónȱdeȱlaȱGeneralitat.ȱSinȱembargo,ȱlosȱayuntamientosȱqueȱhayanȱasumidoȱlaȱcompetenciaȱenȱ materiaȱdeȱadmisiónȱdeȱalumnadoȱdeȱlosȱcentrosȱpúblicosȱseȱregiránȱporȱlosȱcriteriosȱestablecidosȱenȱeseȱ Decreto,ȱperoȱtambiénȱporȱlosȱqueȱseȱestablezcanȱenȱejercicioȱdeȱsusȱcompetencias,ȱpudiendoȱelaborarȱsuȱ propioȱbaremo.ȱ 170ȱBonal,ȱGonzálezȱyȱValienteȱ(2005)ȱestablecenȱhastaȱtresȱmodelosȱdeȱzonificaciónȱescolarȱenȱCatalunya,ȱaȱ partirȱdeȱlosȱcriteriosȱestablecidosȱenȱelȱDecretoȱdeȱmatriculación,ȱclasificadosȱenȱmunicipiosȱde:ȱȱ 1. zonaȱúnica:ȱunaȱsolaȱáreaȱdeȱinfluenciaȱqueȱincluyeȱtodosȱlosȱcentrosȱescolares.ȱ 2. zonaȱáreaȬescuela:ȱdondeȱseȱzonificaȱenȱfunciónȱdeȱlosȱcentrosȱescolaresȱpúblicosȱyȱseȱsegreganȱlasȱ escuelasȱconcertadas.ȱ 3. zonaȱmúltiple:ȱesȱunaȱconjunciónȱdeȱlasȱdosȱanterioresȱ(Bonal,ȱ2005).ȱȱȱȱȱ 171ȱ Lasȱ Zonasȱ educativasȱ catalanasȱ fueronȱ unȱ intentoȱ deȱ establecerȱ espaciosȱ deȱ corresponsabilidadȱ educativaȱ entreȱ municipiosȱ yȱ Generalitat,ȱ peroȱ fueronȱ derogadasȱ aȱ losȱ pocosȱ mesesȱ delȱ cambioȱ deȱ gobiernoȱenȱCatalunyaȱenȱDiciembreȱdeȱ2010.ȱȱȱ 169 188ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ 4. Acompañamientoȱaȱlaȱescolaridad,ȱentendidoȱcomoȱtodasȱaquellasȱactividadesȱconȱ unȱ dobleȱ sentido:ȱ porȱ unȱ ladoȱ lasȱ competenciasȱ clásicasȱ deȱ losȱ municipiosȱ (construcciónȱyȱmantenimientoȱdeȱlosȱedificios,ȱcumplimientoȱdeȱlaȱescolarizaciónȱ obligatoria…),ȱjuntoȱconȱaquellasȱactividadesȱextraescolaresȱqueȱpuedanȱorganizarȱ juntoȱ conȱ losȱ centrosȱ educativosȱ yȱ laȱ implementaciónȱ deȱ losȱ llamadosȱ Plansȱ Educatiusȱd’Entornȱ(PEE),ȱqueȱsonȱanalizadosȱposteriormente.ȱ 5. Finalmente,ȱ seȱ destacaȱ laȱ capacidadȱ queȱ laȱ LECȱ otorgaȱ aȱ losȱ municipiosȱ paraȱ coordinarseȱ yȱ colaborarȱ conȱ otrosȱ nivelesȱ deȱ gobierno,ȱ específicamenteȱ conȱ losȱ centrosȱqueȱdisfrutanȱdeȱunaȱautonomíaȱcreciente.ȱȱ ȱ Segúnȱ losȱ datosȱ delȱInformeȱ delȱ panelȱ deȱ políticasȱ públicasȱ locales,ȱ lasȱrespuestasȱ sobreȱlosȱprincipalesȱobjetivosȱdeȱmunicipalesȱenȱeducaciónȱfueron:ȱ Gráficoȱ3.2.ȱPrincipalesȱobjetivosȱdeȱlosȱmunicipiosȱenȱmateriaȱeducativa.ȱ ȱ Fuente:ȱPanelȱdeȱpolíticasȱpúblicasȱlocalesȱdeȱeducación,ȱ2010ȱ.ȱFundacióȱCarlesȱPiȱiȱSunyer.ȱ ȱ ȱ ȱ Estosȱdatosȱparecenȱcongruentesȱconȱelȱhechoȱqueȱseȱanunciabaȱanteriormente:ȱqueȱ lasȱguarderíasȱsonȱ“laȱpolítica”ȱeducativaȱmunicipalȱmásȱrelevante,ȱrecibiendoȱunȱ65%ȱ deȱ lasȱ respuestas.ȱ Unaȱ atenciónȱ muchoȱ menorȱ recibenȱ elȱ acompañamientoȱ escolarȱ (13%)ȱyȱlaȱluchaȱcontraȱlaȱsegregaciónȱenȱlasȱaulasȱ(5%),ȱseguidasȱporȱotrasȱactividadesȱ 189ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ relacionadasȱ conȱ elȱ entornoȱ escolarȱ yȱ laȱ educaciónȱ deȱ adultosȱ oȱ laȱ transiciónȱ escuelaȬ trabajo.ȱ Finalmente,ȱcomoȱvariablesȱrelevantesȱenȱelȱprocesoȱeducativo,ȱautoresȱcomoȱBonalȱ (2004)ȱ remarcanȱ laȱ importanciaȱ deȱ compaginarȱ laȱ educaciónȱ deȱ baseȱ obligatoriaȱ conȱ otrasȱ formacionesȱ perȱ completarȱ educaciónȱ yȱ capacitaciónȱ deȱ losȱ individuos.ȱ Estosȱ estudiosȱ demuestranȱ queȱ laȱ posibilidadȱ deȱ cursarȱ otrasȱ formacionesȱ esȱ claveȱ enȱ laȱ capacidadȱ redistributivaȱ eȱ igualadoraȱ deȱ laȱ educaciónȱ públicaȱ (Bonalȱ etȱ al.,ȱ 2004;ȱ J.ȱ Subirats,ȱ2004).ȱElloȱesȱasíȱporqueȱ“L’escola,ȱavui,ȱnoȱaconsegueixȱmodificarȱlesȱdesigualtatsȱ socialsȱ iȱ esdevéȱ sovintȱ unaȱ institucióȱ queȱ reprodueixȱ lesȱ desigualtatsȱ existents”ȱ (Bonalȱ etȱ al.,ȱ 2004:15).ȱPorȱloȱtanto,ȱlaȱcapacidadȱdeȱdiversificarȱyȱampliarȱestudiosȱesȱfundamentalȱ paraȱ romperȱ laȱ brechaȱ deȱ laȱ desigualdad.ȱ Bajoȱ esteȱ supuesto,ȱ laȱ posibilidadȱ paraȱ atenderȱotrasȱformacionesȱestáȱmuyȱdeterminadaȱtodavíaȱporȱlaȱlocalizaciónȱterritorialȱ deȱ lasȱ infraestructurasȱ prestadorasȱ deȱ losȱ serviciosȱ educativosȱ complementarios.ȱ Esteȱ hechoȱ nosȱ introduceȱ unaȱ dobleȱ problemática:ȱ porȱ unȱ ladoȱ losȱ municipiosȱ másȱ bienȱ dotadosȱinstitucionalmenteȱvanȱaȱserȱmásȱatractivosȱdesdeȱunȱpuntoȱdeȱvistaȱeducativoȱ y,ȱ porȱ otroȱ lado,ȱ elȱ territorioȱ (laȱ localizaciónȱ geográfica)ȱ apareceȱ comoȱ unȱ factorȱ deȱ potencialȱdesigualdadȱyȱdistorsiónȱenȱlaȱprestaciónȱdelȱservicioȱeducativo.(Bonalȱetȱal.,ȱ 2004)ȱ ȱ 3.3.3.2ȱLasȱvariablesȱdeȱentorno.ȱ Porȱvariablesȱdeȱentornoȱpodemosȱentenderȱaquellasȱqueȱnoȱdependenȱdirectamenteȱ deȱ laȱ voluntadȱ deȱ ningunoȱ deȱ losȱ actoresȱ existentesȱ enȱ unȱ territorioȱ concretoȱ yȱ queȱ vienenȱ “dadas”ȱ porȱ factoresȱ queȱ escapanȱ directamenteȱ aȱ suȱ control.ȱ Seȱ podríanȱ denominarȱtambiénȱcomoȱ“desigualdadesȱcontextualesȱdeȱlaȱeducación”ȱ(BenȱAyedȱyȱ Broccolichi,ȱ 2009).ȱ Estasȱ variablesȱ hanȱ sidoȱ destacadasȱ porȱ laȱ literaturaȱ porȱ tenerȱ unȱ impactoȱ muyȱ importanteȱ tantoȱ enȱ losȱ resultadosȱ educativosȱ comoȱ enȱ laȱ capacidadȱ redistributiva(AAVV,ȱ 2011b)ȱ deȱ lasȱ políticasȱ educativas.ȱ Básicamenteȱ seȱ analizanȱ elementosȱcomo:ȱelȱterritorio,ȱelȱgénero,ȱlaȱclaseȱsocialȱyȱlaȱinmigración.ȱElȱentornoȱenȱelȱ queȱ seȱ desarrollaȱ elȱ actoȱ educativoȱ seȱ consideraȱ unȱ factorȱ deȱ primerȱ ordenȱ paraȱ 190ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ comprenderȱ elȱ éxitoȱ oȱ elȱ fracasoȱ deȱ unaȱ políticaȱ educativaȱ (J.ȱ Subirats,ȱ 2002a;ȱ J.ȱ Subirats,ȱ 2004;ȱ J.ȱ Subirats,ȱ 2006;ȱ J.ȱ Subirats,ȱ 2002).ȱ Algunosȱ autoresȱ incluyenȱ tambiénȱ aquíȱelementosȱeconómicosȱoȱdeȱrentaȱfamiliarȱoȱpersonalȱcomoȱelementosȱdelȱentornoȱ educativoȱ(BenȱAyedȱyȱBroccolichi,ȱ2009).ȱElȱcasoȱamericanoȱintroduceȱtambiénȱloȱqueȱ laȱliteraturaȱhaȱllamadoȱelȱ“grayȱperil”,ȱqueȱconsisteȱenȱasumirȱqueȱlosȱmunicipiosȱconȱ mayorȱcantidadȱdeȱgenteȱmayorȱoȱjubiladaȱtenderánȱaȱserȱpartidariosȱdeȱlaȱreducciónȱ deȱpresupuestoȱeducativoȱyȱdeȱlaȱprestaciónȱdeȱpolíticasȱeducativasȱlocales.ȱLaȱbaseȱdeȱ esteȱ supuestoȱ seȱ fundamentaȱ enȱ laȱ asunciónȱ deȱ queȱ esȱ unȱ servicioȱ queȱ noȱ lesȱ aportaȱ nadaȱdirectamenteȱyȱqueȱpuedeȱhacerȱaumentarȱelȱmontanteȱdeȱlosȱimpuestosȱlocalesȱaȱ satisfacerȱ(BerkmanȱyȱPlutzer,ȱ2004;ȱBerkmanȱyȱPlutzer,ȱ2005).ȱ Así,ȱ juntoȱ conȱ lasȱ grandesȱ diferenciasȱ explicadasȱ porȱ losȱ diferentesȱ capitalesȱ – económicoȱ yȱ culturalȬȱ yȱ elȱ diseñoȱ deȱ lasȱ políticasȱ educativas,ȱ existenȱ lasȱ diferenciasȱ territoriales.ȱComoȱyaȱseȱhaȱvisto,ȱlaȱimportanciaȱdeȱlaȱvariableȱterritorioȱenȱlaȱpolíticaȱ educativaȱ seȱ fundamentaȱ enȱ queȱ enȱ algunosȱ casosȱ estasȱ diferenciasȱ implicanȱ posteriormenteȱ diferenciasȱ educativas.ȱ Básicamente,ȱ elementosȱ comoȱ laȱ dimensiónȱ poblacional,ȱlaȱdimensiónȱdeȱlaȱpoblaciónȱescolarizable,ȱelȱperfilȱsocioȬeconómicoȱdeȱlaȱ población,ȱ laȱ inmigraciónȱ (fueraȱ yȱ dentroȱ deȱ lasȱ aulas),ȱ oȱ elȱ carácterȱ económicoȱ delȱ municipioȱ (tipoȱ deȱ economíaȱ local,ȱ númeroȱ deȱ parados),ȱ puedenȱ afectarȱ poderosamenteȱ laȱ políticaȱ educativaȱ desplegada.ȱ Especialmenteȱ importanteȱ esȱ laȱ desigualdadȱ territorialȱ queȱ seȱ generaȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ posibilidadȱ deȱ accederȱ aȱ serviciosȱ educativosȱ queȱ noȱ sonȱ obligatoriosȱ (guarderías,ȱ escuelasȱ deȱ arte,ȱ escuelasȱ deȱ música,ȱ formaciónȱdeȱadultos…).ȱEnȱesteȱsentido,ȱesȱimportanteȱanalizarȱsiȱlasȱrelacionesȱentreȱ Departamentȱ yȱ territorioȱ seȱ puedenȱ explicarȱ enȱ algunaȱ medidaȱ enȱ baseȱ aȱ esteȱ tipoȱ deȱ variablesȱdeȱentornoȱyȱsiȱafectanȱaȱlasȱdesigualdadesȱterritoriales.ȱ ȱȱȱ Elȱ territorioȱ puedeȱ reflejarȱ lasȱ desigualdadesȱ porȱ dosȱ motivos:ȱ porqueȱ laȱ ofertaȱ escolarȱ(obligatoriaȱuȱoptativa)ȱnoȱseȱreparteȱdeȱunaȱformaȱequitativa,ȱoȱbienȱporqueȱlosȱ gruposȱsocialesȱmásȱdesfavorecidosȱseȱconcentranȱenȱdeterminadasȱzonasȱoȱmunicipiosȱ (Bonal,ȱ Ramblaȱ etȱ al.,ȱ 2004).ȱ Elȱ primerȱ factorȱ entiendoȱ queȱ noȱ esȱ propiamenteȱ unȱ 191ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ elementoȱ deȱ “entorno”,ȱ talȱ yȱ comoȱ loȱ heȱ definidoȱ anteriormente,ȱ sinoȱ másȱ bienȱ unȱ elementoȱqueȱdependeȱclaramenteȱdeȱlaȱvoluntadȱpolíticoȬinstitucionalȱ(esteȱindicadorȱ estaȱ comentadoȱ enȱ elȱ siguienteȱ epígrafe).ȱ Sinȱ embargo,ȱ elȱ segundoȱ elemento,ȱ laȱ concentraciónȱdeȱpoblaciónȱinmigranteȱoȱmásȱdesfavorecidaȱsíȱqueȱseȱpuedeȱconsiderarȱ claramenteȱ comoȱ unȱ factorȱ deȱ entorno,ȱ queȱ noȱ dependeȱ directamenteȱ deȱ ningunoȱ deȱ losȱactoresȱimplicadosȱenȱlaȱpolíticaȱeducativa.ȱȱȱ Losȱprincipalesȱproblemasȱligadosȱaȱlaȱpoblaciónȱinmigranteȱseȱarticulanȱalrededorȱ deȱ diversosȱ elementos:ȱ elȱ accesoȱ yȱ condicionesȱ deȱ escolarizaciónȱ yȱ suȱ concentraciónȱ espacialȱ(Bonalȱetȱal.,ȱ2004).ȱParaȱelȱprimeroȱdeȱlosȱefectosȱseȱconstataȱqueȱlasȱfamiliasȱ deȱ origenȱ inmigradoȱ sufrenȱ elȱ mismoȱ tipoȱ deȱ dificultadesȱ económicasȱ yȱ barrerasȱ culturalesȱdescritasȱparaȱlaȱpoblaciónȱsocialmenteȱyȱeconómicamenteȱdesfavorecida.ȱEnȱ cuantoȱaȱlasȱcondicionesȱdeȱescolarizaciónȱdelȱalumnadoȱdeȱorigenȱinmigradoȱsufreȱelȱ problemaȱdeȱlasȱconcentracionesȱartificialesȱqueȱseȱproducenȱenȱdeterminadosȱcentrosȱ deȱzonasȱconȱelevadaȱpresenciaȱdeȱpoblaciónȱdeȱorigenȱinmigrado.ȱEnȱalgunosȱcasosȱlaȱ concentraciónȱpuedeȱllegarȱaȱtraducirseȱenȱqueȱprácticamenteȱelȱ100%ȱdelȱalumnadoȱdeȱ algunasȱescuelasȱseaȱdeȱorigenȱinmigrado,ȱmientrasȱqueȱsuȱpresenciaȱenȱotrasȱescuelasȱ públicasȱ yȱ concertadasȱ delȱ mismoȱ municipioȱ oȱ zonaȱ seaȱ bastanteȱ baja.ȱ Laȱ presenciaȱ notableȱ deȱ alumnosȱ deȱ origenȱ inmigranteȱ tieneȱ dosȱ impactosȱ sobreȱ laȱ políticaȱ educativa:ȱelȱprimeroȱseȱrefiereȱaȱlosȱproblemasȱpropiamenteȱescolaresȱqueȱseȱpuedenȱ producirȱenȱelȱaulaȱ(uniónȱdeȱestudiantesȱconȱcapacidadesȱinstrumentalesȱdeȱbaseȱmuyȱ disparesȱ queȱ dificultenȱ elȱ ritmoȱ deȱ laȱ clase);ȱ yȱ enȱ segundoȱ lugarȱ losȱ problemasȱ deȱ gestiónȱyȱorganizaciónȱdelȱservicioȱenȱsuȱconjuntoȱ(generandoȱtensionesȱdeȱmatrículaȱyȱ deȱconcentraciónȱdelȱcolectivo).ȱȱ Esteȱfactorȱseȱcombateȱbásicamenteȱaȱtravésȱdeȱlaȱasignaciónȱdeȱunaȱdistribuciónȱdeȱ laȱ poblaciónȱ escolarȱ inmigranteȱ alteradaȱ respectoȱ deȱ laȱ distribuciónȱ realȱ sobreȱ elȱ territorio.ȱ Asíȱ pues,ȱ laȱ variableȱ deȱ laȱ elecciónȱ deȱ centroȱ esȱ unȱ elementoȱ queȱ permiteȱ lucharȱ contraȱ losȱ efectosȱ segregadores,ȱ peroȱ laȱ consideroȱ entreȱ lasȱ variablesȱ políticoȬ institucionales.ȱ Respectoȱ deȱ losȱ efectosȱ deȱ laȱ segregaciónȱ escolarȱ debidaȱ aȱ lasȱ diferenciasȱsocioȬeconómicasȱyȱdeȱnacionalidadȱgeneradasȱenȱunȱmismoȱterritorio,ȱcabeȱ 192ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ destacarȱ queȱ seȱ leȱ atribuyenȱ efectosȱ negativosȱ tantoȱ enȱ losȱ ȱ resultadosȱ propiamenteȱ educativosȱ comoȱ enȱ ȱ laȱ capacidadȱ delȱ sistemaȱ públicoȱ deȱ encajarȱ yȱ redistribuirȱ lasȱ situacionesȱ másȱ complejasȱ (Alegreȱ Canosa,ȱ 2008).ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ unoȱ deȱ losȱ pocosȱ análisisȱ queȱ tomanȱ comoȱ baseȱ elȱ municipioȱ esȱ elȱ deȱ Benitoȱ iȱ Gonzálezȱ(2007),ȱ cuandoȱ analizanȱlaȱsegregaciónȱescolarȱenȱunaȱmuestraȱdeȱ10ȱmunicipios172.ȱAȱpartirȱdeȱdatosȱ educativosȱ deȱ PISAȱ yȱ delȱ Departamentȱ d’Ensenyament,ȱ yȱ deȱ cuestionariosȱ aȱ familiasȱ yȱ centros,ȱseȱconstruyeȱunȱestudioȱdeȱlaȱsegregaciónȱescolar.ȱEsteȱestudioȱconcluyeȱqueȱlaȱ segregaciónȱ escolarȱ estáȱ fuertementeȱ explicadaȱ porȱ laȱ segregaciónȱ residencialȱ deȱ losȱ municipios;ȱ yȱ queȱ municipiosȱ conȱ barriosȱ fuertementeȱ segregadosȱ tendránȱ escuelasȱ segregadas.ȱ Yȱ queȱ esteȱ factorȱ esȱ inclusoȱ másȱ relevanteȱ queȱ elȱ origenȱ socioȬeconómicoȱ deȱ losȱ padres.ȱ Finalmente,ȱ otroȱ factorȱ importanteȱ deȱ segregaciónȱ esȱ laȱ presenciaȱ deȱ centrosȱ concertadosȱ enȱ elȱ mismoȱ municipioȱ oȱ enȱ losȱ municipiosȱ cercanos.ȱ Bajoȱ esteȱ supuestoȱ seȱ presuponeȱ queȱ aȱ mayorȱ presenciaȱ deȱ centrosȱ concertados,ȱ mayorȱ segregaciónȱ escolar.ȱ Deȱ hecho,ȱ algunosȱ autoresȱ lleganȱ inclusoȱ aȱ considerarȱ queȱ losȱ efectosȱdeȱlaȱcomposiciónȱsocialȱdeȱlosȱcentrosȱtieneȱefectosȱmuchoȱmayoresȱsobreȱlosȱ resultadosȱ educativosȱ queȱ variablesȱ tanȱ importantesȱ comoȱ losȱ contenidosȱ oȱ laȱ propiaȱ organizaciónȱ deȱ losȱ centrosȱ (Alegreȱ Canosaȱ yȱ FerrerȬesteban,ȱ 2007;ȱ Alegreȱ Canosa,ȱ 2008;.AlegreȱCanosa,ȱ2007)ȱ Otrosȱ autoresȱ hanȱ estudiadoȱ tambiénȱ elȱ impactoȱ queȱ tienenȱ lasȱ clasesȱ medias,ȱ oȱ mejorȱdichoȱdeȱrentaȱmedia,ȱsobreȱlaȱdemandaȱeducativa.ȱEnȱunaȱlecturaȱeconómicaȱdelȱ capitalȱ social,ȱ autoresȱ comoȱ Carstenȱ (2011)ȱ oȱ Leȱ Grandȱ (1989),ȱ hanȱ demostradoȱ empíricamenteȱqueȱlasȱclasesȱmediasȱyȱaltasȱsonȱmásȱpropensasȱaȱutilizarȱyȱdemandarȱ educaciónȱ públicaȱ (Jensen,ȱ 2011;ȱ Leȱ Grand,ȱ 1989;ȱ 1982).ȱ Segúnȱ ellos,ȱ losȱ patronesȱ deȱ conductaȱ deȱ estasȱ clasesȱ socialesȱ másȱ favorecidasȱ hacenȱ queȱ losȱ hijosȱ estudiantesȱ tiendanȱ aȱ consumirȱ todaȱ laȱ educaciónȱ públicaȱ disponible,ȱ agotandoȱ todosȱ losȱ nivelesȱ formativosȱ existentes,ȱ másȱ alláȱ deȱ laȱ educaciónȱ obligatoria.ȱ Así,ȱ unȱ entornoȱ localȱ conȱ unaȱ representaciónȱ mayorȱ deȱ estosȱ segmentosȱ deȱ laȱ sociedadȱ podríaȱ representarȱ mayoresȱ incentivosȱ paraȱ demandarȱ educaciónȱ públicaȱ territorializadaȱ deȱ formaȱ ȱEscogidosȱenȱfunciónȱdelȱtamañoȱpoblacionalȱyȱlosȱmodelosȱdeȱzonificaciónȱescolarȱ(BenitoȱyȱGonzález,ȱ 2007)(BenitoȱyȱGonzález,ȱ2007).ȱ 172 193ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ específica.ȱ Así,ȱ laȱ rentaȱ deȱ losȱ territoriosȱ esȱ unȱ criterioȱ deȱ análisisȱ aȱ tenerȱ enȱ cuentaȱ comoȱfactorȱpotencialmenteȱexplicativo,ȱtantoȱdeȱlasȱdesigualdadesȱeducativasȱcomoȱdeȱ lasȱdesigualdadesȱinstitucionales.ȱȱ Relacionadoȱconȱelȱnivelȱdeȱrenta,ȱestáȱelȱcasoȱdeȱlosȱancianosȱoȱjubilados,ȱelȱllamadoȱ “grayȱ peril”,ȱ queȱ creoȱ sinȱ embargoȱ queȱ noȱ esȱ aplicableȱ paraȱ elȱ entornoȱ institucionalȱ españolȱ oȱ francés.ȱ Esteȱ factorȱ deȱ entornoȱ potencialmenteȱ intervinienteȱ enȱ laȱ políticaȱ educativaȱseȱbasaȱenȱlaȱautonomíaȱfinancieraȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱamericanos,ȱyȱenȱ laȱfinanciaciónȱautónomaȱdeȱlaȱmayoríaȱdeȱSD.ȱ EnȱlosȱEstadosȱUnidosȱ deȱAméricaȱ esȱ posibleȱ observar,ȱ alȱ menosȱ teóricamente,ȱ unaȱ relaciónȱ directaȱ entreȱ losȱ impuestosȱ municipalesȱ yȱ losȱ serviciosȱ municipales.ȱ Bajoȱ estaȱ condición,ȱ seríaȱ posibleȱ establecerȱ queȱunȱcolectivoȱrelativamenteȱamplioȱyȱconȱpreferenciasȱrelativamenteȱhomogéneasȱ(yȱ contrarias)ȱ respectoȱ deȱ laȱ políticaȱ educativa,ȱ tuvieranȱ unȱ pesoȱ específicoȱ enȱ elȱ policyȬ makingȱ local.ȱ Laȱ hipótesis,ȱ parcialmenteȱ desmentidaȱ porȱ algunosȱ trabajosȱ empíricosȱ (BerkmanȱyȱPlutzer,ȱ2005),ȱseȱbasaȱenȱestablecerȱqueȱunaȱpoblaciónȱmuyȱenvejecidaȱnoȱ apuestaȱ porȱ elȱ incrementoȱ deȱ laȱ provisiónȱ delȱ servicioȱ educativoȱ puestoȱ queȱ noȱ leȱ reportaȱ beneficioȱ directoȱ alguno.ȱ Sinȱ embargo,ȱ comoȱ laȱ condiciónȱ deȱ partidaȱ – autonomíaȱfinancieraȱdeȱlosȱentesȱlocalesȱenȱeducaciónȬȱnoȱseȱdaȱparaȱelȱcasoȱcatalánȱoȱ francés,ȱ creoȱ queȱ aȱ prioriȱ noȱ esȱ unaȱ variableȱ conȱ unȱ impactoȱ especialmenteȱ relevanteȱ paraȱnuestroȱestudio.ȱ ȱ Enȱ términosȱ generalesȱ seȱ haȱ concebidoȱ elȱ entornoȱ educativoȱ comoȱ aquelȱ espacioȱ físicoȱyȱcomunitarioȱqueȱestáȱenȱcontactoȱconȱlosȱcentrosȱescolares.ȱEnȱesteȱsentido,ȱlosȱ problemasȱdelȱentornoȱseȱtrasladan,ȱdeȱformaȱalgoȱmecánica,ȱaȱlasȱaulas.ȱAsí,ȱconstruirȱ sinergiasȱentreȱescuelasȱyȱsuȱentornoȱmásȱinmediatoȱpresentaríaȱpotencialesȱbeneficiosȱ socialesȱ yȱ escolares.ȱ Asíȱ dosȱ añosȱ despuésȱ deȱ laȱ llegadaȱ delȱ gobiernoȱ tripartitoȱ deȱ izquierdasȱ aȱ laȱ Generalitatȱ deȱ Catalunya,ȱ enȱ 2005,ȱ seȱ implementaronȱ losȱ primerosȱ planesȱ educativosȱ deȱ entornoȱ (PEE)173.ȱ Siguiendoȱ estaȱ lógica,ȱ buenaȱ parteȱ deȱ laȱ ȱ Resumidamente,ȱ estosȱ planesȱ pretendíanȱ implementarȱ políticasȱ transversalesȱ queȱ ligaranȱ centrosȱ escolaresȱyȱactoresȱmunicipalesȱdeȱtodosȱlosȱsectores,ȱparaȱpoderȱcrearȱlazosȱdeȱconfianzaȱlocal.ȱParaȱmásȱ 173 194ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ literaturaȱ catalanaȱ queȱ seȱ haȱ pronunciadoȱ abiertamenteȱ aȱ favorȱ deȱ unȱ apoderamientoȱ localȱenȱeducación,ȱloȱhaȱhechoȱdesdeȱlaȱperspectivaȱdeȱqueȱtodosȱestosȱelementosȱqueȱ generanȱ desigualdadesȱ deȱ contexto,ȱ desdeȱ dondeȱ puedenȱ serȱ mejorȱ combatidosȱ esȱ desdeȱ elȱ gobiernoȱ localȱ (Albaigés,ȱ 2012;ȱ J.ȱ Subirats,ȱ 2004;ȱ J.ȱ Subirats,ȱ 2001;ȱ J.ȱ Subirats,ȱ 2002).ȱȱ Esȱenȱesteȱpuntoȱdondeȱapareceȱelȱpapelȱordenadorȱyȱredistribuidoȱdeȱlosȱdiferentesȱ nivelesȱdeȱgobierno.ȱLasȱpolíticasȱpúblicasȱȱsonȱelȱestudioȱdeȱlaȱacciónȱdeȱlosȱpoderesȱ públicosȱ enȱ laȱ sociedadȱ (Ményȱ yȱ Toening,ȱ 1992)ȱ yȱ estáȱ formadaȱ porȱ actividadesȱ orientadasȱ aȱ laȱ soluciónȱ deȱ problemasȱ públicos.ȱ Seȱ suponeȱ queȱ laȱ actividadȱ gubernamentalȱ enȱ materiaȱ educativaȱ tiendeȱ aȱ laȱ mejoraȱ deȱ losȱ resultadosȱ yȱ deȱ losȱ procesosȱescolares,ȱfundamentalmenteȱaȱtravésȱdeȱlaȱdecisiónȱpolíticoȬinstitucional.ȱȱ ȱ 3.3.3.3ȱLasȱvariablesȱpolíticoȬinstitucionales.ȱȱ ComoȱvariablesȱpolíticoȬinstitucionalesȱentiendoȱtodasȱaquellasȱqueȱderivanȱdirectaȱ oȱ indirectamenteȱ deȱ laȱ acciónȱ políticaȱ deliberadaȱ enȱ materiaȱ educativa;ȱ y,ȱ específicamente,ȱ todasȱ aquellasȱ queȱ estánȱ destinadasȱ aȱ interpretarȱ empíricamenteȱ elȱ cambioȱ institucional.ȱ Analizarȱ estasȱ variablesȱ implicaȱ estudiarȱ elȱ nivelȱ deȱ diferenciaciónȱinstitucionalȱexistenteȱenȱunȱterritorioȱyȱelȱimpactoȱqueȱestoȱtieneȱenȱlasȱ prácticas,ȱ comportamientosȱ yȱ objetivosȱ deȱ losȱ distintosȱ nivelesȱ territorialesȱ (Meyerȱ yȱ Rowan,ȱ 2006).ȱ Enȱ esteȱ caso,ȱ laȱ unidadȱ territorialȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ cualȱ analizamosȱ laȱ diferenciaciónȱ institucionalȱ esȱ elȱ municipio,ȱ aȱ partirȱ deȱ suȱ comportamientoȱ enȱ lasȱ relacionesȱintergubernamentales,ȱperoȱlaȱdescripciónȱdeȱlasȱvariablesȱseȱhaceȱdeȱformaȱ genérica.ȱ Buenaȱ parteȱ deȱ lasȱ desigualdades,ȱ oȱ deȱ losȱ efectosȱ noȱ esperados,ȱ deȱ laȱ educaciónȱ vienenȱdeterminadosȱporȱlaȱactividadȱpolíticoȬinstitucional,ȱpuestoȱqueȱéstaȱinfluyeȱenȱ multitudȱdeȱaspectosȱeducativos:ȱfinanciación,ȱrelaciónȱdeȱcentrosȱpúblicosȱyȱprivados,ȱ nivelȱdeȱautonomíaȱescolar,ȱcriteriosȱdeȱescolarización,ȱelȱnivelȱdeȱcoberturaȱdeȱlaȱofertaȱ detallesȱsobreȱesteȱ programaȱ meȱ remitoȱ alȱ apartadoȱ posteriorȱ deȱlaȱ tesis,ȱdondeȱ analizoȱlasȱ políticasȱ queȱ incluyenȱaȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱ 195ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ escolar,ȱ laȱ capacidadȱ deȱ accesoȱ aȱ educaciónȱ postȬobligatoria…ȱ Laȱ diferenciaciónȱ institucionalȱ es,ȱ pues,ȱ unȱ criterioȱ fundamentalȱ queȱ divideȱ yȱ clasificaȱ lasȱ diferentesȱ esferasȱ educativas,ȱ yȱ queȱ estratificaȱ lasȱ unidadesȱ estudiadasȱ (seanȱ alumnos,ȱ centros,ȱ municipios,ȱcomunidadesȱautónomasȱoȱestados).ȱȱ “lesȱaccionsȱoȱlesȱomissionsȱenȱcadaȱcontextȱhistòricȱsíȱqueȱexpressenȱopcionsȱsubstancialsȱd’unaȱ determinadaȱ orientacióȱ política.ȱ Ditȱ d’unaȱ altraȱ manera,ȱ malgratȱ queȱ existeixenȱ constriccionsȱ externesȱ queȱ limitenȱ elsȱ margesȱ deȱ laȱ presaȱ deȱ decisions,ȱ quèȱ esȱ faȱ (oȱ béȱ quèȱ noȱ esȱ fa)ȱ quanȱ esȱ redueixȱelȱnombreȱd’alumnesȱdelȱsistemaȱeducatiu,ȱquèȱesȱfaȱquanȱaugmentaȱelȱnombreȱd’alumnesȱ d’origenȱimmigratȱoȱquèȱesȱfaȱoȱesȱdeixaȱdeȱferȱquanȱesȱdesplegaȱunaȱllei,ȱsónȱqüestionsȱcentralsȱperȱ entendreȱlaȱconfiguracióȱdeȱlesȱopcionsȱpolítiques”(Bonal,ȱRamblaȱetȱal.,ȱ2004:27).ȱ ȱ Además,ȱestasȱvariacionesȱpolíticoȬinstitucionalesȱseȱpuedenȱdividirȱenȱtresȱgrandesȱ bloques:ȱ unȱ primerȱ conjuntoȱ ligadoȱ aȱ lasȱ opcionesȱ políticasȱ queȱ determinanȱ lasȱ institucionesȱ educativas;ȱ unȱ segundoȱ conjuntoȱ deȱ variablesȱ ligadasȱ específicamenteȱ aȱ lasȱinstitucionesȱeducativasȱyȱlaȱofertaȱeducativa;ȱyȱunȱtercerȱconjuntoȱrelacionadoȱconȱ cuestionesȱmásȱgeneralesȱdeȱdiseñoȱinstitucional.ȱ ȱ 3.3.3.3.1ȱOpcionesȱpolíticas:ȱpoliticsȱyȱpoliciesȱ Porȱ opcionesȱ políticasȱ queȱ determinanȱ oȱ moldeanȱ laȱ políticaȱ educativaȱ entiendoȱ todosȱaquellosȱelementosȱqueȱliganȱdeȱalgunaȱmaneraȱpoliticsȱconȱpolicies.ȱEsȱdecir,ȱlasȱ variablesȱ queȱ perteneciendoȱ alȱ campoȱ político,ȱ enȱ afectanȱ aȱ lasȱ decisionesȱ políticas,ȱ aȱ lasȱpolíticasȱpúblicas.ȱColburnȱ(2003),ȱaȱpesarȱdeȱqueȱbuscaȱestudiarȱelȱgastoȱeducativoȱ deȱ losȱ distritosȱ escolaresȱ deȱ Virgina,ȱ haceȱ unȱ repasoȱ muyȱ exhaustivoȱ deȱ lasȱ posiblesȱ variablesȱpolíticasȱaȱtenerȱenȱcuentaȱcuandoȱseȱtrataȱdeȱlaȱexpansiónȱoȱcontriciónȱdeȱlaȱ políticaȱ educativa.ȱ Esteȱ autorȱ destacaȱ comoȱ variableȱ políticaȱ fundamentalȱ elȱ poderȱ relativoȱdeȱlosȱgruposȱorganizadosȱaȱnivelȱlocalȱ(medidoȱaȱtravésȱdeȱsuȱfragmentación)ȱ (ColburnȱyȱHorowitz,ȱ2003)174.ȱEnȱesteȱsentido,ȱseȱpodríaȱhacerȱunaȱtraslaciónȱalȱsistemaȱ ȱTambiénȱdestacaȱqueȱvariablesȱcomoȱlosȱtrabajadoresȱmunicipalesȱoȱfederalesȱoȱlaȱideología,ȱafectanȱaȱlaȱ políticaȱeducativaȱlocal.ȱ 174 196ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ catalán,ȱdondeȱseȱestablecieranȱcomoȱvariablesȱaȱtenerȱenȱcuentaȱelȱpesoȱrelativoȱdeȱlosȱ partidosȱpolíticosȱoȱlaȱimportanciaȱdeȱlosȱmismosȱenȱlaȱgobernabilidadȱmunicipal.ȱSinȱ embargo,ȱ laȱ prácticaȱ ausenciaȱ deȱ competenciasȱ educativasȱ localesȱ puedeȱ dificultarȱ suȱ traslaciónȱprácticaȱalȱcasoȱcatalán.ȱ ȱ Asíȱpues,ȱlasȱvariablesȱpolíticasȱtambiénȱsonȱrelevantesȱparaȱanalizarȱdeterminadosȱ aspectosȱ deȱ relaciónȱ deȱ laȱ políticaȱ educativa.ȱ Enȱ todoȱ sectorȱ deȱ políticaȱ pública,ȱ laȱ vertienteȱ políticaȱ (politics)ȱ esȱ unȱ elementoȱ aȱ tenerȱ enȱ cuenta;ȱ yȱ másȱ siȱ seȱ parteȱ deȱ unaȱ perspectivaȱ basadaȱ enȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentales.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ múltiplesȱ estudiosȱ relacionanȱ partidosȱ políticosȱ oȱ ideologíaȱ gubernamentalȱ comoȱ relevantes,ȱ tantoȱenȱelȱtipoȱdeȱpolíticaȱeducativaȱprestadoȱ(universal,ȱgratuita,ȱpúblicaȱoȱprivada),ȱ comoȱ enȱ laȱ determinaciónȱ deȱ losȱ fundamentosȱ deȱ laȱ mismaȱ (contenidos,ȱ edades,ȱ condicionesȱ profesorado),ȱ comoȱ enȱ laȱ capacidadȱ deȱ losȱ gobiernosȱ deȱ relacionarseȱ institucionalmenteȱyȱcolaborar.ȱȱAdemás,ȱesȱfundamentalȱtenerȱenȱmenteȱqueȱ“Forȱthoseȱ inȱ power,ȱ theȱ educationȱ systemȱ isȱ aȱ meansȱ ofȱ solidifyingȱ aȱ politicalȱ baseȱ andȱ carryingȱ outȱ policies”ȱ(Fiske,ȱ1996:6).ȱ ȱ Elȱ marcoȱ teóricoȱ deȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱ muestraȱ queȱ laȱ relaciónȱ interinstitucionalȱ enȱ suȱ vertienteȱ políticaȱ tambiénȱ esȱ importante.ȱ Buenaȱ parteȱ deȱ laȱ literatura,ȱ tantoȱ nacionalȱ comoȱ internacional,ȱ destacaȱ queȱ losȱ criteriosȱ políticosȱ (temporales,ȱdeȱmomentoȱpolítico,ȱdeȱcoincidenciaȱideológica…)ȱsonȱimportantesȱparaȱ entenderȱ elȱ contenidoȱ yȱ sentidoȱ deȱ lasȱ relacionesȱ (Agranoff,ȱ 2010;ȱ Lazarȱ yȱ Leuprecht,ȱ 2007a;ȱLazarȱyȱLeuprecht,ȱ2007b;ȱLópezȱNieto,ȱ2006b;ȱMontero,ȱ2001;ȱG.ȱStoker,ȱ1995;ȱH.ȱ WolmanȱyȱGoldsmith,ȱ1992a).ȱAsíȱpues,ȱtodasȱlasȱvariablesȱrelacionadasȱdeȱunaȱformaȱ uȱotraȱconȱelȱconceptoȱdeȱpoliticsȱsonȱrelevantesȱtantoȱsiȱnosȱceñimosȱalȱmarcoȱteóricoȱdeȱ lasȱ políticasȱ públicasȱ (elȱ ámbitoȱ oȱ sectorȱ políticoȱ importa),ȱ comoȱ alȱ deȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱ (elȱ colorȱ políticoȱ yȱ laȱ ideologíaȱ importanȱ enȱ lasȱ relacionesȱ interinstitucionales).ȱ ȱ Porȱ ejemplo,ȱ laȱ estructuraȱ yȱ capacidadȱ delȱ municipio,ȱ suȱ estabilidadȱ políticaȱ yȱ elȱ númeroȱ deȱ partidosȱ oȱ alcaldesȱ queȱ tieneȱ oȱ haȱ tenidoȱ sonȱ 197ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ tambiénȱ elementosȱ queȱ jueganȱ enȱ unȱ sentidoȱ uȱ otroȱ favoreciendoȱ oȱ complicandoȱ lasȱ relacionesȱintergubernamentales.ȱDejandoȱdeȱladoȱlasȱgrandesȱciudades,ȱseȱasumeȱqueȱ enȱ losȱ municipiosȱ medianosȱ yȱ pequeños,ȱ elȱ hechoȱ deȱ tenerȱ políticosȱ expertosȱ queȱ atesorenȱ experienciaȱ favoreceȱ elȱ establecimientoȱ deȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱ (Agranoff,ȱ2010;ȱAgranoff,ȱ2010).ȱȱ Específicamenteȱ enȱ relaciónȱ conȱ laȱ ideologíaȱ política,ȱ investigacionesȱ comoȱ lasȱ deȱ Boix,ȱ Espingȱ Andersenȱ oȱ Castlesȱ (Boix,ȱ 1997;ȱ Castles,ȱ 2007;ȱ EspingȬAndersen,ȱ 1990)ȱ reflejanȱ queȱ losȱ partidosȱ deȱ “izquierdas”ȱ oȱ progresistasȱ promuevenȱ unaȱ provisiónȱ públicaȱdeȱlaȱeducaciónȱqueȱtiendeȱaȱfomentarȱlaȱredistribuciónȱmedianteȱunaȱpolíticaȱ deȱtipoȱkeynesiano.ȱSinȱembargo,ȱotrosȱautoresȱconsideranȱque,ȱenȱrealidad,ȱlaȱpolíticaȱ educativaȱ seȱ encuentraȱ entreȱ lasȱ menosȱ redistributivasȱ deȱ todas;ȱ alȱ serȱ deȱ accesoȱ universalȱ todosȱ losȱ gruposȱ socialesȱ sonȱ potencialesȱ beneficiarios,ȱ yȱ porȱ loȱ tantoȱ noȱ operaȱelȱcriterioȱbásicoȱdeȱlaȱredistribuciónȱdeȱlasȱrentasȱmásȱaltasȱhaciaȱlasȱmásȱbajas175ȱ (Jensen,ȱ 2011).ȱ Así,ȱ laȱ variableȱ políticaȱ relevanteȱ paraȱ comprenderȱ laȱ voluntadȱ deȱ promoverȱ laȱ educaciónȱ públicaȱ noȱ esȱ tantoȱ elȱ colorȱ políticoȱ delȱ gobierno(s)ȱ deȱ turno,ȱ sinoȱ otrasȱ másȱ relacionadasȱ conȱ factoresȱ deȱ índoleȱ económicaȱ oȱ deȱ coyunturaȱ económicoȬsocial.ȱ Otrosȱ estudios,ȱ sugierenȱ queȱ losȱ factoresȱ queȱ másȱ explicanȱ laȱ inversiónȱ enȱ educaciónȱ yȱ suȱ promociónȱ aȱ nivelȱ localȱ son,ȱ paraȱ losȱ Estadosȱ Unidos,ȱ elȱ porcentajeȱdeȱvotantesȱdelȱpartidoȱDemócrata,ȱelȱnúmeroȱdeȱestudiantesȱyȱprofesoresȱyȱ elȱnúmeroȱdeȱtrabajadoresȱlocalesȱ(ColburnȱyȱHorowitz,ȱ2003),ȱqueȱseȱmanifiestanȱtodosȱ ellosȱcomoȱpotentesȱgruposȱdeȱpresiónȱalȱnivelȱlocal176.ȱȱ ȱ Tambiénȱseȱestudianȱlasȱreformasȱqueȱseȱhanȱllevadoȱaȱcaboȱenȱdistintosȱpaísesȱenȱ funciónȱ deȱ laȱ ideología,ȱ siendoȱ lasȱ delȱ Reinoȱ Unidoȱ yȱ lasȱ deȱ losȱ Estadosȱ Unidosȱ deȱ Américaȱ lasȱ másȱ destacadas,ȱ porȱ serȱ lasȱ másȱ marcadasȱ ideológicamente.ȱ Yaȱ hemosȱ ȱEsteȱargumentoȱdeȱtipoȱeconómicoȱahondaȱenȱelȱrazonamientoȱanteriormenteȱexpuestoȱsobreȱelȱhechoȱ deȱqueȱlasȱfamiliasȱdeȱclaseȱmediaȬaltaȱenȱrealidadȱseȱbeneficianȱmuchoȱmásȱdeȱlaȱeducaciónȱpúblicaȱqueȱ lasȱdeȱclaseȱmediaȬbaja.ȱȱȱ 176ȱEstasȱvariablesȱtambiénȱsonȱdeȱdifícilȱaplicaciónȱaȱlosȱcasosȱfrancésȱyȱcatalán,ȱpuestoȱqueȱporȱejemploȱlosȱ profesoresȱnoȱformanȱparteȱ–enȱsuȱmayoríaȬȱdeȱlaȱplantillaȱdelȱgobiernoȱmunicipalȱsinoȱque,ȱcomoȱhemosȱ visto,ȱsuȱfortalezaȱseȱjuegaȱaȱnivelȱestatalȬcentral.ȱ 175 198ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ vistoȱ queȱ enȱ elȱ casoȱ americanoȱ laȱ tensiónȱ entreȱ descentralizaciónȱ yȱ centralizaciónȱ delȱ sistemaȱ esȱ unoȱ deȱ losȱ ejesȱ fundamentalesȱ alrededorȱ delȱ cualȱ seȱ construyeȱ elȱ discursoȱ ideológico:ȱmayorȱdescentralizaciónȱyȱautonomíaȱdeȱlosȱcentrosȱesȱlaȱopciónȱdefendidaȱ desdeȱ posicionesȱ deȱ marcadoȱ carácterȱ liberal.ȱ Porȱ elȱ contrario,ȱ posicionesȱ másȱ socialȬ demócratasȱaboganȱporȱunȱcontrolȱmásȱcentralizadoȱdeȱlaȱeducaciónȱyȱporȱunȱsistemaȱ queȱreduzcaȱlasȱdesigualdadesȱprovocadasȱporȱlaȱrentaȱdeȱlosȱterritoriosȱyȱelȱvalorȱdelȱ sueloȱ (Berkmanȱ yȱ Plutzer,ȱ 2005;ȱ Chubbȱ yȱ Moe,ȱ 1990;ȱ Chubbȱ yȱ Moe,ȱ 1991;ȱ McBeath,ȱ Reyes,ȱ yȱ Ehrlander,ȱ 2008;ȱ Rury,ȱ 2002).ȱ Laȱ disyuntivaȱ enȱ elȱ Reinoȱ Unidoȱ esȱ similar:ȱ “Despiteȱ theȱ promotionȱ ofȱ devolution,ȱ strongȱ centralȱ interventionȱ andȱ oversightȱ haveȱ beenȱ developed.ȱ Theȱ tensionsȱ betweenȱ schoolȱ autonomyȱ andȱ localȱ governmentȱ andȱ betweenȱ localȱ governmentȱ andȱ centralȱ governmentȱ areȱ pervasive”ȱ (Campbell,ȱ 2000:104).ȱ Laȱ tensiónȱ seȱ reproduce,ȱpuestoȱqueȱelȱLabourȱpartyȱgeneralmenteȱseȱhaȱdecantadoȱporȱdarȱmásȱpoderȱ aȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ bajoȱ unȱ controlȱ centralȱ enȱ políticaȱ educativa,ȱ mientrasȱ queȱ elȱ Conservativeȱ Partyȱ seȱ haȱ decantadoȱ porȱ dotarȱ deȱ mayorȱ autonomíaȱ aȱ losȱ centros,ȱ buscandoȱunȱmodeloȱdeȱgestiónȱsemiȬprivado.ȱ Finalmente,ȱexisteȱtambiénȱunaȱaproximaciónȱ“electoralista”ȱdeȱlasȱrelacionesȱentreȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ queȱ estableceȱ queȱ elȱ papelȱ deȱ lasȱ élitesȱ yȱ suȱ posiciónȱ políticaȱ respectoȱdeȱlaȱdescentralizaciónȱsonȱfundamentalesȱparaȱpromoverȱoȱdesincentivarȱunȱ procesoȱ deȱ descentralización,ȱ especialmenteȱ laȱ educativa.ȱ Siendoȱ esteȱ unȱ elementoȱ crucialȱpuestoȱqueȱenȱunȱprocesoȱdescentralizadorȱ“(…)ȱtheȱshortȬtermȱpoliticalȱlosersȱareȱ officialsȱandȱbureaucratsȱatȱtheȱcenter,ȱwhileȱtheȱwinnersȱareȱtheirȱcounterpartsȱatȱtheȱregional,ȱ district,ȱorȱlocalȱlevelsȱ(…)”ȱ(Fiske,ȱ1996:7).ȱ ȱ 3.3.3.3.2ȱvariablesȱdeȱofertaȱeducativaȱ Enȱsegundoȱlugar,ȱlasȱvariablesȱpolíticoȬinstitucionalesȱligadasȱaȱespecíficamenteȱlaȱ ofertaȱ educativaȱ sonȱ aquellasȱ que,ȱ unaȱ vezȱ establecidoȱ elȱ marcoȱ generalȱ deȱ intervención,ȱ seȱ forjanȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ implementaciónȱ deȱ lasȱ decisionesȱ políticasȱ deȱ modeloȱ educativo.ȱ Efectivamente,ȱ lasȱ variablesȱ deȱ ofertaȱ educativa,ȱ transformadasȱ posteriormenteȱenȱindicadores,ȱpermitenȱmedirȱlaȱinformaciónȱsobreȱelȱvolumenȱdeȱlaȱ 199ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ demandaȱ educativaȱ yȱ suȱ distribución.ȱ Porȱ ejemplo,ȱ elȱ númeroȱ deȱ centrosȱ públicosȱ yȱ privadosȱ yȱ suȱ distribución,ȱ lasȱ ratiosȱ deȱ escolarizaciónȱ (númeroȱ deȱ alumnosȱ porȱ unidad),ȱlaȱdistribuciónȱdelȱprofesoradoȱ(enȱcentros,ȱsegúnȱnivelesȱyȱsegúnȱtitularidadȱ deȱ losȱ centros)ȱ yȱ elȱ tipoȱ deȱ ofertaȱ educativaȱ deȱ unȱ territorioȱ determinadoȱ (altamenteȱ diversificadaȱoȱconcentradaȱtanȱsóloȱenȱlasȱenseñanzasȱobligatorias).ȱEstasȱvariablesȱdeȱ ofertaȱ educativaȱ sonȱ claramenteȱ institucionales,ȱ puestoȱ queȱ derivanȱ deȱ unaȱ opciónȱ políticaȱparaȱimplementarȱunȱdeterminadoȱdiseñoȱinstitucional.ȱ Juntoȱ aȱ laȱ decisiónȱ deȱ creaciónȱ deȱ estructurasȱ educativasȱ yȱ suȱ distribuciónȱ territorial,ȱ unoȱ deȱ losȱ principalesȱ elementosȱ políticoȬinstitucionalesȱ conexosȱ esȱ laȱ determinaciónȱ delȱ sistemaȱ deȱ planificaciónȱ delȱ accesoȱ escolar,ȱ asíȱ comoȱ laȱ determinaciónȱ deȱ lasȱ posibilidadesȱdeȱdiversificaciónȱeducativaȱsobreȱunȱterritorio.ȱȱ ȱ Enȱ general,ȱ existeȱ unȱ consensoȱ crecienteȱ alrededorȱ delȱ hechoȱ deȱ queȱ “theȱ socialȱ constructionȱ ofȱ politicalȱ boundariesȱ profoundlyȱ affectsȱ theȱ demographicȱ compositionȱ ofȱ theseȱ constructedȱunits”ȱ(Bischoff,ȱ2008:183).ȱEsȱdecir,ȱelȱrepartimientoȱdeȱrecursos,ȱalumnosȱoȱ institucionesȱ educativas,ȱ afectaȱ profundamenteȱ aȱ laȱ distribuciónȱ yȱ resultadosȱ delȱ alumnado,ȱaȱlaȱvezȱqueȱofrecenȱpotentesȱincentivosȱoȱrestriccionesȱalȱcomportamientoȱ estratégicoȱdeȱlasȱfamiliasȱ(AlegreȱCanosaȱetȱal.,ȱ2009;ȱM.ȱÀ.ȱAlegreȱyȱFundacióȱJaumeȱ Bofill,ȱ2010).ȱEnȱrelaciónȱconȱlaȱdistribuciónȱdeȱlosȱequipamientosȱpúblicos,ȱlaȱpolíticaȱ deȱ gastoȱ educativoȱ delȱ Departamentȱ históricamenteȱ seȱ haȱ basadoȱ enȱ laȱ aplicaciónȱ delȱ criterioȱ universalȱ deȱ asignaciónȱ deȱ recursosȱ enȱ funciónȱ deȱ laȱ demografíaȱ escolar,ȱ enȱ baseȱ alȱ alumnadoȱ inscritoȱ (oȱ potencialmenteȱ inscrito)ȱ enȱ losȱ diferentesȱ centros,ȱ obviandoȱotrasȱvariablesȱqueȱnoȱesténȱrelacionadasȱconȱlaȱdemografíaȱescolar.ȱEnȱesteȱ sentido,ȱelȱterritorioȱhaȱsidoȱunȱfactorȱqueȱsóloȱseȱhaȱtenidoȱenȱcuentaȱparaȱequilibrarȱyȱ racionalizarȱelȱgastoȱeducativoȱ(J.ȱSubirats,ȱ2004)ȱsinȱcontemplarȱdiferenciasȱrelevantesȱ enȱ relaciónȱ conȱ situacionesȱ territorialesȱ especialmenteȱ conflictivas177.ȱ Comoȱ reglaȱ general,ȱ yȱ paraȱ elȱ casoȱ catalán,ȱ laȱ asignaciónȱ deȱ recursosȱ humanosȱ yȱ materialesȱ enȱ elȱ 177ȱEsȱelȱmismoȱprincipioȱgeneralȱparaȱelȱEstadoȱfrancésȱpero,ȱsinȱembargo,ȱlasȱZonesȱd’ÉducationȱPrioritaireȱ (ZEP)ȱ yȱ otrosȱ mecanismosȱ parecidos,ȱ comienzanȱ aȱ quebrarȱ estaȱ lógicaȱ noȱ escritaȱ deȱ unaȱ asignaciónȱ deȱ recursosȱyȱcapacidadesȱigualesȱaȱtodosȱsinȱimportarȱelȱfactorȱterritorial.ȱȱ 200ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ sistemaȱ deȱ enseñanzaȱ generalȱ respondeȱ comoȱ criterioȱ ordinarioȱ aȱ unȱ sistemaȱ deȱ asignaciónȱnormativa,ȱbasadoȱenȱlaȱigualdadȱdeȱaccesoȱdeȱlaȱpoblaciónȱefectivamenteȱ escolarizada.ȱ Deȱ estaȱ forma,ȱ laȱ creaciónȱ deȱ unȱ centroȱ público,ȱ laȱ aperturaȱ oȱ cierreȱ deȱ unaȱ línea,ȱ lasȱ ratiosȱ alumnoȬprofesor,ȱ lasȱ asignacionesȱ deȱ profesoradoȱ aȱ cadaȱ centroȱ público,ȱ elȱ cálculoȱ deȱ losȱ conciertosȱ educativosȱ enȱ losȱ centrosȱ privados,ȱ oȱ lasȱ inversionesȱ enȱ equipamientosȱ yȱ serviciosȱ intentanȱ garantizarȱ lasȱ mismasȱ condicionesȱ deȱescolarizaciónȱparaȱtodaȱlaȱpoblación.ȱ Sinȱembargo,ȱunȱestudioȱdeȱBonal,ȱRamblaȱyȱAjenjoȱ(2004)ȱsobreȱlasȱdesigualdadesȱ territorialesȱ deȱ laȱ educaciónȱ estableceȱ diferentesȱ regímenesȱ educativosȱ enȱ funciónȱ deȱ criteriosȱ políticoȬinstitucionales,ȱ aunqueȱ aȱ nivelȱ comarcal.ȱ Estosȱ autoresȱ partenȱ deȱ laȱ ideaȱdeȱqueȱelȱsectorȱpúblicoȱesȱdecisivoȱparaȱelȱequilibrioȱterritorialȱyȱgeneranȱaȱpartirȱ deȱesteȱcriterioȱunaȱtipologíaȱbasadaȱenȱlaȱdiversificaciónȱterritorialȱexistenteȱyȱenȱunaȱ configuraciónȱinstitucionalȱespecíficaȱ(Bonal,ȱRamblaȱetȱal.,ȱ2004).ȱEsteȱprocesoȱtambiénȱ esȱ analizadoȱ porȱ Albaigésȱ (2012),ȱ cuandoȱ analizaȱ loȱ queȱ élȱ denominaȱ laȱ “centralitatȱ territorialȱ delȱ municipi”.ȱ Segúnȱ él,ȱ “hiȱ haȱ municipisȱ queȱ adquireixenȱ unȱ paperȱ geopolíticȱ centralȱiȱqueȱproveeixenȱdeȱserveisȱaȱlaȱpoblacióȱd’altresȱmunicipisȱdeȱl’entorn,ȱqueȱactuenȱcomȱaȱ perifèria”ȱ (Albaigés,ȱ 2012:32),ȱ peroȱ elȱ autorȱ loȱ achacaȱ aȱ unaȱ acción/omisiónȱ deliberadaȱ deȱlosȱmunicipios.ȱEsȱdecir,ȱconsideraȱqueȱelȱpapelȱcentralȱdelȱterritorioȱseȱconsigueȱaȱ partirȱdeȱlaȱvoluntadȱpolíticaȱautónomaȱdelȱmunicipio.ȱPorȱelȱcontrarioȱenȱesteȱtrabajoȱ consideroȱqueȱseȱtrataȱdeȱunȱprocesoȱdeliberadoȱyȱfundamentadoȱenȱvariablesȱpolíticoȬ institucionales,ȱ dondeȱ factoresȱ comoȱ elȱ puntoȱ deȱ partidaȱ oȱ lasȱ variablesȱ deȱ relaciónȱ institucionalȱpesanȱmásȱqueȱlaȱsimpleȱvoluntadȱmunicipal.ȱ ȱ Efectivamente,ȱ laȱ asignaciónȱ deȱ recursosȱ educativosȱ públicosȱ noȱ rigeȱ porȱ criteriosȱ “deȱmercado”ȱniȱdeȱcompeticiónȱpolítica,ȱpuestoȱqueȱelloȱimplicaríaȱlasȱimperfeccionesȱ asociadasȱaȱlasȱexternalidades,ȱlaȱinformaciónȱimperfectaȱyȱasimétricaȱyȱlaȱcompetenciaȱ imperfecta,ȱqueȱnoȱseȱcorrespondenȱconȱelȱcriterioȱdeȱunȱservicioȱpúblicoȱqueȱseȱbasaȱenȱ laȱigualdadȱ(Bonal,ȱRamblaȱetȱal.,ȱ2004;ȱCaleroȱMartínez,ȱ1993).ȱSinȱembargo,ȱlaȱacciónȱ políticoȬinstitucionalȱtieneȱefectosȱmuyȱrelevantesȱenȱlaȱconfiguraciónȱdeȱlaȱprestaciónȱ 201ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ delȱ servicioȱ educativo,ȱ puestoȱ queȱ alteraȱ lasȱ condicionesȱ deȱ accesoȱ yȱ disfruteȱ delȱ servicioȱ enȱ unȱ territorioȱ determinadoȱ y,ȱ potencialmente,ȱ puedeȱ introducirȱ desigualdadesȱoȱinequidades.ȱEsteȱpareceȱunȱindicadorȱfundamental,ȱpuestoȱqueȱsiȱelȱ desarrolloȱdeȱlasȱprincipalesȱpolíticasȱeducativasȱlocalesȱseȱpuedeȱidentificarȱunȱpatrónȱ deȱ homogeneidad,ȱ tendenteȱ aȱ laȱ igualdadȱ comoȱ elȱ queȱ acaboȱ deȱ enunciar,ȱ nosȱ encontraremosȱdeȱnuevoȱanteȱlaȱposibilidadȱdeȱqueȱseaȱefectivamenteȱelȱcentroȱpolíticoȱ elȱqueȱdirige/pilotaȱelȱdespliegueȱdeȱlaȱcapacidadȱeducativaȱdeȱlosȱmunicipios.ȱEnȱotrasȱ palabras,ȱ siȱ enȱ laȱ implementaciónȱ deȱ lasȱ políticasȱ localesȱ encontramosȱ patronesȱ deȱ uniformidad,ȱ entoncesȱ lógicamenteȱ podemosȱ establecerȱ unaȱ ciertaȱ direcciónȱ delȱ conjunto.ȱȱ ȱ 3.3.3.3.3ȱDeterminantesȱdelȱdiseñoȱinstitucional.ȱ Finalmenteȱ otroȱ conjuntoȱ deȱ variablesȱ políticoȬinstitucionalesȱ fundamentalesȱ sonȱ lasȱrelacionadasȱconȱlosȱdeterminantesȱdelȱdiseñoȱinstitucional.ȱAsíȱdesdeȱesteȱpuntoȱdeȱ vista,ȱlaȱmunicipalizaciónȱdeȱlaȱeducaciónȱcatalana,ȱfrancesaȱyȱamericanaȱ–siendoȱmuyȱ distintasȬȱnosȱofrecenȱdosȱmodelosȱclarosȱdeȱdiseñoȱinstitucional.ȱSiguiendoȱdeȱnuevoȱaȱ Marksȱ yȱ Hoogheȱ podemosȱ establecerȱ aȱ quéȱ tipoȱ deȱ diseñoȱ pertenecenȱ estosȱ modelos.ȱ Lasȱmunicipalizaciónȱcatalanaȱ(yȱfrancesaȱenȱmenorȱmedida)ȱhaȱpasadoȱporȱaglutinarȱ políticasȱ yȱ serviciosȱ alrededorȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ talȱ yȱ comoȱ seȱ hanȱ diseñadoȱ originalmente.ȱ Esȱ decir,ȱ seȱ haȱ municipalizadoȱ laȱ educaciónȱ enȱ entesȱ territoriales,ȱ másȱ queȱ sectorialesȱ (seȱ creanȱ conȱ criteriosȱ territoriales),ȱ conȱ capacidadesȱ deȱ tendenciaȱ generalistaȱ (losȱ municipiosȱ seȱ ocupaȱ tantoȱ deȱ laȱ educaciónȱ enȱ sentidoȱ clásicoȱ comoȱ todosȱ aquellosȱ aspectosȱ queȱ laȱ rodeanȱ delȱ “otroȱ tiempoȱ educativo”),ȱ yȱ conȱ unȱ diseñoȱ institucionalȱ conȱ tendenciaȱ aȱ laȱ estabilidad.ȱ Porȱ otraȱ parte,ȱ losȱ Schoolȱ Disrtictsȱ americanosȱ sonȱ másȱ sectorialesȱ queȱ territorialesȱ (seȱ creanȱ enȱ funciónȱ deȱ laȱ necesidadȱ educativa),ȱ tienenȱ unȱ contenidoȱ específico,ȱ sonȱ descentralizadosȱ peroȱ conȱ unaȱ arquitecturaȱ institucionalȱ queȱ garantizaȱ suȱ duraciónȱ enȱ elȱ tiempoȱ peroȱ tambiénȱ suȱ adaptabilidad.ȱȱ ȱ 202ȱ 3.ȱMunicipalizaciónȱeducativaȱenȱperspectivaȱcomparadaȱ Lasȱ institucionesȱ educativasȱ americanasȱ seȱ correspondenȱ grossoȱ modoȱ conȱ laȱ tipologíaȱ IIȱ deȱ Hoogheȱ yȱ Marks.ȱ Porȱ otroȱ lado,ȱ losȱ municipiosȱ catalanesȱ seȱ podríanȱ clasificarȱ conȱ laȱ tipologíaȱ I,ȱ puestoȱ queȱ compartenȱ competenciasȱ enȱ unȱ entornoȱ institucionalmenteȱmuyȱpobladoȱperoȱlimitadoȱenȱelȱnúmeroȱyȱextensiónȱyȱdeȱvocaciónȱ generalista.ȱ Siȱ establecemosȱ unaȱ comparaciónȱ deȱ lasȱ variablesȱ másȱ relevantesȱ queȱ seȱ hanȱ idoȱ tratando,ȱ podemosȱ hallarȱ algunasȱ pistasȱ deȱ análisisȱ delȱ espacioȱ paraȱ elȱ gobiernoȱ localȱ enȱ laȱ políticaȱ educativaȱ yȱ suȱ corresponsabilidad,ȱ asíȱ comoȱ susȱ limitaciones.ȱ Bonalȱ yȱ Albaigésȱ (2010),ȱ partenȱ deȱ laȱ baseȱ deȱ queȱ enȱ funciónȱ delȱ diseñoȱ institucionalȱ deȱ losȱ espaciosȱ deȱ corresponsabilizaciónȱ educativa,ȱ lasȱ posibilidadesȱ deȱ acciónȱ sonȱ unasȱ uȱ otras.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ heȱ complementadoȱ lasȱ variablesȱ queȱ estosȱ autoresȱidentificanȱconȱlasȱvariablesȱdeȱdiseñoȱinstitucionalȱqueȱseȱpuedenȱextraerȱdelȱ marcoȱteóricoȱyȱdelȱmarcoȱdeȱlaȱprestaciónȱdelȱservicioȱeducativoȱenȱelȱnivelȱlocal.ȱAsí,ȱ destacoȱ hastaȱ diecinueveȱ elementosȱ queȱ sonȱ relevantesȱ paraȱ elȱ análisisȱ delȱ diseñoȱ institucional:ȱȱ ȱ 203ȱ regulaciónȱ Conceptoȱdeȱdiseñoȱinstitucionalȱdeȱpartida,ȱoȱaproximaciónȱhistóricaȱalȱprocesoȱ deȱmunicipalizaciónȱeducativaȱ Naturalezaȱdeȱlasȱrelacionesȱintergubernamentalesȱdeȱlosȱmunicipiosȱ gobiernosȱlocalesȱ Origenȱinstitucionalȱdeȱlaȱ prestaciónȱdelȱservicioȱeducativoȱ Relacionesȱentreȱadministracionesȱ políticasȱpúblicasȱ Gradoȱdeȱdiferenciaciónȱinternoȱdeȱlasȱinstitucionesȱeducativasȱdeȱtitularidadȱlocalȱ municipalizaciónȱ Diversidadȱinstitucionalȱinterna.ȱ Gradoȱdeȱimbricaciónȱdeȱlasȱinstitucionesȱlocalesȱeducativasȱconȱsuȱentornoȱ Metasȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenȱlaȱprestaciónȱeducativaȱ Capacidadȱdeȱcontrolȱdeȱlaȱactividadȱȱdeȱlasȱinstitucionesȱeducativasȱlocalesȱȱ Elȱpapelȱdelȱterritorioȱyȱdelȱentornoȱenȱlaȱprestaciónȱeducativaȱlocalȱ 204ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdeȱlaȱadaptaciónȱyȱmejoraȱdeȱBonalȱyȱAlbaigésȱ2010.ȱ entornoȱ Relaciónȱconȱelȱterritorioȱyȱelȱ Objetivosȱdelȱgobiernoȱlocalȱȱ decisionesȱ Transparenciaȱenȱlaȱtomaȱdeȱ Tipoȱdeȱlegitimidadȱdelȱterritorioȱ desigualdadesȱeducativasȱ Efectoȱdeȱconcentraciónȱdeȱlasȱdesigualdadesȱaȱpartirȱdelȱdiseñoȱgeneral.ȱ Capacidadȱdeȱiniciaciónȱpolíticaȱdeȱlasȱrelacionesȱparaȱlaȱimplementaciónȱdeȱ Direcciónȱdelȱprocesoȱdeȱ Potencialȱreproducciónȱdeȱlasȱ Capacidadȱdelȱgobiernoȱlocalȱdeȱactuarȱenȱeducaciónȱdeȱformaȱautónomaȱ Criterioȱbásicoȱdeȱasignaciónȱdeȱrecursosȱenȱpolíticaȱeducativaȱ Liderazgoȱinstitucionalȱȱ yȱmateriales)ȱ Asignaciónȱdeȱrecursosȱ(económicosȱ Intensaȱ Prestarȱelȱservicioȱeducativoȱ Teóricamenteȱelevadaȱ Directaȱdeȱlosȱciudadanosȱ(democrática).ȱ Elevadaȱ Elevadaȱ Autónomoȱ Prácticaȱautonomíaȱdelȱ“Board”.ȱ Autónomaȱ Indirectaȱ administraciónȱ Difusos,ȱdeȱcolaboraciónȱconȱlaȱ Baja.ȱ Indirecta,ȱadministrativa.ȱ Bajaȱ Bajaȱ Sometidoȱaȱjerarquíaȱyȱautorizaciónȱ comisiónȱmixtaȱ DependienteȱdelȱDepartamentȱyȱdeȱlaȱ Criteriosȱuniversalesȱyȱdeȱigualdadȱ administracionesȱ compensacionesȱdeȱlosȱEstadosȱ Origenȱyȱcapacidadȱfinancieraȱdeȱlasȱunidadesȱlocalesȱenȱmateriaȱeducativaȱ Capacidadȱeconómicaȱ Débil.ȱ Débilȱyȱdependienteȱdeȱotrasȱ Enȱfunciónȱdeȱlosȱimpuestosȱlocalesȱyȱlasȱ Mediaȱ Muyȱelevada.ȱ Capacidadȱdeȱdecisiónȱsobreȱelȱdestinoȱdeȱlosȱrecursosȱeducativosȱdelȱterritorioȱ Autonomíaȱdeȱdecisiónȱ niveles.ȱ autonomía.ȱ Muyȱelevada.ȱ Difusoȱyȱcomplementarioȱdeȱotrosȱ Clarosȱyȱconȱunȱgradoȱelevadoȱdeȱ Capacidadȱdeȱgestiónȱdeȱlosȱrecursosȱeducativosȱdelȱterritorioȱ Capacidadȱlegalȱdeȱactuaciónȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱ colaboración.ȱConflictual.ȱ Horizontalidad.ȱAutonomíaȱ Elevadaȱ Dependenciaȱ(jerarquía)ȱyȱ Básicamenteȱeconómicasȱyȱdeȱresultado.ȱ Bajaȱ(prácticamenteȱinexsitente)ȱ Deseoȱpolíticoȱ(topȬdown)ȱ Alto,ȱperoȱgeneralistaȱ administrativoȱ Débil:ȱmapaȱterritorialȱyȱ gobiernosȱlocalesȱyȱfrancesesȱ Capacidadȱeducativaȱcatalanaȱdeȱlosȱ Tradicionalȱ(bottomȬup)ȱ Fuerteȱenȱlasȱconstitucionesȱestatalesȱ Fuerte:ȱunidadȱdeȱdecisiónȱpolíticaȱ SchoolȱDistrictsȱEUAȱ Autonomíaȱdeȱgestiónȱ gobiernoȱlocalȱenȱeducaciónȱ Ámbitosȱcompetencialesȱdelȱ nivelesȱdeȱgobiernoȱ Administracionesȱparticipantesȱenȱlaȱprestaciónȱdelȱservicioȱeducativo.ȱ Pesoȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenȱlosȱtextosȱconstitucionalȱyȱgradoȱdeȱdetalleȱdeȱlaȱ Posiciónȱconstitucionalȱdeȱlosȱ Superposiciónȱterritorialȱconȱotrosȱ Significaciónȱdesdeȱunȱpuntoȱdeȱvistaȱpolíticoȱdelȱterritorioȱlocalȱenȱmateriaȱ educativaȱ Descripciónȱdeȱlaȱvariableȱ Conceptoȱdeȱloȱlocalȱenȱeducaciónȱ Variableȱ Tablaȱ3.4.ȱPrincipalesȱvariablesȱdeȱanálisisȱinstitucionalȱcomparadoȱUSAȬCatalunyaȬFrancia.ȱ ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ ȱ Elȱresumenȱdeȱlasȱvariablesȱanterioresȱdestacaȱqueȱenȱunȱentornoȱinstitucionalȱpocoȱ propicioȱalȱpapelȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenȱeducación,ȱpareceȱdifícilȱencajarȱcualquierȱ actividadȱ educativaȱ puramenteȱ municipal.ȱ Enȱ unȱ espacioȱ conȱ relacionesȱ potencialmenteȱ conflictuales,ȱ compartidoȱ porȱ muchasȱ administracionesȱ peroȱ dondeȱ unaȱ esȱ preponderante,ȱ conȱ ámbitosȱ competencialesȱ difusosȱ yȱ pocoȱ claros,ȱ débilȱ autonomíaȱdeȱgestión,ȱdecisiónȱyȱeconómica…ȱȱ Pareceȱ tambiénȱ fundamentalȱ laȱ direcciónȱ delȱ proceso.ȱ Elȱ casoȱ americanoȱ esȱ claramenteȱ unȱ procesoȱ “bottomȬup”,ȱ dondeȱ lasȱ unidadesȱ deȱ baseȱ tomanȱ laȱ iniciativaȱ institucionalȱ yȱ consolidanȱ suȱ espacioȱ desdeȱ abajo.ȱ Laȱ construcciónȱ institucionalȱ catalanaȱ partoȱ deȱ laȱ hipótesisȱ deȱ queȱ esȱ marcadamenteȱ “topȬdown”,ȱ deȱ formaȱ queȱ esȱ unȱprocesoȱpilotadoȱporȱyȱdesdeȱelȱ“centro”ȱpolítico,ȱconȱtodasȱlasȱdebilidadesȱqueȱelloȱ comporta.ȱ Laȱ primera,ȱ noȱ saberȱ cuálȱ vaȱ serȱ elȱ encajeȱ porȱ parteȱ delȱ territorioȱ deȱ unaȱ nuevaȱinstituciónȱoȱcapacidadȱeducativa;ȱsegunda,ȱqueȱestéȱsujetaȱaȱlaȱvoluntadȱpolíticaȱ “delȱ centro”,ȱ siȱ noȱ seȱ consolida;ȱ yȱ tercera,ȱ siȱ seȱ creaȱ unaȱ unidadȱ políticaȱ sinȱ competenciasȱ niȱ legitimidadȱ clara,ȱ otrasȱ institucionesȱ másȱ bienȱ preparadasȱ seránȱ unȱ obstáculoȱ paraȱ suȱ consolidación.ȱ Además,ȱ desdeȱ unȱ puntoȱ deȱ vistaȱ teórico,ȱ laȱ municipalizaciónȱ educativaȱ seȱ construyeȱ másȱ comoȱ “corresponsabilidad”ȱ queȱ comoȱ descentralizaciónȱ efectiva.ȱ Laȱ descentralizaciónȱ implicaȱ descenderȱ competencias,ȱ capacidadesȱ yȱ recursosȱ alȱ territorio.ȱ Laȱ corresponsabilidadȱ oȱ municipalizaciónȱ esȱ unȱ gradoȱintermedioȱentreȱlaȱdescentralizaciónȱyȱlaȱdesconcentración.ȱElȱproblemaȱesȱqueȱ laȱcorresponsabilidadȱeducativaȱhabíaȱsidoȱhastaȱelȱmomentoȱcosaȱdeȱdos:ȱDepartamentȱ yȱlosȱcentrosȱeducativosȱ(BenitoȱyȱGonzálezȱBalletbó,ȱ2006),ȱmientrasȱqueȱenȱlosȱúltimosȱ añosȱ seȱ haȱqueridoȱ invitarȱ aȱ unȱ tercerȱ actorȱ aȱ laȱ mesa:ȱ losȱgobiernosȱ locales.ȱ Así,ȱ unaȱ vezȱmás,ȱobservamosȱcómoȱseȱincardinaȱunaȱestructuraȱinstitucionalȱenȱunȱespacioȱyaȱ (firmemente)ȱocupadoȱy,ȱporȱloȱtanto,ȱpotencialmenteȱadverso.ȱ Comoȱ enȱ elȱ casoȱ americano,ȱ oȱ seȱ dotaȱ deȱ capacidadȱ políticaȱ aȱ laȱ nuevaȱ unidadȱ educativa,ȱ oȱ bienȱ seȱ proponeȱ suȱ inserciónȱ enȱ unaȱ estructuraȱ administrativaȱ desconcentradaȱ yaȱ existente.ȱ Losȱ entesȱ localesȱ sonȱ institucionesȱ políticas,ȱ porȱ tanto,ȱ cualquierȱtransferenciaȱdeȱcapacidadesȱdebeȱredundarȱenȱunȱincrementoȱdeȱsuȱcuotaȱdeȱ 205 ȱ Bloqueȱ1.ȱMarcoȱteóricoȱyȱespacioȱinstitucionalȱȱ intervenciónȱ política,ȱ enȱ suȱ cuotaȱ competencial.ȱ Entonces,ȱ unaȱ descentralizaciónȱ educativaȱ tieneȱ sentidoȱ siȱ losȱ municipiosȱ obtienenȱ unaȱ mayorȱ capacidadȱ deȱ intervenciónȱenȱlaȱescuelaȱ(Riba,ȱ2004),ȱyȱnoȱsiȱnoȱlaȱtienen.ȱEnȱconsecuencia,ȱmientrasȱ noȱseȱresuelvanȱlasȱtensionesȱinstitucionalesȱcomentadas,ȱconstatoȱqueȱtodavíaȱperviveȱ unȱmarcoȱeducativoȱqueȱmantieneȱȱaȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenȱunȱpapelȱclaramenteȱdeȱ acompañamientoȱoȱcomplementario.ȱParaȱconseguirȱunaȱverdaderaȱdescentralizaciónȱoȱ corresponsabilizaciónȱ deȱ losȱ entesȱ localesȱ enȱ materiaȱ educativaȱ enȱ esteȱ marco,ȱ seríaȱ necesarioȱ construirȱ institucionesȱ fuertes,ȱ establesȱ yȱ conȱ competenciasȱ yȱ funcionesȱ detalladasȱ (tendentesȱ alȱ tipoȱ Iȱ deȱ Hoogheȱ yȱ Marks).ȱ Yȱ elloȱ seaȱ posiblementeȱ másȱ importanteȱcuandoȱlaȱinstituciónȱqueȱseȱestáȱcreandoȱesȱdeȱunaȱorientaciónȱdistintaȱaȱlaȱ deȱ laȱ lógicaȱ deȱ conjuntoȱ delȱ sistema.ȱ Enȱ losȱ sistemasȱ catalánȱ yȱ francésȱ seȱ intentaȱ laȱȱ municipalizaciónȱ deȱ laȱ políticaȱ educativa,ȱ peroȱ enȱ contraȱ deȱ suȱ provisiónȱ “naturalmente”ȱ centralizada.ȱ Laȱ corresponsabilidadȱ oȱ municipalizaciónȱ seȱ paraȱ allíȱ dondeȱ empiezaȱ elȱ núcleoȱ delȱ poderȱ delȱ Departament:ȱ laȱ administraciónȱ pivotalȱ delȱ servicioȱpúblicoȱeducativo,ȱparaȱfomentarȱlaȱigualdadȱyȱlaȱcohesión,ȱnoȱdudaȱenȱejercerȱ unȱrolȱdeȱguardiánȱúltimoȱdelȱmodeloȱyȱdeȱgaranteȱdeȱsusȱesencias.ȱ Unaȱ instituciónȱ esȱ unȱ conjuntoȱ relativamenteȱ duraderoȱ deȱ normasȱ yȱ prácticasȱ organizadas,ȱinsertadasȱenȱestructurasȱyȱrecursosȱqueȱdibujanȱunȱdeterminadoȱsentido,ȱ resistenteȱ aȱ losȱ cambiosȱ yȱ lasȱ preferenciasȱ deȱ losȱ individuosȱ yȱ lasȱ cambiantesȱ circunstanciasȱdelȱentornoȱ(MarchȱyȱOlsen,ȱ1984;ȱMarchȱyȱOlsen,ȱ1990a).ȱElȱcasoȱdeȱlasȱ escuelasȱ americanasȱ esȱ perfectoȱ paraȱ comprenderȱ estaȱ realidad.ȱ Enȱ cambio,ȱ enȱ elȱ entornoȱ multinivelȱ catalánȱ oȱ francés,ȱ cualquierȱ construcciónȱ institucionalȱ estructuralmenteȱ débilȱ estáȱ condenadaȱ aȱ sufrirȱ lasȱ tensionesȱ deȱ unȱ entornoȱ políticoȬ institucionalȱ adverso.ȱ Tanto,ȱ queȱ laȱ presiónȱ competitivaȱ deȱ institucionesȱ másȱ consolidadas,ȱlaȱvoluntadȱpolítica,ȱasíȱcomoȱlaȱ“lógicaȱestructural”ȱdelȱsistema,ȱacabanȱ porȱimponerȱunaȱdeterminadaȱorientaciónȱinstitucional.ȱȱ 206ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ BLOQUEȱ2.ȱInterdependenciasȱ institucionales:ȱalcanceȱyȱ naturaleza.ȱ ȱ P3:ȱlaȱprestaciónȱdeȱpolíticasȱpúblicasȱeducativasȱdeȱlosȱ municipiosȱseȱpuedeȱtrazarȱsiguiendoȱlasȱrelacionesȱ intergubernamentalesȱqueȱestablecen.ȱȱ ȱ P4:ȱlosȱinstrumentosȱdeȱimplementaciónȱdeȱlasȱrelacionesȱ caracterizanȱyȱlimitanȱelȱalcanceȱdelȱcambioȱinstitucionalȱenȱ funciónȱdelȱactorȱpredominante.ȱ ȱ P5:ȱlosȱdeterminantesȱdeȱlasȱrelacionesȱintergubernamentalesȱenȱ materiaȱeducativaȱnoȱsonȱpolíticosȱsinoȱtécnicos;ȱyȱlosȱ municipiosȱconȱmásȱcapacidadȱinstitucionalȱdeȱbaseȱacumulanȱ másȱposibilidadesȱdeȱevoluciónȱinstitucionalȱyȱadquisiciónȱdeȱ capacidadesȱeducativas.ȱ ȱ 207 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ 208ȱ ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ 4.ȱLosȱinstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativa.ȱ ȱ Carrot,ȱsb.ȱAdd:ȱ1.ȱa.ȱfig:ȱȱ Withȱallusionȱtoȱtheȱproverbialȱmethodȱofȱtemptingȱaȱdonkeyȱtoȱmoveȱ byȱdanglingȱaȱcarrotȱbeforeȱit.ȱAnȱenticement,ȱaȱpromisedȱorȱexpectedȱ reward;ȱfrequentlyȱcontrastedȱwithȱ“stick”ȱ(=punishment)ȱasȱtheȱ alternative.”ȱ SupplementȱtoȱtheȱOxfordȱEnglishȱDictionaryȱ ȱ ȱ Laȱhipótesisȱcentralȱdeȱestaȱtesisȱseȱesfuerzaȱenȱdemostrarȱqueȱelȱhechoȱdeȱgenerarȱ relacionesȱintergubernamentalesȱimplicaȱpoderȱaccederȱaȱcapacidadesȱpolíticasȱque,ȱdeȱ otraȱ forma,ȱ noȱ seȱ podríanȱ conseguir.ȱ Elloȱ implicaȱ queȱ elȱ cambioȱ yȱ laȱ evoluciónȱ institucionalȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ seȱ puedenȱ explicarȱ enȱ funciónȱ elȱ gradoȱ deȱ intensidadȱ relacionalȱ conȱ elȱ centroȱ político.ȱ Seȱ trataȱ deȱ analizarȱ elȱ procesoȱ deȱ capacitaciónȱeducativaȱdeȱlosȱmunicipios,ȱexplicitandoȱsusȱdinámicas.ȱAsí,ȱelȱobjetoȱqueȱ vehiculaȱtodoȱelȱanálisisȱempíricoȱdeȱlaȱtesisȱsonȱlosȱinstrumentosȱdeȱrelaciónȱenȱpieȱdeȱ igualdadȱ queȱ seȱ establecenȱ entreȱ gobiernosȱ localesȱ yȱ centroȱ político:ȱ losȱ conveniosȱ deȱ colaboraciónȱyȱlosȱcontrats.ȱ Elȱmodeloȱnapoleónicoȱdeȱgobiernoȱlocalȱesȱunȱexcelenteȱpuntoȱdeȱpartidaȱparaȱunȱ análisisȱ sistémicoȱ deȱ laȱ evoluciónȱ institucional.ȱ Tantoȱ enȱ Franciaȱ comoȱ enȱ Españaȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ estánȱ institucionalmenteȱ predeterminadosȱ porȱ unȱ marcoȱ jurídicoȬ políticoȱqueȱesȱesencialmenteȱelȱmismoȱparaȱtodosȱellos.ȱAdemásȱlaȱestabilidadȱtemporalȱ deȱ estaȱ configuraciónȱ institucionalȱ permiteȱ trabajarȱ conȱ períodosȱ queȱ garantizanȱ laȱ persistenciaȱ institucional.ȱ Esȱ decir,ȱ elȱ marcoȱ jurídicoȱ eȱ institucionalȱ noȱ presentaȱȱ alteracionesȱ significativas178.ȱ Comoȱ esȱ evidente,ȱ ésteȱ esȱ unȱ factorȱ determinanteȱ enȱ elȱ análisisȱ que,ȱ además,ȱ permiteȱ enriquecerloȱ deȱ formaȱ exponencial.ȱ Trabajamosȱ conȱ unȱ ȱNoȱnosȱencontramosȱanteȱmomentosȱespecíficosȱqueȱsonȱclavesȱparaȱcomprenderȱdeterminadosȱdiseñosȱ institucionalesȱyȱcambiosȱoȱadaptaciones:ȱtransicionesȱaȱlaȱdemocracia,ȱgolpesȱdeȱestado,ȱindependenciasȱ (LinzȱyȱStepan,ȱ1996;ȱRokkan,ȱFlora,ȱKuhnle,ȱyȱUrwin,ȱ1999;ȱTilly,ȱ2004)ȱ 178 209 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ númeroȱelevadoȱdeȱcasosȱqueȱestánȱtodosȱsujetosȱaȱlasȱmismasȱnormasȱyȱreglas,ȱbajoȱunȱ marcoȱdeȱestabilidadȱsistémicaȱeȱinstitucional,ȱconȱlasȱmismasȱcompetenciasȱdeȱbase179,ȱ peroȱ queȱ disfrutanȱ deȱ unaȱ autonomíaȱ políticaȱ yȱ deȱ gestiónȱ queȱ permiteȱ laȱ aparenteȱ diversidadȱyȱsingularización.ȱPrecisamenteȱlaȱmultiplicaciónȱdeȱlosȱactoresȱpresentesȱenȱ unȱ sector,ȱ laȱ crecienteȱ necesidadȱ deȱ coordinaciónȱ yȱ losȱ problemasȱ deȱ gestiónȱ queȱ elloȱ representa,ȱ hanȱ hechoȱ surgirȱ conȱ fuerzaȱ todasȱ lasȱ aproximacionesȱ basadasȱ enȱ unaȱ gobernanzaȱ negociadaȱ (Lascoumesȱ yȱ Leȱ Galès,ȱ 2004a).ȱ Enȱ esteȱ marcoȱ lasȱ políticasȱ públicasȱsonȱmenosȱjerárquicas,ȱmenosȱorganizadasȱenȱelȱsenoȱdeȱlosȱgruposȱdeȱinterésȱ estructurados,ȱelementosȱqueȱcorrenȱelȱriesgoȱdeȱestarȱ“escondiendo”ȱlasȱrelacionesȱdeȱ poder,ȱlaȱlegitimidadȱdeȱlasȱactuacionesȱyȱlasȱdesigualdadesȱqueȱseȱgeneran.ȱȱ Así,ȱ tomoȱ laȱ aproximaciónȱ porȱ losȱ instrumentosȱ deȱ políticasȱ públicasȱ comoȱ fundamentoȱdeȱlaȱconstrucciónȱempíricaȱdeȱlaȱtesis.ȱComoȱdetallaréȱposteriormente,ȱheȱ construidoȱ hastaȱ tresȱ basesȱ deȱ datosȱ distintasȱ queȱ tienenȱ enȱ comúnȱ queȱ hanȱ sidoȱ generadasȱ aȱ partirȱ deȱ losȱ instrumentosȱ queȱ vehiculanȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobierno.ȱ Elȱ puntoȱ deȱ partidaȱ delȱ análisisȱ es,ȱ pues,ȱ laȱ relaciónȱ políticaȱ institucionalizadaȱenȱformaȱdeȱacuerdoȱpolítico.ȱLaȱformaȱqueȱtomaȱmayoritariamenteȱ estaȱrelaciónȱesȱelȱconvenio,ȱoȱcontratoȱparaȱlaȱrealidadȱfrancesa180.ȱEsteȱinstrumentoȱesȱ fundamentalȱ enȱ lasȱ relacionesȱ educativas,ȱ puestoȱ queȱ medianteȱ suȱ establecimientoȱ seȱ implementanȱ laȱ mayoríaȱ deȱ políticasȱ queȱ seȱ atribuyenȱ alȱ gobiernoȱ localȱ enȱ materiaȱ educativa.ȱ Comoȱyaȱheȱdetallado,ȱhastaȱelȱpresenteȱseȱhanȱprivilegiadoȱlosȱestudiosȱbasadosȱenȱ unosȱ pocosȱ casosȱ enȱ profundidad,ȱ oȱ enȱ comparacionesȱ enȱ baseȱ aȱ observacionesȱ generales.ȱ Estaȱ realidadȱ probablementeȱ seȱ debaȱ aȱ lasȱ dificultadesȱ queȱ representaȱ laȱ obtenciónȱ deȱ datosȱ fiablesȱ yȱ robustosȱ deȱ unȱ universoȱ queȱ esȱ muyȱ amplioȱ yȱ relativamenteȱ heterogéneo.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ laȱ cuantificaciónȱ aȱ partirȱ deȱ losȱ instrumentosȱdeȱpolíticasȱpúblicasȱpresentaȱmuchasȱventajasȱpuestoȱqueȱgeneraȱbasesȱ ȱExceptoȱelȱcasoȱdeȱBarcelona,ȱqueȱesȱalgoȱmásȱcomplejo,ȱcomoȱseȱveráȱmásȱadelante.ȱ ȱComoȱheȱdestacadoȱanterioremente,ȱelȱDepartamentȱd’Ensenyamentȱseȱrelacionaȱfundamentalmenteȱconȱ otrosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱaȱtravésȱdelȱinstrumentoȱconvenio,ȱformandoȱparteȱdeȱtanȱsóloȱunȱconsorcioȱyȱdeȱ ningunaȱfundaciónȱoȱempresaȱpública.ȱ 179 180 210ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ deȱdatosȱinstitucionalesȱqueȱpermitenȱtrazarȱempíricamenteȱelȱcambio.ȱComoȱdestacanȱ HalpernȱyȱLeȱGalèsȱ(2011),ȱseȱtrataȱdeȱanalizarȱ“laȱsedimentaciónȱdeȱlosȱinstrumentos”ȱ enȱunȱsectorȱpolíticoȱconcretoȱmedianteȱlaȱconstrucciónȱdeȱbancosȱdeȱdatos:ȱȱ “L’analyseȱ (…)ȱ reposeȱ doncȱ surȱ deuxȱ unitésȱ d’analyse,ȱ l’instrumentȱ d’uneȱ part,ȱ leȱ secteurȱ deȱ politiqueȱpubliqueȱd’autreȱpart,ȱdontȱl’articulationȱpermetȱdeȱbornerȱleȱdomaineȱauȱseinȱduquelȱlesȱ donnéesȱsontȱrassemblées.ȱ(…)ȱlesȱinstrumentsȱconstituentȱunȱtypeȱparticulierȱd’institutions,ȱquiȱ contraignentȱl’évolutionȱdesȱcomportementsȱetȱdesȱreprésentationsȱdesȱacteursȱ;ȱleurȱchoixȱn’estȱniȱ neutre,ȱ niȱ systématique,ȱ etȱ ilsȱ produisentȱ desȱ effetsȱ structurantsȱ àȱ longȱ terme.”ȱ (Halpernȱ yȱ Leȱ Galès,ȱ2011:56).ȱ ȱ Laȱprincipalȱaportaciónȱmetodológicaȱdeȱlaȱtesisȱseȱbasaȱenȱdemostrarȱlaȱutilidadȱelȱ procesoȱ deȱ recogidaȱ deȱ datos,ȱ suȱ tratamientoȱ yȱ suȱ posteriorȱ análisis.ȱ Losȱ datosȱ recogidosȱyȱdepuradosȱpermitenȱconstruirȱtodaȱlaȱargumentaciónȱdeȱbaseȱdeȱlaȱtesisȱyȱ permitenȱunȱanálisisȱdinámicoȱdeȱlasȱrelacionesȱyȱunȱposteriorȱanálisisȱdeȱlaȱsituación,ȱ deȱ“fotoȱfija”ȱoȱ“resultado”ȱhastaȱ2010.ȱParaȱello,ȱesȱnecesariaȱunaȱbreveȱconsideraciónȱ respectoȱ deȱlaȱ teoríaȱ deȱlosȱ instrumentosȱ deȱ lasȱ políticasȱ públicas,ȱ específicamenteȱ deȱ losȱconveniosȱyȱdeȱsusȱefectos,ȱparaȱcomprenderȱmejorȱlaȱmetodologíaȱdeȱlaȱrecogidaȱ deȱdatosȱqueȱdetalloȱposteriormente.ȱȱ Estaȱsecciónȱseȱdivideȱenȱtresȱapartados.ȱEnȱprimerȱlugar,ȱhagoȱunȱbreveȱrepasoȱdeȱ laȱteoríaȱdeȱlosȱinstrumentosȱdeȱpolíticasȱpúblicasȱyȱsuȱpapelȱcomoȱagentesȱmediadoresȱ delȱcambioȱinstitucional.ȱEnȱsegundoȱlugar,ȱdetallaréȱlaȱmetodologíaȱutilizadaȱparaȱlaȱ recogidaȱdeȱlosȱdatos,ȱlaȱsistemáticaȱempleadaȱparaȱlaȱordenaciónȱyȱagregaciónȱdeȱlasȱ diferentesȱ variables,ȱ asíȱ comoȱ susȱ transformacionesȱ básicas.ȱ Tambiénȱ incluyoȱ unaȱ descripciónȱbásicaȱdeȱlasȱvariablesȱqueȱconformanȱlasȱbasesȱdeȱdatosȱyȱunȱesbozoȱdeȱlaȱ estructuraȱ deȱ losȱ análisisȱ estadísticosȱ queȱ realizoȱ enȱ laȱ parteȱ empíricaȱ deȱ laȱ tesis.ȱ Enȱ tercerȱlugar,ȱanalizo,ȱtambiénȱbrevemente,ȱelȱdiseñoȱlegalȬinstitucionalȱdeȱlosȱconveniosȱ yȱlosȱcontratosȱfranceses,ȱparaȱmostrarȱhastaȱquéȱpuntoȱsonȱdúctilesȱyȱmaleables,ȱyȱsiȱ expresanȱoȱnoȱacuerdosȱlibrementeȱcelebradosȱentreȱlasȱpartes.ȱȱ ȱ 211 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ 4.1ȱ Losȱ instrumentosȱ deȱ políticasȱ públicasȱ comoȱ vehículosȱ delȱ cambioȱ institucional.ȱ ȱ Laȱcuestiónȱdelȱanálisisȱdeȱlosȱinstrumentosȱdeȱlasȱpolíticasȱpúblicasȱhaȱexplotadoȱenȱ paraleloȱ conȱ losȱ paradigmasȱ deȱ laȱ gobernanzaȱ yȱ delȱ “vaciadoȱ delȱ estado”ȱ (Castles,ȱ 2007;ȱJordanȱetȱal.,ȱ2005;ȱJ.ȱLoughlin,ȱ2007a;ȱPierreȱyȱPeters,ȱ2000;ȱR.ȱA.ȱW.ȱRhodes,ȱ1994;ȱ R.ȱA.ȱW.ȱRhodes,ȱ1994).ȱBuenaȱparteȱdeȱlaȱliteraturaȱhaȱdestacadoȱqueȱlasȱmutacionesȱ enȱelȱejercicioȱdelȱpoderȱhanȱtenidoȱcomoȱefectoȱ“colateral”ȱunȱcambioȱtambiénȱenȱlasȱ formasȱ deȱ relacionarseȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobierno,ȱ dondeȱ seȱ presumeȱ unȱ pasoȱ deȱ instrumentosȱ muchoȱ másȱ basadosȱ enȱ laȱ jerarquíaȱ aȱ instrumentosȱ menosȱ coercitivosȱ yȱ másȱbasadosȱenȱelȱacuerdoȱyȱlaȱnegociación.ȱBajoȱesteȱsupuesto,ȱelȱdebateȱseȱencuentraȱ enȱ determinarȱ siȱ elȱ controlȱ yȱ laȱ jerarquíaȱ hanȱ desaparecido,ȱ oȱ hanȱ mutado,ȱ comoȱ presuponeȱ todaȱ unaȱ vertienteȱ relacionadaȱ conȱ laȱ gobernanza.ȱ Sinȱ embargo,ȱ existenȱ otrasȱ corrientesȱ queȱ destacanȱ que,ȱ enȱ realidad,ȱ loȱ queȱ seȱ produceȱ esȱ unaȱ reconfiguraciónȱdeȱlaȱfuerzaȱdelȱEstado,ȱyȱqueȱésteȱnoȱdesapareceȱenȱabsoluto.ȱȱ Asíȱpues,ȱunȱexamenȱdeȱlaȱliteraturaȱqueȱhaȱtratadoȱestosȱtemasȱpermitiráȱunȱanálisisȱ acuradoȱ delȱ instrumentoȱ convenioȱ yȱ contratȱ queȱ sonȱ losȱ dosȱ elementosȱ sobreȱ losȱ queȱ pivotaȱtodoȱelȱanálisisȱempíricoȱposterior.ȱSuȱestudioȱmeȱpermiteȱsituarmeȱenȱunȱpuntoȱ intermedioȱentreȱloȱmacroȱ(lasȱestructurasȱdelȱEstadoȱoȱlasȱdecisionesȱenȱabstracto)ȱyȱloȱ microȱ (elȱ usoȱ queȱ hacenȱ losȱ streetȬlevelȱ bureaucratsȱ oȱ losȱ implementationȱ gapsȱ deȱ losȱ programasȱcentrales),ȱqueȱpermiteȱtrazarȱdeȱformaȱempíricaȱelȱcambioȱinstitucional.ȱȱȱ ȱ ȱ 4.1.1ȱȱElȱconceptoȱdeȱinstrumentosȱdeȱpolíticasȱpúblicas.ȱ Laȱ importanciaȱ políticoȬinstitucionalȱ deȱ losȱ instrumentosȱ radicaȱ enȱ queȱ sonȱ elȱ elementoȱ queȱ permiteȱ queȱ laȱ políticaȱ públicaȱ (policy)ȱ despliegueȱ susȱ efectosȱ sobreȱ laȱ realidad.ȱLosȱinstrumentosȱsonȱpuesȱtodasȱaquellasȱdisposiciones,ȱnormasȱoȱelementosȱ queȱseȱencarganȱdeȱtrasladar,ȱtraducirȱyȱadaptarȱlaȱdecisiónȱpolíticaȱaȱlaȱrealidadȱsocial.ȱ 212ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ Enȱ otrasȱ palabras:ȱ “Theȱ instrumentalȱ approachȱ canȱ beȱ reducedȱ toȱ aȱ (constitutive)ȱ metaphorȱ whichȱ combinesȱ questionsȱ concerningȱ theȱ conversionȱ ofȱ policyȱ inventionsȱ toȱ administrativeȱ actions”ȱ(deȱBruijnȱyȱHufen,ȱ1998:11),ȱyȱespecíficamenteȱ“Publicȱpolicyȱinstrumentsȱareȱtheȱ setȱofȱtechniquesȱbyȱwhichȱgovernmentalȱauthoritiesȱwieldȱtheirȱpowerȱinȱattemptingȱtoȱensureȱ supportȱandȱeffectȱsocialȱchange”ȱ(BemelmansȬVidec,ȱ1998:3).ȱȱ Siguiendoȱ estaȱ lógica,ȱ laȱ elecciónȱ deȱ unosȱ instrumentosȱ uȱ otrosȱ paraȱ trasladarȱ laȱ decisiónȱ políticaȱ representaȱ unȱ momentoȱ políticoȱ fundamental.ȱ Laȱ decisiónȱ yaȱ estáȱ tomadaȱ yȱ esȱ necesarioȱ pensarȱ enȱ cómoȱ seȱ vaȱ aȱ implementar.ȱ Generalmente,ȱ losȱ decisoresȱpolíticosȱdisponenȱdeȱunaȱvariedadȱdeȱformasȱparaȱefectuarȱlaȱtraslaciónȱdeȱlaȱ decisiónȱ y,ȱ porȱ consiguiente,ȱ laȱ elecciónȱ delȱ instrumentoȱ esȱ unaȱ elecciónȱ deȱ marcadoȱ carácterȱpolítico.ȱAdemás,ȱpuedeȱrepresentarȱadaptacionesȱeȱinclusoȱmodificacionesȱdeȱ laȱdecisiónȱoriginalȱ(LascoumesȱyȱLeȱGalès,ȱ2004a;ȱLascoumesȱyȱSimard,ȱ2011;ȱPetersȱyȱ vanȱNispen,ȱ1998a).ȱResumidamente:ȱ“Theȱcentralȱassumptionȱofȱtheȱinstrumentalȱapproachȱ isȱ thatȱ differentȱ typesȱ ofȱ instrumentsȱ individuallyȱ structureȱ policyȱ activitiesȱ asȱ wellȱ asȱ evokeȱ problemsȱandȱproduceȱdifferentȱeffects”(deȱBruijnȱyȱHUfen,ȱ1998)ȱ15.ȱ ȱ Hastaȱ haceȱrelativamenteȱ pocoȱ tiempoȱ esteȱ procesoȱ seȱ habíaȱ consideradoȱ comoȱ unȱ meroȱtrámiteȱtecnocrático:ȱlaȱdecisiónȱeraȱloȱimportanteȱyȱseȱprestabaȱpocaȱatenciónȱaȱlaȱ formaȱ enȱ queȱ éstaȱ seȱ aplicaba.ȱ Sinȱ embargo,ȱ trabajosȱ relacionadosȱ conȱ laȱ implementaciónȱ deȱ lasȱ políticasȱ públicasȱ (Pressmanȱ yȱ Wildavsky,ȱ 1984),ȱ deȱ lasȱ dificultadesȱdeȱlaȱdecisiónȱ(Lindblom,ȱ1959;ȱSimon,ȱ1997)ȱoȱdelȱpapelȱdeȱlasȱburocraciasȱ (Aberbachȱetȱal.,ȱ1981),ȱabrieronȱnuevosȱcamposȱdeȱestudioȱqueȱdesembocaronȱtambiénȱ enȱ elȱ estudioȱ deȱ lasȱ formasȱ enȱ comoȱ losȱ gobiernosȱ trasladabanȱ susȱ decisionesȱ aȱ laȱ realidadȱ queȱ pretendíaȱ cambiar.ȱ Yȱ elȱ estudioȱ deȱ lasȱ formasȱ enȱ queȱ losȱ gobiernosȱ implementanȱ laȱ decisiónȱ seȱ extendió,ȱ enȱ unȱ primerȱ momento,ȱ porȱ elȱ Reinoȱ Unidoȱ (Hood,ȱ 1986),ȱ losȱ Estadosȱ Unidosȱ (BemelmansȬVidec,ȱ Rist,ȱ yȱ Vedung,ȱ 1998;ȱ Petersȱ yȱ vanȱ Nispen,ȱ 1998b)ȱ yȱ posteriormenteȱ enȱ Europaȱ continentalȱ (Haywardȱ yȱ Page,ȱ 1985;ȱ Jordanȱ etȱ al.,ȱ 2005;ȱ Lascoumesȱ yȱ Leȱ Galès,ȱ 2004a;ȱ Lascoumesȱ yȱ Leȱ Galès,ȱ 2004b).ȱ Esȱ destacable,ȱ sinȱ embargo,ȱ queȱ estaȱ aproximaciónȱ proȱ losȱ instrumentosȱ noȱ haȱ tenidoȱ 213 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ demasiadoȱ arraigoȱ enȱ Españaȱ oȱ Catalunya,ȱ aȱ excepciónȱ deȱ algunosȱ trabajosȱ deȱ Jacintȱ Jordanaȱ sobreȱ laȱ políticaȱ deȱ telecomunicacionesȱ yȱ lasȱ formasȱ deȱ regulaciónȱ independientesȱdelȱEstadoȱ(J.ȱJordana,ȱ2002;ȱJ.ȱJordanaȱyȱLeviȬFaur,ȱ2004),ȱoȱelȱcapítuloȱ dedicadoȱaȱlosȱconveniosȱentreȱelȱEstadoȱyȱlasȱCCAAȱdeȱLourdesȱLópezȱNietoȱ(Lópezȱ Nieto,ȱ2006a).ȱ ȱ Definirȱ quéȱ esȱ unȱ instrumentoȱ deȱ políticaȱ públicaȱ noȱ esȱ unaȱ cuestiónȱ pacífica.ȱ Sinȱ embargo,ȱ pareceȱ claroȱ queȱ esȱ aȱ laȱ vezȱ unȱ objetoȱ (institución)ȱ yȱ unaȱ recurso/actividadȱ políticaȱ aȱ disposiciónȱ deȱ losȱ gobernantesȱ (deȱ Bruijnȱ yȱ Hufen,ȱ 1998).ȱ Porȱ objetoȱ seȱ entiendeȱgeneralmenteȱqueȱtomaȱunaȱformaȱinstitucionalizadaȱyȱlegalmenteȱaceptada,ȱ puedeȱser:ȱformaȱdeȱley,ȱdeȱnormaȱadministrativa,ȱdeȱdecisiónȱejecutiva,ȱdeȱimpuestoȱoȱ deȱ exención,ȱ deȱ transmisiónȱ deȱ valoresȱ eȱ ideas…ȱ Yȱ losȱ instrumentosȱ comoȱ recurso/actividadȱ seȱ refierenȱ aȱ laȱ capacidadȱ queȱ tienen,ȱ enȱ tantoȱ queȱ objetosȱ institucionales,ȱ deȱ incidirȱ yȱ afectarȱ porȱ ellosȱ mismosȱ enȱ losȱ procesosȱ políticos.ȱ Estaȱ dobleȱdimensiónȱhaȱsidoȱacogidaȱconȱentusiasmoȱdesdeȱlaȱsociologíaȱpolíticaȱfrancesa,ȱ puestoȱqueȱLascoumesȱyȱȱLeȱGalèsȱ(2004)ȱhanȱadaptadoȱestaȱcorrienteȱhastaȱelȱpuntoȱdeȱ considerarȱ queȱ laȱ instrumentaciónȱ deȱ laȱ acciónȱ públicaȱ consisteȱ en:ȱ “l’ensembleȱ desȱ problèmesȱ posésȱ parȱ leȱ choixȱ etȱ l’usageȱ desȱ outilsȱ (desȱ techniques,ȱ desȱ moyensȱ d’opérer,ȱ desȱ dispositifs)ȱ quiȱ permettentȱ deȱ matérialiserȱ etȱ d’opérationnaliserȱ l’actionȱ gouvernementale”ȱ (LascoumesȱyȱLeȱGalès,ȱ2004a:12).ȱLosȱmismosȱautoresȱdefinenȱlosȱinstrumentosȱdeȱlasȱ políticasȱ públicasȱ comoȱ “unȱ instrumentȱ d’actionȱ publiqueȱ constitueȱ unȱ dispositifȱ àȱ laȱ foisȱ techniqueȱetȱsocialȱquiȱorganiseȱdesȱrapportsȱsociauxȱspécifiquesȱentreȱlaȱpuissanceȱpubliqueȱetȱ sesȱ destinatairesȱ enȱ fonctionȱ desȱ représentationsȱ etȱ desȱ significationsȱ dontȱ ilȱ estȱ porteur”ȱ (LascoumesȱyȱLeȱGalès,ȱ2004a:13).ȱEnȱesteȱsentido,ȱseȱamplíaȱlaȱconcepciónȱdelȱestudioȱ deȱ losȱ instrumentosȱ hastaȱ comprenderȱ losȱ efectosȱ propiosȱ queȱ estosȱ puedenȱ generanȱ cuandoȱseȱusanȱconȱunȱdeterminadoȱsentidoȱyȱfinalidad.ȱȱ Aȱ unȱ nivelȱ mayorȱ deȱ abstracción,ȱ Peterȱ Hallȱ fueȱ elȱ primerȱ autorȱ queȱ detallóȱ lasȱ diferentesȱ dimensionesȱ deȱ losȱ procesosȱ delȱ cambioȱ institucionalȱ enȱ lasȱ políticasȱ públicas,ȱ queȱ destacóȱ enȱ tresȱ elementos:ȱ losȱ objetivosȱ delȱ cambio,ȱ losȱ instrumentosȱ 214ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ movilizadosȱparaȱllevarloȱaȱcaboȱyȱelȱparadigmaȱenȱelȱcualȱseȱinscribenȱlosȱcambiosȱ(P.ȱ G.ȱ Hall,ȱ 1986).ȱ Así,ȱ elȱ autorȱ destacaȱ queȱ losȱ instrumentosȱ sonȱ también,ȱ juntoȱ conȱ lasȱ ideasȱ queȱ losȱ justificanȱ yȱ losȱ objetivosȱ aȱ conseguir,ȱ elementosȱ fundamentalesȱ delȱ cambioȱinstitucionalȱenȱlasȱpolíticasȱpúblicas.ȱȱ Unaȱ vezȱ destacadaȱ suȱ importanciaȱ comoȱ vehículosȱ delȱ cambio,ȱ Cristopherȱ Hood,ȱ queȱ todavíaȱ esȱ puntoȱ deȱ referenciaȱ obligado,ȱ fueȱ elȱ primeroȱ enȱ desarrollarȱ unaȱ perspectivaȱanalítica,ȱrigurosaȱyȱsistemática,ȱbasadaȱenȱlasȱteoríasȱdeȱlaȱimplementaciónȱ deȱ lasȱ políticasȱ públicas181ȱ (Lascoumesȱ yȱ Leȱ Galès,ȱ 2004c).ȱ Hoodȱ destacaȱ cuatroȱ elementosȱ fundamentalesȱ Ȭenȱ términosȱ deȱ recursosȱ (instrumentos)Ȭȱ paraȱ poderȱ considerarȱalȱgobierno,ȱprecisamenteȱcomoȱtal,ȱcomoȱgobiernoȱ(Hood,ȱ1986:4):ȱ 1. Nodalidad:ȱ entendidaȱ comoȱ laȱ capacidadȱ deȱ serȱ elȱ centroȱ deȱ lasȱ redesȱ deȱ informaciónȱ yȱ decisión.ȱ Seȱ trataríaȱ deȱ reconocerȱ unaȱ capacidadȱ pivotalȱ delȱ gobiernoȱenȱtodosȱlosȱasuntos,ȱelȱhechoȱdeȱserȱpartenaireȱcasiȱobligadoȱenȱlaȱtomaȱ deȱcualquierȱdecisiónȱrelativaȱalȱsectorȱqueȱseȱtrate182.ȱ 2. Recursosȱ financieros:ȱ capacidadȱ económicaȱ oȱ capacidadȱ deȱ generarȱ materiaȱ fungibleȱeȱintercambiableȱporȱdinero.ȱ 3. Autoridad:ȱ definidaȱ enȱ términosȱ deȱ capacidadȱ coercitivaȱ yȱ legitimaciónȱ paraȱ ejercerla.ȱȱ 4. Organización:ȱlaȱposesiónȱdeȱcapacidadȱdeȱacciónȱdirectaȱmedianteȱlaȱposesiónȱ deȱ unȱ conjuntoȱ deȱ recursosȱ personalesȱ yȱ materialesȱ queȱ leȱ permitaȱ actuarȱ enȱ cualquierȱmomento,ȱgeneralmenteȱlaȱadministración.ȱ ȱȱ Estasȱ son,ȱ pues,ȱ lasȱ cuatroȱ grandesȱ característicasȱ intrínsecasȱ alȱ gobiernoȱ yȱ queȱ leȱ permitenȱdesplegarȱsusȱpropiosȱinstrumentosȱparaȱconseguirȱsusȱobjetivos.ȱAplicadasȱ estasȱcaracterísticasȱaȱlaȱpolíticaȱeducativaȱyȱaȱ losȱdosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱestudiadosȱ 181ȱ Hoodȱ subrayaȱ queȱ paraȱ saberȱ exactamenteȱ loȱ queȱ haceȱ unȱ gobiernoȱ hayȱ tresȱ respuestasȱ posibles:ȱ estudiarȱloȱqueȱocurreȱ“dentro”ȱdeȱlosȱgobiernosȱconȱlaȱtomaȱdeȱdecisionesȱ(“howȱdecisionsȱareȱmade”),ȱ estudiarȱ enȱ queȱ seȱ ocupanȱ losȱ gobiernosȱ (estudiosȱ deȱ agendaȱ política)ȱ y,ȱ finalmente,ȱ describirȱ losȱ instrumentosȱqueȱusanȱparaȱconseguirȱlosȱobjetivos.ȱȱȱ 182ȱHoodȱloȱcomparaȱconȱ“serȱlaȱRomaȱaȱlaȱȱqueȱllevanȱtodosȱlosȱcaminos”.ȱ 215 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ enȱ estaȱ tesis,ȱ noȱ esȱ complicadoȱ concluirȱ queȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ apenasȱ contienenȱ ningunaȱdeȱlasȱcaracterísticasȱanteriores.ȱProbablemente,ȱningunaȱdeȱlasȱcaracterísticasȱ definitoriasȱdeȱunȱgobierno,ȱyȱqueȱlegitimanȱsuȱactuaciónȱmedianteȱlosȱinstrumentos,ȱseȱ cumplaȱ enȱ elȱ sectorȱ educativoȱ yȱ paraȱ losȱ gobiernosȱ locales.ȱ Éstosȱ noȱ sonȱ unȱ puntoȱ nodalȱdeȱlasȱredesȱdeȱinformaciónȱyȱdecisiónȱparaȱelȱsectorȱdeȱlaȱpolíticaȱ(síȱpuedenȱserȱ unȱ actorȱ destacadoȱ enȱ laȱ provisiónȱ deȱ informaciónȱ sobreȱ elȱ terreno,ȱ peroȱ noȱ sonȱ determinantesȱenȱlaȱtomaȱdeȱdecisiones);ȱsuȱcapacidadȱfinancieraȱesȱescasaȱyȱlimitada;ȱ suȱ capacidadȱ coercitivaȱ yȱ deȱ imponerȱ determinadasȱ visionesȱ enȱ laȱ políticaȱ educativaȱ estáȱ tambiénȱ muyȱ limitadaȱ aȱ lasȱ pocasȱ competenciasȱ queȱ ostentan;ȱ finalmente,ȱ losȱ recursosȱ propiosȱ destinadosȱ aȱ laȱ educaciónȱ estánȱ muyȱ condicionadosȱ porȱ elȱ tipoȱ deȱ institucionesȱeducativasȱpresentesȱenȱelȱterritorioȱmunicipal,ȱyȱenȱgeneralȱsonȱescasos.ȱȱȱ Estaȱrealidadȱapuntaȱdeȱnuevoȱhaciaȱlaȱnecesidadȱdeȱrelativizarȱlaȱcapacidadȱdeȱlosȱ gobiernosȱ localesȱ deȱ prestarȱ susȱ propiasȱ políticasȱ educativas.ȱ Sinȱ capacidadȱ legal,ȱ sinȱ capacidadȱfiscalȱyȱsinȱlosȱrecursosȱ(instrumentos)ȱpropiosȱdeȱ“unȱgobierno”,ȱ¿esȱposibleȱ hablarȱdeȱpolíticasȱeducativasȱmunicipales?ȱȱ ȱȱ 4.1.2ȱLaȱclasificaciónȱdeȱlosȱinstrumentos.ȱ Paraȱimplementarȱlasȱdecisionesȱeraȱtanȱsóloȱunaȱcuestiónȱtécnica,ȱadministrativa,ȱdeȱ gestiónȱ yȱ noȱ política.ȱ Sinȱ embargo,ȱ numerososȱ estudiosȱ seȱ hanȱ preocupadoȱ deȱ demostrarȱ todoȱ loȱ contrarioȱ (BemelmansȬVidecȱ etȱ al.,ȱ 1998;ȱ Créspy,ȱ 2008;ȱ Hoodȱ yȱ Margetts,ȱ 2007;ȱ Howlett,ȱ 2009;ȱ Lascoumesȱ yȱ Leȱ Galès,ȱ 2004c;ȱ Petersȱ yȱ vanȱ Nispen,ȱ 1998b;ȱ Peters,ȱ 2000b).ȱ Laȱ elecciónȱ deȱ unȱ instrumentoȱ uȱ otroȱ es,ȱ enȱ síȱ misma,ȱ unaȱ elecciónȱ política:ȱ losȱ instrumentosȱ estánȱ cargadosȱ deȱ valores,ȱ deȱ ideas,ȱ deȱ formasȱ deȱ concebirȱlaȱrelaciónȱentreȱgobiernoȱyȱgobernadoȱ(oȱentreȱgobiernosȱparaȱlasȱrelacionesȱ intergubernamentales),ȱdeȱmanerasȱdeȱdarȱcumplimientoȱaȱlosȱobjetivosȱmarcadosȱporȱ 216ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ laȱ decisiónȱ política183.ȱ Todoȱ gobiernoȱ disponeȱ deȱ unȱ conjuntoȱ deȱ instrumentosȱ aȱ suȱ disposiciónȱparaȱmodificarȱsuȱentornoȱyȱcorregirȱlosȱproblemasȱsocialesȱdetectados.ȱȱ Sinȱembargo,ȱlosȱcriteriosȱdeȱelecciónȱnoȱsonȱneutrosȱyȱgeneralmenteȱdependenȱdeȱ tresȱ factores:ȱ laȱ disponibilidadȱ delȱ instrumento,ȱ losȱ objetivosȱ aȱ conseguirȱ yȱ lasȱ preferenciasȱ políticasȱ (Haywardȱ yȱ Page,ȱ 1985).ȱ Porȱ disponibilidadȱ seȱ entiendeȱ laȱ previsiónȱ legalȱ deȱ laȱ existenciaȱ delȱ instrumento;ȱ porȱ losȱ objetivosȱ seȱ entiendeȱ laȱ adecuaciónȱentreȱlosȱmediosȱyȱlosȱobjetivosȱdeȱlaȱpolítica;ȱyȱfinalmente,ȱlaȱpreferenciaȱ expresadaȱenȱtérminosȱdeȱprivilegiarȱporȱinteresesȱpolíticosȱunosȱmediosȱaȱotrosȱ(másȱoȱ menosȱ jerárquicos,ȱ másȱ oȱ menosȱ obligatorios…).ȱ Asíȱ pues,ȱ laȱ selecciónȱ deȱ unȱ instrumentoȱenȱdetrimentoȱdeȱotrosȱrepresentaȱunoȱdeȱlosȱmásȱrelevantesȱaspectosȱdeȱ unaȱ planificaciónȱ estratégicaȱ (Vedung,ȱ 1998),ȱ oȱ alȱ menos,ȱ seȱ puedeȱ asegurarȱ queȱ formanȱparteȱimportanteȱdeȱlaȱexpresiónȱdeȱlaȱvoluntadȱpolítica.ȱ ȱ ȱDespuésȱdeȱlaȱconceptualizaciónȱdeȱlosȱinstrumentosȱyȱlosȱelementosȱqueȱafectanȱaȱ suȱ elección,ȱ laȱ literaturaȱ seȱ haȱ encargadoȱ deȱ realizarȱ algunasȱ clasificacionesȱ deȱ losȱ mismos.ȱ Algunasȱ hanȱ sidoȱ tanȱ casuísticasȱ queȱ laȱ mayoríaȱ noȱ respetabanȱ losȱ dosȱ grandesȱ principiosȱ deȱ todaȱ clasificación:ȱ exhaustividadȱ yȱ mutuaȱ exclusión.ȱ Sinȱ embargo,ȱ laȱ primeraȱ granȱ clasificaciónȱ queȱ cumpleȱ estosȱ criteriosȱ esȱ laȱ queȱ distingueȱ entreȱtresȱgrandesȱtiposȱdeȱinstrumentos:ȱcarrots,ȱsticksȱandȱsermonsȱ(Vedung,ȱ1998)ȱ29.ȱ EstaȱdistinciónȱesȱrelevanteȱȬyȱtransparenteȬȱpuestoȱqueȱengloba,ȱefectivamente,ȱlasȱtresȱ grandesȱformasȱposiblesȱdeȱactuaciónȱdeȱunȱinstrumentoȱdeȱpolíticaȱpública:ȱpuedeȱserȱ unaȱzanahoria,ȱpuedeȱserȱunȱpaloȱoȱpuedeȱserȱunȱsermónȱinformativoȱyȱseȱenmarcanȱenȱ unȱcontinuumȱimaginarioȱenȱfunciónȱdelȱgradoȱdeȱcoerciónȱutilizado:ȱ 1. Elȱ paloȱ (stick)ȱ seȱ identificaȱ conȱ unaȱ nociónȱ fuerteȱ deȱ gobierno,ȱ unaȱ nociónȱ estrechamenteȱ vinculadaȱ aȱ laȱ regulación:ȱ normas,ȱ directivas…peroȱ noȱ sólo.ȱ Elȱ elementoȱ claveȱ enȱ esteȱ tipoȱ deȱ instrumentosȱ seȱ encuentraȱ enȱ laȱ relaciónȱ deȱ ȱ Noȱ esȱ loȱ mismoȱ promoverȱ unaȱ determinadaȱ conductaȱ aȱ travésȱ deȱ laȱ incitaciónȱ fiscalȱ (deduccionesȱ impositivas,ȱ desgravaciones,ȱ exenciones,ȱ gravámenes…)ȱ queȱ medianteȱ laȱ sanciónȱ (económicaȱ oȱ administrativa)ȱporȱefectuarȱdeterminadosȱactosȱestablecidosȱcomoȱnoȱdeseados.ȱȱ 183 217 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ naturalezaȱ autoritaria,ȱ queȱ obligaȱ aȱ losȱ sujetosȱ delȱ instrumentoȱ aȱ actuarȱ oȱ noȱ actuarȱdeȱdeterminadaȱmanera.ȱNoȱexisteȱlibertadȱdeȱopción,ȱoptarȱporȱnoȱseguirȱ lasȱ indicacionesȱ puedeȱ significarȱ elȱ ejercicioȱ delȱ poderȱ yȱ laȱ coerciónȱ políticoȬ administrativos.ȱ 2. Laȱ zanahoriaȱ (carrot)ȱ sueleȱ relacionarseȱ conȱ aquellosȱ instrumentosȱ deȱ tipoȱ económico,ȱpuestoȱqueȱseȱtrataȱdeȱfacilitarȱoȱdificultarȱunaȱdeterminadaȱpolíticaȱ pública.ȱ Sinȱ embargo,ȱ elȱ elementoȱ claveȱ esȱ queȱ noȱ existeȱ coerciónȱ directa:ȱ laȱ relaciónȱ noȱ esȱ autoritariaȱ puestoȱ queȱ siempreȱ existeȱ laȱ libertadȱ deȱ acogerseȱ alȱ instrumento,ȱ yȱ porȱ loȱ tantoȱ aȱ laȱ políticaȱ pública,ȱ oȱ noȱ hacerlo.ȱ Enȱ unȱ sentidoȱ amplioȱ encontramosȱ aquíȱ becas,ȱ ayudas,ȱ impuestosȱ favorablesȱ oȱ loȱ contrario,ȱ impuestosȱ especiales,ȱ tasasȱ específicas…ȱ Noȱ seȱ prohíbenȱ oȱ determinanȱ actuaciones,ȱ sinoȱ queȱ seȱ fomentanȱ oȱ restringenȱ enȱ funciónȱ deȱ laȱ voluntadȱ delȱ centroȱpolítico.ȱ 3. Losȱsermonesȱoȱinformaciónȱ(sermon)ȱesȱunaȱsuerteȱdeȱconcienciaciónȱmedianteȱ elȱ usoȱ deȱ laȱ informaciónȱ yȱ delȱ conocimientoȱ paraȱ empujarȱ aȱ lasȱ personasȱ uȱ organizacionesȱ aȱ actuarȱ deȱ unaȱ determinadaȱ manera,ȱ oȱ noȱ hacerlo.ȱ Enȱ esteȱ instrumentoȱ laȱ coerciónȱ noȱ seȱ ejerceȱ enȱ suȱ gradoȱ másȱ débil:ȱ juegaȱ aȱ laȱ predisposiciónȱmentalȱyȱlaȱdifusiónȱdeȱ“buenasȱideas”.ȱElȱusoȱdeȱlaȱinformaciónȱ yȱsuȱpresentaciónȱenȱunȱdeterminadoȱsentidoȱjustificaȱdeterminadasȱconductasȱyȱ actuaciones,ȱrestringiendoȱotras.ȱEsteȱpuntoȱhaȱsidoȱampliamenteȱtratadoȱenȱlosȱ estudiosȱ relacionadosȱ conȱ elȱ framingȱ yȱ laȱ agendaȬsetting,ȱ elȱ encuadreȱ deȱ lasȱ noticiasȱ yȱ laȱ informaciónȱ comoȱ factoresȱ fundamentalesȱ paraȱ justificar,ȱ reforzar,ȱ impedirȱoȱnegarȱelȱcambioȱ(F.ȱR.ȱBaumgartnerȱetȱal.,ȱ2008;ȱF.ȱR.ȱBaumgartnerȱyȱ Jones,ȱ2009;ȱKingdon,ȱ1995;ȱLakoff,ȱ2008;ȱPalauȱetȱal.,ȱ2011).ȱ ȱ Partiendoȱdeȱlaȱconfiguraciónȱdeȱlosȱinstrumentosȱenȱfunciónȱdeȱsuȱcoerción,ȱseȱhaȱ constatadoȱlaȱemergenciaȱdeȱcambiosȱenȱlosȱusosȱdeȱlosȱinstrumentos,ȱpasandoȱdeȱusosȱ másȱ jerárquicosȱ aȱ usosȱ másȱ horizontalesȱ yȱ deȱ coordinación,ȱ menosȱ coercitivosȱ (HaywardȱyȱPage,ȱ1985;ȱHoodȱyȱMargetts,ȱ2007;ȱKassimȱyȱLeȱGalès,ȱ2010;ȱLascoumesȱyȱ 218ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ Leȱ Galès,ȱ 2004c;ȱ Leȱ Galès,ȱ 2003).ȱ Asíȱ pues,ȱ unaȱ caracterizaciónȱ másȱ finaȱ necesitaȱ incorporarȱ aspectosȱ másȱ políticosȱ yȱ deȱ legitimidadȱ delȱ gobiernoȱ queȱ utilizaȱ elȱ instrumentoȱ paraȱ poderȱ precisarȱ mejorȱ losȱ grandesȱ tiposȱ deȱ herramientas.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ laȱ aportaciónȱ másȱ relevanteȱ esȱ laȱ deȱ Lascoumesȱ yȱ Leȱ Galèsȱ (2004)ȱ queȱ aúnaȱ coerción,ȱrelaciónȱpolíticaȱyȱtipoȱdeȱlegitimidad:ȱ Tablaȱ4.1:ȱInstrumentosȱdeȱpolíticasȱpúblicasȱsegúnȱsuȱrelaciónȱpolíticaȱyȱlegitimidadȱ Typeȱ dȇinstrumentȱ Législatifȱetȱ réglementaireȱ Économiqueȱetȱ fiscalȱ Conventionnelȱetȱ incitatifȱ Informatifȱetȱ communicationnelȱ Normesȱetȱ standards.ȱBestȱ Practicesȱ Typeȱdeȱrapportȱ politiqueȱ Typeȱdeȱlégitimitéȱ Impositionȱdȇunȱintérêtȱgénéralȱparȱdesȱ représentantsȱmandatésȱélusȱouȱdesȱhautsȱ fonctionnairesȱ Étatȱproducteurȱdeȱrichesse,ȱ Rechercheȱdȇuneȱutilitéȱcollective.ȱEfficacitéȱ Étatȱredistributeurȱ socialeȱetȱéconomiqueȱ Étatȱtuteurȱduȱsocialȱ Étatȱmobilisateurȱ Démocratieȱduȱpublicȱ Ajustementsȱauȱseinȱdeȱlaȱ sociétéȱcivile.ȱMécanismesȱ deȱconcurrenceȱ Rechercheȱdȇengagementȱdirectȱ Explicitationȱdesȱdécisionsȱetȱ responsabilisationȱdesȱacteursȱ Mixte:ȱscientificoȬtechniqueȱetȱ démocratiquementȱnégociéeȱet/ouȱconcurrenceȱ pressionȱdesȱmécanismesȱdeȱmarchéȱ Fuenteȱ:ȱ(LascoumesȱyȱLeȱGalès,ȱ2004c:361)ȱ ȱ Estaȱ clasificaciónȱ seȱ puedeȱ subdividirȱ aȱ suȱ vezȱ enȱ dosȱ grandesȱ grupos:ȱ losȱ “viejosȱ instrumentos”ȱ yȱ losȱ “nuevosȱ instrumentos”.ȱ Lasȱ dosȱ primerasȱ tipologíasȱ seȱ correspondenȱ conȱ aquellosȱ instrumentosȱ queȱ seȱ hanȱ consideradoȱ “clásicos”ȱ deȱ losȱ gobiernos184.ȱ Lasȱ tresȱ siguientesȱ categoríasȱ deȱ instrumentosȱ tienenȱ enȱ comúnȱ laȱ voluntadȱ deȱ mostrarȱ formasȱ deȱ regulaciónȱ públicasȱ menosȱ limitadorasȱ (Lascoumesȱ yȱ Leȱ Galès,ȱ 2004c).ȱ Enȱ concreto:ȱ “(…)ȱ ilsȱ proposentȱ d’organiserȱ desȱ rapportsȱ politiquesȱ différents,ȱbasésȱsurȱlaȱcommunicationȱetȱlaȱconcertation,ȱetȱrenouvellentȱaussiȱlesȱfondementsȱ deȱ laȱ légitimité”ȱ (Lascoumesȱ yȱ Leȱ Galès,ȱ 2004c:362).ȱ Asíȱ pues,ȱ losȱ conveniosȱ yȱ losȱ ContratsȱÉducatifsȱLocauxȱson,ȱenȱteoría,ȱinstrumentosȱqueȱloȱqueȱbuscanȱesȱlaȱactuaciónȱ medianteȱ laȱ incitación,ȱ medianteȱ laȱ convicciónȱ deȱ queȱ actuarȱ enȱ unȱ sentidoȱ uȱ otroȱ esȱ positivoȱ perȱ se.ȱ Conseguirȱ firmarȱ conveniosȱ yȱ CELȱ tieneȱ unȱ interésȱ evidente:ȱ otorgaȱ ȱExplicitanȱlaȱposiciónȱdominanteȱdelȱgobiernoȱanteȱlosȱgobernadosȱuȱotrasȱinstitucionesȱmedianteȱelȱusoȱ deȱlaȱcoerciónȱ 184 219 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ capacidadesȱdeȱactuaciónȱparaȱaquellosȱmunicipiosȱqueȱseȱacojan.ȱLaȱzanahoriaȱenȱesteȱ casoȱ esȱ laȱ prestaciónȱ deȱ unȱ servicioȱ juzgadoȱ comoȱ importanteȱ paraȱ elȱ gobiernoȱ local,ȱ peroȱsobretodoȱjuzgadoȱcomoȱimportanteȱparaȱelȱcentroȱpolíticoȱqueȱesȱquienȱofreceȱlaȱ recompensaȱaȱtravésȱdeȱotorgarȱlaȱcapacidadȱdeȱintervenciónȱalȱgobiernoȱlocal.ȱ Laȱ cuestiónȱ radicaȱ puesȱ enȱ determinarȱ cómoȱ funcionanȱ realmenteȱ estosȱ nuevosȱ instrumentosȱ enȱ elȱ marcoȱ deȱ laȱ políticaȱ educativaȱ deȱ formaȱ agregada.ȱ Estosȱ nuevosȱ métodosȱ “enmascaran”ȱ elȱ ejercicioȱ delȱ poder,ȱ asíȱ queȱ unaȱ visiónȱ detalladaȱ puedeȱ reflejarȱque,ȱenȱrealidad,ȱtodavíaȱexpresanȱampliamenteȱelȱpoderȱdelȱcentroȱpolítico.ȱElȱ poderȱ expresadoȱ enȱ formaȱ deȱ controlȱ yȱ enȱ formaȱ deȱ limitación,ȱ deȱ factoȱ deȱ laȱ autonomíaȱlocal.ȱ ȱ 4.1.3ȱNuevosȱinstrumentos,ȱnuevasȱformasȱdeȱcontrol.ȱȱ Sinȱconsiderarȱlaȱcoerciónȱdirectaȱcomoȱelementoȱdeȱcolaboraciónȱinterinstitucional,ȱ porȱ razonesȱ evidentes,ȱ seȱ debeȱ establecerȱ unȱ nuevoȱ análisisȱ operativoȱ deȱ estasȱ relacionesȱparaȱpoderȱdefinirlasȱdeȱformaȱmásȱapropiada.ȱLasȱmanifestacionesȱdeȱestasȱ tendenciasȱcooperativasȱsonȱmuyȱvariadasȱperoȱheȱseleccionadoȱtanȱsóloȱlaȱcooperaciónȱ enȱtérminosȱdeȱigualdad.ȱLaȱcooperaciónȱentreȱlosȱgobiernosȱseȱarticulaȱenȱtérminosȱdeȱ igualdadȱsiȱningunoȱdeȱellosȱmantieneȱunaȱposiciónȱteóricaȱdeȱdirecciónȱoȱdominioȱenȱ laȱconfiguraciónȱdeȱlaȱrelaciónȱqueȱlosȱvincula,ȱyaȱseaȱenȱsuȱinicioȱoȱenȱsuȱfinalización.ȱ Así,ȱlasȱnuevasȱformasȱqueȱpuedenȱtomarȱestasȱrelacionesȱliganȱmejorȱconȱlosȱconceptosȱ deȱ colaboración,ȱ impulsoȱ oȱ dirección,ȱ entendidosȱ comoȱ lasȱ nuevasȱ articulacionesȱ deȱ poder.ȱ Sinȱ embargo,ȱ elȱ controlȱ esȱ sinónimoȱ deȱ poder,ȱ yȱ teniendoȱ estoȱ presenteȱ “thisȱ elucidatesȱtheȱsignificantȱthoughȱoftenȱoverlookedȱandȱblurredȱfactȱthatȱtheȱemploymentȱofȱpolicyȱ instrumentsȱinvolvesȱtheȱwieldingȱofȱpoliticalȱpower.ȱItȱalsoȱunderscoresȱtheȱfactȱthatȱpowerȱisȱ muchȱmoreȱthanȱtheȱuseȱofȱbruteȱforce”ȱ(Vedung,ȱ1998:29).ȱ ȱ Enȱesteȱsentido,ȱelȱpasoȱdelȱgobiernoȱaȱlaȱgobernanzaȱhabríaȱimplicadoȱtambiénȱunȱ cambioȱ enȱ laȱ orientaciónȱ deȱ losȱ instrumentosȱ deȱ políticasȱ públicas:ȱ “theȱ governanceȱ 220ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ literatureȱ arguesȱ thatȱ ‘new’ȱ instrumentsȱ haveȱ becomeȱ muchȱ moreȱ widespreadȱ (…).ȱ Crucially,ȱ theseȱ areȱ assumedȱ toȱ allowȱ socialȱ actorsȱ moreȱ freedomȱ toȱ coordinateȱ amongstȱ themselvesȱ inȱ pursuitȱofȱsocietalȱgoals,ȱwithȱfarȱlessȱ(orȱevenȱno)ȱcentralȱgovernmentȱinvolvement”(Jordanȱetȱ al.,ȱ2005:478).ȱSinȱembargo,ȱalgunosȱanalistasȱhanȱconsideradoȱqueȱloȱqueȱefectivamenteȱ haȱ cambiadoȱ sonȱ losȱ instrumentos,ȱ mientrasȱ queȱ losȱ objetivosȱ delȱ gobiernoȱ centralȱ siguenȱsiendoȱlosȱmismos,ȱasíȱqueȱloȱqueȱseȱproduceȱenȱrealidadȱesȱunȱcambioȱenȱlasȱ formasȱ deȱ control.ȱ Seȱ pasaȱ delȱ clásicoȱ commandȱ andȱ controlȱ (Peters,ȱ 2000b;ȱ Pierreȱ yȱ Peters,ȱ 2000)ȱ aȱ instrumentosȱ muchoȱ másȱ deȱ tipoȱ incitadorȱ yȱ propulsorȱ (carrotsȱ andȱ sermons),ȱperoȱqueȱpermitenȱnoȱabandonarȱlaȱfunciónȱdeȱvigilanciaȱoȱinspección.ȱ Además,ȱ elȱ crecienteȱ escenarioȱ multinivelȱ noȱ haceȱ másȱ queȱ interpretarȱ gobiernoȱ yȱ gobernanzaȱcomoȱlosȱdosȱextremosȱdeȱunȱcontínuumȱdondeȱambosȱconceptosȱocupanȱ losȱ dosȱ polosȱ opuestosȱ (elȱ gobiernoȱ identificadoȱ comoȱ strongȱ center;ȱ yȱ laȱ gobernanzaȱ comoȱunaȱredȱautoȱorganizadaȱdeȱactoresȱsocialesȱqueȱresistenȱalȱpilotajeȱdelȱgobierno)ȱ (G.ȱStoker,ȱ1998).ȱEnȱesteȱsentido,ȱlaȱliteraturaȱpolitológicaȱtieneȱunaȱmarcadaȱtendenciaȱ aȱ considerarȱ elȱ gobiernoȱ conȱ “regulación”ȱ (burocracia,ȱ legislación,ȱ control),ȱ mientrasȱ queȱ gobernanzaȱ seȱ asemejaȱ conȱ elȱ cumplimientoȱ colaborativoȱ deȱ objetivosȱ determinadosȱcolectivamenteȱ(Jordanȱetȱal.,ȱ2005).ȱȱ ȱ Losȱ conveniosȱ catalanesȱ yȱ losȱ CELȱ sonȱ ejemplosȱ perfectosȱ deȱ estosȱ acuerdosȱ negociados.ȱ Comoȱ veremos,ȱ seȱ trataȱ deȱ instrumentosȱ pensadosȱ comoȱ colaborativos,ȱ paraȱ firmarȱ entreȱ igualesȱ yȱ queȱ permitenȱ expresarȱ elȱ acuerdoȱ deȱ ambasȱ partesȱ sobreȱ unaȱdeterminadaȱpolíticaȱoȱactividad.ȱSinȱembargo,ȱ“(…)ȱitȱ hasȱoftenȱbeenȱobservedȱthatȱ highȱlevelȱgovernmentȱgoalsȱandȱimplementationȱpreferencesȱareȱnotȱrandomȱbutȱratherȱtendȱtoȱ clusterȱoverȱtimeȱintoȱfavoredȱsetsȱofȱideasȱandȱinstrumentsȱ(…)”ȱ(Howlett,ȱ2009:76).ȱEnȱesteȱ sentido,ȱelȱusoȱprácticamenteȱexclusivoȱdeȱlosȱconveniosȱcomoȱinstrumentoȱdeȱrelaciónȱ pareceȱ prefigurarȱ unaȱ elecciónȱ deliberadaȱ yȱ determinada,ȱ expresiónȱ tambiénȱ deȱ unȱ determinadoȱcontextoȱmuyȱparticular:ȱelȱeducativo.ȱElȱusoȱintensivoȱdeȱlosȱconveniosȱ comoȱprincipalȱelementoȱdeȱcolaboraciónȱentreȱlaȱGeneralitatȱyȱlosȱgobiernosȱlocalesȱnoȱ parece,ȱpues,ȱfrutoȱdelȱazar.ȱAlȱcontrario,ȱcomoȱveremos,ȱlasȱmismasȱventajasȱqueȱseȱleȱ 221 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ suponenȱaȱunȱinstrumentoȱdeȱcolaboraciónȱqueȱseȱconfiguraȱaȱpartirȱdeȱlaȱigualdadȱdeȱ lasȱ partes,ȱ cuandoȱ seȱ estudiaȱ deȱ formaȱ agregada,ȱ generaȱ unaȱ nuevaȱ percepciónȱ delȱ mismo.ȱUnȱanálisisȱconjuntoȱdeȱlosȱ6323ȱconveniosȱqueȱcubrenȱlaȱtotalidadȱdelȱperiodoȱ 199Ȭ2010,ȱcomoȱveremosȱenȱlosȱsiguientesȱapartados,ȱdejaȱentreverȱunaȱrelaciónȱqueȱnoȱ seȱestableceȱenȱtérminosȱdeȱigualdadȱyȱqueȱprefiguraȱmásȱunȱcontratoȱdeȱadhesiónȱqueȱ unaȱverdaderaȱnegociaciónȱentreȱlasȱpartes.ȱ Elȱ hechoȱ deȱ fomentarȱ elȱ usoȱ deȱ instrumentosȱ “noȱ coercitivos”,ȱ noȱ empeceȱ queȱ noȱ cambieȱ laȱ naturalezaȱ coercitivaȱ yȱ desigualȱ deȱ laȱ relaciónȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ y,ȱ porȱ loȱ tanto,ȱ seȱ puedanȱ reproducirȱ patronesȱ deȱ controlȱ yȱ direcciónȱ casiȱ jerárquicos.ȱ Comoȱ destacaȱ Marcouȱ (2007)ȱ ȈLesȱ relationsȱ entreȱ lesȱ collectivitésȱ sontȱ conditionnesȱ parȱ leȱ cadreȱconstitutionnel,ȱlesȱcompétencesȱattribuées,ȱl’organisationȱadministrativeȱetȱl’organisationȱ territorialeȱdeȱl’Etat.ȱCesȱrelationsȱpeuventȱêtreȱanalyséesȱsurȱlaȱbaseȱdeȱtroisȱmodèlesȱ:ȱlaȱtutelle,ȱ laȱconcurrenceȱetȱlaȱcoopérationȈ.ȱȱ ȱ Ademásȱ deȱ esteȱ controlȱ formalȱ oȱ tutela,ȱ losȱ gobiernosȱ centralesȱ puedenȱ tambiénȱ ejercerȱ unȱ controlȱ medianteȱ estrategiasȱ muchoȱ másȱ informalesȱ yȱ aparentementeȱ cooperativas.ȱ Especialmente,ȱ seȱ puedenȱ destacarȱ tresȱ tiposȱ deȱ estrategiasȱ deȱ controlȱ menosȱdirectoȱyȱcoercitivo,ȱqueȱencajanȱperfectamenteȱconȱunȱentornoȱgubernamentalȱ crecientementeȱmultinivel:ȱ 1. Controlȱ delȱ gastoȱ yȱ losȱ ingresosȱ locales,ȱ aȱ travésȱ deȱ transferenciasȱ finalistasȱ yȱ participaciónȱenȱimpuestosȱnoȱlocales.ȱ 2. Controlȱ medianteȱ losȱ procesosȱ administrativosȱ yȱ laȱ regulaciónȱ oȱ prescripciónȱ sobreȱ laȱ formaȱ deȱ cómoȱ seȱ debenȱ prestarȱ determinadosȱ serviciosȱ públicos,ȱ oȱ sobreȱcómoȱseȱdebenȱejercerȱdeterminadasȱfuncionesȱlocales.ȱ 3. Controlȱsobreȱelȱaccesoȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱ(individualȱyȱcolectivamente)ȱaȱ losȱprocesosȱdeȱdecisiónȱestatalesȱyȱlaȱinfluenciaȱqueȱestosȱsonȱcapacesȱdeȱllevarȱ aȱcaboȱ(establecimientoȱdeȱmecanismosȱexȬanteȱyȱexȱpost,ȱdeȱcolaboraciónȱentreȱ nivelesȱdeȱgobiernoȱparaȱlaȱtomaȱdeȱdecisiones).ȱ 222ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ ȱ Lasȱtresȱestrategiasȱseȱcumplenȱenȱrelaciónȱconȱlasȱpolíticasȱeducativasȱlocales:ȱunaȱ granȱparteȱdeȱlosȱconveniosȱfirmadosȱrepresentaȱunaȱtransferenciaȱfinalistaȱdeȱrecursosȱ económicosȱsinȱposibilidadȱdeȱadaptarȱsuȱcontenido,ȱsiendoȱunaȱclaraȱexpresiónȱdeȱlaȱ dependenciaȱ localȱ deȱ recursosȱ delȱ centroȱ político;ȱ laȱ mayoríaȱ deȱ serviciosȱ queȱ seȱ prestanȱ localmenteȱ estánȱ determinadosȱ porȱ circularesȱ yȱ normasȱ delȱ Departamentȱ d’Ensenyamentȱ queȱ marcanȱ claramenteȱ unosȱ mínimosȱ estándaresȱ homogéneosȱ paraȱ laȱ puestaȱ enȱ marchaȱ deȱ losȱ servicios,ȱ siendoȱ lasȱ guarderíasȱ públicasȱ municipalesȱ elȱ principalȱejemplo185.ȱAdemás,ȱelȱaccesoȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱalȱcentroȱpolíticoȱestáȱ muyȱ condicionadoȱ porȱ elȱ filtroȱ queȱ representanȱ losȱ serviciosȱ territorialesȱ desconcentrados,ȱ asíȱ comoȱ laȱ institucionalizaciónȱ deȱ laȱ comisiónȱ mixtaȱ Departamentȱ d’Educacióȱ iȱ Entitatsȱ Municipalistes186.ȱ Éstaȱ esȱ desdeȱ 2005ȱ elȱ foroȱ institucionalȱ dondeȱ seȱ tomanȱ lasȱ decisionesȱ relativasȱ alȱ gobiernoȱ local,ȱ desapoderandoȱ enȱ parteȱ aȱ losȱ municipiosȱdeȱlaȱpocaȱoȱmuchaȱcapacidadȱnegociadoraȱdirecta.ȱ Enȱdefinitivaȱelȱcentroȱejerceȱunaȱintervenciónȱindirecta,ȱyȱquizásȱesȱmenosȱaparente,ȱ peroȱcomoȱseȱhaȱvisto,ȱelȱpoderȱfiscalȱ(elȱpoderȱdeȱgastoȱenȱeducación)ȱyȱlaȱcapacidadȱ deȱ imponerȱ lasȱ basesȱ delȱ servicioȱ (deȱ laȱ políticaȱ educativa)ȱ sonȱ armasȱ (instrumentos)ȱ poderosasȱ queȱ aúnȱ pertenecenȱ aȱ losȱ centrosȱ políticosȱ respectivosȱ enȱ suȱ parteȱ másȱ sustantiva.ȱ Siȱ aȱ elloȱ leȱ sumamosȱ elȱ usoȱ deȱ herramientasȱ teóricamenteȱ tipoȱ carrotȱ –oȱ incitativasȬȱ ofrecidasȱ aȱ losȱ municipiosȱ paraȱ poderȱ accederȱ aȱ mayoresȱ cotasȱ deȱ intervenciónȱ educativaȱ (procesoȱ deȱ capacitación),ȱ seȱ dibujaȱ unȱ escenarioȱ queȱ haceȱ difícilȱlaȱconceptualizaciónȱdeȱlaȱautonomíaȱlocalȱenȱeducación,ȱasíȱcomoȱsuȱcapacidadȱ autónomaȱ deȱ prestarȱ políticasȱ educativasȱ sinȱ laȱ necesariaȱ colaboraciónȱ delȱ centroȱ político.ȱ ȱ Aȱ pesarȱ deȱ serȱ laȱ instituciónȱ educativaȱ másȱ municipal,ȱ lasȱ guarderíasȱ catalanasȱ estánȱ reguladasȱ exhaustivamenteȱen:ȱlaȱLleiȱ5/2004,ȱdeȱ9ȱdeȱjuliol,ȱdeȱcreacióȱdeȱllarsȱdȇinfantsȱdeȱqualitatȱyȱenȱelȱDecretȱ282/2006,ȱ deȱ4ȱdeȱjuliol,ȱpelȱqualȱesȱregulenȱelȱprimerȱcicleȱdeȱlȇeducacióȱinfantilȱiȱelsȱrequisitsȱdelsȱcentres.ȱEstasȱnormativasȱ prácticamenteȱ noȱ dejanȱ espacioȱ aȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ –niȱ losȱ privadosȱ titularesȱ deȱ unaȱ guarderíaȬȱ paraȱ configurarȱ deȱ formaȱ distintaȱ elȱ servicio.ȱ Lasȱ grandesȱ decisionesȱ delȱ municipioȱ suelenȱ estarȱ relacionadasȱ conȱlaȱubicaciónȱyȱconȱelȱmodoȱdeȱgestiónȱdelȱservicioȱ(directaȱoȱindirecta).ȱȱ 186ȱORDREȱEDC/325/2005,ȱdȇ11ȱdeȱjuliol,ȱperȱlaȱqualȱesȱcreaȱlaȱComissióȱMixtaȱDepartamentȱdȇEducacióȱiȱ EntitatsȱMunicipalistes.ȱ 185 223 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ ȱ 4.2ȱMetodología:ȱobtenciónȱdeȱdatosȱyȱcreaciónȱdeȱlasȱbasesȱdeȱdatos.ȱ ȱ Estaȱsecciónȱseȱdedicaȱaȱlaȱexplicaciónȱdeȱlaȱmetodologíaȱutilizadaȱyȱlaȱobtenciónȱdeȱ losȱ datos.ȱ Elȱ principalȱ trabajoȱ empíricoȱ deȱ laȱ tesisȱ pivotaȱ enȱ dosȱ elementos:ȱ losȱ gobiernosȱlocalesȱyȱlasȱrelacionesȱqueȱestablecenȱconȱlosȱrespectivosȱcentrosȱpolíticos.ȱAȱ partirȱdeȱlaȱobservaciónȱempíricaȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱyȱsusȱinterdependenciasȱconȱ elȱ centroȱ políticoȱ educativoȱ pretendoȱ darȱ respuestaȱaȱ laȱ hipótesisȱ principalȱ deȱ laȱ tesisȱ queȱ relacionaȱ lasȱ “interdependenciasȱ gubernamentales”ȱ (variableȱ independiente,ȱ v.i)ȱ conȱ laȱ “capacitaciónȱ institucionalȱ paraȱ laȱ prestaciónȱ deȱ políticasȱ educativasȱ municipales”ȱ(variableȱdependiente,ȱv.d).ȱEnȱestaȱrelaciónȱasumoȱqueȱelȱincrementoȱdeȱ lasȱ primerasȱ implicaȱ elȱ incrementoȱ deȱ lasȱ segundas:ȱ aȱ mayoresȱ yȱ másȱ profundasȱ interdependenciasȱ (v.i.)ȱ másȱ capacidadȱ institucionalȱ deȱ gestionarȱ políticasȱ educativasȱ consiguenȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenȱeducaciónȱ(v.d.).ȱEnȱelȱmismoȱsentido,ȱlaȱcapacidadȱ educativaȱlocalȱpuedeȱserȱfunciónȱdirectaȱdelȱnivelȱoȱintensidadȱrelacionalȱ(elȱgradoȱdeȱ interdependenciasȱestablecidas)ȱentreȱambosȱnivelesȱdeȱgobierno.ȱȱ ȱ Asíȱ pues,ȱ elȱ primerȱ elementoȱ queȱ necesitabaȱ paraȱ conseguirȱ indicadoresȱ clarosȱ delȱ cambioȱyȱlaȱevoluciónȱinstitucionalȱeraȱunaȱsólidaȱbaseȱempíricaȱqueȱpermitieraȱaȱlaȱvezȱ trazarȱ elȱ sentidoȱ yȱ naturalezaȱ delȱ cambioȱ yȱ suȱ contenidoȱ deȱ formaȱ sistémicaȱ oȱ ecológica187,ȱparaȱelȱconjuntoȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱyȱdelȱsistemaȱeducativoȱcatalán.ȱ ȱ Porȱ análisisȱ ecológicoȱ entiendoȱ laȱ capacidadȱ deȱ analizarȱ datosȱ agregadosȱ queȱ cubrenȱ unȱ espacioȱ territorialȱcontinuoȱyȱqueȱseȱcorrespondenȱconȱlosȱobjetosȱdeȱestudio.ȱEnȱesteȱcaso,ȱmiȱobjetoȱdeȱestudioȱsonȱ losȱgobiernosȱlocalesȱyȱlosȱdatosȱdeȱqueȱdispongoȱsonȱtodosȱtambiénȱdeȱnivelȱmunicipal.ȱEvitoȱasíȱtodosȱlosȱ problemasȱ derivadosȱ deȱ laȱ inferenciaȱ ecológicaȱ (Tamȱ Chaoȱ yȱ Mansky,ȱ 2008).ȱ Laȱ ventajaȱ delȱ trabajoȱ ecológicoȱesȱqueȱqueȱpuedeȱtenerȱimplicacionesȱsistémicas,ȱtalȱyȱcomoȱseȱdemuestraȱenȱelȱtrabajoȱdeȱȱSingh,ȱ Tuckerȱ yȱ Meinhardȱ (1999).ȱ Estosȱ autoresȱ destacanȱ queȱ elȱ análisisȱ ecológicoȱ institucionalȱ seȱ defineȱ comoȱ aquellosȱ trabajosȱ queȱ “hanȱ examinadoȱ sistemáticamenteȱ lasȱ tasasȱ deȱ fundaciónȱ yȱ desapariciónȱ deȱ diferentesȱ formasȱ organizacionalesȱ enȱ variasȱ poblaciones”ȱ (Singh,ȱ Tucker,ȱ yȱ Meinahard,ȱ 1999).ȱ Esteȱ estudioȱ consideraȱ elȱ cambioȱ comoȱ algoȱ exógenoȱ ȱ aȱ laȱ institución,ȱ talȱ yȱ comoȱ yoȱ loȱ consideroȱ paraȱ esteȱ estudioȱtambién,ȱyȱseȱpreocupaȱdeȱlosȱefectosȱinstitucionalesȱyȱcontextualesȱqueȱelȱcambioȱ“desdeȱfuera”ȱ provocaȱ enȱ elȱ universoȱ estudiadoȱ yȱ consideraȱ laȱ fechaȱ deȱ apariciónȱ yȱ desapariciónȱ deȱ lasȱ institucionesȱ educativasȱaȱnivelȱmunicipalȱcomoȱunȱelementoȱfundamentalȱparaȱcomprenderȱelȱcambioȱinstitucional.ȱ 187 224ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ Unaȱ deȱ lasȱ premisasȱ eraȱ construirȱ instrumentosȱ analíticosȱ queȱ permitieranȱ trazarȱ elȱ conjuntoȱ delȱ cambioȱ yȱ noȱ tenerȱ queȱ trabajarȱ conȱ muestrasȱoȱ porcionesȱ deȱ laȱ realidad,ȱ queȱsiempreȱconllevanȱunȱmargenȱdeȱerrorȱasociadoȱyȱdificultanȱelȱprocesoȱdeȱdiseñoȱ deȱ laȱ baseȱ deȱ datos.ȱ Efectivamente,ȱ unaȱ deȱ misȱ principalesȱ preocupacionesȱ eraȱ serȱ capazȱ deȱ trabajarȱ conȱ elȱ universoȱ deȱ estudioȱ alȱ completoȱ (gobiernosȱ localesȱ yȱ susȱ relacionesȱcooperativas),ȱparaȱpoderȱestablecerȱunaȱfotoȱexactaȱdeȱlaȱrealidad,ȱasíȱcomoȱ trabajarȱ conȱ unȱ espacioȱ temporalȱ acotado,ȱ precisoȱ yȱ queȱ garanticeȱ unȱ lapsoȱ temporalȱ suficienteȱparaȱanalizarȱlasȱdinámicasȱȱpolíticasȱ(1999Ȭ2010).ȱ ȱ Laȱ presenteȱ metodologíaȱ ȱ deȱ recogidaȱ deȱ datosȱ yȱ suȱ tratamientoȱ posteriorȱ permiteȱ analizarȱ tambiénȱ lasȱ políticasȱ públicasȱ queȱ hanȱ sidoȱ efectivamenteȱ implementadasȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ relaciónȱ cooperativaȱ entreȱ gobiernosȱ localesȱ yȱ susȱ respectivosȱ centrosȱ políticos.ȱAsíȱpues,ȱdescartoȱtodasȱaquellasȱqueȱseanȱfrutoȱdeȱlaȱimposiciónȱcoercitivaȱ delȱ centro,ȱ oȱ frutoȱ exclusivoȱ deȱ laȱ autonomíaȱ municipal.ȱ Deȱ hecho,ȱ lasȱ principalesȱ políticasȱ educativasȱ Ȭdichasȱ municipalesȬȱ seȱ hanȱ implementadoȱ abrumadoramenteȱ aȱ travésȱ deȱ laȱ firmaȱ deȱ unȱ convenioȱ conȱ laȱ Generalitatȱ deȱ Catalunya,ȱ yȱ responden,ȱ deȱ hecho,ȱaȱlaȱimplementaciónȱdeȱprogramasȱdiseñadosȱporȱelȱcentroȱpolítico.ȱ Losȱ instrumentosȱ sonȱ excelentesȱ indicadoresȱ delȱ cambio,ȱ puestoȱ queȱ permitenȱ conseguirȱdosȱobjetivos:ȱporȱunȱlado,ȱpermitenȱtrazarȱelȱmovimientoȱdelȱconjuntoȱdeȱunȱ sectorȱdeȱpolíticasȱpúblicasȱenȱelȱtiempoȱ(elementoȱdinámico)ȱy,ȱporȱotroȱlado,ȱpermitenȱ compararȱelȱvolumen,ȱlaȱintensidadȱyȱelȱcontenidoȱdeȱlasȱrelacionesȱconȱlosȱgobiernosȱ localesȱ yȱ susȱ efectosȱ acumuladosȱ (elementoȱ estático).ȱ Elȱ primerȱ objetivoȱ seȱ consigueȱ medianteȱlaȱconstrucciónȱdeȱunaȱbaseȱdeȱdatosȱaȱpartirȱdelȱvaciadoȱdeȱtodosȱyȱcadaȱunoȱ deȱ losȱ conveniosȱ queȱ llegaronȱ aȱ laȱ asesoríaȱ jurídicaȱ delȱ Departamentȱ d’Ensenyamentȱ desdeȱ 1999ȱ yȱ ȱ hastaȱ 2010,ȱ conȱ losȱ requisitosȱ queȱ detalloȱ enȱ posterioresȱ apartados.ȱ Elȱ segundoȱ objetivoȱ seȱ consigueȱ creandoȱ unaȱ baseȱ deȱ datosȱ queȱ alcanceȱ aȱ todosȱ losȱ municipiosȱdeȱunȱterritorioȱdeterminadoȱ(enȱesteȱcasoȱCatalunyaȱyȱHauteȱGaronne)ȱyȱ 225 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ añadiendoȱ todasȱ lasȱ variablesȱ queȱ seȱ considerenȱ relevantes188.ȱ Unaȱ deȱ lasȱ grandesȱ ventajasȱ deȱ laȱ aproximaciónȱ porȱ losȱ instrumentosȱ esȱ queȱ permitenȱ fácilmenteȱ laȱ comparación,ȱtantoȱenȱelȱtiempoȱcomoȱenȱlosȱobjetosȱdeȱlasȱpolíticasȱpúblicas:ȱȱ “L’approcheȱ parȱ lesȱ instrumentsȱ constitueȱ unȱ excellentȱ traceurȱ deȱ changementȱ auȬdelàȱ duȱ volontarismeȱdesȱacteursȱetȱdesȱrhétoriquesȱpolitiques.ȱ(…)ȱelleȱconstitueȱuneȱnouvelleȱperspectiveȱ méthodologiqueȱ pourȱ l’étudeȱ deȱ l’actionȱ publiqueȱ etȱ privilégieȱ uneȱ entréeȱ parȱ l’observationȱ etȱ l’analyseȱdeȱdimensionsȱaussiȱdiscrètesȱqueȱsignificatives.ȱElleȱinciteȱàȱsaisirȱl’actionȱpubliqueȱdansȱ saȱmatérialité.ȱParmiȱlesȱfacteursȱquiȱpermettentȱdeȱcaractériserȱl’actionȱpublique,ȱlesȱinstrumentsȱ constituentȱ uneȱ variableȱ relativementȱ indépendanteȱ (…)ȱ etȱ explicativeȱ deȱ l’actionȱ publique”ȱȱ (LascoumesȱyȱSimard,ȱ2011:6).ȱȱ ȱ Sinȱ embargo,ȱ unaȱ aplicaciónȱ empírica,ȱ extensa,ȱ ampliaȱ yȱ numerosaȱ deȱ estaȱ aproximaciónȱ esȱ unaȱ asignaturaȱ pendienteȱ enȱ elȱ análisisȱ deȱ losȱ instrumentosȱ deȱ políticasȱ públicasȱ “(…)ȱ instrumentȬcenteredȱ researchȱ hasȱ hithertoȱ beenȱ limitedȱ inȱ coverageȱ andȱmethod,ȱ(and)ȱremainsȱlargelyȱunfulfilled”ȱ(KassimȱyȱLeȱGalès,ȱ2010:1).ȱ ȱ 4.2.1ȱInvestigarȱsobreȱgobiernosȱlocales,ȱgrandesȱNȱparaȱgrandesȱpreguntas.ȱȱ Elȱestudioȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱseȱhabíaȱconsideradoȱsiempreȱunȱtipoȱdeȱestudioȱ menorȱenȱelȱsenoȱdeȱlaȱCienciaȱPolítica.ȱDelȱestudioȱdelȱEstadoȱ(viejoȱinstitucionalismo)ȱ alȱestudioȱdelȱcomportamientoȱdeȱlosȱactoresȱ(conductismo),ȱelȱmainstreamȱdeȱlaȱCienciaȱ Políticaȱhabíaȱpasadoȱsiempreȱdeȱpuntillasȱporȱelȱgobiernoȱlocal:ȱ“LocalȱGovernmentȱandȱ Polticsȱ isȱ notȱ theȱ subjectȱ thatȱ isȱ theȱ atȱ theȱ forefrontȱ ofȱ everyone’sȱ mindȱ whenȱ theyȱ thinkȱ ofȱ PoliticalȱScience”ȱ(TrentȱyȱStein,ȱ2006:1).ȱSinȱembargo,ȱlosȱestudiososȱdelȱgobiernoȱlocalȱ siempreȱ hanȱ destacadoȱ queȱ ȈTravaillantȱ surȱ leȱ ‘local’ȱ leȱ chercheurȱ seȱ trouveȱ confrontéȱ auxȱ mêmesȱ réalitésȱ queȱ d’autresȱ appréhendentȱ dansȱ desȱ contextesȱ plusȱ prestigieuxȱ:ȱ leȱ pouvoir,ȱ l’autorité,ȱ leȱ changement”ȱ (A.ȱ HenriotȬVanȱ Zanten,ȱ 1993:190).ȱ Enȱ efecto,ȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ laȱ mayoríaȱ deȱ paísesȱ democráticosȱ presentanȱ todasȱ lasȱ característicasȱ queȱ ȱRelevantesȱenȱfunciónȱdeȱsuȱrelaciónȱconȱlasȱinterdependenciasȱinstitucionalesȱestablecidasȱyȱelȱsectorȱdeȱ políticaȱpúblicaȱqueȱseȱestudieȱ 188 226ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ hacen,ȱdeȱplenoȱderecho,ȱinteresanteȱsuȱestudioȱdesdeȱunȱpuntoȱdeȱvistaȱdeȱlaȱCienciaȱ Política:ȱ sonȱ gobiernosȱ electosȱ conȱ unaȱ estructuraȱ administrativaȱ yȱ burocraciaȱ asociadas,ȱ tienenȱ unaȱ ciertaȱ capacidadȱ deȱ prestaciónȱ deȱ políticasȱ públicas,ȱ gestionanȱ presupuestosȱ públicosȱ conȱ interesesȱ concretosȱ yȱ seȱ generanȱ redesȱ deȱ actoresȱ queȱ puedenȱafectarȱaȱlasȱdecisionesȱyȱlosȱciudadanosȱparticipan,ȱenȱmayorȱoȱmenorȱmedida,ȱ deȱlasȱdecisionesȱmunicipalesȱ(P.ȱJohn,ȱ2006).ȱȱ ȱ LaȱmetodologíaȱcuantitativaȱdeȱlaȱCienciaȱPolíticaȱseȱfundamenta,ȱparaȱexplicarȱlosȱ fenómenosȱ estudiados,ȱ laȱ mayorȱ parteȱ deȱ lasȱ vecesȱ enȱ trabajosȱ relacionadosȱ conȱ laȱ construcciónȱ deȱ conceptosȱ yȱ modelosȱ basadosȱ enȱ datosȱ agregadosȱ aȱ nivelȱ estatalȱ oȱ regional,ȱ oȱ bienȱ enȱ encuestasȱ basadasȱ enȱ muestrasȱ representativasȱ deȱ unaȱ poblaciónȱ determinada.ȱ Sinȱ embargo,ȱ elȱ trabajoȱ cuantitativoȱ basadoȱ enȱ gobiernosȱ localesȱ ofreceȱ posibilidadesȱ muchoȱ másȱ ricasȱ yȱ queȱ permitenȱ unȱ gradoȱ deȱ desarrolloȱ mayor,ȱ sobreȱ todoȱenȱrelaciónȱconȱelȱanálisisȱpuramenteȱinstitucional.ȱEnȱefecto,ȱlaȱventajaȱdeȱtrabajarȱ conȱ gobiernosȱ localesȱ seȱ fundamentaȱ enȱ dosȱ aspectosȱ muyȱ relevantes,ȱ yȱ queȱ sonȱ prácticamenteȱpatrimonioȱexclusivoȱdelȱmundoȱlocal:ȱNumerosityȱyȱPropinquityȱ(P.ȱJohn,ȱ 2006).ȱȱ ȱ Unaȱ deȱ lasȱ principalesȱ finalidadesȱ deȱ todaȱ disciplinaȱ científicaȱ esȱ laȱ comparaciónȱ paraȱconseguirȱmostrarȱregularidadesȱyȱgeneralidadesȱqueȱsuperenȱlaȱmeraȱexplicaciónȱ deȱ unosȱ pocosȱ casos.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ elȱ estudioȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ permiteȱ unȱ análisisȱ extensoȱ eȱ intensoȱ deȱ variablesȱ institucionales,ȱ queȱ noȱ permiteȱ prácticamenteȱ ningúnȱotroȱnivelȱdeȱgobiernoȱuȱorganizaciónȱpolítica.ȱȱ Enȱefecto,ȱlaȱelevadaȱpresenciaȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenȱlosȱEstadosȱ(Numerosity),ȱqueȱ varíaȱ desdeȱ centenaresȱ aȱ milesȱ segúnȱ elȱ Estadoȱ yȱ continente,ȱ facilitaȱ queȱ seȱ puedaȱ analizarȱunȱterrenoȱconȱunȱelevadoȱnúmeroȱdeȱobservaciones,ȱinclusoȱsinȱdisponerȱdeȱ grandesȱseriesȱtemporales.ȱComoȱreconoceȱJohnȱ(2006),ȱnuncaȱllegaráȱaȱserȱcomparableȱ conȱ laȱ investigaciónȱ basadaȱ enȱ elȱ comportamientoȱ humanoȱ queȱ permiteȱ Nȱ todavíaȱ 227 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ muchoȱ másȱ elevadas,ȱ peroȱ síȱ queȱ esȱ generalmenteȱ superiorȱ aȱ cualquierȱ otroȱ nivelȱ deȱ gobierno.ȱ Suȱ elevadoȱ númeroȱ permiteȱ laȱ utilizaciónȱ deȱ losȱ principalesȱ métodosȱ estadísticosȱ asociadosȱ aȱ grandesȱ muestrasȱ (técnicasȱ bivariantesȱ yȱ multivariantes)ȱ yȱ permiteȱ utilizarȱ variablesȱ netamenteȱ institucionalesȱ yȱ deȱ políticasȱ públicas:ȱ “Largeȱ numbersȱ conferȱ advantagesȱ because,ȱ whenȱ aȱ timeȱ seriesȱ ofȱ dataȱ pointsȱ isȱ notȱ available,ȱ theyȱ permitȱ conventionalȱ statisticalȱ analysisȱ toȱ takeȱ placeȱ onȱ institutionalȱ formsȱ andȱ behavior,ȱ andȱ alsoȱ policyȱ occurrencesȱ andȱ outcomes”ȱ (P.ȱ John,ȱ 2006:69).ȱ Otraȱ ventajaȱ ligadaȱ aȱ laȱ Numerosity,ȱ enȱ suȱ vertienteȱ institucional,ȱ esȱ queȱ laȱ mayoríaȱ deȱ datosȱ obtenidosȱ seȱ puedenȱ conseguirȱ alȱ máximoȱ nivelȱ deȱ desagregaciónȱ territorialȱ (nivelȱ deȱ gobiernoȱ municipal),ȱ noȱ siendoȱ necesarioȱ desagregarȱ datosȱ medianteȱ transformacionesȱ estadísticasȱqueȱpodríanȱalterarȱelȱsentidoȱyȱfiabilidadȱdeȱlosȱindicadores.ȱAdemás,ȱlosȱ datosȱinstitucionalesȱmunicipalesȱgeneralmenteȱnoȱseȱbasanȱenȱencuestas,ȱsinoȱenȱdatosȱ oficiales,ȱ yȱ porȱ loȱ tantoȱ seȱ descartanȱ todosȱ losȱ problemasȱ ligadosȱ alȱ hechoȱ deȱ forzarȱ contestacionesȱ paraȱ lasȱ cualesȱ losȱ entrevistadosȱ noȱ tienenȱ respuestaȱ peroȱ seȱ venȱ forzadosȱaȱcontestarȱalgo,ȱniȱdeȱlaȱdificultadȱdeȱtratarȱconȱlasȱpercepcionesȱsubjetivasȱdeȱ lasȱpersonasȱconsultadasȱ(Magre,ȱ1999).ȱȱ Finalmente,ȱlaȱ Numerosity,ȱ juntoȱ conȱ elȱ factorȱ deȱ laȱ continuidadȱ territorial,ȱ permiteȱ establecerȱ análisisȱ deȱ tipoȱ espacialȱ yȱ ecológicoȱ enȱ elȱ sentidoȱ deȱ queȱ losȱ fenómenosȱ observadosȱ enȱ unȱ espacioȱ determinadoȱ delȱ conjuntoȱ puedenȱ significarȱ efectosȱ enȱ losȱ espaciosȱ contiguosȱ cuandoȱ losȱ datosȱ deȱ queȱ seȱ disponeȱ correspondenȱ conȱ elȱ objetoȱ estudiadoȱ(P.ȱJohn,ȱ2006;ȱSinghȱetȱal.,ȱ1999;ȱTamȱChaoȱyȱMansky,ȱ2008).ȱEstosȱmodelosȱ deȱanálisisȱespacialȱsonȱposiblesȱcuandoȱseȱcontrolaȱtodoȱelȱuniversoȱdeȱestudioȱ(objetoȱ yȱdatos),ȱyȱademásȱésteȱrepresentaȱunaȱcontinuidadȱpolíticoȬterritorial189.ȱȱ Lasȱ ventajasȱ ligadasȱ aȱ laȱ Propinquity,ȱ algoȱ menosȱ relevantesȱ paraȱ estaȱ tesis,ȱ sonȱ aquellasȱligadasȱaȱlaȱinherenteȱmenorȱtallaȱdeȱ losȱgobiernosȱlocalesȱenȱrelaciónȱconȱlaȱ mayoríaȱ deȱ lasȱ demásȱ institucionesȱ territorialesȱ deȱ gobiernoȱ existentesȱ (regiones,ȱ estados…).ȱElȱrelativoȱtamañoȱpermiteȱlaȱcercaníaȱ(físicaȱyȱcognitiva)ȱdelȱinvestigadorȱ ȱ Estaȱ propiedadȱ esȱ raramenteȱ observableȱ enȱ ningúnȱ otroȱ estudioȱ relacionadoȱ conȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ comoȱEstados.ȱȱȱ 189 228ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ conȱ losȱ procesosȱ políticosȱ queȱ ocurrenȱ enȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ yȱ deȱ losȱ actoresȱ relevantesȱentreȱellos.ȱEstaȱpropiedadȱpermiteȱ–yȱexplicaȬȱlaȱimportanciaȱeȱimpactoȱdeȱ losȱ estudiosȱ deȱ casoȱ basadosȱ enȱ unoȱ oȱ variosȱ municipios190.ȱ Elȱ análisisȱ cualitativoȱ aȱ travésȱ deȱ entrevistasȱ enȱ profundidadȱ aȱ losȱ actoresȱ claveȱ enȱ elȱ procesosȱ deȱ decisiónȱ municipalȱesȱalgoȱmásȱsencilloȱqueȱcuandoȱseȱpretendeȱestudiarȱlaȱpolíticaȱsanitariaȱdeȱ todoȱ unȱ Estado,ȱ porȱ ejemplo.ȱ Finalmente,ȱ elȱ estudioȱ cercanoȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ permiteȱ queȱ losȱ efectosȱ deȱ lasȱ decisionesȱ políticasȱ seanȱ másȱ perceptiblesȱ paraȱ losȱ investigadores,ȱ peroȱ tambiénȱ paraȱ losȱ electosȱ locales.ȱ Asíȱ pues,ȱ losȱ estudiosȱ deȱ implementaciónȱseȱdesarrollanȱdeȱformaȱcasiȱnaturalȱaȱnivelȱlocalȱyȱlasȱaproximacionesȱ bottomȬupȱseȱdesplieganȱenȱtodoȱsuȱ potencialȱyȱ laȱtransferenciaȱentreȱinvestigadoresȱyȱ electosȱlocalesȱapareceȱcomoȱunȱfructíferoȱcampoȱdeȱcolaboraciónȱ(P.ȱJohn,ȱ2006).ȱȱ Resumiendo,ȱ Numerosityȱ yȱ Propinquityȱ sonȱ dosȱ característicasȱ esencialesȱ enȱ laȱ investigaciónȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales,ȱraramenteȱapreciablesȱalȱmismoȱenȱotrosȱnivelesȱ deȱ gobiernoȱ uȱ organizacionesȱ políticas.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ comoȱ objetoȱ deȱ estudioȱ soportanȱ aȱ laȱ vezȱ análisisȱ “macro”,ȱ basadosȱ enȱ grandesȱ muestrasȱ oȱ universosȱ deȱ estudioȱ completos,ȱ yȱ aȱ laȱ vezȱ sonȱ campoȱ fecundosȱ paraȱ elȱ estudioȱ másȱ “micro”ȱ yȱ delȱ máximoȱ detalle.ȱ Enȱ otrasȱ palabras,ȱ losȱ trabajosȱ basadosȱ enȱ estudiosȱ deȱ casoȱ sonȱ muyȱ útilesȱ paraȱ construirȱ teoríasȱ yȱ desarrollarȱ conocimientosȱ yȱ ofrecenȱ unaȱ mayorȱ validezȱ internaȱ yȱ permitenȱ explorarȱ lasȱ variablesȱ queȱ potencialmenteȱ puedenȱ ofrecerȱrelacionesȱcausalesȱ(BoixȱyȱStokes,ȱ2007;ȱJ.ȱGerring,ȱ2007).;ȱmientrasȱqueȱtrabajosȱ conȱ grandesȱ Nȱ ofrecenȱ laȱ posibilidadȱ deȱ confirmarȱ oȱ refutarȱ esasȱ teoríasȱ yȱ ofrecenȱ validezȱ externaȱ yȱ permitenȱ identificar,ȱ conȱ todasȱ lasȱ precauciones,ȱ efectosȱ causalesȱ (BoixȱyȱStokes,ȱ2007;ȱJ.ȱGerring,ȱ2007).ȱȱ ȱ Estaȱtesisȱnoȱesȱunaȱtesisȱcomparadaȱenȱsentidoȱestricto,ȱcomoȱseȱentiendeȱenȱCienciaȱ Política:ȱ noȱ esȱ comparativaȱ entreȱ Estadosȱ yȱ sistemasȱ distintos.ȱ Elȱ casoȱ americanoȱ yȱ elȱ casoȱ francés,ȱ aunqueȱ tratadoȱ conȱ mayorȱ detalle,ȱ sonȱ casosȱ contrastantes.ȱ Elȱ casoȱ ȱSegúnȱJohn,ȱestaȱcaracterísticaȱhaȱpermitidoȱnadaȱmásȱyȱnadaȱmenosȱqueȱlosȱestudiosȱdeȱRobertȱDahlȱenȱ NewȱHeavenȱsobreȱelȱpoderȱyȱlaȱaproximaciónȱpluralistaȱalȱmismo;ȱoȱlosȱestudiosȱdeȱélitesȱenȱChicagoȱdeȱ Hunterȱ(P.ȱJohn,ȱ2006).ȱ 190 229 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ americanoȱ meȱ permiteȱ destilarȱ lasȱ principalesȱ variablesȱ yȱ temasȱ relevantesȱ enȱ elȱ estudioȱdeȱlaȱeducaciónȱaȱnivelȱlocal.ȱElȱcasoȱfrancésȱesȱfundamentalȱporȱdosȱaspectos:ȱ unoȱmetodológico,ȱqueȱmeȱpermiteȱtestarȱyȱcomprobarȱlaȱvalidezȱyȱutilidadȱenȱmenorȱ escalaȱ elȱ procedimientoȱ estadísticoȱ yȱ deȱ recogidaȱ deȱ datosȱ paraȱ elȱ análisis;ȱ yȱ enȱ segundoȱ lugarȱ porqueȱ resaltaȱ específicamenteȱ aspectosȱ importantesȱ (tantoȱ diferenciasȱ comoȱsimilitudes)ȱdeȱlaȱlógicaȱdeȱrelaciónȱcentroȱpolíticoȬgobiernosȱlocalesȱenȱunȱmarcoȱ educativoȱyȱdeȱdiseñoȱinstitucionalȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱsimilar.ȱȱȱ ȱȱAȱ lasȱ ventajasȱ reseñadasȱ sobreȱ elȱ estudioȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ cabeȱ añadirȱ lasȱ ventajasȱmetodológicasȱqueȱimplicaȱlaȱaproximaciónȱporȱlosȱinstrumentos.ȱ¿Porȱquéȱheȱ consideradoȱ queȱ elȱ análisisȱ medianteȱ losȱ instrumentosȱ meȱ permitíaȱ unȱ análisisȱ muyȱ acuradoȱ deȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobierno?ȱ Enȱ primerȱ lugarȱ porqueȱ enȱ unaȱ estructuraȱ administrativaȱ deȱ carácterȱ napoleónicoȱ yȱ weberiano,ȱ todaȱ actividadȱ relacionalȱtieneȱbaseȱlegalȱyȱquedaȱformalizadaȱ–alȱnivelȱqueȱcorrespondaȬȱyȱdeja,ȱporȱ loȱ tanto,ȱ trazaȱ administrativaȱ queȱ tanȱ sóloȱ hayȱ queȱ encontrar,ȱ tratarȱ yȱ explotar.ȱ Enȱ segundoȱ lugar,ȱ garantizaȱ laȱ seguridadȱ yȱ fiabilidadȱ deȱ lasȱ fuentesȱ deȱ obtenciónȱ deȱ losȱ datos,ȱpuestoȱqueȱprocedenȱdeȱfuentesȱgubernamentalesȱoficialesȱyȱnoȱseȱespera,ȱmásȱ alláȱ deȱ lasȱ dificultadesȱ deȱ acceso,ȱ tratamientoȱ oȱ interpretación,ȱ errorȱ asociadoȱ aȱ losȱ datos.ȱ Lasȱ evolucionesȱ enȱ elȱ usoȱ yȱ enȱ lasȱ formasȱ deȱ losȱ instrumentosȱ queȱ utilizanȱ losȱ gobiernosȱ ayudaȱ aȱ trazarȱ laȱ evolución,ȱ eȱ incluso,ȱ comoȱ esȱ elȱ casoȱ paraȱ elȱ Departamentȱ d’Ensenyament,ȱelȱhechoȱdeȱnoȱcambiarȱlosȱinstrumentosȱdeȱrelaciónȱesȱenȱsíȱmismoȱunȱ potenteȱ indicadorȱ deȱ unaȱ políticaȱ deliberada.ȱ Disponiendoȱ deȱ otrosȱ instrumentosȱ deȱ relación,ȱ elȱ Departamentȱ básicamenteȱ seȱ relacionaȱ conȱ otrosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ deȱ formaȱconvenial.ȱSiȱlosȱcambiosȱconstantesȱenȱlosȱinstrumentosȱdeȱrelaciónȱentreȱEstadoȱ yȱgobiernosȱlocalesȱsonȱunȱelementoȱfundamentalȱparaȱcomprenderȱlasȱformasȱenȱqueȱ seȱhaȱidoȱrenovandoȱelȱcontrolȱdelȱcentroȱpolíticoȱ(LeȱGalès,ȱ2004),ȱelȱinmovilismoȱdelȱ Departamentȱ puedeȱ suponerȱ tambiénȱ unaȱ apuestaȱ porȱ unȱ determinadoȱ control.ȱ Losȱ instrumentosȱtambiénȱpermitenȱaislarȱconȱrelativaȱfacilidadȱsusȱefectosȱpropios,ȱpuestoȱ queȱ enȱ ellosȱ mismosȱ seȱ encuentraȱ informaciónȱ relativaȱ alȱ tiempo,ȱ elȱ espacioȱ yȱ elȱ 230ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ contenidoȱ queȱ losȱ sustancian.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱpermitenȱ separarȱ susȱ efectosȱ aparentesȱ (losȱaspectosȱteóricosȱyȱformales),ȱdeȱsusȱefectosȱrealesȱalȱestudiarȱsuȱimplementaciónȱ enȱunȱespacio,ȱtiempoȱyȱcontextoȱdeterminados.ȱȱ Finalmente,ȱ“suivreȱleȱfilȱgris,ȱapparemmentȱaustèreȱdesȱinstruments,ȱc’esȱaussiȱseȱdonnerȱ lesȱmoyensȱdeȱréfléchirȱàȱlaȱquestionȱdesȱautomatismesȱqui,ȱplusȱqueȱdesȱroutines,ȱcorrespondentȱ àȱ ceȱ queȱ l’analyseȱ deȱ laȱ pathȱ dependencyȱ relèveȱ deȱ l’importanceȱ décisiveȱ desȱ choixȱ (…)”ȱ(Lascoumesȱ yȱ Leȱ Galès,ȱ 2004c:365).ȱ Deȱ hecho,ȱ estaȱ metodologíaȱ permiteȱ conceptualizarȱlaȱacciónȱpúblicaȱenȱsuȱ“materialidad”,ȱenȱsuȱ“tangibilidad”,ȱpuestoȱqueȱ losȱinstrumentosȱmaterializanȱintencionesȱpolíticasȱ(LascoumesȱyȱSimard,ȱ2011).ȱEnȱesteȱ sentido,ȱ analizarȱ 12ȱ añosȱ deȱ actividadȱ convenialȱ paraȱ elȱ casoȱ catalán,ȱ nosȱ puedeȱ permitirȱ medirȱ tambiénȱ hastaȱ quéȱ puntoȱ lasȱ rutinasȱ administrativasȱ delȱ Departamentȱ d’Ensenyamentȱ tambiénȱ sonȱ parteȱ importanteȱ enȱ laȱ comprensiónȱ delȱ fenómenoȱ estudiado.ȱȱ ȱ Asíȱ pues,ȱ laȱ principalȱ baseȱ deȱ datosȱ catalanaȱ enȱ laȱ queȱ seȱ fundamentaȱ laȱ tesisȱ estáȱ construidaȱaȱpartirȱdelȱvaciadoȱdeȱtodosȱyȱcadaȱunoȱdeȱlosȱconveniosȱfirmadosȱentreȱlaȱ Generalitatȱ (Departamentȱ d’Ensenyament)ȱ yȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ (sóloȱ municipios,ȱ descartandoȱprovinciasȱoȱcomarcas,ȱperoȱincluyendoȱmancomunidades191),ȱdesdeȱ1999ȱ hastaȱ2010192.ȱ ȱ Aȱ partirȱ deȱ éstaȱ base,ȱ seȱ construyeȱ laȱ segunda,ȱcuyoȱ objetoȱ sonȱ losȱ 947ȱ gobiernosȱlocalesȱcatalanesȱyȱqueȱpermitenȱunȱestudio,ȱnoȱyaȱdeȱlasȱrelaciones,ȱsiȱnoȱdeȱ losȱefectosȱqueȱéstasȱhanȱproducidoȱsobreȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱ Respectoȱdeȱlaȱpoblaciónȱdeȱestudioȱesȱimportanteȱdestacarȱque,ȱtantoȱparaȱlaȱbaseȱdeȱ datosȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱcomoȱparaȱlaȱbaseȱdeȱdatosȱdeȱlosȱconvenios,ȱtrabajoȱconȱ elȱuniversoȱcompletoȱdeȱlaȱpoblación,ȱasíȱqueȱnoȱhayȱerroresȱdeȱmuestra,ȱpuestoȱqueȱseȱ conoceȱ deȱ antemanoȱ todaȱ laȱ población,ȱ todoȱ elȱ universoȱ deȱ estudio193:ȱ bajoȱ estasȱ ȱCuyosȱmiembrosȱeranȱdesagregadosȱdeȱunoȱenȱuno.ȱ ȱ Laȱ baseȱ deȱ datosȱ francesaȱ deȱ losȱ CELȱ replicaȱ esteȱ esquemaȱ peroȱ seȱ construyeȱ :ȱ incluyeȱ todosȱ losȱ gobiernosȱlocalesȱdeȱHauteȱGaronne,ȱdesdeȱ1999ȱhastaȱȱ 193ȱ Deȱ estaȱ maneraȱ sorteoȱ laȱ principalȱ (yȱ recurrente)ȱ críticaȱ aȱ losȱ análisisȱ cuantitativos:ȱ “Elȱ métodoȱ estadísticoȱ poseeȱ laȱ ventaja,ȱ débilȱ peroȱ másȱ preciosa,ȱ deȱ confrontarȱ explicacionesȱ rivalesȱ medianteȱ elȱ 191 192 231 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ condicionesȱdesaparecenȱlosȱproblemasȱdelȱmargenȱdeȱerror,ȱasíȱcomoȱdeȱlaȱconfecciónȱ yȱrepresentatividadȱdeȱlaȱmuestra.ȱDeȱigualȱmaneraȱocurreȱconȱlaȱbaseȱdeȱdatosȱdeȱlosȱ conveniosȱ catalanes:ȱ losȱ 6323ȱ conveniosȱ representanȱ elȱ universoȱ completoȱ deȱ estosȱ instrumentosȱparaȱelȱperíodoȱ1999Ȭ2010,ȱasíȱqueȱtampocoȱexistenȱerroresȱdeȱmuestraȱoȱ sesgosȱ deȱ selección,ȱ evitandoȱ asíȱ elȱ temidoȱ errorȱ sistemáticoȱ (Anduizaȱ 2009;ȱ King,ȱ Kehoaneȱ yȱ Verba,ȱ 1994).ȱ Enȱ elȱ siguienteȱ apartadoȱ detalloȱ losȱ criteriosȱ deȱ inclusiónȱ yȱ selecciónȱdeȱlosȱdatos.ȱȱ ȱ Aprovechandoȱ laȱ versatilidadȱ analíticaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ enȱ estaȱ tesisȱ enfatizoȱelȱanálisisȱ“macro”ȱdeȱlosȱfenómenosȱestudiados,ȱabandonandoȱlaȱposibilidadȱ deȱunȱanálisisȱdeȱdetalleȱmunicipal.ȱLaȱopciónȱesȱpersonal,ȱbasadaȱenȱlaȱconvicciónȱdeȱ laȱ necesidadȱ deȱ generarȱ estudiosȱ deȱ tipoȱ empíricoȱ yȱ globalȱ queȱ expliquenȱ laȱ relaciónȱ entreȱ gobiernoȱ (centroȱ político)ȱ yȱ territorioȱ (gobiernosȱ locales)ȱ deȱ unaȱ formaȱ distintaȱ hastaȱ laȱ actual,ȱ yȱ queȱ permitanȱ confirmarȱ oȱ refutarȱ algunasȱ consideracionesȱ deȱ laȱ literaturaȱexistentesȱhastaȱelȱmomento.ȱObviamente,ȱelȱprincipalȱproblemaȱdeȱesteȱtipoȱ deȱ trabajosȱ esȱ laȱ formaȱ enȱ cómoȱ seȱ consiguenȱ losȱ datos,ȱ asíȱ comoȱ suȱ fiabilidad.ȱ Siȱ seȱ consigue,ȱ comoȱ esȱ elȱ caso,ȱ generarȱ basesȱ deȱ datosȱ conȱ todosȱ losȱ elementosȱ desagregadosȱ aȱ nivelȱ municipalȱ (oȱ incusoȱ menor194)ȱ yȱ deȱ fuentesȱ oficiales,ȱ queȱ prácticamenteȱ noȱ necesitenȱ transformaciónȱ alguna,ȱ seȱ construyeȱ unaȱ porciónȱ deȱ laȱ realidadȱobservada.ȱȱ Bajoȱ estasȱ condiciones,ȱ yȱ antesȱ deȱ explicitarȱ comoȱ seȱ hanȱ recogidoȱ losȱ datos,ȱ esȱ importanteȱdestacarȱqueȱtodosȱlosȱanálisisȱempíricosȱrealizadosȱenȱestaȱtesisȱpuedenȱserȱ consideradosȱrobustos,ȱsinȱcontradiccionesȱinternasȱcausadasȱporȱlosȱdatos,ȱyȱconfiables,ȱ porȱelȱorigenȱoficialȱdeȱtodosȱellos.ȱParaȱasegurarȱlasȱanterioresȱcalificacionesȱsobreȱlosȱ datosȱesȱtambiénȱnecesarioȱdetallarȱsuȱprocesoȱdeȱobtenciónȱyȱtratamientoȱbásico.ȱ ȱ controlȱestadístico;ȱelȱproblemasȱesȱqueȱconȱfrecuenciaȱnoȱesȱposibleȱrecogerȱunaȱcantidadȱdeȱdatosȱfiablesȱ loȱsuficientementeȱampliaȱparaȱpoderȱrecurrirȱaȱesteȱtipoȱdeȱanálisis”ȱ(G.ȱSartoriȱyȱMorlino,ȱ1994)ȱ54.ȱȱ 194ȱPorȱejemploȱesȱelȱcasoȱdeȱlosȱresultadosȱdeȱaprobadosȱdeȱlaȱESO,ȱdeȱlosȱcualesȱseȱdisponenȱdatosȱaȱnivelȱ deȱcentroȱescolar.ȱ 232ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ 4.2.2ȱLaȱrecogidaȱdeȱlosȱdatosȱyȱlaȱconstrucciónȱdeȱlasȱbasesȱdeȱdatos.ȱ EnȱunȱdeȱlasȱmejoresȱaproximacionesȱaȱlaȱmetodologíaȱdeȱlaȱCienciaȱPolítica,ȱtantoȱ cuantitativaȱcomoȱcualitativa,ȱKing,ȱKeohaneȱyȱVerbaȱ(1994)ȱestablecenȱenȱrelaciónȱaȱlaȱ construcciónȱ deȱ basesȱ deȱ datosȱ que:ȱ “Theȱ mostȱ importantȱ ruleȱ forȱ allȱ dataȱ collectionȱ isȱ toȱ reportȱhowȱtheȱdataȱwereȱcreatedȱandȱhowȱweȱcameȱtoȱpossesȱthem”ȱ(G.ȱKingȱetȱal.,ȱ1994:51).ȱ Además,ȱelȱmétodoȱcientíficoȱseȱcaracterizaȱporȱserȱexplícito,ȱsistemáticoȱyȱcontrolado.ȱ Asíȱ pues,ȱ aȱ continuaciónȱ detalloȱ elȱ procesoȱ deȱ recogidaȱ conȱ lasȱ implicacionesȱ yȱ asuncionesȱ realizadasȱ paraȱ mostrarȱ laȱ validez,ȱ utilidadȱ yȱ oportunidadȱ deȱ losȱ datosȱ presentados,ȱasíȱcomoȱparaȱgarantizarȱsuȱtransparenciaȱyȱ“reproductibilidad”.ȱȱ Deȱ formaȱ general,ȱ cuatroȱ grandesȱ críticasȱ seȱ hanȱ realizadoȱ aȱ losȱ estudiosȱ conȱ grandesȱ Nȱ queȱ podríanȱ aparecerȱ tambiénȱ paraȱ esteȱ trabajo195.ȱ Losȱ principalesȱ problemasȱestánȱrelacionadosȱconȱlaȱdificultadȱdeȱconseguirȱalȱmismoȱtiempoȱcalidadȱyȱ cantidadȱenȱlosȱdatos,ȱlaȱmulticausalidad,ȱlaȱcondicionalidadȱdelȱcontextoȱyȱelȱcarácterȱ endógenoȱdeȱlosȱmismosȱ(FranzeseȱJr.,ȱ2007).ȱLaȱprimeraȱcríticaȱseȱrefiereȱalȱhechoȱdeȱ queȱ elȱ investigadorȱ estáȱ forzadoȱ muchasȱ vecesȱ aȱ escogerȱ entreȱ muestrasȱ conȱ Nȱ pequeñasȱ (oȱ limitadas),ȱ conȱ lasȱ queȱ puedeȱ estarȱ seguroȱ deȱ laȱ calidadȱ deȱ losȱ datos,ȱ oȱ bienȱgrandesȱmuestrasȱaȱcostaȱdeȱperderȱcalidadȱenȱlasȱobservaciones.ȱPuesȱbien,ȱestaȱ críticaȱ quedaȱ salvadaȱ porȱ motivos:ȱ todosȱ losȱ datosȱ procedenȱ deȱ fuentesȱ oficiales,ȱ enȱ primerȱ lugar,ȱ yȱ éstosȱ permitenȱ cubrirȱ elȱ universoȱ completoȱ deȱ gobiernosȱ localesȱ yȱ deȱ convenios,ȱ enȱ segundoȱ lugar.ȱ Elȱ problemaȱ deȱ laȱ multicausalidadȱ haceȱ referenciaȱ aȱ laȱ dificultadȱ deȱ establecerȱ conȱ claridadȱ unȱ reducidoȱ númeroȱ deȱ explicacionesȱ causales,ȱ puestoȱqueȱ“manyȱposibleȱcausalȱfactorsȱpotentiallyȱoperateȱinȱanyȱgivenȱcontext”ȱ(Franzeseȱ Jr.,ȱ2007:36).ȱLaȱsoluciónȱaȱesteȱproblemaȱestribaȱenȱintentarȱencontrarȱlasȱvariablesȱdeȱ controlȱqueȱpermitanȱminimizarȱelȱriegoȱdeȱlasȱexplicacionesȱmúltiplesȱyȱaplicarlasȱenȱ lasȱ relacionesȱ primigeniasȱ Ȭyȱ noȱ sobreȱ losȱ resultadosȱ obtenidosȬ;ȱ asíȱ comoȱ intentarȱ especificarȱ deȱ formaȱ parsimoniosaȱ unȱ númeroȱ reducidoȱ deȱ variablesȱ explicativas,ȱ fundamentalmenteȱenȱelȱplanoȱteórico.ȱȱ ȱAunqueȱtécnicamenteȱesȱdiscutibleȱqueȱunaȱbaseȱconȱ6323ȱobservacionesȱyȱotrasȱdosȱconȱ947ȱyȱ588ȱseȱ puedanȱconsiderarȱgrandesȱN,ȱenȱcualquierȱcasoȱsonȱelȱuniversoȱdeȱestudioȱalȱcompleto.ȱ 195 233 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Elȱ contextoȱ esȱ fundamental,ȱ yȱ específicamenteȱ enȱ losȱ estudiosȱ sobreȱ políticaȱ educativa.ȱLaȱcondicionalidadȱdelȱcontextoȱesȱtambiénȱesencialȱenȱtrabajosȱestadísticosȱ dondeȱ laȱ búsquedaȱ deȱ relacionesȱ causalesȱ abstractasȱ yȱ generalesȱ puedeȱ chocarȱ frontalmenteȱ conȱ lasȱ evidentesȱ especificidadesȱ localesȱ deȱ cadaȱ espacioȱ territorialȱ estudiado196.ȱElloȱseȱsalvaȱintentadoȱmodelizarȱconȱestadísticosȱqueȱnoȱseanȱpuramenteȱ descriptivosȱ yȱ conȱ unaȱ adecuadaȱ selecciónȱ deȱ algunasȱ variablesȱ relevantesȱ queȱ permitanȱmodelizarȱconȱelȱmínimoȱsesgoȱcontextualȱposible,ȱenȱbaseȱaȱestadísticosȱdeȱ regresiónȱmúltipleȱ(verȱcapítulosȱ7ȱyȱ8).ȱ Finalmente,ȱ elȱ problemaȱ deȱ laȱ endogeneidadȱ deȱ losȱ datosȱ apareceȱ cuandoȱ losȱ conjuntosȱ deȱ datosȱ dependenȱ losȱ unosȱ deȱ losȱ otrosȱ yȱ puedenȱ afectarȱ lasȱ relacionesȱ estudiadas.ȱ Laȱ soluciónȱ aȱ estosȱ problemasȱ básicamenteȱ provieneȱ deȱ unaȱ acuradaȱ recogidaȱdeȱlosȱdatosȱyȱdeȱunȱconocimientoȱprofundoȱdesdeȱunȱpuntoȱdeȱvistaȱteóricoȱ deȱloȱqueȱimplicanȱyȱloȱqueȱsignifican.ȱConȱestasȱprecaucionesȱesȱrelativamenteȱsencilloȱ evitarȱproblemasȱdeȱendogeneidad,ȱsiȱbienȱnuncaȱseȱpuedenȱdescartarȱcompletamente,ȱ yȱmenosȱenȱanálisisȱbasadosȱenȱdatosȱinstitucionales.ȱȱ ȱȱ 4.2.2.1ȱElȱtrabajoȱdeȱcampoȱ Laȱ razónȱ porȱ laȱ cualȱ meȱ decidíȱ finalmenteȱ aȱ abordarȱ elȱ estudioȱ deȱ losȱ conveniosȱ comoȱ indicadorȱ delȱ cambioȱ institucionalȱ yȱ deȱ laȱ relaciónȱ deȱ dependenciaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ haciaȱ suȱ centroȱ político,ȱ naceȱ conȱ unȱ trabajoȱ realizadoȱ paraȱ l’Escolaȱ d’AdministracióȱPúblicaȱdeȱCatalunya,ȱjuntoȱconȱJoséȬLuisȱMartínezȱAlonsoȱyȱEstherȱPanoȱ duranteȱ elȱ añoȱ 2009.ȱ Esteȱ trabajoȱ estudióȱ losȱ mecanismosȱ queȱ articulabanȱ laȱ cooperaciónȱentreȱlaȱGeneralitatȱdeȱCataluñaȱyȱlosȱentesȱlocalesȱparaȱelȱañoȱ2009197.ȱElȱ trabajoȱ principalȱ consistíaȱ enȱ unȱ análisisȱ deȱ laȱ interacciónȱ entreȱ municipiosȱ yȱ Generalitatȱparaȱlaȱaplicaciónȱdeȱpolíticasȱyȱlaȱprestaciónȱdeȱserviciosȱpúblicos,ȱpuestoȱ ȱ Comoȱ reconoceȱ Franzese,ȱ esteȱ argumentoȱ llevadoȱ alȱ extremoȱ significaríaȱ queȱ ningunaȱ comparaciónȱ oȱ análisisȱ estadísticoȱ entreȱ unidadesȱ yȱ tiemposȱ distintosȱ noȱ tendríaȱ jamásȱ ningúnȱ sentidoȱ niȱ utilidadȱȱ (FranzeseȱJr.,ȱ2007).ȱ 197 Titulado:ȱLesȱxarxesȱdȇestructuracióȱdeȱlaȱcooperacióȱentreȱlaȱGeneralitatȱiȱelsȱgovernsȱlocalsȱ(MartínezȬ AlonsoȱCampsȱetȱal.,ȱ2009).ȱ 196 234ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ queȱ considerábamosȱ queȱ constituíaȱ unȱ elementoȱ fundamentalȱ deȱ laȱ estrategiaȱ deȱ desarrolloȱ yȱ deȱ cooperaciónȱ local.ȱ Elȱ trabajoȱ identificabaȱ lasȱ fórmulasȱ utilizadas,ȱ suȱ funcionamiento,ȱ yȱ elȱ alcanceȱ yȱ característicasȱ deȱ suȱ uso.ȱ Seȱ trataȱ deȱ unȱ trabajoȱ deȱ carácterȱesencialmenteȱanalíticoȱyȱempírico,ȱperoȱqueȱnoȱrenuncióȱaȱunaȱmodelizaciónȱ empíricaȱ deȱ losȱ datosȱ aportados198.ȱ Aȱ partirȱ deȱ suȱ realizaciónȱ constatéȱ queȱ elȱ DepartamentȱdeȱlaȱGeneralitatȱqueȱhabíaȱfirmadoȱmásȱconveniosȱqueȱningúnȱotroȱconȱlosȱ gobiernosȱlocalesȱeraȱelȱDepartamentȱd’Ensenyament199.ȱȱȱ ȱ Aȱ partirȱ deȱ esteȱ trabajoȱ comencéȱ aȱ tenerȱ ideaȱ exactaȱ deȱ queȱ enȱ laȱ práctica,ȱ buenaȱ parteȱdeȱlasȱgrandesȱpolíticasȱeducativasȱmunicipalesȱdelȱmomentoȱ(guarderías,ȱplanesȱ deȱentorno,ȱplanesȱdeȱtransiciónȱescuelaȬtrabajo,ȱidiomas…)ȱseȱvehiculabanȱaȱtravésȱdeȱ conveniosȱdeȱcooperación.ȱEsteȱdatoȱcualitativo,ȱjuntoȱconȱlaȱdimensiónȱcuantitativaȱdeȱ serȱelȱDepartamentȱmásȱ“colaborador”ȱdeȱtodos,ȱinmediatamenteȱgeneróȱlaȱexpectativaȱ deȱ encontrarȱ unȱ indicadorȱ fiableȱ sobreȱ laȱ formaȱ enȱ queȱ seȱ estabaȱ llevandoȱ aȱ caboȱ laȱ municipalizaciónȱ deȱ laȱ educación.ȱ Seȱ abríaȱ asíȱ laȱ posibilidadȱ deȱ laȱ operacionalizaciónȱ deȱ laȱ variableȱ “relaciónȱ intergubernamental”ȱ paraȱ elȱ sectorȱ educativo.ȱ Hastaȱ esteȱ punto,ȱ losȱ conocimientosȱ adquiridosȱ medianteȱ elȱ estudioȱ deȱ laȱ literaturaȱ noȱ hacíanȱ presagiarȱniȱelȱvolumenȱdeȱrelacionesȱentreȱambosȱnivelesȱdeȱgobierno,ȱniȱtampocoȱlaȱ importanciaȱ delȱ centroȱ políticoȱ enȱ lasȱ políticasȱ educativasȱ municipales,ȱ queȱ parecíanȱ muchoȱmásȱautónomas.ȱȱ ȱ Efectivamente,ȱalȱcomienzoȱdeȱlaȱrecogidaȱdeȱlosȱdatos,ȱnoȱseȱconocíaȱniȱelȱuniversoȱ niȱelȱalcanceȱdelȱfenómeno.ȱHubieraȱsidoȱunaȱposibilidadȱqueȱlosȱdatosȱconocidosȱparaȱ 2009ȱfueranȱsencillamenteȱunaȱcasualidadȱoȱunaȱexcepción.ȱElȱprimerȱpasoȱfueȱdirigirȱ unaȱ peticiónȱ alȱ Departamentȱ d’Ensenyamentȱ paraȱ poderȱ accederȱ aȱ susȱ archivos,ȱ yȱ másȱ 198ȱ Deȱ esteȱ trabajoȱ hanȱ surgidoȱ diversasȱ comunicacionesȱ basadasȱ enȱ aspectosȱ teóricosȱ deȱ losȱ datosȱ enȱ diversosȱcongresosȱinternacionales,ȱqueȱhanȱconfirmadoȱlaȱbuenaȱacogidaȱdelȱprocesoȱtantoȱteóricoȱcomoȱ prácticoȱdelȱtrabajo.ȱȱ 199ȱEnȱconcreto,ȱdeȱlosȱconveniosȱfirmadosȱenȱ2009,ȱelȱDepartamentȱd’Ensenyamentȱfirmóȱalgoȱmásȱdelȱ50%ȱ delȱtotalȱdeȱlosȱfirmadosȱconȱgobiernosȱlocalesȱenȱCatalunyaȱ(MartínezȬAlonsoȱCampsȱetȱal.,ȱ2009).ȱ 235 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ específicamenteȱ aȱ aquellosȱ queȱ contuvieranȱ elȱ depósitoȱ deȱ losȱ instrumentosȱ deȱ colaboración,ȱ sinȱ descartarȱ ningunoȱ deȱ losȱ queȱ seȱ sustentanȱ enȱ laȱ igualdadȱ deȱ lasȱ partes200.ȱ Aȱ principiosȱ deȱ 2011ȱ recibíȱ elȱ placetȱ deȱ laȱ Secretariaȱ Generalȱ delȱ Departamentȱ yȱ comencéȱelȱprocesoȱdeȱexploraciónȱdeȱlosȱdatosȱenȱlosȱarchivosȱpropiosȱdelȱServicioȱdeȱ Asesoríaȱ Jurídica.ȱ Básicamenteȱ meȱ interesé,ȱ duranteȱ laȱ primeraȱ semana,ȱ porȱ losȱ criteriosȱ deȱ archivoȱ yȱ organizaciónȱ deȱ losȱ documentos,ȱ laȱ disponibilidadȱ físicaȱ deȱ losȱ convenios,ȱelȱvolumenȱdeȱlosȱmismosȱyȱlasȱposibilidadesȱdeȱexplotaciónȬvaciado.ȱȱ Enȱ primerȱ lugar,ȱ deȱ lasȱ conversasȱ inȱ situȱ conȱ losȱ técnicosȱ delȱ Departamentȱ constatéȱ queȱlaȱprincipalȱ(yȱprácticamenteȱúnica)ȱformaȱdeȱrelaciónȱcooperativaȱenȱtérminosȱdeȱ igualdadȱqueȱllevabaȱaȱcaboȱelȱDepartamentȱconȱlosȱgobiernosȱlocalesȱesȱelȱconvenioȱdeȱ colaboración.ȱ Asíȱ laȱ primeraȱ decisiónȱ fueȱ descartarȱ otrosȱ instrumentos,ȱ básicamenteȱ porȱsuȱausencia.ȱEnȱsegundoȱlugar,ȱpaséȱlaȱprimeraȱsemanaȱanalizandoȱlaȱformaȱenȱqueȱ estabanȱ organizadosȱ losȱ conveniosȱ enȱ elȱ archivo.ȱ Elȱ Departamentȱ noȱ teníaȱ copiaȱ digitalizadaȱdeȱtodosȱlosȱconvenios201,ȱperoȱsíȱunaȱsuerteȱdeȱlibroȱdeȱregistroȱenȱelȱqueȱ seȱconsignabanȱalgunasȱinformacionesȱrelativasȱaȱlosȱconveniosȱfirmados.ȱSeȱsolicitóȱelȱ accesoȱalȱlibroȱdeȱregistro,ȱpuestoȱqueȱfavorecíaȱelȱhechoȱdeȱtenerȱunȱordenȱclaroȱdeȱlosȱ convenios,ȱ permitiendoȱ unaȱ metodologíaȱ deȱ vaciadoȱ ordenadaȱ yȱ sistemática.ȱ Sinȱ embargo,ȱ esteȱ libroȱ deȱ registroȱ presentabaȱ algunasȱ limitaciones:ȱ agrupabaȱ losȱ conveniosȱ igualesȱ enȱ unaȱ solaȱ entradaȱ segúnȱ elȱ tema,ȱ aunqueȱ tuvieraȱ distintosȱ firmantes;ȱ además,ȱ enȱ algunosȱ casosȱ noȱ ȱ identificabaȱ todasȱ lasȱ partesȱ firmantes;ȱ tampocoȱestabanȱseparadosȱniȱordenadosȱaȱparteȱlosȱconveniosȱfirmadosȱporȱgobiernosȱ localesȱdeȱlosȱdemásȱconveniosȱconȱempresasȱuȱotrosȱnivelesȱdeȱgobierno...ȱAsíȱpues,ȱlaȱ opciónȱdeȱvaciarȱlosȱconveniosȱunoȱaȱunoȱseȱconfiguróȱcomoȱimprescindible.ȱAȱpesarȱ deȱello,ȱlasȱventajasȱdeȱtrabajarȱaȱpartirȱdeȱesteȱlibroȱdeȱregistroȱtambiénȱfueronȱmuchas,ȱ ȱVerȱinstanciaȱdeȱsolicitudȱenȱAnexo.ȱȱ ȱ Desdeȱ 2012ȱ estánȱ todosȱ yȱ cadaȱ unoȱ digitalizadosȱ yȱ colgadosȱ enȱ laȱ páginaȱ webȱ delȱ Departament,ȱ consultableȱ enȱ http://www20.gencat.cat/portal/site/ensenyament/menuitem.e79d96e9bc498691c65d3082b0c0e1a0/?vgnext oid=13f3617804165310VgnVCM2000009b0c1e0aRCRDyvgnextchannel=13f3617804165310VgnVCM2000009 b0c1e0aRCRDyvgnextfmt=defaultȱ ȱ 200 201 236ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ puestoȱ queȱ permitió:ȱ hacerseȱ unaȱ ideaȱ aproximadaȱ delȱ volumenȱ eȱ importanciaȱ deȱ lasȱ relaciones,ȱencontrarȱunȱsistemaȱdeȱordenaciónȱ queȱpermitíaȱasegurarseȱdeȱqueȱnoȱseȱ perdíaȬolvidabaȱ ningúnȱ convenioȱ (cubríaȱ todoȱ elȱ universo),ȱ queȱ todasȱ lasȱ relacionesȱ estabanȱidentificadasȱyȱseȱpodíanȱlocalizarȱfísicamenteȱlasȱcarpetasȱenȱlasȱestanteríasȱaȱ partirȱdeȱlosȱdatosȱdeȱarchivo,ȱqueȱofrecíaȱyaȱalgunasȱvariablesȱimportantesȱdelȱvaciadoȱ (fechaȱ deȱ entradaȱ delȱ convenioȱ enȱ elȱ servicioȱ jurídicoȱ paraȱ serȱ evaluado,ȱ fechaȱ deȱ laȱ firma,ȱ temaȬobjetoȱ delȱ convenio…),ȱ enȱ definitiva,ȱ garantizabaȱ unaȱ guíaȱ fiableȱ enȱ laȱ sistematizaciónȱ delȱ procesoȱ deȱ vaciado.ȱ Sinȱ embargo,ȱ antesȱ deȱ empezarȱ elȱ vaciado,ȱ efectuéȱ unaȱ cataȱ organizadaȱ enȱ mesesȱ yȱ añosȱ desdeȱ 2010ȱ aȱ 2006,ȱ paraȱ ponderarȱ laȱ posibilidadȱ deȱ trabajarȱconȱ muestras,ȱ dondeȱ contabaȱ catorceȱ conveniosȱ yȱ analizabaȱ elȱ decimoquinto.ȱ Esteȱ sistemaȱ meȱ permitióȱ rápidamenteȱ hacermeȱ unaȱ ideaȱ aproximadaȱ tantoȱ deȱ laȱ importanciaȱ deȱ hacerȱ elȱ vaciadoȱ unoȱ porȱ unoȱ comoȱ delȱ tiempoȱ necesarioȱ paraȱello.ȱHacerȱelȱvaciadoȱporȱmuestrasȱhubieraȱahorradoȱmuchoȱtiempoȱperoȱhubieraȱ podidoȱinducirȱaȱgravesȱsesgos,ȱpuestoȱqueȱaȱpesarȱdeȱserȱlaȱmayoríaȱdeȱlosȱconveniosȱ muyȱ parecidos,ȱ eraȱ posibleȱ observarȱ pequeñasȱ diferenciasȱ relevantesȱ (duración,ȱ condicionesȱeconómicas,ȱactoresȱfirmantes…).ȱ ȱ 4.2.2.2ȱElȱprocesoȱdeȱvaciadoȱdeȱlosȱinstrumentos.ȱȱ Aȱpartirȱdeȱesteȱmomentoȱpudeȱcomenzarȱelȱvaciadoȱdeȱlasȱinformacionesȱdeȱcadaȱ unoȱdeȱlosȱconveniosȱqueȱmeȱpermitieranȱcrearȱlosȱpilaresȱdeȱlasȱfuturasȱbasesȱdeȱdatos.ȱ Finalmente,ȱconocidoȱelȱ volumenȱdeȱlasȱrelacionesȱyȱlasȱposibilidadesȱdeȱexplotación,ȱ decidíȱestablecerȱelȱperiodoȱtemporalȱdeȱvaciadoȱenȱdoceȱaños,ȱdelȱ1ȱdeȱeneroȱdeȱ1999ȱ alȱ31ȱdeȱdiciembreȱdeȱ2010.ȱLosȱmotivosȱdeȱestaȱelecciónȱfueronȱaȱlaȱvezȱmetodológicosȱ yȱȱtécnicosȱ(deȱposibilidadȱdeȱaccesoȱaȱlaȱinformación).ȱȱ Enȱ primerȱ lugar,ȱ desdeȱ unȱ puntoȱ deȱ vistaȱ estrictamenteȱ metodológico,ȱ doceȱ añosȱ sonȱsuficientesȱparaȱtrazarȱlosȱcambiosȱyȱlasȱevolucionesȱenȱelȱusoȱyȱcontenidoȱdeȱlosȱ convenios;ȱyȱespecíficamenteȱcuandoȱestaȱduraciónȱsuponeȱaproximadamenteȱunȱ40%ȱ deȱlaȱduraciónȱtotalȱdeȱlaȱautonomíaȱcatalana.ȱIgualmente,ȱesteȱlapsoȱtemporalȱabarcaȱ unȱperíodoȱduranteȱelȱcualȱelȱsistemaȱeducativo,ȱconfiguradoȱporȱlaȱConstituciónȱyȱlosȱ 237 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Estatutos,ȱyaȱestabaȱplenamenteȱconsolidado.ȱAdemás,ȱesteȱlapsoȱdeȱtiempoȱcubreȱunaȱ variedadȱdeȱsituacionesȱpolíticasȱmuyȱrelevante202.ȱLaȱdistribuciónȱpolíticoȱtemporalȱdelȱ universoȱestudiadoȱesȱlaȱsiguiente:ȱ Tablaȱ4.2:ȱAlcanceȱpolíticoȬtemporalȱdeȱlosȱdatosȱdeȱlaȱtesis.ȱ Fechas*ȱ GeneralitatȱdeȱCatalunya**ȱ Gobiernosȱlocalesȱ Inicioȱdelȱvaciadoȱ 01/01/1999ȱ 13/06/1999ȱ 17/10/1999ȱ 25/05/2003ȱ 16/11/2003ȱ 01/11/2006ȱ 27/05/2007ȱ 28/11/2010ȱ 31/12/2010ȱ Legislaturaȱ Quintaȱȱ Quintoȱmandatoȱ Presidentȱ JordiȱPujolȱ(CiU)ȱ Consellerȱ JoséȬJavierȱHernándezȱMorenoȱ(UD)ȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ Sextoȱmandatoȱ Legislaturaȱ Sextaȱlegislaturaȱ Presidentȱ JordiȱPujolȱ(CiU)ȱ Conselleraȱ CarmeȬLauraȱGilȱ(CDC)ȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ Séptimoȱmandatoȱ Legislaturaȱ Séptimaȱlegislaturaȱ Presidentȱ PasqualȱMaragallȱ(PSCȬERCȬICV)ȱ Consellerȱ1ȱ JosepȱBargallóȱ(ERC)ȱ Conselleraȱ2ȱ MartaȱCidȱ(ERC)ȱ Consellerȱ3ȱ JoanȱManelȱdelȱPozoȱ(PSC)ȱ Legislaturaȱ Presidentȱ Octavaȱlegislaturaȱ JoséȱMontillaȱ(PSCȬERCȬICV)ȱ Consellerȱ ErnestȱMaragallȱ(PSC)ȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ Octavoȱmandatoȱ Legislaturaȱ Novenaȱlegislaturaȱ Presidentȱ ArturȱMasȱ(CiU)ȱ Conselleraȱ IreneȱRigauȱ(CDC)ȱȱ ȱȱ ȱȱ Finȱdelȱvaciadoȱ *Incluyeȱlasȱfechasȱdeȱinicioȱyȱfinȱdelȱvaciadoȱdeȱlosȱdatosȱyȱlasȱfechasȱdeȱlasȱeleccionesȱcelebradas.ȱ **ȱEnȱparéntesisȱlosȱpartidosȱqueȱsustentaronȱelectoralmenteȱelȱPresident;ȱyȱelȱdeȱlosȱConsellersȱsuȱadscripciónȱmilitante:ȱ CiU:ȱConvergènciaȱiȱUnióȱ//ȱCdC:ȱConvergènciaȱDemocràticaȱdeȱCatalunyaȱ//ȱUD:ȱUnióȱDemocràticaȱdeȱCatalunyaȱ//ȱPSC:ȱPartitȱ delsȱSocialistesȱdeȱCatalunyaȱ//ȱERCȱ:ȱEsquerraȱRepublicanaȱdeȱCatalunyaȱ//ȱICV:ȱIniciativaȱperȱCatalunyaȬVerds.ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱ ȱ ElȱvaciadoȱdeȱlosȱdatosȱseȱiniciaȱenȱelȱpenúltimoȱgobiernoȱdeȱJordiȱPujolȱyȱfinaliza,ȱ enȱ elȱ primerȱ gobiernoȱ deȱ Arturȱ Mas203.ȱ Porȱ elȱ caminoȱ encontramosȱ dosȱ mandatosȱ ȱ Deȱ hechoȱ sonȱ losȱ añosȱ enȱ queȱ elȱ sistemaȱ políticoȱ catalánȱ másȱ cambia,ȱ despuésȱ deȱ másȱ deȱ 23ȱ añosȱ deȱ gobiernoȱininterrumpidoȱdeȱJordiȱPujolȱ(79Ȭ03).ȱ 203ȱSinȱembargo,ȱesteȱesȱunȱdatoȱmeramenteȱteórico,ȱpuestoȱqueȱnoȱhayȱningúnȱconvenioȱqueȱpertenezcaȱaȱ ésteȱúltimoȱgobierno.ȱLasȱeleccionesȱseȱcelebraronȱenȱnoviembreȱdeȱ2010,ȱperoȱlaȱtomaȱdeȱposesiónȱnoȱseȱ realizóȱhastaȱentradoȱeneroȱdeȱ2011ȱporȱloȱcualȱlosȱconveniosȱdeȱDiciembreȱ2010ȱsonȱtodavíaȱatribuiblesȱalȱ anteriorȱgobierno.ȱ 202 238ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ localesȱ completos,ȱ unoȱ casiȱ completoȱ (elȱ octavo)ȱ yȱ elȱ finalȱ delȱ quinto,ȱ yȱ aparecenȱ tambiénȱ hastaȱ seisȱ Consellersȱ d’Ensenyamentȱ distintosȱ yȱ tresȱ Presidentsȱ deȱ laȱ Generalitat.ȱ Esteȱ aspectoȱ garantizaȱ poderȱ testarȱ lasȱ dinámicasȱ relacionalesȱ bajoȱ tiemposȱ yȱ orientacionesȱpolíticasȱmuyȱvariadas.ȱȱȱȱ ȱ Lasȱ razonesȱ técnicasȱ paraȱ limitarȱ elȱ universoȱ deȱ estudioȱ aȱ doceȱ añosȱ fueronȱ deȱ índoleȱ diversa.ȱ Enȱ primerȱ lugarȱ laȱ factibilidadȱ enȱ términosȱ deȱ tiempoȱ puestoȱ queȱ elȱ vaciadoȱ deȱ losȱ 6323ȱ conveniosȱ meȱ llevóȱ algoȱ másȱ deȱ tresȱ mesesȱ (enȱ tiempoȱ total),ȱ prácticamenteȱ5Ȭ6ȱhorasȱalȱdía,ȱempezandoȱenȱmayoȱdeȱ2011ȱyȱacabandoȱporȱcompletoȱ aȱprincipiosȱdeȱeneroȱdeȱ2012204.ȱAdemás,ȱdebidoȱalȱvolumenȱdeȱconveniosȱconsultados,ȱ tuveȱ queȱ recorrerȱ hastaȱ tresȱ unidadesȱ deȱ archivoȱ distintas,ȱ puestoȱ queȱ enȱ laȱ sedeȱ delȱ Departamentoȱ sóloȱ conservabanȱ losȱ másȱ recientesȱ (2010Ȭ2006)205.ȱ ȱ Finalmente,ȱ elȱ libroȱ deȱ registroȱ antesȱ comentadoȱ empezóȱ aȱ funcionarȱ enȱ elȱ añoȱ 2000,ȱ asíȱ queȱ desdeȱ 1999ȱ haciaȱatrásȱelȱregistroȱeraȱmuchísimoȱmásȱpobre206.ȱȱAȱpesarȱdeȱello,ȱalȱañoȱ1999ȱleȱpudeȱ dedicarȱ elȱ tiempoȱ necesarioȱ paraȱ obtenerȱ todosȱ losȱ datos;ȱ peroȱ deȱ haberȱ ampliadoȱ laȱ selecciónȱatrásȱenȱelȱtiempo,ȱnoȱmeȱveoȱcapazȱdeȱaventurarȱlasȱhorasȱqueȱhubieranȱsidoȱ menesterȱparaȱobtenerȱtodaȱlaȱinformación.ȱ Unaȱ vezȱ determinadoȱ elȱ horizonteȱ temporalȱ establecíȱ losȱ criteriosȱ deȱ inclusiónȱ yȱ exclusiónȱ deȱ losȱ convenios,ȱ enȱ funciónȱ deȱ suȱ utilidadȱ enȱ relaciónȱ conȱ laȱ hipótesisȱ principalȱdelȱtrabajo.ȱAsíȱdecidíȱincluirȱenȱelȱestudioȱtodosȱlosȱconveniosȱqueȱtuvieranȱ lasȱsiguientesȱcaracterísticas:ȱ 1. AlȱladoȱdeȱlaȱfirmaȱdeȱlaȱGeneralitat,ȱalȱmenosȱunoȱdeȱlosȱfirmantesȱdebíaȱserȱunȱ gobiernoȱlocal.ȱ ȱLosȱtresȱmesesȱdeȱtrabajoȱnoȱfueronȱseguidos,ȱpuestoȱqueȱnecesitabaȱtiempoȱentreȱvaciadosȱparaȱordenarȱ yȱdepurarȱerroresȱyȱomisiones.ȱElȱprocesoȱdeȱdepuraciónȱalcanzóȱprácticamenteȱunȱmes,ȱdeȱdiciembreȱ2011ȱ aȱeneroȱ2012ȱyȱfueȱmuyȱintensivoȱyȱdetallado.ȱ 205ȱ2010Ȭ2006ȱestabanȱenȱlaȱmismaȱasesoríaȱjurídica,ȱ2005Ȭ2003ȱseȱencontrabanȱenȱelȱsótanoȱdelȱDepartament,ȱ enȱ elȱ archivoȱ principalȱ yȱ losȱ conveniosȱ deȱ 2002Ȭ1999ȱ seȱ encontrabanȱ enȱ elȱ archivoȱ centralȱ enȱ laȱ calleȱ Vilamarí.ȱ 206ȱ Consultarȱ ejemploȱ deȱ archivoȱ enȱ anexoȱ paraȱ comprobarȱ queȱ ȱ prácticamenteȱ noȱ conteníaȱ informaciónȱ algunaȱmásȱalláȱdeȱunȱidentificadorȱyȱlaȱindicaciónȱdeȱunȱgobiernoȱlocalȱcomoȱcontraparteȱfirmante.ȱ 204 239 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ 2. Tanȱ sóloȱ consideréȱ municipios,ȱ descartandoȱ paraȱ elȱ análisisȱ provinciasȱ yȱ comarcas207.ȱ 3. Losȱ conveniosȱ firmadosȱ conjuntamenteȱ porȱ másȱ deȱ unȱ municipioȱ seȱ contabilizabanȱtantasȱvecesȱcomoȱmunicipiosȱfirmantesȱhubiera.ȱ 4. Excluíȱ losȱ conveniosȱ firmadosȱ conȱ consorciosȱ (exceptoȱ elȱ deȱ Barcelona),ȱ fundacionesȱ públicasȱ oȱ empresasȱ públicas.ȱ Inclusoȱ siȱ deȱ ellasȱ formabanȱ parteȱ municipios,ȱpuestoȱqueȱseȱtrataȱdeȱinstrumentosȱdeȱcolaboraciónȱqueȱpresentanȱ comoȱ característicaȱ principalȱ laȱ creaciónȱ deȱ unaȱ estructuraȱ institucionalȱ cuyaȱ voluntadȱ políticaȱ escapaȱ aȱ laȱ deȱ lasȱ partesȱ firmantes,ȱ yȱ porȱ elloȱ noȱ esȱ posibleȱ atribuirȱresponsabilidadesȱindividualizadasȱenȱsusȱactuaciones.ȱ 5. Anteȱ mancomunidadesȱ yȱ otrasȱ formasȱ deȱ cooperaciónȱ yȱ agrupaciónȱ municipalȱȱ voluntarias,ȱ optéȱ porȱ desagregarȱ cadaȱ unoȱ deȱ losȱ municipiosȱ enȱ unȱ convenioȱ distinto,ȱ puestoȱ que,ȱ aȱ pesarȱ deȱ firmarȱ comoȱ mancomunidad,ȱ generalmenteȱ esȱ necesariaȱlaȱfirmaȱdeȱtodosȱyȱcadaȱunoȱdeȱellos,ȱyȱporȱloȱtantoȱlaȱdecisiónȱpolíticaȱ esȱatribuibleȱindividualmente.ȱ ȱ Asíȱ pues,ȱ esȱ muyȱ relevanteȱ tenerȱ presenteȱ queȱ laȱ baseȱ deȱ datosȱ creadaȱ enȱ primerȱ lugarȱ(BDCONV)ȱrepresentaȱlosȱmunicipiosȱqueȱhanȱfirmadoȱconvenioȱcadaȱaño,ȱyȱnoȱ seȱ correspondeȱ niȱ conȱ elȱ númeroȱ deȱ convenios,ȱ niȱ conȱ elȱ númeroȱ deȱ municipiosȱ deȱ Catalunyaȱ ȱ Unaȱvezȱlocalizadosȱlosȱconvenios,ȱestablecidosȱlosȱcriteriosȱdeȱinclusiónȱyȱcalculadaȱ aproximadamenteȱ laȱ extensiónȱ delȱ trabajo,ȱ seȱ configuróȱ unȱ formularioȱ Accesȱ paraȱ maximizarȱlaȱvelocidadȱenȱlaȱobtenciónȱdeȱlosȱdatosȱdeȱcadaȱconvenio.ȱDelȱpropioȱlibroȱ deȱregistrosȱseȱextrajeronȱmedianteȱprocedimientosȱinformáticosȱdeȱreconocimientoȱdeȱ ȱ Sinȱ embargo,ȱ lasȱ comarcasȱ realizanȱ unaȱ laborȱ fundamentalȱ puestoȱ queȱ ȱ tienenȱ delegadasȱ lasȱ competenciasȱprincipalmenteȱ deȱ transporteȱ escolarȱ yȱ comedor.ȱ Elȱ mecanismoȱ deȱ cesiónȱ haȱ consistidoȱ enȱ unaȱ delegaciónȱ competencialȱ entreȱ Generalitatȱ yȱ Consellsȱ Comarcals,ȱ queȱ aȱ suȱ vezȱ éstosȱ firmanȱ conveniosȱ conȱlosȱmunicipios.ȱ 207 240ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ textoȱ todasȱ lasȱ variablesȱ aȱ disposición208,ȱ yȱ enȱ esteȱ formularioȱ seȱ incluyeronȱ variablesȱ institucionalesȱ identificadasȱ comoȱ relevantesȱ tantoȱ paraȱ elȱ análisisȱ institucionalȱ comoȱ delȱcontenidoȱdelȱinstrumento.ȱȱȱ Elȱ trabajoȱ previoȱ paraȱ laȱ EAPCȱ yȱ laȱ cataȱ efectuadaȱ enȱ primerȱ lugarȱ facilitaronȱ laȱ identificaciónȱdeȱlosȱdatosȱrelevantesȱaȱextraer209.ȱPorȱotraȱparte,ȱlaȱlegislaciónȱestableceȱ losȱ contenidosȱ mínimosȱ deȱ losȱ convenios,ȱ queȱ seȱ conviertenȱ tambiénȱ enȱ datosȱ aȱ obtener.ȱEnȱefecto,ȱlosȱconveniosȱdeberíanȱincluirȱalȱmenosȱlosȱaspectosȱsiguientes:ȱlasȱ partesȱfirmantes,ȱlasȱactuacionesȱobjetoȱdelȱconvenio,ȱobligacionesȱdeȱcadaȱunaȱdeȱlasȱ partes,ȱ aspectosȱ financieros,ȱ previsionesȱ deȱ gestión,ȱ duraciónȱ yȱ mecanismosȱ deȱ prórrogaȱoȱextinción.ȱLaȱformaȱqueȱelȱformularioȱAccesȱtomóȱfue:ȱ Figuraȱ4.1:ȱFormularioȱAccesȱdeȱvaciadoȱdeȱdatosȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱ ȱ ȱ Asíȱdeȱcadaȱunoȱdeȱlosȱconveniosȱseȱextrajeronȱunaȱserieȱdeȱdatosȱqueȱnoȱestánȱniȱenȱ poderȱdelȱpropioȱDepartament,ȱpuestoȱqueȱnoȱdisponeȱdeȱunȱvaciadoȱespecíficoȱdeȱcadaȱ convenio210.ȱLosȱcódigosȱdelȱlibroȱdeȱregistroȱdelȱpropioȱDepartamentȱseȱutilizaronȱparaȱ ȱ Entreȱ lasȱ principales:ȱ laȱ fechaȱ deȱ entradaȱ enȱ asesoríaȱ jurídicaȱ delȱ proyectoȱ deȱ convenio,ȱ lasȱ partesȱ firmantes,ȱelȱtemaȱuȱobjetoȱdelȱconvenio,ȱlaȱfechaȱdeȱlaȱfirma,ȱlaȱsecciónȱdelȱDepartamentȱresponsableȱdelȱ convenio.Paraȱmásȱdetallesȱconsultarȱelȱejemploȱdeȱlibroȱdeȱcódigosȱenȱelȱanexo.ȱ 209ȱConsultarȱtablaȱdeȱvariablesȱrelevantesȱparaȱelȱestudioȱdeȱlasȱrelacionesȱcooperativasȱenȱanexoȱaȱpartirȱ deȱ(MartínezȬAlonsoȱCampsȱetȱal.,ȱ2009)ȱ 210ȱ Meȱ refieroȱ aȱ contenidosȱ queȱ sonȱ deȱ obligadaȱ prescripciónȱ segúnȱ seȱ estableceȱ enȱ elȱ artículoȱ 110ȱ deȱ laȱ LRJPCat/2010ȱyȱqueȱelȱDepartamentȱnoȱcontemplaȱenȱsuȱlibroȱdeȱregistro,ȱyȱentreȱlosȱqueȱdestacan:ȱpartesȱ 208 241 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ enlazarȱlosȱdatosȱqueȱcomentoȱaȱcontinuaciónȱconȱlosȱdatosȱqueȱseȱextraenȱdelȱlibroȱdeȱ registrosȱ delȱ propioȱ Departament,ȱ comentadosȱ anteriormente;ȱ Asíȱ deȱ laȱ lecturaȱ unoȱ aȱ unoȱdeȱlosȱconveniosȱseȱobtuvieronȱmedianteȱelȱAccesȱlosȱsiguientesȱaspectos:ȱ 1. Laȱduraciónȱdelȱconvenio,ȱenȱañosȱoȱcursosȱescolares.ȱ 2. Elȱtipoȱdeȱconvenio:ȱdivididoȱenȱlasȱtresȱposibilidadesȱprevistasȱenȱlaȱlegislaciónȱ yȱunaȱposibilidadȱ“otras”ȱparaȱlosȱcasosȱnoȱevidentes:ȱprestaciónȱdeȱunȱservicioȱ público,ȱejercicioȱdeȱactividadesȱdeȱinterésȱcomúnȱyȱdelegación/transferenciaȱdeȱ competencias.ȱ 3. Relacionesȱ entreȱ actores:ȱ siȱ laȱ promociónȱ deȱ laȱ relaciónȱ seȱ iniciabaȱ enȱ laȱ esferaȱ localȱ oȱ eraȱ impulsoȱ deȱ laȱ Generalitat.ȱ Cuandoȱ elȱ convenioȱ respondíaȱ aȱ unaȱ materiaȱ propiamenteȱ localȱ yȱ deȱ suȱ literalidadȱ yȱ especificidadȱ seȱ desprendíaȱ unȱ impulsoȱ localȱ seȱ codificabaȱ comoȱ “impulsoȱ local”.ȱ Cuandoȱ elȱ contenidoȱ eraȱ claramenteȱ unȱ servicioȱ oȱ actividadȱ educativaȱ deȱ laȱ Generalitat,ȱ oȱ seȱ firmabanȱ conveniosȱigualesȱparaȱ todosȱlosȱmiembros,ȱseȱ codificabaȱcomoȱ“impulsoȱdeȱlaȱ Generalitat”.ȱȱ 4. Sistemaȱdeȱveto:ȱseȱpreveíaȱsiȱalgunaȱdeȱlasȱpartesȱfirmantesȱteníaȱunȱpoderȱdeȱ vetoȱ específicoȱ sobreȱ losȱ demásȱ firmantesȱ oȱ no.ȱ Seȱ identificabaȱ cuálȱ deȱ losȱ actores.ȱ Seȱ presumeȱ queȱ unȱ poderȱ deȱ vetoȱ específicoȱ desequilibraȱ laȱ relaciónȱ aȱ favorȱdeȱunosȱuȱotros.ȱ 5. Gastoȱ municipal:ȱ siȱ elȱ convenioȱ incluíaȱ laȱ obligaciónȱ deȱ generarȱ directaȱ oȱ indirectamenteȱunȱgastoȱaȱcargoȱdelȱmunicipioȱoȱno.ȱȱ 6. Prestaciónȱdeȱnuevoȱservicioȱlocal:ȱesteȱdatoȱrecogíaȱsiȱelȱconvenioȱgenerabaȱunȱ nuevoȱ servicioȱ paraȱ elȱ municipioȱ (nuevaȱ guardería)ȱ oȱ bienȱ siȱ elȱ convenioȱ seȱ inseríaȱenȱunȱservicioȱyaȱexistenteȱ(ampliaciónȱdeȱlaȱguardería).ȱ firmantes,ȱ objetoȱ delȱ convenio,ȱ competenciasȱ deȱ lasȱ partes,ȱ financiación,ȱ compromisosȱ deȱ lasȱ partes,ȱ criteriosȱdeȱprórrogaȱyȱduración,ȱcausasȱdeȱextinción…ȱCabeȱdestacar,ȱsinȱembargoȱqueȱlaȱmayoríaȱdeȱlasȱ vecesȱfaltanȱoȱestánȱincompletasȱparteȱdeȱestasȱinformaciones.ȱȱ 242ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ 7. Participaciónȱ deȱ tercerosȱ privados:ȱ seȱ codificabaȱ siȱ elȱ convenioȱ preveíaȱ laȱ participaciónȱ deȱ unȱ terceroȱ deȱ naturalezaȱ privada,ȱ yȱ siȱ ésteȱ recibíaȱ contraprestaciónȱeconómicaȱporȱelloȱoȱno.ȱȱȱȱ 8. Participación:ȱ seȱ analizóȱ siȱ elȱ convenioȱ establecíaȱ algúnȱ mecanismoȱ deȱ resoluciónȱdeȱconflictosȱoȱdeȱnegociaciónȱenȱlaȱaplicaciónȱdelȱmismoȱyȱenȱcasoȱdeȱ desacuerdosȱentreȱlasȱpartes.ȱ 9. Finalmenteȱ seȱ consagróȱ unȱ espacioȱ “otros”ȱ paraȱ dejarȱ constanciaȱ deȱ especificidadesȱyȱelementosȱrelevantesȱdeȱcadaȱconvenio.ȱ ȱ Asíȱ pues,ȱ laȱ primeraȱ faseȱ deȱ laȱ construcciónȱ deȱ laȱ baseȱ deȱ datosȱ concluyóȱ despuésȱ delȱ vaciadoȱ unoȱ aȱ unoȱ deȱ todosȱ conveniosȱ queȱ incluyenȱ alȱ menosȱ unȱ municipioȱ yȱ seȱ creóȱ unaȱ baseȱ conȱ 6323ȱ observacionesȱ conȱ 23ȱ variables,ȱ todasȱ ellasȱ deȱ carácterȱ institucional:ȱ Tablaȱ4.3:ȱprimerasȱ23ȱvariablesȱinstitucionalesȱobtenidasȱdeȱcadaȱconvenioȱ Municipioȱ SistemaȱdeȱVetoȱȱ Servicioȱ privadoȱ Fechaȱ Duraciónȱȱ Gastoȱlocalȱ Pagoȱprivadoȱ Responsableȱfirmaȱ Tipoȱconvenioȱ Servicioȱlocalȱ Participaciónȱ GastoȱGeneralitatȱ Competenciasȱ Naturalezaȱ relacionesȱ Nuevoȱservicioȱlocalȱ Temaȱ(objeto)ȱ Personaȱfirmanteȱ Apoyoȱservicioȱlocalȱ Numeroȱactoresȱ Fechaȱinformeȱ Fechaȱarchivoȱ Fechaȱfirmaȱ mun.ȱ Fechaȱfirmaȱ Deptȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱ ȱ Esȱ importanteȱ especificarȱ queȱ noȱ seȱ esperanȱ erroresȱ enȱ losȱ datos,ȱ másȱ alláȱ deȱ losȱ atribuiblesȱ aȱ losȱ derivadosȱ delȱ trabajoȱ deȱ campo:ȱ posiblesȱ omisiones,ȱ confusiones,ȱ malasȱ interpretaciones…ȱ Sinȱ embargo,ȱ deȱ losȱ conveniosȱ queȱ meȱ parecieronȱ másȱ relevantesȱ paraȱ laȱ tesisȱ (especialmenteȱ losȱ deȱ establecimientoȱ deȱ guarderías,ȱ planesȱ educativosȱ deȱ entorno…)ȱ efectuéȱ unȱ dobleȱ vaciado.ȱ Unaȱ vezȱ identificados,ȱ enȱ unaȱ segundaȱ lecturaȱ enȱ diagonalȱ repaséȱ losȱ datosȱ másȱ importantesȱ paraȱ minimizarȱ laȱ posibilidadȱ deȱ erroresȱ enȱ elȱ procesoȱ deȱ obtenciónȱ deȱ datos.ȱ Aȱ pesarȱ deȱ todoȱ ello,ȱ alȱ estarȱ elȱ formularioȱ deȱ recogidaȱ tanȱ sistematizadoȱ yȱ ordenadoȱ (laȱ mayorȱ parteȱ deȱ lasȱ 243 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ vecesȱenȱelȱmismoȱordenȱdeȱredacciónȱdeȱlosȱconvenios)ȱlaȱdesviaciónȱenȱelȱvaciadoȱseȱ puedeȱconsiderarȱmínima,ȱyȱporȱtantoȱasumoȱlosȱanálisisȱestadísticosȱcomoȱplenamenteȱ fiablesȱdesdeȱesteȱpuntoȱdeȱvista.ȱ Finalmente,ȱ yȱ comoȱ complementoȱ deȱ losȱ datos,ȱ juzguéȱ necesarioȱ hacerȱ algunasȱ entrevistasȱsemiestructuradasȱconȱactoresȱrelevantes.ȱElȱpropósitoȱnoȱeraȱtantoȱextraerȱ informacionesȱ precisasȱ Ȭelȱ objetivoȱ yȱ métodoȱ deȱ estaȱ tesisȱ noȱ seȱ basaȱ enȱ lasȱ percepcionesȱ deȱ laȱ éliteȱ oȱ enȱ losȱ datosȱ obtenidosȱ aȱ partirȱ deȱ cuestionarios211Ȭȱ comoȱ obtenerȱ pistasȱ deȱ investigaciónȱ yȱ ahondarȱ enȱ lasȱ respectivasȱ posturasȱ políticasȱ enȱ relaciónȱconȱelȱprocesoȱdeȱcapacitaciónȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱȱ Comoȱelȱobjetivoȱfinalȱdeȱlaȱtesisȱesȱdemostrarȱunȱciertoȱcontrolȱoȱdirecciónȱporȱparteȱ delȱcentroȱpolítico,ȱlosȱentrevistadosȱfueronȱenȱsuȱmayorȱparteȱrepresentantesȱpolíticosȱ deȱlosȱgobiernosȱcentralesȱrespectivos,ȱparaȱconocerȱdeȱprimeraȱmanoȱlasȱproblemáticasȱ generadas,ȱ asíȱ comoȱ académicosȱ relevantesȱ enȱ elȱ objetoȱ deȱ estudio:ȱ paraȱ unȱ totalȱ diecisieteȱpersonas212.ȱAdemás,ȱaprovechoȱparteȱdeȱlasȱinformacionesȱobtenidasȱenȱlasȱ entrevistasȱ realizadasȱ enȱ 2008,ȱ enȱ elȱ marcoȱ deȱ miȱ trabajoȱ deȱ Másterȱ enȱ elȱ IEPȱ deȱ Toulouseȱ (Medirȱ Tejado,ȱ 2010),ȱ puestoȱ queȱ laȱ percepciónȱ deȱ determinadosȱ actoresȱ localesȱsobreȱlasȱpolíticasȱeducativasȱmunicipalesȱsigueȱsiendoȱperfectamenteȱválida.ȱLaȱ listaȱcompletaȱdeȱpersonasȱentrevistadasȱes:ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ“(…)ȱésȱelȱmateixȱobjecteȱd’estudiȱiȱlaȱclasseȱd’informacióȱqueȱesȱvulguiȱaconseguirȱelȱqueȱdeterminaȱelȱ mètodeȱaȱemprarȱenȱcadaȱcas.”ȱ(Magre,ȱ1999:27).ȱ 212ȱAlgunasȱestánȱtranscritasȱenȱelȱanexo,ȱotrasȱfueȱimposibleȱobtenerȱelȱpermisoȱparaȱlaȱgrabación.ȱ 211 244ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ Tablaȱ4.4:ȱListaȱdeȱpersonasȱentrevistadasȱenȱelȱmarcoȱdeȱlaȱtesis*ȱ Políticos/Técnicosȱ Posiciónȱinstitucionalȱ Ámbitoȱterritorialȱ ErnestȱMaragallȱ ConsellerȱdȇEducacióȱ(2006Ȭ2010)ȱ Catalunyaȱ IreneȱRigauȱ ConselleraȱdȇEnsenyamentȱ(2011Ȭ)ȱ Catalunyaȱ CarmeȬLauraȱGilȱ ConselleraȱdȇEnsenyamentȱ(1999Ȭ2003)ȱ Catalunyaȱ MartaȱCidȱ ConselleraȱdȇEducacióȱ(2003Ȭ2006)ȱ Catalunyaȱ ManelȱBlascoȱ Consorciȱd’EducacióȱdeȱBarcelonaȱ Catalunyaȱ MontserratȱLlobetȱ Catalunyaȱ BernardȱOlivierȱ DelegadaȱSSTTȱBarcelonaȱcomarquesȱȱ ConseillerȱTechniqueȬDirectionȱDépartementaleȱdeȱlaȱCohésionȱ Socialeȱ Franciaȱ MmeȱAnneȱBallerauȱ ChefȱduȱcabinetȱduȱRécteurȱ Franciaȱ NicoleȱBelloubetȱ AntiguaȱRécteurȱdȇAcadémieȱyȱconcejalȱToulouseȱ Franciaȱ MmeȱBacleȱ DirectriceȱdeȱlaȱStatistiqueȱenȱHauteȱGaronneȱ Franciaȱ MaȱÀngelsȱSerranoȱ Técnicaȱresponsableȱjurídicaȱconveniosȱ Catalunyaȱ MaȱRosaȱMoyaȱ CapȱdeȱGabinetȱConselleraȱIreneȱRigauȱ Catalunyaȱ PilarȱFiguerasȱ DirectoraȱAssociacióȱInternacionalȱCiutatsȱEducadoresȱ Catalunyaȱ M.ȱFrédericȱBourcierȱ PresidentȱAICEȱFrançaȱȱ Franciaȱ ȱAntoniȱMartorellȱ GerenteȱInstitutȱMunicipalȱEducacióȱBarcelonaȱ Catalunyaȱ JuliȱFernándezȱ ConcejalȱPalafrugellȱ Catalunyaȱ NúriaȱAupiȱ TecnicaȱeducacióȱPalagrugellȱ Catalunyaȱ MmeȱMireilleȱAbbalȱ ConcejalȱTournefeuilleȱ Franciaȱ LluísȱTejedorȱ AlcaldeȱElȱPratȱdeȱLlobregatȱ Catalunyaȱ Margaritaȱȱ TècnicaȱEducacióȱElȱPratȱdeȱLlobregatȱ Catalunyaȱ Académicosȱ Universidadȱ JuanȱJ.ȱLinzȱ YaleȱUniversityȱ EstadosȱUnidosȱ JeffreyȱHenigȱ ColumbiaȱUniversityȱ EstadosȱUnidosȱ AaronȱSaigerȱ FordhamȱUniversityȱ EstadosȱUnidosȱ JulienȱWeisbenȱ IEPȱToulouseȱ Franciaȱ VincentȱSimoulinȱ UniversitéȱToulouseȱ2ȱLeȱMirailȱ Franciaȱ JorgeȱCaleroȱ UniversitatȱdeȱBarcelonaȱ Catalunyaȱ *Enȱgris,ȱlasȱentrevistasȱcorrespondientesȱalȱtrabajoȱdeȱMáster,ȱefectuadasȱenȱelȱañoȱ2008ȱȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱ ȱ Ademásȱ participéȱ (febreroȱ deȱ 2011)ȱ enȱ unȱ grupoȱ deȱ discusiónȱ organizadoȱ porȱ laȱ Fundacióȱ Carlesȱ Piȱ iȱ Sunyerȱ paraȱ discutirȱ losȱ resultadosȱ deȱ suȱ primerȱ panelȱ sobreȱ educaciónȱconȱdistintosȱtécnicosȱmunicipalesȱdeȱeducación.ȱEsteȱencuentroȱdeȱunasȱdosȱ horas,ȱ noȱ hizoȱ másȱ queȱ reforzarȱ laȱ visiónȱ deȱ queȱ colaborarȱ conȱ laȱ Generalitatȱ eraȱ laȱ claveȱ paraȱ poderȱ accederȱ aȱ recursosȱ yȱ capacidadesȱ educativas.ȱ Laȱ mayorȱ parteȱ deȱlosȱ participantesȱdestacaronȱlaȱimportanciaȱdeȱcontarȱconȱbuenasȱrelacionesȱconȱsuȱcentroȱ 245 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ políticoȱyȱconȱelȱapoyoȱdeȱlaȱGeneralitatȱparaȱpoderȱllevarȱaȱcaboȱlaȱmayorȱparteȱdeȱsusȱ actividadesȱeducativasȱcotidianas.ȱȱ ȱ 4.2.2.2ȱLasȱparticularidadesȱdelȱprocesoȱdeȱobtenciónȱdeȱdatosȱfrancés.ȱ Menciónȱ aparteȱ mereceȱ elȱ casoȱ deȱ Francia.ȱ Elȱ propósitoȱ deȱ incluirȱ pinceladasȱ delȱ casoȱ francésȱ esȱ básicamenteȱ demostrarȱ queȱ laȱ metodologíaȱ deȱ recogidaȱ deȱ datosȱ yȱ suȱ posteriorȱ análisisȱ puedeȱ serȱ interesanteȱ tambiénȱ enȱ paísesȱ comoȱ Francia,ȱ conȱ unaȱ estructuraȱ administrativaȱ yȱ territorialȱ (enȱ relaciónȱ conȱ losȱ gobiernosȱ locales)ȱ similar.ȱ Asíȱpues,ȱlaȱbaseȱdeȱdatosȱdeȱlosȱCELȱfrancesesȱsigueȱenȱbuenaȱmedidaȱlosȱpatronesȱdeȱ confecciónȱdeȱlaȱbaseȱcatalana.ȱSinȱembargoȱcabeȱdestacarȱqueȱelȱprocesoȱdeȱobtenciónȱ deȱlosȱdatosȱhaȱsidoȱmuchoȱmásȱcomplejo.ȱ Enȱprimerȱlugar,ȱlaȱadministraciónȱeducativaȱ desconcentrada,ȱestoȱesȱelȱRectoratȱ deȱ MidiȬPyrénées,ȱnoȱconservaȱdeȱformaȱcentralizadaȱlosȱcontratsȱ(convenios)ȱqueȱfirmaȱconȱ lasȱ demásȱ administraciones.ȱ Niȱ tampocoȱ existeȱ enȱ elȱ archivoȱ centralȱ delȱ Ministèreȱ deȱ l’ÉducationȱNationaleȱenȱParísȱunȱdepósitoȱcentralizadoȱdeȱestosȱconvenios213.ȱAsíȱpuesȱlaȱ dificultadȱ deȱ accesoȱ fueȱ notable.ȱ Inclusoȱ laȱ jefaȱ deȱ gabineteȱ delȱ Rectorȱ conocíaȱ deȱ laȱ existenciaȱdeȱlosȱCEL,ȱperoȱdesconocíaȱcompletamenteȱsuȱparadero.ȱEnȱsegundoȱlugar,ȱ aȱ pesarȱ deȱ queȱ fueȱ elȱ Ministèreȱ deȱ l’Éducationȱ Nationaleȱ (MEN),ȱ bajoȱ laȱ direcciónȱ deȱ laȱ entoncesȱ ministraȱ Ségolèneȱ Royal,ȱ elȱ queȱ lanzóȱ elȱ programaȱ deȱ losȱ CELȱ enȱ 1999,ȱ laȱ competenciaȱfundamentalȱsobreȱlosȱmismosȱpasóȱenȱ2003ȱalȱMinistèreȱdeȱlaȱJeunesse.ȱEsteȱ trasvaseȱ deȱ gestiónȱ implicóȱ queȱ elȱ MENȱ dejaraȱ deȱ serȱ elȱ centroȱ impulsorȱ paraȱ convertirseȱenȱunȱpartenaireȱmás,ȱperdiendoȱelȱcontrolȱsobreȱesosȱprogramas.ȱEnȱtercerȱ lugar,ȱlaȱconfiguraciónȱdeȱlaȱformaȱenȱqueȱseȱredactanȱlosȱCELȱdifiereȱdeȱlaȱformaȱenȱ queȱseȱredactanȱlosȱconveniosȱcatalanes.ȱTodosȱlosȱCELȱsonȱiguales214ȱyȱloȱqueȱdifiereȱesȱ elȱcontenidoȱdeȱlosȱproyectos,ȱdificultandoȱelȱanálisisȱinstitucionalȱdelȱinstrumento.ȱLosȱ CELȱ sonȱ unaȱ políticaȱ públicaȱ ligadaȱ alȱ proyectoȱ municipal,ȱ queȱ debeȱ serȱ aprobadoȱ yȱ validadoȱporȱlosȱserviciosȱtécnicosȱdelȱMinisterioȱ(enȱesteȱcasoȱM.ȱOlivier).ȱ ȱ Enȱ conversaȱ telefónicaȱ conȱ elȱ archiveroȱ responsable,ȱ confesóȱ queȱ teníaȱ tanȱ sóloȱ loȱ queȱelȱ ministerioȱleȱ habíaȱmandadoȱy,ȱenȱrelaciónȱconȱlosȱCEL,ȱeraȱtanȱsóloȱparaȱelȱperiodoȱ1999Ȭ2001.ȱ 214ȱEsteȱaspectoȱesȱcomentadoȱconȱmásȱdetalleȱenȱcapítuloȱ7ȱdeȱcomparaciónȱentreȱCELȱyȱPEE.ȱȱ 213 246ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ Asíȱ pues,ȱ costóȱ unosȱ tresȱ mesesȱ encontrarȱ elȱ lugarȱ enȱ dondeȱ laȱ administraciónȱ francesaȱ teníaȱ depositadosȱ losȱ CEL,ȱ puestoȱ queȱ ningunaȱ administraciónȱ parecíaȱ responsabilizarse.ȱ Efectivamente,ȱ losȱ CELȱ dependenȱ deȱ hechoȱ deȱ unȱ soloȱ funcionarioȱ queȱseȱdedicaȱaȱelloȱdesdeȱsuȱapariciónȱenȱ1999ȱyȱqueȱseȱadscribióȱaȱJeunesseȱetȱSportsȱenȱ 2003.ȱLaȱmismaȱpersonaȱllevaȱimplementandoȱesteȱprogramaȱparaȱtodaȱHauteȱGaronneȱ desdeȱ haceȱ doceȱ años.ȱ Asíȱ pues,ȱ unaȱ vezȱ conseguíȱ darȱ conȱ él,ȱ automáticamenteȱ encontréȱtodosȱlosȱCELȱfirmadosȱdesdeȱ1999.ȱLaȱrelaciónȱdeȱM.ȱOlivierȱconȱlosȱCELȱesȱ tanȱintensaȱqueȱduranteȱunȱlapsoȱrelativamenteȱlargoȱdeȱausencia,ȱdebidoȱaȱsuȱbajaȱporȱ enfermedad,ȱnoȱconstanȱdatosȱdeȱnuevasȱaltasȱoȱbajasȱalȱprograma.ȱElȱfuncionarioȱqueȱ leȱremplazóȱnoȱtuvoȱlaȱmismaȱdiligenciaȱenȱelȱcontrolȱdelȱdispositivo.ȱEstaȱausenciaȱdeȱ M.ȱOlivierȱprovocóȱqueȱhayaȱunȱagujeroȱdeȱinformaciónȱqueȱcomprendeȱlosȱañosȱ2007ȱ aȱ 2009,ȱ deȱ losȱ cualesȱ noȱ constanȱ registros.ȱ M.ȱ Olivierȱ esȱ elȱ garanteȱ últimoȱ deȱ todoȱ elȱ presupuestoȱqueȱelȱEstadoȱdedicaȱaȱesteȱprogramaȱenȱHauteȱGaronneȱyȱestaȱes,ȱpues,ȱsuȱ fuenteȱdeȱpoderȱpersonalȱenȱrelaciónȱconȱelȱterritorio215.ȱȱ Elȱ procesoȱ deȱ vaciadoȱ deȱ losȱ datosȱ fueȱ tambiénȱ particular,ȱ puestoȱ queȱ elȱ contratoȱ queȱ materializaȱ elȱ CELȱ esȱ exactamenteȱ elȱ mismoȱ paraȱ todosȱ losȱ municipios,ȱ noȱ permitiendoȱelȱvaciadoȱdeȱlasȱcaracterísticasȱmorfológicasȱdelȱinstrumento.ȱAsíȱqueȱlaȱ baseȱdeȱdatosȱfrancesaȱprimigeniaȱseȱconstituyóȱdirectamenteȱdeȱformaȱestáticaȱconȱlasȱ siguientesȱvariables:ȱmunicipioȱfirmante;ȱañoȱdeȱlaȱfirmaȱdeȱlosȱsucesivosȱCEL;ȱañoȱdeȱ bajaȱdeȱlosȱCEL;ȱañoȱdeȱsolicitudȱdeȱadhesiónȱalȱprograma.ȱ ȱ Aȱ partirȱ deȱ laȱ confecciónȱ deȱ estasȱ dosȱ basesȱ deȱ datosȱ primigeniasȱ (laȱ catalanaȱ yȱ laȱ francesa)ȱseȱconstruyenȱfinalmenteȱlasȱcuatroȱbasesȱdeȱdatosȱdefinitivas,ȱañadiendoȱlasȱ variablesȱeducativas,ȱinstitucionales,ȱeconómicasȱyȱpolíticasȱqueȱdetalloȱenȱelȱsiguienteȱ apartado.ȱ Seȱ configuran,ȱ pues,ȱ tresȱ basesȱ deȱ datosȱ queȱ sonȱ deȱ resultadoȱ oȱ estáticas,ȱ dondeȱcadaȱindividuoȱesȱunȱmunicipioȱ(Franciaȱ–llamadaȱBDCELȬ,ȱestáticaȱcatalanaȱ–ȱ llamadaȱBD2010Ȭȱyȱdeȱcapacidadȱinstitucionalȱcatalanaȱ–BDIMȬ)ȱyȱunaȱdinámicaȱdondeȱ 215 ȱConvirtiéndoseȱasíȱenȱunȱejemploȱcanónicoȱdeȱstreetȱlevelȱbureaucracy.ȱȱ 247 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ cadaȱ individuoȱ esȱ unȱ ayuntamientoȱ conȱ convenioȱ firmadoȱ (dinámicaȱ –llamadaȱ BDCONVȬ).ȱ ȱ 4.2.2.3ȱLaȱcodificaciónȱtemática,ȱlasȱvariablesȱyȱlasȱfuentes.ȱ Unaȱ vezȱ construidaȱ laȱ estructuraȱ deȱ lasȱ bases,ȱ elȱ siguienteȱ pasoȱ fueȱ añadirȱ todasȱ aquellasȱ variablesȱ queȱ permitieranȱ laȱ operacionalizaciónȱ yȱ análisisȱ loȱ másȱ completosȱ posibleȱ deȱ laȱ hipótesisȱ principal.ȱ Enȱ esteȱ pasoȱ seȱ pretendíaȱ medir,ȱ estoȱ es,ȱ buscarȱ criteriosȱdeȱobservaciónȱyȱclasificaciónȱdeȱlasȱpropiedadesȱdeȱlosȱconceptosȱimportantesȱ (Anduizaȱ Pereaȱ etȱ al.,ȱ 2009)ȱ conȱ elȱ propósitoȱ deȱ explicarȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentales,ȱ susȱ determinantesȱ yȱ susȱ consecuencias.ȱ Enȱ esteȱ sentidoȱ operacionalizarȱ esȱ “especificarȱ losȱ procedimientosȱ oȱ operacionesȱ queȱ seȱ hanȱ deȱ realizarȱ paraȱ obtenerȱunoȱoȱvariosȱindicadoresȱempíricosȱdeȱlaȱmanifestaciónȱdeȱunaȱpropiedadȱoȱvariableȱenȱ unȱcasoȱdeterminado”ȱ(AnduizaȱPereaȱetȱal.,ȱ2009:43).ȱ Vistoȱ elȱ marcoȱ teóricoȱ yȱ lasȱ característicasȱ delȱ sectorȱ educativoȱ enȱ suȱ vertienteȱ deȱ políticaȱpública,ȱyȱespecíficamenteȱsuȱencajeȱdesdeȱlasȱrelacionesȱintergubernamentales,ȱ hacenȱ faltaȱ comoȱ mínimoȱ tresȱ tiposȱ deȱ variables:ȱ institucionales,ȱ deȱ contextoȱ yȱ educativas.ȱ Nosȱ referimosȱ aȱ estosȱ conceptosȱ comoȱ variablesȱ porqueȱ sóloȱ seȱ puedeȱ hablarȱ deȱ variablesȱ cuandoȱ juntoȱ conȱ laȱ definiciónȱ delȱ conceptoȱ seȱ proporcionanȱ losȱ criteriosȱ paraȱ medirȱ cadaȱ conceptoȱ (Anduizaȱ Pereaȱ etȱal.,ȱ 2009),ȱ yȱ porȱ elloȱ agrupoȱ lasȱ informacionesȱenȱfunciónȱdeȱlasȱtresȱcaracterísticasȱanterioresȱyȱespecificoȱlosȱcriteriosȱ deȱmediciónȱespecíficosȱparaȱcadaȱconjuntoȱdeȱvariables.ȱȱȱ ȱ Conȱ todo,ȱ antesȱ deȱ detallarȱ elȱ procesoȱ deȱ agregaciónȱ deȱ variablesȱ paraȱ operacionalizarȱlosȱdistintosȱconceptos,ȱhayȱqueȱespecificarȱ elȱprocesoȱdeȱcodificaciónȱ másȱrelevanteȱqueȱseȱhaȱrealizadoȱparaȱpoderȱclasificarȱyȱordenarȱlosȱconveniosȱsegúnȱ suȱ objeto.ȱ Elȱ únicoȱ procesoȱ deȱ codificación216,ȱ ,ȱ seȱ haȱ realizadoȱ paraȱ ordenarȱ yȱ ȱCodificarȱesȱunȱprocesoȱdeȱagrupaciónȱdeȱdatosȱoriginalesȱenȱfunciónȱdeȱnúmerosȱoȱcódigosȱescogidosȱ porȱ elȱ investigadorȱ queȱ representanȱ conceptos,ȱ funcionandoȱ comoȱ variablesȱ categóricasȱ (Anduizaȱ Perea,ȱ Crespo,ȱyȱMéndezȱLago,ȱ2009).ȱȱ 216 248ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ sistematizarȱ laȱ variableȱ objeto/temaȱ delȱ convenio.ȱ Elȱ principalȱ requisitoȱ deȱ laȱ codificaciónȱ esȱ queȱ éstaȱ seaȱ exhaustivaȱ yȱ exclusivaȱ (Anduizaȱ Pereaȱ etȱ al.,ȱ 2009);ȱ yȱ enȱ esteȱ sentidoȱ laȱ codificaciónȱ seȱ realizóȱ despuésȱ delȱ vaciadoȱ deȱ todosȱ losȱobjetosȱ deȱ losȱ convenios,ȱconȱloȱcualȱcosaȱnoȱseȱcorríaȱelȱriesgoȱdeȱcrearȱcategoríasȱinútilesȱoȱolvidarȱ algunosȱ objetos.ȱ Laȱ codificaciónȱ hechaȱ aȱ posteriori,ȱ unaȱ vezȱ conocidoȱ elȱ universoȱ deȱ estudio,ȱ permiteȱ cumplirȱ losȱ criteriosȱ deȱ exhaustividadȱ yȱ exclusividadȱ puestoȱ queȱ seȱ asignanȱnúmerosȱaȱunȱuniversoȱconocidoȱyȱȱfinito.ȱ Paraȱelȱdesarrolloȱdeȱestaȱtesisȱseȱtrataȱdeȱunȱpasoȱmetodológicoȱfundamentalȱpuestoȱ que,ȱ comoȱ veremos,ȱ permiteȱ diferenciarȱ losȱ objetosȱ deȱ losȱ conveniosȱ yȱ establecerȱ unaȱ ciertaȱgradaciónȱcualitativaȱentreȱellos.ȱSiendoȱciertoȱqueȱelȱpropioȱDepartamentȱofrecíaȱ suȱpropiaȱinformaciónȱdeȱlosȱtemas/objetoȱdeȱlosȱconvenios,ȱseȱtrataȱdeȱunȱsistemaȱdeȱ codificaciónȱqueȱnoȱesȱniȱsistemáticoȱniȱhomogéneo,ȱdificultandoȱunȱanálisisȱtemporalȱyȱ deȱ contenidoȱ preciso217.ȱ Anteȱ estaȱ dificultadȱ optéȱ porȱ crearȱ miȱ propiaȱ clasificaciónȱ enȱ funciónȱ deȱ aspectosȱ sustantivosȱ delȱ contenidoȱ (objeto)ȱ yȱ deȱ laȱ intensidadȱ relacionalȱ – nivelȱdeȱacuerdoȱyȱuniónȱpolíticaȬȱqueȱsignificanȱlosȱdistintosȱconvenios.ȱLaȱnecesidadȱ deȱdiferenciarlosȱparteȱdeȱlaȱideaȱdeȱqueȱnoȱseȱpuedeȱclasificarȱigualȱunȱconvenioȱqueȱ estableceȱlaȱaperturaȱdeȱunaȱguarderíaȱmunicipalȱ(conȱlasȱimplicacionesȱdeȱtesoreríaȱyȱ deȱ gestiónȱ queȱ leȱ significanȱ alȱ gobiernoȱ local),ȱ conȱ unȱ convenioȱ deȱ cesiónȱ deȱ localesȱ paraȱ unȱ servicioȱ educativo,ȱ oȱ unȱ convenioȱ deȱ ceseȱ deȱ unaȱ escuelaȱ deȱ música.ȱ Así,ȱ clasificoȱlosȱconveniosȱaȱpartirȱdeȱcincoȱgrupos,ȱdondeȱtresȱsonȱrealmenteȱsustantivosȱyȱ dosȱsonȱdeȱcarizȱmásȱinstrumentalȱyȱdeȱadministraciónȱordinaria218.ȱ Enȱprimerȱlugarȱcodificoȱcomoȱ“tipoȱ1”ȱtodosȱaquellosȱconveniosȱqueȱseȱfirmanȱparaȱ laȱ “creaciónȱ deȱ estructuraȱ paraȱ laȱ prestaciónȱ delȱ servicioȱ públicoȱ educativo”.ȱ Enȱ esteȱ conceptoȱ engloboȱ todosȱ losȱ conveniosȱ queȱ permitenȱ laȱ instalaciónȱ deȱ institucionesȱ educativasȱenȱlasȱqueȱelȱgobiernoȱlocal,ȱoȱbienȱesȱtitularȱ(guarderías),ȱoȱbienȱjuegaȱunȱ papelȱ relevanteȱ enȱ laȱ gestiónȱ delȱ centroȱ yȱ seȱ aprovechaȱ deȱ formaȱ preferenteȱ deȱ suȱ ȱElȱDepartamentȱnoȱtieneȱunȱsistemaȱcerradoȱdeȱcodificaciónȱdelȱasuntoȱdeȱlosȱconvenios,ȱdeȱformaȱqueȱnoȱ hayȱ elementosȱ homogéneosȱ queȱ permitanȱ agruparȱ conȱ seguridadȱ losȱ conveniosȱ queȱ ȱ tratanȱ sobreȱ losȱ mismosȱasuntos.ȱȱȱ 218ȱSinȱembargoȱseȱtrataȱdeȱlaȱconversiónȱdeȱvariablesȱnominalesȱyȱporȱloȱtantoȱsuȱcodificaciónȱnuméricaȱnoȱ representaȱȱ 217 249 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ existenciaȱ (escuelasȱ deȱ música,ȱ danza…).ȱ Tambiénȱ incluyoȱ aquellasȱ políticasȱ queȱ generanȱ implicaciónȱ directaȱ delȱ municipioȱ enȱ laȱ políticaȱ educativa,ȱ básicamenteȱ delegacionesȱ oȱ transferenciasȱ deȱ competencias,ȱ asíȱ comoȱ lasȱ Oficinasȱ Municipalesȱ deȱ Escolarizaciónȱ (OME).ȱ Esteȱ códigoȱ identificaȱ aquellasȱ políticasȱ queȱ tienenȱ unȱ impactoȱ político,ȱeconómicoȱyȱsocialȱduraderoȱenȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱ Enȱ segundoȱ lugarȱ codificoȱ comoȱ “tipoȱ 2”ȱ todosȱ aquellosȱ conveniosȱ queȱ tratanȱ deȱ “crearȱ condicionesȱ paraȱ laȱ mejoraȱ educativa”.ȱ Bajoȱ esteȱ conceptoȱ engloboȱ todasȱ aquellasȱ actuacionesȱ que,ȱ sinȱ consolidarȱ institucionesȱ educativasȱ locales,ȱ puedenȱ generarȱ unaȱ implicaciónȱ mayorȱ delȱ municipioȱ enȱ tareasȱ educativas.ȱ Básicamenteȱ incluyoȱaquíȱtodosȱaquellosȱconveniosȱqueȱaúnanȱelȱtrabajoȱsobreȱelȱentornoȱeducativoȱ yȱelȱconocimientoȱdelȱterrenoȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱAsí,ȱprogramasȱfundamentalesȱ comoȱ losȱ Planesȱ Educativosȱ deȱ Entornoȱ (PEE),ȱ Qualifica’tȱ (deȱ transiciónȱ escuelaȬ trabajo)ȱ oȱ losȱ Espaciosȱ deȱ Bienvenidaȱ Educativaȱ (EBE)ȱ formanȱ parteȱ deȱ esteȱ código.ȱ Tambiénȱincluyoȱaquíȱaspectosȱcomoȱtareasȱdeȱrefuerzoȱaȱserviciosȱcomoȱelȱcomedorȱoȱ elȱ transporte,ȱ laȱ colaboraciónȱ enȱ laȱ formaciónȱ deȱ losȱ docentesȱ municipalesȱ oȱ lasȱ actividadesȱdeȱrefuerzoȱextraescolar.ȱSeȱtrataȱdeȱunȱcódigoȱqueȱenglobaȱtodasȱaquellasȱ actividades,ȱ generalmenteȱ puntuales,ȱ queȱ ȱ seȱ dedicanȱ aȱ trabajarȱ conȱ elȱ entornoȱ educativoȱdeȱlosȱmunicipiosȱyȱseȱhaceȱconȱlaȱcolaboraciónȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱEnȱ esteȱsentido,ȱpermiteȱlaȱprestaciónȱdeȱunaȱvariedadȱdeȱpolíticasȱeducativasȱmunicipalesȱ peroȱ suȱ existenciaȱ acostumbraȱ aȱ serȱ contingenteȱ yȱ temporal,ȱ enȱ comparaciónȱ conȱ lasȱ políticasȱidentificadasȱenȱelȱ“tipoȱ1”.ȱ Enȱ tercerȱ lugarȱ heȱ agrupadoȱ medianteȱ elȱ “tipoȱ 3”ȱ todosȱ aquellosȱ conveniosȱ queȱ reflejabanȱunȱ“soporteȱaȱlaȱestructuraȱeducativa”.ȱEsteȱconceptoȱagrupaȱtodosȱaquellosȱ acuerdosȱ enȱ materiaȱ deȱ ayudaȱ yȱ sostenimientoȱ deȱ institucionesȱ educativasȱ enȱ unȱ municipio.ȱEsteȱtipoȱtieneȱlaȱvoluntadȱdeȱsegregarȱlaȱcreaciónȱdeȱnuevasȱinstitucionesȱ (conveniosȱ “tipoȱ 1”)ȱ deȱ suȱ mantenimientoȱ yȱ promoción.ȱ Estaȱ agrupaciónȱ tieneȱ laȱ característicaȱ deȱ manifestarȱ laȱ voluntadȱ enȱ apuntalarȱ institucionesȱ educativasȱ yaȱ presentesȱsobreȱelȱterritorio.ȱDeȱtodasȱmaneras,ȱparaȱserȱmásȱpreciso,ȱdividoȱelȱcódigoȱ enȱ entreȱ losȱ conveniosȱ queȱ seȱ dedicanȱ aȱ apoyarȱ lasȱ estructurasȱ másȱ intensamenteȱ 250ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ relacionadasȱconȱelȱterritorioȱlocalȱ(financiaciónȱoȱampliaciónȱdeȱguarderíasȱyȱescuelasȱ deȱ música,ȱ porȱ ejemplo),ȱ yȱ aquellosȱ queȱ seȱ dedicanȱ aȱ colaborarȱ enȱ institucionesȱ noȱ localesȱ (cesiónȱ deȱ terrenosȱ paraȱ construccionesȱ deȱ institutos,ȱ serviciosȱ educativos…).ȱ Todosȱ estosȱ conveniosȱ seȱ caracterizanȱ porȱ noȱ otorgarȱ nuevasȱ capacidadesȱ aȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ peroȱ síȱ deȱ mejorarȱ lasȱ condicionesȱ enȱ queȱ laȱ políticaȱ educativaȱ seȱ implementaȱenȱsuȱterritorio,ȱdependaȱoȱnoȱdeȱellos.ȱ Finalmente,ȱ heȱ creadoȱ dosȱ tipologíasȱ residualesȱ yȱ deȱ carácterȱ puramenteȱ instrumentalȱ paraȱ darȱ respuestaȱ aȱ losȱ acuerdosȱ deȱ naturalezaȱ deȱ “administraciónȱ ordinaria”.ȱ Aspectosȱ comoȱ losȱ cambiosȱ deȱ nombreȱ deȱ lasȱ guarderíasȱ oȱ escuelasȱ deȱ músicaȱdebenȱpasarȱporȱconvenio,ȱperoȱnoȱpresentanȱsustanciaȱpolíticaȱalguna,ȱyȱlosȱheȱ codificadoȱbajoȱelȱconceptoȱ“actuacionesȱdeȱadministraciónȱordinaria”ȱyȱconȱelȱ“tipoȱ4”.ȱ Porȱotroȱlado,ȱlosȱ“Cesesȱdeȱactividades”ȱmunicipalesȱtambiénȱdebenȱserȱvehiculadosȱ medianteȱconvenioȱyȱlosȱheȱagrupadoȱbajoȱelȱ“tipoȱ5”.ȱComoȱseȱverá,ȱestasȱtipologíasȱ sonȱresidualesȱenȱrelaciónȱconȱlasȱtresȱanteriores.ȱ Aȱparte,ȱaȱcadaȱtipologíaȱespecíficaȱleȱasignoȱsuȱpropioȱsubcódigoȱenȱfunciónȱdeȱlaȱ políticaȱ concretaȱ queȱ implementa,ȱ deȱ formaȱ queȱ puedoȱ precisarȱ elȱ análisisȱ conȱ todoȱ rigorȱ sobreȱ cadaȱ políticaȱ individualizadamente.ȱ Asíȱ pues,ȱ elȱ libroȱ deȱ códigosȱ deȱ losȱ ȱ temas/objetoȱdeȱlosȱconveniosȱquedaȱdetalladoȱcomoȱsigue:ȱȱ 251 ȱ 5ȱ Ceseȱdeȱactividadesȱ 252ȱ ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropia 4ȱ Actuacionesȱdeȱadministraciónȱordinariaȱ estructuraȱnoȱlocalȱ 3ȱ 2ȱ Creaciónȱdeȱcondicionesȱparaȱlaȱmejoraȱ educativaȱ Soporteȱ estructuraȱ educativaȱ 1ȱ Creaciónȱestructuraȱparaȱlaȱprestaciónȱdelȱ servicioȱpúblicoȱeducativoȱȱ estructuraȱlocalȱȱ Códigoȱ Objetoȱ Subcódigoȱ 12ȱ 13ȱ 14ȱ 15ȱ 16ȱ 17ȱ 18ȱ 19ȱ 21ȱ 211ȱ 23ȱ 24ȱ 25ȱ 251ȱ 26ȱ 27ȱ 28ȱ 29ȱ 291ȱ 31ȱ 32ȱ 34ȱ 341ȱ 35ȱ 36ȱ 393ȱ 394ȱ 395ȱ 39ȱ 37ȱ 38ȱ 381ȱ 391ȱ 392ȱ 41ȱ 51ȱ 52ȱ 53ȱ 54ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Temaȱ CreaciónȱOficinaȱMunicipalȱdeȱEscolarizaciónȱ(OME)ȱ CreaciónȱEscuelaȱdeȱMúsicaȱ Creaciónȱconservatorioȱdeȱgradoȱmedioȱoȱsuperiorȱdeȱmúsicaȱ CreaciónȱEscuelaȱdeȱArteȱȱ Creaciónȱdeȱguarderíaȱ Creaciónȱescuelaȱdeȱdanzaȱ Delegaciónȱdeȱcompetenciasȱyȱtransferenciaȱdeȱgestiónȱdeȱcentrosȱeducativosȱaȱlosȱmunicipiosȱ Creaciónȱdeȱcentrosȱdeȱformaciónȱdeȱadultosȱyȱcentrosȱdeȱeducaciónȱespecialȱ AprobaciónȱyȱdesarrolloȱdeȱPlanesȱEducativosȱdeȱEntornoȱ(PEE)ȱ Protocolosȱdeȱcorresponsabilizaciónȱ ProgramaȱQualificaȇtȱ ActividadesȱcomplementariasȱespecíficasȱdeȱESOȱ(oȱequivalente)ȱparaȱalumnosȱconȱnecesidadesȱeducativasȱespecialesȱȱ Planesȱdeȱtransiciónȱalȱtrabajoȱyȱaccionesȱparaȱjóvenesȱdesescolarizadosȱoȱenȱparo.ȱPQPIȱ ColaboraciónȱenȱFPȱyȱgradosȱmediosȱ Formaciónȱdeȱprofesoradoȱ ProgramaȱEscuelasȱabiertasȱyȱorganizaciónȱactividadesȱextraescolaresȱmunicipalesȱ Financiaciónȱdeȱelementosȱgenéricosȱdeȱrefuerzoȱ(monitoresȱmediaȱpensión,ȱtransporte..)ȱ Atenciónȱeducativaȱaȱlaȱdiversidadȱ(incluyeȱcesiónȱdeȱespaciosȱparaȱestaȱfinalidad)ȱyȱespaciosȱdeȱbienvenidaȱeducativaȱ(EBE)ȱ Formaciónȱdeȱadultosȱȱ Obras/financiaciónȱenȱcentrosȱeducativosȱdeȱcompetenciaȱmunicipalȱ ampliaciónȱy/oȱfinanciaciónȱdeȱplazasȱenȱguarderíasȱ ampliaciónȱy/oȱfinanciaciónȱdeȱplazasȱenȱescuelasȱdeȱmúsicaȱȱ ampliaciónȱy/oȱfinanciaciónȱdeȱplazasȱenȱconservatoriosȱdeȱgradoȱmedioȱ ampliaciónȱy/oȱfinanciaciónȱdeȱplazasȱenȱescuelasȱdeȱarteȱ ampliaciónȱdeȱplazasȱenȱescuelasȱdeȱdanzaȱ financiaciónȱoȱcreaciónȱdeȱcamposȱdeȱaprendizajeȱ financiaciónȱoficinasȱmunicipalesȱdeȱescolarizaciónȱ(OME)ȱ financiaciónȱ/ȱampliaciónȱformaciónȱdeȱadultosȱ reconocimientoȱoficialȱdeȱtítulosȱyȱestudiosȱ financiaciónȱsuplementariaȱdeȱcentrosȱeducativosȱgeneralesȱ cesiónȱdeȱusoȱdeȱespaciosȱyȱmediosȱparaȱserviciosȱeducativosȱ cesiónȱdeȱusoȱdeȱespaciosȱyȱmediosȱparaȱformacionesȱdeȱgradoȱmedioȱ creaciónȱdeȱcentrosȱdeȱtitularidadȱnoȱmunicipalȱ(incluyeȱEOI)ȱ cesiónȱdeȱespacios,ȱobras,ȱampliaciónȱdeȱplazasȱenȱcentrosȱeducativosȱdeȱcompetenciaȱnoȱmunicipalȱCEIPsȱ cambiosȱdeȱnombreȱoȱdirecciónȱdeȱcentrosȱdocentesȱ Ceseȱdeȱguarderíaȱ Ceseȱdeȱescuelaȱdeȱmúsicaȱoȱconservatorioȱ ceseȱdeȱescuelaȱdeȱarteȱ Otrosȱcesesȱdeȱactividadȱ Tablaȱ4.5:ȱLibroȱdeȱcódigosȱestablecidoȱparaȱelȱobjetoȱdeȱlosȱconveniosȱcatalanes.ȱ 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ ȱ 4.2.3.1.1ȱAgregaciónȱdeȱvariables.ȱ Unaȱ vezȱ especificadoȱ elȱ principalȱ procesoȱ deȱ codificaciónȱ realizado,ȱ lasȱ basesȱ deȱ datosȱdefinitivasȱseȱconformanȱaȱpartirȱdeȱdosȱgrandesȱagrupacionesȱdeȱvariables:ȱlasȱ “originarias”ȱ yȱ lasȱ “secundarias”.ȱ Porȱ “originarias”ȱ entiendoȱ todasȱ aquellasȱ variablesȱ queȱseȱextraenȱdirectamenteȱaȱpartirȱdeȱlosȱdatosȱdeȱlosȱconvenios.ȱLasȱ“secundarias”ȱ sonȱlasȱvariablesȱqueȱpermitenȱenriquecerȱelȱanálisisȱdeȱformaȱexponencial,ȱyȱsonȱtodasȱ aquellasȱqueȱseȱobtienenȱdeȱformaȱindirectaȱaȱpartirȱdeȱconocerȱtresȱelementosȱclave:ȱlaȱ existenciaȱ deȱ firmaȱ deȱ unȱ convenio,ȱ elȱ añoȱ deȱ laȱ firmaȱ yȱ elȱ nombreȱ delȱ municipio.ȱ Triangulandoȱ estosȱ tresȱ datosȱ seȱ puedenȱ obtenerȱ todoȱ elȱ restoȱ deȱ variablesȱ institucionales,ȱ educativasȱ yȱ deȱ contextoȱ desagregadasȱ aȱ nivelȱ municipalȱ deȱ formaȱ lentaȱperoȱsencilla.ȱAdemás,ȱlaȱfechaȱdeȱlaȱentradaȱdelȱconvenioȱenȱlaȱAsesoríaȱJurídicaȱ delȱDepartamentȱmeȱpermiteȱobtenerȱunȱinstanteȱobjetivoȱenȱelȱtiempoȱalȱcualȱvincularȱ lasȱ variablesȱ deȱ periodoȱ político,ȱ puestoȱ queȱ indicaȱ elȱ momentoȱ enȱ queȱ seȱ llegóȱ aȱ unȱ acuerdoȱ políticoȱ sobreȱ elȱ objetoȱ deȱ laȱ relación219.ȱ Estasȱ variablesȱ seȱ obtienenȱ enȱ suȱ mayoríaȱaȱpartirȱdeȱdatosȱoficialesȱparaȱcadaȱmunicipioȱyȱcadaȱaño.ȱAsí,ȱaȱcadaȱunidadȱ seȱleȱasignanȱlosȱvaloresȱcorrespondientesȱaȱlasȱvariablesȱseleccionadasȱparaȱelȱañoȱenȱ concreto,ȱgenerandoȱunȱindividuoȱqueȱreflejaȱlosȱvaloresȱdeȱlasȱvariablesȱenȱfunciónȱdelȱ añoȱ yȱ delȱ municipioȱ queȱ firmaȱ elȱ convenio.ȱ Asíȱ puesȱ contaremosȱ aȱ partirȱ deȱ losȱ tresȱ grandesȱgruposȱdeȱvariablesȱidentificados,ȱgeneroȱunaȱserieȱdeȱmedidasȱqueȱfuncionenȱ comoȱ indicadoresȱ territoriales,ȱ políticos,ȱ socioȬdemográficos,ȱ económicos,ȱ educativos,ȱ deȱ relaciónȱ (deȱ políticaȱ pública)ȱ eȱ institucionalesȱ (deȱ estructuraȱ municipalȱ yȱ departamental).ȱEsteȱprocedimientoȱesȱelȱmismoȱparaȱlaȱconstrucciónȱdeȱlasȱtresȱbasesȱ deȱdatosȱcreadas.ȱȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ Enȱ elȱ mismoȱsentido,ȱcuentoȱconȱ unaȱ variableȱ temporalȱ tambiénȱ interesanteȱ queȱ indicaȱsiȱ elȱ convenioȱ llegóȱaȱserȱfirmadoȱoȱno.ȱConcretamenteȱ241ȱdeȱlosȱ6323ȱllegaronȱaȱAssesoriaȱJurídicaȱperoȱnoȱseȱllegaronȱaȱ firmar.ȱEnȱesteȱsentidoȱindicanȱunȱabortoȱdelȱprocesoȱyȱunȱciertoȱ“fracaso”ȱdeȱlaȱnegociación.ȱȱ 219 253 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ 4.2.3.1.2.ȱFuentesȱ Aȱ continuaciónȱ detalloȱ lasȱ principalesȱ variablesȱ yȱ losȱ indicadoresȱ queȱ configuranȱ cadaȱunaȱdeȱlasȱtresȱbasesȱdeȱdatos220.ȱNoȱdetalloȱlosȱtratamientosȱniȱtransformacionesȱ específicasȱ deȱ lasȱ variablesȱ hastaȱ elȱ momentoȱ delȱ análisis,ȱ cuandoȱ realmenteȱ cobreȱ sentidoȱlaȱexplicaciónȱdelȱporquéȱyȱcómoȱseȱtransforman.ȱ Tablaȱ4.6:ȱPrincipalesȱvariablesȱdeȱlaȱBDȱ2010*ȱ Variableȱ tipoȱdeȱindicadorȱ tipoȱdeȱdatoȱ Fuente**ȱ Nombreȱmunicipioȱ territorialȱ nominalȱ IDESCATȱ comarcaȱ territorialȱ nominalȱ IDESCATȱ provinciaȱ territorialȱ nominalȱ IDESCATȱ capitalȱdeȱcomarcaȱ institucionalȱ nominalȱ IDESCATȱ capitalȱdeȱprovinciaȱ institucionalȱ nominalȱ IDESCATȱ poblaciónȱ socioȬdemográficoȱ nominalȱ IDESCATȱ extranjerosȱempadronadosȱ socioȬdemográficoȱ intervaloȱ IDESCATȱ poblaciónȱporȱgruposȱdeȱedadȱ socioȬdemográficoȱ intervaloȱ IDESCATȱ Númeroȱtotalȱdeȱconveniosȱfirmadosȱ(99Ȭ10)ȱ relaciónȱ intervaloȱ BDCONVȱ Frecuenciaȱdeȱobjetoȱconvenioȱȱ relaciónȱ nominalȱ BDCONVȱ Totalȱcentrosȱeducativosȱ(pubȱyȱȱpriv)ȱ educativoȱ intervaloȱ ENSENYAMENTȱ Totalȱdeȱalumnosȱ(pubȱyȱpriv)ȱ educativoȱ intervaloȱ ENSENYAMENTȱ Tipologíasȱcentrosȱeducativosȱ(pubȱyȱpriv)ȱ educativoȱ intervaloȱ ENSENYAMENTȱ Númeroȱdeȱdocentesȱporȱnivelȱ educativoȱ intervaloȱ ENSENYAMENTȱ Centrosȱeducaciónȱnoȱregladaȱ educativoȱ intervaloȱ ENSENYAMENTȱ Alumnosȱcentrosȱnoȱregladaȱ educativoȱ intervaloȱ ENSENYAMENTȱ AprobadosȱyȱsuspendidosȱESOȱ(pubȱyȱpriv)ȱ educativoȱ intervaloȱ ENSENYAMENTȱ Paroȱȱ económicoȱ intervaloȱ IDESCATȱ IRPFȱ económicoȱ intervaloȱ IDESCATȱ IBIȱ económicoȱ intervaloȱ IDESCATȱ Alumnosȱmatriculadosȱ(pubȱyȱpriv)ȱ educativoȱ intervaloȱ ENSENYAMENTȱ Alumnosȱextranjerosȱmatriculadosȱ educativoȱ intervaloȱ ENSENYAMENTȱ NúmeroȱdeȱAlcaldesȱdelȱmunicipioȱ políticoȱ intervaloȱ ICPSȱ Númeroȱdeȱpartidosȱenȱelȱgobiernoȱmunicipioȱ políticoȱ intervaloȱ ICPSȱ *Estaȱbaseȱcontieneȱtodasȱlasȱvariablesȱparaȱlosȱañosȱ2001,ȱ2003,2004ȱyȱ2010.ȱ **IDESCAT:ȱInstitutȱd’EstadísticaȱdeȱCatalunyaȱ/ȱENSENYAMENT:ȱSeccióȱd’EstadísticaȱdelȱDepartamentȱd’Ensenyamentȱȱ/ȱ BDCONV:ȱBaseȱdeȱdatosȱdeȱConveniosȱ/ȱICPS:ȱBancȱdeȱdades:ȱDonesȱiȱhomesȱprotagonistesȱaȱlesȱinstitucionsȱdemocràtiquesȱ catalanes.ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱ ȱ ȱ ȱ Paraȱ consultarȱ elȱ detalleȱ completoȱ deȱ laȱ desagregaciónȱ deȱ losȱ datos,ȱ seȱ encuentraȱ enȱ elȱ anexoȱ elȱ libroȱ completoȱdeȱlasȱvariablesȱqueȱlasȱdetalla,ȱyȱelȱCDȱconȱlaȱbaseȱdeȱdatosȱoriginal.ȱ 220 254 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ ȱ ȱ Tablaȱ4.7:ȱPrincipalesȱvariablesȱBDCONVȱ Variableȱ tipoȱdeȱindicadorȱ tipoȱdeȱdatoȱ Fuente*ȱ añoȱ municipioȱ institucionalȱ intervaloȱ ENSENYAMENTȱ territorialȱ nominalȱ ENSENYAMENTȱ uniónȱ institucionalȱ nominalȱ ENSENYAMENTȱ Tipologíaȱ institucionalȱ nominalȱ ENSENYAMENTȱ comarcaȱ territorialȱ nominalȱ IDESCATȱ provinciaȱ territorialȱ nominalȱ IDESCATȱ poblaciónȱañoȱ socioȬdemográficoȱ intervaloȱ IDESCATȱ duraciónȱconvenioȱ institucionalȱ intervaloȱ ENSENYAMENTȱ competenciaȱ institucionalȱ nominalȱ ENSENYAMENTȱ relacionesȱ institucionalȱ nominalȱ ENSENYAMENTȱ vetoȱ institucionalȱ nominalȱ ENSENYAMENTȱ gastoȱlocalȱ económicoȱ nominalȱ ENSENYAMENTȱ gastoȱGeneralitatȱ económicoȱ nominalȱ ENSENYAMENTȱ servicioȱlocalȱ institucionalȱ nominalȱ ENSENYAMENTȱ nuevoȱservicioȱlocalȱ institucionalȱ nominalȱ ENSENYAMENTȱ ayudaȱservicioȱlocalȱ institucionalȱ nominalȱ ENSENYAMENTȱ actorȱprivadoȱ institucionalȱ nominalȱ ENSENYAMENTȱ contraprestaciónȱprivadoȱ institucionalȱ nominalȱ ENSENYAMENTȱ participaciónȱ institucionalȱ nominalȱ ENSENYAMENTȱ Temaȱ relaciónȱ nominalȱ ENSENYAMENTȱ Subtemaȱ relaciónȱ nominalȱ ENSENYAMENTȱ Fechaȱfirmaȱ relaciónȱ ordinalȱ ENSENYAMENTȱ Consellerȱ políticoȱ nominalȱ ENSENYAMENTȱ mandatoȱConsellerȱ políticoȱ ordinalȱ IDESCATȱ legislaturaȱGeneralitatȱ políticoȱ intervaloȱ IDESCATȱ %ȱlegislaturaȱGeneralitatȱtranscurridoȱ políticoȱ intervaloȱ IDESCATȱ legislaturaȱlocalȱ políticoȱ ordinalȱ IDESCATȱ %ȱlegislaturaȱlocalȱtranscurridaȱȱ políticoȱ intervaloȱ IDESCATȱ OrganismoȱresponsableȱGeneralitatȱ institucionalȱ nominalȱ ENSENYAMENTȱ Acuerdoȱfinalȱ relaciónȱ nominalȱ ENSENYAMENTȱ poblaciónȱescolarȱañoȱ educativoȱ intervaloȱ ENSENYAMENTȱ centrosȱescolaresȱañoȱ educativoȱ intervaloȱ ENSENYAMENTȱ docentesȱañoȱ educativoȱ intervaloȱ ENSENYAMENTȱ poblaciónȱagrupadaȱporȱedadesȱañoȱ educativoȱ intervaloȱ IDESCATȱ Alcaldeȱqueȱfirmaȱelȱconvenioȱ políticoȱ nominalȱ ICPSȱ Partidoȱalcaldeȱ políticoȱ nominalȱ ICPSȱ Duraciónȱalcaldeȱmandatoȱ políticoȱ intervaloȱ ICPSȱ Númeroȱpartidosȱgobiernoȱañoȱ políticoȱ intervaloȱ ICPSȱ Númeroȱdeȱalcaldesȱañoȱ políticoȱ intervaloȱ ICPSȱ Númeroȱalcaldesȱ2010ȱ políticoȱ intervaloȱ ICPSȱ Númeroȱdeȱpartidosȱ2010ȱ políticoȱ intervaloȱ ICPSȱ *ȱIDESCAT:ȱInstitutȱd’EstadísticaȱdeȱCatalunyaȱ/ȱENSENYAMENT:ȱSeccióȱd’EstadísticaȱdelȱDepartamentȱd’Ensenyamentȱȱ/ȱȱ ICPS:ȱBancȱdeȱdades:ȱDonesȱiȱhomesȱprotagonistesȱaȱlesȱinstitucionsȱdemocràtiquesȱcatalanes.ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱ 255 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ ȱ Tablaȱ4.8:ȱPrincipalesȱvariablesȱBDCELȱ Variableȱ grupoȱdeȱindicadorȱ tipoȱdeȱdatoȱ Fuente*ȱ Municipioȱ territorialȱ nominalȱ ȱJeunesseȱSportsȱVieȱAssociativeȱ poblaciónȱ socioȬdemográficoȱ intervaloȱ ȱJeunesseȱSportsȱVieȱAssociativeȱ CommunautéȱdeȱCommunesȱ institucionalȱ nominalȱ ȱJeunesseȱSportsȱVieȱAssociativeȱ CELȱ2000ȱ relaciónȱ intervaloȱ ȱJeunesseȱSportsȱVieȱAssociativeȱ CELȱ2002ȱ relaciónȱ intervaloȱ ȱJeunesseȱSportsȱVieȱAssociativeȱ CELȱ2003ȱ relaciónȱ intervaloȱ ȱJeunesseȱSportsȱVieȱAssociativeȱ CELȱ2004ȱ relaciónȱ intervaloȱ ȱJeunesseȱSportsȱVieȱAssociativeȱ CELȱ2006ȱ relaciónȱ intervaloȱ ȱJeunesseȱSportsȱVieȱAssociativeȱ CELȱ2010ȱ relaciónȱ intervaloȱ ȱJeunesseȱSportsȱVieȱAssociativeȱ CELȱ2011ȱ relaciónȱ intervaloȱ ȱJeunesseȱSportsȱVieȱAssociativeȱ centrosȱdocentesȱ(pubȱyȱpriv)ȱ educativoȱ intervaloȱ INSEEȱ alumnosȱmatriculadosȱporȱcentrosȱ educativoȱ intervaloȱ INSEEȱ poblaciónȱporȱgruposȱdeȱedadȱ socioȬdemográficoȱ intervaloȱ INSEEȱ Rentaȱhogaresȱ(revenu)ȱ económicoȱ intervaloȱ INSEEȱ Paroȱȱ económicoȱ intervaloȱ INSEEȱ *INSEE:ȱInstitutȱnationalȱdeȱlaȱstatistiqueȱetȱdesȱétudesȱéconomiquesȱ/ȱJeunesseȱSportsȱVieȱAssociativeȱ:vaciadoȱpropioȱdelȱ Ministerio.ȱȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱ ȱ Enȱestasȱtresȱbasesȱdeȱdatos,ȱtodasȱyȱcadaȱunaȱdeȱlasȱvariablesȱdeȱlasȱbasesȱdeȱdatosȱ tomanȱelȱvalorȱcorrespondienteȱaȱcadaȱmunicipioȱenȱfunciónȱdeȱlaȱfechaȱdeȱlaȱfirmaȱdelȱ convenioȱ paraȱ laȱ BDCONV,ȱ yȱ delȱ añoȱ queȱ correspondaȱ enȱ laȱ BD2010ȱ yȱ BDCEL.ȱ Laȱ cuartaȱbaseȱdeȱdatosȱesȱBDIMȱyȱesȱunaȱespecificaciónȱdeȱBD2010ȱparaȱcrearȱelȱíndiceȱdeȱ capacidadȱeducativa.ȱ ȱȱ Aȱ continuaciónȱ explicoȱ queȱ tipoȱ deȱ informaciónȱ seȱ puedeȱ obtenerȱ deȱ cadaȱ unaȱ deȱ ellas,ȱpuestoȱqueȱenȱfunciónȱdeȱsuȱconstrucciónȱyȱdeȱlaȱdisposiciónȱyȱcontenidoȱdeȱlasȱ filasȱyȱlasȱcolumnasȱpodemosȱrealizarȱunȱtipoȱdeȱinvestigaciónȱuȱotro.ȱEnȱlosȱtresȱcasosȱ paraȱ conseguirȱ unaȱ baseȱ numéricaȱ seȱ estandarizaronȱ losȱ valoresȱ paraȱ queȱ fueranȱ comprobablesȱ yȱ comparables.ȱ Así,ȱ laȱ tesisȱ seȱ sustentaȱ enȱ tresȱ basesȱ deȱ “resultado”ȱ yȱ unaȱ baseȱ “dinámica”.ȱ Enȱ lasȱ tresȱ basesȱ deȱ resultadoȱ lasȱ observacionesȱ (filas)ȱ seȱ correspondenȱconȱlaȱunidadȱterritorialȱmunicipio,ȱmientrasȱqueȱenȱlaȱbaseȱdinámicaȱlasȱ observacionesȱseȱcorrespondenȱȱconȱelȱconjuntoȱdeȱayuntamientosȱqueȱhanȱfirmadoȱunȱ 256 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ ȱ convenioȱdesdeȱ1999ȱhastaȱ2010.ȱEnȱambosȱcasosȱlasȱcolumnasȱrepresentanȱlosȱvaloresȱ deȱlasȱvariablesȱindicadasȱanteriormente.ȱ Laȱ BD2010ȱ (yȱ subsidiariamenteȱ laȱ BDIM)ȱ seȱ configuraȱ comoȱ laȱ baseȱ deȱ losȱ 947ȱ municipiosȱcatalanesȱconȱlasȱvariablesȱespecificadasȱanteriormenteȱparaȱlosȱañosȱ2001,ȱ 2003,ȱ 2004ȱ yȱ 2010221.ȱ Éstaȱ permiteȱ analizarȱ enȱ formaȱ deȱ “fotoȱ fija”ȱ laȱ evoluciónȱ yȱ losȱ efectosȱqueȱlasȱinterrelacionesȱhanȱproducidoȱenȱlosȱgobiernosȱlocalesȱcatalanesȱenȱdoceȱ años.ȱ Además,ȱ estaȱ baseȱ deȱ datosȱ seȱ enriqueceȱ notablementeȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ incorporaciónȱ deȱ datosȱ deȱ laȱ BDCONV,ȱ queȱ permiteȱ añadirȱ indicadoresȱ deȱ relación,ȱ debidamenteȱtransformados.ȱPorȱotroȱlado,ȱelȱelevadoȱnúmeroȱdeȱvariablesȱqueȱincluyeȱ respondeȱ aȱ laȱ necesidadȱ deȱ controlarȱ losȱ análisisȱ estadísticosȱ desdeȱ múltiplesȱ perspectivas,ȱ asíȱ comoȱ relacionarȱ indicadoresȱ deȱ entornoȱ (social,ȱ económico),ȱ deȱ políticaȱ públicaȱ (educativa)ȱ yȱ políticosȱ paraȱ entenderȱ losȱ determinantesȱ delȱ cambioȱ institucionalȱyȱdelȱprocesoȱdeȱcapacitaciónȱeducativaȱdeȱlosȱmunicipiosȱcatalanes.ȱTanȱ sóloȱ aȱ efectosȱ delȱ últimoȱ capítuloȱ creoȱ laȱ BDIM,ȱ queȱ esȱ unaȱ baseȱ queȱ contieneȱ unaȱ selecciónȱdeȱvariablesȱyȱelȱÍndiceȱdeȱMunicipalizaciónȱeducativo222.ȱȱ LaȱBDCELȱesȱunaȱreproducciónȱaȱescalaȱreducidaȱdeȱlaȱBD2010,ȱperoȱenȱrelaciónȱconȱ losȱ 588ȱ municipiosȱ delȱ Departamentoȱ deȱ laȱ Hauteȱ Garonne.ȱ Entiendoȱ queȱ éstaȱ cumpleȱ losȱrequisitosȱmínimosȱparaȱdemostrarȱqueȱunȱanálisisȱsimilarȱalȱqueȱpropongoȱparaȱelȱ casoȱcatalánȱesȱposibleȱenȱlaȱrealidadȱpolíticoȬinstitucionalȱfrancesa.ȱLaȱBDCELȱincluyeȱ unaȱselecciónȱdeȱlasȱvariablesȱqueȱhaȱsidoȱposibleȱconseguirȱintentandoȱcubrirȱtodosȱlosȱ tiposȱdeȱindicadoresȱrelevantes.ȱȱ Finalmente,ȱ laȱ BDCONVȱ seȱ configuraȱ comoȱ laȱ baseȱ queȱ permiteȱ elȱ análisisȱ puramenteȱtemporalȱdeȱlasȱrelacionesȱestablecidasȱentreȱGeneralitatȱyȱmunicipios.ȱEstaȱ baseȱtomaȱcomoȱpuntoȱdeȱpartidaȱtodoȱelȱtrabajoȱdeȱvaciadoȱdeȱlosȱconveniosȱyȱpermiteȱ unȱanálisisȱdinámicoȱdeȱlasȱrelaciones.ȱSuȱcreaciónȱrespondeȱaȱlaȱnecesidadȱdelȱanálisisȱ ȱNoȱcontieneȱdatosȱdeȱ1999ȱporqueȱnoȱexistenȱdatosȱdesagregadosȱaȱnivelȱmunicipalȱhastaȱ2001.ȱTomoȱ 2003ȱyȱ2004ȱporquéȱrepresentanȱlosȱmomentosȱdeȱcambioȱpolíticoȱCiUȬPSC/ERC/ICȬVȱyȱ2010ȱcomoȱfechaȱ finalȱdelȱestudio.ȱ 222ȱTodasȱellasȱseȱencuentranȱenȱelȱanexoȱelectrónico.ȱ 221 257 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ longitudinal,ȱperoȱtambiénȱaȱlaȱutilidadȱdelȱtrasvaseȱdeȱdatosȱrelevantesȱaȱlaȱBD2010,ȱ queȱlaȱconfiguranȱcomoȱlaȱbaseȱdeȱreferenciaȱdeȱlaȱtesis.ȱȱ ȱȱ 4.2.2.4ȱElȱanálisisȱestadístico.ȱ Unaȱvezȱdetalladoȱelȱprocesoȱdeȱcreaciónȱdeȱlasȱbasesȱdeȱdatosȱconvieneȱhacerȱunaȱ breveȱreflexiónȱenȱrelaciónȱconȱlosȱfundamentosȱyȱusosȱdelȱanálisisȱestadísticoȱqueȱ seȱ realizaȱ aȱ continuación.ȱ Deȱ entradaȱ convieneȱ subrayarȱ queȱ elȱ hechoȱ deȱ tomarȱ comoȱ fundamentoȱdelȱanálisis,ȱmásȱqueȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenȱsíȱmismos,ȱsusȱrelaciones,ȱesȱ unaȱinnovaciónȱfundamentalȱenȱelȱanálisisȱdelȱneoinstitucionalismo.ȱȱ Laȱ cantidadȱ deȱ variablesȱ eȱ indicadoresȱ permitenȱ hacerȱ análisisȱ estadísticosȱ deȱ granȱ complejidadȱyȱprofundidad.ȱSinȱembargo,ȱmuchosȱdeȱlosȱargumentosȱexpuestosȱenȱlasȱ seccionesȱ siguientesȱ seȱ explicanȱ suficientementeȱ conȱ tablasȱ deȱ contingenciaȱ yȱ gráficosȱ simples.ȱ Siempreȱ queȱ seaȱ suficienteȱ paraȱ sustentarȱ laȱ argumentaciónȱ expuesta,ȱ seȱ preferiránȱesteȱtipoȱdeȱpresentacionesȱdeȱresultados.ȱ Paraȱ losȱ capítulosȱ 5ȱ yȱ 6ȱ utilizoȱ básicamenteȱ unȱ conjuntoȱ técnicasȱ estadísticasȱ generales,ȱunivariantesȱyȱbivariantes,ȱqueȱsirvenȱdeȱguíaȱparaȱlaȱinterpretaciónȱdeȱlosȱ datos.ȱSinȱembargo,ȱlasȱtécnicasȱalȱconcreto,ȱcomoȱlaȱtransformaciónȱdeȱlosȱindicadoresȱ yȱlaȱcreaciónȱdeȱíndices,ȱseȱcomentanȱenȱelȱmomentoȱenȱqueȱseȱutilicen,ȱconȱlaȱfinalidadȱ deȱaligerarȱlaȱpresenteȱlectura.ȱEnȱcualquierȱcasoȱelȱanálisisȱestadísticoȱdeȱlosȱgobiernosȱ localesȱ pivotaȱ siempreȱ sobreȱ cuatroȱ grandesȱ dimensiones:ȱ espacio,ȱ tiempo,ȱ políticaȱ eȱ institucionesȱ (Magre,ȱ 1999;ȱ Ramosȱ Gallarín,ȱ Aldaȱ Fernández,ȱ Cicuéndezȱ Santamaria,ȱ Gonzálezȱ Gómez,ȱ yȱ Lópezȱ Nieto,ȱ 2006)ȱ yȱ esteȱ estudioȱ noȱ escapaȱ aȱ ellas.ȱ Además,ȱ losȱ estudiosȱ clásicosȱ deȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱ hanȱ buscadoȱ siempreȱ caracterizar:ȱ laȱ intensidadȱ deȱ lasȱ relaciones,ȱ laȱ naturalezaȱ deȱ éstas,ȱ laȱ presenciaȱ oȱ ausenciaȱ deȱ jerarquíaȱ ȱ (asimetría)ȱ yȱ susȱ efectos.ȱ Estosȱ factoresȱ sonȱ losȱ queȱ meȱ vanȱ aȱ ayudarȱaȱexplicarȱlasȱdiferenciasȱyȱlasȱsimilitudesȱgeneradasȱporȱlasȱinterdependenciasȱ institucionalesȱ entreȱ losȱ municipios,ȱ ponderandoȱ elȱ papelȱ queȱ juegaȱ cadaȱ factorȱ enȱ laȱ explicación.ȱȱ 258 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ ȱ Laȱ dimensiónȱ territorialȱ esȱ fundamental,ȱ puestoȱ queȱ esȱ unaȱ deȱ lasȱ queȱ demuestraȱ másȱ capacidadȱ heurísticaȱ enȱ elȱ estudioȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ (Magre,ȱ 1999).ȱ Laȱ estructuraȱ municipal,ȱ concretamenteȱ laȱ poblaciónȱ yȱ suȱ organizaciónȱ políticoȬ administrativa,ȱ esȱ unȱ factorȱ queȱ atempera,ȱ reduceȱ oȱ ampliaȱ lasȱ variablesȱ explicativas.ȱ Porȱloȱtanto,ȱesȱunaȱdimensiónȱfundamentalȱqueȱtiendeȱaȱexplicarloȱtodo,ȱperoȱtambiénȱ aȱ complicarloȱ todo,ȱ escondiendoȱ efectosȱ latentesȱ yȱ destacandoȱ variablesȱ espurias.ȱ Esȱ fuenteȱdeȱmulticolinealidadȱqueȱesȱnecesarioȱcontrolar.ȱ Laȱ dimensiónȱ temporalȱ esȱ claveȱ enȱ todoȱ análisisȱ deȱ cambioȱ institucional.ȱ Elȱ indicadorȱ principalȱ sonȱ lasȱ fechasȱ yȱ laȱ acumulaciónȱ enȱ elȱ tiempoȱ deȱ lasȱ instituciones.ȱ Estaȱ dimensiónȱ permiteȱ explicarȱ yȱ matizarȱ multitudȱ deȱ efectosȱ que,ȱ deȱ noȱ tenerȱ enȱ cuentaȱ estaȱ dimensión,ȱ correríanȱ elȱ riesgoȱ deȱ presentarȱ sesgosȱ gravesȱ enȱ laȱ interpretación.ȱ Laȱ dimensiónȱ políticaȱ tieneȱ queȱ verȱ conȱ aquellosȱ elementosȱ queȱ potencialmenteȱ seȱ explicanȱporȱlaȱcoincidenciaȱdeȱunȱdeterminadoȱprogramaȱpolítico,ȱoȱporȱunȱmomentoȱ políticoȱdeterminado.ȱTambiénȱañadoȱfactoresȱdeȱtiempoȱenȱelȱanálisisȱpolítico,ȱpuestoȱ queȱlaȱpermanenciaȱdeȱlosȱalcaldesȱenȱelȱcargoȱyȱlaȱestabilidadȱgeneralȱdelȱconsistorioȱ seȱpresentanȱcomoȱindicadoresȱdeȱestaȱdimensiónȱpolítica.ȱ Finalmente,ȱ porȱ dimensiónȱ institucionalȱ entiendoȱ todasȱ aquellasȱ institucionesȱ educativasȱ queȱ seȱ encuentranȱ enȱ unȱ territorioȱ enȱ unȱ momentoȱ temporalȱ yȱ políticoȱ concreto.ȱ Esȱ decir,ȱ analizarȱ enȱ términosȱ estructuralesȱ laȱ capacidadȱ educativaȱ enȱ unȱ momentoȱ yȱ espacioȱ precisosȱ permiteȱ controlarȱ otrosȱ factores,ȱ especialmenteȱ losȱ políticosȱ yȱ losȱ deȱ población,ȱ queȱ deȱ otraȱ formaȱ tomaríanȱ unaȱ relevanciaȱ sobredimensionada.ȱȱ Así,ȱintentoȱconstruirȱunȱrelatoȱordenadoȱyȱsistemáticoȱdeȱtodosȱlosȱaspectosȱhastaȱ ahoraȱ considerados,ȱ yȱ queȱ enȱ suȱ conjuntoȱ meȱ llevanȱ aȱ concluirȱ queȱ paraȱ analizarȱ lasȱ políticasȱ educativasȱ municipalesȱ hayȱ queȱ entenderȱ primeroȱ laȱ capacidadȱ deȱ relacionarseȱconȱelȱcentroȱpolítico.ȱ ȱȱ 259 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ 4.3ȱLosȱconveniosȱyȱlosȱcontratsȱcomoȱinstrumentos:ȱ¿carrot,ȱsermonȱoȱstick?ȱ ȱ Elȱprimerȱanálisisȱenȱprofundidadȱbasadoȱenȱlosȱdatosȱrecogidosȱdeȱlosȱconveniosȱloȱ dedicoȱ precisamenteȱ aȱ caracterizarlosȱ comoȱ instrumentoȱ deȱ implementaciónȱ deȱ políticasȱ públicas.ȱ Laȱ mayorȱ parteȱ deȱ losȱ conveniosȱ representanȱ unaȱ actividad,ȱ unaȱ decisiónȱ políticaȱ delȱ gobiernoȱ enȱ sentidoȱ amplio,ȱ sobreȱ elȱ sectorȱ educativo.ȱ Definirȱ empíricamenteȱcómoȱsonȱlosȱconveniosȱqueȱseȱhanȱfirmadoȱesȱunȱejercicioȱqueȱpermiteȱ explicitarȱanteȱquéȱtipoȱdeȱinstrumentoȱnosȱencontramos.ȱȱ ȱȱ Enȱ elȱ desarrolloȱ deȱ unȱ Estadoȱ descentralizado,ȱ complejoȱ yȱ pluralȱ comoȱ elȱ españolȱ existenȱ unȱ conjuntoȱ deȱ principiosȱ queȱ ordenanȱ lasȱ múltiplesȱ relacionesȱ entreȱ lasȱ diversasȱ partes,ȱ siempreȱ deȱ formaȱ abstracta223.ȱ Sinȱ embargo,ȱ puedenȱ resumirseȱ tresȱ principiosȱ(MartínezȬAlonsoȱCampsȱetȱal.,ȱ2009):ȱ 1. Queȱ seȱ establecenȱ unosȱ deberesȱ deȱ cooperación,ȱ colaboraciónȱ yȱ coordinaciónȱ paraȱtodasȱlasȱadministraciones;ȱ 2. Queȱ laȱ articulaciónȱ delȱ modeloȱ debeȱ descansarȱ enȱ laȱ observanciaȱ deȱ losȱ principiosȱdeȱlealtadȱinstitucional,ȱsolidaridadȱyȱsubsidiariedad.ȱ 3. Queȱesteȱmodeloȱesȱaplicableȱaȱtodasȱlasȱrelacionesȱintergubernamentales:ȱentreȱ gobiernosȱ deȱ distintosȱ ámbitosȱ territorialesȱ entreȱ ellosȱ (Estado,ȱ Comunidadesȱ Autónomas,ȱ municipios),ȱ yȱ entreȱ gobiernosȱ delȱ mismoȱ nivelȱ territorialȱ (provincias,ȱcomarcasȱyȱȱmunicipios).ȱ ȱ Porȱotroȱlado,ȱenȱFrancia,ȱseȱhaȱextendidoȱprogresivamenteȱȱelȱusoȱdeȱlosȱproyectosȱ yȱlaȱrelajaciónȱdeȱlasȱrelacionesȱpublico/privado.ȱTodosȱlosȱcambiosȱparecenȱdirigirseȱaȱ laȱnegociaciónȱdeȱlaȱacciónȱpúblicaȱyȱlaȱmultiplicaciónȱdeȱlosȱcontratosȱcomoȱformaȱdeȱ ȱEsteȱmodeloȱseȱdescribeȱenȱdosȱleyesȱestatales:ȱlaȱLeyȱ7/1985,ȱreguladoraȱdeȱlasȱBasesȱdeȱRégimenȱLocal,ȱ yȱlaȱLȱ30/1992,ȱdeȱRégimenȱJurídicoȱdeȱlasȱAdministracionesȱPúblicasȱyȱdelȱProcedimientoȱAdministrativoȱ Común:ȱLBRL,ȱarts.ȱ10ȱyȱ55ȱaȱ62;ȱLRJPAC,ȱarts.ȱ3.2ȱyȱ4ȱaȱ10.ȱ 223 260 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ ȱ gobiernoȱ (J.ȱ P.ȱ Gaudin,ȱ2007).ȱ Éstaȱ formaȱ deȱ gobiernoȱ está,ȱparaȱ Gaudin,ȱ impregnadaȱ deȱintencionalidadȱpolíticaȱeȱideológica:ȱ “Laȱ méthodeȱ contractuelleȱ participeȱ deȱ l’idéalȱ etȱ deȱ laȱ cultureȱ politiqueȱ duȱ contrat,ȱ oùȱ l’accordȱ librementȱ discutéȱ faitȱ laȱ loiȱ desȱ parties.ȱ Elleȱ connoteȱ l’échangeȱ légitime,ȱ l’adhésionȱ àȱ desȱ normesȱ communesȱ etȱ leȱ libreȱ consentementȱ individuel.ȱ Elleȱ estȱ enȱ phaseȱ avecȱ lesȱ convictionsȱ individualistesȱetȱlesȱthèmesȱlibérauxȱquiȱseȱrattachent,ȱenȱéconomieȱcommeȱailleurs,ȱàȱlaȱcroyanceȱ enȱlaȱcentralitéȱduȱsujetȱrationnel”.ȱ(J.ȱP.ȱGaudin,ȱ2004:45).ȱ ȱ Laȱvinculaciónȱjurídicaȱqueȱnaceȱdeȱestosȱmandatosȱyȱprincipiosȱesȱrelativa,ȱpuestoȱ queȱ necesitaȱ delȱ impulsoȱ políticoȱ deȱ losȱ gobiernosȱ queȱ rigenȱ lasȱ administracionesȱ respectivas.ȱ Enȱ elȱ fondo,ȱ loȱ queȱ seȱ derivaȱ delȱ modeloȱ esȱ laȱ exigenciaȱ deȱ unaȱ serieȱ deȱ comportamientosȱ queȱ debenȱ observarseȱ enȱ elȱ flujoȱ deȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentales.ȱAȱpartirȱdeȱestasȱpremisas,ȱresumoȱelȱdiseñoȱpolíticoȬlegalȱdeȱlosȱ conveniosȱ yȱ deȱ losȱ contratsȱ francesesȱ paraȱ posteriormenteȱ detallarȱ susȱ característicasȱ morfológicas.ȱ ȱ 4.3.1ȱElȱdiseñoȱinstitucionalȱdeȱconveniosȱyȱcontrats.ȱ Laȱ principalȱ característicaȱ deȱ losȱ conveniosȱ yȱ losȱ contratsȱ esȱ queȱ representanȱ unȱ acuerdoȱ voluntarioȱ entreȱ losȱ firmantesȱ sobreȱ unȱ temaȱ concretoȱ yȱ paraȱ realizarȱ unaȱ actividad,ȱ relejandoȱ unȱ acuerdoȱ deȱ intenciones.ȱ Asíȱ pues,ȱ laȱ primeraȱ característicaȱ esȱ queȱseȱtrataȱdeȱinstrumentosȱpolíticosȱnoȱcoercitivos,ȱdondeȱningunoȱdeȱlosȱnivelesȱdeȱ gobiernoȱ utilizaȱ suȱ potestasȱ paraȱ imponerȱ unaȱ determinadaȱ visiónȱ oȱ soluciónȱ aȱ unȱ problemaȱ público224.ȱ Laȱ gobernanzaȱ multinivelȱ yȱ laȱ descentralizaciónȱ sonȱ excelentesȱ puntosȱ deȱ partidaȱ paraȱ laȱ generalizaciónȱ deȱ estosȱ instrumentos:ȱ convergenciasȱ deȱ intereses,ȱ problemasȱ estructuralesȱ similares,ȱ búsquedaȱ deȱ solucionesȱ comunes…ȱ Sinȱ embargoȱ enȱ Franciaȱ seȱ comienzaȱ aȱ observarȱ deȱ formaȱ teóricaȱ queȱ bajoȱ esteȱ diseñoȱ institucional,ȱyȱelȱdeseoȱdeȱcooperación,ȱapareceȱunaȱvoluntadȱalgoȱdistinta:ȱȱ ȱ Losȱ centrosȱ políticosȱ tienenȱ instrumentosȱ muchoȱ másȱ coercitivos:ȱ lasȱ leyes,ȱ todasȱ lasȱ circulares,ȱ losȱȱ decretosȱyȱdemásȱreglamentaciónȱadministrativa,ȱqueȱsonȱpoderososȱinstrumentosȱcoercitivos.ȱȱ 224 261 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ “ȱ (…)ȱ ilȱ apparaîtȱ queȱ cetteȱ évolutionȱ (…)ȱ trouveȱ surtoutȱ sonȱ origineȱ soitȱ dansȱ uneȱ invitationȱ àȱ peineȱvoiléeȱdesȱautoritésȱcentrales,ȱsoitȱdeȱplusȱenȱplusȱdansȱleȱcorpsȱdesȱtextesȱapplicablesȱquiȱfontȱ deȱ laȱ signatureȱ d’uneȱ conventionȱ entreȱ collectivitésȱ leȱ préalableȱ obligatoireȱ àȱ l’exerciceȱ desȱ compétencesȱquiȱleurȱsontȱconfiées”.(CaudalȱyȱRobbe,ȱ2007)ȱ ȱ Efectivamente,ȱ losȱ acuerdosȱ yȱ lasȱ situacionesȱ deȱ consensoȱ denotanȱ tendenciasȱ funcionalesȱ yȱ unaȱ voluntadȱ deȱ ajusteȱ deȱ comportamientosȱdeȱ losȱ gobiernos,ȱ peroȱ sonȱ tambiénȱunaȱformaȱdeȱotorgarȱcapacidadesȱyȱcompetenciasȱalgoȱarbitraria.ȱȱAȱpesarȱdeȱ encontrarnosȱenȱunȱentornoȱnapoleónico,ȱlosȱtextosȱnormativosȱnoȱdefinenȱelȱconceptoȱ “conveniosȱdeȱcolaboración”,ȱsinoȱqueȱsuelenȱpreverȱlaȱposibilidadȱdeȱsuȱformalizaciónȱ entreȱ Administracionesȱ yȱ entidadesȱ públicas,ȱ sinȱ másȱ precisiones.ȱ Seȱ generaȱ asíȱ unaȱ notableȱopacidadȱenȱlaȱrelación,ȱconstatadaȱampliamenteȱaȱambosȱladosȱdeȱlosȱpirineosȱ (Albertí,ȱ 1996;ȱ Arbós,ȱ Colinoȱ Cámara,ȱ Garcíaȱ Morales,ȱ yȱ Parradoȱ Díez,ȱ 2009;ȱ Garcíaȱ Morales,ȱ 1998;ȱ Garcíaȱ Morales,ȱ Montillaȱ Martos,ȱ yȱ Arbós,ȱ 2006;ȱ J.ȱ P.ȱ Gaudin,ȱ 1999;ȱ J.ȱ Gaudin,ȱ 2004;ȱ J.ȱ Gaudin,ȱ 2011;ȱ Lópezȱ Nieto,ȱ 2006b;ȱ MartínezȬAlonsoȱ Campsȱ yȱ Ysaȱ Figueras,ȱ2003).ȱȱ Enȱ generalȱ conveniosȱ yȱ contratosȱ abarcanȱ unaȱ multitudȱ deȱ procesosȱ sinȱ referenciaȱ estable,ȱ conȱ múltiplesȱ denominaciones:ȱ corresponsabilidad,ȱ protocolosȱ deȱ actuación,ȱ cartas,ȱ contratos,ȱ convenios,ȱ pactos…ȱ peroȱ queȱ contienenȱ obligacionesȱ jurídicasȱ yȱ tambiénȱ políticas.ȱ Básicamenteȱ podemosȱ retenerȱ hastaȱ tresȱ característicasȱ deȱ procesoȱ políticoȱ(J.ȱP.ȱGaudin,ȱ2007):ȱPrimeroȱexisteȱunaȱfaseȱdeȱdiscusiónȱsobreȱlosȱobjetivos;ȱenȱ segundoȱlugarȱunȱacuerdoȱsobreȱunȱcalendarioȱdeȱrealización;ȱyȱenȱtercerȱlugarȱseȱdanȱ contribucionesȱ conjuntasȱ deȱ lasȱ partesȱ firmantesȱ aȱ laȱ realizaciónȱ deȱ losȱ objetivosȱ (económicas,ȱ recursosȱ humanos…).ȱ Asíȱ pues,ȱ asumimosȱ deȱ formaȱ teóricaȱ queȱ losȱ conveniosȱyȱCELȱseȱcaracterizanȱporȱlosȱsiguientesȱelementos:ȱ 1. Seȱrealizanȱenȱplanoȱdeȱigualdad.ȱ 2. Sonȱ unȱ instrumentoȱ voluntarioȱ queȱ representaȱ unȱ acuerdoȱ político,ȱ basadoȱ enȱ laȱ autonomíaȱdeȱlosȱfirmantes.ȱ 262 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ ȱ 3. Obliganȱ enȱ laȱ medidaȱ yȱ laȱ intensidadȱ queȱ lasȱ partesȱ seȱ quieranȱ obligar,ȱ representandoȱunȱacuerdoȱjurídico.ȱȱ 4. Seȱ puedenȱ firmarȱ enȱ baseȱ aȱ competenciasȱ deȱ cualquieraȱ deȱ ambosȱ nivelesȱ deȱ gobierno.ȱ 5. Sonȱflexiblesȱenȱtantoȱqueȱnoȱcreanȱunaȱestructuraȱestableȱdeȱdecisiónȱpolíticaȱqueȱ seȱindependiceȱdeȱlasȱpartesȱfirmantesȱyȱlasȱpartesȱtienenȱunaȱrelativaȱlibertadȱdeȱ “romper”ȱelȱpacto.ȱ ȱ Deȱ acuerdoȱ conȱ losȱ antecedentesȱ señalados,ȱ seȱpuedeȱ afirmarȱ queȱ tienenȱ carácterȱ voluntarioȱ yȱ baseȱ negocial,ȱ seȱ generanȱ enȱ términosȱ deȱ igualdadȱ yȱ seȱ rigenȱ porȱ lasȱ normasȱreguladorasȱdeȱlasȱcompetenciasȱrespectivas.ȱAdemásȱseȱbasanȱenȱtresȱgrandesȱ ejes:ȱ prestaciónȱ deȱ serviciosȱ públicos;ȱ ejercicioȱ deȱ actividadesȱ deȱ interésȱ comúnȱ yȱ desarrolloȱdeȱlasȱcompetencias225.ȱFinalmente,ȱdesdeȱunȱpuntoȱdeȱvistaȱdelȱdiseño,ȱcabeȱ destacarȱ queȱ seȱ trataȱ deȱ instrumentosȱ queȱ presentanȱ unaȱ bajaȱ oȱ bajísimaȱ fricciónȱ institucionalȱ (Instituionalȱ Friction).ȱ Siȱ bienȱ esteȱ esȱ unȱ conceptoȱ queȱ seȱ haȱ utilizadoȱ deȱ formaȱpreferenteȱenȱlosȱestudiosȱdeȱagendaȱpolíticaȱ(F.ȱR.ȱBaumgartnerȱyȱJones,ȱ2009;ȱ Bonafontȱ yȱ Palau,ȱ 2011;ȱ B.ȱ D.ȱ Jonesȱ yȱ Baumgartner,ȱ 2005),ȱ representaȱ bienȱ laȱ ideaȱ deȱ queȱelȱconvenioȱesȱunȱinstrumentoȱdeȱpolíticaȱpúblicaȱqueȱesȱrelativamenteȱsencilloȱdeȱ implementar.ȱElȱconceptoȱdeȱfricciónȱinstitucionalȱseȱconceptualizaȱaȱpartirȱdeȱtenerȱenȱ cuentaȱ losȱ costosȱ deȱ transacciónȱ yȱ deȱ procesoȱ políticoȱ asociadosȱ conȱ laȱ tomaȱ deȱ laȱ decisiónȱ enȱ unȱ nivelȱ políticoȱ determinado,ȱ yȱ elȱ númeroȱ deȱ individuosȱ yȱ actoresȱ colectivosȱ cuyoȱ acuerdoȱ seȱ requiereȱ paraȱ laȱ tomaȱ deȱ laȱ decisión.ȱ Así,ȱ laȱ fricciónȱ institucionalȱaumentaȱaȱmedidaȱqueȱelȱnúmeroȱdeȱindividuosȱoȱactoresȱcolectivosȱcuyoȱ acuerdoȱ seȱ requiere,ȱ yȱ elȱ nivelȱ gubernativoȱ deȱ aprobaciónȱ necesario,ȱ tambiénȱ loȱ hacen226.ȱEnȱesteȱsentido,ȱaȱdiferenciaȱdeȱloȱqueȱsucedeȱconȱlosȱdemásȱinstrumentosȱdeȱ ȱGestiónȱdeȱunȱservicioȱporȱcuentaȱdeȱlaȱadministraciónȱtitular,ȱdelegación,ȱasignaciónȱyȱtransferenciaȱdeȱ funcionesȱoȱactividades…ȱ 226ȱParaȱlosȱestudiosȱdeȱagenda,ȱelȱnivelȱpolíticoȱseȱcorrespondeȱconȱlaȱnaturalezaȱjurídicaȱdeȱlaȱdecisión.ȱ Así,ȱunaȱLeyȱOrgánicaȱpresentaȱlosȱnivelesȱmásȱaltosȱdeȱfricciónȱinstitucionalȱyȱunȱreglamentoȱoȱdecretoȱdeȱ losȱmásȱbajos.ȱ 225 263 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ colaboraciónȱenȱtérminosȱdeȱigualdad,ȱqueȱpresentanȱunȱprocesoȱdeȱcreaciónȱaltamenteȱ formalizadoȱ yȱ condicionadoȱ porȱ apremiosȱ formales,ȱ materialesȱ yȱ temporales,ȱ enȱ losȱ conveniosȱdeȱcolaboraciónȱnoȱhayȱfactoresȱqueȱtensionenȱelȱprocesoȱdecisional.ȱPorȱloȱ tanto,ȱ sonȱ instrumentosȱ relativamenteȱ sencillosȱ yȱ cómodosȱ cuandoȱ seȱ trataȱ deȱ formalizarȱunaȱdecisiónȱpolítica,ȱdeȱbajaȱoȱbajísimaȱfricciónȱinstitucional.ȱ ȱ 4.3.2ȱConvenios:ȱUnȱcontratoȱdeȱadhesiónȱoȱCarrotsȱandȱstick.ȱ Precisamenteȱunaȱdeȱlasȱgrandesȱventajasȱdeȱlosȱconveniosȱradicaȱenȱlaȱausenciaȱdeȱ constreñimientosȱformales:ȱelȱhechoȱdeȱqueȱsobreȱlaȱformaciónȱdelȱconsensoȱpolíticoȱyȱ suȱ mantenimientoȱ aȱ loȱ largoȱ deȱ laȱ negociaciónȱ entreȱ lasȱ administracionesȱ noȱ existanȱ constriccionesȱ jurídicasȱ relevantesȱ puedeȱ explicarȱ suȱ proliferación.ȱ Sobreȱ elȱ papel,ȱ lasȱ entidadesȱ gozanȱ deȱ unaȱ libertadȱ absolutaȱ paraȱ acelerarȱ oȱ ralentizarȱ elȱ procesoȱ enȱ funciónȱ deȱ loȱ queȱ resulteȱ másȱ adecuado.ȱ Comoȱ esȱ obvio,ȱ elȱ resultadoȱ finalȱ siempreȱ dependeráȱdeȱlaȱmayorȱoȱmenorȱcapacidadȱdeȱlosȱactoresȱparaȱestablecerȱlasȱbasesȱdeȱlaȱ concertaciónȱyȱsusȱaspectosȱoȱresultadosȱoperativos.ȱȱ ȱ 4.3.2.1ȱLosȱconveniosȱcomoȱexpresiónȱdeȱlaȱdiversidadȱlocal.ȱ Siȱ losȱ conveniosȱ fueranȱ laȱ genuinaȱ expresiónȱ deȱ laȱ autonomíaȱ deȱ lasȱ partesȱ seríaȱ esperableȱ encontrarȱ patronesȱ deȱ diversidadȱ tantoȱ enȱ laȱ literalidadȱ deȱ losȱ convenios,ȱ comoȱ enȱ suȱ configuraciónȱ institucional.ȱ Asíȱ pues,ȱ losȱ conveniosȱ deberíanȱ reflejarȱ heterogeneidadȱ yȱ diferenciaciónȱ institucionalȱ siȱ seȱ utilizaranȱ comoȱ verdaderaȱ negociaciónȱpolítica.ȱUnaȱprimeraȱhipótesisȱrespectoȱdeȱlaȱnaturalezaȱdeȱlosȱconveniosȱ seríaȱ que:ȱ aȱ mayorȱ diversidadȱ deȱ objetosȱ yȱ suȱ evoluciónȱ temporal,ȱ deberíamosȱ encontrarȱ unȱ aumentoȱenȱlaȱdiversidadȱinternaȱdeȱlosȱinstrumentos.ȱEnȱotrasȱpalabras,ȱunȱanálisisȱdeȱsuȱ diversidadȱ uȱ homogeneidadȱ enȱ elȱ tiempoȱ yȱ segúnȱ elȱ objetoȱ daríaȱ unȱ buenȱ puntoȱ deȱ partidaȱparaȱcomprenderȱlaȱnaturalezaȱdeȱlosȱmismos.ȱȱ Enȱ instrumentosȱ queȱ reflejenȱ acuerdosȱ políticosȱ yȱ unaȱ ciertaȱ ideaȱ deȱ gobernanza,ȱ seríaȱesperableȱencontrarȱdiversidadȱenȱsusȱelementosȱinstitucionales.ȱPorȱelȱcontrario,ȱ 264 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ ȱ enȱ instrumentosȱ relacionadosȱ conȱ unȱ ciertoȱ controlȱ oȱ direcciónȱ desdeȱ elȱ centro,ȱ seríaȱ esperableȱ encontrarȱ patronesȱ deȱ igualdadȱ uȱ homogeneidadȱ enȱ suȱ configuración.ȱ Paraȱ estudiarȱ estaȱ hipótesisȱ realizaréȱ unȱ análisisȱ muyȱ simpleȱ consistenteȱ enȱ analizarȱ laȱ literalidadȱ deȱ diversosȱ conveniosȱ sobreȱ elȱ mismoȱ objetoȱ peroȱ enȱ diversosȱ momentosȱ temporales227.ȱAnalizarȱlosȱejemplosȱqueȱseȱpuedenȱencontrarȱenȱelȱanexoȱindicanȱqueȱ laȱ tónicaȱ deȱ laȱ actividadȱ convenialȱ esȱ laȱ uniformidadȱ yȱ laȱ igualdadȱ deȱ trato,ȱ seanȱ municipiosȱ deȱ granȱ población,ȱ medianaȱ oȱ pequeños.ȱ Elȱ objetoȱ deȱ losȱ conveniosȱ tampocoȱ esȱrelevanteȱ enȱ elȱ sentidoȱdeȱ queȱ laȱ variaciónȱ sóloȱ existeȱ interobjetosȱ peroȱ noȱ intraobjetos,ȱpuestoȱqueȱelȱDepartamentȱutilizaȱmaquetasȱqueȱreproduceȱunaȱyȱotraȱvez,ȱ adaptandoȱloȱnecesarioȱenȱcadaȱcaso.ȱȱ Elȱprimerȱgrupoȱdeȱejemplosȱ(anexo)ȱseȱcorrespondeȱconȱejemplosȱdeȱconveniosȱdeȱ losȱañosȱ2004,ȱ2005ȱyȱ2007ȱsobreȱlaȱimplementaciónȱdeȱguarderíasȱ(conveniosȱ“tipoȱ1”)ȱ yȱ escuelasȱ deȱ músicaȱ enȱ 1999.ȱ Unȱ segundoȱ grupoȱ deȱ ejemplosȱ seȱ correspondeȱ conȱ Planesȱ Educativosȱ deȱ Entornoȱ (conveniosȱ “tipoȱ 2”)ȱ paraȱ losȱ añosȱ 2007ȱ yȱ 2009.ȱ Deȱ suȱ análisisȱseȱdesprendeȱclaramenteȱqueȱlaȱhomogeneidadȱesȱlaȱnorma.ȱCuandoȱseȱdecideȱ crearȱ unaȱ guarderíaȱ municipalȱ pocoȱ importanȱ niȱ laȱ tallaȱ municipalȱ niȱ elȱ municipioȱ firmanteȱ cuandoȱ seȱ trataȱ deȱ formalizarȱ elȱ acuerdoȱ político228.ȱ Lasȱ únicasȱ variacionesȱ relevantesȱseȱexplicanȱporȱelȱhechoȱdeȱqueȱnoȱesȱloȱmismoȱconveniarȱsobreȱescuelasȱdeȱ músicaȱoȱguarderíasȱqueȱsobreȱplanesȱeducativosȱdeȱentorno.ȱȱ ȱ 4.3.2.2ȱLosȱconveniosȱcomoȱexpresiónȱdeȱlaȱgobernanzaȱ Unaȱ segundaȱ hipótesisȱ paraȱ caracterizarȱ estosȱ instrumentosȱ deberíaȱ permitirȱ suȱ análisisȱ aȱ partirȱ delȱ conceptoȱ deȱ laȱ gobernanzaȱ multinivel.ȱ Entreȱ otrosȱ aspectos,ȱ esteȱ conceptoȱseȱfundamentaȱenȱlaȱideaȱdeȱqueȱlosȱtercerosȱactoresȱprivadosȱparticipanȱdeȱ ȱ Realicéȱ tambiénȱ unȱ análisisȱ deȱ deȱ correspondenciasȱ paraȱ analizarȱ laȱ varianzaȱ deȱ losȱ conveniosȱ enȱ funciónȱdeȱunaȱserieȱdeȱvariablesȱinstitucionalesȱrelevantes,ȱperoȱelȱresultadoȱindicabaȱqueȱseȱnecesitabanȱ 50ȱ factoresȱ paraȱ explicarȱ unȱ 45%ȱ deȱ laȱ varianza.ȱ Esteȱ resultadoȱ yaȱ indicabaȱ queȱ losȱ conveniosȱ sonȱ fundamentalmente,ȱiguales.ȱȱ 228ȱTalȱyȱcomoȱespecificabaȱenȱlaȱsecciónȱanterior,ȱaȱpesarȱdeȱserȱunaȱpolíticaȱmuyȱmunicipal,ȱtodosȱyȱcadaȱ unoȱdeȱlosȱaspectosȱdelȱservicioȱpúblicoȱdeȱlasȱguarderíasȱmunicipalesȱestánȱdeterminadosȱporȱnormativaȱ central.ȱ Asíȱ queȱ esȱ relativamenteȱ lógicoȱ queȱ noȱ hayaȱ diversidadȱ algunaȱ enȱ laȱ firmaȱ deȱ losȱ distintosȱ convenios.ȱ 227 265 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ formaȱ crecienteȱ enȱ elȱ gobiernoȱ deȱ laȱ sociedadȱ yȱ queȱ seȱ establecenȱ relacionesȱ crecientementeȱhorizontalesȱentreȱdistintosȱgobiernos.ȱEsȱmuyȱposibleȱ queȱalȱnivelȱdeȱ lasȱ “grandes”ȱ decisionesȱ (leyes,ȱ reformasȱ estructuralesȱ delȱ sistema)ȱ existaȱ unaȱ participaciónȱ notableȱ yȱ crecienteȱ deȱ actoresȱ privadosȱ yȱ deȱ losȱ interesesȱ deȱ lobbiesȱ noȱ estrictamenteȱ públicos229.ȱ Tambiénȱ esȱ posibleȱ queȱ alȱ nivelȱ másȱ puramenteȱ “aȱ rasȱ deȱ suelo”,ȱ enȱ elȱ procesoȱ deȱ implementaciónȱ final,ȱ hayaȱ unaȱ relevanteȱ participaciónȱ privadaȱporȱlaȱvíaȱdeȱlaȱcolaboraciónȱyȱdeȱlaȱcoȬproducciónȱdeȱlaȱpolíticaȱ(R.ȱPasquierȱetȱ al.,ȱ 2007).ȱ Sinȱ embargo,ȱ aȱ unȱ nivelȱ mesoȬadministrativo,ȱ comoȱ esȱ elȱ queȱ analizo,ȱ esȱ importanteȱconsiderarȱhastaȱqueȱpuntoȱenȱelȱmomentoȱdeȱdiseñarȱlosȱprogramasȱqueȱseȱ vanȱaȱllevarȱaȱcabo,ȱlaȱdisposiciónȱadministrativaȱaȱcontarȱconȱtercerosȱprivadosȱesȱdeȱlaȱ importanciaȱqueȱdestacanȱlosȱteóricosȱdeȱlaȱgobernanza.ȱȱ ȱ Asíȱpues,ȱunaȱsegundaȱhipótesisȱrelacionadaȱconȱlaȱadaptaciónȱdeȱlaȱgobernanzaȱalȱ instrumentoȱ convenioȱ enȱ elȱ sectorȱ educativoȱ catalánȱ seȱ podríaȱ establecerȱ comoȱ queȱ laȱ penetraciónȱ deȱ actoresȱ privadosȱ aumentaȱ conȱ elȱ pasoȱ delȱ tiempoȱ yȱ seȱ encuentraȱ enȱ objetosȱ diversosȱdeȱlosȱconvenios.ȱEnȱprimerȱlugarȱunȱdescriptivoȱdeȱcuántosȱconveniosȱhanȱsidoȱ firmadosȱ aȱ laȱ vezȱ porȱ municipios,ȱ Generalitatȱ yȱ alȱ menosȱ unȱ terceroȱ privadoȱ puedeȱ representarȱunȱindicadorȱclaroȱdelȱalcanceȱdeȱlaȱ“privatización”ȱdeȱlasȱrelaciones,ȱdeȱlaȱ penetraciónȱ deȱ laȱ gobernanzaȱ enȱ laȱ políticaȱ educativa.ȱ Unȱ primerȱ datoȱ detalladoȱ nosȱ configuraȱlaȱparticipaciónȱdeȱtercerosȱcomoȱsigue:ȱ Tablaȱ4.9:ȱparticipaciónȱdeȱtercerosȱprivadosȱenȱconveniosȱfirmados.ȱ Nȱ %ȱ Noȱparticipan.ȱ 5825ȱ 95,8ȱ Síȱparticipan.ȱPrestaȱservicioȱoȱcolaboraȱenȱlaȱprestación.ȱ 246ȱ 4,0ȱ Noȱidentificadoȱ 11ȱ 0,2ȱ 6082ȱ 100ȱ Totalȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱȱ 229 ȱEnȱelȱsistemaȱeducativoȱȱespañolȱlaȱiglesiaȱcatólicaȱesȱelȱmejorȱejemploȱdeȱestaȱideaȱ(Bonal,ȱ2000).ȱ 266 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ ȱ Estaȱsencillaȱtablaȱnosȱalertaȱdeȱqueȱlaȱparticipaciónȱdeȱtercerosȱprivadosȱenȱlaȱfirmaȱ deȱconveniosȱesȱmuyȱmodesta.ȱTanȱsóloȱunȱ4%ȱdeȱconveniosȱincluyenȱunȱterceroȱqueȱ prestaȱelȱservicioȱdirectamenteȱoȱcolaboraȱenȱsuȱprestación.ȱȱEnȱrelaciónȱaȱesteȱnúmeroȱ tanȱ reducido,ȱ tambiénȱ esȱ importanteȱ conocerȱ suȱ distribuciónȱ enȱ funciónȱ deȱ otrosȱ dosȱ factoresȱpotencialmenteȱrelevantes:ȱelȱmomentoȱyȱelȱobjetoȱdelȱconvenio.ȱEnȱefecto,ȱesȱ posibleȱ queȱ conformeȱ seȱ avanceȱ enȱ elȱ tiempoȱ elȱ hechoȱ deȱ conveniarȱ conȱ tercerosȱ privadosȱ presenteȱ unaȱ tendenciaȱ creciente,ȱ alȱ irseȱ consolidandoȱ elȱ paradigmaȱ deȱ laȱ gobernanza.ȱ Porȱ otroȱ lado,ȱ losȱ distintosȱ objetosȱ puedenȱ marcarȱ laȱ posibilidad/necesidadȱdeȱincorporarȱprivados.ȱAsíȱpuesȱrealizoȱunȱanálisisȱtemporalȱyȱ otroȱ delȱ contenidoȱ deȱ losȱ convenios.ȱ Enȱ elȱ análisisȱ delȱ objetoȱ deȱ losȱ conveniosȱ esȱ deȱ esperarȱ queȱ enȱ acuerdosȱ “tipoȱ 2”ȱ oȱ “tipoȱ 3”ȱ existaȱ efectivamenteȱ mayorȱ presenciaȱ deȱ actoresȱ privados.ȱ Estosȱ objetosȱ sonȱ losȱ queȱ presentaríanȱ mayorȱ probabilidadȱ deȱ incorporarȱ privados,ȱ puestoȱ queȱ representanȱ actividadesȱ noȱ estructurales,ȱ queȱ noȱ representanȱlaȱprestaciónȱdeȱunȱservicioȱpúblicoȱenȱsentidoȱestricto.ȱPorȱelȱcontrario,ȱlosȱ conveniosȱ “tipoȱ 1”,ȱ seȱ configuranȱ comoȱ acuerdosȱ paraȱ laȱ prestaciónȱ deȱ serviciosȱ públicos,ȱ duraderosȱ yȱ estructurales.ȱ Enȱ estosȱ casosȱ laȱ decisiónȱ deȱ integrarȱ aȱ privadosȱ correspondeȱ aȱ cadaȱ municipioȱ enȱ laȱ faseȱ deȱ laȱ gestiónȱ delȱ servicio,ȱ sinȱ afectarȱ aȱ suȱ titularidadȱpública,ȱqueȱesȱloȱqueȱcertificaȱelȱconvenio230.ȱȱ Tablaȱ4.10:ȱParticipaciónȱactoresȱprivadosȱporȱobjetoȱdeȱconvenio.ȱ Noȱ Síȱprestaȱ servicioȱ oȱcolaboraȱenȱ laȱprestaciónȱ %ȱObjetoȱ Creaciónȱestructuraȱparaȱlaȱprestaciónȱdelȱservicioȱpúblicoȱ educativoȱȱ 969ȱ 0ȱ 0,00ȱ Tipoȱ Objetoȱ 1ȱ 2ȱ Creaciónȱdeȱcondicionesȱparaȱlaȱmejoraȱeducativaȱ 1853ȱ 229ȱ 12,36ȱ 3ȱ Soporteȱestructuraȱeducativaȱ 2900ȱ 17ȱ 0,59ȱ 4ȱ Actuacionesȱdeȱadministraciónȱordinariaȱ 72ȱ 0ȱ 0,00ȱ 5ȱ Ceseȱdeȱactividadesȱ 31ȱ 0ȱ 0,00ȱ ȱ Totalȱ 5825ȱ 246ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ ȱPorȱejemplo,ȱenȱlasȱguarderíasȱdeȱtitularidadȱpúblicaȱyȱmunicipal,ȱlosȱconsistoriosȱpuedenȱdecidirȱsiȱlaȱ gestionanȱdirectamenteȱoȱindirectamente,ȱenȱrégimenȱdeȱconcesiónȱaȱunȱterceroȱprivado.ȱSinȱembargo,ȱlaȱ titularidadȱesȱsiempreȱpúblicaȱconȱindependenciaȱdelȱmodoȱdeȱgestión.ȱ 230 267 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Laȱ anteriorȱ tablaȱ nosȱ confirmaȱ queȱ losȱ escasosȱ tercerosȱ privadosȱ queȱ consiguenȱ incluirseȱ enȱ laȱ firmaȱ deȱ conveniosȱ conȱ laȱ administraciónȱ educativa,ȱ loȱ hacenȱ efectivamenteȱ enȱ aquellosȱ temasȱ enȱ queȱ suȱ participaciónȱ puedeȱ aparecerȱ comoȱ másȱ “natural”.ȱ Esȱ destacableȱ queȱ noȱ hayaȱ niȱ unȱ soloȱ convenioȱ deȱ “tipoȱ 1”ȱ (creaciónȱ deȱ estructura)ȱ queȱ incluyaȱ aȱ losȱ privados.ȱ Sinȱ duda,ȱ éstaȱ esȱ unaȱ garantíaȱ delȱ servicioȱ públicoȱ educativo,ȱ pertenezcaȱ alȱ nivelȱ deȱ gobiernoȱ queȱ pertenezca:ȱ lasȱ estructurasȱ educativasȱ públicasȱ seȱ creanȱ públicas.ȱ Losȱ tercerosȱ privadosȱ potencialmenteȱ interesadosȱenȱqueȱenȱunȱdeterminadoȱmunicipioȱseȱinstaleȱunaȱinstituciónȱeducativa,ȱ quedanȱ fueraȱ deȱ laȱ decisiónȱ formal.ȱ Losȱ conveniosȱ queȱ muestranȱ másȱ capacidadȱ deȱ atraerȱ aȱ tercerosȱ privadosȱ sonȱ efectivamenteȱ losȱ deȱ “tipoȱ 2”.ȱ Esȱ unaȱ consecuenciaȱ lógica,ȱpuestoȱqueȱheȱenglobadoȱenȱestaȱtipologíaȱlosȱconveniosȱqueȱtienenȱqueȱverȱconȱ elȱ entornoȱ educativo.ȱ Estaȱ apreciaciónȱ seȱ refuerzaȱ conȱ unaȱ miradaȱ enȱ detalleȱ aȱ lasȱ políticasȱenȱconcreto.ȱEnȱesteȱentornoȱeducativoȱpuedenȱtenerȱmuchoȱpesoȱempresasȱyȱ agentesȱeconómicosȱdelȱterritorioȱ(ayudaȱenȱlaȱFP,ȱenȱlosȱplanesȱdeȱtransiciónȱalȱtrabajoȱ paraȱ alumnosȱ queȱ noȱ superanȱ laȱ ESO…),ȱ lasȱ entidadesȱ socialesȱ (actividadesȱ complementariasȱ paraȱ necesidadesȱ educativasȱ especiales);ȱ enȱ generalȱ todasȱ aquellasȱ actividadesȱqueȱpuedanȱimplicarȱunȱtrabajoȱactivoȱeȱinstrumentalȱfueraȱdeȱlasȱaulasȱsonȱ potencialmenteȱreceptorasȱdeȱtercerosȱactoresȱprivados.ȱȱ Laȱ siguienteȱ tablaȱ resumeȱ diversosȱ aspectosȱenȱ relaciónȱ conȱ elȱ pesoȱ relativoȱ deȱ losȱ actoresȱprivadosȱenȱlosȱconveniosȱqueȱfirman.ȱEnȱprimerȱlugarȱespecificaȱlasȱpolíticasȱ enȱlasȱqueȱintervienenȱprivados,ȱofreciendoȱelȱnúmeroȱabsolutoȱparaȱcadaȱconcepto.ȱEnȱ segundoȱ permiteȱ conocerȱ elȱ porcentajeȱ deȱ conveniosȱ queȱ hanȱ incluidoȱ privadosȱ respectoȱ delȱ totalȱ deȱ conveniosȱ delȱ mismoȱ tipo.ȱ Asíȱ pues,ȱ laȱ columnaȱ “Sí”ȱ permiteȱ comprenderȱespecíficamenteȱcuálesȱdeȱlosȱconveniosȱdeȱ“tipoȱ2”ȱyȱ“tipoȱ3”ȱsonȱlosȱqueȱ hanȱpresentadoȱprivados.ȱLaȱterceraȱcolumnaȱ(%ȱSí)ȱpermiteȱconocerȱelȱimpactoȱdeȱlosȱ tercerosȱ privadosȱ específicamenteȱ enȱ cadaȱ tipoȱ deȱ conveniosȱ conȱ municipiosȱ respectoȱ deȱsuȱȱtotal.ȱ ȱ ȱ 268 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ ȱ ȱ Tablaȱ4.11:ȱImportanciaȱrelativaȱdelȱobjetoȱenȱqueȱparticipanȱtercerosȱprivadosȱ Síȱ Tipoȱ Noȱ %ȱSíȱ Total: 246ȱ 2799ȱ 8,08ȱ 66,67ȱ 2ȱ ProgramaȱQualificaȇtȱ 6ȱ 3ȱ 2ȱ ColaboraciónȱenȱFPȱyȱgradosȱmediosȱ 14ȱ 8ȱ 63,63ȱ 3ȱ cesiónȱdeȱusoȱdeȱespaciosȱyȱmediosȱparaȱformacionesȱdeȱgradoȱmedioȱ 3ȱ 4ȱ 42,83ȱ 3ȱ financiaciónȱoȱcreaciónȱdeȱcamposȱdeȱaprendizajeȱ 9ȱ 13ȱ 40,9ȱ 2ȱ Actividadesȱcomplementariasȱespecíficasȱparaȱalumnosȱconȱnecesidadesȱeducativasȱ especialesȱȱ 123ȱ 230ȱ 34,84ȱ 2ȱ Planesȱdeȱtransiciónȱalȱtrabajoȱyȱaccionesȱparaȱjóvenesȱdesescolarizadosȱoȱenȱparo.ȱȱ 83ȱ 353ȱ 19,03ȱ 3ȱ Creaciónȱdeȱcentrosȱdeȱtitularidadȱnoȱmunicipalȱ 1ȱ 11ȱ 8,3ȱ 2ȱ Atenciónȱeducativaȱaȱlaȱdiversidadȱyȱespaciosȱdeȱbienvenidaȱeducativaȱ(EBE)ȱ 1ȱ 16ȱ 5,88ȱ 2ȱ ProgramaȱEscuelasȱabiertasȱyȱorganizaciónȱactividadesȱextraescolaresȱmunicipalesȱ 2ȱ 50ȱ 3,84ȱ 3ȱ cesiónȱdeȱespacios,ȱobras,ȱampliaciónȱdeȱplazasȱenȱcentrosȱeducativosȱdeȱcompetenciaȱ noȱmunicipalȱ 3ȱ 738ȱ 0,4ȱ 3ȱ ampliaciónȱy/oȱfinanciaciónȱdeȱplazasȱenȱguarderíasȱ 1ȱ 1373ȱ 0,07ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Laȱ tablaȱ anteriorȱ ofreceȱ dosȱ conclusionesȱ interesantes:ȱ existenȱ algunosȱ objetosȱ queȱ presentanȱ unȱ porcentajeȱ relevanteȱ deȱ conveniosȱ firmadosȱ conjuntamenteȱ entreȱ gobiernosȱlocales,ȱGeneralitatȱyȱactoresȱprivadosȱ(másȱdelȱ50%),ȱperoȱqueȱnoȱcoincidenȱ conȱ losȱ queȱ sonȱ másȱ abundantesȱ enȱ número.ȱ Efectivamente,ȱ losȱ programasȱ pensadosȱ paraȱ obtenerȱ conocimientosȱ instrumentalesȱ yȱ queȱ vanȱ dirigidosȱ preferentementeȱ aȱ aquellosȱ alumnosȱ queȱ abandonanȱ losȱ estudiosȱ sinȱ laȱ correspondienteȱ titulación,ȱ oȱ aquellosȱ programasȱ queȱ colaboranȱ enȱ laȱ prestaciónȱ delȱ servicioȱ educativoȱ postȬ obligatorioȱ eȱ instrumentalȱ (FPȱ yȱ gradosȱ medios).ȱ Estosȱ programasȱ sonȱ relativamenteȱ nuevosȱ (Qualifica’tȱ empezóȱ enȱ 2009ȱ yȱ laȱ colaboraciónȱ deȱ tercerosȱ privadosȱ enȱ gradosȱ mediosȱcomenzóȱenȱ2005231);ȱyȱpuedeȱserȱqueȱporȱelloȱelȱnúmeroȱabsolutoȱseaȱtodavíaȱ relativamenteȱbajo,ȱperoȱenȱporcentajeȱdeȱparticipaciónȱsonȱmuyȱrelevantes.ȱȱ Losȱ programasȱ másȱ presentesȱ enȱ númerosȱ absolutosȱ sonȱ programasȱ másȱ consolidadosȱenȱelȱtiempoȱyȱdeȱmásȱlargoȱrecorrido.ȱLosȱplanesȱdeȱtransiciónȱescuelaȬ ȱ Ordreȱ EDU/336/2009,ȱ deȱ 30ȱ deȱ juny,ȱ perȱ laȱ qualȱ sȇestableixȱ elȱ programaȱ experimentalȱ Qualificaȇtȱ enȱ elsȱ ensenyamentsȱdeȱformacióȱprofessionalȱdelȱsistemaȱeducatiu,ȱiȱsȇobreȱconvocatòriaȱdeȱseleccióȱdeȱcentresȱperȱalȱcursȱ acadèmicȱ2009Ȭ2010;ȱiȱDecretȱ240/2005,ȱdeȱ8ȱdeȱnovembre,ȱpelȱqualȱsȇestableixenȱdiversesȱmesuresȱflexibilitzadoresȱdeȱ lȇofertaȱdelsȱensenyamentsȱdeȱformacióȱprofessionalȱespecífica.ȱ 231 269 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ trabajoȱyȱlosȱprogramasȱdedicadosȱaȱalumnosȱconȱnecesidadesȱespecialesȱfueronȱdeȱlosȱ primerosȱ programasȱ delȱ Departament.ȱ Enȱ ellosȱ laȱ participaciónȱ deȱ privadosȱ apareceȱ comoȱunȱelementoȱqueȱenriqueceȱelȱprocesoȱeducativoȱqueȱseȱpretendeȱprestar,ȱporȱelloȱ seȱhanȱfirmadoȱhastaȱ206ȱconvenios232.ȱȱ Enȱ cualquierȱ casoȱ unaȱbreveȱ referenciaȱ alȱ númeroȱ absolutoȱ deȱ todosȱ losȱ conveniosȱ queȱelȱDepartamentȱhaȱfirmadoȱconȱtercerosȱprivadosȱpuedeȱacabarȱdeȱaclararȱelȱpesoȱdeȱ éstos:ȱȱ Gráficoȱ4.1:ȱConveniosȱfirmadosȱporȱprivadosȱyȱelȱDepartament.ȱ ȱ Fuente:ȱVaciadoȱmemoriasȱdelȱDepartamentȱ ȱ Elȱ Departamentȱ haȱ mantenidoȱ enȱ elȱ tiempoȱ estudiadoȱ unȱ volumenȱ deȱ relacionesȱ bilateralesȱ conȱ tercerosȱ privadosȱ (enȱ esteȱ casoȱ asociaciones,ȱ federaciones,ȱ colegiosȱ profesionalesȱ yȱ fundaciones)ȱ relativamenteȱ constante.ȱ Noȱ seȱ aprecianȱ variacionesȱ significativasȱenȱelȱnúmeroȱabsolutoȱdeȱconveniosȱfirmadosȱconȱterceros,ȱasíȱqueȱpareceȱ queȱ noȱ existeȱ unaȱ especialȱ predisposiciónȱ enȱ losȱ últimosȱ añosȱ aȱ conveniarȱ conȱ másȱ intensidad.ȱȱ ȱ Hayȱ queȱ destacar,ȱ sinȱ embargo,ȱ queȱ esȱ muyȱ posibleȱ queȱ existanȱ másȱ conveniosȱ deȱ esteȱ tipoȱ firmadosȱ exclusivamenteȱconȱactoresȱprivados,ȱperoȱqueȱnoȱformenȱparteȱdeȱestaȱtesis.ȱȱȱ 232 270 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ ȱ Porȱotraȱparte,ȱelȱanálisisȱtemporalȱloȱrealizoȱenȱporcentajeȱanualȱdeȱconveniosȱqueȱ incluyenȱ actoresȱ privadosȱ yȱ noȱ enȱ númerosȱ absolutosȱ paraȱ mantenerȱ unaȱ homogeneidadȱenȱlaȱprestaciónȱdeȱlosȱdatos,ȱpuestoȱqueȱlosȱnúmerosȱabsolutosȱpodríanȱ inducirȱ alȱ error.ȱ Así,ȱ podemosȱ observarȱ laȱ concentraciónȱ deȱ conveniosȱ conȱ privadosȱ paraȱ cadaȱ año.ȱ Comoȱ seȱ puedeȱ observarȱ enȱ elȱ gráficoȱ siguiente,ȱ noȱ existeȱ unȱ patrónȱ evidenteȱ deȱ comportamiento,ȱ másȱ alláȱ deȱ unaȱ ciertaȱ concentraciónȱ deȱ laȱ presenciaȱdeȱ actoresȱprivadosȱenȱalgunosȱañosȱqueȱseȱcorrespondenȱaproximadamenteȱaȱlaȱmitadȱdeȱ lasȱlegislaturas.ȱSinȱembargo,ȱnoȱesȱenȱabsolutoȱunaȱtendenciaȱsuficientementeȱsólidaȱyȱ enȱcualquierȱcaso,ȱelȱpasoȱdelȱtiempoȱnoȱhaȱfavorecidoȱlaȱentradaȱdeȱactoresȱprivadosȱ enȱlaȱimplementaciónȱdeȱpolíticasȱeducativasȱlocales.ȱ Gráficoȱ4.2:ȱPorcentajeȱdeȱconveniosȱconȱpresenciaȱdeȱactoresȱprivadosȱporȱaño.ȱ ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Comoȱ seȱ puedeȱ constatar,ȱ estaȱ segundaȱ hipótesisȱ enȱ relaciónȱ conȱ laȱ gobernanzaȱ confirmaȱ tambiénȱ queȱ laȱ participaciónȱ deȱ actoresȱ privadosȱ noȱ haȱ evolucionadoȱ deȱ formaȱ drásticaȱ enȱ elȱ tiempo.ȱ Enȱ lasȱ relacionesȱ Generalitatȱ –ȱ municipiosȱ tanȱ sóloȱ haȱ afectadoȱaȱaquellosȱobjetosȱ(tipoȱ2ȱyȱtipoȱ3)ȱenȱqueȱloȱhaȱhechoȱdeȱformaȱhabitualȱenȱelȱ tiempo.ȱ Tanȱ sóloȱ cabeȱ apuntarȱ laȱ creaciónȱ deȱ nuevosȱ programasȱ queȱ síȱ presentanȱ porcentajesȱ deȱ participaciónȱ deȱ tercerosȱ muyȱ relevantes,ȱ peroȱ cuyaȱ novedadȱ (yȱ brevedad)ȱimpideȱobtenerȱconclusionesȱalȱrespecto.ȱ 271 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Asíȱ pues,ȱ unaȱ vezȱ realizadoȱ esteȱ análisisȱ seȱ puedeȱ considerarȱ queȱ elȱ conceptoȱ deȱ gobernanzaȱ seȱ puedeȱ aplicarȱ mejorȱ paraȱ lasȱ grandesȱ decisionesȱ educativasȱ yȱ enȱ laȱ implementaciónȱ aȱ rasȱ deȱ suelo.ȱ Seȱ podríaȱ decirȱ que,ȱ alȱ menosȱ enȱ educación,ȱ elȱ paradigmaȱ deȱ laȱ gobernanzaȱ noȱ haȱ penetradoȱ enȱ lasȱ estructurasȱ administrativasȱ formalesȱdelȱDepartamentȱd’Ensenyamentȱcuandoȱseȱtrataȱdeȱimplementarȱconvenios.ȱȱȱ ȱ 4.3.3ȱLosȱconveniosȱcomoȱexpresiónȱdeȱunȱcontratoȱdeȱadhesión.ȱ Todosȱ estosȱ análisisȱ permitenȱ unaȱ reflexiónȱ preliminarȱ sobreȱ laȱ naturalezaȱ deȱ losȱ instrumentosȱ queȱ implementanȱ lasȱ políticasȱ públicasȱ localesȱ educativas.ȱ Pareceȱ claroȱ queȱ éstosȱ noȱ funcionanȱ conȱ criteriosȱ deȱ diversidadȱ niȱ deȱ verdaderaȱ autonomíaȱ deȱlasȱ partesȱyȱencajanȱmalȱenȱalgunosȱdeȱlosȱaspectosȱbásicosȱdeȱlaȱgobernanza.ȱSeȱhaȱvistoȱ que,ȱenȱrealidad,ȱcorrespondenȱconȱmodelosȱ“prefabricados”ȱporȱelȱcentroȱpolíticoȱaȱlosȱ cualesȱ losȱ municipiosȱ tienenȱ pocoȱ másȱ margenȱ queȱ laȱ adhesión.ȱ Laȱ participaciónȱ deȱ privadosȱesȱmásȱqueȱmarginalȱyȱtanȱsóloȱenȱunosȱtiposȱdeȱconvenioȱespecíficosȱqueȱporȱ suȱnaturalezaȱseȱprestanȱdeȱformaȱmásȱ“natural”ȱaȱsuȱparticipación.ȱ Seȱconfiguran,ȱpues,ȱcomoȱinstrumentosȱtipoȱcarrot:ȱsiȱelȱmunicipioȱdeseaȱprestarȱelȱ servicio,ȱ oȱ accederȱ aȱ determinadosȱ recursos,ȱ debeȱ hacerloȱ enȱ lasȱ condicionesȱ yȱ circunstanciasȱ queȱ determineȱ elȱ centroȱ político.ȱ Ningúnȱ municipioȱ estáȱ obligadoȱ aȱ prestarȱserviciosȱeducativosȱpero,ȱsiȱloȱquiereȱhacer,ȱloȱdebeȱrealizarȱmedianteȱlaȱfirmaȱȬ noȱ deȱ unȱ convenioȬȱ siȱ noȱ enȱ realidadȱ deȱ unȱ contratoȱ deȱ adhesión.ȱ Elȱ margenȱ deȱ losȱ municipiosȱenȱlaȱvariación/especificaciónȱdeȱlaȱconfiguraciónȱdelȱservicioȱesȱmínimaȱyȱ losȱ municipiosȱ acabanȱ aceptandoȱ cláusulasȱ queȱ sonȱ redactadasȱ porȱ unaȱ solaȱ deȱ lasȱ partesȱ(elȱcentroȱpolítico),ȱconȱloȱcualȱseȱlimitanȱtanȱsóloȱaȱaceptarȱoȱrechazarȱelȱcontratoȱ enȱsuȱintegridad.ȱSeȱanalizaȱtambiénȱenȱelȱcapítuloȱ6ȱqueȱunaȱparteȱmuyȱimportanteȱdeȱ losȱ conveniosȱ implicanȱ gasto,ȱ inversiónȱ delȱ centroȱ políticoȱ enȱ elȱ municipio,ȱ asíȱ queȱ laȱ zanahoriaȱ esȱ másȱ apetitosaȱ si,ȱ ademásȱ deȱ laȱ capacidadȱ políticaȱ enȱ educación,ȱ permiteȱ obtenerȱ ingresosȱ paraȱ losȱ gobiernosȱ locales.ȱ Enȱ esteȱ escenario,ȱ losȱ incentivosȱ deȱ losȱ municipiosȱ paraȱ adherirseȱ y/oȱ participarȱ deȱ losȱ programasȱ centralesȱ sonȱ potencialmenteȱmuyȱelevados.ȱ 272 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ ȱ ȱ Aȱ primeraȱ vista,ȱ laȱ contractualizaciónȱ oȱ “convenialidad”ȱ deȱ laȱ actividadȱ políticaȱ sugierenȱunȱtratamientoȱconjuntoȱdeȱlosȱtemas.ȱSinȱembargo,ȱlasȱformasȱdeȱlaȱacciónȱȬ susȱ instrumentosȬ,ȱ siguenȱ confirmandoȱ lasȱ relacionesȱ asimétricasȱ entreȱ poderes,ȱ tantoȱ porȱlaȱuniformidadȱdeȱlosȱconveniosȱcomoȱporȱlaȱjerarquíaȱqueȱexpresaȱlaȱcapacidadȱdeȱ financiación.ȱAsíȱpues,ȱlosȱconveniosȱenȱeducaciónȱsiguenȱreflejandoȱlasȱjerarquíasȱqueȱ elȱdiseñoȱdelȱsistemaȱeducativoȱprevé.ȱLosȱdocumentosȱqueȱfirmanȱlosȱmunicipiosȱparaȱ conseguirȱ prestarȱ másȱpolíticasȱ educativasȱ sonȱ prácticamenteȱ igualesȱ entreȱ ellos.ȱ Estoȱ es,ȱ laȱ configuraciónȱ institucionalȱ queȱ seȱ desprendeȱ deȱ losȱ instrumentosȱ apuntaȱ haciaȱ unaȱ voluntadȱ deȱ homogeneizaciónȱ deȱ losȱ serviciosȱ yȱ deȱ lasȱ condicionesȱ enȱ queȱ seȱ prestanȱlasȱpolíticasȱeducativasȱmunicipales.ȱ Laȱ constataciónȱ deȱ estaȱ configuraciónȱ institucionalȱ haceȱ reflexionarȱ acercaȱ deȱ laȱ verdaderaȱnaturalezaȱdeȱlosȱconvenios,ȱasíȱcomoȱsuȱusoȱporȱparteȱdelȱDepartament.ȱQueȱ elȱ centroȱ políticoȱ privilegieȱ porȱ encimaȱ deȱ cualquierȱ otroȱ unȱ instrumentoȱ comoȱ elȱ convenioȱtanȱsóloȱpuedeȱsignificarȱqueȱleȱresultaȱunȱinstrumentoȱútilȱyȱefectivoȱenȱsuȱ rutinaȱ administrativa.ȱ Que,ȱ alȱ ladoȱ deȱ losȱ instrumentosȱ coercitivosȱ clásicos,ȱ tanȱ sóloȱ existanȱlosȱconveniosȱindicaȱqueȱelȱcentroȱpolíticoȱestáȱcómodoȱconȱunȱinstrumentoȱqueȱ controla.ȱLoȱcontrolaȱporquéȱleȱpermiteȱmantenerȱenȱúltimaȱinstanciaȱlaȱconfiguraciónȱ deȱ losȱ serviciosȱ queȱ seȱ implementanȱ aȱ nivelȱ local,ȱ porquéȱ leȱ permiteȱ modularȱ laȱ intensidadȱ deȱ lasȱ relacionesȱ conȱ losȱ municipiosȱ yȱ losȱ actoresȱ privadosȱ medianteȱ laȱ redacciónȱ deȱ conveniosȱ deȱ adhesión,ȱ porquéȱ continuaȱ guardandoȱ enȱ suȱ manoȱ elȱ expertiseȱ yȱ elȱ diseñoȱ finalȱ deȱ laȱ política,ȱ yȱ enȱ definitiva,ȱ porquéȱ leȱ permiteȱ dirigirȱ elȱ procesoȱdeȱcapacitaciónȱinstitucionalȱeducativaȱdeȱlosȱmunicipios.ȱHalpernȱyȱLeȱGalèsȱ (2011)ȱ destacanȱ queȱ noȱ puedeȱ haberȱ acciónȱ públicaȱ autónomaȱ sinȱ instrumentosȱ propios.ȱ Paraȱ estosȱ autoresȱ disponerȱ deȱ losȱ instrumentosȱ paraȱ implementarȱ lasȱ decisionesȱdeȱpolíticasȱpúblicasȱequivaleȱaȱlaȱconstrucciónȱdeȱunȱsectorȱpropio.ȱEsȱdecir,ȱ sinȱ instrumentaciónȱ propiaȱ noȱ existeȱ laȱ capacidadȱ autónomaȱ deȱ institucionalizarȱ unȱ determinadoȱsectorȱpolítico;ȱnoȱseȱpuedeȱhablarȱdeȱpolíticaȱautónomaȱsiȱnoȱseȱtieneȱlaȱ capacidadȱniȱlosȱmediosȱparaȱconstruirla:ȱȱȱȱ 273 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ “(Notre)ȱ comparaisonȱ suggèreȱ queȱ l’instrumentationȱ estȱ bienȱ uneȱ variableȱ cléȱ deȱ laȱ dynamiqueȱ d’institutionnalisationȱd’unȱsecteur.ȱL’absenceȱdeȱcapacitéȱautonomeȱd’instrumentationȱconstitueȱ pourȱ leȱ moinsȱ unȱ facteurȱ quiȱ rendȱ moinsȱ probableȱ leȱ développementȱ deȱ cetteȱ politique.ȱ Lesȱ dynamiquesȱ deȱ changementȱ observéesȱ surȱ leȱ longȱ termeȱ montrentȱ leȱ rôleȱ structurantȱ desȱ formesȱ d’instrumentationȱsurȱlesȱmodesȱd’allocationȱdeȱressourcesȱentreȱlesȱacteursȱ(…)ȱ”(HalpernȱyȱLeȱ Galès,ȱ2011:77)..ȱ ȱ Elȱsiguienteȱcapítuloȱdeȱestaȱtesisȱseȱdestina,ȱprecisamente,ȱaȱestudiarȱlosȱcriteriosȱ deȱasignaciónȱdeȱrecursosȱqueȱoperanȱaȱtravésȱdeȱlasȱinterdependenciasȱinstitucionales.ȱ Éstasȱconfiguranȱelȱprocesoȱdeȱcambioȱobservadoȱenȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenȱtérminosȱ deȱcapacidadȱeducativaȱy,ȱporȱloȱtanto,ȱsonȱlosȱprincipalesȱindicadoresȱdeȱcómoȱseȱhaȱ desplegadoȱ elȱ cambioȱ institucionalȱ desdeȱ elȱ centroȱ político.ȱ Asíȱ pues,ȱ asumirȱ laȱ autonomíaȱyȱcapacidadȱsingularȱdeȱlosȱmunicipiosȱenȱlaȱnegociaciónȱdeȱlosȱconveniosȱ equivaldríaȱ aȱ analizarȱ todasȱ estasȱ relacionesȱ comoȱ unȱ ejemploȱ deȱ laȱ diversidadȱ local.ȱ Porȱ elȱ contrario,ȱ analizarȱ estaȱ relaciónȱ comoȱ unaȱ relaciónȱ deȱ capacitaciónȱ dirigidaȱ desdeȱ elȱ centro,ȱ equivaldríaȱ aȱ encontrarȱ factoresȱ explicativosȱ paraȱ mostrarȱ queȱ losȱ municipiosȱactúanȱenȱeducaciónȱcuandoȱconsiguenȱ“laȱzanahoria”ȱdelȱcentroȱpolítico.ȱ Analizarȱ losȱ determinantesȱ deȱ esteȱ procesoȱ esȱ unȱ trabajoȱ académicoȱ queȱ noȱ haȱ sidoȱ realizadoȱyȱqueȱmerita,ȱporȱloȱmenos,ȱunaȱreflexión.ȱȱ ȱ Siȱlasȱpolíticasȱeducativasȱdeȱlosȱmunicipiosȱdependenȱdeȱlaȱcantidadȱyȱlaȱintensidadȱ deȱ lasȱ relacionesȱ queȱ entretenganȱ conȱ elȱ centroȱ educativo,ȱ siȱ losȱ instrumentosȱ queȱ permitenȱ estaȱ capacitaciónȱ educativaȱ estánȱ enȱ manosȱ delȱ centroȱ político,ȱ siȱ elȱ centroȱ políticoȱhomogeneízaȱelȱtratamientoȱinstitucionalȱconȱlosȱgobiernosȱlocales…ȱesȱposibleȱ seguirȱ manteniendoȱ queȱ “elȱ grauȱ deȱ desplegamentȱ deȱ lesȱ polítiquesȱ educativesȱ localsȱ alsȱ diferentsȱmunicipisȱdepèn,ȱenȱpart,ȱdelȱposicionamentȱqueȱadoptenȱelsȱajuntamentsȱenȱmateriaȱ d’educació”ȱ (Albaigés,ȱ 2012:25)?ȱ Probablementeȱ sí,ȱ peroȱ seaȱ necesarioȱ matizarȱ enȱ quéȱ (pequeña)ȱparteȱdependeȱdeȱellosȱyȱenȱquéȱmedidaȱlaȱvoluntadȱcentralȱesȱdeterminanteȱ paraȱentenderȱesteȱproceso.ȱLasȱdinámicasȱdeȱcambioȱinstitucionalȱseȱentiendenȱcomoȱ 274 4.ȱInstrumentosȱyȱcambio.ȱUnaȱmetodologíaȱcuantitativaȱ ȱ resultadoȱ deȱ procesosȱ institucionalesȱ externosȱ (laȱ direcciónȱ delȱ centroȱ político)ȱ oȱ deȱ cambioȱ internoȱ (técnicasȱ oȱ deȱ competiciónȱ entreȱ organizaciones,ȱ enȱ esteȱ casoȱ municipios),ȱ yȱ precisamenteȱ loȱ queȱ estudioȱ enȱ estaȱ tesisȱ esȱ laȱ fuerzaȱ delȱ cambioȱ institucionalȱ externoȱ aȱ losȱ municipios.ȱ Enȱ otrasȱ palabras,ȱ elȱ centroȱ políticoȱ esȱ enȱ educaciónȱ elȱ propulsorȱ deȱ lasȱ políticasȱ municipalesȱ yȱ orientaȱ cambioȱ institucionalȱ deȱ formaȱmuchoȱmásȱevidenteȱqueȱlaȱsimpleȱcompeticiónȱmunicipal.ȱElȱsiguienteȱcapítuloȱ analizaȱesteȱprocesoȱenȱsuȱconjunto.ȱ ȱ 275 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ ȱ 276 ȱ 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ 5.ȱ Elȱ análisisȱ dinámicoȱ delȱ cambio:ȱ laȱ capacitaciónȱ educativaȱ municipalȱcomoȱprocesoȱdeȱrelación.ȱȱȱȱ ȱ ȱ “Enȱelȱnostreȱpaísȱlaȱcultura,ȱmésȱanglosaxona,ȱdeȱqueȱelsȱajuntamentsȱ assumeixinȱmésȱresponsabilitatsȱnoȱestàȱniȱmoltȱmenysȱconsolidada,ȱ mésȱaviatȱdominaȱunaȱculturaȱcontraria,ȱunaȱculturaȱnacional,ȱperȱ entendre’ns”ȱ EntrevistaȱErnestȱMaragallȱ(PSC)ȱ ȱ “Ambȱunȱpaísȱqueȱteȱȱ940ȱ(pràcticament)ȱmunicipisȱnoȱpodemȱparlarȱ deȱmunicipalitzacióȱdirecta,ȱperquèȱtindríemȱenȱ15ȱanysȱunesȱ diferenciesȱmoltȱimportants;ȱdesprèsȱalȱserȱunȱpaísȱsenseȱEstat,ȱelȱnivellȱ entremigȱȱd’administracióȱqueȱesȱelȱdeȱlaȱGeneralitat,ȱsiȱesȱbuidaȱtambéȱ l’autogovernȱesȱdebilitaȱmoltȱiȱdoncsȱaquíȱhiȱhaȱunȱconcepteȱdeȱpaís.ȱAȱ gransȱtretsȱquiȱésȱmésȱpartidariȱd’unȱEstatȱfort,ȱésȱfavorableȱaȱ municipalitzarȱiȱquiȱésȱmesȱpartidariȱdeȱl’autogovern,ȱdoncsȱvolȱretenirȱ mésȱl’educació”ȱ EntrevistaȱIreneȱRigauȱ(CiU)ȱ ȱ ȱ Esteȱ capítuloȱ seȱ dedicaȱ aȱ unȱ análisisȱ deȱ tipoȱ longitudinalȱ yȱ fundamentalmenteȱ descriptivoȱ deȱ losȱ municipiosȱ queȱ hanȱ firmadoȱ convenios.ȱ Básicamenteȱ dedicoȱ losȱ apartadosȱ queȱ siguenȱ aȱ explicarȱ cómoȱ seȱ hanȱ comportadoȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ Generalitatȱ yȱ municipiosȱ duranteȱ elȱ tiempoȱ delȱ estudioȱ paraȱ enmarcarȱ elȱ cambioȱ producido.ȱ Elȱ objetivoȱ principalȱ deȱ estaȱ secciónȱ esȱ mostrarȱ cómoȱ losȱ municipiosȱ hanȱ idoȱ obteniendoȱ capacidadȱ políticaȱ educativaȱ aȱ travésȱ laȱ firmaȱ deȱ conveniosȱ conȱ suȱ centroȱpolíticoȱyȱqueȱlaȱnaturalezaȱdeȱéstosȱhaȱidoȱevolucionandoȱtambién.ȱEstaȱsecciónȱ estudiaȱ laȱ vertienteȱ dinámicaȱ delȱ procesoȱ deȱ cambioȱ institucional,ȱ aȱ travésȱ deȱ laȱ capacitaciónȱ educativa,ȱ queȱ seȱ haȱ producidoȱ enȱ losȱ últimosȱ 12ȱ añosȱ eȱ intentaȱ comprenderȱcómoȱseȱhaȱdesarrolladoȱyȱlosȱfactoresȱrelevantesȱȱdelȱmismo.ȱȱ Enȱestaȱparteȱseȱanalizaȱelȱmovimientoȱyȱlaȱevoluciónȱdelȱsistemaȱinstitucionalȱlocal.ȱ Seȱtrazaȱelȱsentidoȱyȱlaȱdirecciónȱdelȱmovimientoȱdeȱconjuntoȱqueȱseȱpuedeȱapreciar.ȱAȱ partirȱ deȱ losȱ datosȱ empíricosȱ descriptivosȱ seȱ dibujaȱ elȱ caminoȱ seguidoȱ porȱ losȱ municipiosȱenȱmateriaȱeducativa.ȱ 277 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Losȱ aspectosȱ principalesȱ delȱ análisisȱ institucionalȱ enȱ Cienciaȱ Política,ȱ yȱ específicamenteȱ enȱ educación,ȱ seȱ dirigenȱ haciaȱ comprenderȱ losȱ procesosȱ deȱ institucionalización,ȱlosȱmecanismosȱaȱtravésȱlosȱcualesȱestosȱtieneȱlugarȱyȱcómoȱafectaȱ estoȱaȱlaȱconductaȱdeȱlosȱindividuosȱyȱlasȱotrasȱinstitucionesȱ(Bidwell,ȱ2006).ȱLaȱideaȱesȱ presentarȱ unȱ resumenȱ ordenadoȱ deȱ losȱ principalesȱ factoresȱ queȱ explicanȱ cómoȱ sonȱ yȱ cómoȱseȱhanȱdesarrolladoȱlasȱdinámicasȱdeȱcambioȱobservadas;ȱmezclandoȱanálisisȱdeȱ lasȱinstituciones,ȱdeȱlaȱpolíticaȱ(politics),ȱeducativasȱyȱdeȱentorno.ȱ ȱ 5.1ȱElȱcambioȱmedianteȱlaȱdistribuciónȱdeȱlaȱfirmaȱdeȱconvenios.ȱ ȱ Enȱ esteȱ primerȱ apartadoȱ analizoȱ enȱ profundidadȱ laȱ distribuciónȱ deȱ losȱ 6323ȱ conveniosȱ queȱ firmanȱ 616ȱ municipios,ȱ desdeȱ 1999ȱ aȱ 2010,ȱ aȱ partirȱ delȱ análisisȱ deȱ losȱ datosȱ desdeȱ diversasȱ perspectivas.ȱ Enȱ primerȱ lugar,ȱ conocerȱ quéȱ municipiosȱ (yȱ susȱ características)ȱ hanȱ firmadoȱ losȱ conveniosȱ yȱ deȱ quéȱ tipoȱ esȱ unaȱ informaciónȱ muyȱ relevanteȱ paraȱ entenderȱ quiénȱ seȱ haȱ beneficiadoȱ deȱ laȱ capacidadȱ deȱ relacionarseȱ yȱ cómoȱloȱhaȱhecho.ȱAȱpesarȱdeȱqueȱlaȱpoblaciónȱmunicipalȱesȱextremadamenteȱdiversa,ȱ elȱanálisisȱqueȱrealizoȱtrataȱaȱcadaȱunidadȱmunicipalȱcomoȱunaȱunidadȱigual.ȱAȱpesarȱ deȱlasȱnotablesȱdiferenciasȱentreȱgobiernosȱlocales,ȱniȱenȱlaȱconfiguraciónȱinstitucionalȱ básica,ȱ niȱ enȱ elȱ fundamentoȱ democráticoȱ deȱ losȱ municipiosȱ catalanesȱ hayȱ diferenciasȱ porȱrazónȱdeȱtamañoȱoȱubicaciónȱterritorial233.ȱEsȱdecir,ȱestructuralmenteȱyȱenȱabstracto,ȱ noȱporȱpequeñoȱunȱmunicipioȱesȱinstitucionalmenteȱmenosȱmunicipioȱqueȱunoȱgrande;ȱ yȱ unȱ municipioȱ ruralȱ noȱ esȱ menosȱ municipioȱ queȱ unȱ municipioȱ deȱ unaȱ densaȱ tramaȱ urbana.ȱLaȱúnicaȱexcepciónȱaȱesteȱdiscurso,ȱyȱenȱrelaciónȱconȱlaȱeducación,ȱesȱlaȱciudadȱ deȱBarcelona.ȱÉstaȱdisfrutaȱdeȱunȱtratoȱdistintoȱyȱespecífico,ȱtantoȱenȱlasȱleyesȱcatalanaȱ yȱ españolaȱ queȱ determinanȱ susȱ especialesȱ competencias,ȱ comoȱ porȱ serȱ elȱ únicoȱ gobiernoȱ localȱ queȱ formaȱ parteȱ deȱ unȱ consorcioȱ educativo:ȱ elȱ Consorciȱ d’educacióȱ deȱ ȱLasȱcaracterísticasȱbásicasȱyȱestructuralesȱdeȱtodoȱmunicipio,ȱesbozadasȱporȱLidströmȱ(1998):ȱterritorio,ȱ autonomíaȱ política,ȱ poderȱ coercitivoȱ sobreȱ susȱ ciudadanosȱ yȱ carácterȱ democráticoȱ (políticosȱ yȱ asambleasȱ electas).ȱ 233 278 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ Barcelona.ȱ Esteȱ instrumentoȱ deȱ colaboraciónȱ fueȱ creadoȱ enȱ 1998234,ȱ seȱ encargaȱ deȱ laȱ gestiónȱ educativaȱ yȱ seȱ constituyóȱ legalmenteȱ enȱ 2002235.ȱ Aȱ pesarȱ deȱ suȱ especificidad,ȱ comoȱ seȱ verá,ȱ elȱ Consorcioȱ funcionaȱ básicamenteȱ comoȱ servicioȱ desconcentradoȱ delȱ Departament.ȱ Aȱ pesarȱ deȱ queȱ esteȱ elementoȱ haceȱ deȱ Barcelonaȱ unȱ casoȱ políticaȱ eȱ institucionalmenteȱ distinto,ȱ siȱ noȱ especificoȱ loȱ contrario,ȱ laȱ tengoȱ enȱ cuentaȱ comoȱ unȱ municipioȱmásȱenȱtodosȱlosȱanálisis.ȱAsíȱpues,ȱenȱteoría,ȱlasȱgrandesȱdiferenciasȱentreȱ municipiosȱ seȱ explicanȱ porȱ elȱ entornoȱ (social,ȱ educativo,ȱ económico,ȱ político…)ȱ yȱ noȱ tantoȱ porȱ laȱ configuraciónȱ institucional,ȱ queȱ varíaȱ ligeramenteȱ conȱ laȱ población.ȱ Paraȱ analizarȱ lasȱ diferentesȱ capacidadesȱ esȱ necesarioȱ estudiarȱ cómoȱ seȱ distribuyenȱ losȱ conveniosȱ enȱ elȱ tiempoȱ yȱ cuálesȱ sonȱ losȱ municipiosȱ queȱ accedenȱ aȱ ellosȱ yȱ ȱ deȱ quéȱ manera236.ȱ ȱ 5.1.1ȱLosȱmunicipiosȱyȱlaȱdistribuciónȱdeȱlosȱconvenios.ȱ Laȱ distribuciónȱ deȱ conveniosȱ firmadosȱ porȱ municipioȱ esȱ elȱ indicadorȱ brutoȱ fundamentalȱ deȱ laȱ capacidadȱ queȱ tienenȱ losȱ municipiosȱ paraȱ llegarȱ aȱ acuerdosȱ conȱ elȱ centroȱpolítico.ȱSiȱtomamosȱlaȱcelebraciónȱdelȱconvenioȱcomoȱelementoȱfundamentalȱdeȱ laȱrelaciónȱpolítica,ȱestamosȱcomenzandoȱaȱdiferenciarȱlosȱmunicipiosȱenȱfunciónȱdeȱsuȱ capacidadȱ deȱ llegarȱ aȱ acuerdos.ȱ Firmarȱ unȱ convenioȱ significaȱ adquirirȱ capacidadesȱ yȱ aceptarȱ obligaciones,ȱ enȱ pocasȱ palabras,ȱ simbolizaȱ laȱ adquisiciónȱ deȱ recursosȱ yȱ deȱ poderȱpolítico.ȱInclusoȱsiȱsobreȱesteȱpoderȱlosȱpolíticosȱlocalesȱnoȱtienenȱgranȱmargenȱ deȱmaniobra,ȱpoderȱofrecerȱunȱmayorȱnúmeroȱdeȱrecursosȱ(enȱesteȱcasoȱeducativos)ȱenȱ unȱmunicipio,ȱesȱunaȱfuenteȱdeȱlegitimidadȱpolíticaȱqueȱrevierteȱtambiénȱenȱlosȱelectosȱ locales.ȱȱ ȱPorȱlaȱLeyȱ22/1998,ȱdeȱ30ȱdeȱdiciembre,ȱdeȱlaȱCartaȱMunicipalȱdeȱBarcelona,ȱLeyȱqueȱfueȱaprobadaȱporȱelȱ PlenoȱdelȱAyuntamientoȱdeȱBarcelona,ȱelȱParlamentoȱdeȱCataluñaȱyȱelȱParlamentoȱEspañolȱreconociendoȱlaȱ capitalidadȱdeȱBarcelonaȱyȱlaȱdotándolaȱdeȱunȱrégimenȱespecialȱyȱdistinto.ȱ 235ȱDecretoȱ84/2002ȱdelȱGobiernoȱdeȱlaȱGeneralitatȱdelȱ5ȱdeȱfebreroȱdeȱ2002.ȱ 236ȱ Enȱ otrasȱ palabras,ȱ seȱ trataȱ deȱ ponderarȱ cuálȱ deȱ lasȱ dosȱ dependenciasȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ deȱ Lidströmȱmarcaȱlaȱagendaȱdeȱlosȱmunicipiosȱenȱlasȱactividadesȱeducativas:ȱlaȱdependenciaȱdeȱlosȱrecursosȱ yȱ laȱ voluntadȱ delȱ centro,ȱ oȱ laȱ dependenciaȱ ciudadanaȱ queȱ marcaȱ elȱ quehacerȱ políticoȱ cotidianoȱ delȱ consistorioȱ (Lidström,ȱ 1998).ȱ Siȱ bienȱ noȱ dispongoȱ deȱ datosȱ paraȱ analizarȱ lasȱ dependenciasȱ ciudadanas,ȱ asumoȱ queȱ laȱ explicaciónȱ medianteȱ elȱ análisisȱ deȱ lasȱ dependenciasȱ delȱ centroȱ políticoȱ esȱ suficienteȱ paraȱ trazarȱunaȱrespuestaȱsólidaȱ 234 279 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ ȱ Enȱ losȱ doceȱ añosȱ delȱ estudio,ȱ unȱ totalȱ deȱ 6082ȱconveniosȱ llegaronȱ aȱ serȱ finalmenteȱ firmados,ȱquedandoȱlaȱfirmaȱalȱbordeȱdelȱacuerdoȱenȱ241ȱcasos237.ȱLaȱdistribuciónȱdeȱlosȱ conveniosȱfirmadosȱenȱfunciónȱdelȱmunicipioȱnosȱmuestraȱcomoȱseȱreparteȱlaȱrelaciónȱ entreȱ losȱ distintosȱ municipiosȱ catalanesȱ yȱ elȱ Departament.ȱ Siȱ losȱ conveniosȱ simbolizanȱ estaȱ capacidadȱ deȱ asumirȱ capacidadȱ educativa,ȱ esȱ presumibleȱ queȱ losȱ queȱ másȱ convenienȱ másȱ capacidadesȱ obtendránȱ yȱ másȱ distintosȱ deȱ losȱ demásȱ municipiosȱ seȱ configurarán.ȱ Enȱ cualquierȱ casoȱ laȱ distribuciónȱ deȱ losȱ conveniosȱ seȱ esperaȱ distinta,ȱ asimétrica,ȱentreȱlosȱmunicipios.ȱSegúnȱlasȱaproximacionesȱdelȱnuevoȱlocalismoȱyȱdeȱlaȱ gobernanza,ȱlosȱmunicipiosȱseȱ“espabilarían”ȱparaȱconseguirȱmásȱrecursosȱenȱfunciónȱ deȱsuȱpredisposiciónȱpolíticaȱparaȱtratarȱtemasȱeducativos,ȱenȱvirtudȱdelȱejercicioȱdeȱsuȱ autonomíaȱ política.ȱ Así,ȱ ayuntamientosȱ másȱ sensibilizadosȱ porȱ elȱ temaȱ educativoȱ seríanȱ losȱ másȱ interesadosȱ enȱ conveniarȱ yȱ conseguirȱ prestarȱ másȱ políticasȱ educativas.ȱ Porȱ elȱ contrario,ȱ segúnȱ unaȱ perspectivaȱ muchoȱ másȱ basadaȱ enȱ lasȱ dinámicasȱ neoȬ institucionalistas,ȱ deȱ raízȱ intergubernamental,ȱ elȱ poderȱ yȱ laȱ actuaciónȱ delȱ centroȱ políticoȱ podríanȱ determinarȱ yȱ orientarȱ elȱ comportamientoȱ deȱ losȱ municipios.ȱ Éstosȱ accederíanȱ aȱ firmarȱ conveniosȱ enȱ funciónȱ deȱ laȱ conductaȱ delȱ centroȱ políticoȱ oȱ deȱ losȱ criteriosȱ queȱ ésteȱ estableciera238,ȱ siempreȱ matizandoȱ laȱ voluntadȱ autónomaȱ deȱ losȱ municipios.ȱ Enȱ cualquierȱ caso,ȱ ambasȱ aproximacionesȱ partenȱ deȱ laȱ hipótesisȱ deȱ queȱ losȱ municipiosȱ catalanesȱtienenȱunȱaccesoȱdesigualȱalȱcentroȱpolítico.ȱEsȱdecir,ȱlosȱ6082ȱconveniosȱfirmadosȱ porȱ municipiosȱ noȱ seȱ repartenȱ deȱ formaȱ homogéneaȱ enȱ laȱ poblaciónȱ estudiada,ȱ resultandoȱ deȱ elloȱ queȱ algunosȱ municipiosȱ sonȱ municipiosȱ “aventajados”ȱ enȱ elȱ momentoȱdeȱrelacionarse.ȱȱ ȱ ȱ ȱ 237 238 ȱSonȱaquellosȱconveniosȱqueȱȱllegaronȱalȱregistroȱdeȱlaȱAssessoriaȱJurídicaȱperoȱnoȱseȱlleganȱaȱfirmar.ȱ ȱQueȱpodríanȱserȱdeȱtipoȱpolíticoȱ(politics),ȱeconómicos,ȱadministrativoȬeducativosȱoȱdeȱentorno.ȱ 280 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ 5.1.2ȱLaȱdistribuciónȱyȱconcentraciónȱdeȱlosȱrecursos.ȱ Unoȱ deȱ losȱ primerosȱ factoresȱ aȱ tenerȱ enȱ cuentaȱ esȱ laȱ poblaciónȱ municipalȱ yȱ suȱ distribución.ȱ Enȱ primerȱ lugarȱ unaȱ tablaȱ deȱ frecuenciasȱ deȱ losȱ municipiosȱ queȱ hanȱ firmadoȱ conveniosȱ nosȱ ofreceȱ datosȱ interesantesȱ paraȱ conocerȱ ȱ comoȱ seȱ distribuyenȱ (Tablaȱ5.1),ȱsiendoȱtambiénȱrelevanteȱunaȱdescripciónȱgenéricaȱdeȱcómoȱlosȱmunicipiosȱ queȱ firmadoȱ conveniosȱ enȱ elȱ tiempoȱ (Tablaȱ 5.2)ȱ yȱ suȱ distribuciónȱ poblacionalȱ (Tablaȱ 5.3).ȱȱ Laȱ tablaȱ deȱ frecuenciasȱ 5.1ȱ esȱ unȱ sencilloȱ análisisȱ agregadoȱ deȱ losȱ 616ȱ municipiosȱ queȱhanȱconseguidoȱfirmarȱconveniosȱconȱelȱDepartamentȱdeȱ1999ȱaȱ2010,ȱestoȱesȱunȱ65%ȱ delȱtotalȱdeȱmunicipiosȱcatalanes.ȱLosȱdatosȱconstatanȱunaȱdistribuciónȱaparentementeȱ muyȱ desequilibradaȱ deȱ losȱ recursosȱ queȱ ofrecenȱ losȱ convenios.ȱ Encontramosȱ queȱ prácticamenteȱ elȱ 58%ȱ delȱ totalȱ deȱ municipiosȱ firmantesȱ (356),ȱ acuerdanȱ comoȱ muchoȱ hastaȱ 5ȱ conveniosȱ enȱ elȱ periodoȱ estudiado,ȱ mientrasȱ queȱ encontramosȱ unaȱ pequeñaȱ porciónȱ delȱ totalȱ deȱ losȱ municipiosȱ (13)ȱ queȱ firmanȱ unȱ númeroȱ muyȱ elevadoȱ deȱ conveniosȱ (1060),ȱ encabezadosȱ porȱ Barcelonaȱ queȱ firmaȱ 222ȱ conveniosȱ enȱ12ȱ años,ȱ unȱ 3.7%ȱdelȱtotalȱdeȱconveniosȱfirmadosȱenȱtodoȱelȱterritorioȱcatalán.ȱ Sinȱ másȱ especificacionesȱ porȱ elȱ momento,ȱ apareceȱ unȱ grupoȱ deȱ municipiosȱ queȱ accedeȱ deȱ formaȱ notableȱ aȱ losȱ recursosȱ delȱ Departament,ȱ aȱ muchaȱ distanciaȱ deȱ laȱ mayoríaȱ deȱ municipiosȱ catalanes.ȱ Unȱ vistazoȱ rápidoȱ aȱ losȱ datosȱ queȱ ofrecenȱ lasȱ dosȱ últimasȱcolumnasȱdeȱlaȱtablaȱ5.1ȱindicaȱqueȱelȱ10%ȱdeȱlosȱmunicipiosȱfirmaȱelȱ47%ȱdeȱ losȱconveniosȱqueȱincluyenȱmunicipios,ȱunȱ32%ȱdeȱmunicipiosȱfirmanȱunȱ35.5%ȱyȱqueȱ elȱ 58%ȱ deȱ losȱ municipiosȱ firmanȱ tanȱ sóloȱ unȱ 17%ȱ deȱ losȱ 6082ȱ acuerdos.ȱ Sinȱ duda,ȱ seȱ trataȱdeȱunaȱreparticiónȱdesigualȱqueȱpuedeȱobedecerȱaȱdistintosȱfactores,ȱperoȱqueȱenȱ cualquierȱcasoȱmuestraȱnotablesȱdiferenciasȱenȱelȱaccesoȱalȱcentroȱpolítico.ȱȱȱ 281 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Tablaȱ5.1:ȱFrecuenciasȱdeȱnúmeroȱdeȱconveniosȱyȱdeȱmunicipiosȱ99Ȭ10ȱȱ Conveniosȱ firmadosȱ 1,00ȱ 2,00ȱ 3,00ȱ 4,00ȱ 5,00ȱ 6,00ȱ 7,00ȱ 8,00ȱ 9,00ȱ 10,00ȱ 11,00ȱ 12,00ȱ 13,00ȱ 14,00ȱ 15,00ȱ 16,00ȱ 17,00ȱ 18,00ȱ 19,00ȱ 20,00ȱ 21,00ȱ 22,00ȱ 23,00ȱ 24,00ȱ 25,00ȱ 26,00ȱ 27,00ȱ 28,00ȱ 29,00ȱ 30,00ȱ 31,00ȱ 32,00ȱ 33,00ȱ 34,00ȱ 35,00ȱ 36,00ȱ 37,00ȱ 38,00ȱ 40,00ȱ 42,00ȱ 43,00ȱ 47,00ȱ 49,00ȱ 51,00ȱ 52,00ȱ 54,00ȱ 56,00ȱ 57,00ȱ 59,00ȱ 61,00ȱ 65,00ȱ 66,00ȱ 67,00ȱ 69,00ȱ 76,00ȱ 77,00ȱ 78,00ȱ 81,00ȱ 82,00ȱ 222,00ȱ Totalȱ Municipiosȱ %ȱ 55ȱ 100ȱ 80ȱ 61ȱ 60ȱ 26ȱ 29ȱ 23ȱ 22ȱ 10ȱ 17ȱ 9ȱ 8ȱ 10ȱ 3ȱ 8ȱ 6ȱ 5ȱ 7ȱ 8ȱ 3ȱ 1ȱ 2ȱ 2ȱ 3ȱ 4ȱ 4ȱ 1ȱ 3ȱ 1ȱ 3ȱ 2ȱ 1ȱ 3ȱ 1ȱ 1ȱ 2ȱ 3ȱ 1ȱ 1ȱ 3ȱ 2ȱ 1ȱ 1ȱ 2ȱ 3ȱ 2ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 8,9ȱ 16,2ȱ 13,0ȱ 9,9ȱ 9,7ȱ 4,2ȱ 4,7ȱ 3,7ȱ 3,6ȱ 1,6ȱ 2,8ȱ 1,5ȱ 1,3ȱ 1,6ȱ ,5ȱ 1,3ȱ 1,0ȱ ,8ȱ 1,1ȱ 1,3ȱ ,5ȱ ,2ȱ ,3ȱ ,3ȱ ,5ȱ ,6ȱ ,6ȱ ,2ȱ ,5ȱ ,2ȱ ,5ȱ ,3ȱ ,2ȱ ,5ȱ ,2ȱ ,2ȱ ,3ȱ ,5ȱ ,2ȱ ,2ȱ ,5ȱ ,3ȱ ,2ȱ ,2ȱ ,3ȱ ,5ȱ ,3ȱ ,2ȱ ,2ȱ ,2ȱ ,2ȱ ,2ȱ ,2ȱ ,2ȱ ,2ȱ ,2ȱ ,2ȱ ,2ȱ ,2ȱ ,2ȱ Municipiosȱ acum.ȱ 55ȱ 155ȱ 235ȱ 296ȱ 356ȱ 382ȱ 411ȱ 434ȱ 456ȱ 466ȱ 483ȱ 492ȱ 500ȱ 510ȱ 513ȱ 521ȱ 527ȱ 532ȱ 539ȱ 547ȱ 550ȱ 551ȱ 553ȱ 555ȱ 558ȱ 562ȱ 566ȱ 567ȱ 570ȱ 571ȱ 574ȱ 576ȱ 577ȱ 580ȱ 581ȱ 582ȱ 584ȱ 587ȱ 588ȱ 589ȱ 592ȱ 594ȱ 595ȱ 596ȱ 598ȱ 601ȱ 603ȱ 604ȱ 605ȱ 606ȱ 607ȱ 608ȱ 609ȱ 610ȱ 611ȱ 612ȱ 613ȱ 614ȱ 615ȱ 616ȱ 616ȱ 100,0ȱ ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdeȱBDCONVȱ 282 %ȱȱmunicipiosȱ acumuladoȱ 8,9ȱ 25,2ȱ 38,1ȱ 48,1ȱ 57,8ȱ 62,0ȱ 66,7ȱ 70,5ȱ 74,0ȱ 75,6ȱ 78,4ȱ 79,9ȱ 81,2ȱ 82,8ȱ 83,3ȱ 84,6ȱ 85,6ȱ 86,4ȱ 87,5ȱ 88,8ȱ 89,3ȱ 89,4ȱ 89,8ȱ 90,1ȱ 90,6ȱ 91,2ȱ 91,9ȱ 92,0ȱ 92,5ȱ 92,7ȱ 93,2ȱ 93,5ȱ 93,7ȱ 94,2ȱ 94,3ȱ 94,5ȱ 94,8ȱ 95,3ȱ 95,5ȱ 95,6ȱ 96,1ȱ 96,4ȱ 96,6ȱ 96,8ȱ 97,1ȱ 97,6ȱ 97,9ȱ 98,1ȱ 98,2ȱ 98,4ȱ 98,5ȱ 98,7ȱ 98,9ȱ 99,0ȱ 99,2ȱ 99,4ȱ 99,5ȱ 99,7ȱ 99,8ȱ 100,0ȱ Totalȱȱconveniosȱ firmadosȱ 55ȱ 200ȱ 240ȱ 244ȱ 300ȱ 156ȱ 203ȱ 184ȱ 198ȱ 100ȱ 187ȱ 108ȱ 104ȱ 140ȱ 45ȱ 128ȱ 102ȱ 90ȱ 133ȱ 160ȱ 63ȱ 22ȱ 46ȱ 48ȱ 75ȱ 104ȱ 108ȱ 28ȱ 87ȱ 30ȱ 93ȱ 64ȱ 33ȱ 102ȱ 35ȱ 36ȱ 74ȱ 114ȱ 40ȱ 42ȱ 129ȱ 94ȱ 49ȱ 51ȱ 104ȱ 162ȱ 112ȱ 57ȱ 59ȱ 61ȱ 65ȱ 66ȱ 67ȱ 69ȱ 76ȱ 77ȱ 78ȱ 81ȱ 82ȱ 222ȱ %ȱtotalȱconveniosȱ firmadosȱ 0,9ȱ 3,3ȱ 3,9ȱ 4,0ȱ 4,9ȱ 2,6ȱ 3,3ȱ 3,0ȱ 3,3ȱ 1,6ȱ 3,1ȱ 1,8ȱ 1,7ȱ 2,3ȱ 0,7ȱ 2,1ȱ 1,7ȱ 1,5ȱ 2,2ȱ 2,6ȱ 1,0ȱ 0,4ȱ 0,8ȱ 0,8ȱ 1,2ȱ 1,7ȱ 1,8ȱ 0,5ȱ 1,4ȱ 0,5ȱ 1,5ȱ 1,1ȱ 0,5ȱ 1,7ȱ 0,6ȱ 0,6ȱ 1,2ȱ 1,9ȱ 0,7ȱ 0,7ȱ 2,1ȱ 1,5ȱ 0,8ȱ 0,8ȱ 1,7ȱ 2,7ȱ 1,8ȱ 0,9ȱ 1,0ȱ 1,0ȱ 1,1ȱ 1,1ȱ 1,1ȱ 1,1ȱ 1,2ȱ 1,3ȱ 1,3ȱ 1,3ȱ 1,3ȱ 3,7ȱ 6082ȱ 100ȱ ȱ 17%ȱdeȱ conveniosȱ 58%ȱdeȱ muni.ȱ 35,5%ȱdeȱ conveniosȱ 32%ȱdeȱ muni.ȱ 47,5%ȱdeȱ conveniosȱ 10%ȱdeȱ muni.ȱ ȱ ȱ 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ Porȱ otroȱ lado,ȱ analizarȱ laȱ distribuciónȱ deȱ losȱ municipiosȱ queȱ firmanȱ conveniosȱ enȱ funciónȱ deȱ laȱ desigualdadȱ competencial239ȱ puedeȱ aportarȱ tambiénȱ informacionesȱ relevantes.ȱYaȱseȱhaȱadvertidoȱqueȱlaȱdivisiónȱcompetencialȱhaȱquedadoȱsuperadaȱporȱ laȱ realidadȱ políticaȱ municipal,ȱ peroȱ sinȱ embargoȱ ésteȱ esȱ unȱ criterioȱ institucionalȱ fundamentalȱ queȱ indicaȱ unaȱ voluntadȱ delȱ diseñadorȱ delȱ sistemaȱ deȱ introducirȱ diferenciasȱentreȱlosȱmunicipiosȱenȱfunciónȱdeȱsuȱpoblación.ȱȱ Tablaȱ5.2:ȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱconveniosȱporȱtallaȱcompetencialȱ99Ȭ10.ȱ Tallaȱcompetencialȱ Conveniosȱ %convȱ Municipios %mun Mediaȱconv/mun 1Ȭ5000ȱhab.ȱ 1690ȱ 27,79ȱ 438ȱ 65,77ȱ 3,86ȱ 5001Ȭ20000ȱhab.ȱ 1841ȱ 30,27ȱ 162ȱ 24,32ȱ 11,36ȱ 20001Ȭ50000ȱhab.ȱ 1149ȱ 18,89ȱ 43ȱ 6,46ȱ 26,72ȱ +50000ȱhab.ȱ 1402ȱ 23,05ȱ 23ȱ 3,45ȱ 60,96ȱ Totalȱ 6082ȱ 100ȱ 666*ȱ 100ȱ 9,13ȱ *Enȱesteȱcasoȱsumaȱmásȱdeȱ616ȱmunicipiosȱporquéȱ50ȱsaltanȱdeȱtramoȱenȱelȱtiempoȱdelȱestudioȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Comoȱ seȱ observa,ȱ aȱ pesarȱ deȱ quéȱ losȱ datosȱ agregadosȱ muestranȱ unaȱ reparticiónȱ homogéneaȱdelȱtotalȱdeȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱconveniosȱ(%conv)ȱsegúnȱlosȱtramosȱdeȱ poblaciónȱ queȱ dibujanȱ elȱ accesoȱ aȱ lasȱ competenciasȱ obligatorias,ȱ elȱ mismoȱ datoȱ ponderadoȱ porȱ elȱ númeroȱ deȱ municipiosȱ muestraȱ comoȱ losȱ municipiosȱ conȱ másȱ poblaciónȱyȱmásȱcapacidadȱcompetencialȱlegalȱdisponenȱdeȱmuchosȱmásȱrecursos,ȱunasȱ 6ȱ vecesȱ másȱ deȱ laȱ media.ȱ Concretamente,ȱ unȱ 3.45%ȱ deȱ losȱ municipiosȱ queȱ enȱ algúnȱ momentoȱfirmanȱconveniosȱaglutinanȱunȱ23.05%ȱdeȱlasȱfirmasȱdeȱconvenios.ȱTambiénȱ constatoȱ queȱ elȱ 65%ȱ deȱ losȱ municipiosȱ menosȱ dotadosȱ competencialmenteȱ firmanȱ elȱ 27.79%ȱdeȱlosȱconvenios,ȱquedandoȱmuyȱlejosȱdeȱsusȱcompañerosȱconȱmásȱcapacidadȱ competencial.ȱ Estosȱ datosȱ corroboranȱ losȱ queȱ indicanȱ laȱ anteriorȱ tablaȱ deȱ frecuencias:ȱ losȱ municipiosȱ másȱ poblados,ȱ yȱ porȱ consiguienteȱ losȱ queȱ tienenȱ másȱ capacidadȱ competencialȱfirmanȱmásȱconvenios.ȱȱ Yȱesteȱdatoȱseȱafianzaȱtodavíaȱmásȱcuandoȱseȱanalizaȱestaȱdistribuciónȱmunicipalȱaȱ loȱlargoȱdeȱlosȱ12ȱañosȱdeȱestudio.ȱElȱgráficoȱsiguienteȱagrupaȱlosȱmunicipiosȱdeȱfirmanȱ conveniosȱsegúnȱsuȱpertenenciaȱaȱsuȱtramoȱcompetencialȱyȱparaȱcadaȱañoȱdeȱlosȱ12ȱdeȱ 239 ȱEstablecidaȱenȱelȱartículoȱ26ȱdeȱlaȱLBRLȱyȱ67ȱdelȱTextȱRefósȱcatalán.ȱ 283 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ estudio,ȱeȱindicaȱelȱporcentajeȱdeȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱalȱmenosȱunȱconvenioȱporȱaño.ȱ Tomandoȱ elȱ datoȱ deȱ cuántosȱ municipiosȱ distintosȱ firmanȱ conveniosȱ enȱ funciónȱ delȱ tramoȱ competencialȱ seȱ observaȱ comoȱ prácticamenteȱ elȱ 100%ȱ deȱ losȱ municipiosȱ másȱ dotadosȱfirmanȱalȱmenosȱunȱconvenioȱcadaȱañoȱ(últimoȱgrupoȱdeȱcolumnas);ȱmientrasȱ queȱ losȱ menosȱ dotadosȱ noȱ firmanȱ enȱ elȱ mismoȱ porcentaje,ȱ mostrandoȱ muchasȱ másȱ dificultadesȱ paraȱ accederȱ alȱ centroȱ políticoȱ (primerȱ grupoȱ deȱ columnas).ȱ Mientrasȱ algunosȱ firmanȱ deȱ formaȱ recurrente,ȱ yȱ prácticamenteȱ conȱ unaȱ cadenciaȱ casiȬ administrativa,ȱ otrosȱ sóloȱ accedenȱ aȱ losȱ recursosȱ deȱ formaȱ puntual.ȱ Laȱ principalȱ conclusiónȱesȱque,ȱefectivamente,ȱlosȱ23ȱmunicipiosȱmayoresȱyȱconȱmásȱcompetencias,ȱ conveníanȱ deȱ formaȱ asiduaȱ yȱ prácticamenteȱ constante.ȱ Losȱ demásȱ municipiosȱ presentanȱpatronesȱdeȱaccesoȱalȱcentroȱpolíticoȱmásȱdispares,ȱaunqueȱtendencialmenteȱ crecientesȱ paraȱ todosȱ losȱ tramosȱ yȱ años.ȱ Específicamente,ȱ losȱ municipiosȱ menoresȱ (hastaȱ5000ȱhabitantes)ȱaccedenȱconȱdificultadȱyȱsinȱunȱpatrónȱdeȱcomportamientoȱclaroȱ alȱcentroȱpolítico,ȱexceptoȱenȱ2010.ȱȱȱ Gráficoȱ5.1:ȱaccesoȱaȱlaȱfirmaȱdeȱconveniosȱsegúnȱpoblaciónȱcompetencial.ȱȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdeȱBDCONVȱ ȱ 284 ȱ 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ Pareceȱ evidenteȱ queȱ losȱ municipiosȱ accedenȱ deȱ formaȱ crecienteȱ yȱ relativamenteȱ constanteȱ aȱ laȱ firmaȱ deȱ convenios,ȱ certificandoȱ unaȱ voluntadȱ gradualȱ deȱ llegarȱ aȱ acuerdosȱ conȱ másȱ municipios.ȱ Laȱ excepciónȱ sonȱ losȱ municipiosȱ conȱ menosȱ competenciasȱ obligatorias,ȱ cuyoȱ patrónȱ deȱ comportamientoȱ noȱ respondeȱ alȱ deȱ losȱ demásȱ gruposȱ deȱ municipiosȱ puestoȱ queȱ noȱ presentanȱ laȱ tendenciaȱ crecienteȱ yȱ constanteȱenȱelȱtiempo.ȱȱ Anteȱ unȱ escenarioȱ deȱ autonomíaȱ municipalȱ noȱ deberíamosȱ encontrarȱ patronesȱ deȱ comportamientoȱ tanȱ homogéneos;ȱ Sinȱ embargo,ȱ siȱ seȱ observanȱ estosȱ patronesȱ deȱ homogeneidadȱhayȱqueȱbuscarȱalgunaȱexplicaciónȱdistintaȱparaȱexplicarȱelȱfenómeno.ȱ Elȱ accesoȱ alȱ centroȱ políticoȱ noȱ pareceȱ sóloȱ dependerȱ deȱ laȱ voluntad/necesidadȱ deȱ losȱ municipios,ȱ sinoȱ queȱ puedeȱ existirȱ unaȱ voluntadȱ delȱ centroȱ deȱ ampliar/restringirȱ elȱ acceso.ȱ Analizandoȱ enȱ concretoȱ estaȱ desigualdadȱ deȱ accesoȱ esȱ necesarioȱ entrarȱ enȱ elȱ detalleȱmunicipal.ȱAsíȱelȱ10%ȱdeȱmunicipiosȱqueȱsegúnȱlaȱsiguienteȱtablaȱdeȱfrecuenciasȱ aglutinanȱlaȱmayoríaȱdeȱrelacionesȱsonȱlosȱsiguientes:ȱȱ Tablaȱ5.3.ȱ10%ȱdeȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱmásȱconveniosȱ(N)ȱ Municipioȱ Nȱ Municipioȱ Barcelonaȱȱ 222ȱ Mataróȱȱ 82ȱ Viladecansȱ Granollersȱȱ 81ȱ VilanovaȱiȱlaȱGeltrúȱȱ Vicȱȱ 78ȱ Martorellȱ Sabadellȱȱ 77ȱ SantaȱColomaȱdeȱGramenet Lleidaȱȱ 76ȱ Tortosaȱȱ Badalonaȱȱ 69ȱ LloretȱdeȱMarȱ SantȱFeliuȱdeȱLlobregatȱȱ 67ȱ Vendrell,ȱelȱȱ Terrassaȱȱ 66ȱ Manlleuȱ Tarragonaȱ 65ȱ MolinsȱdeȱReiȱ CornellàȱdeȱLlobregatȱ 61ȱ PinedaȱdeȱMarȱ Ampostaȱȱ 59ȱ MolletȱdelȱVallèsȱ Olotȱȱ 57ȱ Rubíȱ Manresaȱȱ 56ȱ Figueresȱȱ PratȱdeȱLlobregat,ȱelȱ 56ȱ VilaȬsecaȱ Igualadaȱȱ 54ȱ Cambrilsȱ Reusȱȱ 54ȱ Palafrugellȱ VilafrancaȱdelȱPenedèsȱȱ 54ȱ SantȱBoiȱdeȱLlobregatȱ SantȱCeloniȱ 52ȱ Cerveraȱ SantȱCugatȱdelȱVallèsȱ 52ȱ Palamósȱ HospitaletȱdeȱLlobregat,ȱl 51ȱ Tàrregaȱȱ 49ȱ Banyolesȱ Gironaȱȱ N Municipio N 47 47 43 43 43 42 40 38 38 38 37 37 36 35 34 34 34 33 32 32 31 Blanesȱ SantȱPereȱdeȱRibesȱ Garriga,ȱlaȱ Montmelóȱ Salouȱ Vallsȱȱ Saltȱ BarberàȱdelȱVallèsȱ BisbalȱdȇEmpordà,ȱlȱ Castelldefelsȱ CerdanyolaȱdelȱVallès Calafellȱ SantȱFeliuȱdeȱGuíxolsȱ Torredembarraȱ TorroellaȱdeȱMontgríȱ Mollerussaȱȱ PremiàȱdeȱDaltȱ Torellóȱ Bergaȱ MontornèsȱdelȱVallèsȱ 31 31 30 29 29 29 28 27 27 27 27 26 26 26 26 25 25 25 24 24 Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ 285 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Enȱestaȱlistaȱencontramosȱbásicamenteȱdosȱdatosȱrelevantesȱenȱrelaciónȱconȱelȱ10%ȱ deȱlosȱ63ȱmunicipiosȱmásȱ“conveniadores”ȱindependientementeȱdeȱsuȱpertenenciaȱaȱunȱ tramoȱ competencialȱ uȱ otro:ȱ enȱ primerȱ lugar,ȱ másȱ deȱ laȱ mitadȱ deȱ lasȱ capitalesȱ deȱ comarcaȱ(24ȱdeȱ41)ȱseȱencuentranȱenȱesteȱranking;ȱenȱsegundoȱlugar,ȱdeȱentreȱlosȱqueȱ noȱ sonȱ capitalȱ deȱ comarca,ȱ seȱ encuentranȱ unaȱ buenaȱ parteȱ deȱ losȱ municipiosȱ másȱ pobladosȱdeȱCataluña,ȱconcretamenteȱ48ȱdeȱlosȱ63ȱmásȱpobladosȱenȱ2010ȱ(unȱ76%).ȱUnȱ simpleȱ cuadroȱ sinópticoȱ nosȱ dibujaȱ laȱ distribuciónȱ deȱ éstosȱ municipiosȱ enȱ funciónȱ deȱ suȱpertenenciaȱaȱlosȱcriteriosȱapuntados:ȱ Tablaȱ5.4:ȱ63ȱmunicipiosȱconȱmásȱconveniosȱsegúnȱpoblaciónȱyȱȱcapitalidadȱcomarcalȱ Granȱpoblaciónȱyȱcapitalidadȱcomarcalȱ Granȱpoblación Ampostaȱ Barcelonaȱ Figueresȱ Gironaȱ Granollersȱ Igualadaȱ Lleidaȱ Manresaȱ Mataróȱ Olotȱ Reusȱ Sabadellȱ SantȱFeliuȱdeȱLlobregatȱ Tarragonaȱ Badalonaȱ BarberàȱdelȱVallèsȱ Blanesȱ Calafellȱ Cambrilsȱ Castelldefelsȱ CerdanyolaȱdelȱVallèsȱ CornellàȱdeȱLlobregatȱ HospitaletȱdeȱLlobregat,ȱlȱ LloretȱdeȱMarȱ Manlleuȱ Martorellȱ MolinsȱdeȱReiȱ MolletȱdelȱVallèsȱ Tortosaȱ Vallsȱ Vendrell,ȱelȱ Vicȱ VilafrancaȱdelȱPenedèsȱ VilanovaȱiȱlaȱGeltrúȱ 20ȱ Capitalidadȱcomarcalȱ Ningunaȱdeȱlasȱanteriores Palafrugellȱ PinedaȱdeȱMarȱ PratȱdeȱLlobregat,ȱelȱ Rubíȱ Salouȱ Saltȱ SantȱBoiȱdeȱLlobregatȱ SantȱCugatȱdelȱVallèsȱ SantȱFeliuȱdeȱGuíxolsȱ SantȱPereȱdeȱRibesȱ SantaȱColomaȱdeȱGramenetȱ Terrassaȱ Viladecansȱ VilaȬsecaȱ 28 Bergaȱ BisbalȱdȇEmpordà,ȱlaȱ Mollerussaȱ Tàrregaȱ Banyolesȱ 5 Cerveraȱ Garriga,ȱlaȱ Montmelóȱ MontornèsȱdelȱVallèsȱ Palamósȱ PremiàȱdeȱDaltȱ SantȱCeloniȱ Torellóȱ Torredembarraȱ TorroellaȱdeȱMontgríȱ 10 Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdeȱBDCONVȱyȱBD2010ȱȱ ȱ Comoȱconfirmaȱlaȱanteriorȱtabla,ȱtanȱsóloȱenȱ10ȱcasosȱnoȱseȱexplicaȱlaȱpresenciaȱdeȱ municipiosȱ niȱ porȱ serȱ capitalȱ deȱ comarca,ȱ niȱ porȱ pertenecerȱ alȱ clubȱ deȱ losȱ 63ȱ másȱ pobladosȱ enȱ 2010.ȱ Esteȱ esȱ unȱ datoȱ doblementeȱ importante:ȱ porȱ unȱ ladoȱ indicaȱ queȱ laȱ poblaciónȱ yȱ losȱ factoresȱ institucionalesȱ comoȱ laȱ capitalidadȱ comarcalȱ sonȱ relevantesȱ paraȱelȱanálisisȱdelȱaccesoȱaȱlaȱfirmaȱdeȱconvenios.ȱPorȱotroȱlado,ȱindicaȱqueȱexisteȱunȱ porcentajeȱrelativamenteȱreducidoȱdeȱmunicipiosȱ(15.8%)ȱcuyaȱpresenciaȱentreȱlosȱmásȱ conveniadoresȱnoȱseȱexplicaȱporȱlosȱfactoresȱdestacados,ȱapuntandoȱqueȱpuedenȱexistirȱ otrasȱexplicaciones.ȱȱ Ningunoȱ deȱ estosȱ municipiosȱ “discordantes”ȱ seȱ encuentraȱ entreȱ losȱ principalesȱ estudiosȱ deȱ casoȱ catalanesȱ sobreȱ laȱ políticaȱ educativaȱ municipal,ȱ queȱ seȱ hanȱ basadoȱ muchoȱ másȱ enȱ municipiosȱ pertenecientesȱ aȱ lasȱ dosȱ primerasȱ columnasȱ (Plaȱ educatiuȱ dȇentornȱdeȱsantȱcosme2007;ȱAAVV,ȱ1990b;ȱM.ȱÀ.ȱAlegreȱetȱal.,ȱ2005;ȱM.ȱÀ.ȱAlegreȱetȱal.,ȱ 286 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ 2007;ȱ Informe,ȱ 2007;ȱ Institutȱ Municipalȱ dȇEducacióȱ yȱ Consellȱ deȱ Coordinacióȱ Pedagògica,ȱ 2008;ȱ Jaumandreuȱ yȱ Badosa,ȱ 2002;ȱ Martínezȱ etȱ al.,ȱ 2006;ȱ Merinoȱ yȱ Plana,ȱ 2007;ȱ Perazaȱ yȱ Carreras,ȱ 2011;ȱ Riba,ȱ 2004;ȱ J.ȱ Subiratsȱ yȱ Albaigés,ȱ 2006;ȱ Universitatȱ Autònomaȱ deȱ Barcelona,ȱ 2005).ȱ Deȱ hecho,ȱ prácticamenteȱ ningunoȱ deȱ losȱ principalesȱ estudiosȱdeȱcasoȱrealizadosȱhaȱanalizadoȱlasȱpolíticasȱmunicipalesȱaplicandoȱunȱcriterioȱ deȱ elecciónȱ delȱ objetoȱ queȱ tuvieraȱ enȱ cuentaȱ estosȱ dosȱ factoresȱ conjuntamente:ȱ poblaciónȱmunicipalȱyȱestructuraȱinstitucional.ȱȱ ȱ Respectoȱ delȱ análisisȱ longitudinalȱ deȱ laȱ cantidadȱ deȱ municipiosȱ queȱ consiguenȱ conveniar,ȱelȱdatoȱseȱpuedeȱanalizarȱdeȱdosȱmanerasȱcomplementariasȱqueȱnosȱaportanȱ informacionesȱ distintas:ȱ seȱ puedenȱ estudiarȱ losȱ municipiosȱ enȱ funciónȱ deȱ laȱ primeraȱ vezȱ queȱ conveníanȱ conȱ elȱ Departamentȱ yȱ seȱ puedeȱ tomarȱ elȱ acumuladoȱ deȱ losȱ municipiosȱqueȱconveníanȱporȱaño.ȱEstosȱsonȱindicadoresȱdeȱlaȱcapacidadȱdelȱsistemaȱ deȱgenerarȱyȱasegurarȱrecursos.ȱȱ Enȱ primerȱ lugarȱ laȱ distribuciónȱ deȱ losȱ municipiosȱ enȱ funciónȱ delȱ primerȱ añoȱ queȱ consiguenȱ firmarȱ suȱ primerȱ convenioȱ esȱ unȱ indicadorȱ delȱ ritmoȱ deȱ accesoȱ alȱ centroȱ políticoȱyȱpermiteȱcomprenderȱalgoȱdeȱlaȱdinámicaȱdeȱlasȱrelaciones.ȱUnaȱdinámicaȱdeȱ tipoȱadministrativo,ȱmásȱbienȱtopȬdown,ȱnoȱafectadaȱexcesivamenteȱporȱlaȱpolíticaȱdeȱlasȱ relacionesȱ (autonomíaȱ municipal,ȱ voluntadȱ delȱ centroȱ político),ȱ deberíaȱ mostrarȱ unaȱ distribuciónȱ relativamenteȱ constante.ȱ Porȱ elȱ contrario,ȱ unaȱ relaciónȱ marcadamenteȱ políticaȱ deberíaȱ presentarȱ oscilacionesȱ relevantesȱ enȱ elȱ accesoȱ alȱ centroȱ político.ȱ Enȱ segundoȱ lugar,ȱ elȱ númeroȱ deȱ municipiosȱ firmantesȱ distintosȱ porȱ añoȱ esȱ unȱ indicadorȱ fundamentalȱdeȱlaȱexpansiónȱpolíticaȱdeȱlaȱcolaboración.ȱEsȱdecir,ȱunȱnúmeroȱreducidoȱ deȱ ayuntamientosȱ distintosȱ conveniandoȱ cadaȱ añoȱ puedeȱ significarȱ unaȱ menorȱ disposiciónȱ oȱ capacidadȱ paraȱ adquirirȱ capacidadesȱ yȱ recursosȱ educativos.ȱ Porȱ elȱ contrario,ȱ unȱ númeroȱ elevadoȱ deȱ municipiosȱ firmantesȱ porȱ añoȱ puedeȱ significarȱ menoresȱrestriccionesȱdeȱaccesoȱalȱcentroȱpolíticoȱyȱunaȱmayorȱvoluntadȱdeȱlasȱpartesȱ deȱ llegarȱ aȱ acuerdos.ȱ Laȱ tablaȱ siguienteȱ resumeȱ losȱ datosȱ deȱ nuevosȱ firmantesȱ yȱ firmantesȱdistintos.ȱ 287 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Tablaȱ5.5:ȱdistribuciónȱanualȱdeȱlosȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱconvenioȱ Añoȱ Nuevosȱfirmantesȱ Firmantesȱdistintosȱȱ 1999ȱ 2000ȱ 2001ȱ 2002ȱ 2003ȱ 2004ȱ 2005ȱ 2006ȱ 2007ȱ 2008ȱ 2009ȱ 2010ȱ Totalȱ 128ȱ 25ȱ 52ȱ 88ȱ 52ȱ 41ȱ 89ȱ 43ȱ 34ȱ 21ȱ 14ȱ 29ȱ 616 128ȱ 63ȱ 175ȱ 184ȱ 216ȱ 189ȱ 286ȱ 289ȱ 264ȱ 284ȱ 241ȱ 548ȱ 2867 Totalȱconveniosȱ firmadosȱporȱ municipiosȱȱ 291ȱ 121ȱ 346ȱ 315ȱ 415ȱ 322ȱ 506ȱ 638ȱ 614ȱ 558ȱ 584ȱ 1372ȱ 6082 Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Siȱ losȱ instrumentosȱ queȱ vehiculanȱ laȱ relaciónȱ sonȱ enȱ suȱ mayoríaȱ contratosȱ deȱ adhesión,ȱ laȱ cantidadȱ deȱ municipiosȱ queȱ accedenȱ aȱ laȱ firmaȱ esȱ unȱ indicadorȱ deȱ laȱ voluntadȱ delȱ centroȱ políticoȱ deȱ abrirȱ oȱ restringirȱ másȱ elȱ juego.ȱ Así,ȱ esȱ difícilȱ conceptualizarȱesteȱindicadorȱcomoȱreflejoȱdeȱlaȱvoluntadȱautónomaȱdeȱlosȱmunicipios.ȱ Respectoȱdeȱlosȱnuevosȱfirmantesȱesȱdestacableȱque,ȱconsideradoȱelȱañoȱ1999ȱcomoȱdeȱ baseȱ cero,ȱ elȱ ritmoȱ deȱ accesoȱ deȱ nuevosȱ firmantesȱ seȱ mantieneȱ relativamenteȱ estableȱ exceptuandoȱ losȱ añosȱ 2002ȱ yȱ 2005ȱ dondeȱ seȱ encuentraȱ unȱ repunteȱ importante.ȱ Sinȱ embargo,ȱenȱnúmerosȱabsolutos,ȱesȱdestacableȱqueȱprácticamenteȱunȱ44%ȱdeȱlosȱnuevosȱ firmantesȱseȱproduceȱenȱelȱperiodoȱ2004Ȭ2010,ȱteniendoȱenȱcuentaȱqueȱlosȱ128ȱdeȱ1999ȱ esȱunȱnúmeroȱmuyȱelevadoȱporȱserȱelȱinicioȱdelȱestudioȱyȱqueȱseȱ“come”ȱprácticamenteȱ unȱ 20%.ȱ Estosȱ datosȱ confirmanȱ queȱ existenȱ tendenciasȱ algoȱ contradictorias:ȱ añosȱ conȱ ciertasȱ restriccionesȱ deȱ accesoȱ (2000,ȱ 2007,ȱ 2004)ȱ juntoȱ conȱ añosȱ deȱ granȱ accesoȱ (2002,ȱ 2005).ȱDeȱtodasȱformas,ȱesȱrelevanteȱqueȱtodavíaȱseȱincorporenȱduranteȱlosȱtresȱúltimosȱ añosȱ64ȱmunicipiosȱ(unȱ10%ȱdelȱtotal)ȱqueȱnuncaȱantesȱhabíanȱfirmado.ȱEsteȱesȱunȱdatoȱ queȱnosȱponeȱsobreȱlaȱpistaȱdeȱvariacionesȱqueȱnoȱseȱexplicanȱsóloȱporȱlaȱvoluntadȱdeȱ losȱmunicipios.ȱ ȱ 288 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ Enȱ relaciónȱ conȱ laȱ cantidadȱ deȱ municipiosȱ distintosȱ queȱ firmanȱ alȱ menosȱ unȱ convenioȱporȱaño,ȱsíȱqueȱapareceȱunaȱtendenciaȱclaraȱhaciaȱunȱaumentoȱprogresivoȱdeȱ laȱ capacidadȱ deȱ accesoȱ alȱ centroȱ político.ȱ Desdeȱ 2002Ȭ2003ȱ seȱ produceȱ unȱ aumentoȱ considerableȱyȱprácticamenteȱconstanteȱdeȱmunicipiosȱqueȱlogranȱaccederȱaȱlaȱfirmaȱde,ȱ alȱ menosȱ unȱ convenioȱ cadaȱ año.ȱ Esteȱ puedeȱ serȱ unȱ indicadorȱ fiableȱ deȱ que,ȱ efectivamente,ȱ laȱ intensidadȱ relacionalȱ vaȱ enȱ aumento.ȱ Elloȱ puedeȱ significarȱ queȱ seȱ generalizaȱ laȱ actividadȱ contractualȱ yȱ noȱ seȱ concentraȱ enȱ unosȱ pocosȱ municipios,ȱ propagandoȱlasȱprácticasȱrelacionalesȱenȱelȱterritorio.ȱȱ Sinȱembargo,ȱesteȱdatoȱdebeȱponderarseȱconȱelȱvolumenȱdeȱrelacionesȱtotalȱdeȱcadaȱañoȱ paraȱpoderȱconcluirȱesaȱaperturaȱdeȱlasȱrelaciones.ȱEsȱdecir,ȱenȱfunciónȱdelȱnúmeroȱdeȱ municipiosȱ yȱdelȱvolumenȱdeȱconveniosȱfirmados,ȱnosȱpodemosȱhacerȱunaȱideaȱdeȱlaȱ concentraciónȱoȱlaȱdispersiónȱdeȱlasȱrelacionesȱenȱelȱtiempo.ȱParaȱrealizarȱesteȱanálisisȱ deȱ concentraciónȱ necesitamosȱ encontrarȱ unaȱ medidaȱ queȱ nosȱ permitaȱ compararȱ cadaȱ añoȱ conȱ losȱ restantesȱ yȱ queȱ midaȱ laȱ capacidadȱ deȱ accesoȱ deȱ losȱ municipiosȱ deȱ formaȱ agregadaȱalȱcentroȱpolítico.ȱPropongoȱutilizarȱelȱíndiceȱdeȱGini,ȱqueȱseȱhaȱutilizadoȱenȱ muchasȱ ocasionesȱ paraȱ medirȱ laȱ distribuciónȱ deȱ laȱ riquezaȱ deȱ losȱ paísesȱ entreȱ suȱ población,ȱ porȱ organizacionesȱ comoȱ laȱ OCDEȱ oȱ elȱ Bancoȱ Mundial240.ȱ Seȱ trataȱ deȱ unaȱ medidaȱ deȱ concentraciónȱ queȱ seȱ haȱ usadoȱ básicamenteȱ paraȱ analizarȱ laȱ distribuciónȱ desigualȱ deȱ lasȱ rentasȱ (income),ȱ peroȱ asumoȱ queȱ seȱ puedeȱ utilizarȱ tambiénȱ paraȱ esteȱ caso241.ȱȱ Efectivamente,ȱ elȱ índiceȱ deȱ Giniȱ permiteȱ analizarȱ laȱ concentraciónȱ deȱ losȱ recursosȱ puestosȱaȱdisposiciónȱenȱunaȱpoblación,ȱesȱdecir,ȱsiȱlosȱvaloresȱdeȱ“renta”ȱobservadosȱ estánȱ uniformementeȱ repartidosȱ aȱ loȱ largoȱ deȱ laȱ poblaciónȱ deȱ unȱ determinadoȱ paísȱ oȱ ámbitoȱ geográfico,ȱ oȱ no.ȱ Ésteȱ siempreȱ tomaȱ valoresȱ entreȱ 0ȱ yȱ 1,ȱ dondeȱ 0ȱ esȱ laȱ http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPOVERTY/EXTPA/0,,contentMDK:202389 91~menuPK:492138~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:430367,00.htmlȱ http://www.oecd.org/social/socialpoliciesanddata/growingunequalincomedistributionandpovertyinoecdco untries.htmȱȱ 241ȱ Seȱ hanȱ efectuadoȱ algunosȱ estudiosȱ que,ȱ medianteȱ elȱ índiceȱ deȱ Gini,ȱ hanȱ medidoȱ laȱ desigualdadȱ educativaȱ (Baker,ȱ 2006),ȱ peroȱ noȱ seȱ haȱ utilizadoȱ todavíaȱ deȱ formaȱ intensivaȱ elȱ sectorȱ educativo,ȱ básicamenteȱ porȱ laȱ dificultadȱ enȱ laȱ medidaȱdeȱ loȱ queȱ seȱconsideraȱ “renta”ȱ oȱ “consumo”ȱ deȱ unȱ productoȱ educativo.ȱ 240 289 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ concentraciónȱ mínimaȱ yȱ 1ȱ esȱ laȱ concentraciónȱ máxima242.ȱ Elȱ coeficienteȱ deȱ Giniȱ esȱ unȱ resumenȱdeȱlasȱdiferenciasȱentreȱcadaȱindividuoȱenȱlaȱpoblaciónȱestudiadaȱyȱcualquierȱ otroȱindividuoȱenȱlaȱmismaȱpoblación.ȱȱ Esȱ importanteȱ metodológicamenteȱ destacarȱ queȱ hayȱ tresȱ opcionesȱ paraȱ medirȱ elȱ índiceȱ deȱ Gini.ȱ Ésteȱ esȱ unȱ índiceȱ queȱ pivotaȱ sobreȱ dosȱ conceptos:ȱ elȱ númeroȱ deȱ individuosȱqueȱseȱestudianȱyȱlaȱcantidadȱdeȱrentaȱqueȱobtienen.ȱAsí,ȱenȱprimerȱlugarȱseȱ puedeȱ trabajarȱ conȱ laȱ totalidadȱ deȱ losȱ municipiosȱ catalanesȱ (947)ȱyȱ laȱ totalidadȱ deȱlasȱ “rentas”ȱobtenidasȱ(6082),ȱyȱporȱloȱtantoȱelȱanálisisȱincluyeȱ331ȱmunicipiosȱqueȱjamásȱ hanȱconveniadoȱconȱelȱDepartament,;ȱseȱpuedeȱtrabajarȱtanȱsóloȱconȱlosȱmunicipiosȱqueȱ enȱ algúnȱ momentoȱ hanȱ conseguidoȱ conveniarȱ (616);ȱ oȱ bienȱ seȱ puedeȱ trabajarȱ conȱ losȱ firmanteȱañoȱaȱaño.ȱEsteȱdatoȱesȱrelevante,ȱpuestoȱqueȱtrabajarȱtanȱsóloȱconȱlaȱbaseȱdeȱ 616ȱenȱesteȱíndiceȱintroduciríaȱsesgosȱenȱelȱanálisis,ȱsiȱloȱqueȱseȱbuscaȱesȱcomprenderȱlaȱ dinámicaȱ delȱ conjuntoȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ catalanes.ȱ Esȱ ciertoȱ queȱ trabajarȱ conȱ todosȱ losȱ municipiosȱ (947)ȱ empujaȱ deȱ formaȱ estadísticaȱ elȱ índiceȱ haciaȱ unaȱ mayorȱ concentración243,ȱ peroȱ siȱ noȱ seȱ tienenȱ enȱ cuentaȱ noȱ seȱ explicaȱ elȱ conjuntoȱ delȱ sistema.ȱ Realizoȱelȱcálculoȱparaȱtodasȱlasȱposibilidadesȱdeȱanálisisȱlongitudinalȱparaȱdemostrarȱ queȱlaȱconcentraciónȱseȱcomportaȱdeȱlaȱmismaȱmanera.ȱȱ Enȱcualquierȱcaso,ȱparaȱrealizarȱelȱcálculoȱdelȱíndice,ȱpartoȱdeȱlaȱtablaȱdeȱfrecuenciasȱ deȱlosȱconveniosȱfirmadosȱporȱmunicipios,ȱasimilandoȱlosȱconveniosȱaȱunȱconceptoȱdeȱ rentaȱ(recursos,ȱenȱesteȱcasoȱeducativos).ȱAsíȱpues,ȱlaȱtablaȱdeȱfrecuenciasȱnosȱpermiteȱ ordenarȱ cuantosȱ recursosȱ obtieneȱ cadaȱ grupoȱ deȱ municipiosȱ paraȱ elȱ totalȱ delȱ periodoȱ estudiado,ȱ peroȱ tambiénȱ paraȱ elȱ totalȱ deȱ cadaȱ año.ȱ Así,ȱ seȱ puedeȱ construirȱ unȱ índiceȱ globalȱparaȱtodoȱelȱperiodoȱestudiadoȱyȱunȱíndiceȱparaȱcadaȱaño.ȱLaȱfórmulaȱconcretaȱ delȱíndiceȱes:ȱ ȱ Unȱ índiceȱ deȱ ceroȱ representaríaȱ queȱ todosȱ losȱ individuosȱ observadosȱ recibenȱ laȱ mismaȱ cantidadȱ deȱ recursosȱenȱformaȱdeȱconvenios.ȱUnȱíndiceȱdeȱ1ȱsignificaríaȱqueȱtanȱsóloȱunȱsoloȱmunicipioȱrecibeȱtodasȱlasȱ capacidadesȱ(convenios)ȱ 243ȱ Elloȱ esȱ asíȱ porque,ȱ comoȱ mínimo,ȱ habráȱ siempreȱ 331ȱ municipiosȱ (947Ȭ616)ȱ queȱ noȱ obtendránȱ ningúnȱ convenio,ȱampliandoȱlaȱbaseȱdeȱlaȱdesigualdadȱdeȱlaȱdistribuciónȱdeȱformaȱimportante.ȱAsumoȱqueȱesȱunȱ precioȱqueȱhayȱqueȱpagarȱparaȱlaȱcomprensiónȱsistémicaȱdelȱfenómenoȱestudiado.ȱ 242 290 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ ȱ dondeȱnȱesȱelȱnúmeroȱdeȱmunicipios,ΐȱesȱenȱesteȱcasoȱelȱnúmeroȱdeȱconveniosȱfirmadosȱ porȱtodosȱlosȱmunicipiosȱyȱdondeȱyiȱeȱyjȱsonȱlaȱcantidadȱdeȱconveniosȱdeȱqueȱdisponenȱ losȱmunicipiosȱprimerosȱyȱúltimosȱdeȱlaȱpoblación.ȱȱ ȱ Enȱ laȱ siguienteȱ tabla,ȱ laȱ columnaȱ xiȱ indicaȱ elȱ númeroȱ deȱ conveniosȱ firmados;ȱ laȱ columnaȱ ni,ȱ elȱ númeroȱ deȱ municipiosȱ queȱ firmanȱ laȱ cantidadȱ xiȱ deȱ convenios;ȱ Sinȱ indicaȱelȱsumatorioȱacumuladoȱdeȱmunicipiosȱcatalanesȱ(947);ȱpiȱesȱelȱ%ȱacumuladoȱdeȱ gobiernosȱ localesȱ queȱ firmanȱ losȱ convenios;ȱ xi*niȱ esȱ elȱ productoȱ totalȱ deȱ capacidadȱ educativaȱ(renta)ȱqueȱasumenȱlosȱmunicipiosȱ(enȱtotalȱlosȱ6082ȱconveniosȱfirmadosȱdeȱ 1999ȱaȱ2010);ȱSxi*niȱrepresentaȱelȱacumuladoȱdelȱporcentajeȱdeȱxi*ni;ȱqiȱesȱelȱporcentajeȱ deȱconveniosȱqueȱrepresentaȱcadaȱacumuladoȱdeȱconveniosȱporȱgruposȱdeȱmunicipios;ȱ finalmente,ȱ piȬqiȱ esȱ laȱ diferenciaȱ entreȱ elȱ porcentajeȱ queȱ representaȱ elȱ grupoȱ deȱ municipiosȱ yȱ laȱ cantidadȱ deȱ “capacidadȱ educativa”ȱ queȱ lesȱ corresponde.ȱ Asíȱ pues,ȱ elȱ índiceȱdeȱGiniȱseȱconsigueȱdividiéndoseȱelȱsumatorioȱdeȱ(piȬqi),ȱporȱelȱacumuladoȱdeȱpi,ȱ queȱesȱlaȱmedidaȱqueȱpermiteȱconocerȱlaȱconcentraciónȱdeȱlosȱrecursos,ȱesȱdecir,ȱdeȱlaȱ capacidadȱeducativaȱparaȱelȱtotalȱdeȱmunicipiosȱcatalanes.ȱȱ Laȱtablaȱ5.6ȱmuestraȱlaȱconstrucciónȱdelȱíndiceȱparaȱelȱtotalȱdelȱperiodoȱestudiado,ȱ queȱ ofreceȱ unȱ índiceȱ deȱ concentraciónȱ deȱ Giniȱ deȱ 0.365,ȱ queȱ seȱ puedeȱ considerarȱ unȱ resultadoȱȱrelativamenteȱpocoȱconcentradoȱyaȱqueȱseȱsueleȱconsiderarȱqueȱaȱpartirȱdeȱ ȱ 0.5ȱempiezaȱunaȱdistribuciónȱrealmenteȱdesigualȱdeȱlosȱrecursos.ȱȱ 291 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Tablaȱ5.6:ȱFrecuenciasȱparaȱlaȱconstrucciónȱdelȱíndiceȱGiniȱparaȱelȱperiodoȱ99Ȭ10ȱyȱ947ȱmun.ȱ xiȱ niȱ Sinȱ pi xi*ni Sxi*ni qiȱ piȬqi 0ȱ 1,00ȱ 2,00ȱ 3,00ȱ 4,00ȱ 5,00ȱ 6,00ȱ 7,00ȱ 8,00ȱ 9,00ȱ 10,00ȱ 11,00ȱ 12,00ȱ 13,00ȱ 14,00ȱ 15,00ȱ 16,00ȱ 17,00ȱ 18,00ȱ 19,00ȱ 20,00ȱ 21,00ȱ 22,00ȱ 23,00ȱ 24,00ȱ 25,00ȱ 26,00ȱ 27,00ȱ 28,00ȱ 29,00ȱ 30,00ȱ 31,00ȱ 32,00ȱ 33,00ȱ 34,00ȱ 35,00ȱ 36,00ȱ 37,00ȱ 38,00ȱ 40,00ȱ 42,00ȱ 43,00ȱ 47,00ȱ 49,00ȱ 51,00ȱ 52,00ȱ 54,00ȱ 56,00ȱ 57,00ȱ 59,00ȱ 61,00ȱ 65,00ȱ 66,00ȱ 67,00ȱ 69,00ȱ 76,00ȱ 77,00ȱ 78,00ȱ 81,00ȱ 82,00ȱ 222,00ȱ 331ȱ 55ȱ 100ȱ 80ȱ 61ȱ 60ȱ 26ȱ 29ȱ 23ȱ 22ȱ 10ȱ 17ȱ 9ȱ 8ȱ 10ȱ 3ȱ 8ȱ 6ȱ 5ȱ 7ȱ 8ȱ 3ȱ 1ȱ 2ȱ 2ȱ 3ȱ 4ȱ 4ȱ 1ȱ 3ȱ 1ȱ 3ȱ 2ȱ 1ȱ 3ȱ 1ȱ 1ȱ 2ȱ 3ȱ 1ȱ 1ȱ 3ȱ 2ȱ 1ȱ 1ȱ 2ȱ 3ȱ 2ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 1ȱ 331ȱ 386ȱ 486ȱ 566ȱ 627ȱ 687ȱ 713ȱ 742ȱ 765ȱ 787ȱ 797ȱ 814ȱ 823ȱ 831ȱ 841ȱ 844ȱ 852ȱ 858ȱ 863ȱ 870ȱ 878ȱ 881ȱ 882ȱ 884ȱ 886ȱ 889ȱ 893ȱ 897ȱ 898ȱ 901ȱ 902ȱ 905ȱ 907ȱ 908ȱ 911ȱ 912ȱ 913ȱ 915ȱ 918ȱ 919ȱ 920ȱ 923ȱ 925ȱ 926ȱ 927ȱ 929ȱ 932ȱ 934ȱ 935ȱ 936ȱ 937ȱ 938ȱ 939ȱ 940ȱ 941ȱ 942ȱ 943ȱ 944ȱ 945ȱ 946ȱ 947ȱ 34,9524815ȱ 40,7602957ȱ 51,3199578ȱ 59,7676874ȱ 66,2090813ȱ 72,5448786ȱ 75,2903907ȱ 78,3526927ȱ 80,781415ȱ 83,1045407ȱ 84,1605069ȱ 85,9556494ȱ 86,906019ȱ 87,750792ȱ 88,8067582ȱ 89,123548ȱ 89,968321ȱ 90,6019007ȱ 91,1298838ȱ 91,8690602ȱ 92,7138332ȱ 93,030623ȱ 93,1362196ȱ 93,3474129ȱ 93,5586061ȱ 93,875396ȱ 94,2977825ȱ 94,720169ȱ 94,8257656ȱ 95,1425554ȱ 95,2481521ȱ 95,5649419ȱ 95,7761352ȱ 95,8817318ȱ 96,1985216ȱ 96,3041183ȱ 96,4097149ȱ 96,6209081ȱ 96,937698ȱ 97,0432946ȱ 97,1488912ȱ 97,4656811ȱ 97,6768743ȱ 97,782471ȱ 97,8880676ȱ 98,0992608ȱ 98,4160507ȱ 98,6272439ȱ 98,7328405ȱ 98,8384372ȱ 98,9440338ȱ 99,0496304ȱ 99,155227ȱ 99,2608237ȱ 99,3664203ȱ 99,4720169ȱ 99,5776135ȱ 99,6832101ȱ 99,7888068ȱ 99,8944034ȱ 100ȱ 0ȱ 55ȱ 200ȱ 240ȱ 244ȱ 300ȱ 156ȱ 203ȱ 184ȱ 198ȱ 100ȱ 187ȱ 108ȱ 104ȱ 140ȱ 45ȱ 128ȱ 102ȱ 90ȱ 133ȱ 160ȱ 63ȱ 22ȱ 46ȱ 48ȱ 75ȱ 104ȱ 108ȱ 28ȱ 87ȱ 30ȱ 93ȱ 64ȱ 33ȱ 102ȱ 35ȱ 36ȱ 74ȱ 114ȱ 40ȱ 42ȱ 129ȱ 94ȱ 49ȱ 51ȱ 104ȱ 162ȱ 112ȱ 57ȱ 59ȱ 61ȱ 65ȱ 66ȱ 67ȱ 69ȱ 76ȱ 77ȱ 78ȱ 81ȱ 82ȱ 222ȱ 0ȱ 55ȱ 255ȱ 495ȱ 739ȱ 1039ȱ 1195ȱ 1398ȱ 1582ȱ 1780ȱ 1880ȱ 2067ȱ 2175ȱ 2279ȱ 2419ȱ 2464ȱ 2592ȱ 2694ȱ 2784ȱ 2917ȱ 3077ȱ 3140ȱ 3162ȱ 3208ȱ 3256ȱ 3331ȱ 3435ȱ 3543ȱ 3571ȱ 3658ȱ 3688ȱ 3781ȱ 3845ȱ 3878ȱ 3980ȱ 4015ȱ 4051ȱ 4125ȱ 4239ȱ 4279ȱ 4321ȱ 4450ȱ 4544ȱ 4593ȱ 4644ȱ 4748ȱ 4910ȱ 5022ȱ 5079ȱ 5138ȱ 5199ȱ 5264ȱ 5330ȱ 5397ȱ 5466ȱ 5542ȱ 5619ȱ 5697ȱ 5778ȱ 5860ȱ 6082ȱ 0ȱ 0,90430779ȱ 4,19269977ȱ 8,13877014ȱ 12,1506084ȱ 17,0831963ȱ 19,6481421ȱ 22,9858599ȱ 26,0111805ȱ 29,2666886ȱ 30,9108846ȱ 33,9855311ȱ 35,7612627ȱ 37,4712266ȱ 39,773101ȱ 40,5129891ȱ 42,61756ȱ 44,2946399ȱ 45,7744163ȱ 47,961197ȱ 50,5919106ȱ 51,627754ȱ 51,9894771ȱ 52,7458073ȱ 53,5350214ȱ 54,7681684ȱ 56,4781322ȱ 58,2538639ȱ 58,7142387ȱ 60,1446892ȱ 60,637948ȱ 62,1670503ȱ 63,2193357ȱ 63,7619204ȱ 65,4390003ȱ 66,0144689ȱ 66,6063795ȱ 67,8230845ȱ 69,6974679ȱ 70,3551463ȱ 71,0457086ȱ 73,1667215ȱ 74,7122657ȱ 75,5179217ȱ 76,3564617ȱ 78,0664255ȱ 80,730023ȱ 82,5715225ȱ 83,5087142ȱ 84,4787899ȱ 85,4817494ȱ 86,5504768ȱ 87,6356462ȱ 88,7372575ȱ 89,8717527ȱ 91,1213417ȱ 92,3873726ȱ 93,6698454ȱ 95,0016442ȱ 96,3498849ȱ 100ȱ 34,9524815ȱ 39,8559879ȱ 47,127258ȱ 51,6289173ȱ 54,058473ȱ 55,4616822ȱ 55,6422486ȱ 55,3668328ȱ 54,7702345ȱ 53,8378521ȱ 53,2496223ȱ 51,9701183ȱ 51,1447563ȱ 50,2795654ȱ 49,0336572ȱ 48,6105589ȱ 47,350761ȱ 46,3072608ȱ 45,3554675ȱ 43,9078632ȱ 42,1219226ȱ 41,402869ȱ 41,1467425ȱ 40,6016056ȱ 40,0235848ȱ 39,1072276ȱ 37,8196503ȱ 36,4663051ȱ 36,1115268ȱ 34,9978662ȱ 34,610204ȱ 33,3978916ȱ 32,5567994ȱ 32,1198114ȱ 30,7595213ȱ 30,2896493ȱ 29,8033354ȱ 28,7978236ȱ 27,2402301ȱ 26,6881483ȱ 26,1031826ȱ 24,2989596ȱ 22,9646086ȱ 22,2645492ȱ 21,5316059ȱ 20,0328353ȱ 17,6860277ȱ 16,0557214ȱ 15,2241263ȱ 14,3596473ȱ 13,4622844ȱ 12,4991536ȱ 11,5195809ȱ 10,5235662ȱ 9,49466756ȱ 8,35067523ȱ 7,19024094ȱ 6,01336469ȱ 4,78716256ȱ 3,54451847ȱ 0ȱ 5404,85744ȱ ȱȱȱȱȱȱȱȱÍndiceȱdeȱGiniȱ99Ȭ10:ȱȱȱȱȱȱ0,36520497ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdeȱBDCONVȱ 292 1973,88079ȱ 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ Elȱíndiceȱdeȱconcentraciónȱutilizadoȱconfirmaȱque,ȱdeȱformaȱagregada,ȱlaȱreparticiónȱ deȱ recursosȱ educativosȱ tieneȱ unȱ aspectoȱ relativamenteȱ pocoȱ agrupado,ȱ abonandoȱ laȱ ideaȱdeȱqueȱlaȱreparticiónȱesȱrelativamenteȱhomogénea.ȱSinȱembargo,ȱporȱlaȱnaturalezaȱ estadísticaȱdeȱlaȱmedida,ȱpuedeȱmanifestarȱdiferenciasȱnotablesȱsiȱseȱanalizaȱaȱloȱlargoȱ delȱ tiempoȱ yȱ desagregadoȱ anualmente.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ laȱ evoluciónȱ longitudinalȱ delȱ índiceȱdeȱGiniȱesȱunȱindicadorȱmuyȱútilȱparaȱcomplementarȱoȱmatizarȱlaȱcomprensiónȱ delȱ funcionamientoȱ deȱ las.ȱ Unȱ análisisȱ desdeȱ laȱ gobernanzaȱ noȱ tendríaȱ unaȱ interpretaciónȱclaraȱenȱrelaciónȱconȱlaȱconcentraciónȱdeȱlosȱconvenios,ȱpuestoȱqueȱporȱ unȱ ȱ ladoȱ seȱ podríaȱ asumirȱ fácilmenteȱ queȱ seȱ amplíanȱ lasȱ basesȱ deȱ laȱ cooperaciónȱ Ȭ tendiendoȱaȱlaȱhomogeneizaciónȱdelȱíndiceȬ,ȱperoȱporȱotroȱseȱpodríaȱdarȱfácilmenteȱunȱ procesoȱdeȱdiferenciaciónȱenȱelȱsentidoȱdeȱqueȱlosȱmunicipiosȱconȱmásȱcapacidadȱyȱmásȱ voluntadȱ conveniaríanȱ másȱ queȱ losȱ demás,ȱ tendiendoȱ aȱ laȱ concentraciónȱ delȱ índice.ȱ Frenteȱ aȱ estasȱ dosȱ interpretacionesȱ algoȱ contradictorias,ȱ unaȱ voluntadȱ deȱ tipoȱ administrativoȱ delȱ centroȱ políticoȱ deberíaȱ mostrarȱ unaȱ reparticiónȱ homogéneaȱ yȱ constanteȱdeȱlosȱrecursos.ȱ Paraȱ evitarȱ losȱ sesgosȱ anteriormenteȱ indicadosȱ paraȱ elȱ cálculoȱ delȱ índiceȱ paraȱ 947ȱ municipios,ȱincluyoȱtambiénȱelȱcálculoȱparaȱlosȱ616ȱmunicipiosȱqueȱefectivamenteȱhanȱ firmadoȱenȱalgúnȱmomentoȱunȱconvenio;ȱyȱademásȱtambiénȱelȱcálculoȱenȱfunciónȱdelȱ totalȱdeȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱconveniosȱcadaȱaño.ȱConȱelloȱmuestroȱlasȱtresȱopcionesȱ metodológicas,ȱ asumiendoȱ queȱ puedenȱ aportarȱ informacionesȱ complementarias.ȱ Lasȱ dosȱprimerasȱmuestranȱlaȱformaȱcomoȱelȱconjuntoȱestudiadoȱseȱcomporta,ȱmientrasȱqueȱ laȱ terceraȱ opciónȱ nosȱ indicaȱ cómoȱ sonȱ efectivamenteȱ lasȱ relacionesȱ deȱ cadaȱ año,ȱ respectoȱdeȱlosȱmunicipiosȱqueȱconsiguenȱconveniar.ȱ ȱ Asíȱpues,ȱlaȱevoluciónȱdelȱíndiceȱdeȱGiniȱparaȱcadaȱañoȱdeȱlosȱdoceȱdeȱestudio,ȱesȱunȱ indicadorȱfiableȱdeȱenȱquéȱmedidaȱexisteȱconcentraciónȱdeȱlasȱrelacionesȱyȱlaȱformaȱenȱ cómoȱseȱdistribuyenȱlosȱrecursos.ȱEstaȱinformaciónȱseȱresumeȱenȱelȱgráficoȱsiguiente:ȱ ȱ ȱ ȱ 293 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Gráficoȱ5.2.ȱEvoluciónȱdeȱGiniȱ99Ȭ10ȱparaȱ947,ȱ616ȱyȱlosȱmunicipiosȱañoȱaȱaño.ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdeȱBDCONVȱ ȱ ȱ Elȱ gráficoȱ corroboraȱ laȱ tendenciaȱ generalȱ deȱ unaȱ concentración/desigualdadȱ moderadaȱdeȱlosȱrecursosȱeducativosȱenȱlosȱmunicipiosȱcatalanes,ȱtantoȱparaȱelȱanálisisȱ conȱ947ȱmunicipiosȱ(IG947),ȱcomoȱconȱelȱanálisisȱparaȱ616ȱ(IG616),ȱperoȱmatizaȱalgúnȱ datoȱenȱrelaciónȱconȱlaȱconcentraciónȱyȱlaȱdesigualdadȱenȱlosȱúltimosȱañosȱdeȱestudioȱ (IGAÑO).ȱParaȱelȱíndiceȱIG947,ȱexceptoȱenȱ1999Ȭ2001ȱyȱ2010,ȱtodosȱlosȱíndicesȱseȱsitúanȱ alrededorȱ deȱ 0.3;ȱ mostrandoȱ que,ȱ conȱ unaȱ miradaȱ sistémicaȱ alȱ conjuntoȱ deȱ gobiernosȱ locales,ȱ seȱ confirmaȱ queȱ elȱ procesoȱ deȱ firmaȱ seȱ distribuyeȱ deȱ formaȱ relativamenteȱ homogéneaȱ entreȱ losȱ municipiosȱ catalanes.ȱ Esteȱ análisisȱ seȱ corroboraȱ tambiénȱ siȱ seȱ efectúaȱ elȱ cálculoȱ tomandoȱ deȱ baseȱ laȱ cantidadȱ deȱ 616ȱ municipiosȱ queȱ enȱ algúnȱ momentoȱ hanȱ conseguidoȱ conveniar.ȱ Elȱ índiceȱ IG616ȱ tambiénȱ ȱ corroboraȱ unaȱ distribuciónȱ pocoȱ desigualȱ deȱ losȱ recursos,ȱ crecientementeȱ homogénea,ȱ siȱ bienȱ ligeramenteȱ másȱ cercanaȱ aȱ ceroȱ queȱ IG947.ȱ Lasȱ novedadesȱ interesantesȱ aparecenȱ enȱ relaciónȱconȱelȱíndiceȱcalculadoȱenȱbaseȱaȱlosȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱcadaȱañoȱ(IGAÑO).ȱ Efectivamente,ȱ esteȱ índiceȱ esȱ elȱ másȱ bajoȱ deȱ losȱ tresȱ enȱ relaciónȱ conȱ laȱ desigualȱ reparticiónȱdeȱlosȱconvenios,ȱesȱelȱmásȱcercanoȱaȱcero.ȱAdemás,ȱdescubreȱdosȱaspectosȱ queȱ ningunoȱ deȱ losȱ anterioresȱ cálculosȱ nosȱ muestran:ȱ laȱ tendencia,ȱ enȱ lugarȱ deȱ serȱ 294 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ decreciente,ȱesȱdeȱunaȱrelativaȱestabilidad,ȱmostrandoȱunaȱligeraȱtendenciaȱalȱaumentoȱ deȱ laȱ desigualdadȱ enȱ losȱ últimosȱ años.ȱ Quizás,ȱ elȱ efectoȱ combinadoȱ deȱ unaȱ mayorȱ disposiciónȱdeȱrecursosȱ(convenios),ȱjuntoȱconȱunaȱmayorȱcapacidadȱdeȱlosȱmunicipiosȱ másȱpotentes,ȱhaceȱqueȱrepunteȱligeramenteȱlaȱdesigualdad.ȱȱ Esteȱ tripleȱ cálculoȱ nosȱ permiteȱ afirmarȱ que,ȱ aȱ pesarȱ deȱ queȱ cadaȱ vezȱ accedenȱ másȱ municipiosȱ aȱlaȱfirmaȱdeȱconvenios,ȱseȱmantieneȱunaȱconcentraciónȱestructuralȱdeȱ losȱ recursos.ȱ Esȱ ciertoȱ queȱ enȱ elȱ acumuladoȱ yȱ elȱ losȱ índicesȱ longitudinalesȱ conȱ todaȱ laȱ poblaciónȱseȱobservaȱunaȱciertaȱhomogeneidadȱenȱlaȱreparticiónȱdeȱlosȱrecursos,ȱperoȱ unȱ análisisȱ másȱ parsimoniosoȱ nosȱ explicaȱ bienȱ queȱ laȱ formaȱ enȱ queȱ losȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱseȱhanȱrelacionadoȱdeȱformaȱefectivaȱenȱelȱtiempoȱ(IGAÑO)ȱesȱtambiénȱmuyȱ importante.ȱSiȱbienȱlaȱactividadȱseȱexpandeȱyȱlasȱrelacionesȱseȱincrementan,ȱlosȱrecursosȱ seȱ repartenȱ deȱ unȱ modoȱ semejanteȱ yȱ conȱ criteriosȱ parecidos.ȱ Asíȱ pues,ȱ coexistenȱ elementosȱdeȱ“gobernanza”ȱ(aumentoȱdeȱlasȱrelaciones,ȱaumentoȱdeȱlosȱrecursos)ȱconȱ elementosȱdeȱcarizȱadministrativoȱ(reparticiónȱsimilarȱdeȱlaȱfirmaȱdeȱlosȱconvenios).ȱ ȱ 5.1.2.1ȱLaȱestructuraȱeducativaȱcomoȱelementoȱdeȱlaȱfirmaȱdeȱconvenios.ȱ Enȱrelaciónȱconȱlosȱcriteriosȱdeȱdistribuciónȱdeȱlosȱrecursosȱeducativosȱpúblicos,ȱlaȱ literaturaȱ haȱ destacadoȱ que,ȱ ordinariamente,ȱ seȱ basanȱ enȱ principiosȱ comoȱ elȱ deȱ laȱ igualdad;ȱyȱgeneralmenteȱseȱcalculanȱaȱpartirȱdelȱnúmeroȱdeȱestudiantesȱyȱdeȱmaestrosȱ enȱunȱterritorioȱconcretoȱ(Bonal,ȱ2005;ȱCaleroȱMartínezȱyȱBonal,ȱ1999).ȱEsteȱcriterioȱdeȱ reparticiónȱpresentaȱtresȱtiposȱdeȱindicadoresȱevidentes:ȱpoblaciónȱeducativa,ȱnúmeroȱ deȱ docentesȱ yȱ númeroȱ deȱ centrosȱ educativosȱ radicadosȱ enȱ unȱ espacioȱ territorialȱ concreto.ȱ Esteȱ conjuntoȱ deȱ datosȱ formanȱ loȱ queȱ seȱ podríaȱ denominarȱ elȱ núcleoȱ deȱ laȱ estructuraȱeducativaȱdeȱunȱmunicipioȱsuȱcapacidadȱyȱmedidaȱdelȱsectorȱeducativo.ȱElȱȱ Departamentȱ determinaȱ cuestionesȱ formalesȱ yȱ administrativasȱ deȱ despliegueȱ deȱ laȱ políticaȱeducativaȱgeneralȱaȱpartirȱdeȱestosȱcriterios.ȱ Enȱesteȱsentido,ȱcontrastarȱlaȱfirmaȱdeȱinstrumentosȱpolíticosȱȬlosȱconveniosȬȱconȱlaȱ estructuraȱ educativaȱ radicadaȱ enȱ unȱ municipioȱ esȱ relevante.ȱ Conȱ elloȱ seȱ pretendeȱ comenzarȱaȱdiscernirȱsiȱlaȱdistribuciónȱdeȱlosȱconveniosȱrespondeȱaȱcriteriosȱsimilaresȱaȱ 295 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ losȱ deȱ losȱ demásȱ recursosȱ educativosȱ oȱ no.ȱ Siȱ laȱ naturalezaȱ delȱ convenioȱ fueraȱ realmenteȱ política,ȱ deberíamosȱ encontrarȱ unȱ limitadoȱ impactoȱ deȱ lasȱ estructurasȱ educativas,ȱ queȱ noȱ deberíanȱ determinarȱ excesivamenteȱ laȱ firmaȱ deȱ convenios.ȱ Siȱ laȱ relevanciaȱ delȱ convenioȱ radicaraȱ exclusivamenteȱ enȱ laȱ voluntadȱ deȱ lasȱ partesȱ noȱ tendríaȱ porȱ quéȱ existirȱ unaȱ relaciónȱ estrechaȱ entreȱ estructuraȱ educativaȱ yȱ elȱ hechoȱdeȱ desplegarȱ políticasȱ educativasȱ localesȱ enȱ unȱ determinadoȱ municipio.ȱ Lógicamente,ȱ quiénȱmásȱestructuraȱtengaȱmásȱinterésȱpotencialȱdeberíaȱmostrarȱpero,ȱrazonandoȱenȱ términosȱ analógicos,ȱ siȱ lasȱ diferenciasȱ entreȱ comunidadesȱ autónomasȱ españolasȱ seȱ puedenȱexplicarȱmásȱqueȱporȱfactoresȱinstitucionalesȱporȱelementosȱrelacionadosȱconȱlaȱ estructuraȱ socioȬeconómicaȱ (herenciaȱ histórica,ȱ desarrolloȱ económico,ȱ demografía,ȱ inmigración)ȱ yȱ enȱ menorȱ medidaȱ porȱ lasȱ propiasȱ decisionesȱ políticasȱ autonómicasȱ (Bonal,ȱ 2005),ȱ esȱ interesanteȱ analizarȱ siȱ estaȱ relaciónȱ entreȱ elementosȱ institucionalesȱ yȱ elementosȱ deȱ estructuraȱ socioȬeconómicaȱ tambiénȱ esȱ aplicableȱ paraȱ losȱ gobiernosȱ locales.ȱȱ Siȱ seȱ explicaȱ elȱ accesoȱ aȱ laȱ firmaȱ deȱ conveniosȱ enȱ buenaȱ medidaȱ porȱ motivosȱ deȱ estructuraȱ educativa,ȱ laȱ lógicaȱ administrativaȱ delȱ centroȱ pareceríaȱ prevalecer.ȱ Sinȱ embargo,ȱsiȱnoȱseȱexplicaȱporȱfactoresȱdeȱestructuraȱeducativaȱesȱque,ȱprobablemente,ȱ seráȱ necesarioȱ explorarȱ enȱ lasȱ estructurasȱ socioȬeconómicasȱ yȱ políticasȱ paraȱ comprenderȱlaȱdinámicaȱdeȱlasȱrelacionesȱyȱlaȱorientaciónȱdelȱcambioȱinstitucional.ȱ ȱ Enȱ primerȱ lugarȱ agrupoȱ losȱ municipiosȱ enȱ funciónȱ delȱ valorȱ deȱ losȱ indicadoresȱ deȱ estructuraȱ educativaȱ públicaȱ yȱ privadaȱ conjuntamente.ȱ Entiendoȱ queȱ paraȱ analizarȱ laȱ estructuraȱ educativaȱ enȱ suȱ conjunto,ȱ enȱ primerȱ lugarȱ seȱ debenȱ agruparȱ estructurasȱ privadasȱyȱpúblicas.ȱComoȱdispongoȱdeȱlosȱdatosȱconcretosȱdeȱpoblaciónȱeducativa,ȱdeȱ docentesȱ yȱ deȱ centrosȱ educativosȱ paraȱ cadaȱ añoȱ (2001Ȭ2010)244ȱ yȱ cadaȱ municipioȱ queȱ firmaȱyȱparaȱcadaȱsector,ȱoptoȱporȱtrabajarȱconȱmediasȱaritméticasȱdeȱcadaȱunoȱdeȱlosȱ ȱ Noȱ estánȱ disponiblesȱ laȱ mayoríaȱ deȱ datosȱ sobreȱ estructuraȱ educativaȱ paraȱ 1999ȱ yȱ 2000.ȱ Paraȱ másȱ precisiones,ȱverȱelȱCDȱconȱlaȱbaseȱdeȱdatosȱenȱanexo.ȱ 244 296 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ indicadoresȱ paraȱ cadaȱ año.ȱ Elloȱ meȱ permiteȱ anularȱ elȱ efectoȱ acumulativo245;ȱ asíȱ comoȱ ofrecerȱunȱindicadorȱúnicoȱyȱhomogéneoȱparaȱcadaȱmunicipio.ȱUtilizoȱtresȱindicadoresȱ fundamentales:ȱpoblaciónȱescolarȱmunicipal,ȱnúmeroȱdeȱcentrosȱeducativosȱradicadosȱ enȱ elȱ municipioȱ yȱ elȱ númeroȱ deȱ docentesȱ ejerciendoȱ enȱ elȱ municipio.ȱ Elȱ primerȱ indicadorȱ mide,ȱ mejorȱ queȱ laȱ poblaciónȱ general,ȱ laȱ importanciaȱ educativaȱ delȱ municipioȱpuestoȱqueȱelȱnúmeroȱdeȱpersonasȱqueȱcursanȱestudiosȱenȱélȱesȱfundamentalȱ comoȱ expresiónȱ deȱ suȱ capacidadȱ yȱ suȱ potencialidadȱ educativa.ȱ Correlativamente,ȱ elȱ númeroȱ deȱ centrosȱ yȱ elȱ númeroȱ deȱ docentesȱ acompañanȱ aȱ laȱ poblaciónȱ educativaȱ yȱ estánȱestrechamenteȱvinculadosȱaȱella.ȱȱ Estosȱ tresȱ indicadoresȱ estánȱ muyȱ relacionadosȱ entreȱ ellosȱ (fenómenoȱ deȱ multicolinealidad),ȱ puestoȱ queȱ pivotanȱ alrededorȱ deȱ laȱ poblaciónȱ educativa.ȱ Losȱ criteriosȱdeȱasignaciónȱdeȱcentrosȱyȱdocentesȱenȱlaȱeducaciónȱregladaȱesȱunȱasuntoȱqueȱ seȱ decideȱ deȱ formaȱ prácticamenteȱ matemáticaȱ porȱ losȱ serviciosȱ educativosȱ delȱ Departament.ȱ Asíȱ pues,ȱ estudiarȱ laȱ relaciónȱ entreȱ indicadoresȱ educativosȱ yȱ ȱ actividadȱ relacionalȱpermiteȱtenerȱenȱcuentaȱotroȱposibleȱcriterioȱdeȱdistribuciónȱdeȱlosȱrecursosȱ educativos.ȱȱ Paraȱ analizarȱ laȱ relaciónȱ deȱ losȱ conveniosȱ conȱ laȱ estructuraȱ educativaȱ realizoȱ unȱ simpleȱanálisisȱdeȱcorrelación246ȱenȱprimerȱlugar,ȱyȱposteriormenteȱelȱmismoȱanálisisȱdeȱ correlaciónȱ peroȱ incluyendoȱ laȱ variableȱ deȱ controlȱ deȱ laȱ poblaciónȱ total.ȱ Laȱ matrizȱdeȱ correlacionesȱ permiteȱ analizarȱ elȱ gradoȱ deȱ relaciónȱ linealȱ queȱ tieneȱ unaȱ variableȱ respectoȱ deȱ suȱ par,ȱ peroȱ enȱ ningúnȱ casoȱ estimaȱ causalidadȱ oȱ probabilidadȱ enȱ laȱ relación.ȱLaȱprimeraȱmatrizȱdeȱcorrelacionesȱquedaȱcomoȱsigue:ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱQueȱrepresentaȱque,ȱporȱejemplo,ȱBarcelonaȱfirmeȱ25ȱconveniosȱenȱunȱ mismoȱañoȱ(tendráȱlosȱmismosȱ valoresȱelȱmismoȱañoȱyȱporȱloȱtantoȱnoȱafectaráȱaȱlaȱmediaȱgeneralȱdelȱmunicipio)ȱ 246ȱElȱanálisisȱdeȱcorrelaciones,ȱdelȱqueȱexcluyoȱBarcelonaȱ,ȱseȱconstruyeȱaȱpartirȱdeȱcorrelacionarȱlasȱmediasȱ deȱcadaȱindicadorȱeducativoȱyȱelȱtotalȱdeȱconveniosȱfirmadosȱparaȱlosȱ616ȱmunicipiosȱqueȱhanȱconcluidoȱalȱ menosȱunaȱrelaciónȱconȱelȱcentroȱpolíticoȱenȱelȱperiodoȱ1999Ȭ2010.ȱ 245 297 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Tablaȱ5.7:ȱmatrizȱdeȱcorrelacionesȱentreȱestructuraȱeducativa*ȱyȱȱconvenios.ȱ ȱȱ poblescolarȱ ȱȱ PearsonȱCorrelationȱ poblescolar convenios poblgen centrosedȱ docentes 1 ,807** ,984** ,992**ȱ ,999** ȱ ,000 ,000 ,000ȱ ,000 611 611 611 611ȱ 611 ** ,790 ȱ ,810** ,000 Sig.ȱ(2Ȭtailed)ȱ Nȱ conveniosȱ PearsonȱCorrelationȱ Sig.ȱ(2Ȭtailed)ȱ Nȱ poblgenȱ PearsonȱCorrelationȱ Sig.ȱ(2Ȭtailed)ȱ Nȱ centrosedȱ PearsonȱCorrelationȱ Sig.ȱ(2Ȭtailed)ȱ Nȱ docentesȱ PearsonȱCorrelationȱ Sig.ȱ(2Ȭtailed)ȱ Nȱ ,807 ** 1 ,774 ** ,000 ȱ ,000 ,000ȱ 611 615 615 615ȱ 615 ,984** ,774** 1 ,986**ȱ ,982** ,000 ,000 ȱ ,000ȱ ,000 611 615 615 615ȱ 615 ,992** ,790** ,986** 1ȱ ,993** ,000 ,000 ,000 ȱȱ ,000 611 615 615 615ȱ 615 ,999** ,810** ,982** ,993**ȱ 1 ,000 ,000 ,000 ,000ȱ ȱ 611 615 615 615ȱ 615 *ȱpoblescolarȱindicaȱelȱpromedioȱdelȱnúmeroȱdeȱestudiantesȱdelȱmunicipio,ȱconveniosȱindicaȱelȱtotalȱdeȱconveniosȱfirmadosȱ duranteȱelȱperiodo,ȱpoblgeneralȱelȱpromedioȱdelȱnúmeroȱdeȱhabitantesȱdelȱmunicipio,ȱcentrosedȱesȱelȱpromedioȱdeȱcentrosȱ educativosȱpúblicosȱyȱprivadosȱyȱdocentesȱelȱpromedioȱdeȱprofesoresȱdeȱtodoȱtipoȱqueȱhanȱejercidoȱenȱelȱmunicipio.ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Laȱ tablaȱ muestraȱ claramenteȱ comoȱ losȱ indicadoresȱ deȱ estructuraȱ educativaȱ estánȱ fuertementeȱ correlacionadosȱ entreȱ ellosȱ deȱ formaȱ ampliamenteȱ positivaȱ yȱ significativa247,ȱ haciendoȱ explícitaȱ laȱ multicolinealidadȱ yȱ queȱ formanȱ parteȱ delȱ núcleoȱ esencialȱdeȱlasȱdecisionesȱdeȱlaȱpolíticaȱeducativaȱdelȱDepartamentȱyȱqueȱlaȱdistribuciónȱ deȱrecursosȱeducativosȱ estáȱfuertementeȱhomogeneizadaȱyȱqueȱenȱcualquierȱcasoȱestáȱ siempreȱrelacionadaȱconȱlaȱpoblación.ȱEnȱesteȱescenario,ȱlosȱconveniosȱseȱcomportanȱdeȱ formaȱ muyȱ parecidaȱ aȱ lasȱ variablesȱ deȱ estructuraȱ educativa,ȱ puestoȱ queȱ seȱ correlacionanȱenȱ0.774ȱ(R2=ȱ59,9%)ȱconȱlaȱpoblaciónȱgeneral,ȱenȱ0.790ȱ(R2=62,4%)ȱconȱelȱ númeroȱ deȱ centrosȱ docentes,ȱ enȱ 0.807ȱ (R2=65,1%)ȱ conȱ laȱ poblaciónȱ escolarȱ yȱ enȱ 0.810ȱ (R2=65,6%)ȱ conȱ losȱ docentes.ȱ Losȱ conveniosȱ tienenȱ unȱ comportamientoȱ similarȱ alȱ deȱ otrosȱaspectosȱeducativos.ȱLasȱcorrelacionesȱsonȱalgoȱmásȱbajas,ȱperoȱsonȱampliamenteȱ significativasȱ igual.ȱ Esȱ decir,ȱ losȱ conveniosȱ seȱ repartenȱ conȱ criteriosȱ similaresȱ aȱ otrosȱ ȱ Laȱ poblaciónȱ escolarȱ estáȱ relacionadaȱ enȱ 0.999ȱ (R2=99,8%)ȱ conȱ elȱ númeroȱ deȱ docentes,ȱ enȱ 0.992ȱ (R2=98,4%)ȱconȱelȱnúmeroȱdeȱcentrosȱeducativosȱyȱenȱ0.984ȱ(R2=96,8%)ȱconȱlaȱpoblaciónȱdelȱmunicipio.ȱLosȱ centrosȱeducativosȱseȱcorrelacionanȱpositivamenteȱtambiénȱconȱlaȱpoblaciónȱescolarȱ(0.992;ȱR2ȱ=98,4%)ȱyȱlosȱ docentesȱ (0.993;ȱ R2=98,6%).ȱ Entreȱ ellas,ȱ comoȱ seȱ esperaba,ȱ lasȱ variablesȱ deȱ estructuraȱ educativaȱ estánȱ fuertementeȱ relacionadasȱ yȱ ademásȱ estosȱ índicesȱ significanȱ porcionesȱ deȱ laȱ realidadȱ explicadaȱ muyȱ elevadosȱ(R2).ȱ 247 298 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ elementosȱ deȱ políticaȱ educativa,ȱ indicandoȱ queȱ laȱ firmaȱ seȱ realiceȱ desdeȱ elȱ centroȱ político,ȱformandoȱparteȱdeȱunaȱdinámicaȱadministrativa.ȱȱ Sinȱembargo,ȱtambiénȱapuntabaȱlaȱnecesidadȱdeȱcontrolarȱestasȱrelacionesȱaȱpartirȱdeȱ unaȱvariableȱdeȱcontrol:ȱlaȱpoblaciónȱgeneral.ȱEsteȱtipoȱdeȱcorrelaciónȱparcialȱpermiteȱ introducirȱunaȱterceraȱvariableȱqueȱseȱrelacionaȱconȱlasȱdosȱoriginalesȱparaȱdibujarȱdeȱ formaȱmásȱrealȱunȱpanoramaȱdondeȱmuchasȱvariablesȱpuedenȱinteractuarȱyȱesconderȱ relacionesȱlatentesȱ(Field,ȱ2009).ȱAnalizarȱsiȱdistorsionaȱlasȱanterioresȱrelacionesȱpuedeȱ ayudarȱtambiénȱaȱlaȱcorrectaȱinterpretaciónȱdeȱlasȱvariablesȱdeȱestructuraȱeducativa.ȱȱȱȱȱȱ Tablaȱ5.8:ȱmatrizȱdeȱcorrelacionesȱparcialȱentreȱestructuraȱeducativaȱyȱconvenios.ȱ Variablesȱ ȱ Variableȱdeȱcontrolȱ poblgenȱ docentesȱ Correlationȱ Significanceȱ(2Ȭtailed) dfȱ conveniosȱ Correlationȱ Significanceȱ(2Ȭtailed) dfȱ poblescolarȱ Correlationȱ Significanceȱ(2Ȭtailed) dfȱ centrosedȱ Correlationȱ Significanceȱ(2Ȭtailed) dfȱ docentesȱ 1,000 . 0 ,420 ,000 603 ,981 ,000 603 ,797 ,000 603 conveniosȱ poblescolarȱ centrosedȱ ,420 ,981ȱ ,797ȱ ,000 ,000ȱ ,000ȱ 603 603ȱ 603ȱ 1,000 ,407ȱ ,249ȱ . ,000ȱ ,000ȱ 0 603ȱ 603ȱ ,407 1,000ȱ ,745ȱ ,000 .ȱ ,000ȱ 603 0ȱ 603ȱ ,249 ,745ȱ 1,000ȱ ,000 ,000ȱ .ȱ 603 603ȱ 0ȱ *ȱpoblescolarȱindicaȱelȱpromedioȱdelȱnúmeroȱdeȱestudiantesȱdelȱmunicipio,ȱconveniosȱindicaȱelȱtotalȱdeȱconveniosȱfirmadosȱ duranteȱelȱperiodo,ȱpoblgeneralȱelȱpromedioȱdelȱnúmeroȱdeȱhabitantesȱdelȱmunicipio,ȱcentrosedȱesȱelȱpromedioȱdeȱcentrosȱ educativosȱpúblicosȱyȱprivadosȱyȱdocentesȱelȱpromedioȱdeȱprofesoresȱdeȱtodoȱtipoȱqueȱhanȱejercidoȱenȱelȱmunicipio.ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Laȱ tablaȱ anteriorȱ confirmaȱ queȱ laȱ variableȱ deȱ controlȱ poblaciónȱ generalȱ esȱ útil,ȱ puestoȱ queȱ confirmaȱ laȱ importanciaȱ yȱ relaciónȱ deȱ lasȱ tresȱ variablesȱ deȱ estructuraȱ educativa,ȱporȱunȱlado;ȱyȱporȱelȱotro,ȱreafirmaȱlaȱcorrelaciónȱdeȱlosȱconveniosȱconȱlasȱdeȱ estructuraȱ educativa.ȱ Lasȱ correlacionesȱ entreȱ variablesȱ deȱ estructuraȱ educativaȱ continúanȱ siendoȱ muyȱ relevantes.ȱPorȱ suȱ parte,ȱlosȱ conveniosȱ siguenȱ correlacionandoȱ deȱ formaȱ positivaȱ conȱ losȱ demásȱ indicadores,ȱ peroȱ mientrasȱ laȱ correlaciónȱ deȱ lasȱ estructurasȱeducativasȱdisminuyeȱrelativamenteȱpocoȱentreȱellas,ȱlaȱdisminuciónȱtantoȱ deȱlaȱcorrelaciónȱcomoȱdelȱporcentajeȱexplicadoȱesȱalgoȱmásȱnotableȱparaȱelȱcasoȱdeȱlosȱ convenios.ȱEfectivamente,ȱlosȱconveniosȱsiguenȱcorrelacionandoȱenȱ0.249ȱ(R2=6,2%)ȱconȱ elȱ númeroȱ deȱ centrosȱ educativos,ȱ enȱ 0.407ȱ (R2=15,6%)ȱ ȱ conȱ laȱ poblaciónȱ escolarȱ yȱ enȱ 299 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ 0.420ȱ(R2=17,6%)ȱconȱelȱnúmeroȱdeȱdocentes.ȱEsteȱanálisisȱconfirmaȱqueȱlosȱconveniosȱ compartenȱ conȱ laȱ estructuraȱ educativaȱ unaȱ relaciónȱ relativamenteȱ robustaȱ yȱ queȱ formanȱ parteȱ deȱ unȱ mismoȱ tipoȱ deȱ recursos.ȱ Siȱ laȱ variableȱ deȱ controlȱ hubieraȱ modificadoȱ profundamenteȱ lasȱ correlacionesȱ yȱ hubieraȱ desaparecidoȱ laȱ significaciónȱ estadísticaȱ yȱ seȱ podríaȱ haberȱ concluidoȱ queȱ losȱ conveniosȱ tienenȱ unaȱ lógicaȱ distintaȱ respectoȱdeȱlaȱestructuraȱeducativa.ȱSinȱembargo,ȱnoȱpareceȱserȱasí.ȱElȱanálisisȱconfirmaȱ queȱ losȱ conveniosȱ seȱ comportanȱ tambiénȱ comoȱ unaȱ variableȱ másȱ deȱ laȱ políticaȱ educativaȱgeneralȱ ȱ 5.1.2.2ȱLosȱmunicipiosȱqueȱnoȱfirmanȱconvenios.ȱ Sinȱ embargo,ȱ siȱ esȱ importanteȱ conocerȱ cómoȱ sonȱ losȱ municipiosȱ queȱ seȱ relacionan,ȱ tambiénȱ esȱ necesariaȱ unaȱ breveȱ referenciaȱ aȱ losȱ municipiosȱ queȱ noȱ loȱ hacen.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ elȱ dibujoȱ medioȱ deȱ losȱ municipiosȱ queȱ noȱ firmanȱ conveniosȱ seȱ puedeȱ establecerȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ mediaȱ deȱ determinadosȱ indicadoresȱ fundamentales248.ȱ Laȱ caracterizaciónȱ fundamentalȱ deȱ losȱ queȱ noȱ seȱ hanȱ relacionadoȱ niȱ unaȱ solaȱ vezȱ enȱ 12ȱ añosȱseȱdeterminaȱbásicamenteȱporȱsuȱpequeñaȱtalla,ȱperoȱconcretamenteȱporȱmostrarȱ promediosȱ estadísticosȱ muyȱ alejadosȱ enȱ relaciónȱ conȱ losȱ municipiosȱ queȱ síȱ consiguenȱ conveniar.ȱ Laȱ siguienteȱ tablaȱ resumeȱ indicadoresȱ relacionadosȱ conȱ laȱ capacidadȱ educativaȱmunicipalȱcomoȱparaȱ2010:ȱ Tablaȱ5.9:ȱCaracterizaciónȱdeȱlosȱmunicipiosȱqueȱnoȱfirmanȱconveniosȱenȱ99Ȭ10ȱ Promedioȱ Pob.ȱ1999 Pob.ȱ2010ȱ Centrosȱprivados Centrosȱpúbȱyȱpriv. NOȱconvenianȱȱ 303,05ȱ 347,41ȱ 0,01ȱ 0,43ȱ (N=330)*ȱ Síȱconvenianȱ 9919,56ȱ 12014,44ȱ 2,19ȱ 7,14ȱ (N=616)ȱ Diferenciaȱȱ Ȭ9616,51ȱ Ȭ11667,03ȱ Ȭ2,19ȱ Ȭ6,72ȱ (NoȬSí)ȱ *Deberíaȱsumarȱ331,ȱperoȱnoȱtengoȱenȱcuentaȱLaȱCanonja,ȱmunicipioȱcreadoȱenȱ2010ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdeȱBD2010ȱ censoȱ0Ȭ2ȱ censoȱ3Ȭ5ȱ censoȱ6Ȭ16 8,91ȱ 8,52ȱ 32,25ȱ 392,03ȱ 324,96ȱ 1294,15ȱ Ȭ383,12ȱ Ȭ316,44ȱ Ȭ1261,90ȱ ȱ ȱ Asumoȱ queȱ laȱ mediaȱ aritméticaȱ (yȱ lasȱ diferenciasȱ aȱ partirȱ deȱ medias)ȱ noȱ esȱ unȱ indicadorȱ fiableȱ paraȱ caracterizarȱunaȱpoblaciónȱtanȱheterogéneaȱcomoȱ331ȱmunicipiosȱpero,ȱalȱnoȱserȱdirectamenteȱobjetoȱdeȱlaȱ tesisȱ–noȱseȱrelacionanȱconȱelȱcentroȱpolíticoȬ,ȱmeȱpermitoȱunaȱexplicaciónȱalgoȱmásȱsencilla.ȱ 248 300 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ Comoȱ seȱ puedeȱ observar,ȱ losȱ municipiosȱ queȱ noȱ firmanȱ conveniosȱ duranteȱ losȱ 12ȱ añosȱ deȱ estudioȱ sonȱ municipiosȱ muyȱ pocoȱ poblados.ȱ Además,ȱ seȱ trataȱ deȱ municipiosȱ queȱtienenȱmuchoȱmenosȱcensoȱescolarȱqueȱretener.ȱDeȱhecho,ȱprácticamenteȱnoȱexistenȱ centrosȱ privadosȱ yȱ noȱ hayȱ niȱ medioȱ equipamientoȱ escolarȱ públicoȱ deȱ mediaȱ porȱ municipio.ȱSeȱtrataȱpuesȱdeȱgobiernosȱlocalesȱqueȱtienenȱunaȱmuyȱlimitadaȱcapacidadȱ educativaȱ“dura”;ȱyȱelloȱseȱtrasladaȱaȱlaȱfirmaȱdeȱconvenios.ȱ Laȱ siguienteȱ tablaȱ representaȱ enȱ elȱ ejeȱ deȱ ordenadasȱ losȱ cuartilesȱ deȱ laȱ ȱ poblaciónȱ municipalȱ deȱ losȱ 331ȱ municipiosȱ queȱ noȱ firmanȱ convenio,ȱ yȱ enȱ elȱ ejeȱ deȱ abscisasȱ elȱ númeroȱdeȱcentrosȱeducativosȱradicadosȱenȱelȱmunicipio:ȱȱ Tablaȱ5.10:ȱMunicipiosȱqueȱnoȱfirmanȱsegúnȱtallaȱpoblacionalȱyȱestructuraȱeducativaȱ Población/centrosȱeducativosȱ 0ȱ 1ȱ 2ȱ 3ȱóȱ+ȱ 24Ȭ164ȱhab.ȱ 81ȱ 4ȱ 0ȱ 0ȱ 165Ȭ250ȱhab.ȱ 62ȱ 19ȱ 0ȱ 0ȱ 251Ȭ419ȱhab.ȱ 38ȱ 45ȱ 0ȱ 0ȱ 420Ȭ4126ȱhab.ȱ 19ȱ 57ȱ 4ȱ 2ȱ TOTALȱ 200ȱ 125ȱ 4ȱ 2ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Esȱdestacableȱqueȱhastaȱ131ȱmunicipiosȱconȱalgúnȱcentroȱeducativoȱqueȱnuncaȱhanȱ firmadoȱ convenio,ȱ laȱ mayoríaȱ tienenȱ tanȱ sóloȱ unȱ centroȱ educativoȱ (zonaȱ centralȱ delȱ cuadro)ȱ yȱ queȱ enȱ laȱ mayoríaȱ deȱ casosȱ seȱ trataȱ deȱ unȱ centroȱ deȱ infantilȱ yȱ primariaȱ públicoȱ (CEIP,ȱ deȱ 3ȱ aȱ 12ȱ años).ȱ Comoȱ seȱ observa,ȱ laȱ columnaȱ izquierdaȱ deȱ laȱ tablaȱ (0ȱ centrosȱ educativos)ȱ esȱ laȱ másȱ poblada,ȱ descendiendoȱ enȱ númeroȱ juntoȱ conȱ lasȱ franjasȱ poblacionales.ȱ Deȱ formaȱ inversa,ȱ aȱ medidaȱ queȱ aumentaȱ laȱ población,ȱ aumentanȱ losȱ municipiosȱ conȱ alȱ menosȱ unȱ centroȱ educativo249.ȱ Porȱ otroȱ lado,ȱ elȱ totalȱ deȱmunicipiosȱ queȱnoȱtienenȱniȱunȱsoloȱcentroȱeducativoȱenȱ2010ȱesȱdeȱ210ȱmunicipios,ȱconȱunaȱmediaȱ deȱpoblaciónȱdeȱ228ȱhabitantes.ȱEstosȱdatosȱconfirmanȱqueȱprácticamenteȱlaȱtotalidadȱ Destacan,ȱ comoȱ casosȱ extremosȱ dosȱ municipios:ȱ Elsȱ Pallaressosȱ yȱ Santȱ Esteveȱ deȱ Palautordera,ȱ elȱ primeroȱ cuentaȱ conȱ unaȱ poblaciónȱ deȱ 4126ȱ personasȱ enȱ 2010ȱ yȱ 2500ȱ habitantesȱ elȱ segundo.ȱ Sonȱ casosȱ extremosȱporque,ȱaȱpesarȱdeȱdisponerȱdeȱunaȱimportanteȱcapacidadȱeducativaȱ(5ȱcentros,ȱ2ȱprivados,ȱElsȱ Palleressos;ȱyȱ3ȱcentros,ȱ1ȱprivado,ȱSantȱEsteve)ȱestánȱmuyȱlejosȱdeȱlaȱmediaȱdeȱconveniosȱconseguidosȱporȱȱ municipiosȱenȱsuȱmismaȱfranjaȱpoblacional,ȱqueȱfirmanȱdeȱmediaȱ6.4ȱconveniosȱenȱelȱperiodoȱdeȱestudio.ȱ Seȱ trata,ȱ puesȱ deȱ unaȱ desviaciónȱ significativa,ȱ probablementeȱ explicableȱ porȱ factoresȱ exclusivamenteȱ localesȱ 249 301 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ deȱmunicipiosȱqueȱnoȱdisponenȱdeȱningúnȱcentroȱeducativo,ȱunȱ95%,ȱnoȱfirmanȱningúnȱ convenioȱenȱelȱperiodoȱestudiado.ȱȱ Así,ȱseȱconfirmaȱqueȱfactoresȱpoblacionalesȱpuedenȱexplicarȱtantoȱelȱhechoȱdeȱfirmarȱ conveniosȱ comoȱ elȱ hechoȱ deȱ noȱ firmarlos.ȱ Yaȱ adelantabaȱ que,ȱ enȱ losȱ estudiosȱ locales,ȱ laȱ poblaciónȱ tieneȱ tendenciaȱ aȱ explicarȱ prácticamenteȱ todosȱ losȱ análisis,ȱ distorsionandoȱ asíȱlaȱapariciónȱyȱrelevanciaȱdeȱotrasȱvariables.ȱAnalizarȱlosȱmunicipiosȱqueȱnoȱfirmanȱ conveniosȱayudaȱaȱexplicarȱqueȱlaȱpresenciaȱdeȱestructurasȱeducativasȱesȱunȱindicadorȱ muyȱrelevanteȱdeȱlaȱcapacidadȱconveniadora.ȱ ȱ 5.1.4ȱLaȱdistribuciónȱterritorialȱdeȱlosȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱconvenios.ȱ Laȱdistribuciónȱterritorialȱes,ȱpues,ȱotroȱelementoȱfundamentalȱparaȱcomprenderȱlasȱ dinámicasȱdeȱlasȱrelacionesȱestudiadas.ȱUnaȱvezȱconstatadaȱlaȱdesigualdadȱdeȱlaȱfirmaȱ enȱ funciónȱ deȱ factoresȱ comoȱ laȱ tallaȱ municipalȱ oȱ laȱ estructuraȱ educativa,ȱ esȱ necesarioȱ realizarȱ tambiénȱ unȱ análisisȱ deȱ cómoȱ éstosȱ seȱ distribuyenȱ sobreȱ elȱ territorio.ȱ Elȱ territorioȱeducativoȱgeneraȱunȱevidenteȱjuegoȱmultinivel.ȱEnȱesteȱapartadoȱmeȱlimitoȱaȱ describirȱcómoȱseȱhanȱdistribuidoȱlosȱrecursosȱ(convenios)ȱenȱCatalunya250.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ comoȱ yaȱ heȱ especificado,ȱ losȱ datosȱ deȱ queȱ dispongoȱ estánȱ desagregadosȱ aȱ nivelȱ municipalȱ yȱ estoȱ meȱ permiteȱ posteriormenteȱ agregarȱ alȱ nivelȱ territorialȱ queȱ determineȱ comoȱ másȱ útilȱ oȱ relevante.ȱ Consideroȱ que,ȱ aparteȱ deȱ losȱ análisisȱ delȱ conjuntoȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ (esȱ decir,ȱ aȱ nivelȱ deȱ Catalunya),ȱ esȱ importanteȱ conocerȱ tambiénȱ laȱ distribuciónȱ deȱ losȱ datosȱ aȱ partirȱ deȱ suȱ distribuciónȱ funcional.ȱEsȱdecir,ȱconocerȱlaȱreparticiónȱaȱpartirȱdeȱlaȱdesconcentraciónȱfuncionalȱdelȱ Departament.ȱ Laȱ importanciaȱ deȱ analizarȱ losȱ serviciosȱ territorialesȱ esȱ clara:ȱ sonȱ laȱ distribuciónȱ territorialȱ internaȱ yȱ funcionalȱ deȱ laȱ Generalitat.ȱ Buenaȱ parteȱ deȱ lasȱ ȱUnȱbuenȱejemploȱdeȱanálisisȱterritorialȱque,ȱaȱpesarȱdeȱanalizarȱunȱnivelȱpolíticoȬadministrativoȱqueȱnoȱ esȱespecialmenteȱimportanteȱparaȱelȱsectorȱeducativo,ȱesȱelȱrealizadoȱporȱBonal,ȱRamblaȱyȱAjenjoȱenȱ2004ȱ sobreȱlaȱdesigualdadȱeducativaȱenȱlasȱcomarcasȱcatalanasȱ(Bonal,ȱRambla,ȱyȱAenjo,ȱ2004).ȱEnȱesteȱtrabajo,ȱ losȱautoresȱrealizanȱunȱanálisisȱdeȱcómoȱseȱhaȱcomportadoȱlaȱescolarizaciónȱenȱelȱconjuntoȱdeȱlasȱcomarcasȱ catalanas,ȱreferidaȱaȱestudiosȱnoȱobligatorios;ȱyȱcomoȱlosȱrecursosȱeducativosȱqueȱseȱofrecenȱenȱunȱespacioȱ físicoȱconcretoȱcondicionanȱlosȱresultadosȱeducativos,ȱasíȱcomoȱelȱaccesoȱdeȱlosȱestudiantesȱaȱlosȱdistintosȱ recursosȱeducativos.ȱOtrosȱestudiosȱsimilaresȱestánȱsiempreȱbasadosȱenȱmuestrasȱ(generalmenteȱPISA),ȱyȱ porȱloȱtantoȱtienenȱunaȱcapacidadȱdeȱgenerarȱanálisisȱterritorialesȱmuchoȱmásȱlimitada.ȱȱȱȱ 250 302 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ decisionesȱ territorialesȱ educativasȱ seȱ toman,ȱ noȱ enȱ referenciaȱ aȱ losȱ municipiosȱ oȱ lasȱ comarcas,ȱ niȱ siquieraȱ lasȱ provincias,ȱ sinoȱ másȱ bienȱ laȱ unidadȱ territorialȱ específicaȱ educativaȱ queȱ sonȱ losȱ diezȱ serviciosȱ territorialesȱ (Blasco,ȱ 2011;ȱ Llobet,ȱ 2011).ȱ Esȱ especialmenteȱrelevanteȱporqué,ȱentreȱotrasȱtareasȱdeȱgestiónȱordinaria,ȱseȱencargaȱdeȱ ejercerȱ lasȱ funcionesȱ deȱ laȱ inspecciónȱ educativa,ȱ queȱ esȱ laȱ máximaȱ competenciaȱ deȱ carácterȱ coercitivoȱ delȱ Departament,ȱ asíȱ comoȱ deȱ planificaciónȱ territorial.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ laȱ escalaȱ territorialȱ propiaȱ delȱ Departamentȱ permiteȱ comprenderȱ otraȱ perspectivaȱdeȱanálisis.ȱȱ Losȱ serviciosȱ territorialesȱ delȱ Departamentȱ seȱ dividenȱ enȱ diezȱ zonasȱ territorialesȱ específicas,ȱ cuyoȱ dibujoȱ recuerdaȱ poderosamenteȱ aȱ lasȱ vegueries.ȱ Suȱ distribuciónȱ noȱ respondeȱ aȱ lasȱ Provínciasȱ (exceptoȱ Girona),ȱ peroȱ síȱ aȱ unaȱ agregaciónȱ particularȱ yȱ distintaȱdeȱlasȱcomarcas.ȱComoȱseȱpuedeȱobservar,ȱelȱmunicipioȱdeȱBarcelonaȱocupaȱélȱ soloȱunoȱdeȱlosȱserviciosȱdesconcentrados,ȱcuyaȱgestiónȱseȱhaȱdelegadoȱenȱmanosȱdelȱ únicoȱ Consorcioȱ educativoȱ queȱ haȱ firmadoȱ elȱ Departamentȱ juntoȱ conȱ unȱ gobiernoȱ local251.ȱ Losȱ demásȱ serviciosȱ territorialesȱ son:ȱ Barcelonaȱ comarquesȱ (amarillo),ȱ Baixȱ Llobregatȱ (verdeȱ oscuro),ȱ Catalunyaȱ Centralȱ (rojo),ȱ Gironaȱ (ocre),ȱ Lleidaȱ (marrón),ȱ MaresmeȬVallèsȱ Orientalȱ (granate),ȱ Tarragonaȱ (naranja),ȱ Terresȱ deȱ lȇEbreȱ (verde)ȱ yȱ VallèsȱOccidentalȱ(marrónȱoscuro).ȱUtilizoȱahoraȱestaȱdistribuciónȱterritorial,ȱyȱtambiénȱ loȱ haréȱ enȱ algunosȱ apartadosȱ delȱ capítuloȱ 8ȱ deȱ laȱ tesis.ȱ Creoȱ queȱ estaȱ dobleȱ entradaȱ territorialȱ puedeȱ permitirȱ hacerȱ aflorarȱ algunasȱ lógicasȱ queȱ deȱ otraȱ formaȱ noȱ sonȱ evidentes.ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ 251 ȱLaȱimportanciaȱyȱespecificidadȱdeȱlaȱciudadȱdeȱBarcelonaȱquedaȱdemostradaȱunaȱvezȱmás.ȱ 303 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Mapaȱ5.1:ȱLaȱdistribuciónȱterritorialȱdesconcentradaȱdelȱDepartamentȱ ȱ Fuente:ȱDepartamentȱd’Ensenyamentȱhttp://www.gencat.cat/educacio/mapaST/index_ST.htmȱ Mapaȱ5.2:ȱAcumuladoȱdeȱconveniosȱporȱmunicipiosȱsegúnȱsuȱdistribuciónȱterritorial*ȱ ȱȱ ȱ *Laȱleyendaȱcabeȱinterpretarlaȱcomoȱqueȱlaȱsegundaȱcifraȱdeȱcadaȱtramoȱnoȱseȱincluyeȱenȱelȱcorte,ȱasíȱelȱprimerȱtramoȱseȱdebeȱentenderȱ comoȱ0ȱaȱ<0ȱ(incluyeȱ0);ȱelȱsegundoȱcomoȱ1ȱa<3ȱ(incluyeȱ1ȱaȱ2);ȱelȱterceroȱ3ȱa<5ȱ(incluyeȱ3ȱaȱ4)ȱyȱasíȱsucesivamente.ȱ Fuente:ȱBD2010ȱ ȱ Laȱ distribuciónȱ delȱ acumuladoȱ deȱ lasȱ relacionesȱ corroboraȱ dosȱ ideas:ȱ queȱ losȱ conveniosȱ educativosȱ seȱ acumulanȱ siguiendoȱ laȱ poblaciónȱ (siguenȱ enȱ granȱ parteȱ laȱ líneaȱ deȱ laȱ costa),ȱ yȱ queȱ losȱ municipiosȱ queȱ noȱ siguenȱ estaȱ lógicaȱ seȱ explicanȱ 304 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ básicamenteȱ porȱ factoresȱ institucionalesȱ (capitalesȱ comarcales),ȱ deȱ “centralidadȱ regional”ȱ oȱ deȱ pertenecíaȱ aȱ algunaȱ “zonaȱ urbanaȱ funcionalȱ noȱ institucionalizada”252.ȱ Porȱ esteȱ últimoȱ conceptoȱ entiendoȱ aquellasȱ poblacionesȱ queȱ seȱ configuranȱ comoȱ espaciosȱ territorialesȱ queȱ aglutinanȱ determinadosȱ serviciosȱ públicosȱ (entreȱ ellosȱ losȱ educativos)ȱporqueȱproporcionanȱabastecimientosȱbásicosȱparaȱzonasȱpocoȱpobladas253.ȱ Porȱ otroȱ lado,ȱ laȱ distribuciónȱ territorialȱ deȱ losȱ conveniosȱ tambiénȱ reafirmaȱ queȱ losȱ municipiosȱ queȱ noȱ firmanȱ conȱ delȱ Departamentȱ sonȱ losȱ menosȱ poblados,ȱ talȱ yȱ comoȱ muestranȱlasȱextensionesȱdeȱpueblosȱenȱblanco,ȱoȱconȱgrisesȱmuyȱtenues,ȱenȱtresȱzonasȱ relativamenteȱevidentes:ȱȱ 1. Unaȱ zonaȱ queȱ englobaȱ municipiosȱ entreȱ elȱ Priorat,ȱ lesȱ Garrigues,ȱ laȱ Riberaȱ d’EbreȱyȱlaȱConcaȱdeȱBarberà;ȱalȱsurȱdeȱLleidaȱyȱalȱnoroesteȱdeȱTarragona,ȱqueȱ enlazaȱaȱtravésȱdeȱlaȱSegarraȱconȱlaȱsegundaȱzona.ȱ 2. Unaȱ segundaȱ zonaȱ marcadaȱ porȱ suȱ pertenenciaȱ alȱ preȱ pirineoȱ yȱ pirineo,ȱ queȱ englobaȱparteȱdeȱlosȱmunicipiosȱdeȱlasȱcomarcasȱdeȱlosȱdosȱPallars,ȱl’AltȱUrgellȱyȱ elȱSolsonès.ȱȱ 3. Laȱ terceraȱ zona,ȱ algoȱ másȱ discontinua,ȱ seȱ correspondeȱ conȱ dosȱ espaciosȱ deȱ laȱ ProvinciaȱdeȱGironaȱqueȱbordeanȱelȱpirineoȱhastaȱllegarȱaȱlaȱPlanaȱdeȱl’Empordà.ȱ Incluyeȱ buenaȱ parteȱ deȱ losȱ municipiosȱ másȱ alȱ norteȱ delȱ Ripollès,ȱ laȱ Garrotxaȱ yȱ l’AltȱEmpordà,ȱdescendiendoȱhastaȱelȱcorazónȱdelȱBaixȱEmpordàȱ(Foixà,ȱGualta,ȱ Parlavà,ȱUltramort,ȱForallac…).ȱ ȱ Analizarȱ laȱ territorializaciónȱ aȱ partirȱ deȱ losȱ criteriosȱ delȱ Departamentȱ ayudaȱ aȱ “pensarȱyȱreflexionar”ȱenȱtérminosȱadministrativos.ȱLaȱsiguienteȱtablaȱsintetizaȱlaȱfirmaȱ deȱ conveniosȱ enȱ funciónȱ deȱ laȱ adscripciónȱ municipalȱ aȱ unȱ Servicioȱ Territorialȱ uȱ otro.ȱ Éstaȱespecificaȱelȱtotalȱdeȱconveniosȱfirmadosȱsegún,ȱelȱ%ȱqueȱrepresentaȱcadaȱServicioȱ ȱSeȱtrataȱdeȱlaȱcentralidadȱterritorialȱaȱlaȱqueȱaludeȱAlbaigésȱ(Albaigés,ȱ2012).ȱ ȱEjemplosȱdeȱmunicipiosȱqueȱnoȱsonȱcapitalȱcomarcalȱniȱgrandesȱnúcleosȱdeȱpoblación,ȱperoȱqueȱtienenȱ unȱpesoȱrelativoȱimportanteȱporȱsuȱubicaciónȱterritorialȱsonȱprecisamenteȱbuenaȱparteȱdeȱlosȱdeȱlaȱcuartaȱ columnaȱ deȱ laȱ tablaȱ 5.3ȱ como:ȱ Santȱ Celoni,ȱ Torroellaȱ deȱ Montgrí,ȱ Montmeló,ȱ Torredembarra,ȱ Palamós,ȱ CerveraȱuȱotrosȱqueȱnoȱfiguranȱenȱlaȱtablaȱcitadaȱcomoȱGuissona,ȱlesȱMasiesȱdeȱVoltregà,ȱRodaȱdeȱTer…ȱyȱ enȱgeneralȱbuenaȱparteȱdeȱlaȱregiónȱmetropolitanaȱdeȱBarcelona.ȱ 252 253 305 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Territorial,ȱ losȱ municipiosȱ queȱ firman,ȱ losȱ municipiosȱ queȱ conformanȱ elȱ Servicioȱ Territorial,ȱlaȱpoblaciónȱcatalanaȱqueȱenglobaȱ(2010)ȱyȱlosȱrespectivosȱporcentajes:ȱ Tablaȱ5.11:ȱDatosȱdeȱmunicipiosȱyȱconveniosȱsegúnȱServicioȱTerritorialȱaȱ2010.ȱ Conveniosȱ %ȱ Conv.ȱ municipios firmantesȱ municipios totalȱ % firmantesȱ Centrosȱȱ educativosȱ poblaciónȱ % poblaciónȱ BaixȱLlobregatȱ 595ȱ 9,78ȱ 30ȱ 30ȱ 100,00ȱ 433ȱ 798468ȱ 10,63ȱ Barcelonaȱ(Municipi)ȱȱ 222ȱ 3,65ȱ 1ȱ 1ȱ 100,00ȱ 758ȱ 1619337ȱ 21,56ȱ Barcelonaȱ(Comarques)ȱ 484ȱ 7,96ȱ 36ȱ 37ȱ 97,30ȱ 432ȱ 880938ȱ 11,73ȱ CatalunyaȱCentralȱ 924ȱ 15,19ȱ 106ȱ 169ȱ 62,72ȱ 417ȱ 515856ȱ 6,87ȱ Gironaȱ 940ȱ 15,46ȱ 127ȱ 218ȱ 58,26ȱ 524ȱ 751588ȱ 10,00ȱ Lleidaȱ 683ȱ 11,23ȱ 120ȱ 215ȱ 55,81ȱ 436ȱ 425813ȱ 5,67ȱ MaresmeȬVallèsȱOriental 909ȱ 14,95ȱ 65ȱ 70ȱ 92,86ȱ 487ȱ 825431ȱ 10,99ȱ Tarragonaȱ 607ȱ 9,98ȱ 71ȱ 132ȱ 53,79ȱ 420ȱ 616852ȱ 8,21ȱ TerresȱdeȱlȇEbreȱ 266ȱ 4,37ȱ 38ȱ 52ȱ 73,08ȱ 142ȱ 191568ȱ 2,55ȱ VallèsȱOccidentalȱ 452ȱ 7,43ȱ 22ȱ 23ȱ 95,65ȱ 490ȱ 886530ȱ 11,80ȱ Totalȱ 6082ȱ 100ȱ 616ȱ 947ȱ 4539ȱ 7512381ȱ 100ȱ Fuente:ȱBD2010ȱ ȱ Variosȱaspectosȱseȱpuedenȱdestacarȱaȱpartirȱdeȱestaȱtabla.ȱEnȱprimerȱlugar,ȱqueȱlosȱ ServiciosȱTerritorialesȱrepresentanȱefectivamenteȱunȱcriterioȱdeȱasignaciónȱdeȱrecursosȱ educativosȱfundamental.ȱElȱnúmeroȱdeȱconveniosȱfirmadosȱporȱServicioȱTerritorialȱseȱ comportaȱ estadísticamenteȱ deȱ formaȱ prácticamenteȱ normal,ȱ yȱ elȱ mayorȱ númeroȱ deȱ conveniosȱseȱconcentraȱtambiénȱdondeȱhayȱmayorȱnúmeroȱdeȱmunicipios.ȱLaȱpoblaciónȱ seȱrelacionaȱmuyȱfuertementeȱconȱlosȱrecursosȱeducativosȱ“duros”,ȱperoȱsinȱembargoȱelȱ criterioȱdeȱreparticiónȱdeȱlosȱconveniosȱseȱadaptaȱmejorȱalȱnúmeroȱdeȱmunicipios.ȱȱ Gráficoȱ5.3.ȱRelaciónȱentreȱindicadoresȱenȱbaseȱaȱlosȱServiciosȱTerritoriales.ȱ ȱ ȱFuente:ȱBDCONVȱ 306 ȱ 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ Elȱ datoȱ másȱ relevanteȱ esȱ laȱ homogeneidadȱ enȱ laȱ distribuciónȱ deȱ losȱ centrosȱ educativos.ȱ Laȱplantaȱterritorialȱsobreȱlaȱcualȱseȱtomanȱdecisionesȱeducativasȱ“duras”ȱ probablementeȱ seaȱ elȱ Servicioȱ Territorial.ȱ Dosȱ datosȱ confirmanȱ estaȱ hipótesis:ȱ laȱ homogeneidadȱenȱlaȱdistribuciónȱdeȱlosȱcentrosȱtanȱsóloȱseȱdistorsionaȱenȱlosȱcasosȱenȱ queȱ laȱ poblaciónȱ tambiénȱ loȱ haceȱ (Barcelonaȱ yȱ Terresȱ deȱ l’Ebre);ȱ yȱ elȱ númeroȱ deȱ municipiosȱ “excluidos”ȱ deȱ laȱ firmaȱ deȱ losȱ conveniosȱ esȱ muyȱ bajoȱ siȱ seȱ analizaȱ enȱ relaciónȱ aȱ laȱ pertenenciaȱ alȱ Servicioȱ Territorial.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ laȱ distribuciónȱ deȱ losȱ municipiosȱ firmantesȱ segúnȱ Servicioȱ Territorialȱ dibujaȱ unȱ espacioȱ donde,ȱ deȱ media,ȱ firmanȱunȱ78%ȱdeȱlosȱmunicipios254.ȱEsteȱdatoȱcorroboraȱqueȱunȱcriterioȱfundamentalȱdeȱ distribuciónȱ territorialȱ deȱ losȱ recursosȱ educativosȱ esȱ laȱ planificaciónȱ aȱ partirȱ deȱ losȱ serviciosȱdesconcentradosȱdelȱDepartament.ȱ Estosȱdatosȱalertanȱdeȱlaȱȱnecesidadȱdeȱalternarȱelȱanálisisȱterritorialȱmunicipal,ȱsinoȱ tambiénȱ elȱ Servicioȱ Territorial.ȱ Unaȱ visiónȱ deȱ ambasȱ arenasȱ aportaȱ informacionesȱ diferentesȱyȱcomplementarias.ȱElȱconjuntoȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱpermiteȱunȱanálisisȱ finoȱ enȱ relaciónȱ conȱ elȱ territorioȱ másȱ político,ȱ muchoȱ másȱ adaptadoȱ paraȱ elȱ razonamientoȱ enȱ términosȱ deȱ politics;ȱ mientrasȱ queȱ elȱ análisisȱ aȱ partirȱ delȱ Servicioȱ Territorialȱ permiteȱ unȱ análisisȱ deȱ laȱ realidadȱ másȱ policiesȱ medianteȱ laȱ inclusiónȱ deȱ criteriosȱadministrativos.ȱ ȱ Enȱ relaciónȱ conȱ laȱ distribuciónȱ territorialȱ deȱ losȱ municipiosȱ queȱ firmanȱ conveniosȱ tambiénȱ seȱpuedeȱ realizarȱ unȱ análisisȱ longitudinalȱ deȱ lasȱ relaciones.ȱ Enȱ esteȱ casoȱhayȱ dosȱ opcionesȱ distintasȱ queȱ ofrecenȱ informacionesȱ complementarias.ȱ Porȱ unȱ ladoȱ seȱ puedeȱtrazarȱelȱacumuladoȱdeȱlasȱrelaciones,ȱqueȱpermiteȱanalizarȱlaȱformaȱenȱqueȱseȱ comportaȱelȱglobalȱdeȱlasȱrelacionesȱyȱcómoȱevolucionanȱenȱelȱterritorio.ȱPorȱotroȱlado,ȱ seȱ puedeȱ analizarȱ laȱ evoluciónȱ añoȱ aȱ año,ȱ sinȱ acumularȱ losȱ conveniosȱ firmados,ȱ queȱ permiteȱverȱlasȱdiferenciasȱoȱsimilitudesȱentreȱlaȱfirmaȱdeȱcadaȱunoȱdeȱlosȱaños.ȱȱ ȱ ȱȱEsȱunȱ%muchoȱmásȱelevadoȱqueȱsiȱseȱanalizaȱelȱtotalȱmunicipalȱagregado,ȱ616ȱdeȱ947,ȱunȱ65%ȱdeȱlosȱ municipiosȱcatalanes.ȱ 254 307 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Enȱprimerȱlugarȱmuestroȱlaȱintensidadȱdeȱlasȱrelacionesȱañoȱaȱañoȱyȱenȱfunciónȱdeȱ municipioȱ firmanteȱ (Mapaȱ 5.3)255.ȱ Seȱ leeȱ deȱ izquierdaȱ aȱ derechaȱ yȱ deȱ arribaȱ abajo,ȱ dondeȱ elȱ primerȱ mapaȱ correspondeȱ aȱ 1999ȱ yȱ elȱ últimoȱ aȱ 2010.ȱ Estaȱ primeraȱ aproximaciónȱ longitudinalȱ aȱ travésȱ deȱ cartografíaȱ muestraȱ claramenteȱ dosȱ aspectosȱ relativamenteȱclaros:ȱunȱpatrónȱconstanteȱdeȱaumentoȱdeȱlasȱrelacionesȱyȱunȱdesarrolloȱ deȱéstasȱdiferenciadoȱenȱdosȱetapas.ȱȱ Enȱ primerȱ lugarȱ laȱ intensidadȱ yȱ extensiónȱ relacionalȱ aumentanȱ conȱ elȱ pasoȱ delȱ tiempo,ȱidentificandoȱdosȱgrandesȱperiodos.ȱDeȱlosȱañosȱ1999ȱaȱ2004ȱlaȱescalaȱdeȱgrisesȱ seȱ muestraȱ enȱ susȱ escalasȱ másȱ tenues,ȱ conȱ algunasȱ excepcionesȱ notablesȱ enȱ algunosȱ añosȱ concretosȱ (Barcelona,ȱ Amposta,ȱ Lleida,ȱ Vielhaȱ eȱ Mijaran,ȱ Vic).ȱ Enȱ estosȱ añosȱ seȱ observaȱ unȱ ȱ patrónȱ deȱ relacionesȱ deȱ unȱ perfilȱ bajoȱ (pocosȱ conveniosȱ paraȱ pocosȱ municipios),ȱyȱqueȱseȱdistribuyeȱdeȱformaȱrelativamenteȱhomogéneaȱenȱelȱterritorio.ȱSinȱ embargo,ȱestaȱdinámicaȱcambiaȱconȱelȱperiodoȱ2005Ȭ2010,ȱdondeȱseȱintensificaȱelȱtonoȱ generalȱ deȱ losȱ grisesȱ yȱ aumentaȱ laȱ extensiónȱ territorialȱ deȱ lasȱ relaciones,ȱ llegandoȱ alȱ extremoȱdelȱañoȱ2010,ȱdondeȱ548ȱmunicipiosȱfirmanȱalȱmenosȱunȱconvenioȱ(elȱ58%ȱdelȱ totalȱdeȱmunicipiosȱcatalanesȱyȱelȱ89%ȱdeȱlosȱqueȱenȱalgúnȱmomentoȱfirmanȱconvenios).ȱȱȱȱ Enȱ segundoȱ lugar,ȱ elȱ incrementoȱ deȱ lasȱ relacionesȱ ȱ delȱ segundoȱ perdidoȱ ocurreȱ siguiendoȱ fuertementeȱ laȱ distribuciónȱ deȱ laȱ poblaciónȱ enȱ elȱ territorio.ȱ Elȱ principalȱ incrementoȱqueȱseȱobservaȱenȱelȱperiodoȱ2005Ȭ2010ȱseȱdaȱbásicamenteȱenȱlosȱmunicipiosȱ másȱ poblados,ȱ cercaȱ deȱ laȱ costa,ȱ yȱ específicamenteȱ enȱ laȱ zonaȱ deȱ influenciaȱ delȱ áreaȱ metropolitanaȱdeȱBarcelona.ȱLosȱtonosȱgrisesȱsonȱmásȱintensosȱparaȱesteȱperiodoȱyȱlasȱ zonasȱ másȱ oscurasȱ seȱ distribuyenȱ comoȱ heȱ comentado.ȱ Lasȱ zonasȱ interioresȱ siguenȱ conveniando,ȱ peroȱ prácticamenteȱ conȱ laȱ mismaȱ intensidadȱ delȱ periodoȱ 1999Ȭ2004,ȱ sinȱ mostrarȱunȱpatrónȱdeȱcrecimientoȱtanȱimportanteȱcomoȱelȱdeȱlasȱlocalidadesȱdeȱlaȱcosta.ȱȱ ȱ Estaȱsegundaȱapreciaciónȱseȱreafirmaȱconȱunȱanálisisȱcartográficoȱlongitudinal,ȱperoȱ estaȱ vezȱ deȱ losȱ acumulados,ȱ enȱ elȱ mapaȱ 5.4.ȱ Así,ȱ mapificoȱ lasȱ relacionesȱ desdeȱ 1999ȱ ȱRealizoȱunȱmapaȱparaȱcadaȱañoȱenȱbaseȱaȱlaȱmismaȱescalaȱdeȱintensidadȱcromáticaȱparaȱpoderȱcompararȱ deȱformaȱefectivaȱcadaȱañoȱconȱelȱanteriorȱyȱelȱposterior,ȱoȱentreȱañosȱalternosȱ 255 308 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ hastaȱ2010ȱperoȱdeȱformaȱacumulada,ȱdondeȱ1999ȱesȱelȱprimerȱañoȱyȱ2010ȱrepresentaȱelȱ mapaȱ conȱ elȱ totalȱ deȱ conveniosȱ firmados.ȱ Claramenteȱ seȱ corroboraȱ queȱ existenȱ dosȱ periodosȱrelativamenteȱmarcadosȱyȱqueȱrepresentanȱpatronesȱdeȱrelaciónȱdistintos.ȱElȱ primerȱ periodoȱ muestraȱ unȱ ritmoȱ deȱ crecimientoȱ homogéneoȱ territorialmente,ȱ losȱ 5ȱ mapasȱ deȱ 1999ȱ aȱ 2004ȱ muestranȱ unȱ desarrolloȱ acumulativoȱ similar;ȱ mientrasȱ queȱ elȱ periodoȱ2005Ȭ2010ȱmuestraȱcomoȱlaȱescalaȱdeȱgrisesȱseȱoscureceȱdeȱformaȱnotableȱenȱlaȱ líneaȱ deȱ laȱ costa.ȱ Esȱ decir,ȱ hayȱ muchosȱ másȱ recursosȱ aȱ disposiciónȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱaȱpartirȱdeȱ2004/2005ȱyȱseȱrepartenȱtambiénȱdeȱformaȱdistinta.ȱȱ 309 310 *Laȱleyendaȱcabeȱinterpretarlaȱcomoȱqueȱlaȱsegundaȱcifraȱdeȱcadaȱtramoȱnoȱseȱincluyeȱenȱelȱcorte,ȱasíȱelȱprimerȱtramoȱseȱdebeȱentenderȱcomoȱ0ȱaȱ<0ȱ(incluyeȱ0);ȱelȱsegundoȱcomoȱ1ȱa<3ȱ(incluyeȱ1ȱaȱ2);ȱelȱ terceroȱ3ȱa<5ȱ(incluyeȱ3ȱaȱ4)ȱyȱasíȱsucesivamente.ȱAȱpartirȱdeȱesteȱmomentoȱseȱconsideranȱtodosȱlosȱmapasȱbajoȱelȱmismoȱcriterioȱdeȱinterpretación.ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdeȱBD2010ȱ Mapaȱ5.3:ȱConveniosȱfirmadosȱporȱmunicipiosȱparaȱcadaȱañoȱdelȱperiodoȱ1999Ȭ2010.*ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdeȱBD2010ȱ Mapaȱ5.4:ȱConveniosȱacumuladosȱporȱmunicipiosȱparaȱcadaȱañoȱdelȱperiodoȱ1999Ȭ2010.ȱ 311 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Unaȱ vezȱ trazadaȱ laȱ evoluciónȱ segúnȱ laȱ plantaȱ municipal,ȱ esȱ interesanteȱ reflexionarȱ deȱnuevoȱenȱtérminosȱcartográficosȱperoȱrelacionandoȱcapacidadȱdeȱconveniar,ȱcentrosȱ educativosȱyȱpoblación,ȱqueȱsonȱlosȱelementosȱfundamentalesȱqueȱutilizanȱlosȱServiciosȱ TerritorialesȱdelȱDepartamentȱparaȱtomarȱsusȱdecisiones.ȱ Anteȱ unȱ escenarioȱ dominadoȱ porȱ paradigmasȱ deȱ laȱ gobernanzaȱ seriaȱ esperableȱ encontrarȱdiferenciasȱentreȱelȱmapaȱdeȱlosȱconveniosȱyȱlosȱmapasȱdeȱcentroȱeducativosȱ yȱdeȱpoblación.ȱElȱmapaȱdeȱlosȱconveniosȱdeberíaȱexpresarseȱdeȱformaȱalgoȱdistintaȱa,ȱ comoȱ mínimo,ȱ elȱ deȱ losȱ centrosȱ educativos256.ȱ Unaȱ vezȱ másȱ seȱ trataȱ deȱ analizarȱ laȱ pulsiónȱ entreȱ laȱ naturalezaȱ políticaȱ yȱ relativamenteȱ autónomaȱ deȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱyȱlaȱprácticaȱadministrativaȱdeȱlaȱimplementaciónȱdeȱdecisionesȱ políticas.ȱEnȱcualquierȱcaso,ȱlaȱmapificaciónȱdeȱlosȱtresȱaspectosȱaȱfechaȱdeȱ2010ȱquedaȱ comoȱsigue:ȱȱȱ Mapaȱ5.5:ȱdistribuciónȱcartográficaȱdeȱconvenios,ȱcentrosȱeducativosȱyȱpoblaciónȱenȱ2010.ȱȱ ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱȱaȱpartirȱdeȱBD2010ȱ ȱ Comoȱ seȱ puedeȱ observar,ȱ enȱ elȱ acumuladoȱ deȱ losȱ tresȱ indicadoresȱ (deȱ relación,ȱ educativosȱ yȱ ȱ deȱ población,ȱ porȱ esteȱ orden)ȱ presentaȱ unaȱ distribuciónȱ prácticamenteȱ idéntica257.ȱComoȱseȱpuedeȱobservar,ȱlaȱcapacidadȱdeȱfirmarȱconveniosȱpresentaȱfuertesȱ vínculosȱconȱestosȱindicadores.ȱȱ ȱqueȱseȱdeterminanȱdeȱformaȱadministrativaȱyȱmecánicaȱsegúnȱlaȱpoblaciónȱ ȱ Losȱ tresȱ mapasȱ constatanȱ laȱ importanciaȱ deȱ laȱ líneaȱ deȱ laȱ costaȱ (laȱ población)ȱ yȱ laȱ capitalidadȱ comarcal/provincialȱ comoȱ criterioȱ deȱ asignaciónȱ deȱ recursosȱ educativosȱ (Tàrrega,ȱ Vic,ȱ Olot,ȱ Tremp,ȱ Tortosa,ȱFigueres,ȱBerga,ȱManresa,ȱLaȱSeuȱd’Urgell…).ȱ 256 257 312 ȱ 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ Aȱpesarȱdeȱlaȱsintoníaȱdeȱlosȱtresȱanterioresȱmapas,ȱlaȱdistribuciónȱtemporalȱdeȱlosȱ conveniosȱ tambiénȱ nosȱ haȱ mostradoȱ unaȱ suerteȱ deȱ divisiónȱ enȱ nuestroȱ universoȱ deȱ estudioȱqueȱnoȱseȱrelacionaȱconȱlosȱcentrosȱeducativos,ȱperoȱsinȱembargoȱalgoȱmásȱconȱ laȱpoblación.ȱParaȱserȱmásȱpreciso,ȱcoincideȱdeȱformaȱmásȱevidenteȱconȱlaȱpoblaciónȱenȱ elȱperiodoȱ2005Ȭ2010ȱqueȱenȱelȱanterior.ȱCartográficamenteȱlaȱdiferenciaȱesȱlaȱsiguiente:ȱ Mapaȱ5.6:ȱConveniosȱyȱpoblaciónȱacumuladosȱparaȱelȱañoȱ2004.ȱ ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱȱaȱpartirȱdeȱBD2010ȱ ȱ Losȱ dosȱ mapasȱ anterioresȱ confirmanȱ loȱ queȱ seȱ intuíaȱ anteriormente:ȱ elȱ criterioȱ deȱ reparticiónȱdeȱlosȱconveniosȱenȱelȱperiodoȱ1999Ȭ2004ȱnoȱesȱexactamenteȱelȱmismoȱqueȱ reflejaȱposteriormenteȱelȱacumuladoȱdeȱlasȱrelaciones.ȱEsȱdecir,ȱexistiendoȱunaȱrelaciónȱ evidente,ȱ cabeȱ destacarȱ importantesȱ excepciones.ȱ Enȱ primerȱ lugarȱ seȱ observaȱ claramenteȱcomoȱzonasȱdensamenteȱpobladasȱcomoȱelȱBaixȱLlobregat,ȱelȱMaresmeȱyȱelȱ Garraf,ȱ yȱ enȱ generalȱ buenaȱ parteȱ deȱ laȱ coronaȱ metropolitanaȱ deȱ Barcelona,ȱ tienenȱ comparativamenteȱunȱnueroȱmenorȱdeȱconveniosȱqueȱenȱelȱacumuladoȱtotal.ȱAdemás,ȱ hayȱ otrasȱ zonasȱ dondeȱ laȱ importanciaȱ deȱ laȱ poblaciónȱ noȱ pareceȱ reflejarseȱ tanȱ claramente258.ȱ Comparandoȱ elȱ acumuladoȱ deȱ conveniosȱ firmadosȱ deȱ 2004ȱ conȱ elȱ acumuladoȱ totalȱ deȱ todoȱ elȱ periodo,ȱ pareceȱ evidenteȱ queȱ ésteȱ últimoȱ respondeȱ deȱ formaȱmásȱevidenteȱaȱlaȱdistribuciónȱdeȱlaȱpoblaciónȱsobreȱelȱterritorioȱqueȱelȱprimero.ȱ 258ȱ Elȱinteriorȱ deȱLaȱ Selva,ȱdeȱ Osonaȱ yȱ Laȱ Garotxa;ȱ asíȱ comoȱ parteȱ deȱl’AltȱUrgell,ȱ Terraȱ Altaȱ yȱ laȱ Riberaȱ d’Ebre.ȱ 313 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Esteȱ escenarioȱ deȱ diferenciaciónȱ confirmaȱ unȱ nuevoȱ elementoȱ queȱ deberíaȱ serȱ consideradoȱtambiénȱenȱelȱanálisisȱdelȱcambioȱenȱlasȱrelaciones:ȱlaȱvertienteȱpolíticaȱdeȱ laȱdistribuciónȱterritorialȱdeȱlosȱconveniosȱ(recursos)ȱeducativos.ȱȱ ȱ 5.1.4ȱLaȱfirmaȱdeȱconveniosȱcomoȱrelaciónȱpolítica.ȱ Antesȱ deȱ entrarȱ aȱ fondoȱ enȱ unȱ análisisȱ deȱ determinadasȱ característicasȱ políticas,ȱ propongoȱunȱanálisisȱterritorialȱdeȱesteȱaparenteȱpuntoȱdeȱcesuraȱqueȱsignificanȱlosȱdosȱ periodosȱestudiados.ȱAsí,ȱporȱunȱladoȱreproduzcoȱelȱacumuladoȱdeȱlosȱconveniosȱhastaȱ 2004ȱyȱaȱsuȱladoȱcolocoȱelȱacumuladoȱdeȱlosȱconveniosȱdeȱ2005ȱaȱ2010.ȱTantoȱlaȱescalaȱ deȱgrisesȱcomoȱlosȱcortesȱnuméricosȱsonȱlosȱmismosȱparaȱambosȱmapas,ȱdeȱformaȱqueȱ captoȱ dosȱ informacionesȱ distintasȱ yȱ complementarias:ȱ laȱ intensidadȱ relacionalȱ yȱ suȱ distribuciónȱterritorial.ȱ Mapaȱ5.7:ȱacumuladosȱdeȱconveniosȱ1999Ȭ2004ȱyȱ2005Ȭ2010.ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱȱaȱpartirȱdeȱBD2010ȱ ȱ Estosȱdosȱmapas,ȱqueȱdividenȱelȱuniversoȱdeȱestudioȱenȱdosȱpartesȱigualesȱdeȱ6ȱaños,ȱ prácticamenteȱ seȱ correspondenȱ tambiénȱ conȱ elȱ principalȱ cambioȱ políticoȱ queȱ haȱ operadoȱenȱlosȱ12ȱañosȱdeȱestudioȱyȱenȱlosȱ30ȱdeȱautonomíaȱrecuperadaȱporȱCatalunya:ȱ elȱpasoȱdeȱlosȱ23ȱañosȱdeȱgobiernosȱdeȱConvergènciaȱiȱUnióȱdesdeȱlaȱrecuperaciónȱdeȱlaȱ 314 ȱ 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ democracia,ȱhastaȱelȱprimerȱcambioȱdeȱgobiernoȱenȱ2003.ȱEnȱefecto,ȱelȱcambioȱdeȱ2003ȱ implicóȱ laȱ llegadaȱ alȱ gobiernoȱ deȱ laȱ Generalitatȱ deȱ unaȱ coaliciónȱ deȱ partidosȱ deȱ izquierdasȱqueȱnuncaȱantesȱhabíanȱgobernadoȱenȱlaȱGeneralitat259.ȱȱ Siȱ realizamosȱ unȱ sencilloȱ gráficoȱ deȱ dispersiónȱ relacionandoȱ elȱ acumuladoȱ deȱ conveniosȱenȱ2004ȱyȱ2010,ȱconȱlasȱrespectivasȱpoblacionesȱseȱconstataȱdeȱnuevoȱqueȱlaȱ poblaciónȱ explicaȱ másȱ laȱ firmaȱ deȱ conveniosȱ enȱ elȱ acumuladoȱ 2005Ȭ2010ȱ queȱ enȱ elȱ acumuladoȱ1999Ȭ2004.ȱȱ Gráficoȱ5.4.ȱDispersiónȱentreȱconveniosȱacumuladosȱyȱpoblaciónȱȱenȱ2004ȱyȱ2010.ȱ ȱȱ Fuente:ȱBD2010ȱ ȱ Comoȱ seȱ puedeȱ observarȱ enȱ elȱ primerȱ gráficoȱ laȱ nubeȱ deȱ puntosȱ tomaȱ unȱ aspectoȱ másȱaplanadoȱyȱalargado,ȱmientrasȱqueȱenȱlaȱsegundaȱcreceȱdeȱformaȱmásȱevidenteȱconȱ laȱpoblación,ȱrecordandoȱaȱunaȱcurvaȱexponencial.ȱAdemás,ȱlaȱrelaciónȱentreȱconveniosȱ yȱpoblaciónȱexplicaȱunȱ50%ȱdeȱlosȱcasosȱ(R2=0.508)ȱenȱelȱacumuladoȱ2005Ȭ2010,ȱmientrasȱ queȱseȱexplicanȱenȱunȱ39%ȱenȱelȱacumuladoȱ1999Ȭ2004ȱ(R2=0.394).ȱElloȱcorroboraȱqueȱlosȱ gobiernosȱdeȱCiUȱyȱdelȱTripartitoȱseȱcomportanȱdeȱformaȱalgoȱdistintaȱenȱlaȱfirmaȱdeȱ conveniosȱconȱlosȱmunicipios.ȱ Calculandoȱ deȱ fechaȱ aȱ fechaȱ losȱ díasȱ deȱ gobierno,ȱ elȱ universoȱ deȱ estudioȱ cubreȱ exactamenteȱ4382ȱdíasȱnaturales,ȱ12ȱañosȱcompletos.ȱComoȱmuestraȱlaȱtablaȱsiguienteȱ ȱElȱllamadoȱ“tripartito”ȱfueȱunȱgobiernoȱdeȱcoaliciónȱqueȱenglobóȱduranteȱ7ȱañosȱlosȱpartidosȱPSCȱ(Partitȱ delsȱSocialistesȱdeȱCatalunya),ȱERCȱ(EsquerraȱRepublicanaȱdeȱCatalunya)ȱyȱICȬVȱ(IniciativaȱperȱCatalunyaȬ Verds),ȱqueȱdesplazóȱaȱCiUȱ(ConvergènciaȱiȱUnió)ȱ 259 315 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ CiUȱ gobiernaȱ duranteȱ 1780ȱ díasȱ yȱ elȱ Tripartitoȱ duranteȱ 2602ȱ días,ȱ algoȱ másȱ deȱ sieteȱ años260.ȱ Tablaȱ5.12:ȱDivisiónȱpolíticaȱdelȱuniversoȱdeȱestudioȱsegúnȱgobiernoȱdeȱlaȱGeneralitat.ȱ Inicioȱ Finalȱ Díasȱdeȱgobiernoȱ Añosȱdeȱgobiernoȱ Conveniosȱ firmadosȱ CiUȱ 01/01/1999ȱ 16/11/2003ȱ 1780ȱ 4,88ȱ 1454ȱ Tripartitoȱ 16/11/2003ȱ 31/12/2010ȱ 2602ȱ 7,12ȱ 4628ȱ Totalȱ 4382ȱ 12ȱ 6082ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱ ȱ Enȱ términosȱ absolutosȱ laȱ voluntadȱ conveniadoraȱ deȱ losȱ dosȱ momentosȱpolíticosȱ esȱ muyȱdistinta;ȱenȱtérminosȱrelativosȱtambiénȱloȱes:ȱelȱgobiernoȱtripartitoȱfirmaȱmásȱdelȱ dobleȱdeȱconveniosȱporȱdíaȱgobernadoȱqueȱCiUȱ(1.7ȱporȱ0.8),ȱyȱfirmaȱelȱ76%ȱdelȱtotalȱdeȱ losȱconveniosȱenȱelȱ59%ȱdelȱtiempoȱtotal261.ȱEstosȱdatosȱconfirmanȱlaȱprimeraȱimpresiónȱ queȱ ofrecíanȱ tambiénȱ lasȱ anterioresȱ cartografías:ȱ hayȱ unȱ cambioȱ sustancialȱ entreȱ dosȱ periodos,ȱqueȱenȱprimerȱlugarȱidentificabaȱentreȱ1999Ȭ2004ȱyȱ2005Ȭ2010,ȱperoȱqueȱahora,ȱ atendiendoȱ aȱ estasȱ variablesȱ políticas,ȱ esȱ posibleȱ establecerloȱ entreȱ 1999Ȭ2003ȱ yȱ 2004Ȭ 2010.ȱȱ Enȱ esteȱ apartadoȱ meȱ centroȱ enȱ aspectosȱ institucionales;ȱ concretamenteȱ cuatroȱ elementosȱfundamentalesȱenȱelȱanálisisȱdeȱlasȱrelacionesȱintergubernamentalesȱyȱenȱelȱ entornoȱmultinivel:ȱelȱcolorȱpolíticoȱdeȱlosȱgobiernos,ȱlaȱcoincidenciaȱgubernamental,ȱelȱ momentoȱ políticoȱ yȱ elȱ pesoȱ deȱ lasȱ personasȱ queȱ dirigenȱ losȱ asuntosȱ gubernamentalesȱ (Agranoff,ȱ 2007;ȱ BrunetȬJailly,ȱ 2007;ȱ L.ȱ Hoogheȱ yȱ Marks,ȱ 2003;ȱ Lazarȱ yȱ Leuprecht,ȱ 2007a;ȱ Lazarȱ yȱ Leuprecht,ȱ 2007b;ȱ R.ȱ A.ȱ W.ȱ Rhodes,ȱ 1999;ȱ Thoenig,ȱ 2006b).ȱ Paraȱ cadaȱ unoȱdeȱestosȱaspectosȱconsideroȱunaȱserieȱdeȱindicadoresȱqueȱmeȱpermitanȱdescribirȱlaȱ importanciaȱdeȱcadaȱunoȱdeȱesosȱfactoresȱenȱlaȱfirmaȱdeȱconvenios.ȱȱ ȱ ȱ ȱ Paraȱ facilitarȱ elȱ análisisȱ temporalȱ asumoȱ queȱ losȱ gobiernosȱ vanȱ deȱ fechaȱ aȱ fechaȱ deȱ lasȱ elecciones,ȱ sinȱ tenerȱenȱcuentaȱlosȱperiodosȱdeȱnegociaciónȱparlamentariaȱdeȱformaciónȱdeȱgobiernoȱparaȱlasȱeleccionesȱaȱ laȱ Generalitatȱ deȱ Catalunya,ȱ niȱ losȱ plenosȱ deȱ investiduraȱ delȱ Alcaldeȱ cuandoȱ meȱ refieraȱ aȱ procesosȱ electoralesȱlocales.ȱȱ 261ȱSinȱduda,ȱsonȱvaloresȱdemasiadoȱdiferentesȱentreȱellosȱcomoȱparaȱconsiderarȱqueȱseȱtrataȱdeȱdiferenciasȱ debidasȱtanȱsóloȱalȱhechoȱdeȱqueȱunaȱépocaȱduraȱ7ȱañosȱyȱlaȱotraȱ5.ȱ 260 316 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ 5.1.4.1ȱLaȱideologíaȱpolíticaȱyȱlaȱfirmaȱdeȱconveniosȱ Elȱanálisisȱlaȱdistribuciónȱdeȱlosȱconveniosȱenȱfunciónȱdelȱcolorȱpolíticoȱremiteȱaȱlaȱ necesidadȱdeȱanalizarȱlaȱideologíaȱdeȱambosȱnivelesȱdeȱgobierno.ȱYaȱheȱdestacadoȱqueȱ noȱesȱevidenteȱunaȱrelaciónȱentreȱideologíaȱpolíticaȱyȱvoluntadȱdeȱreforzarȱlaȱeducaciónȱ públicaȱ (Boix,ȱ 1997;ȱ Castles,ȱ 2007;ȱ Colburnȱ yȱ Horowitz,ȱ 2003;ȱ Prante,ȱ 2009),ȱ yȱ queȱ probablementeȱ noȱ seaȱ laȱ variableȱ másȱ relevante.ȱ Sinȱ embargo,ȱ esȱ unȱ elementoȱ queȱ puedeȱ aportarȱ pistasȱ deȱ interpretaciónȱ importantes.ȱ Laȱ tradiciónȱ deȱ losȱ dosȱ grandesȱ partidosȱcatalanesȱnosȱindicaȱqueȱelȱPSCȱesȱunȱpartidoȱalgoȱmásȱmunicipalistaȱqueȱCiUȱ (MarcetȱyȱBartomeus,ȱ2008)262.ȱAdemásȱhaȱsidoȱlaȱfuerzaȱmásȱvotadaȱenȱlasȱeleccionesȱ municipalesȱ enȱ prácticamenteȱ todasȱ lasȱ eleccionesȱ celebradas.ȱ CiUȱ esȱ unȱ partidoȱ queȱ concentraȱsuȱpoderȱmunicipalȱenȱlosȱmunicipiosȱmásȱpequeñosȱyȱrurales,ȱyȱnoȱpresentaȱ unaȱvoluntadȱdeȱdescentralizaciónȱmunicipalȱtanȱmarcadaȱȱ Comoȱ principalȱ indicadorȱ deȱ laȱ ideologíaȱ políticaȱ deȱ ambosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ propongoȱ elȱ partidoȱ políticoȱ delȱ Alcaldeȱ paraȱ elȱ nivelȱ municipalȱ yȱ elȱ partidoȱ políticoȱ delȱConsellerȱparaȱlaȱGeneralitat.ȱAsumoȱlaȱdesviaciónȱqueȱpuedeȱrepresentarȱelȱhechoȱ deȱ identificarȱ laȱ voluntadȱ políticaȱ delȱ gobiernoȱ localȱ conȱ elȱ partidoȱ delȱ Alcalde,ȱ peroȱ atendidasȱ lasȱ especialesȱ potestadesȱ yȱ competenciasȱ delȱ Alcaldeȱ enȱ relaciónȱ conȱ losȱ demásȱ órganosȱ municipales,ȱ meȱ pareceȱ unȱ sesgoȱ tolerable263.ȱ Estoȱ noȱ ocurreȱ paraȱ elȱ casoȱdelȱConseller,ȱpuestoȱqueȱsuȱposiciónȱinstitucionalȱloȱconfiguraȱcomoȱelȱjefeȱdeȱlaȱ administraciónȱqueȱencabeza.ȱ Asíȱ pues,ȱ desdeȱ laȱ perspectivaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ queȱ firmanȱ convenios,ȱ heȱ codificadoȱlosȱpartidosȱdeȱlosȱalcaldesȱenȱsieteȱcategoríasȱqueȱenglobanȱelȱconjuntoȱdeȱ partidosȱqueȱhanȱostentadoȱalcaldíasȱqueȱenȱalgúnȱmomentoȱhanȱfirmadoȱconvenios264.ȱ Enȱunȱprimerȱanálisisȱencontramosȱlaȱsiguienteȱdistribuciónȱdeȱlosȱrecursosȱeducativosȱ enȱfunciónȱdeȱlaȱalcaldíaȱdelȱgobiernoȱlocal:ȱȱ 262ȱ Elȱ PSCȱ aglutinaȱ tradicionalmenteȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ medianosȱ yȱ grandes,ȱ siendoȱéstosȱ suȱ principalȱ bastiónȱpolíticoȱeȱinstrumentoȱdeȱselecciónȱdeȱelitesȱ(Magre,ȱ1999)ȱ 263ȱ Laȱ fuerzaȱ “presidencialista”ȱ delȱ Alcaldeȱ meȱ permiteȱ obviarȱ queȱ aȱ vecesȱ puedeȱ estarȱ sustentadoȱ porȱ gobiernosȱdeȱcoaliciónȱyȱnoȱtenerloȱenȱcuentaȱ(Magre,ȱ1999;ȱMagre,ȱ2002;ȱMagreȱyȱBertrana,ȱ2005).ȱ 264ȱ Heȱ codificadoȱ específicamenteȱ losȱ partidosȱ parlamentariosȱ enȱ laȱ asambleaȱ catalana,ȱ yȱ heȱ clasificadoȱ comoȱindependientesȱaȱlosȱdemásȱpartidos.ȱParaȱmásȱdetallesȱconsultarȱelȱanexo.ȱ 317 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Tablaȱ5.13:ȱconveniosȱfirmadosȱsegúnȱpartidoȱdelȱAlcaldeȱ99Ȭ10ȱ Partidoȱ PSCȱ CiUȱ ERCȱ Independientesȱyȱotrosȱ ICȬVȱ PPȱ Cȇsȱ Totalȱgeneralȱ Nȱ 2963ȱ 1975ȱ 527ȱ 332ȱ 259ȱ 24ȱ 2ȱ 6082ȱ % 48,72ȱ 32,47ȱ 8,66ȱ 5,46ȱ 4,26ȱ 0,39ȱ 0,03ȱ 100ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Comoȱseȱpuedeȱobservar,ȱelȱtotalȱagregadoȱdeȱfirmasȱdeȱconveniosȱnoȱofreceȱningúnȱ datoȱespecialmenteȱrelevante,ȱmásȱalláȱdeȱconfirmarȱqueȱelȱprincipalȱpartidoȱmunicipalȱ enȱciudadesȱmedianasȱyȱgrandes,ȱelȱPSC,ȱfirmaȱprácticamenteȱlaȱmitadȱdeȱlosȱconveniosȱ queȱseȱhanȱsuscritoȱenȱelȱperiodoȱdeȱestudio.ȱTomandoȱcomoȱreferenciaȱlasȱeleccionesȱ municipalesȱ deȱ 2007ȱ (lasȱ últimasȱ queȱ cubreȱ elȱ estudio),ȱ queȱ representaronȱ unaȱ sustancialȱmejoraȱdeȱlosȱresultadosȱdeȱlosȱpartidosȱdelȱtripartito,ȱelȱPSCȱobtuvoȱelȱ28%ȱ deȱlasȱalcaldíasȱfirmandoȱunȱ48%ȱdeȱlosȱconvenios,ȱprobablementeȱporqueȱlasȱalcaldíasȱ enȱlasȱqueȱgobiernaȱsonȱlasȱdeȱmayorȱpoblación.ȱInversamente,ȱCiUȱconsigueȱenȱ2007ȱelȱ 44%ȱdeȱlasȱalcaldíasȱperoȱalȱserȱdeȱlasȱdeȱmenorȱpoblación,ȱfirmaȱtanȱsóloȱelȱ28%ȱdeȱlosȱ conveniosȱ aȱ finalesȱ deȱ 2010.ȱ Esȱ destacableȱ queȱ tantoȱ ERCȱ comoȱ ICȬVȱ presentanȱ unaȱ actividadȱ relacionalȱ queȱ seȱ comportaȱ deȱ formaȱ distinta,ȱ puestoȱ queȱ ambosȱ prácticamenteȱdoblanȱelȱporcentajeȱdeȱconveniosȱfirmadosȱenȱrelaciónȱconȱelȱporcentajeȱ deȱ alcaldíasȱ queȱ consiguen.ȱ Elloȱ demuestraȱ que,ȱ probablemente,ȱ éstosȱ seanȱ partidosȱ conȱunȱespecialȱinterésȱenȱvisibilizarȱsuȱactividadȱdeȱgobierno.ȱ Porȱ otroȱ lado,ȱ laȱ perspectivaȱ desdeȱ elȱ centroȱ políticoȱ nosȱ ofreceȱ elȱ siguienteȱ panoramaȱagregadoȱparaȱelȱconjuntoȱdelȱperiodo:ȱȱ Tablaȱ5.14:ȱconveniosȱfirmadosȱconȱmunicipiosȱsegúnȱpartidoȱpolíticoȱdelȱConseller.ȱ conveniosȱ firmadosȱ %ȱconveniosȱ díasȱdeȱ gobiernoȱ %ȱdíasȱdeȱ gobiernoȱ conveniosȱdíaȱ CiUȱ 1454ȱ 23,9ȱ 1814ȱ 41,4ȱ 0,8ȱ ERCȱ 1234ȱ 20,2ȱ 875ȱ 19,9ȱ 1,4ȱ PSCȱ 3394ȱ 55,9ȱ 1689ȱ 38,6ȱ 2,0ȱ Totalȱ 6082ȱ 100ȱ 4378ȱ 100ȱ Partidoȱ Fuente:ȱBDCONVȱ 318 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ ȱ Comoȱ seȱ puedeȱ observarȱ enȱ laȱ tabla,ȱ ȱ losȱ dosȱ partidosȱ delȱ gobiernoȱ tripartitoȱ queȱ hanȱ ostentadoȱ laȱ Conselleriaȱ seȱ hanȱ mostradoȱ muchoȱ másȱ activosȱ queȱ losȱ consellersȱ deȱ CiU.ȱÉsteȱpartido,ȱaȱpesarȱdeȱostentarȱunȱ41.4%ȱdelȱtiempoȱdelȱgobierno,ȱtanȱsóloȱfirmaȱ unȱ23.9%ȱdeȱconvenios,ȱmientrasȱqueȱelȱPSCȱostentaȱprácticamenteȱlosȱmismosȱdíasȱelȱ gobiernoȱyȱfirmaȱhastaȱelȱ56%ȱdelȱtotalȱdeȱconvenios.ȱEsteȱesȱunȱindicadorȱclaroȱdeȱqueȱ laȱvoluntadȱpolíticaȱdeȱunosȱyȱotroȱnoȱesȱlaȱmisma265.ȱȱ Analizarȱ hastaȱ quéȱ puntoȱ sonȱ distintosȱ estadísticamenteȱ elȱ comportamientoȱ éstosȱ bajoȱ losȱ mandatosȱ deȱ CiUȱ yȱ elȱ tripartitoȱ aȱ laȱ horaȱ deȱ distribuirȱ losȱ conveniosȱ puedeȱ resultarȱ tambiénȱ útil.ȱ Laȱ cartografíaȱ deȱ lasȱ relacionesȱ pareceȱ indicarȱ queȱ existenȱ diferenciasȱaȱlaȱhoraȱdeȱfirmarȱlosȱconvenios.ȱÉstaȱpareceȱmostrarȱqueȱCiUȱfirmaȱalgoȱ másȱ conȱ municipiosȱ menosȱ poblados.ȱ Paraȱ contrastarȱ estaȱ hipótesisȱ propongoȱ enȱ primerȱlugarȱunaȱtablaȱdeȱcontingenciaȱqueȱreflejeȱlosȱcortesȱpoblacionales,ȱenȱbaseȱaȱlaȱ importanciaȱ políticaȱ deȱ éstos266,ȱ yȱ elȱ partidoȱ políticoȱ delȱ centro.ȱ Enȱ segundoȱ lugar,ȱ propongoȱ unȱ testȱ deȱ independenciaȱ deȱ medias,ȱ queȱ permiteȱ saberȱ siȱ dosȱ poblacionesȱ sonȱdistintasȱlaȱunaȱdeȱlaȱotraȱyȱenȱquéȱmedida.ȱȱ Tablaȱ5.15:ȱConveniosȱfirmadosȱporȱmunicipiosȱsegúnȱtallaȱpoblacionalȱȱȱ Poblaciónȱ Deȱ1ȱaȱ100ȱ Deȱ101ȱaȱ250ȱȱ Deȱ251ȱaȱ1.000ȱ Deȱ1.001ȱaȱ2.000ȱ Deȱ2.001ȱaȱ5.000ȱȱ Deȱ5.001ȱaȱ10.000ȱȱ Deȱ10.001ȱaȱ20.000ȱȱ Deȱ20.001ȱaȱ50.000ȱȱ Deȱ50.001ȱaȱ100.000ȱȱ 100001ȱȬȱȱ CiUȱ 0ȱ 8ȱ 98ȱ 114ȱ 181ȱ 198ȱ 261ȱ 251ȱ 167ȱ 176ȱ 1454ȱ %CiUȱ Tripartito %Tripartito 0ȱ 0ȱ 0ȱ 0,55ȱ 20ȱ 0,43ȱ 6,74ȱ 327ȱ 7,07ȱ 7,84ȱ 327ȱ 7,07ȱ 12,45ȱ 615ȱ 13,30ȱ 13,62ȱ 680ȱ 14,70ȱ 17,95ȱ 702ȱ 15,18ȱ 17,26ȱ 898ȱ 19,42ȱ 11,49ȱ 446ȱ 9,64ȱ 12,10ȱ 613ȱ 13,25ȱ 4628ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ ȱ Además,ȱ siȱ agregamosȱ losȱ datosȱ deȱ PSCȱ yȱ ERC,ȱ laȱ comparaciónȱ esȱ todavíaȱ másȱ desfavorableȱ enȱ elȱ sentidoȱdeȱlaȱintensidadȱrelacional.ȱ 266ȱAsumoȱqueȱlosȱcortesȱpoblacionalesȱbasadosȱenȱelȱartículoȱ179ȱLOREG,ȱtambiénȱreflejanȱlaȱimportanciaȱ políticaȱ deȱ losȱ municipios.ȱ Entiendoȱ queȱ aȱ másȱ representantesȱ políticosȱ electos,ȱ mayorȱ pesoȱ políticoȱ delȱ municipio.ȱ 265 319 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Enȱ primerȱ lugar,ȱ estaȱ tablaȱ nosȱ previeneȱ deȱ que,ȱ efectivamente,ȱ hayȱ algunasȱ diferenciasȱperoȱprobablementeȱnoȱtanȱmarcadasȱcomoȱcabríaȱsuponerȱaȱprimeraȱvistaȱ cartográfica.ȱ Seȱ observaȱ queȱ laȱ distribuciónȱ porcentualȱ deȱ losȱ conveniosȱ firmadosȱ enȱ funciónȱdeȱlaȱpoblaciónȱnoȱesȱtanȱdistinta.ȱȱ Porȱ ello,ȱ propongoȱ unȱ testȱ deȱ independenciaȱ deȱ mediasȱ (tȬtest),ȱ queȱ estáȱ pensadoȱ paraȱ analizarȱ dosȱ gruposȱ distintosȱ sonȱ sometidosȱ aȱ distintasȱ observacionesȱ queȱ guardanȱ relaciónȱ entreȱ ellasȱ (Field,ȱ 2009;ȱ Kellstedtȱ yȱ Whitten,ȱ 2009).ȱ Enȱ esteȱ caso,ȱ consideroȱ queȱ losȱ municipiosȱ queȱ firmanȱ conȱ CiUȱ seȱ correspondenȱ aȱ unȱ grupo,ȱ mientrasȱ queȱ ȱ losȱ queȱ firmanȱ conȱ elȱ tripartitoȱ conformanȱ otroȱ grupo.ȱ Entoncesȱ tomamosȱcomoȱvariableȱdependienteȱlaȱpoblaciónȱdeȱcadaȱmunicipioȱenȱelȱmomentoȱdeȱ firmarȱ elȱ convenio,ȱ paraȱ saberȱ siȱ efectivamenteȱ CiUȱ firmaȱ conȱ municipiosȱ menosȱ pobladosȱ yȱ siȱ esteȱ datoȱ tieneȱ algunaȱ relevanciaȱ estadística267.ȱ ȱ Laȱ pruebaȱ deȱ laȱ independenciaȱdeȱmediasȱmuestraȱlosȱresultadosȱsiguientes:ȱ Tablaȱ5.16:ȱIndependenciaȱdeȱmediasȱenȱlaȱfirmaȱdeȱconveniosȱCiUȱ–ȱTripartito.*ȱ GroupȱStatisticsȱ ȱȱ Poblaciónȱ Partidoȱ CiUȱ Tripartitȱ Nȱ 1454ȱ 4628ȱ Meanȱ 30254,88ȱ 34987,89ȱ Std.ȱ Deviationȱ 45516,321 56771,315 Std.ȱErrorȱ Meanȱ 1201,967 831,909 IndependentȱSamplesȱTestȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ Poblaciónȱ Equalȱvariancesȱ assumedȱ Equalȱvariancesȱ notȱassumedȱ LeveneȇsȱTestȱforȱ Equalityȱofȱ Variancesȱ tȬtestȱforȱEqualityȱofȱMeansȱ ȱȱ Fȱ 20,300ȱ ȱȱ 95%ȱConfidenceȱIntervalȱ ofȱtheȱDifferenceȱ ȱȱ Sig.ȱ ,000ȱ ȱȱ tȱ Ȭ2,884 dfȱ 6089 Sig.ȱ(2Ȭtailed)ȱ ,004 Meanȱ Differenceȱ Ȭ4733,003ȱ Std.ȱErrorȱ Differenceȱ 1640,885ȱ Lowerȱ Ȭ7949,717 Upperȱ Ȭ1516,288 Ȭ3,238 2927,957 ,001 Ȭ4733,003ȱ 1461,779ȱ Ȭ7599,222 Ȭ1866,784 *ȱExcluidaȱBarcelonaȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdeȱBDCONVȱ ȱ ȱ Enȱ esteȱ caso,ȱ optoȱ porȱ eliminarȱ elȱ municipioȱ deȱ Barcelonaȱ delȱ análisis.ȱ Elȱ motivoȱ esȱ básicamenteȱ deȱ carácterȱ estadístico,ȱ puestoȱ queȱ laȱ pruebaȱ deȱ laȱ independenciaȱ deȱ mediasȱ esȱ unȱ análisisȱ queȱ funcionaȱ aȱ partirȱ deȱ lasȱ mediasȱ deȱ lasȱ observacionesȱ realizadasȱ enȱ laȱ variableȱ dependienteȱ (enȱ esteȱ casoȱ población).ȱ Esteȱhechoȱprovocaȱqueȱseaȱmuyȱsensibleȱaȱoutliersȱmuyȱimportantes.ȱBarcelonaȱloȱes,ȱtantoȱporȱelȱnúmeroȱ deȱ conveniosȱ firmadosȱ como,ȱ sobreȱ todo,ȱ porȱ laȱ poblaciónȱ municipal.ȱ Siȱ laȱ excluimos,ȱ elȱ análisisȱ nosȱ permiteȱanalizarȱlosȱresultadosȱdeȱformaȱmásȱfiable,ȱpuestoȱqueȱdeȱloȱcontrarioȱlosȱsesgosȱpodránȱserȱmuyȱ importantesȱ 267 320 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ Elȱresultadoȱmuestraȱqueȱlosȱdosȱgruposȱestudiadosȱsonȱsignificativamenteȱdistintosȱ (Sig.ȱ ,001).ȱ CiUȱ presentaȱ unaȱ mediaȱ deȱ firmasȱ deȱ conveniosȱ conȱ municipiosȱ deȱ 30255ȱ habitantes,ȱmientrasȱqueȱlosȱgobiernosȱdelȱtripartitoȱfirmanȱconȱmunicipiosȱconȱmediaȱ deȱ poblaciónȱ superior,ȱ concretamenteȱ 34987.89ȱ habitantes.ȱ Sinȱ embargo,ȱ laȱ interpretaciónȱ deȱ esteȱ resultadoȱ necesitaȱ serȱ matizadaȱ medianteȱ elȱ análisisȱ deȱ suȱ tamaño,ȱesȱdecir,ȱlaȱporciónȱdeȱrealidadȱexplicadaȱporȱelȱmodelo.ȱÉsteȱesȱunȱelementoȱ clave,ȱ puestoȱ queȱ permiteȱ interpretarȱ siȱ elȱ fenómeno,ȱ aparteȱ deȱ estadísticamenteȱ significativo,ȱesȱ“realmente”ȱsignificativoȱenȱtérminosȱprácticosȱ(Field,ȱ2009;ȱKellstedtȱyȱ Whitten,ȱ2009).ȱParaȱelloȱesȱnecesarioȱcalcularȱelȱporcentajeȱdeȱ“realidad”ȱqueȱexplicaȱelȱ modelo,ȱyȱqueȱseȱcalculaȱcomoȱsigue:ȱ ȱ Asíȱ pues,ȱ paraȱ elȱ casoȱ deȱ queȱ lasȱ mediasȱ entreȱ CiUȱ yȱ Tripartitoȱ sonȱ significativamenteȱdistintas,ȱyȱporȱloȱtantoȱseȱpuedeȱasumirȱqueȱelȱcentroȱpolíticoȱtieneȱ unȱcomportamientoȱdistintoȱenȱfunciónȱdelȱcolorȱpolítico,ȱcabeȱcontraponerleȱqueȱlaȱr,ȱ esȱdecir,ȱlaȱporciónȱdeȱrealidadȱqueȱexplicaȱlaȱsignificaciónȱestadísticaȱesȱtanȱsóloȱ0.036,ȱ queȱ seȱ correspondeȱ conȱ laȱ explicaciónȱ deȱ aproximadamenteȱ unȱ 3.6%ȱ deȱ losȱ casos.ȱ Enȱ estosȱ casos,ȱ laȱ interpretaciónȱ acostumbraȱ aȱ asumirȱ queȱ lasȱ diferenciasȱ noȱ sonȱ explicablesȱ porȱ laȱ variaciónȱ intencionalȱ deȱ laȱ variableȱ dependienteȱ (enȱ elȱ modelo,ȱ población);ȱesȱdecir,ȱqueȱnoȱseȱpuedeȱderivarȱdeȱlaȱdiferenciaȱobservadaȱunaȱvoluntadȱ explícitaȱ oȱ abiertaȱ delȱ centroȱ políticoȱ deȱ firmarȱ conȱ unosȱ municipiosȱ uȱ otros268.ȱ Asíȱ pues,ȱ siendoȱ ciertoȱ queȱ elȱ comportamientoȱ deȱ ambosȱ centrosȱ políticosȱ esȱ estadísticamenteȱ distinto,ȱ cabeȱ precisarȱ queȱ loȱ esȱ másȱ enȱ relaciónȱ conȱ laȱ distribuciónȱ territorialȱdeȱlosȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱconvenios,ȱcomoȱseȱapreciaȱenȱlosȱmapas,ȱqueȱ enȱrelaciónȱconȱelȱfactorȱpoblacionalȱdeȱlosȱmunicipios.ȱȱ ȱ Paraȱ esteȱ caso,ȱ además,ȱ esȱ necesarioȱ tenerȱ presenteȱ queȱ laȱ mediaȱ deȱ laȱ poblaciónȱ municipalȱ haȱ aumentadoȱenȱtérminosȱgeneralesȱdeȱformaȱsignificativaȱsiȱcomparamosȱelȱperiodoȱ1999Ȭ2003ȱconȱelȱ2004Ȭ 2010,ȱ yȱ queȱ CiUȱ sóloȱ haȱ firmadoȱ conveniosȱ enȱ laȱ épocaȱ enȱ queȱ losȱ municipiosȱ eran,ȱ deȱ media,ȱ menosȱ poblados.ȱ 268 321 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Laȱ interpretaciónȱ enȱ términosȱ deȱ políticaȱ educativaȱ empujaȱ elȱ razonamientoȱ haciaȱ sostenerȱ que,ȱ siȱ existeȱ unaȱ voluntadȱ políticaȱ diferenciada,ȱ pareceȱ queȱ CiUȱ seȱ decantaȱ porȱ unȱ ciertoȱ reequilibrioȱ territorialȱ deȱ lasȱ relacionesȱ educativas,ȱ mientrasȱ queȱ elȱ tripartitoȱ optaȱ porȱ unaȱ opciónȱ deȱ reparticiónȱ másȱ ligadaȱ aȱ criteriosȱ deȱ distribuciónȱ poblacional,ȱ intentandoȱ reforzarȱ conȱ recursosȱ educativosȱ noȱ sóloȱ losȱ territorios,ȱ sinoȱ tambiénȱ lasȱ personas.ȱ Unaȱ vezȱ descritaȱ laȱ firmaȱ deȱ conveniosȱ enȱ funciónȱ deȱ lasȱ etiquetasȱpolíticas,ȱprecisarȱhastaȱquéȱpuntoȱlasȱrelacionesȱseȱestablecenȱentreȱgobiernosȱ delȱmismoȱsignoȱoȱcolorȱpolíticoȱpuedeȱserȱmuyȱrelevante.ȱ ȱ 5.1.4.2ȱLaȱcoincidenciaȱideológicaȱ Laȱteoríaȱnosȱindicaȱqueȱlasȱrelacionesȱseȱgeneraránȱdeȱformaȱmásȱfluidaȱenȱcasoȱdeȱ coincidenciaȱ ideológicaȱ entreȱ gobiernosȱ (Agranoffȱ yȱ Bañónȱ Martínez,ȱ 1998;ȱ Agranoff,ȱ 2010;ȱ Lópezȱ Nieto,ȱ 2006b;ȱ R.ȱ A.ȱ W.ȱ Rhodesȱ yȱ Stoker,ȱ 2003;ȱ Thoenig,ȱ 1998;ȱ Thoenig,ȱ 2005).ȱParaȱelȱcasoȱdeȱestaȱtesis,ȱlaȱcoincidenciaȱgubernamentalȱseȱpuedeȱmedirȱdeȱdosȱ maneras:ȱ atendiendoȱ aȱ queȱ elȱ gobiernoȱ deȱ 2004Ȭ2010ȱ fueȱ unȱ gobiernoȱ tripartitoȱ deȱ coalición,ȱ dondeȱ seȱ puedenȱ analizarȱ lasȱ coincidenciasȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ inclusiónȱ enȱ elȱ mismoȱ grupoȱ deȱ todosȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ queȱ seȱ identificabanȱ conȱ éste;ȱ oȱ bienȱ desagregarȱelȱanálisisȱyȱobservarȱlaȱevoluciónȱdeȱlasȱrelacionesȱenȱfunciónȱdelȱpartidoȱ delȱ Consellerȱ yȱ delȱ Alcaldeȱ enȱ cadaȱ momento.ȱ Hayȱ queȱ interpretarȱ todosȱ losȱ datosȱ deȱ coincidenciaȱ teniendoȱ presenteȱ queȱ elȱ hechoȱ deȱ queȱ elȱ PSCȱ oȱ elȱ tripartitoȱ tenganȱ unȱ comportamientoȱ deȱ firmaȱ distintoȱ seȱ explicaȱ tambiénȱ porquéȱ hayȱ másȱ municipiosȱ deȱ tallaȱ medianaȱ yȱ grandeȱ gobernadosȱ porȱ partidosȱ pertenecientesȱ alȱ tripartito.ȱ Elȱ indicadorȱdeȱlaȱpolitizaciónȱdeȱlasȱrelacionesȱmedidoȱenȱformaȱdeȱcoincidenciaȱdeȱlosȱ partidosȱenȱcoaliciónȱobtieneȱestosȱresultados:ȱ Tablaȱ5.17:ȱAcumuladoȱcoincidenciasȱdeȱmunicipiosȱyȱGeneralitatȱenȱlaȱfirmaȱdeȱconvenios.ȱ Coincidenciaȱ Mun./Gene.ȱ Noȱ Síȱ Totalȱ Fuente:ȱBDCONVȱ 322 Nȱ %ȱ 2525ȱ 3557ȱ 6082ȱ 41,52ȱ 58,48ȱ 100ȱ 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ ȱ Estaȱ tablaȱ confirmaȱ queȱ laȱ coincidenciaȱ deȱ ambosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ esȱ unȱ factorȱ potencialmenteȱ relevanteȱ paraȱ comprenderȱ losȱ criteriosȱ deȱ firmaȱ deȱ convenios.ȱ Sinȱ embargo,ȱlosȱdatosȱabsolutosȱnoȱsonȱsuficientementeȱexplicativosȱyȱhayȱqueȱafinarȱlosȱ criteriosȱdeȱcoincidenciaȱpermiteȱhacerseȱunaȱideaȱmásȱprecisaȱdeȱesteȱindicadorȱȱ Tablaȱ5.18:ȱMunicipiosȱenȱfunciónȱdeȱlaȱcoincidenciaȱpolítica.ȱ MunicipiosȱqueȱNOȱ coincidenȱ Municipiosȱqueȱcoincidenȱȱ Nȱ mediaȱ conveniosȱ 1999Ȭ2010ȱ mediaȱpoblaciónȱȱ 2010ȱ mediaȱcentrosȱ escolaresȱ 2010ȱ 161ȱ 3,3ȱ 1603ȱ 1,96ȱ 455ȱ 12,1ȱ 15681ȱ 8,97ȱ Fuente:ȱBD2010ȱ ȱ Hastaȱ 161ȱ municipiosȱ queȱ hanȱ firmadoȱ conveniosȱ nuncaȱ hanȱ coincididoȱ políticamenteȱ conȱ elȱ centroȱ (estoȱ es,ȱ enȱ ningúnȱ momentoȱ delȱ periodoȱ 1999Ȭ2010),ȱ mientrasȱ queȱ 455ȱ síȱ queȱ hanȱ coincididoȱ políticamenteȱ enȱ algúnȱ momento.ȱ Unȱ primerȱ datoȱqueȱpodríaȱllevarȱaȱequívocosȱesȱque,ȱefectivamente,ȱlosȱmunicipiosȱqueȱcoincidenȱ políticamenteȱconȱelȱcentroȱpolíticoȱfirman,ȱdeȱmedia,ȱcuatroȱvecesȱmásȱconveniosȱqueȱ losȱ queȱ jamásȱ hanȱ coincidido.ȱ Esteȱ primerȱ datoȱ pareceríaȱ confirmarȱ ampliamenteȱ aquellasȱaproximacionesȱqueȱsustentanȱqueȱlasȱcoincidenciasȱpolíticasȱenȱlasȱrelacionesȱ intergubernamentalesȱ sonȱ muyȱ relevantesȱ paraȱ laȱ obtenciónȱ deȱ recursos.ȱ Empero,ȱ analizandoȱ losȱ dosȱ gruposȱ deȱ municipiosȱ aȱ travésȱ deȱ datosȱ tanȱ relevantesȱ comoȱ laȱ poblaciónȱ municipalȱ oȱ elȱ númeroȱ deȱ centrosȱ educativosȱ delȱ municipio,ȱ seȱ observaȱ comoȱ cambiaȱ laȱ percepciónȱ deȱ laȱ coincidenciaȱ enȱ losȱ conveniosȱ firmados:ȱ losȱ municipiosȱqueȱnoȱhanȱconcordadoȱpolíticamenteȱenȱningúnȱmomentoȱestánȱentreȱlosȱ menosȱpobladosȱ(1603ȱhabitantesȱdeȱmedia)ȱyȱconȱpocosȱcentrosȱeducativosȱ(1.92).ȱAsíȱ pues,ȱ laȱ coincidenciaȱ políticaȱ pareceȱ noȱ explicarȱ elȱ hechoȱ deȱ conseguirȱ másȱ oȱ menosȱ recursos,ȱ puestoȱ queȱ laȱ diferenciaȱ entreȱ lasȱ mediasȱ deȱ conveniosȱ firmadosȱ seȱ explicaȱ tambiénȱporȱlaȱdimensiónȱpoblacionalȱyȱporȱlaȱofertaȱeducativa.ȱȱȱȱȱ Aȱ mayorȱ abundamiento,ȱ laȱ distribuciónȱ deȱ lasȱ coincidenciasȱ políticasȱ enȱ elȱ tiempoȱ tambiénȱ nosȱ certificaȱ queȱ estamosȱ anteȱ unȱ indicadorȱ queȱ seȱ comportaȱ deȱ formaȱ 323 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ relativamenteȱconstante,ȱyȱqueȱprobablementeȱnoȱtengaȱunaȱpotenteȱfuerzaȱexplicativa.ȱ Paraȱ analizarȱ laȱ distribuciónȱ enȱ elȱ tiempoȱ deȱ losȱ conveniosȱ enȱ funciónȱ deȱ laȱ coincidenciaȱ política,ȱ presentoȱ dosȱ opciones:ȱ enȱ primerȱ lugarȱ calculoȱ elȱ númeroȱ deȱ conveniosȱfirmadosȱqueȱcoincidenȱenȱrelaciónȱconȱelȱtotalȱacumuladoȱparaȱcadaȱgrupoȱ yȱañoȱ(%ȱdeȱfilas)ȱyȱposteriormenteȱrealizoȱunaȱsimpleȱrelaciónȱentreȱlosȱcoincidentesȱyȱ losȱ noȱ coincidentesȱ paraȱ estandarizarȱ laȱ medidaȱ yȱ poderlaȱ interpretarȱ (dividoȱ losȱ coincidentesȱ entreȱ losȱ noȱ coincidentes).ȱ Deȱ estaȱ maneraȱ analizoȱ losȱ patronesȱ deȱ comportamientoȱ deȱ estaȱ variableȱ bajoȱ dosȱ gobiernosȱ centralesȱ distintos.ȱ Enȱ segundoȱ lugar,ȱtambiénȱpropongoȱelȱanálisisȱdeȱlaȱdistribuciónȱdeȱlasȱcoincidenciasȱenȱfunciónȱ delȱporcentajeȱdeȱcadaȱunoȱdeȱlosȱdosȱgruposȱparaȱcadaȱañoȱ(%columnas).ȱȱ Tablaȱ5.19:ȱporcentajeȱdeȱrelaciónȱdeȱlasȱcoincidenciasȱpolíticasȱdeȱ1999ȱaȱ2010ȱ(%ȱfilas).ȱ 1999ȱ Noȱcoincideȱȱȱȱ 6,6%ȱ Coincideȱ 3,4%ȱ Relaciónȱc/ncȱ 0,53ȱ 2000ȱ 3,3%ȱ 1,0%ȱ 0,30ȱ 2001ȱ 8,2%ȱ 3,9%ȱ 0,48ȱ 2002ȱ 6%ȱ 4,6%ȱ 0,76ȱ 2003 10,5%ȱ 4,2%ȱ 0,40ȱ 2004 5,2%ȱ 5,3%ȱ 1,02ȱ 2005 2006 2007 8,6%ȱ 8,8%ȱ 8,2%ȱ 8,1%ȱ 11,6% 11,4% 0,94ȱ 1,31ȱ 1,38ȱ 2008 7,3%ȱ 10,5%ȱ 1,44ȱ 2009ȱ 7,4%ȱ 11,1%ȱ 1,51ȱ 2010ȱ 19,5%ȱ 24,7%ȱ 1,26ȱ Totalȱ 100% 100% Fuente:ȱBDCONVȱ Tablaȱ5.20:ȱporcentajeȱdeȱcoincidenciasȱañoȱaȱañoȱdeȱ1999Ȭ2010ȱ(%ȱcolumnas).ȱȱȱ noȱcoincideȱ coincideȱ 1999ȱ 57,4%ȱ 42,6%ȱ 2000ȱ 70,3%ȱ 29,7%ȱ 2001ȱ 59,8%ȱ 40,2%ȱ 2002 48,3%ȱ 51,7%ȱ 2003 64,1%ȱ 35,9%ȱ 2004 40,9%ȱ 59,1%ȱ 2005 43,1%ȱ 56,9%ȱ 2006 35,1%ȱ 64,9%ȱ 2007 34%ȱ 66%ȱ 2008ȱ 32,1%ȱ 67,9%ȱ 2009ȱ 32,1%ȱ 67,9%ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ Gráficoȱ5.5.Eȱvoluciónȱdeȱlaȱtasaȱdeȱrelaciónȱdeȱlasȱcoincidenciasȱpolíticasȱ1999Ȭ2010.ȱȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ 324 ȱ 2010 36%ȱ 64%ȱ 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ Tantoȱ lasȱ tablasȱ comoȱ losȱ gráficosȱ muestranȱ claramenteȱ comoȱ elȱ porcentajeȱ deȱ coincidenciasȱ presentaȱ unȱ patrónȱ deȱ comportamientoȱ relativamenteȱ claroȱ yȱ estable,ȱ peroȱ divididoȱ enȱ dosȱ periodos.ȱ Deȱ 1999ȱ aȱ 2003Ȭ2004,ȱ bajoȱ elȱ gobiernoȱ deȱ CiU,ȱ laȱ relaciónȱ deȱ coincidenciasȱ políticasȱ (gráficoȱ 5.5,ȱ conȱ laȱ líneaȱ deȱ puntosȱ marcandoȱ laȱ mediaȱ deȱ relaciónȱ bajoȱ losȱ gobiernosȱ deȱ CiU)ȱ seȱ mantieneȱ alrededorȱ deȱ 0.49,ȱ conȱ unȱ picoȱdeȱ0.76ȱyȱunaȱbajadaȱhastaȱelȱ0.30;ȱLaȱtasaȱdeȱrelaciónȱconȱelȱtripartitoȱinvierteȱlaȱ tendenciaȱ yȱ firmaȱ mayoritariamenteȱ coincidiendoȱ másȱ (1.3ȱ deȱ media,ȱ enȱ líneaȱ discontinua).ȱ Elȱ cambioȱ deȱ gobiernoȱ queȱ seȱ produceȱ enȱ 2004,ȱ tambiénȱ produceȱ unȱ cambioȱ enȱ laȱ formaȱ deȱ relacionarse.ȱ Lasȱ tendenciasȱ seȱ cruzanȱ enȱ 2004ȱ yȱ seȱ invierteȱ laȱ dinámica:ȱ conȱ elȱ gobiernoȱ delȱ tripartitoȱ seȱ firmanȱ másȱ conveniosȱ conȱ losȱ gobiernosȱ localesȱqueȱcoincidenȱpolíticamente,ȱqueȱconȱlosȱqueȱno.ȱȱ Laȱúnicaȱnotaȱdiscordanteȱrespectoȱdeȱlasȱtendenciasȱapuntadasȱesȱelȱañoȱ2010.ȱÉsteȱ presentaȱ unȱ comportamientoȱ claramenteȱ distinto,ȱ peroȱ queȱ mantieneȱ laȱ estabilidadȱ aȱ pesarȱdeȱfirmarȱmásȱdeȱ1000ȱconveniosȱenȱunȱsoloȱaño.ȱEstaȱesȱunaȱpruebaȱdeȱqueȱlosȱ efectosȱ políticosȱ queȱ representanȱ laȱ voluntadȱ deȱ firmarȱ conveniosȱ casiȱ convulsivamente,ȱ loȱ únicoȱ queȱ haceȱ esȱ aumentarȱ elȱ volumenȱ deȱ relaciones,ȱ peroȱ sinȱ variarȱ excesivamenteȱ losȱ criteriosȱ deȱ reparticiónȱ deȱ losȱ conveniosȱ porȱ razonesȱ “políticas”.ȱ Pareceȱ claro,ȱ puesȱ queȱ existenȱ cambiosȱ porȱ razonesȱ políticas:ȱ elȱ puntoȱ deȱ cesuraȱ delȱ cambioȱ deȱ gobiernoȱ enȱ 2004ȱ esȱ innegable,ȱ peroȱ losȱ resultadosȱ mostradosȱ matizanȱ claramenteȱ ȱ losȱ efectosȱ “políticos”ȱ yȱ parecenȱ indicarȱ unaȱ reparticiónȱ deȱ recursosȱ másȱ deȱ tipoȱ administrativo,ȱ mostrandoȱ regularidadesȱ yȱ patronesȱ deȱ comportamientoȱbasadosȱenȱcriteriosȱnoȱsolamenteȱpolíticos.ȱȱ ȱ Otroȱ indicadorȱ delȱ gradoȱ deȱ coincidenciaȱ seȱ puedeȱ elaborarȱ desagregandoȱ laȱ ideologíaȱ deȱ ambosȱ nivelesȱ deȱ gobierno.ȱ Esȱ decir,ȱ analizarȱ losȱ datosȱ enȱ funciónȱ delȱ partidoȱ políticoȱ delȱ Consellerȱ yȱ delȱ Alcalde,ȱ sinȱ agregarlosȱ bajoȱ laȱ marcaȱ “tripartito”,ȱ queȱ aumentaȱ elȱ volumenȱ deȱ lasȱ coincidencias.ȱ Laȱ siguienteȱ tablaȱ permiteȱ observarȱ siȱ 325 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ efectivamenteȱ hayȱ diferenciasȱ enȱ elȱ comportamientoȱ deȱ ambosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ cuandoȱseȱdetallaȱalȱmáximoȱlaȱpertinenciaȱpartidista:ȱ Tablaȱ5.21:ȱCoincidenciaȱenȱlaȱfirmaȱdeȱconveniosȱsegúnȱpartidoȱpolítico.ȱ Partidoȱlocalȱ/ȱPartidoȱConsellerȱ PSCȱ CiUȱ ERCȱ Independientesȱyȱotrosȱ ICȬVȱ PPȱ Cȇsȱ Totalȱȱ Fuente:ȱBDCONVȱ CiUȱ 44,84%ȱ 40,99%ȱ 3,71%ȱ 4,06%ȱ 5,64%ȱ 0,76%ȱ 0,00%ȱ 100,00%ȱ ERCȱ 44,25%ȱ 34,93%ȱ 10,05%ȱ 6,08%ȱ 4,13%ȱ 0,57%ȱ 0,00%ȱ 100,00%ȱ PSCȱ 52,00%ȱ 27,93%ȱ 10,28%ȱ 5,83%ȱ 3,71%ȱ 0,18%ȱ 0,06%ȱ 100,00%ȱ mediaȱ 48,72%ȱ 32,47%ȱ 8,66%ȱ 5,46%ȱ 4,26%ȱ 0,39%ȱ 0,03%ȱ 100,00%ȱ ȱ Laȱ tablaȱ presentaȱ losȱ datosȱ ordenadosȱ deȱ mayorȱ aȱ menorȱ volumenȱ deȱ firmaȱ deȱ conveniosȱsegúnȱpartidoȱpolítico,ȱeȱindicaȱqueȱporcentajeȱdeȱconveniosȱfirmaȱelȱcentroȱ políticoȱ(columnas)ȱenȱfunciónȱdelȱpartidoȱpolíticoȱdelȱAlcaldeȱ(filas).ȱAsí,ȱporȱejemplo,ȱ bajoȱ losȱ gobiernosȱ deȱ CiU,ȱ ésteȱ partidoȱ firmóȱ unȱ 44.84%ȱ deȱ losȱ conveniosȱ conȱ municipiosȱ gobernadosȱ porȱ alcaldesȱ delȱ PSC,ȱ unȱ 40.99%ȱ conȱ municipiosȱ conȱ alcaldesȱ deȱCiU,ȱunȱ3.7%ȱconȱalcaldesȱdeȱERC,ȱyȱasíȱsucesivamente.ȱȱ Laȱ principalȱ conclusiónȱ deȱ laȱ anteriorȱ tablaȱ esȱ queȱ losȱ tresȱ partidosȱ queȱ hanȱ ostentadoȱlaȱConselleriaȱ respetanȱlaȱmismaȱordinalidadȱenȱrelaciónȱconȱ losȱmunicipiosȱ queȱ firmanȱ convenios,ȱ seanȱ losȱ queȱ seanȱ losȱ partidosȱ queȱ gobiernanȱ enȱ elȱ centroȱ político.ȱ Esȱ decir,ȱ losȱ tresȱ partidosȱ conȱ másȱ alcaldes,ȱ PSC,ȱ CiUȱ yȱ ERC,ȱ mantienenȱ laȱ mismaȱ posiciónȱ enȱ losȱ tresȱ escenariosȱ deȱ gobierno.ȱ Elȱ PSCȱ siempreȱ esȱ elȱ partidoȱ municipalȱqueȱfirmaȱmásȱconvenios,ȱCiUȱelȱsegundoȱyȱERCȱelȱtercero.ȱElȱúnicoȱcambioȱ esȱ laȱ permutaȱ entreȱ ICȬVȱ yȱ losȱ codificadosȱ comoȱ independientes269.ȱ Esteȱ datoȱ ilustraȱ claramenteȱ queȱ elȱ hechoȱ deȱ queȱ elȱ Departamentȱ estéȱ dirigidoȱ porȱ distintosȱ partidosȱ políticosȱtieneȱunaȱimportanciaȱrelativaȱaȱlaȱhoraȱdeȱfirmarȱconvenios,ȱpuestoȱqueȱenȱelȱ acumuladoȱ seȱ acabaȱ respetandoȱ elȱ criterioȱ deȱ “losȱ queȱ estánȱ másȱ representados,ȱ másȱ firman”.ȱ ȱ Esteȱ datoȱ esȱ explicableȱ porȱ elȱ crecimientoȱ experimentadoȱ porȱ losȱ municipiosȱ gobernadosȱ porȱ alcaldesȱ pertenecientesȱaȱpartidosȱlocalesȱoȱalternativosȱaȱlosȱgrandesȱpartidosȱ(Ubasart,ȱ2011),ȱqueȱrepresentanȱunȱ volumenȱmayorȱqueȱlosȱmunicipiosȱgobernadosȱporȱICȬVȱ(MarcetȱyȱBartomeus,ȱ2008).ȱ 269 326 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ Esȱ evidente,ȱ pues,ȱ queȱ hayȱ unaȱ relaciónȱ entreȱ laȱ importanciaȱ deȱ laȱ implantaciónȱ municipalȱ deȱ losȱ partidos,ȱ entendidaȱ comoȱ elȱ controlȱ deȱ losȱ municipiosȱ medianosȱ yȱ grandes,ȱ yȱ laȱ firmaȱ deȱ convenios.ȱ Elloȱ explicaȱ queȱ siempreȱ seaȱ elȱ PSCȱ elȱ partidoȱ conȱ másȱconveniosȱfirmados,ȱyȱelloȱexplicaȱqueȱCiUȱyȱERCȱseanȱsiempreȱsegundoȱyȱtercero,ȱ respectivamente.ȱ Sinȱ embargo,ȱ tambiénȱ esȱ ciertoȱ queȱ losȱ porcentajesȱ varían,ȱ enȱ algúnȱ casoȱ notablemente.ȱ Síȱ existenȱ diferenciasȱ notables,ȱ porȱ ejemplo,ȱ enȱ losȱ conveniosȱ queȱ firmanȱ losȱ municipiosȱ deȱ CiUȱ cuandoȱ esȱ elȱ PSCȱ quienȱ gobiernaȱ yȱ tambiénȱ losȱ municipiosȱdeȱERC,ȱcuandoȱesȱCiUȱquienȱgobierna.ȱEstaȱsegundaȱexcepciónȱseȱpuedeȱ explicarȱporȱlaȱescasaȱrepresentaciónȱmunicipalȱdeȱERCȱenȱelȱperiodoȱdeȱgobiernoȱdeȱ CiUȱ enȱ elȱ Departamentȱ (99Ȭ03).ȱ Ademásȱ elȱ crecimientoȱ electoralȱ deȱ ERCȱ enȱ lasȱ municipalesȱ seȱ realiza,ȱ especialmente,ȱ aȱ partirȱ deȱ lasȱ eleccionesȱ deȱ 2003.ȱ Estaȱ argumentaciónȱsirveȱtambién,ȱenȱparte,ȱparaȱexplicarȱelȱcasoȱdeȱlosȱmunicipiosȱdeȱCiUȱ cuandoȱ gobiernaȱ elȱ Departamentȱ elȱ PSC:ȱ CiUȱ pierdeȱ 174ȱ alcaldíasȱ enȱ lasȱ eleccionesȱ localesȱ deȱ 2007ȱ (Marcetȱ yȱ Bartomeus,ȱ 2008),ȱ yȱ elȱ PSCȱ gobiernaȱ enȱ elȱ Departamentȱ deȱ 2006ȱaȱ2010,ȱdeȱformaȱqueȱcoincideȱelȱgobiernoȱdelȱPSCȱenȱelȱDepartamentȱconȱunoȱdeȱ losȱmomentosȱelectoralesȱmunicipalesȱmásȱbajosȱdeȱCiU.ȱEstaȱreparticiónȱestableȱdeȱlosȱ conveniosȱ enȱ funciónȱ deȱ lasȱ coincidenciasȱ políticas,ȱ asíȱ comoȱ laȱ ausenciaȱ deȱ grandesȱ desequilibriosȱ políticosȱ enȱ laȱ firma,ȱ demuestranȱ queȱ elȱ elementoȱ políticoȱ noȱ esȱ tanȱ relevanteȱ comoȱ seȱ pudieraȱ pensar;ȱ yȱ queȱ laȱ evoluciónȱ deȱ lasȱ relacionesȱ seȱ explica,ȱ efectivamente,ȱ porȱ elȱ cambioȱ deȱ gobierno;ȱ peroȱ queȱ ésteȱ cambioȱ deȱ gobiernoȱ enȱ elȱ centroȱ políticoȱ noȱ permiteȱ explicarȱ queȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ seanȱ claramenteȱmásȱfluidasȱcuandoȱlosȱpartidosȱdeȱlasȱdosȱarenasȱpolíticasȱcoinciden.ȱ Elȱcomportamientoȱdelȱañoȱ2010ȱesȱalgoȱ“anómalo”,ȱenȱelȱsentidoȱdeȱqueȱesȱelȱañoȱ conȱ másȱ conveniosȱ firmadosȱ deȱ todoȱ elȱ periodo,ȱ aȱ pesarȱ deȱ queȱ laȱ relaciónȱ deȱ coincidenciaȱpolíticaȱseȱmantenga.ȱEnȱrelaciónȱconȱ2010,ȱhayȱunȱelementoȱimportanteȱaȱ destacar:ȱ coincidenȱ enȱ buenaȱ medidaȱ losȱ momentosȱ preȬelectoralesȱ deȱ lasȱ dosȱ arenasȱ políticas.ȱEnȱesteȱsentido,ȱunaȱdescripciónȱdelȱmomentoȱpolíticoȱobligaȱaȱdistinguirȱlasȱ diferentesȱ fasesȱ deȱ competiciónȱ electoralȱ enȱ lasȱ queȱ losȱ distintosȱ gobiernosȱ seȱ 327 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ encuentranȱduranteȱelȱperiodoȱdeȱestudio.ȱLaȱideaȱesȱanalizarȱelȱimpactoȱqueȱtienenȱloȱ “momentosȱpolíticos”ȱyȱsiȱestoȱafectaȱoȱnoȱaȱlaȱfirmaȱdeȱconvenios.ȱȱ ȱ 5.1.4.3ȱLaȱcompeticiónȱelectoralȱ Laȱprimeraȱprevenciónȱseȱbasaȱenȱlaȱformaȱenȱcómoȱseȱpuedenȱmedirȱlosȱdiferentesȱ momentosȱpolíticos.ȱPropongoȱunaȱmedidaȱmuyȱsencilla:ȱenȱprimerȱlugarȱdispongoȱdeȱ laȱfechaȱdeȱfirmaȱdelȱconvenioȱporȱambosȱgobiernos;ȱporȱotroȱladoȱdispongoȱdeȱlaȱfechaȱ enȱ queȱ seȱ celebraronȱ lasȱ últimasȱ eleccionesȱ paraȱ losȱ dosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ (Generalitatȱyȱgobiernosȱlocales).ȱAȱpartirȱdeȱestasȱdistintasȱfechas,ȱcalculoȱelȱporcentajeȱ deȱ legislaturaȱ consumidoȱ enȱ cadaȱ unoȱ deȱ losȱ casos,ȱ generandoȱ unaȱ medidaȱ estandardizadaȱ enȱ relaciónȱ conȱ cadaȱ nivelȱ deȱ gobiernoȱ yȱ momentoȱ político.ȱ Así,ȱ paraȱ cadaȱfirmaȱdeȱconvenioȱdispongoȱdeȱlaȱidentificaciónȱdeȱrespectivoȱmomentoȱpolítico,ȱ localȱ yȱ autonómico.ȱ Además,ȱ alȱ crearȱ elȱ indicadorȱ comoȱ porcentajeȱ deȱ legislaturaȱ consumido,ȱpuedoȱfácilmenteȱestablecerȱunaȱdivisiónȱenȱtresȱpartesȱdeȱtodoȱelȱperiodoȱ entreȱelecciones:ȱperiodoȱpreelectoral,ȱperiodoȱmedioȱyȱperiodoȱpostȬelectoral.ȱ Noȱexisteȱconsensoȱenȱqueȱdebemosȱentenderȱporȱcadaȱunoȱdeȱesosȱtresȱmomentos,ȱ concretamenteȱnoȱhayȱacuerdoȱenȱdeterminarȱcuándoȱempiezaȱunoȱyȱacabaȱelȱotro.ȱEnȱ esteȱsentido,ȱnoȱesȱevidenteȱestablecerȱdeȱformaȱargumentadaȱyȱcualitativaȱcuandoȱunȱ gobiernoȱoȱactorȱpolíticoȱestáȱactuandoȱenȱclaveȱpreelectoralȱoȱdeȱmedioȱtérmino270.ȱSinȱ embargo,ȱcuantitativamenteȱsíȱesȱposible:ȱalȱconocerȱtodasȱlasȱfechasȱesȱperfectamenteȱ posibleȱrealizarȱunaȱtriangulaciónȱconsistenteȱenȱrestarȱlaȱfechaȱdeȱfirmaȱdelȱconvenioȱ deȱlaȱfechaȱdeȱlasȱanterioresȱelecciones,ȱdividirloȱporȱelȱmontoȱtotalȱdeȱdíasȱdeȱduraciónȱ deȱlaȱlegislaturaȱȱyȱmultiplicarȱelȱresultadoȱporȱcienȱparaȱconseguirȱunȱporcentaje.ȱDeȱ estaȱforma,ȱsinȱimportarȱlaȱduraciónȱefectivaȱdeȱlaȱlegislatura,ȱpodemosȱestablecerȱtresȱ cortesȱfundamentales:ȱ ȱEntreȱotrosȱelementosȱporqueȱconȱlaȱcapacidadȱdiscrecionalȱdelȱPresidentȱdeȱlaȱGeneralitatȱdeȱdisolverȱelȱ parlamentoȱyȱconvocarȱelecciones,ȱtanȱsóloȱélȱsabeȱcuándoȱseȱvanȱaȱcelebrarȱsiȱnoȱagotaȱlaȱlegislatura.ȱEsȱ ciertoȱqueȱnoȱesȱaplicableȱparaȱlosȱgobiernosȱlocales,ȱqueȱcelebranȱeleccionesȱinexorablementeȱcadaȱ4ȱañosȱ deȱformaȱregular,ȱpautadaȱyȱhomogénea.ȱ 270 328 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ x 0.1%ȱ Ȭȱ 25%ȱ delȱ mandatoȱ electoralȱ consumido:ȱ loȱ identificoȱ conȱ elȱ periodoȱ postȬ electoral.ȱ Enȱ esteȱ periodoȱ losȱ gobiernosȱ seȱ estánȱ situandoȱ yȱ noȱ esȱ descabelladoȱ pensarȱqueȱpuedenȱtenerȱmásȱdificultadesȱparaȱllegarȱaȱacuerdos,ȱdeȱformaȱqueȱseȱ firmenȱmenosȱconvenios.ȱ x 25.1%Ȭ75%ȱ delȱ mandatoȱ electoralȱ consumido:ȱ loȱ identificoȱ conȱ loȱ queȱ seȱ podríaȱ llamarȱ elȱ medioȬmandato.ȱ Enȱ esteȱ momentoȱ losȱ gobiernosȱ deberíanȱ estarȱ aȱ plenoȱ rendimiento,ȱ sobretodoȱ enȱ laȱ producciónȱ yȱ conceptualizaciónȱ deȱ lasȱ políticasȱ aȱ implementar.ȱEnȱesteȱsentido,ȱesȱesperableȱunȱaumentoȱdeȱlasȱrelaciones.ȱȱ x 75.1%Ȭ100%ȱ delȱ mandatoȱ electoralȱ consumido:ȱ loȱ identificoȱ conȱ elȱ periodoȱ preȬ electoral.ȱEnȱesteȱmomentoȱseríaȱposibleȱencontrarȱunaȱactividadȱdeȱrelacionesȱmásȱ intensa.ȱ Deȱ hecho,ȱ seȱ podríaȱ presumirȱ queȱ seȱ hanȱ acumuladoȱ buenaȱ parteȱ deȱ lasȱ diagnosisȱ deȱ losȱ problemas,ȱ yȱ queȱ seȱ puedenȱ llevarȱ aȱ caboȱ buenaȱ parteȱ deȱ lasȱ decisionesȱpensadasȱduranteȱelȱtiempoȱtranscurridoȱenȱelȱgobierno.ȱAsí,ȱunaȱvisiónȱ desdeȱlaȱdinámicaȱdeȱlasȱpolíticasȱpúblicas,ȱexplicaríaȱunȱaumentoȱtambiénȱdeȱlasȱ relaciones.ȱȱ Además,ȱ aȱ partirȱ deȱ estosȱ tresȱ cortesȱ temporalesȱ apareceȱ laȱ posibilidadȱ deȱ jugarȱ entreȱ arenasȱ electorales.ȱ Esȱ decir,ȱ puestoȱ queȱ dispongoȱ deȱ losȱ distintosȱ ritmosȱ electoralesȱdeȱlosȱdosȱnivelesȱgubernamentales,ȱéstosȱofrecenȱlaȱposibilidadȱdeȱanalizarȱ elȱ juegoȱ deȱ interacciónȱ entreȱ losȱ dosȱ niveles,ȱ analizandoȱ hastaȱ quéȱ puntoȱ lasȱ coincidenciasȱoȱdiferenciasȱenȱlosȱtiemposȱelectoralesȱafectanȱaȱlaȱfirmaȱdeȱconvenios;ȱyȱ enȱ quéȱ maneraȱ elȱ juegoȱ multinivelȱ dificultaȱ oȱ facilitaȱ elȱ acuerdoȱ enȱ funciónȱ delȱ momentoȱpolítico.ȱȱ Elȱ primerȱ análisisȱ debeȱ detallarȱ laȱ distribuciónȱ deȱ losȱ conveniosȱ enȱ funciónȱ delȱ momentoȱelectoralȱdeȱcadaȱunoȱdeȱlosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱseparadamente:ȱ Tablaȱ5.22:ȱdistribuciónȱdeȱlosȱconveniosȱfirmadosȱsegúnȱelȱmomentoȱpolítico.ȱ Gobiernosȱlocalesȱ PostȬelectoralȱ Medioȱmandatoȱ PreȬelectoralȱ Nȱ 1217ȱ 2546ȱ 2319ȱ 6082ȱ %ȱ 20,01ȱ 41,86ȱ 38,13ȱ 100ȱ Generalitatȱ PostȬelectoralȱ Medioȱmandatoȱ PreȬelectoralȱ Nȱ 1067ȱ 2451ȱ 2564ȱ 6082ȱ %ȱ 17,54ȱ 40,3ȱ 42,16ȱ 100ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ 329 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ ȱ Esteȱ primerȱ datoȱ apuntaȱ queȱ ambosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ seȱ comportanȱ deȱ maneraȱ similar.ȱ Estaȱ tablaȱ síȱ queȱ confirmaȱ claramenteȱ queȱ losȱ gobiernosȱ presentanȱ menosȱ capacidadȱdeȱllegarȱaȱacuerdosȱenȱelȱpostȬelectoral,ȱyȱqueȱpasadaȱesaȱprimeraȱparteȱdelȱ mandato,ȱlasȱrelacionesȱseȱsucedenȱdeȱformaȱmásȱabundante.ȱEnȱesteȱsentido,ȱtantoȱlasȱ explicacionesȱ basadasȱ enȱ lasȱ políticasȱ públicas,ȱ comoȱ losȱ deȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentales,ȱ destacanȱ queȱ losȱ gobiernosȱ necesitanȱ unȱ tiempoȱ paraȱ generarȱ políticasȱpúbicasȱeȱimplementarlas,ȱasíȱcomoȱparaȱllegarȱaȱacuerdos.ȱEsteȱfactorȱpareceȱ explicarȱlaȱclaraȱdisminuciónȱdeȱactividadȱdelȱperiodoȱpostȬelectoral.ȱLosȱperiodosȱdeȱ medioȱ mandatoȱ yȱ deȱ preȬelectoralȱ seȱ comportanȱ deȱ formaȱ ligeramenteȱ distintaȱ paraȱ ambosȱnivelesȱdeȱgobierno.ȱȱ ȱ Laȱ Generalitatȱ firmaȱ unȱ númeroȱ deȱ conveniosȱ enȱ periodoȱ preȬelectoralȱ hastaȱ 4ȱ puntosȱporcentualesȱsuperiorȱrespectoȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱLaȱdistribuciónȱdeȱlosȱ conveniosȱ segúnȱ elȱ momentoȱ localȱ presentaȱ unȱ dibujoȱ enȱ pico,ȱ mientrasȱ queȱ elȱ deȱ laȱ Generalitatȱ dibujaȱ unaȱ líneaȱ enȱ permanenteȱ ascenso.ȱ Así,ȱ loȱ queȱ pareceȱ relevanteȱ laȱ tendenciaȱqueȱmuestranȱambosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱtratadosȱseparadamente:ȱ Graficoȱ5.6.ȱPorcentajeȱdeȱconveniosȱfirmadosȱsegúnȱgobiernoȱyȱmomentoȱpolítico.ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ 330 ȱ 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ ȱ Esteȱ datoȱ pareceȱ introducirȱ laȱ ideaȱ deȱ queȱ elȱ nivelȱ deȱ gobiernoȱ queȱ seȱ comportaȱ “políticamente”,ȱ esȱ decirȱ queȱ aprovechaȱ elȱ periodoȱ preȬelectoralȱ paraȱ ampliarȱ suȱ actividad,ȱesȱprecisamenteȱlaȱGeneralitat.ȱÉstaȱfirmaȱmásȱconveniosȱcuandoȱellaȱestáȱenȱ periodoȱpreȬelectoral.ȱPorȱelȱcontrario,ȱlosȱgobiernosȱlocalesȱrespondenȱaȱunȱpatrónȱdeȱ comportamientoȱ algoȱ másȱ administrativo:ȱ aȱ medioȱ mandatoȱ firmanȱ hastaȱ unȱ 3.73%ȱ másȱ deȱ conveniosȱ queȱ enȱ elȱ periodoȱ preȬelectoral,ȱ dondeȱ disminuyeȱ laȱ actividad.ȱ Pareceȱpuesȱqueȱelȱmomentoȱpolíticoȱimporta,ȱperoȱimportaȱmásȱparaȱlaȱGeneralitat.ȱȱ Elȱ aumentoȱ lasȱ relacionesȱ enȱ periodoȱ preȬelectoralȱ seȱ puedeȱ entenderȱ comoȱ unȱ instrumentoȱ deȱ legitimaciónȱ deȱ laȱ acciónȱ políticaȱ paraȱ cualquieraȱ deȱ losȱ dosȱ niveles:ȱ conȱ laȱ firmaȱ deȱ conveniosȱ yȱ laȱ obtenciónȱ deȱ recursos,ȱ ambosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ seȱ muestranȱactivosȱeȱimplicadosȱenȱlaȱeducación.ȱSiȱestaȱideaȱseȱconfirma,ȱpareceríaȱclaroȱ queȱ elȱ nivelȱ gubernamentalȱ queȱ esperaȱ obtenerȱ másȱ réditoȱ políticoȱ antesȱ deȱ unasȱ eleccionesȱesȱaquelȱqueȱconsigueȱincrementarȱelȱvolumenȱdeȱlasȱrelaciones.ȱElȱresultadoȱ favorableȱaȱlaȱGeneralitatȱevocaȱlaȱideaȱdeȱpreeminenciaȱdeȱunȱnivelȱdeȱgobiernoȱsobreȱ elȱotro.ȱDesdeȱelȱpuntoȱdeȱvistaȱdeȱunȱcomportamientoȱracionalȱseríaȱesperableȱqueȱlosȱ alcaldesȱ seȱ comportaranȱ deȱ laȱ mismaȱ maneraȱ queȱ elȱ centroȱ político,ȱ esȱ decir,ȱ queȱ forzaranȱ algoȱ laȱ máquinaȱ deȱ conseguirȱ recursosȱ justoȱ antesȱ deȱ lasȱ elecciones.ȱ Sinȱ embargoȱ noȱ loȱ hacen.ȱ Alȱ contrario,ȱ firmanȱ hastaȱ unȱ 3.73%ȱ menosȱ deȱ convenios.ȱ Seȱ podríaȱargumentarȱqueȱsiȱnoȱloȱhacenȱesȱporqueȱnoȱpueden.ȱLaȱexplicaciónȱapuntaȱque,ȱ anteȱelȱanálisisȱdeȱlosȱtemposȱpolíticosȱdesdeȱunȱpuntoȱdeȱvistaȱdeȱsuȱindependencia,ȱ existeȱunȱdominoȱdelȱtempoȱdeȱfirmaȱporȱparteȱdelȱcentroȱpolítico,ȱqueȱsíȱseȱcomportaȱ deȱformaȱ“electoralmenteȱracional”.ȱ ȱ Hastaȱ elȱ momentoȱ seȱ haȱ analizadoȱ elȱ momentoȱ políticoȱ deȱ ambasȱ arenasȱ separadamente,ȱcosaȱqueȱnoȱdejaȱdeȱserȱalgoȱartificialȱpuestoȱqueȱenȱlaȱrealidadȱpuedenȱ existirȱ vasosȱ comunicantesȱ entreȱ lasȱ dosȱ esferasȱ gubernamentales;ȱ enȱ esteȱ sentidoȱ esȱ pocoȱ justificableȱ argumentarȱ queȱ losȱ dosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ seȱ comportanȱ comoȱ 331 ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ departamentosȱ estancos.ȱ Porȱ loȱ tanto,ȱ pareceȱ queȱ unaȱ explicaciónȱ delȱ “momentoȱ político”ȱ analizandoȱ laȱ interacciónȱ gubernamentalȱ podríaȱ aportarȱ elementosȱ deȱ refexiónȱrelevantesȱenȱrelaciónȱconȱlaȱdinámicaȱdeȱlaȱfirmaȱdeȱlosȱconvenios.ȱElȱanteriorȱ descriptivoȱ deȱ lasȱ coincidenciasȱ políticasȱ yȱ deȱ losȱ momentosȱ políticosȱ apuntaȱ claramenteȱhaciaȱlaȱnecesidadȱdeȱintroducirȱlaȱimportanciaȱdelȱjuegoȱmultinivelȱenȱlasȱ relaciones.ȱEnȱesteȱsentido,ȱloȱmásȱrelevanteȱesȱanalizarȱlasȱcoincidenciasȱyȱdivergenciasȱ deȱ losȱ momentosȱ políticosȱ deȱ lasȱ dosȱ arenasȱ conjuntamente;ȱ yȱ paraȱ elloȱ esȱ necesarioȱ analizarȱelȱcalendarioȱdelȱperiodoȱqueȱseȱestudia.ȱȱ Enȱ unȱ escenarioȱ deȱ interacciónȱ lasȱ arenasȱ institucionalesȱ puedenȱ funcionarȱ comoȱ constrictorasȱ oȱ comoȱ propulsorasȱ deȱ lasȱ relaciones.ȱ Siguiendoȱ laȱ lógicaȱ políticaȱ seríaȱ esperableȱ que,ȱ enȱ losȱ lapsosȱ deȱ coincidenciaȱ deȱ momentosȱ políticos,ȱ elȱ interésȱ yȱ laȱ capacidadȱ deȱ firmarȱ conveniosȱ fueraȱ mayor;ȱ eȱ inversamente,ȱ cuandoȱ losȱ momentosȱ políticosȱ noȱ seȱ encabalguen,ȱ elȱ interésȱ yȱ lasȱ oportunidadesȱ deȱ firmarȱ conveniosȱ decrezcanȱoȱseȱmanifiestenȱdeȱformaȱdistinta.ȱYoungȱ(2012)ȱadvierteȱque,ȱparaȱelȱcasoȱ canadiense,ȱ lasȱ eleccionesȱ yȱ losȱ periodosȱ postȬelectoralesȱ siguientesȱ sonȱ menosȱ permeablesȱ aȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentales,ȱ seaȱ cualȱ seaȱ elȱ nivelȱ deȱ gobiernoȱ envuelto:ȱ “Butȱ electionsȱ atȱ threeȱ levelsȱ ofȱ government,ȱ atȱ differentȱ rhythmsȱ andȱ withȱ substantialȱ turnover,ȱ meanȱ thatȱ thereȱ areȱ manyȱ periodsȱ whenȱ newȱ administrationsȱ areȱ beingȱ formed:ȱ theyȱ areȱ inwardȬlookingȱ andȱ willȱ takeȱ timeȱ toȱ trustȱ theirȱ counterpartsȱ atȱ theȱ otherȱ levels”ȱ (Young,ȱ 2012).ȱ Elȱ calendarioȱ “político”ȱ deȱ estaȱ tesis,ȱ parȱ losȱ dosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱindependientementeȱelȱunoȱdelȱotro,ȱseȱdibujaȱcomoȱsigue:ȱȱ ȱ ȱ 332 Fuente:ȱBDCONVȱ Generalitatȱ Gobiernoȱlocalȱ Generalitatȱ Gobiernoȱlocalȱ Generalitatȱ Gobiernoȱlocalȱ Generalitatȱ Gobiernoȱlocalȱ Generalitatȱ Gobiernoȱlocalȱ Generalitatȱ Gobiernoȱlocalȱ Generalitatȱ Gobiernoȱlocalȱ Generalitatȱ Gobiernoȱlocalȱ Generalitatȱ Gobiernoȱlocalȱ Generalitatȱ Gobiernoȱlocalȱ Generalitatȱ Gobiernoȱlocalȱ Generalitatȱ Gobiernoȱlocalȱ ȱ eneȬ99ȱ ȱȱ ȱȱ eneȬ00ȱ ȱȱ ȱȱ eneȬ01ȱ ȱȱ ȱȱ eneȬ02ȱ ȱȱ ȱȱ eneȬ03ȱ ȱȱ ȱȱ eneȬ04ȱ ȱȱ ȱȱ eneȬ05ȱ ȱȱ ȱȱ eneȬ06ȱ ȱȱ ȱȱ eneȬ07ȱ ȱȱ ȱȱ eneȬ08ȱ ȱȱ ȱȱ eneȬ09ȱ ȱȱ ȱȱ eneȬ10ȱ ȱȱ ȱȱ marȬ99ȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ abrȬ99ȱ ȱȱ ȱȱ PreȬelectoralȱȱ febȬ99ȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ Tablaȱ5.23:ȱCalendarioȱdeȱmomentosȱpolíticosȱ99Ȭ10.ȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ 8ȱElecciones ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ 7ȱElecciones ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ mayȬ99ȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ junȬ99ȱ ȱȱ 6ȱElecciones Medioȱmandatoȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ julȬ99ȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ agoȬ99ȱ ȱȱ ȱȱ PostȬelectoralȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ sepȬ99ȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ octȬ99ȱ 5ȱElecciones ȱȱ 8ȱElecciones ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ 7ȱElecciones ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ 6ȱElecciones ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ novȬ99ȱ ȱȱ ȱȱ 333 dicȬ99ȱ ȱȱ ȱȱ dicȬ00ȱ ȱȱ ȱȱ dicȬ01ȱ ȱȱ ȱȱ dicȬ02ȱ ȱȱ ȱȱ dicȬ03ȱ ȱȱ ȱȱ dicȬ04ȱ ȱȱ ȱȱ dicȬ05ȱ ȱȱ ȱȱ dicȬ06ȱ ȱȱ ȱȱ dicȬ07ȱ ȱȱ ȱȱ dicȬ08ȱ ȱȱ ȱȱ dicȬ09ȱ ȱȱ ȱȱ dicȬ10ȱ ȱȱ ȱȱ 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Comoȱseȱpuedeȱobservarȱenȱelȱanteriorȱcalendario,ȱlasȱdinámicasȱpolíticasȱdeȱambosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ sonȱ bastanteȱ distintasȱ peroȱ presentanȱ coincidenciasȱ temporales.ȱ Concretamente,ȱ laȱ siguienteȱ tablaȱ detallaȱ elȱ númeroȱ deȱ mesesȱ enȱ queȱ seȱ danȱ coincidenciasȱ deȱ momentoȱ político,ȱ asíȱ comoȱ elȱ númeroȱ totalȱ deȱ conveniosȱ queȱ seȱ firmanȱenȱcadaȱmomentoȱpolítico.ȱ Tablaȱ5.24:ȱconveniosȱfirmadosȱsegúnȱcoincidenciaȱdelȱmomentoȱpolítico.ȱ CoincidenciaȱpostȬelectoralȱ Coincidenciaȱmedioȱmandatoȱ CoincidenciaȱpreȬelectoralȱ Noȱcoincidenciaȱ Totalȱ conveniosȱ 602ȱ 1923ȱ 1759ȱ 1798ȱ 6082ȱ mesesȱ %ȱconvenios %ȱmeses 17ȱ 9,90ȱ 11,81ȱ 53ȱ 31,62ȱ 36,81ȱ 27ȱ 28,92ȱ 18,75ȱ 47ȱ 29,56ȱ 32,64ȱ 144ȱ 100ȱ 100ȱ convenios/mesȱ 35,41ȱ 36,28ȱ 65,15ȱ 38,26ȱ 42,24ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ PareceȱconfirmarseȱqueȱenȱlosȱmomentosȱdeȱcoincidenciaȱpostȬelectoralȱseȱfirmaȱunȱ volumenȱ deȱ conveniosȱ muchoȱ menorȱ queȱ enȱ cualquierȱ otroȱ momentoȱ político.ȱ Esteȱ datoȱ corroboraȱ queȱ pareceríaȱ másȱ difícilȱ llegarȱ aȱ acuerdosȱ cuandoȱ ambosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ seȱ encuentranȱ enȱ faseȱ deȱ formarȱ gobierno,ȱ deȱ reformarȱ estructurasȱ administrativasȱyȱdeȱcomenzarȱaȱanalizarȱlosȱproblemasȱenȱelȱmandatoȱqueȱempiezan.ȱ Enȱ segundoȱ lugar,ȱ laȱ primeraȱ columnaȱ confirmaȱ tambiénȱ queȱ laȱ coincidenciaȱ deȱ losȱ periodosȱdeȱmedioȱmandato,ȱpreȬelectoralesȱyȱaquellosȱenȱqueȱnoȱhayȱcoincidenciaȱsonȱ muyȱpropiciosȱparaȱlaȱfirmaȱdeȱconvenios.ȱSinȱembargo,ȱseȱcorreȱelȱriesgoȱdeȱrealizarȱ análisisȱ sesgadosȱ siȱ noȱ seȱ tieneȱ enȱ cuentaȱ laȱ ponderaciónȱ temporalȱ delȱ indicador.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ laȱ segundaȱ columnaȱ alertaȱ deȱ queȱ laȱ distribuciónȱ temporalȱ puedeȱ producirȱcambiosȱenȱlaȱinterpretación.ȱEfectivamente,ȱelȱprimerȱdatoȱaȱmatizarȱesȱelȱdeȱ laȱcoincidenciaȱdelȱperiodoȱpostȬelectoral:ȱseȱfirmanȱmuchosȱmenosȱconveniosȱperoȱesȱ queȱ tambiénȱ esȱ elȱ periodoȱ másȱ cortoȱ deȱ losȱ cuatroȱ representados.ȱ Tanȱ sóloȱ hayȱ coincidenciaȱpostȬelectoralȱduranteȱ17ȱmesesȱdeȱlosȱ144ȱqueȱduraȱelȱperiodoȱdeȱestudio.ȱ Porȱ elȱ contrario,ȱ losȱ momentosȱ deȱ medioȱ mandatoȱ yȱ deȱ ausenciaȱ deȱ coincidenciaȱ deȱ momentosȱ duranȱ 53ȱ yȱ 47ȱ mesesȱ respectivamente,ȱ laȱ granȱ mayoríaȱ delȱ tiempoȱ deȱ estudio.ȱȱ 334 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ Elȱ granȱ cambioȱ seȱ produceȱ enȱ elȱ periodoȱ cuandoȱ coincidenȱ ambosȱ momentosȱ preȬ electorales.ȱ Estaȱ coincidenciaȱ hace,ȱ literalmente,ȱ explotarȱ losȱ registrosȱ deȱ firmaȱ deȱ convenios:ȱ laȱ últimaȱ columnaȱ arrojaȱ unaȱ mediaȱ deȱ algoȱ másȱ deȱ 65ȱ conveniosȱ alȱ mesȱ cuandoȱcoincidenȱambosȱmomentosȱpreȬelectoralesȱy,ȱademás,ȱseȱfirmanȱunȱ29%ȱdeȱlosȱ conveniosȱdelȱtotalȱdelȱperiodoȱenȱtanȱsóloȱunȱ18%ȱdelȱtotalȱdelȱtiempoȱdeȱestudio.ȱEsteȱ datoȱcontrasta,ȱunaȱvezȱmás,ȱconȱlaȱregularidadȱadministrativaȱqueȱapuntanȱlosȱotrosȱ tresȱ momentosȱ políticos:ȱ seȱ firmanȱ mediasȱ deȱ conveniosȱ alȱ mesȱ muyȱ similaresȱ (35.41,ȱ 36.28ȱ yȱ 38.26)ȱ yȱ además,ȱ existeȱ unaȱ ciertaȱ correlaciónȱ tambiénȱ entreȱ elȱ porcentajeȱ deȱ conveniosȱ firmadosȱ yȱ elȱ porcentajeȱ deȱ tiempoȱ queȱ representaȱ cadaȱ momentoȱ políticoȱ (postȬelectoral:ȱ9.90Ȭ11.81;ȱmedioȱmandato:ȱ31.62Ȭ36.81;ȱyȱnoȱcoincidentes:ȱ29.56Ȭ32.64).ȱ Estaȱ tablaȱ confirmaȱ queȱ laȱ coincidenciaȱ deȱ losȱ momentosȱ preȬelectoralesȱ abreȱ unaȱ ventanaȱdeȱoportunidadȱpolíticaȱparaȱlaȱfirmaȱdeȱconveniosȱyȱqueȱlaȱcortaȱduraciónȱdeȱ laȱcoincidenciaȱnoȱesȱfrenoȱparaȱsuȱfirma.ȱUnaȱexplicaciónȱbasadaȱenȱlasȱdinámicasȱdeȱ lasȱ políticasȱ públicasȱ consideraríaȱ queȱ seȱ danȱ conjuntamenteȱ dosȱ elementosȱ explicativos:ȱ porȱ unȱ ladoȱ lasȱ maquinariasȱ gubernamentalesȱ yaȱ hanȱ realizadoȱ buenaȱ parteȱdeȱlosȱdiagnósticosȱdeȱlosȱproblemasȱyȱhanȱplanteadoȱsolucionesȱyȱalternativasȱaȱ losȱproblemasȱaȱresolver;ȱyȱqueȱporȱotroȱlado,ȱconfluyeȱelȱinterésȱdeȱambosȱnivelesȱdeȱ gobiernoȱdeȱmostrarseȱactivosȱconȱlaȱvistaȱpuestaȱenȱlaȱreelección.ȱLaȱimportanciaȱdeȱlaȱ coincidenciaȱpolíticaȱyȱelȱmomentoȱpolíticoȱaparecenȱcomoȱmásȱrelevantesȱsiȱcruzamosȱ losȱmomentosȱpolíticosȱenȱtodaȱsuȱcomplejidad.ȱEsteȱanálisisȱcruzadoȱpermiteȱobservarȱ siȱexistenȱpatronesȱdeȱcomportamientoȱdiferenciados.ȱLaȱexistenciaȱdeȱtresȱmomentosȱ políticosȱdistintosȱparaȱcadaȱunoȱdeȱlosȱdosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱdibujaȱlaȱnecesidadȱdeȱ interpretarȱlosȱdatosȱaȱpartirȱdeȱunaȱmatrizȱdeȱdobleȱentrada,ȱ3x3.ȱȱElȱjuegoȱdeȱlosȱtresȱ momentosȱyȱlasȱdosȱarenasȱelectoralesȱnosȱpermiteȱdescifrarȱlaȱincógnitaȱdeȱquéȱ pasaȱ enȱlosȱmomentosȱdeȱnoȱcoincidencia,ȱyȱtambiénȱsaberȱquéȱnivelȱdeȱgobiernoȱdominaȱlaȱ escenaȱdeȱlaȱfirmaȱdeȱconvenios.ȱEstaȱmatrizȱpermiteȱanalizar,ȱademásȱdeȱlosȱconveniosȱ coincidentes,ȱ cómoȱ seȱ repartenȱ losȱ 1798ȱ conveniosȱ queȱ representanȱ prácticamenteȱ unȱ 30%ȱ delȱ totalȱ deȱ conveniosȱ enȱ losȱ queȱ noȱ hayȱ coincidenciaȱ deȱ momentoȱ político.ȱ Dibujarȱestaȱmatrizȱ3x3ȱpermiteȱanalizarȱconjuntamenteȱlasȱ9ȱposibilidadesȱqueȱofrecenȱ 335 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ lasȱcombinacionesȱdeȱmomentosȱpolíticos.ȱParaȱelloȱpropongoȱunȱgráficoȱtipoȱmosaicoȱ queȱpermiteȱanalizarȱvisualmenteȱelȱvolumenȱyȱlaȱimportanciaȱdeȱcadaȱunoȱdeȱlosȱtresȱ momentosȱ políticosȱ enȱ funciónȱ delȱ nivelȱ deȱ gobierno.ȱ Laȱ principalȱ pautaȱ deȱ interpretaciónȱ aȱ retenerȱ esȱ queȱ lasȱ 9ȱ porcionesȱ resultantesȱ deȱ dividirȱ elȱ áreaȱ totalȱ delȱ cuadradoȱ representanȱ elȱ volumenȱ deȱ conveniosȱ firmadosȱ enȱ cadaȱ unoȱ deȱ lasȱ nueveȱ combinacionesȱdeȱmomentosȱelectoralesȱposibles;ȱyȱqueȱlaȱinformaciónȱdeȱlaȱrelevanciaȱ deȱ cadaȱ porciónȱ seȱ explicaȱ tantoȱ porȱ suȱ baseȱ comoȱ porȱ suȱ altura,ȱ deȱ formaȱ queȱ lasȱ porcionesȱ másȱ grandesȱ representanȱ unȱ mayorȱ númeroȱ deȱ convenios,ȱ yȱ lasȱ másȱ pequeñasȱ menosȱ convenios.ȱ Deȱ estaȱ forma,ȱ enȱ lasȱ columnasȱ encontramosȱ losȱ tresȱ momentosȱdeȱlaȱGeneralitatȱyȱenȱlasȱfilasȱlosȱtresȱmomentosȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱElȱ gráficoȱresultaȱasí:ȱ Gráficoȱ5.7.ȱConveniosȱfirmadosȱsegúnȱmomentoȱpolíticoȱyȱnivelȱdeȱgobiernoȱ99Ȭ10.ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ 336 ȱ 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ Esteȱ gráficoȱ muestraȱ laȱ importanciaȱ enȱ términosȱ absolutosȱ deȱ cadaȱ unoȱ deȱ losȱ distintosȱ momentosȱ políticos.ȱ Elȱ gráficoȱ confirmaȱ algunosȱ aspectosȱ yaȱ apuntados:ȱ laȱ zonaȱ centroȱ (coincidenciaȱ deȱ mediosȱ mandatos)ȱ yȱ laȱ porciónȱ delȱ extremoȱ inferiorȱ derechoȱ(coincidenciaȱdeȱperiodosȱpreȬelectorales)ȱcomoȱmomentosȱdeȱmáximaȱfirma,ȱ peroȱapuntaȱotrosȱelementosȱdeȱinterpretaciónȱmuyȱinteresantesȱtambién.ȱȱ Enȱprimerȱlugar,ȱconfirmaȱqueȱelȱcentroȱpolíticoȱdominaȱlaȱfirmaȱdeȱlosȱconvenios.ȱ Analizandoȱ elȱ gráficoȱ desdeȱ elȱ puntoȱ deȱ vistaȱ deȱ lasȱ columnas,ȱ observamosȱ queȱ laȱ columnaȱcentralȱyȱlaȱderechaȱsonȱlasȱmásȱgruesas,ȱdondeȱseȱconcentranȱmayorȱparteȱdeȱ losȱconvenios,ȱmostrandoȱclaramenteȱqueȱlosȱmomentosȱdominantesȱcorrespondenȱlosȱ momentosȱ relevantesȱ delȱ gobiernoȱ deȱ laȱ Generalitat.ȱ Esȱ más,ȱ estaȱ estructuraȱ deȱ lasȱ columnasȱrecreaȱdeȱformaȱevidenteȱelȱprocesoȱdeȱdiseño,ȱdecisiónȱeȱimplementaciónȱdeȱ lasȱ políticasȱ públicasȱ enȱ unȱ órganoȱ políticoȬadministrativoȱ queȱ seȱ caracterizaȱ porȱ aumentarȱ lasȱ relacionesȱ aȱ medidaȱ queȱ avanzaȱ laȱ legislatura.ȱ Porȱ elȱ contrario,ȱ esteȱ esquemaȱ deȱ políticasȱ públicasȱ noȱ seȱ correspondeȱ enȱ absolutoȱ conȱ elȱ mismoȱ tipoȱ deȱ análisisȱqueȱseȱpuedeȱrealizarȱdesdeȱlasȱfilas,ȱesȱdecirȱdesdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱParaȱ éstos,ȱlosȱmomentosȱpolíticosȱclaveȱsonȱcuandoȱcoincidenȱambosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱyȱ noȱ seȱ apreciaȱ unȱ patrónȱ claroȱ comoȱ elȱ queȱ muestranȱ lasȱ columnasȱ deȱ laȱ Generalitat.ȱ Probablementeȱ esteȱ hechoȱ indicaȱ queȱ laȱ agendaȱ políticaȱ estáȱ dominadaȱ porȱ elȱ centroȱ político,ȱpuestoȱqueȱesȱquienȱconsigueȱimponerȱlaȱdinámicaȱpropiaȱdeȱcadaȱmomentoȱ político.ȱ ȱ Otroȱ indicadorȱ deȱ laȱ preeminenciaȱ delȱ centroȱ políticoȱ loȱ encontramosȱ siȱ analizamosȱ laȱ filaȱ preȬelectoralȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales.ȱ Siȱ éstosȱ tuvieranȱ unȱ papelȱ relevanteȱ enȱ laȱ firmaȱ deȱ losȱ conveniosȱ seríaȱ esperableȱ queȱ enȱ susȱ tiemposȱ preȬ electorales,ȱ inclusoȱ sinȱ coincidirȱ conȱ laȱ Generalitat,ȱ fueranȱ capacesȱ deȱ conseguirȱ unȱ volumenȱ importanteȱ deȱ recursosȱ yȱ noȱ esȱ elȱ caso.ȱ Comoȱ seȱ observa,ȱ tanȱ sóloȱ cuandoȱ coincidenȱ lasȱ arenasȱ yȱ losȱ momentosȱ preȬelectoralesȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ accedenȱ deȱ formaȱ sustancialȱ aȱ laȱ firmaȱ deȱ convenios.ȱ Enȱ losȱ otrosȱ momentosȱ suȱ capacidadȱ esȱ limitadaȱ oȱ muyȱ limitada.ȱ Porȱ contraposiciónȱ elȱ volumenȱ deȱ losȱ dosȱ momentosȱ preȬ electoralesȱdelȱcentroȱpolíticoȱrepresentaȱunaȱsuperficieȱconsiderable.ȱ 337 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Paraȱ terminarȱ conȱ elȱ análisisȱ deȱ laȱ importanciaȱ deȱ losȱ factoresȱ políticosȱ planteoȱ laȱ necesidadȱ deȱ ȱ analizarȱ conjuntamenteȱ lasȱ coincidenciasȱ delȱ momentoȱ políticoȱ conȱ lasȱ coincidenciasȱ políticasȱ enȱ laȱ firmaȱ deȱ losȱ convenios.ȱ Esȱ decir,ȱ analizarȱ aȱ laȱ vezȱ losȱ distintosȱ momentosȱ políticosȱ deȱ losȱ dosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ conjuntamenteȱ conȱ laȱ coincidenciaȱpolíticaȱapuntadaȱanteriormente.ȱHastaȱahoraȱheȱdestacadoȱqueȱnoȱexisteȱ unaȱverdaderaȱimportanciaȱpolíticaȱporȱloȱqueȱseȱrefiereȱȱaȱlasȱcoincidenciasȱpartidistasȱ yȱ queȱ elȱ nivelȱ deȱ gobiernoȱ queȱ pareceȱ dominarȱ elȱ ritmoȱ deȱ lasȱ relacionesȱ esȱ laȱ Generalitat.ȱ Siȱ estasȱ ideasȱ sonȱ loȱ suficientementeȱ consistentes,ȱ elȱ hechoȱ deȱ cruzarȱ variablesȱdeȱtiempoȱpolíticoȱconȱvariablesȱdeȱcoincidenciaȱpartidistaȱnoȱdeberíaȱalterarȱ sustancialmenteȱ laȱ estructuraȱ deȱ lasȱ relacionesȱ apuntadaȱ hastaȱ ahora.ȱ Paraȱ analizarloȱ propongoȱdeȱnuevoȱelȱmismoȱgráficoȱdeȱmatrizȱ3x3ȱyȱunoȱdeȱlosȱelementosȱaȱtenerȱenȱ cuentaȱesȱhastaȱquéȱpuntoȱlosȱdosȱgráficosȱqueȱpresentaréȱ(deȱcoincidenciaȱpartidistaȱenȱ laȱ firmaȱ deȱ losȱ conveniosȱ yȱ deȱ noȱ coincidenciaȱ partidista)ȱ seȱ parecenȱ entreȱ ellosȱ yȱ respectoȱ delȱ anterior.ȱ Siȱ laȱ hipótesisȱ deȱ queȱ lasȱ relacionesȱ partidistasȱ explicanȱ relativamenteȱ pocoȱ yȱ queȱ elȱ nivelȱ deȱ gobiernoȱ queȱ dominaȱ laȱ relaciónȱ esȱ elȱ centroȱ político,ȱentoncesȱdeberíaȱaparecerȱunȱmodeloȱdeȱmatrizȱ3x3ȱsustancialmenteȱparecidoȱ alȱ comentadoȱ anteriormenteȱ (gráficoȱ 5.7).ȱ Siȱ laȱ hipótesisȱ noȱ fueraȱ suficientementeȱ robusta,ȱ seȱ obtendríanȱ unosȱ gráficosȱ sustancialmenteȱ distintosȱ entreȱ ellos,ȱ yȱ respectoȱ delȱanterior.ȱȱ Gráficoȱ5.8.ȱConveniosȱsegúnȱmomentoȱpolítico,ȱnivelȱdeȱgobiernoȱyȱcoincidenciaȱpartidistaȱ Fuente:ȱBDCONVȱ 338 ȱ ȱ 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ ȱ Laȱ primeraȱ conclusiónȱ esȱ evidente:ȱ losȱ tresȱ gráficosȱ sonȱ muyȱ similaresȱ entreȱ sí,ȱ lasȱ diferenciasȱ sonȱ deȱ matiz.ȱ Esȱ importanteȱ destacarȱ queȱ elȱ gráficoȱ deȱ coincidenciaȱ partidistaȱ (primeroȱ deȱ laȱ izquierda)ȱ representaȱ unȱ totalȱ deȱ ȱ 3557ȱ convenios,ȱ mientrasȱ queȱ elȱ gráficoȱ deȱ noȱ coincidenciaȱ partidistaȱ (elȱ situadoȱ aȱ laȱ derecha)ȱ representaȱ 2525ȱ convenios.ȱ Elȱ segundoȱ representaȱ muchosȱ menosȱ conveniosȱ enȱ númerosȱ absolutos,ȱ peroȱ sinȱ embargoȱ mantieneȱ laȱ relaciónȱ yȱ losȱ volúmenesȱ deȱ lasȱ porcionesȱ deȱ formaȱ evidenteȱ conȱ suȱ contraparte.ȱ Esteȱ hechoȱ demuestraȱ queȱ laȱ únicaȱ diferenciaȱ apreciableȱ políticamenteȱ entreȱ losȱ municipiosȱ queȱ firmanȱ conveniosȱ esȱ laȱ intensidadȱ deȱ lasȱ relaciones:ȱhayȱalgoȱmásȱdeȱmilȱconveniosȱdeȱdiferencia,ȱmientrasȱqueȱlaȱcoincidenciaȱ deȱ colorȱ políticoȱ noȱ pareceȱ queȱ tengaȱ capacidadȱ explicativaȱ deȱ conjunto.ȱ Siȱ lasȱ relacionesȱestuvieranȱprofundamenteȱmarcadasȱporȱcriteriosȱdeȱcoincidenciaȱpartidista,ȱ seríanȱ esperablesȱ distribucionesȱ deȱ losȱ conveniosȱ estructuralmenteȱ distintasȱ yȱ noȱ loȱ son.ȱAlȱcontrario,ȱlosȱtresȱgráficosȱsonȱestructuralmenteȱiguales.ȱ Hayȱdiferencias,ȱsinȱembargo.ȱSonȱdiferenciasȱmenoresȱperoȱqueȱdemuestranȱqueȱsíȱ queȱhayȱalgunaȱdivergenciaȱentreȱpertenecerȱalȱmismoȱpartidoȱpolíticoȱyȱnoȱhacerlo.ȱLaȱ principalȱdiferencia,ȱenȱunȱmomentoȱespecialmenteȱimportanteȱparaȱelȱgobiernoȱlocal,ȱ seȱ daȱ paraȱ elȱ periodoȱ preȬelectoral.ȱ Antesȱ destacabaȱ queȱ flaqueaȱ laȱ teoríaȱ deȱ queȱ losȱ gobiernosȱlocalesȱpuedenȱaccederȱalȱcentroȱpolíticoȱdeȱformaȱautónomaȱpuestoȱqueȱnoȱ teníanȱ laȱ fuerzaȱ paraȱ conveniarȱ significativamenteȱ enȱ eseȱ periodo.ȱ Precisamenteȱ laȱ diferenciaȱ seȱ encuentraȱ enȱ esteȱ punto:ȱ analizandoȱ laȱ porciónȱ inferiorȱ izquierdaȱ seȱ observaȱ claramenteȱ comoȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ queȱ tienenȱ coincidenciaȱ partidistaȱ firmanȱ significativamenteȱ másȱ conveniosȱ enȱ proporciónȱ queȱ losȱ municipiosȱ queȱ noȱ compartenȱpartidoȱpolítico.ȱÉsteȱesȱunȱdatoȱque,ȱparadójicamente,ȱrefuerzaȱlaȱideaȱdeȱ queȱexisteȱunȱcentroȱqueȱdirige.ȱLaȱrefuerzaȱporqueȱsiȱambosȱtiposȱdeȱgobiernosȱlocalesȱ (coincidentesȱ yȱ noȱ coincidentes)ȱ crecieranȱ oȱ decrecieranȱ porȱ igualȱ noȱ seȱ podríaȱ establecerȱestaȱrelaciónȱdeȱdirecciónȱdesdeȱelȱcentroȱpolítico.ȱSinȱembargo,ȱesȱevidenteȱ queȱsiȱcoincidenȱenȱelȱcrecimientoȱdelȱnúmeroȱdeȱconveniosȱfirmadosȱcentroȱpolíticoȱyȱ gobiernoȱ localȱ cuandoȱ hayȱ afinidadȱ ideológica,ȱ yȱ decreceȱ cuandoȱ hayȱ divergenciaȱ 339 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ ideológica,ȱduranteȱelȱperiodoȱpreȬelectoralȱdelȱgobiernoȱlocal,ȱesteȱesȱunȱelementoȱqueȱ marcaȱlaȱdiferencia.ȱElȱvolumenȱdeȱlosȱconveniosȱfirmadosȱenȱperiodoȱpreȬelectoralȱdelȱ gobiernoȱ localȱ conȱ coincidenciaȱ partidistaȱ esȱ sensiblementeȱ superiorȱ alȱ deȱ losȱ noȱ coincidentes.ȱLaȱexplicaciónȱprincipalȱconduceȱelȱrazonamientoȱhaciaȱinterpretarȱqueȱelȱ centroȱ políticoȱ tieneȱ voluntadȱ deȱ favorecerȱ másȱ aȱ losȱ municipiosȱ deȱ suȱ propiaȱ ideología,ȱqueȱaȱlosȱqueȱnoȱlaȱcomparten.ȱȱ Laȱ segundaȱ diferenciaȱ laȱ encontramosȱ enȱ laȱ porciónȱ delȱ extremoȱ superiorȱ derechoȱ deȱlosȱtresȱgráficos.ȱEnȱelȱmomentoȱpreȬelectoralȱdelȱcentroȱpolíticoȱyȱelȱmomentoȱpostȬ electoralȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱelȱincrementoȱmayorȱdeȱlaȱporciónȱseȱdaȱenȱlosȱcasosȱ deȱ coincidenciaȱ política.ȱ Laȱ explicaciónȱ plausibleȱ seȱ relacionaȱ conȱ elȱ hechoȱ deȱ queȱ elȱ centroȱ políticoȱ necesitaȱ mostrarseȱ activoȱ yȱ seȱ relacionaȱ deȱ formaȱ preferenteȱ conȱ losȱ gobiernosȱlocales.ȱ ȱ Siȱbienȱlosȱdatosȱapuntadosȱpodríanȱsustentarȱclaramenteȱlasȱtesisȱdeȱlasȱrelacionesȱ intergubernamentalesȱdeȱqueȱlaȱcoincidenciaȱpartidistaȱfavoreceȱésteȱtipoȱdeȱacuerdosȱ entreȱdistintosȱnivelesȱdeȱgobierno,ȱnoȱhayȱqueȱperderȱdeȱvistaȱqueȱestamosȱhablandoȱ deȱdiferenciasȱdeȱdetalleȱyȱdeȱmatiz.ȱElȱconjuntoȱdeȱlasȱrelacionesȱseȱcomportaȱdeȱformaȱ estableȱyȱnoȱseȱalteraȱsustancialmenteȱporȱrazonesȱdeȱcoincidenciaȱpartidista.ȱAdemás,ȱ pareceȱ claroȱ queȱ laȱ aperturaȱ deȱ ventanasȱ deȱ oportunidadȱ políticaȱ paraȱ conveniarȱ seȱ relacionaȱ deȱ formaȱ másȱ intensaȱ yȱ fluidaȱ conȱ laȱ agendaȱ delȱ centroȱ políticoȱ queȱ conȱ laȱ agendaȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱEsȱelȱmomentoȱpues,ȱdeȱanalizarȱotrosȱelementosȱcomoȱ laȱ estabilidadȱ políticaȱ deȱ losȱ consistoriosȱ yȱ laȱ importanciaȱ deȱ lasȱ elitesȱ localesȱ paraȱ aclararȱoȱmatizarȱésteȱuȱotrosȱextremos.ȱ ȱ 5.1.4.4ȱLaȱestabilidadȱpolíticaȱ Paraȱanalizarȱlaȱfirmaȱdeȱconveniosȱenȱrelaciónȱconȱlaȱestabilidadȱpolítica,ȱpropongoȱ crearȱdosȱindicadoresȱdistintosȱqueȱtenganȱenȱcuentaȱdosȱdeȱlasȱprincipalesȱvertientes,ȱ mesurablesȱ empíricamente,ȱ deȱ laȱ estabilidadȱ políticaȱ deȱ unȱ municipio:ȱ elȱ númeroȱ deȱ 340 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ partidosȱ políticosȱ queȱ loȱ hanȱ gobernadoȱ yȱ elȱ númeroȱ deȱ alcaldesȱ queȱ hanȱ estadoȱ alȱ frenteȱ delȱ consistorio.ȱ Paraȱ crearȱ estosȱ indicadoresȱ heȱ utilizadoȱ laȱ baseȱ deȱ datosȱ ȱ delȱ ICPS,ȱelȱBancȱdeȱdadesȱDonesȱiȱhomesȱprotagonistesȱaȱlesȱinstitucionsȱdemocràtiquesȱcatalanes.ȱ Aȱ partirȱ deȱ éstaȱ heȱ calculadoȱ elȱ númeroȱ deȱ alcaldesȱ (personasȱ distintas)ȱ queȱ hanȱ ocupadoȱlaȱinstituciónȱyȱelȱnúmeroȱdeȱpartidosȱpolíticosȱ(distintos)ȱqueȱhanȱgobernadoȱ enȱcadaȱmunicipioȱqueȱhaȱfirmadoȱalȱmenosȱunȱconvenio271.ȱ ȱLaȱ principalȱ decisiónȱ metodológicaȱ respectoȱ delȱ cálculoȱ deȱ losȱ indicadoresȱ deȱ estabilidadȱ seȱ refiereȱ alȱ periodoȱ temporalȱ aȱ tenerȱ enȱ cuentaȱ paraȱ computarlos272.ȱ Sinȱ embargo,ȱoptoȱporȱanalizarȱelȱnúmeroȱdeȱalcaldesȱyȱdeȱpartidosȱdeȱlosȱalcaldesȱdelȱtotalȱ deȱlosȱ30ȱaños,ȱyaȱqueȱreflejaȱmejorȱlaȱestabilidad/inestabilidadȱglobalȱdelȱconsistorio.ȱ Elȱ principalȱ problemaȱ esȱ queȱ noȱ seȱ correspondeȱ conȱ elȱ periodoȱ deȱ estudioȱ peroȱ consideroȱ que,ȱ enȱ lugarȱ deȱ incluirȱ sesgos,ȱ precisamenteȱ loȱ queȱ permiteȱ esȱ colocarȱ losȱ conveniosȱfirmadosȱenȱunȱespacioȱtemporalȱmásȱamplioȱyȱqueȱconceptualizaȱmejorȱelȱ indicadorȱ estabilidadȱ consistorial.ȱ Asíȱ pues,ȱ losȱ gráficosȱ mostradosȱ aȱ continuaciónȱ expresanȱ unȱ resultadoȱ acumulado,ȱ másȱ queȱ unȱ procesoȱ enȱ movimiento,ȱ oȱ laȱ interpretaciónȱdeȱlaȱrealidadȱconȱunaȱlógicaȱlongitudinal.ȱ Siȱ laȱ firmaȱ deȱ conveniosȱ noȱ estuvieraȱ marcadaȱ porȱ elementosȱ deȱ estabilidad,ȱ podríamosȱencontrarȱmodelosȱdeȱrelaciónȱheterogéneos,ȱdondeȱelȱnúmeroȱdeȱalcaldesȱoȱ partidosȱ noȱ tuvieraȱ relevancia.ȱ Porȱ elȱ contrario,ȱ anteȱ unȱ escenarioȱ deȱ interacciónȱ gubernamental,ȱ lasȱ aportacionesȱ teóricasȱ deȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱ destacanȱ queȱ elȱ factorȱ másȱ relevanteȱ paraȱ laȱ consecuciónȱ deȱ acuerdosȱ políticosȱ entreȱ nivelesȱdeȱgobiernoȱesȱlaȱpermanenciaȱdeȱlasȱpersonasȱenȱlosȱcargos.ȱEsȱdecir,ȱseȱasumeȱ ȱEstosȱson,ȱsegúnȱMagreȱ(1999)ȱindicadoresȱfundamentalesȱdeȱlaȱestabilidadȱpolíticaȱdeȱlosȱconsistorios.ȱ ȱ Unaȱ opciónȱ posibleȱ esȱ tenerȱ enȱ cuentaȱ tanȱ sóloȱ elȱ númeroȱ deȱ alcaldesȱ yȱ partidosȱ queȱ hanȱ gobernadoȱ duranteȱ elȱ periodoȱ deȱ estudio,ȱ 12ȱ añosȱ deȱ 1999ȱ aȱ 2010.ȱ Laȱ segundaȱ opciónȱ suponeȱ tenerȱ enȱ cuentaȱ elȱ cálculoȱdeȱlosȱvaloresȱdeȱlaȱestabilidadȱenȱrelaciónȱconȱtodoȱelȱperiodoȱdemocrático,ȱdesdeȱ1979ȱhastaȱ2010.ȱ Laȱ primeraȱ opciónȱ ajustaȱ perfectamenteȱ laȱ estabilidadȱ políticaȱ delȱ consistorioȱ conȱ elȱ periodoȱ deȱ estudio,ȱ reteniendoȱ exactamenteȱ cómoȱ seȱ hanȱ comportadoȱ estosȱ indicadoresȱ duranteȱ elȱ periodoȱ deȱ análisis.ȱ Laȱ principalȱ críticaȱ aȱ esteȱ modoȱdeȱ cálculoȱ tieneȱ queȱ verȱ conȱelȱ hechoȱdeȱ queȱ seȱ pierdeȱ unaȱ ciertaȱ precisiónȱ institucional,ȱpuestoȱqueȱenȱdoceȱañosȱelȱconsistorioȱseȱpuedeȱhaberȱcomportadoȱdeȱformaȱmuyȱdistintaȱaȱ suȱcomportamientoȱhistóricoȱdeȱ30ȱaños.ȱPorȱelȱcontrario,ȱlaȱsegundaȱopciónȱmetodológicaȱpermiteȱatribuirȱ unȱvalorȱmásȱajustadoȱalȱconceptoȱqueȱseȱquiereȱmedir,ȱlaȱestabilidad.ȱ 271 272 341 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ queȱcuantasȱmenosȱpersonas,ȱoȱcuantoȱmásȱtiempoȱocupenȱsuȱcargo,ȱmásȱfácilmenteȱseȱ llegaráȱaȱacuerdosȱintergubernamentales.ȱȱ Enȱprimerȱlugarȱanalizoȱelȱcruceȱdeȱlosȱindicadoresȱdeȱestabilidadȱmencionadosȱparaȱ elȱ númeroȱ deȱ conveniosȱ firmadosȱ total,ȱ yȱ enȱ segundoȱ lugarȱ analizoȱ elȱ cruceȱ deȱ losȱ mismosȱindicadoresȱperoȱenȱfunciónȱdeȱlosȱmunicipiosȱqueȱseȱenglobanȱenȱcadaȱcruce.ȱ Paraȱ esteȱ casoȱ seȱ generaȱ unaȱ matrizȱ deȱ 9x7ȱ posibilidades,ȱ dondeȱ elȱ extremoȱ inferiorȱ izquierdoȱ marcaȱ laȱ posiciónȱ deȱ unȱ partidoȱ políticoȱ yȱ unȱ alcaldeȱ unoȱ enȱ elȱ extremoȱ superiorȱderechoȱmarcaȱlaȱposiciónȱqueȱrepresentaȱlaȱcoincidenciaȱdeȱnueveȱalcaldesȱyȱ sieteȱ partidosȱ políticos.ȱ Estasȱ dosȱ combinacionesȱ extremasȱ enmarcanȱ elȱ conjuntoȱ deȱ posibilidadesȱdeȱsituación:ȱelȱextremoȱinferiorȱ izquierdoȱmarcaȱlaȱsituaciónȱteóricaȱdeȱ máximaȱ estabilidadȱ consistorial,ȱ mientrasȱ queȱ elȱ extremoȱ superiorȱ derechoȱ marcaȱ laȱ posiciónȱeȱextremaȱinestabilidadȱconsistorial.ȱEnȱrelaciónȱconȱlaȱinterpretaciónȱgráficaȱ deȱ losȱ datosȱ tambiénȱ esȱ importanteȱ destacarȱ que,ȱ enȱ funciónȱ deȱ laȱ situaciónȱ delȱ conjuntoȱdeȱlosȱdatos,ȱesȱposibleȱdestacarȱcualȱdeȱlosȱdosȱindicadoresȱdominaȱsobreȱelȱ otro.ȱUnȱdominioȱdelȱindicadorȱestabilidadȱdelȱalcaldeȱempujaríaȱelȱconjuntoȱdeȱdatosȱ haciaȱ laȱ zonaȱ surȱ delȱ gráfico;ȱ unȱ dominioȱ delȱ indicadorȱ deȱ laȱ estabilidadȱ partidistaȱ empujaríaȱelȱconjuntoȱdeȱlosȱdatosȱhaciaȱlaȱizquierdaȱdelȱgráfico.ȱ Elȱ gráficoȱ siguienteȱ presentaȱ laȱ interacciónȱ entreȱ númeroȱ deȱ partidosȱ políticosȱ queȱ hanȱgobernadoȱyȱelȱnúmeroȱdeȱalcaldesȱqueȱdelȱmunicipioȱhastaȱ2010:ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ 342 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ Gráficoȱ5.9:ȱconveniosȱfirmadosȱsegúnȱnúmeroȱdeȱalcaldesȱyȱnúmeroȱdeȱpartidosȱpolíticos.ȱ ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Laȱconfiguraciónȱdeȱlosȱconveniosȱfirmadosȱrespondeȱclaramenteȱaȱunȱescenarioȱqueȱ tiendeȱaȱlaȱestabilidad.ȱDeȱentrada,ȱlasȱzonasȱextremasȱdeȱmáximaȱinestabilidad,ȱestoȱesȱ losȱcontornosȱnorteȱyȱesteȱdelȱcuadro,ȱestánȱprácticamenteȱenȱblancoȱoȱpresentanȱtonosȱ grisáceosȱmuyȱtenues.ȱEfectivamente,ȱlasȱcombinacionesȱmásȱinestablesȱ6Ȭ7ȱpartidosȱyȱ 7,8,9ȱalcaldesȱaparecenȱenȱsuȱmayoríaȱblancasȱ(0ȱconvenios).ȱPorȱelȱcontrario,ȱelȱgruesoȱ deȱlosȱconveniosȱseȱsitúaȱclaramenteȱsobreȱelȱejeȱdeȱlosȱ2Ȭ3ȱpartidosȱyȱ3Ȭ5ȱalcaldes.ȱLaȱ combinaciónȱ másȱ estableȱ 1Ȭ1ȱ yȱ todaȱ laȱ filaȱ deȱ combinacionesȱ conȱ 1ȱ alcaldeȱ aparecenȱ muyȱtenuementeȱrepresentadas,ȱsiendoȱunȱresultadoȱlógicoȱdespuésȱdeȱtreintaȱañosȱdeȱ gobiernosȱdemocráticos.ȱSinȱembargo,ȱesȱdestacableȱqueȱelȱnúcleoȱdeȱlaȱdistribuciónȱesȱ másȱanchoȱqueȱlargo,ȱevidenciandoȱqueȱelȱejeȱdeȱlaȱestabilidadȱpartidistaȱesȱalgoȱmásȱ relevante,ȱ estáȱ másȱ concentradoȱ horizontalmenteȱ queȱ verticalmente,ȱ sobreȱ elȱ ejeȱ delȱ númeroȱdeȱalcaldes.ȱȱ 343 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Unaȱinterpretaciónȱsencillaȱpareceríaȱindicarȱqueȱlaȱtendenciaȱgeneralȱenȱlaȱfirmaȱdeȱ losȱconveniosȱseȱexplicaȱmásȱporȱlaȱestabilidadȱpartidistaȱdeȱlosȱconsistoriosȱqueȱporȱelȱ númeroȱdeȱalcaldesȱqueȱhaȱtenidoȱelȱgobiernoȱlocal.ȱEnȱesteȱsentido,ȱlaȱimportanciaȱdeȱ lasȱpersonasȱenȱlasȱrelacionesȱintergubernamentalesȱpuedeȱquedarȱalgoȱmatizadaȱsiȱlaȱ ponemosȱ enȱ relaciónȱ conȱ laȱ estabilidadȱ partidista.ȱ Quizásȱ seaȱ másȱ explicativaȱ laȱ continuidadȱ ideológicaȱ yȱ laȱ homogeneidadȱ deȱ losȱ equiposȱ partidistas,ȱ queȱ laȱ personalizaciónȱpolíticaȱqueȱrepresentaȱelȱalcalde.ȱ Porȱ otroȱ lado,ȱ elȱ segundoȱ gráficoȱ cruzaȱ losȱ mismosȱ indicadoresȱ deȱ estabilidadȱ política,ȱ peroȱ situandoȱ losȱ 616ȱ municipiosȱ queȱ hanȱ firmadoȱ conveniosȱ duranteȱ elȱ periodoȱ deȱ estudio.ȱ Laȱ ideaȱ esȱ conseguirȱ compararȱ laȱ estructuraȱ deȱ laȱ firmaȱ deȱ conveniosȱ conȱ laȱ estructuraȱ delȱ númeroȱ deȱ municipiosȱ queȱ firmanȱ losȱ convenios,ȱ enȱ baseȱ aȱ losȱ mismosȱ indicadores.ȱ Laȱ comparaciónȱ esȱ sóloȱ visual,ȱ puestoȱ queȱ elȱ gráficoȱ anteriorȱ representaȱ losȱ 6082ȱ conveniosȱ firmados,ȱ yȱ elȱ siguienteȱ representaȱ losȱ 616ȱ municipios.ȱ Laȱ graciaȱ esȱ observarȱ queȱ lasȱ mismasȱ porcionesȱ deȱ laȱ matrizȱ 9x7ȱ estánȱ ocupadas,ȱ peroȱ queȱ lasȱ diferentesȱ intensidadesȱ cromáticasȱ deȱ cadaȱ unaȱ deȱ ellasȱ permitenȱvisualizarȱlasȱdiferenciasȱentreȱunaȱdistribuciónȱyȱlaȱotra.ȱȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ 344 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ ȱ Gráficoȱ5.10:ȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱconveniosȱsegúnȱnúmeroȱdeȱalcaldesȱyȱdeȱpartidos.ȱ ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Esteȱ gráficoȱ colocaȱ losȱ municipiosȱ tambiénȱ enȱ funciónȱ deȱ losȱ dosȱ indicadoresȱ deȱ estabilidad,ȱ peroȱ losȱ municipios,ȱ sinȱ embargo,ȱ seȱ comportanȱ deȱ formaȱ algoȱ másȱ heterogéneaȱqueȱlosȱconvenios.ȱAȱpesarȱdeȱqueȱlasȱzonasȱextremasȱdelȱgráficoȱtambiénȱ aparecenȱ notablementeȱ despobladas,ȱ lasȱ intensidadesȱ delȱ núcleoȱ centralȱ nosȱ sugierenȱ queȱelȱgruesoȱdeȱlosȱmunicipiosȱqueȱhanȱfirmadoȱconveniosȱdesdeȱ1999ȱhastaȱ2010ȱseȱ sitúaȱ deȱ formaȱ algoȱ másȱ repartidaȱ sobreȱ elȱ ejeȱ delȱ númeroȱ deȱ partidosȱ queȱ hanȱ ostentadoȱ laȱ alcaldía.ȱ Efectivamente,ȱ elȱ núcleoȱ seȱ sitúaȱ entreȱ losȱ 2Ȭ5ȱ alcaldesȱ yȱ losȱ 2Ȭ4ȱ partidos.ȱ ȱ Comparados,ȱestosȱdosȱgráficos,ȱmuestranȱdosȱrealidadesȱligeramenteȱdistintas:ȱlosȱ conveniosȱ (gráficoȱ 5.9)ȱ seȱ distribuyenȱ deȱ formaȱ algoȱ másȱ concentradaȱ sobreȱ lasȱ posicionesȱ2Ȭ3ȱpartidosȱyȱ3Ȭ4ȱalcaldes,ȱmientrasȱqueȱlosȱmunicipiosȱseȱdistribuyenȱmásȱ 345 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ sobreȱlosȱ2Ȭ4ȱpartidosȱyȱ2Ȭ5ȱalcaldes.ȱLosȱmunicipiosȱpues,ȱseȱdistribuyenȱocupandoȱlasȱ porcionesȱdeȱformaȱmásȱdispersa.ȱEsȱciertoȱqueȱlaȱdiferenciaȱnoȱesȱextrema,ȱcongruenteȱ conȱ anterioresȱ análisisȱ queȱ relacionabanȱ conveniosȱ yȱ poblaciónȱ oȱ conveniosȱ yȱ estructuraȱeducativa,ȱperoȱmanifiestaȱalgunosȱelementosȱdeȱreflexión:ȱlaȱdiferenciaȱenȱ laȱ distribuciónȱ deȱ lasȱ porcionesȱ deȱ laȱ matrizȱ refuerzaȱ laȱ ideaȱ deȱ queȱ laȱ estabilidadȱ favoreceȱlaȱfirmaȱdeȱconvenios,ȱpuestoȱqueȱhayȱmásȱconveniosȱfirmadosȱhaciaȱelȱoesteȱyȱ surȱ delȱ gráfico,ȱ mientrasȱ queȱ laȱ distribuciónȱ deȱ losȱ municipiosȱ seȱ alargaȱ ligeramenteȱ másȱhaciaȱelȱesteȱyȱelȱnorteȱdelȱgráficoȱ(gráficoȱ5.10).ȱEstoȱsignificaȱqueȱlosȱmunicipiosȱ másȱestables,ȱaunqueȱseanȱmenosȱnumerososȱqueȱlosȱmásȱinestables,ȱconsiguenȱfirmarȱ másȱconvenios.ȱEstoȱsignificaȱqueȱlaȱadministraciónȱeducativaȱprefiere,ȱoȱleȱresultaȱmásȱ fácil,ȱ llegarȱ aȱ acuerdosȱ conȱ municipiosȱ queȱ sonȱ algoȱ másȱ constantesȱ enȱ términosȱ deȱ estabilidadȱpartidista,ȱqueȱnoȱconȱlosȱmásȱinestables.ȱ ȱ Finalmente,ȱpropongoȱelȱmismoȱtipoȱdeȱanálisisȱperoȱintroduciendoȱunȱindicadorȱdeȱ poblaciónȱ queȱ guardaȱ relaciónȱ conȱ laȱ importanciaȱ políticaȱ delȱ municipio.ȱ Asumoȱ queȱ osȱanterioresȱindicadoresȱdeȱestabilidadȱpuedenȱestarȱtambiénȱrelacionadosȱconȱlaȱtallaȱ poblacional:ȱ losȱ municipiosȱ másȱ pobladosȱ sonȱ tambiénȱ losȱ másȱ establesȱ yȱ elloȱ puedeȱ explicarȱ elȱ porquéȱ deȱ laȱ distribuciónȱ deȱ laȱ firmaȱ deȱ convenios273.ȱ Laȱ ideaȱ esȱ analizarȱ hastaȱquéȱpuntoȱpuedeȱtenerȱunȱimpactoȱlaȱéliteȱpolíticaȱsobreȱlaȱcapacidadȱdeȱfirmarȱ convenios.ȱ Así,ȱ laȱ relaciónȱ entreȱ poblaciónȱ políticaȱ yȱ númeroȱ deȱ alcaldesȱ nosȱ indicaȱ tambiénȱcualȱdeȱlosȱdosȱfactoresȱpredominaȱenȱlaȱfirmaȱdeȱconvenios:ȱelȱindicadorȱdeȱ estabilidadȱqueȱsonȱelȱnúmeroȱdeȱalcaldesȱhastaȱ2010,ȱoȱbienȱlaȱimportanciaȱdeȱlasȱélitesȱ políticas.ȱ Así,ȱ unȱ gráficoȱ orientadoȱ haciaȱ elȱ esteȱ deȱ laȱ matrizȱ deȱ 10x9ȱ indicaríaȱ unaȱ distribuciónȱsobreȱlaȱqueȱelȱfactorȱpoblaciónȱpolíticaȱesȱrelevante.ȱDeȱlaȱmismaȱmanera,ȱ unaȱ distribuciónȱ generalȱ tendenteȱ haciaȱ elȱ surȱ deȱ laȱ matrizȱ representaríaȱ unaȱ ȱLaȱdiferenciaciónȱenȱ10ȱcortesȱpoblacionalesȱdeȱlaȱLOREGȱrefleja,ȱaȱparteȱdeȱunaȱreparticiónȱpoblacional,ȱ unȱ criterioȱ deȱ relevanciaȱ política,ȱ puestoȱ queȱ atribuyeȱ unȱ determinadoȱ númeroȱ deȱ personasȱ políticas,ȱ potencialesȱélitesȱpolíticas.ȱUnȱconsistorioȱconȱ15ȱelectosȱtieneȱmásȱpresenciaȱyȱcapacidadȱpolíticaȱaȱtodosȱ losȱ nivelesȱ queȱ unoȱ deȱ 9,ȱ porȱ ejemplo.ȱ Esȱ decir,ȱ elȱ corteȱ establecidoȱ enȱ laȱ LOREG,ȱ ademásȱ deȱ reflejarȱ elȱ vínculoȱentreȱpoblaciónȱyȱpolíticosȱelectos,ȱatribuyeȱunaȱdeterminadaȱfuerzaȱpolíticaȱalȱconsistorio.ȱ 273 346 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ distribuciónȱ dondeȱ elȱ factorȱ deȱ laȱ estabilidadȱ delȱ alcaldeȱ seríaȱ importante.ȱ Laȱ distribuciónȱ deȱ conveniosȱ firmadosȱ segúnȱ poblaciónȱ políticaȱ yȱ númeroȱ deȱ alcaldesȱ quedaȱcomoȱsigue:ȱ Gráficoȱ5.11.ȱConveniosȱfirmadosȱsegúnȱpoblaciónȱpolíticaȱyȱnúmeroȱdeȱalcaldes.ȱ ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Comoȱseȱpuedeȱobservar,ȱelȱconjuntoȱprincipalȱdeȱconveniosȱfirmadosȱseȱdistribuyeȱ deȱ formaȱ muyȱ mayoritariaȱ haciaȱ elȱ esteȱ deȱ laȱ matriz:ȱ losȱ principalesȱ tonosȱ grisesȱ comienzanȱaȱpartirȱdelȱquintoȱcorteȱpoblacionalȱ(deȱ2001ȱaȱ5000ȱhabitantes)ȱyȱdiscurrenȱ deȱ formaȱ claramenteȱ concentradaȱ aȱ travésȱ deȱ lasȱ filasȱ deȱ entreȱ 3Ȭ5ȱ alcaldes.ȱ ȱ Esȱ destacableȱ que,ȱ aȱ medidaȱ queȱ avanzaȱ laȱ poblaciónȱ disminuyeȱ elȱ númeroȱ deȱ alcaldesȱ queȱ hanȱ tenidoȱ losȱ municipios,ȱ peroȱ sinȱ embargoȱ laȱ firmaȱ deȱ losȱ conveniosȱ aumenta.ȱ Elloȱ noȱ esȱ másȱ queȱ otraȱ pruebaȱ deȱ queȱ laȱ tallaȱ municipalȱ yȱ laȱ estabilidadȱ delȱ alcaldeȱ importanȱparaȱlaȱfirmaȱdeȱconvenios.ȱȱ ȱ 347 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Comoȱanteriormente,ȱpropongoȱtambiénȱcompararȱlaȱdistribuciónȱestructuralȱdeȱlaȱ firmaȱ deȱ losȱ 6082ȱ conveniosȱ conȱ laȱ distribuciónȱ deȱ losȱ 616ȱ municipiosȱ enȱ baseȱ aȱ losȱ mismosȱ indicadores.ȱ Paraȱ elloȱ esȱ necesarioȱ replicarȱ elȱ gráficoȱ conȱ laȱ matrizȱ 10x9ȱ yȱ observarȱcomoȱseȱdistribuyenȱlosȱmunicipiosȱsobreȱlosȱejesȱdeȱestabilidadȱyȱcapacidadȱ política.ȱȱ Gráficoȱ5.12.ȱMunicipiosȱqueȱhanȱfirmadoȱsegúnȱpoblaciónȱpolíticaȱyȱnúmeroȱdeȱalcaldes..ȱ ȱȱ Fuente:ȱBD2010ȱȱ ȱ ȱ Comoȱseȱpuedeȱcomprobar,ȱlaȱdistribuciónȱdeȱlosȱmunicipiosȱsigueȱunaȱlógicaȱmuyȱ distintaȱ aȱ laȱ deȱ losȱ convenios.ȱ Efectivamente,ȱ elȱ gruesoȱ deȱ losȱ municipiosȱ queȱ algunaȱ vezȱ hanȱ firmadoȱ unȱ convenioȱ estáȱ claramenteȱ desplazadoȱ haciaȱ elȱ sectorȱ oesteȱ delȱ gráficoȱ yȱ ligeramenteȱ haciaȱ elȱ sur.ȱ Laȱ interpretación,ȱ deȱ nuevo,ȱ nosȱ confirmaȱ queȱ unȱ sectorȱ reducidoȱ deȱ municipios,ȱ losȱ másȱ pobladosȱ yȱ losȱ másȱ “capacitadosȱ políticamente”,ȱfirmanȱmuchosȱmásȱconveniosȱqueȱlosȱqueȱnoȱloȱson.ȱȱ ȱ 348 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ unȱ últimoȱ gráficoȱ puedeȱ situarȱ conȱ precisiónȱ losȱ términosȱ deȱ estaȱ conclusión.ȱSiȱseȱanalizaȱelȱtotalȱdeȱconveniosȱenȱfirmadosȱenȱfunciónȱde,ȱporȱunȱlado,ȱ laȱ estabilidadȱ partidistaȱ delȱ consistorioȱ y,ȱ porȱ otroȱ lado,ȱ laȱ capacidadȱ políticaȱ delȱ municipio,ȱseȱdeberíaȱrepetirȱelȱ patrónȱdeȱencontrarȱelȱmáximoȱnúmeroȱdeȱconveniosȱ firmadosȱ enȱ lasȱ zonasȱ deȱ máximaȱ estabilidadȱ (entreȱ 2Ȭ3ȱ partidos)ȱ yȱ lasȱ zonasȱ deȱ máximaȱcapacidadȱoȱpoblaciónȱpolítica.ȱAsíȱpues,ȱconstruyendoȱlaȱúltimaȱmatrizȱ7x10ȱ deberíaȱaparecerȱlaȱmáximaȱconcentraciónȱhaciaȱlaȱzonaȱsurȬesteȱdeȱlaȱmatriz,ȱesȱdecir,ȱ pocosȱpartidosȱyȱmunicipiosȱmuyȱpobladosȱyȱpolíticamenteȱmuyȱcapaces.ȱAsí,ȱlaȱmatrizȱ arrojaȱestaȱdisposición:ȱȱȱȱȱȱ Gráficoȱ5.13.ȱConveniosȱsegúnȱnúmeroȱdeȱpartidosȱdelȱconsistorioȱyȱpoblaciónȱpolítica.ȱȱ ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Efectivamente,ȱlaȱconfiguraciónȱesȱclara:ȱseȱobservaȱunaȱdiagonalȱclaraȱqueȱvaȱdesdeȱ elȱpuntoȱdeȱlosȱ2Ȭ3ȱpartidosȱyȱ5Ȭ6ȱdeȱcoteȱpoblacionalȱhastaȱlaȱzonaȱdeȱ8Ȭ10ȱdeȱpoblaciónȱ yȱ 1ȱ partido.ȱ Claramenteȱ seȱ configuraȱ unaȱ firmaȱ deȱ conveniosȱ queȱ seȱ distribuyeȱ deȱ formaȱpreferenteȱalrededorȱdeȱlaȱestabilidadȱpartidistaȱyȱqueȱaumentaȱconȱlaȱcapacidadȱ 349 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ políticaȱdeȱlosȱconsistorios.ȱEsȱdecir,ȱlosȱconsistoriosȱconȱmayorȱcantidadȱdeȱelectosȱyȱ conȱmenosȱpartidosȱenȱelȱgobierno,ȱfirmanȱlaȱmayorȱparteȱdeȱlosȱconveniosȱenȱlosȱdoceȱ añosȱ deȱ estudio.ȱ Losȱ patronesȱ deȱ estabilidadȱ yȱ capacidadȱ políticaȱ seȱ configuranȱ asíȱ comoȱelementosȱclaveȱdeȱlaȱfirmaȱdeȱconvenios.ȱ ȱ 5.2ȱElȱcambioȱmedianteȱlaȱmodificaciónȱdeȱlasȱpreferenciasȱdelȱDepartament.ȱ ȱ Esȱ interesanteȱ aprehenderȱ elȱ fenómenoȱ deȱ laȱ firmaȱ deȱ conveniosȱ desdeȱ unaȱ perspectivaȱ queȱ prioriceȱ elȱ contenidoȱ deȱ lasȱ relacionesȱ sobreȱ suȱ análisisȱ enȱ conjunto.ȱ Hastaȱelȱmomentoȱelȱanálisisȱdeȱlosȱconveniosȱhaȱsidoȱagregado,ȱtomandoȱcomoȱpuntoȱ deȱ partidaȱ queȱ losȱ conveniosȱ representan,ȱ enȱ suȱ conjunto,ȱ unaȱ formaȱ homogéneaȱ deȱ adquisiciónȱ deȱ capacidadȱ políticaȱ yȱ deȱ cambioȱ institucional.ȱ Sinȱ embargo,ȱ esȱ posibleȱ detallarȱ algoȱ másȱ estaȱ adquisiciónȱ deȱ capacidadesȱ educativasȱ siȱ analizamosȱ elȱ contenidoȱ concretoȱ deȱ losȱ convenios;ȱ esȱ decir,ȱ noȱ esȱ loȱ mismoȱ firmarȱ unȱ convenioȱ deȱ creaciónȱdeȱunaȱguarderíaȱqueȱunȱconvenioȱdeȱcreaciónȱdeȱunaȱescuelaȱdeȱmúsica,ȱoȱdeȱ cesiónȱdeȱterrenos,ȱoȱdeȱaumentoȱdeȱplazasȱenȱcentros,ȱoȱdeȱimplementaciónȱdeȱplanesȱ deȱtransiciónȱescuelaȬtrabajo.ȱȱ ȱ 5.2.1ȱLaȱdistribuciónȱdeȱlosȱconveniosȱsegúnȱsuȱcontenido.ȱ Elȱ objetoȱ deȱ losȱ conveniosȱ determinaȱ profundamenteȱ laȱ capacidadȱ educativaȱ queȱ adquierenȱlosȱmunicipios.ȱEnȱesteȱsentido,ȱesȱnecesarioȱdesagregarȱelȱcomportamientoȱ deȱlaȱfirmaȱdeȱlosȱconveniosȱenȱfunciónȱdeȱlaȱpolíticaȱpúblicaȱimplementada.ȱEnȱprimerȱ lugarȱ realizoȱ unȱ descriptivoȱ básicoȱ enȱ relaciónȱ conȱ losȱ principalesȱ objetosȱ deȱ losȱ conveniosȱ yȱ posteriormenteȱ analizoȱ hastaȱ quéȱ puntoȱ hayȱ unȱ patrónȱ deȱ direcciónȱ delȱ centroȱenȱlaȱimplementaciónȱdeȱdeterminadasȱpolíticasȱpúblicas,ȱaȱtravésȱdeȱunȱanálisisȱ deȱconcentraciónȱdeȱlaȱagendaȱpolíticaȱdeȱlosȱconvenios.ȱ 350 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ Laȱ distribuciónȱ deȱ laȱ firmaȱ deȱ losȱ conveniosȱ segúnȱ suȱ objetoȱ arrojaȱ losȱ siguientesȱ datosȱagregadosȱparaȱelȱperiodoȱdeȱlosȱdoceȱañosȱestudiados:ȱ Tablaȱ5.25:ȱDistribuciónȱdeȱlosȱconveniosȱsegúnȱobjetoȱ99Ȭ12.ȱ Nȱ %ȱ 3.ȱSoporteȱaȱlaȱestructuraȱeducativaȱ Objetoȱ 2922ȱ 48,04ȱ %ȱAcum.ȱ 48,04ȱ 2.ȱCreaciónȱdeȱcondicionesȱparaȱlaȱmejoraȱeducativaȱ 2086ȱ 34,30ȱ 82,34ȱ 1.ȱCreaciónȱestructuraȱparaȱlaȱprestaciónȱdelȱservicioȱeducativoȱ 970ȱ 15,95ȱ 98,29ȱ 4.ȱAdministraciónȱordinariaȱ 73ȱ 1,20ȱ 99,49ȱ 5.ȱCeseȱdeȱactividadesȱ 31ȱ 0,51ȱ 100ȱ 6082ȱ 100ȱ ȱ Totalȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Laȱ distribuciónȱ acumuladaȱ deȱ losȱ conveniosȱ seȱ correspondeȱ aȱ unaȱ reparticiónȱ basadaȱ enȱ laȱ colaboraciónȱ entreȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ conȱ unȱ carácterȱ deȱ ayudaȱ yȱ deȱ soporteȱdeȱlaȱGeneralitatȱhaciaȱlosȱmunicipios.ȱEnȱefecto,ȱprácticamenteȱlaȱmitadȱdeȱlosȱ conveniosȱ tieneȱ comoȱ objetoȱ elȱ “soporte”ȱ aȱ laȱ estructuraȱ educativaȱ existenteȱ enȱ losȱ municipiosȱ(48.04%ȱdeȱtipoȱ3),ȱaumentandoȱhastaȱunȱ82.34%ȱdelȱtotalȱacumuladoȱsiȱleȱ añadimosȱelȱ34.30%ȱqueȱsignificanȱlosȱconveniosȱqueȱimplementanȱpolíticasȱdestinadasȱ aȱlaȱcreaciónȱdeȱcondicionesȱparaȱlaȱmejoraȱeducativaȱ(tipoȱ2).ȱElȱ16%ȱdeȱlosȱconvenios,ȱ seȱdestinaȱaȱlaȱcreaciónȱdeȱestructurasȱeducativas,ȱdondeȱelȱgobiernoȱlocalȱesȱunȱactorȱ relevanteȱ enȱ elȱ procesoȱ educativoȱ (tipoȱ 1).ȱ Estaȱ últimaȱ categoríaȱ estáȱ muyȱ lejosȱ enȱ númerosȱabsolutosȱyȱenȱporcentajes,ȱyȱseȱconfiguraȱcomoȱlaȱcategoríaȱmenosȱhabitualȱ deȱlasȱtresȱsustantivas;ȱperoȱsinȱembargoȱesȱlaȱqueȱimplicaȱunȱmayorȱcompromisoȱparaȱ losȱ gobiernosȱ locales.ȱ Laȱ estructuraȱ agregadaȱ pareceȱ confirmarȱ queȱ laȱ relaciónȱ entreȱ ambosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱseȱfundamentaȱenȱlaȱprestaciónȱdeȱayudaȱyȱsoporteȱdesdeȱelȱ centroȱ político,ȱ másȱ queȱ enȱ unaȱ voluntadȱ predominanteȱ deȱ dotarȱ aȱ losȱ gobiernosȱ localesȱdeȱestructurasȱeducativasȱestables.ȱ Porȱotroȱlado,ȱlaȱevoluciónȱdeȱlasȱrelacionesȱenȱfunciónȱdeȱsuȱobjetoȱpresentaȱunosȱ patronesȱdeȱcomportamientoȱdiferenciadosȱyȱrelativamenteȱclaros,ȱsegúnȱseȱdesprendeȱ deȱlosȱsiguientesȱgráficosȱ(Gráficosȱ5.14ȱyȱ5.15).ȱȱ ȱ ȱ 351 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Gráficoȱ5.14.ȱEvoluciónȱdeȱlosȱconveniosȱsegúnȱsuȱobjetoȱ99Ȭ12.ȱ ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ Gráficoȱ5.15.ȱEvoluciónȱacumuladaȱdeȱlosȱconveniosȱsegúnȱsuȱobjetoȱ99Ȭ12.ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ ȱ ȱ Enȱ primerȱ lugar,ȱ seȱ constataȱ queȱ lasȱ categoríasȱ deȱ convenioȱ 4ȱ yȱ 5ȱ Ȭlasȱ deȱ administraciónȱ ordinariaȱ yȱ ceseȱ deȱ actividadesȬ,ȱ sonȱ muyȱ marginalesȱ yȱ relativamenteȱ constantesȱ enȱ elȱ tiempo.ȱ Enȱ segundoȱ lugar,ȱ elȱ objetoȱ convenialȱ másȱ habitualȱ esȱ elȱ deȱ tipoȱ3,ȱdeȱsoporteȱaȱlaȱestructuraȱeducativaȱyaȱexistenteȱsobreȱelȱterritorio,ȱqueȱpresentaȱ unȱ patrónȱ deȱ comportamientoȱ algoȱ particular.ȱ Estosȱ conveniosȱ tienenȱ unȱ 352 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ comportamientoȱclaramenteȱcíclicoȱenȱsuȱvertienteȱlongitudinalȱ(añoȱaȱaño):ȱlaȱfirmaȱdeȱ conveniosȱseȱrelajaȱenȱlosȱañosȱpostȬelectoralesȱ(2000,ȱ2004,ȱ2007)ȱyȱpresentaȱlosȱpicosȱ deȱ losȱ ciclosȱ enȱ losȱ añosȱ preȬelectoralesȱ (2003,ȱ 2006ȱ yȱ espectacularmenteȱ 2010);ȱ Sinȱ embargo,ȱ enȱ suȱ vertienteȱ acumulada,ȱ seȱ comportanȱ deȱ formaȱ relativamenteȱ peroȱ relativamenteȱconstante,ȱinclusoȱteniendoȱenȱcuentaȱelȱespectacularȱañoȱ2010.ȱ Enȱ segundoȱ lugar,ȱ losȱ conveniosȱ deȱ objetoȱ tipoȱ 2ȱ presentanȱ unȱ comportamientoȱ distintoȱ yaȱ queȱ muestranȱ unȱ crecimientoȱ constanteȱ yȱ relativamenteȱ sostenidoȱ enȱ elȱ tiempo.ȱSeȱtrataȱdeȱlosȱconveniosȱqueȱevolucionanȱdeȱformaȱmásȱevidenteȱduranteȱestosȱ 12ȱaños;ȱtantoȱenȱelȱanálisisȱlongitudinalȱañoȱaȱaño,ȱcomoȱenȱelȱacumulado,ȱlaȱevoluciónȱ crecienteȱ esȱ constanteȱ yȱ sostenida;ȱ deȱ hecho,ȱ elȱ crecimientoȱ acumuladoȱ exȱ prácticamenteȱexponencial.ȱYȱésteȱesȱunȱdatoȱmuyȱrelevanteȱporqueȱseȱtrataȱlaȱtipologíaȱ deȱ conveniosȱ queȱ incluyeȱ loȱ queȱ laȱ literaturaȱ haȱ consideradoȱ comoȱ algunasȱ deȱ lasȱ principalesȱpolíticasȱeducativasȱlocalesȱnoȱestructurales:ȱplanesȱdeȱentorno,ȱactividadesȱ complementariasȱ específicasȱ paraȱ alumnosȱ deȱ ESOȱ enȱ dificultades,ȱ programasȱ deȱ transiciónȱ escuelaȬtrabajo,ȱ escuelasȱ abiertas,ȱ formaciónȱ deȱ adultos…ȱ Estosȱ conveniosȱ sonȱ losȱ queȱ buscanȱ “atacar”ȱ elementosȱ deȱ entornoȱ queȱ seȱ consideranȱ potencialesȱ perturbadoresȱ delȱ progresoȱ educativo,ȱ yȱ sonȱ losȱ queȱ buscanȱ asociarȱ laȱ actividadȱ educativaȱ “dura”ȱ oȱ regladaȱ deȱ laȱ administraciónȱ educativaȱ conȱ elȱ potencialȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ comoȱ losȱ másȱ cercanosȱ alȱ ciudadano.ȱ Asíȱ pues,ȱ suȱ incrementoȱ constanteȱ enȱ elȱ tiempoȱ indicaȱ que,ȱ efectivamente,ȱ seȱ trataȱ deȱ unȱ tipoȱ deȱ políticasȱ queȱ sonȱcadaȱvezȱmásȱpresentesȱenȱelȱquehacerȱdiarioȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱȱ Finalmente,ȱ losȱ conveniosȱ deȱ tipoȱ 1ȱ tambiénȱ muestranȱ unȱ patrónȱ deȱ crecimientoȱ relativamenteȱsostenidoȱenȱelȱtiempo.ȱEnȱnúmerosȱabsolutosȱsonȱlosȱmenosȱfirmadosȱdeȱ losȱ tresȱ principalesȱ objetosȱ (970ȱ enȱ dosȱ años),ȱ peroȱ esȱ queȱ sonȱ tambiénȱ losȱ queȱ comprometenȱenȱmayorȱmedidaȱaȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱGeneralmenteȱsuȱfirmaȱimplicaȱ laȱadquisiciónȱdeȱunaȱgranȱcapacidadȱeducativa,ȱdeȱunaȱmayorȱvisibilidadȱpúblicaȱenȱ relaciónȱconȱlasȱpolíticasȱeducativas,ȱperoȱrepresentaȱtambiénȱunȱenormeȱcompromisoȱ aȱ nivelȱ presupuestarioȱ yȱ deȱ gestión.ȱ Laȱ evoluciónȱ anualȱ muestraȱ tambiénȱ unȱ crecimientoȱsostenidoȱqueȱtanȱsóloȱmuestraȱunaȱsuaveȱtendenciaȱdecrecienteȱenȱlosȱtresȱ 353 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ últimosȱ años,ȱ mientrasȱ queȱ elȱ acumuladoȱ presentaȱ unaȱ curvaȱ deȱ crecimientoȱ queȱ evolucionaȱdeȱformaȱmenosȱevidenteȱqueȱlaȱdeȱlosȱtiposȱ2ȱyȱ3,ȱperoȱqueȱtambiénȱcreceȱ constante.ȱȱ Estosȱ crecimientosȱ constantesȱ seȱ explican,ȱ enȱ parte,ȱ porȱ unaȱ voluntadȱ explícitaȱ deȱ colaboraciónȱeducativaȱconȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱComoȱseȱverá,ȱexistenȱdiferenciasȱenȱ elȱ objetoȱ deȱ loȱ conveniosȱ yȱ tambiénȱ enȱ laȱ extensiónȱ deȱ laȱ actividadȱ convenialȱ segúnȱ variablesȱpolíticasȱoȱdeȱentornoȱeducativo,ȱperoȱenȱcualquierȱcasoȱesȱinnegableȱqueȱlaȱ adquisiciónȱ deȱ capacidadesȱ educativasȱ porȱ parteȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ bebeȱ enȱ buenaȱ medidaȱ deȱ esteȱ incrementoȱ constanteȱ deȱlasȱ relacionesȱ yȱ lasȱ interdependenciasȱ institucionales.ȱȱ Paraȱ finalizarȱ conȱ elȱ análisisȱ delȱ comportamientoȱ longitudinalȱ deȱ losȱ convenios,ȱ esȱ importanteȱdestacarȱtambiénȱelȱpuntoȱdeȱcesuraȱqueȱsignificaȱelȱañoȱ2005.ȱEnȱesteȱañoȱ comienzanȱaȱtenerȱefectoȱlosȱacuerdosȱentreȱelȱDepartamentȱyȱlaȱcomisiónȱcreadaȱparaȱelȱ despliegueȱ deȱ laȱ educaciónȱ aȱ nivelȱ local,ȱ laȱ Comissióȱ Mixtaȱ Departamentȱ d’Eduacióȱ iȱ Entitatsȱ Municipalistes274.ȱ Éstaȱ comisión,ȱ noȱ estrictamenteȱ intergubernamental275,ȱ tieneȱ comoȱ objetoȱ analizar,ȱ estudiarȱ yȱ desplegarȱ lasȱ posiblesȱ espaciosȱ deȱ colaboraciónȱ educativaȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales276.ȱPeroȱsuȱimportanciaȱtambiénȱseȱpuedeȱcuantificarȱ puestoȱ queȱ aȱ partirȱ deȱ 2005,ȱ seȱ firmanȱ desdeȱ laȱ constituciónȱ deȱ estaȱ comisiónȱ prácticamenteȱelȱ69%ȱdeȱlosȱconveniosȱtipoȱ1,ȱelȱ77%ȱdeȱlosȱdeȱtipoȱ2ȱyȱelȱ66%ȱdeȱtipoȱ3.ȱ Esȱ decir,ȱ ȱ elȱ impactoȱ deȱ laȱ creaciónȱ deȱ unȱ espacioȱ institucionalizadoȱ deȱ discusiónȱ yȱ negociaciónȱ política,ȱ pareceȱ incrementarȱ losȱ recursosȱ aȱ disposiciónȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales.ȱOtraȱcosaȱesȱcomoȱseȱrepartenȱestosȱrecursosȱyȱqueȱnaturalezaȱtienen.ȱComoȱseȱ haȱ visto,ȱ elȱ contenidoȱ deȱ muchosȱ deȱ losȱ conveniosȱ seȱ justificaȱ porȱ lasȱ transferenciasȱ ȱ Creadaȱ porȱ ORDREȱ EDC325/2005,ȱ d’11ȱ deȱ juliol,ȱ estableceȱ enȱ suȱ artículoȱ 1ȱ “Esȱ creaȱ laȱ Comissióȱ Mixtaȱ Departamentȱ dȇEducacióȱ iȱ Entitatsȱ Municipalistes,ȱ Federacióȱ deȱ Municipisȱ deȱ Catalunyaȱ iȱ Associacióȱ Catalanaȱ deȱ MunicipisȱiȱComarques,ȱcomȱaȱòrganȱpermanentȱdeȱcolȉlaboracióȱiȱcoordinacióȱentreȱlȇAdministracióȱeducativaȱdeȱlaȱ Generalitatȱ deȱ Catalunyaȱ iȱ lesȱ entitatsȱ representativesȱ deȱ lȇAdministracióȱ localȱ enȱ elȱ desenvolupamentȱ deȱ lesȱ polítiquesȱeducativesȱ(…)”.ȱ 275ȱ Noȱ esȱ intergubernamentalȱ puestoȱ queȱ laȱ contraparteȱ deȱ laȱ Generalitatȱ noȱ sonȱ gobiernos,ȱ sinoȱ asociacionesȱ delegadasȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales.ȱ Aȱ diferenciaȱ deȱ lasȱ comisionesȱ EstadoȬComunidadesȱ Autónomas,ȱesȱimpensableȱconferenciasȱdondeȱseȱtenganȱcomoȱcontraparteȱaȱ947ȱgobiernos.ȱȱ 276ȱSeȱencargaȱdeȱlasȱrelacionesȱentreȱambosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱenȱesteȱtipoȱdeȱpolíticas,ȱproponeȱlíneasȱdeȱ actuaciónȱconjunta,ȱasíȱcomoȱcoordinaȱlasȱdistintasȱlíneasȱdeȱcooperaciónȱestablecidas.ȱ 274 354 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ económicasȱ queȱ representan.ȱ Yaȱ seȱ hanȱ analizadoȱ losȱ conveniosȱ comoȱ recursosȱ (verȱ secciónȱ 5.1.2),ȱ peroȱ puedeȱ serȱ importanteȱ analizarlosȱ tambiénȱ comoȱ elementosȱ deȱ controlȱoȱdirecciónȱeconómicaȱporȱparteȱdelȱcentroȱpolítico.ȱ ȱ 5.2.2ȱLaȱdistribuciónȱdeȱlosȱconveniosȱsegúnȱsuȱestructuraȱeconómica.ȱ Paraȱ analizarȱ esteȱ aspectoȱ hayȱ queȱ detallarȱ laȱ inclusiónȱ oȱ noȱ deȱ financiaciónȱ porȱ parteȱdeȱlaȱGeneralitat277.ȱLaȱideaȱdeȱqueȱlasȱrelacionesȱinterinstitucionalesȱseȱvehiculanȱ preferentementeȱalrededorȱdeȱlaȱcolaboraciónȱtambiénȱdeȱtipoȱeconómico,ȱdeȱsoporteȱaȱ actividadesȱ yaȱ existentesȱ oȱ deȱ ayudaȱ educativa,ȱ seȱ refuerzaȱ alȱ comprenderȱ queȱ losȱ conveniosȱdeȱtipoȱ2ȱyȱ3,ȱlosȱmásȱfirmados,ȱimplicanȱgastoȱporȱparteȱdelȱcentroȱpolítico;ȱ Losȱconveniosȱtipoȱ1,ȱqueȱrepresentanȱmayoresȱcuotasȱdeȱcompromisoȱeducativoȱdeȱlosȱ gobiernosȱlocales,ȱtienenȱmenosȱayudaȱfinancieraȱdirectaȱdelȱcentroȱpolíticoȱeȱimplicanȱ sistemáticamenteȱmásȱgastoȱestructuralȱparaȱlosȱconsistorios.ȱȱȱ Tablaȱ5.26:ȱexistenciaȱdeȱgastoȱdeȱlaȱGeneralitatȱsegúnȱobjetoȱdelȱconvenioȱ99Ȭ12.ȱ Objetoȱȱ 1.ȱCreaciónȱestructuraȱparaȱlaȱprestaciónȱdelȱservicioȱeducativoȱ 2.ȱCreaciónȱdeȱcondicionesȱparaȱlaȱmejoraȱeducativaȱ 3.ȱSoporteȱaȱlaȱestructuraȱeducativaȱ 4.ȱAdministraciónȱordinariaȱ 5.ȱCeseȱdeȱactividadesȱ Totalȱȱ Síȱ 99ȱ 1389ȱ 2408ȱ 8ȱ 6ȱ 3910ȱ %ȱSíȱ 10,21ȱ 66,59ȱ 82,41ȱ 10,96ȱ 19,35ȱ 64,28ȱ Noȱ 871ȱ 697ȱ 514ȱ 65ȱ 25ȱ 2172ȱ %ȱNoȱ 89,79ȱ 33,41ȱ 17,59ȱ 89,04ȱ 80,65ȱ 35,72ȱ Totalȱ 970ȱ 2086ȱ 2922ȱ 73ȱ 31ȱ 6082ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Talȱyȱcomoȱseȱpuedeȱcomprobar,ȱunaȱrelevanteȱmayoríaȱdeȱlosȱconveniosȱincluyenȱ gastoȱporȱparteȱdelȱcentroȱpolítico.ȱSinȱdesagregar,ȱunȱ64.28%ȱdeȱlosȱconveniosȱincluyenȱ gastoȱporȱparteȱdeȱlaȱGeneralitat,ȱperoȱseȱobservanȱdiferenciasȱnotablesȱenȱfunciónȱdelȱ objeto.ȱ Específicamenteȱ losȱ conveniosȱ deȱ soporteȱ aȱ laȱ estructuraȱ educativaȱ (tipoȱ 3)ȱ ȱ Laȱ dimensiónȱ económicaȱ deȱ losȱ conveniosȱ tanȱ sóloȱ estáȱ recogidaȱ deȱ formaȱ dicotómicaȱ yȱ paraȱ ambosȱ nivelesȱdeȱgobierno:ȱ“existe”ȱoȱ“noȱexiste”,ȱpuestoȱqueȱmuchasȱvecesȱelȱtextoȱsóloȱenunciaȱelȱgastoȱdeȱformaȱ genérica,ȱ oȱ sobreȱ fórmulasȱ queȱ hacenȱ referenciaȱ aȱ unȱ determinadoȱ porcentajeȱ delȱ gastoȱ queȱ naceȱ deȱ laȱ implementaciónȱ delȱ convenio.ȱ Finalmente,ȱ yȱ despuésȱ deȱ considerarlo,ȱ creoȱ queȱ noȱ seȱ dabanȱ lasȱ condicionesȱ necesariasȱ paraȱ poderȱ profundizarȱ yȱ detallarȱ losȱ flujosȱ económicosȱ garantizandoȱ elȱ rigorȱ académico.ȱNoȱesȱposibleȱdeterminar,ȱniȱdeȱformaȱaproximada,ȱlosȱlasȱcantidadesȱeconómicasȱqueȱimplicanȱ laȱ cooperaciónȱ entreȱ laȱ Generalitatȱ yȱ losȱ entesȱ localesȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ informaciónȱ públicaȱ existenteȱ yȱ disponible.ȱ 277 355 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ incluyenȱ gastoȱ directoȱ porȱ parteȱ delȱ centroȱ políticoȱ enȱ unȱ destacableȱ 82.41%ȱ deȱ losȱ casos.ȱ Además,ȱ unȱ 66.59%ȱ deȱ losȱ deȱ tipoȱ 2ȱ tambiénȱ incluyenȱ financiaciónȱ directaȱ porȱ parteȱdelȱcentroȱpolítico;ȱmientrasȱqueȱlosȱconveniosȱtipoȱ1ȱprácticamenteȱnoȱconsignanȱ gastoȱdirectoȱenȱelȱmomentoȱdeȱfirmarȱelȱconvenio.ȱElloȱconfiguraȱdefinitivamenteȱunȱ sistemaȱ deȱ relaciónȱ queȱ pivotaȱ fuertementeȱ alrededorȱ deȱ laȱ contraprestaciónȱ económica.ȱ Sinȱ embargo,ȱ seȱ trataȱ deȱ unaȱ relaciónȱ bidireccionalȱ y,ȱ porȱ loȱ tanto,ȱ esȱ necesarioȱconocerȱtambiénȱlaȱparticipaciónȱeconómicaȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱEnȱesteȱ sentido,ȱ podemosȱ matizarȱ laȱ relaciónȱ siȱ tenemosȱ enȱ cuentaȱ enȱ queȱ objetosȱ tambiénȱ participanȱ económicamenteȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ yȱ observarȱ siȱ hayȱ patronesȱ deȱ comportamientoȱdiferenciadosȱuȱhomogéneos.ȱȱ Tablaȱ5.27:ȱexistenciaȱdeȱgastoȱlocalȱsegúnȱobjetoȱdelȱconvenioȱ99Ȭ12.ȱ Objetoȱȱ 1.ȱCreaciónȱestructuraȱparaȱlaȱprestaciónȱdelȱservicioȱeducativoȱ 2.ȱCreaciónȱdeȱcondicionesȱparaȱlaȱmejoraȱeducativaȱ 3.ȱSoporteȱaȱlaȱestructuraȱeducativaȱ 4.ȱAdministraciónȱordinariaȱ 5.ȱCeseȱdeȱactividadesȱ Totalȱȱ Síȱ 424ȱ 1430ȱ 1621ȱ 21ȱ 9ȱ 3505ȱ %Síȱ 43,71ȱ 68,55ȱ 55,48ȱ 28,77ȱ 29,03ȱ 57,63ȱ Noȱ 545ȱ 652ȱ 1298ȱ 51ȱ 22ȱ 2568ȱ %Noȱ Blancoȱ %Bl.ȱ 56,19ȱ 1ȱ 0,10ȱ 31,26ȱ 4ȱ 0,19ȱ 44,42ȱ 3ȱ 0,10ȱ 69,86ȱ 1ȱ 1,37ȱ 70,97ȱ 0ȱ 0,00ȱ 42,22ȱ 9ȱ 0,15ȱ Totalȱ 970ȱ 2086ȱ 2922ȱ 73ȱ 31ȱ 6082ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Comoȱseȱpuedeȱobservar,ȱlosȱgobiernosȱlocalesȱtambiénȱparticipanȱeconómicamenteȱ enȱlaȱrelación.ȱAsí,ȱesȱsignificativoȱconstatarȱqueȱtambiénȱhayȱaportaciónȱfinancieraȱenȱ unȱ 57.63%ȱ delȱ totalȱ deȱ losȱ convenios,ȱ peroȱ queȱ sinȱ embargoȱ lasȱ aportacionesȱ económicasȱvaríanȱprofundamenteȱenȱfunciónȱdelȱobjetoȱdelȱconvenio.ȱTambiénȱenȱlosȱ conveniosȱ tipoȱ 2ȱ yȱ tipoȱ 3ȱ laȱ participaciónȱ económicaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ esȱ relevante,ȱconȱunȱ68.55%ȱyȱunȱ55.48%,ȱrespectivamente,ȱperoȱconȱmenorȱintensidadȱqueȱ laȱGeneralitat.ȱElloȱrefuerzaȱlaȱideaȱdeȱunaȱcolaboraciónȱmutuaȱdondeȱambosȱnivelesȱdeȱ gobiernoȱ aportanȱ financiación,ȱ peroȱ dondeȱ laȱ Generalitatȱ esȱ ligeramenteȱ preponderante.ȱ Enȱ relaciónȱ conȱ losȱ conveniosȱ tipoȱ 1,ȱ losȱ másȱ ligadosȱ aȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱesȱnecesarioȱpuntualizarȱque,ȱaȱpesarȱdeȱqueȱelȱporcentajeȱdeȱconveniosȱtipoȱ1ȱ conȱfinanciaciónȱesȱdelȱ43.71%,ȱenȱrealidadȱseȱtrataȱdeȱobjetosȱqueȱsonȱeconómicamenteȱ muyȱrelevantesȱparaȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱSeȱtrataȱdeȱinstrumentosȱqueȱnoȱconsagranȱ 356 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ gastoȱenȱelȱtextoȱdelȱconvenioȱperoȱqueȱenȱprácticamenteȱtodosȱlosȱcasosȱcomprometenȱ deȱformaȱduraderaȱyȱestructuralȱlosȱpresupuestosȱmunicipales278.ȱȱȱ ȱ 5.2.2.1ȱLaȱinteracciónȱeconómicaȱ Finalmente,ȱ cabeȱ considerarȱ queȱ todaȱ laȱ literaturaȱ sobreȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱ destacaȱ laȱ importanciaȱ deȱ lasȱ transferenciasȱ económicasȱ entreȱ nivelesȱdeȱgobiernoȱcomoȱindicadorȱdelȱgradoȱdeȱdependencia,ȱcontrolȱoȱcapacidadȱdeȱ actuaciónȱentreȱlosȱnivelesȱdeȱgobierno.ȱAsí,ȱunaȱpredominanciaȱdelȱcentroȱpolíticoȱenȱ laȱ provisiónȱ deȱ recursosȱ económicosȱ ofreceríaȱ unȱ patrónȱ deȱ dirección,ȱ impulsoȱ oȱ control;ȱ porȱ elȱ contrario,ȱ situacionesȱ deȱ equilibrio,ȱ dondeȱ ambosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ colaboranȱ enȱ losȱ mismosȱ términosȱ económicos,ȱ oȱ dondeȱ sóloȱ existanȱ prestacionesȱ económicasȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ preconfiguraríanȱ unȱ tipoȱ deȱ colaboraciónȱ másȱ respetuosoȱ conȱ elȱ carácterȱ políticoȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ yȱ permitiríanȱ unȱ aumentoȱ deȱ laȱ capacidadȱ deȱ acciónȱ noȱ sujetaȱ aȱ losȱ condicionantesȱ delȱ centroȱ político.ȱ Alȱ encontrarnosȱanteȱunaȱrelaciónȱbidireccionalȱesȱnecesario,ȱporȱloȱtanto,ȱconocerȱtambiénȱ cómoȱ sucedenȱ lasȱ interaccionesȱ entreȱ ambosȱ nivelesȱ deȱ gobierno.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ puedeȱserȱrelevanteȱrealizarȱunaȱcodificaciónȱqueȱpermitaȱtomarȱenȱcuentaȱlasȱȱcuatroȱ distintasȱposibilidadesȱanteȱlaȱexistenciaȱoȱinexistenciaȱdeȱaportaciónȱeconómicaȱenȱlosȱ convenios.ȱ Partoȱ deȱ laȱ baseȱ deȱ queȱ laȱ existenciaȱ deȱ transferenciasȱ desdeȱ elȱ centroȱ políticoȱ aȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ siempreȱ implicaȱ unȱ ciertoȱ controlȱ oȱ capacidadȱ impositiva.ȱ Correlativamente,ȱ consideroȱ queȱ laȱ ausenciaȱ deȱ financiaciónȱ delȱ centroȱ políticoȱ favoreceȱ laȱ libreȱ expresiónȱ deȱ laȱ capacidadȱ autónomaȱ deȱ actuaciónȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales.ȱ Así,ȱ encontraríamosȱ cuatroȱ posibilidadesȱ distintasȱ paraȱ cadaȱ convenioȱqueȱexpresanȱdeȱformaȱteóricaȱelȱgradoȱdeȱcontrolȱoȱlibertadȱqueȱimplicaȱcadaȱ convenio.ȱLaȱconceptualizaciónȱseȱrecogeȱenȱlaȱsiguienteȱtabla:ȱȱ ȱ ȱ Pensemosȱ enȱelȱ ejemploȱdeȱ laȱ guardería.ȱ Enȱ elȱ convenioȱdeȱ creaciónȱ deȱ laȱ guarderíaȱ noȱ acostumbraȱaȱ estarȱconsagradoȱexpresamenteȱningúnȱgastoȱlocalȱdirectoȱdeȱlaȱejecuciónȱdelȱconvenioȱpero,ȱsinȱembargo,ȱ laȱ afectaciónȱ presupuestariaȱ deȱ gestionarȱ unaȱ guarderíaȱ localȱ esȱ muyȱ importanteȱ yȱ estructuralmenteȱ duradera.ȱȱ 278 357 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Tablaȱ5.28:ȱEstructuraȱdeȱfinanciaciónȱdeȱlosȱconveniosȱyȱlaȱconceptualizaciónȱdeȱlaȱrelación.ȱ Financiaciónȱ Generalitatȱ Financiaciónȱ Localȱ Código Conceptualizaciónȱdeȱla relaciónȱeconómicaȱ Noȱ Síȱ 1ȱ Autonomíaȱ Noȱ Noȱ 2ȱ Colaboraciónȱ Síȱ Síȱ 3ȱ Servidumbreȱ Síȱ Noȱ 4ȱ Jerarquíaȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdeȱlaȱcodificaciónȱdeȱlosȱconveniosȱ ȱ Enȱ primerȱ lugar,ȱ asumoȱ queȱ lasȱ partidasȱ económicasȱ incluidasȱ enȱ elȱ textoȱ delȱ convenioȱ loȱ sonȱ paraȱ unaȱ finalidadȱ concreta,ȱ yȱ noȱ sonȱ merasȱ transferenciasȱ incondicionadasȱdeȱcapital.ȱEnȱsegundoȱlugar,ȱasumoȱqueȱcuandoȱnoȱhayȱfinanciaciónȱ loȱ queȱ ocurreȱ esȱ queȱ laȱ parteȱ noȱ financiadoraȱ sencillamenteȱ colaboraȱ enȱ laȱ ejecuciónȱ medianteȱ elȱ conocimientoȱ experto,ȱ aportandoȱ coberturaȱ legalȱ oȱ mejorandoȱ enȱ laȱ implementaciónȱ deȱ laȱ políticaȱ establecidaȱ porȱ elȱ convenio.ȱ Enȱ tercerȱ lugar,ȱ consideroȱ queȱenȱlosȱcasosȱenȱqueȱexisteȱfinanciaciónȱporȱparteȱdelȱcentroȱpolítico,ȱéstaȱsiempreȱseȱ comportaȱ enȱ elȱ sentidoȱ deȱ condicionarȱ elȱ gastoȱ enȱ relaciónȱ conȱ unȱ objetivoȱ concreto.ȱ Ademásȱ enȱ elȱ análisisȱ conjuntoȱ deȱ diversosȱ artículosȱ deȱ laȱ ȱ Lleiȱ Catalanaȱ d’Educacióȱ laȱ mayorȱ parteȱ deȱ lasȱ aportacionesȱ económicasȱ delȱ centroȱ políticoȱ conllevanȱ queȱ elȱ servicioȱ financiadoȱ debeȱ ajustarseȱ aȱ lasȱ mismasȱ condicionesȱ queȱ losȱ prestadosȱ porȱ laȱ Generalitatȱo,ȱsubsidiariamente,ȱalȱcumplimentoȱdeȱlaȱnormativaȱyȱlasȱ directricesȱqueȱ éstaȱ establezca.ȱ Estaȱ esȱ unaȱ prevenciónȱ legalȱ queȱ implicaȱ queȱ laȱ mayorȱ parteȱ deȱ laȱ financiaciónȱ económicaȱ aportadaȱ desdeȱ elȱ centroȱ políticoȱ loȱ esȱ paraȱ unaȱ finalidadȱ concretaȱ y,ȱ enȱ suȱ defecto,ȱ seȱ deberáȱ ajustarȱ aȱ unosȱ criteriosȱ predeterminadosȱ porȱ elȱ centroȱpolítico.ȱ Así,ȱ definoȱ lasȱ cuatroȱ combinacionesȱ económicasȱ enȱ baseȱ aȱ unȱ contínuumȱ teóricoȱ queȱvaȱdesdeȱlosȱconveniosȱmásȱrespetuososȱconȱlaȱcapacidadȱdeȱacciónȱautónomaȱdeȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ (financiaciónȱ localȱ sinȱ financiaciónȱ delȱ centroȱ político),ȱ hastaȱ aquellosȱ queȱ tienenȱ sentidoȱ tanȱ sóloȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ transferenciaȱ deȱ capitalȱ delȱ centroȱ político,ȱ yȱ queȱ fundamentanȱ suȱ existenciaȱ enȱ relaciónȱ conȱ laȱ propiaȱ transferenciaȱ deȱ capitalȱ (estoȱ es,ȱ sinȱ financiaciónȱ localȱ yȱ conȱ financiaciónȱ delȱ centroȱ político).ȱ Asíȱ lasȱ cuatroȱposibilidadesȱson:ȱ 358 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ 1. Autonomía:ȱexisteȱfinanciaciónȱtanȱsóloȱdelȱgobiernoȱlocalȱyȱelȱcentroȱpolíticoȱseȱ comportaȱ tanȱ sóloȱ comoȱ partenaireȱ deȱ laȱ relación,ȱ dándoleȱ coberturaȱ jurídica,ȱ oȱ aportandoȱ knowȬhow,ȱ oȱ mediosȱ materialesȱ sinȱ nuevasȱ aportacionesȱ directasȱ deȱ capital.ȱ Seȱ trataȱ deȱ conveniosȱ donde,ȱ alȱ menosȱ teóricamente,ȱ laȱ capacidadȱ deȱ actuaciónȱ delȱ gobiernoȱ localȱ dependeȱ básicamenteȱ deȱ suȱ propiaȱ actividadȱ yȱ capacidadȱeconómica,ȱsinȱnecesitarȱrecursosȱfinancierosȱdelȱcentroȱpolítico.ȱ 2. Colaboración:ȱconsideroȱqueȱseȱdaȱcolaboraciónȱenȱtérminosȱdeȱigualdadȱcuandoȱ ningunoȱdeȱlosȱdosȱnivelesȱaportaȱfinanciaciónȱyȱseȱlimitanȱaȱunȱacuerdoȱsobreȱ unaȱdeterminadaȱorientaciónȱpolítica,ȱunosȱobjetivosȱaȱconseguir.ȱEntiendoȱqueȱ sinȱ transferenciasȱ económicasȱ noȱ esȱ posibleȱ determinarȱ elȱ predominioȱ económicoȱdeȱunoȱuȱotroȱdeȱlosȱnivelesȱdeȱgobiernoȱenȱelȱconvenioȱyȱporȱloȱtantoȱ presumoȱqueȱlaȱcolaboraciónȱseȱproduceȱenȱtérminosȱdeȱigualdad.ȱȱ 3. Servidumbre:ȱ esteȱ esȱ elȱ escenarioȱ dondeȱ ambosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ aportanȱ transferenciasȱ financierasȱ paraȱ laȱ realizaciónȱ deȱ unȱ objetivo.ȱ Loȱ conceptualizoȱ comoȱservidumbreȱpuestoȱqueȱpresupongoȱqueȱlaȱpolíticaȱuȱobjetoȱdelȱconvenioȱ noȱ seȱ podríaȱ realizarȱ sinȱ laȱ presenciaȱ económicaȱ delȱ centroȱ político.ȱ Siȱ elloȱ noȱ fueraȱasí,ȱsiȱelȱgobiernoȱlocalȱnoȱnecesitaraȱlaȱaportaciónȱdelȱcentroȱparaȱllevarȱaȱ caboȱ laȱ política,ȱ probablementeȱ noȱ seríaȱ necesarioȱ firmarȱ unȱ convenioȱ deȱ colaboración,ȱ oȱ seȱ firmaríaȱ sinȱ aportaciónȱ económicaȱ delȱ centroȱ político.ȱ Siȱ seȱ firmaȱunȱconvenioȱdondeȱhayȱaportaciónȱdelȱDepartamentȱasumoȱqueȱseȱgeneraȱ unȱ escenarioȱ deȱ unaȱ ciertaȱ dependenciaȱ porȱ parteȱ delȱ gobiernoȱ localȱ paraȱ laȱ implementaciónȱ deȱ laȱ política.ȱ Tambiénȱ seȱ puedeȱ conceptualizarȱ comoȱ queȱ elȱ centroȱ políticoȱ promociona,ȱ medianteȱ laȱ aportaciónȱ financiera,ȱ unȱ determinadoȱ tipoȱdeȱpolíticas.ȱȱ 4. Jerarquía:ȱ estaȱ opciónȱ seȱ identificaȱ conȱ aquellosȱ conveniosȱ queȱ noȱ disponenȱ deȱ financiaciónȱ localȱ yȱ síȱ disponenȱ deȱ transferenciaȱ financieraȱ desdeȱ elȱ centroȱ político.ȱDeȱformaȱteórica,ȱéstaȱesȱlaȱcombinaciónȱmásȱlesivaȱdeȱlaȱcapacidadȱdeȱ actuaciónȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ puestoȱ queȱ seȱ trataȱ deȱ unaȱ políticaȱ queȱ tanȱ sóloȱ cuentaȱ conȱ laȱ financiaciónȱ delȱ centroȱ políticoȱ paraȱ serȱ implementada.ȱ Esȱ 359 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ decir,ȱ aȱ nivelȱ económico,ȱ elȱ convenioȱ reflejaȱ unaȱ aportaciónȱ delȱ centroȱ queȱ seȱ ejecutaȱ conȱ elȱ gobiernoȱ local.ȱ Estosȱ conveniosȱ puedenȱ suponerȱ unȱ aumentoȱ deȱ lasȱ capacidadesȱ educativasȱ deȱ losȱ municipios,ȱ peroȱ reflejanȱ tambiénȱ queȱ sinȱ laȱ aportaciónȱdelȱcentroȱpolíticoȱésasȱcapacidadesȱpodríanȱnoȱobtenerse.ȱȱ Esȱ unaȱ construcciónȱ relevanteȱ puestoȱ queȱ permiteȱ construirȱ unȱ indicadorȱ homogéneoȱparaȱmedirȱhastaȱquéȱpuntoȱlosȱconveniosȱseȱmanifiestanȱcomoȱelementosȱ deȱ controlȱ yȱ direcciónȱ deȱ lasȱ relaciones,ȱ alȱ menosȱ enȱ suȱ aspectoȱ económico.ȱ Losȱ siguientesȱgráficosȱdetallanȱlaȱrelaciónȱeconómicaȱqueȱseȱestableceȱenȱfunciónȱdelȱobjetoȱ delȱconvenioȱyȱsuȱmagnitudȱenȱrelaciónȱconȱelȱconjuntoȱdeȱrelaciones:ȱȱ Gráficoȱ5.16.ȱEstructuraȱeconómicaȱdeȱlosȱconveniosȱsegúnȱobjeto.ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ 360 ȱ 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ ȱ Gráficoȱ5.17.ȱVolumenȱdeȱlosȱconveniosȱsegúnȱobjetoȱyȱestructuraȱeconómica.ȱ ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Ambosȱgráficosȱconfirmanȱqueȱlosȱconveniosȱconȱobjetosȱdeȱsoporteȱaȱlaȱestructuraȱ educativaȱ (tipoȱ 3)ȱ yȱ deȱ mejoraȱ deȱ lasȱ condicionesȱ deȱ entornoȱ (tipoȱ 2)ȱ sonȱ losȱ queȱ contienenȱ unaȱ mayorȱ presenciaȱ deȱ elementosȱ económicosȱ queȱ manifiestanȱȱ servidumbreȱ yȱ jerarquíaȱ enȱ laȱ relación.ȱ Contrariamente,ȱ comoȱ seȱ puedeȱ observar,ȱ losȱ conveniosȱtipoȱ1ȱpresentanȱunȱpredominioȱdeȱconfiguracionesȱeconómicasȱtendentesȱaȱ laȱrespetarȱlaȱcapacidadȱlocalȱyȱaȱcolaborarȱenȱlaȱprestaciónȱdeȱpolíticasȱ(autonomíaȱyȱ colaboración).ȱAsí,ȱpodemosȱconcluirȱqueȱlaȱconfiguraciónȱeconómicaȱdeȱlaȱrelaciónȱesȱ relevanteȱ puestoȱ queȱ preestableceȱ unaȱ dinámicaȱ relacionalȱ concreta,ȱ yȱ queȱ éstaȱ estáȱ fuertementeȱrelacionadaȱconȱlaȱpolíticaȱpúblicaȱimplementada.ȱ Finalmente,ȱ paraȱ analizarȱ deȱ formaȱ longitudinalȱ esteȱ fenómenoȱ económicoȱ heȱ consideradoȱ laȱ fusiónȱ deȱ lasȱ cuatroȱ configuracionesȱ enȱ dosȱ claramenteȱ diferenciadas:ȱ porȱ unȱ ladoȱ sumoȱ autonomíaȱ yȱ colaboración,ȱ yȱ porȱ elȱ otroȱ sumoȱ jerarquíaȱ yȱ servidumbre.ȱ Asumoȱ queȱ lasȱ dosȱ primerasȱ categoríasȱ seȱ puedenȱ englobarȱ enȱ unȱ conceptoȱ amplioȱ deȱ colaboración,ȱ respetuosoȱ conȱ laȱ intergubernamentalidadȱ delȱ 361 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ convenio,ȱ mientrasȱ queȱ lasȱ dosȱ segundasȱ categoríasȱ seȱ puedenȱ conceptualizarȱ comoȱ relacionesȱintergubernamentalesȱqueȱfacilitanȱelȱcontrolȱoȱlaȱdirecciónȱdeȱlosȱgobiernosȱ localesȱdesdeȱelȱcentroȱpolítico279.ȱPosteriormente,ȱrealizoȱlaȱconversiónȱdeȱlosȱnúmerosȱ absolutosȱ enȱ porcentajesȱ deȱ cadaȱ añoȱ paraȱ poderȱ compararȱ efectivamenteȱ losȱ añosȱ entreȱellos.ȱElȱgráficoȱseȱdibujaȱcomoȱsigue:ȱ Gráficoȱ5.18.ȱEvoluciónȱ(enȱ%)ȱdeȱlaȱestructuraȱeconómicaȱdeȱlosȱconvenios.ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱaȱpartirȱdeȱBDCONVȱ ȱ ȱ Enȱ primerȱ lugarȱ esȱ importanteȱ destacarȱ queȱ losȱ conveniosȱ conȱ unaȱ estructuraȱ económicaȱ queȱ seȱ caracterizaȱ porȱ incluirȱ transferenciasȱ desdeȱ elȱ centroȱ político,ȱ enȱ oscuro,ȱsonȱclaramenteȱmayoritariosȱ(deȱpromedioȱalgoȱmásȱdeȱunȱ63%ȱdeȱcadaȱaño).ȱ Además,ȱ presentanȱ picosȱ enȱ prácticamenteȱ todosȱ losȱ añosȱ preȱ yȱ postȱ electoralesȱ delȱ centroȱ políticoȱ (1999,ȱ 2003Ȭ2004,ȱ 2006ȱ yȱ 2010).ȱ Porȱ elȱ contrario,ȱ losȱ conveniosȱ deȱ colaboraciónȱ queȱ noȱ incluyenȱ financiaciónȱ directaȱ delȱ centroȱ políticoȱ sonȱ claramenteȱ minoritariosȱprácticamenteȱtodosȱlosȱaños.ȱȱ Enȱ segundoȱ lugar,ȱ seȱ puedeȱ constatarȱ deȱ nuevoȱ queȱ lasȱ relacionesȱ presentanȱ unȱ componenteȱdeȱfuerteȱdirecciónȱyȱdependenciaȱdelȱcentroȱpolítico;ȱyȱestoȱesȱasíȱporȱlaȱ capacidadȱ queȱ tieneȱ elȱ centroȱ deȱ promoverȱ relacionesȱ basadasȱ enȱ laȱ transferenciaȱ ȱ Laȱ divisiónȱ enȱ dosȱ tambiénȱ seȱ correspondeȱ entreȱ aquellosȱ conveniosȱ queȱ incluyenȱ financiaciónȱ delȱ centroȱpolíticoȱ(conveniosȱdeȱcontrol)ȱyȱaquellosȱqueȱnoȱ(conveniosȱdeȱcolaboración)ȱ 279 362 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ económica.ȱ Enȱ unȱ escenarioȱ deȱ ausenciaȱ deȱ necesidadȱ económicaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ estoȱ esȱ gobiernosȱ localesȱ competencialmenteȱ dotadosȱ yȱ conȱ recursosȱ suficientes,ȱ seȱ deberíaȱ encontrarȱ unȱ patrónȱ deȱ relacionesȱ muchoȱ másȱ basadoȱ enȱ laȱ colaboraciónȱ yȱ enȱ elȱ ejercicioȱ deȱ políticasȱ netamenteȱ locales.ȱ Sinȱ embargo,ȱ elȱ análisisȱ tantoȱdeȱlosȱobjetosȱcomoȱdeȱlasȱestructurasȱeconómicasȱsubyacentesȱenȱlosȱconveniosȱ indicanȱ queȱ lasȱ relacionesȱ seȱ hanȱ dirigidoȱ haciaȱ conveniosȱ que,ȱ siȱ bienȱ aumentanȱ lasȱ capacidadesȱeducativasȱdeȱlosȱmunicipios,ȱtambiénȱparecenȱaumentarȱsuȱdependenciaȱ económicaȱyȱmaterialȱdelȱcentroȱpolítico.ȱ ȱ 5.2.3ȱLaȱdistribuciónȱdesdeȱunȱpuntoȱdeȱvistaȱdeȱlaȱagendaȱpolítica.ȱ Paraȱcompletarȱelȱanálisisȱanteriorȱyȱdeterminarȱdeȱformaȱmásȱclaraȱlaȱexistenciaȱdeȱ unȱ centroȱ queȱ dominaȱ yȱ ȱ queȱ controla,ȱ enȱ esteȱ casoȱ laȱ agendaȱ política,ȱ esȱ interesanteȱ realizarȱ unȱ análisisȱ enȱ términosȱ deȱ concentraciónȱ yȱ fragmentaciónȱ deȱ laȱ agenda.ȱ Porȱ agendaȱpolíticaȱentiendoȱtodosȱlosȱtemasȱuȱobjetosȱsobreȱlosȱqueȱversaȱlaȱcolaboraciónȱ educativa.ȱEnȱunȱsentidoȱamplioȱexistenȱmuyȱdiversasȱagendas:ȱlaȱlegislativa,ȱlaȱdeȱotraȱ actividadȱparlamentaria,ȱlaȱdelȱejecutivo,ȱlaȱdeȱlosȱpartidosȱpolíticosȱexpresadaȱenȱsusȱ programas,ȱ laȱ deȱ losȱ distintosȱ mediosȱ deȱ comunicaciónȱ (F.ȱ R.ȱ Baumgartnerȱ yȱ Jones,ȱ 1991;ȱF.ȱR.ȱBaumgartnerȱyȱJones,ȱ2009;ȱBonafontȱyȱPalau,ȱ2011;ȱChaques,ȱPalau,ȱMuñoz,ȱ yȱ Wilkerson,ȱ 2008;ȱ Kingdon,ȱ 1995;ȱ Palauȱ etȱ al.,ȱ 2011;ȱ Protessȱ yȱ McCombs,ȱ 1991),ȱ peroȱ paraȱ esteȱ casoȱ consideroȱ queȱ laȱ codificaciónȱ queȱ heȱ realizadoȱ acercaȱ delȱ objetoȱ deȱ losȱ conveniosȱconstituyeȱporȱsíȱmismaȱunaȱrecopilaciónȱexhaustivaȱyȱomnicomprensivaȱdeȱ todasȱlasȱtemáticasȱposiblesȱdeȱrelación.ȱTodosȱlosȱanálisisȱdeȱlaȱagendaȱmencionadosȱ anteriormenteȱ pretendenȱ identificarȱ losȱ cambiosȱ enȱ laȱ priorizaciónȱ deȱ problemasȱ yȱ analizarȱcómoȱyȱporȱquéȱvaríaȱelȱnivelȱdeȱatenciónȱqueȱrecibenȱdeterminadosȱtemas.ȱAȱ partirȱdeȱlaȱcodificaciónȱrealizada,ȱconstruyoȱunȱanálisisȱdeȱlaȱagendaȱaȱsemejanzaȱdeȱ losȱ análisisȱ deȱ agendaȱ queȱ seȱ realizanȱ enȱ elȱ senoȱ delȱ Comparativeȱ Policyȱ Agendasȱ Project280.ȱAsumoȱqueȱesȱposibleȱtrazarȱlaȱpriorizaciónȱdeȱlosȱproblemasȱpúbicosȱaȱpartirȱ ȱVer:ȱhttp://www.comparativeagendas.org/ȱyȱhttp://www.ub.edu/spanishpolicyagendas/es/index.htmlȱparaȱelȱequipoȱ español.ȱ 280 363 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ losȱ 5ȱ grandesȱ códigosȱ yȱ 39ȱ subcódigos.ȱ Elȱ análisisȱ ahoraȱ pivotaȱ sobreȱ elȱ contenidoȱ concretoȱ deȱ losȱ convenios.ȱ Así,ȱ losȱ análisisȱ deȱ concentraciónȱ yȱ fragmentaciónȱ deȱ laȱ agendaȱintergubernamentalȱseȱaplicanȱaȱpartirȱdeȱlasȱ39ȱposibilidades.Partoȱlaȱbaseȱdeȱ queȱ todosȱ losȱ temasȱ sonȱ potencialmenteȱ atractivosȱ paraȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ yȱ queȱ éstosȱpuedenȱaccederȱlibrementeȱaȱellosȱcomoȱsiȱdeȱunaȱ“cartaȱdeȱservicios”ȱseȱtratara.ȱ Enȱ esteȱ supuestoȱ deberíanȱ encontrarseȱ agendasȱ pocoȱ concentradasȱ yȱ muyȱ fragmentadas.ȱ Esȱ decir,ȱ muchosȱ temasȱ aȱ laȱ vezȱ yȱ conȱ unaȱ altaȱ diversificaciónȱ deȱ losȱ objetos.ȱ Mientrasȱ que,ȱ porȱ elȱ contrario,ȱ siȱ seȱ trataraȱ deȱ programasȱ dirigidosȱ yȱ controladosȱ desdeȱ elȱ centroȱ políticoȱ seȱ deberíaȱ encontrarȱ unaȱ dinámicaȱ deȱ laȱ agendaȱ másȱ bienȱ concentradaȱ yȱ pocoȱ fragmentada,ȱ estoȱ esȱ focalizadaȱ enȱ algunosȱ temasȱ oȱ subtemasȱconcretos.ȱȱ ȱ 5.2.3.1ȱLaȱconcentraciónȱyȱlaȱfragmentaciónȱdeȱlaȱagendaȱ Lasȱ principalesȱ formasȱ deȱ medirȱ laȱ agendaȱ seȱ relacionanȱ conȱ loȱ queȱ seȱ haȱ venidoȱ llamandoȱissueȱcompetition,ȱqueȱnoȱesȱmásȱqueȱestudiarȱquéȱtemasȱ“ganan”ȱyȱqueȱtemasȱ “pierden”ȱ enȱ unȱ espacioȱ yȱ agendaȱ concretosȱ (F.ȱ R.ȱ Baumgartnerȱ yȱ Jones,ȱ 2009;ȱ F.ȱ R.ȱ Baumgartnerȱ etȱ al.,ȱ 2011;ȱ Bonafontȱ yȱ Palau,ȱ 2011;ȱ Chaquesȱ etȱ al.,ȱ 2008;ȱ B.ȱ D.ȱ Jonesȱ yȱ Baumgartner,ȱ2005).ȱSeȱtrataȱdeȱestudiar,ȱdadaȱlaȱcapacidadȱlimitadaȱdeȱlosȱdecisores,ȱ quéȱtemasȱseȱimponenȱenȱlaȱdecisiónȱpolíticaȱenȱunȱmomentoȱdeterminadoȱyȱaȱcostaȱdeȱ quéȱ otrosȱ temasȱ loȱ hacen.ȱ Paraȱ medirȱ estasȱ relacionesȱ existeȱ unaȱ medidaȱ deȱ fragmentaciónȱqueȱimplicaȱdeterminarȱcuántosȱtemasȱdistintosȱsonȱtratadosȱenȱunȱañoȱ completo.ȱAsí,ȱsobreȱunȱtotalȱdeȱ39ȱsubcódigos,ȱlaȱfragmentaciónȱseȱcalculaȱaȱpartirȱdeȱ elȱnumeroȱdeȱsubcódigosȱdistintosȱqueȱsonȱutilizadosȱalȱmenosȱunaȱvez;ȱdeȱformaȱqueȱ unȱíndiceȱdeȱabsolutaȱfragmentaciónȱequivaldríaȱaȱ1ȱ(39/39),ȱmientrasȱqueȱunȱíndiceȱdeȱ 0.02ȱparaȱesteȱcasoȱseríaȱlaȱmínimaȱfragmentaciónȱ(queȱenȱunȱañoȱsóloȱseȱtrataȱunȱúnicoȱ subcódigo,ȱ1/39).ȱCabeȱdestacarȱqueȱestaȱmedidaȱnoȱponderaȱelȱpesoȱdeȱcadaȱsubcódigoȱ enȱ elȱ totalȱ deȱ laȱ agenda,ȱ deȱ formaȱ queȱ podríaȱ darseȱ elȱ casoȱ deȱ queȱ seȱ firmaranȱ 30ȱ conveniosȱdeȱdistintosȱtemasȱyȱ150ȱdeȱunȱsoloȱtema.ȱEnȱesteȱcasoȱlaȱfragmentaciónȱseríaȱ 364 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ elevadaȱ (muchosȱ temasȱ tratados),ȱ peroȱ pocoȱ explicativaȱ deȱ laȱ realidadȱ deȱ laȱ relación,ȱ puestoȱqueȱunȱsoloȱtemaȱcoparía,ȱdeȱfacto,ȱtodaȱlaȱagendaȱintergubernamental.ȱ Paraȱ ponderarȱ yȱ complementarȱ esteȱ efectoȱ deȱ laȱ medidaȱ deȱ fragmentaciónȱ comentada,ȱ seȱ utilizaȱ comúnmenteȱ elȱ índiceȱ deȱ concentraciónȱ deȱ HerfindahlȬ Hirschmanȱ (enȱ adelante,ȱ HHI).ȱ Esteȱ índiceȱ seȱ defineȱ comoȱ unȱ indicadorȱ deȱ competencia,ȱ originariamenteȱ entreȱ empresasȱ rivalesȱ enȱ unȱ mismoȱ sectorȱ económico,ȱ queȱaplicadoȱalȱestudioȱdeȱlaȱagendaȱpermiteȱconocerȱelȱgradoȱdeȱconcentraciónȱdeȱlaȱ mismaȱ (F.ȱ R.ȱ Baumgartnerȱ yȱ Jones,ȱ 2009;ȱ Chaquesȱ etȱ al.,ȱ 2008;ȱ B.ȱ D.ȱ Jonesȱ yȱ Baumgartner,ȱ 2005;ȱ Palauȱ etȱ al.,ȱ 2011).ȱ Esteȱ índiceȱ permite,ȱ enȱ contraposiciónȱ alȱ anterior,ȱ ponderarȱ elȱ pesoȱ deȱ cadaȱ subcódigoȱ enȱ elȱ totalȱ delȱ año.ȱ Suȱ versiónȱ normalizadaȱresultaȱdeȱlaȱsumaȱdeȱlosȱporcentajesȱdeȱatenciónȱalȱcuadradoȱenȱcadaȱunoȱ deȱlosȱsubcódigos,ȱyȱoscilaȱdesdeȱunaȱsituaciónȱhipotéticaȱdeȱcompetenciaȱperfectaȱ(0)ȱ alȱmonopolioȱabsolutoȱ(1).ȱUnaȱpuntuaciónȱporȱdebajoȱdeȱ0.1ȱindicaȱgeneralmenteȱunaȱ muyȱbajaȱconcentraciónȱdeȱlaȱagenda,ȱentreȱ0.1ȱyȱ0.13ȱunaȱconcentraciónȱleve,ȱentreȱmásȱ deȱ0.13ȱyȱ0.18ȱunaȱconcentraciónȱmoderada,ȱyȱporȱencimaȱdeȱ0.18ȱunaȱconcentraciónȱdeȱ laȱagendaȱelevada.ȱLaȱfórmulaȱconcretaȱseȱestableceȱcomo281:ȱ ȱ Enȱ primerȱ lugarȱ elȱ análisisȱ deȱ laȱ fragmentaciónȱ yȱ deȱ laȱ concentraciónȱ totalesȱ seȱ puedeȱrealizarȱparaȱelȱconjuntoȱdelȱperiodo,ȱyȱenȱfunciónȱdeȱlosȱdosȱgobiernosȱcentralesȱ queȱhanȱocupadoȱelȱDepartament.ȱLosȱdatosȱson:ȱ Tablaȱ5.29:ȱHHȱeȱÍndiceȱdeȱFragmentaciónȱdeȱlaȱagendaȱconvenial.ȱȱ HHIȱ Fragmentaciónȱ CiUȱ(99Ȭ03)ȱ 0,270ȱ 0,482ȱ Tripartitoȱ(04Ȭ10)ȱ 0,178ȱ 0,590ȱ TOTALȱ(99Ȭ12)ȱ 0,112ȱ ȱȱȱȱȱȱȱȱȱȱȱȱȱȱȱȱ0,544ȱ(promedio)ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ ȱDondeȱsiȱ seȱrefiereȱalȱespacioȱqueȱocupaȱunȱsubcódigoȱiȱenȱelȱtotalȱdeȱlaȱagendaȱdelȱperiodoȱestudiadoȱyȱ Nȱseȱrefiereȱalȱtotalȱdeȱsubcódigosȱexistentesȱ(39ȱenȱesteȱcaso).ȱ ȱ 281 365 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Comoȱ seȱ observaȱ enȱ laȱ anteriorȱ tabla,ȱ existenȱ diferenciasȱ notablesȱ entreȱ losȱ dosȱ momentosȱ políticos.ȱ Losȱ gobiernosȱ deȱ CiUȱ presentanȱ unȱ HHIȱ marcadoȱ porȱ laȱ altaȱ concentración,ȱ 0.27,ȱ yȱ aȱ laȱ vezȱ unaȱ moderadaȱ fragmentaciónȱ deȱ laȱ agenda,ȱ 0.482.ȱ Esȱ decir,ȱlaȱconfiguraciónȱdeȱambosȱindicadoresȱnosȱdibujaȱunȱpanoramaȱdeȱlasȱrelacionesȱ queȱseȱbasaȱenȱunosȱpocosȱtemasȱyȱque,ȱademásȱseȱconcentraȱdeȱformaȱnotableȱenȱesosȱ temas.ȱSeȱtrataȱdeȱunȱmodeloȱdeȱrelaciónȱqueȱesȱpocoȱsensibleȱaȱlaȱdiversidadȱdeȱobjetosȱ queȱ seȱ puedenȱ tratarȱ oȱ bienȱ queȱ seȱ concentraȱ deȱ formaȱ másȱ intensaȱ enȱ unosȱ pocosȱ temasȱ queȱ seȱ consideranȱ másȱ relevantes.ȱ Porȱ elȱ contrario,ȱ losȱ gobiernosȱ delȱ tripartitoȱ presentanȱ unȱ índiceȱ HHIȱ deȱ concentraciónȱ moderada,ȱ enȱ realidadȱ prácticamenteȱ concentrado,ȱdeȱ0.178,ȱyȱaȱsuȱvezȱconȱunaȱfragmentaciónȱelevada.ȱElloȱnosȱindicaȱqueȱ losȱ gobiernosȱ delȱ tripartitoȱ seȱ mostraronȱ másȱ proclivesȱ aȱ tratarȱ másȱ asuntosȱ distintosȱ conȱlosȱgobiernosȱlocalesȱyȱque,ȱademás,ȱlosȱtemasȱseȱconcentraronȱmoderadamente,ȱdeȱ formaȱqueȱmásȱasuntosȱsonȱtratadosȱconȱunaȱintensidadȱparecida.ȱȱ Laȱ explicaciónȱ políticaȱ enȱ esteȱ casoȱ pareceȱ relevante,ȱ puestoȱ queȱ losȱ gobiernosȱ deȱ CiUȱmuestranȱenȱgeneralȱunaȱmenorȱsensibilidadȱhaciaȱlaȱpotenciaciónȱeducativaȱdeȱlosȱ municipios.ȱ Lasȱ entrevistasȱ realizadasȱ sugierenȱ queȱ CiUȱ tieneȱ unaȱ mayorȱ predisposiciónȱaȱcentralizarȱyȱcontrolarȱlosȱasuntosȱeducativos,ȱpuestoȱ queȱsuȱideaȱesȱ queȱ laȱ educaciónȱ esȱ unoȱ deȱ losȱ principalesȱ núcleosȱ competencialesȱ queȱ permiteȱ reconocerȱ yȱ profundizarȱ enȱ elȱ principalȱ hechoȱ diferencialȱ catalán:ȱ laȱ lengua.ȱ Losȱ gobiernosȱ delȱ tripartito,ȱ porȱ elȱ contrario,ȱ muestranȱ unaȱ mayorȱ predisposiciónȱ aȱ laȱ colaboraciónȱ yȱ aȱ laȱ potenciaciónȱ deȱ laȱ capacidadȱ políticaȱ deȱ losȱ municipios.ȱ Estaȱ voluntadȱseȱmanifiestaȱtambiénȱmedianteȱlaȱimplementaciónȱdeȱprogramasȱnuevosȱqueȱ seȱdirigenȱaȱproblemasȱnuevosȱ(planesȱdeȱentorno,ȱporȱejemplo)282.ȱEsteȱmayorȱinterésȱ ȱ Deȱhecho,ȱexisteȱunaȱabundanteȱliteraturaȱqueȱhaȱanalizadoȱelȱcambioȱdeȱparadigmaȱ queȱsupusoȱelȱtripartitoȱenȱrelaciónȱconȱlaȱeducaciónȱaȱnivelȱlocal,ȱpasandoȱdeȱunaȱfaseȱ caracterizadaȱporȱestrictamenteȱlaȱcolaboraciónȱenȱlosȱtemasȱdeȱinterésȱcomún,ȱaȱlaȱfaseȱ aȱlaȱcorresponsabilidadȱeducativa,ȱdondeȱseȱsuponeȱqueȱseȱempoderaȱaȱlosȱgobiernosȱ localesȱenȱmateriaȱeducativaȱ(Albaigés,ȱ2011;ȱAlbaigés,ȱ2012;ȱM.ȱÀ.ȱAlegre,ȱSubirats,ȱyȱ Collet,ȱ 2005;ȱ Bonalȱ yȱ Albaigés,ȱ 2010;ȱ Carbonellȱ iȱ Sebarroja,ȱ Tort,ȱ yȱ Fundacióȱ Jaumeȱ Bofill,ȱ 2008;ȱ Navarroȱ Bergas,ȱ 2010;ȱ Plandiura,ȱ 2006;ȱ Plandiura,ȱ 2010b;ȱ Serraȱ Martín,ȱ 2010;ȱÀreaȱEducacióȱDIBAȱyȱFederacióȱdeȱMunicipisȱdeȱCatalunya,ȱ2005)ȱ 282 366 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ seȱ plasmóȱ enȱ dosȱ grandesȱ momentosȱ deȱ políticaȱ educativa:ȱ elȱ pactoȱ nacionalȱ porȱ laȱ educaciónȱyȱlaȱ“Lleiȱd’EducacióȱdeȱCatalunya”.ȱHastaȱsuȱaprobaciónȱenȱ2009ȱCatalunyaȱ nuncaȱhabíaȱdispuestoȱdeȱunaȱleyȱqueȱenmarcaraȱsusȱcompetencias.ȱ Finalmente,ȱ esteȱ análisisȱ deȱ laȱ agendaȱ debeȱ complementarseȱ conȱ elȱ estudioȱ longitudinalȱdeȱambosȱíndices.ȱLaȱlimitaciónȱdeȱmostrarȱlosȱíndicesȱacumuladosȱesȱqueȱ seȱpierdeȱlaȱvisiónȱdeȱlaȱevolución.ȱPorȱejemplo,ȱunȱíndiceȱHHIȱacumuladoȱdeȱ0.11ȱenȱelȱ totalȱdelȱperiodoȱesȱunaȱcifraȱincompletaȱyȱartificiosa,ȱyaȱqueȱelȱHHIȱtieneȱsentidoȱsóloȱ enȱunȱmomentoȱtemporalȱdeterminadoȱyȱnoȱtantoȱenȱdoceȱañosȱacumulados.ȱDistintoȱ esȱ elȱ casoȱ índiceȱ deȱ fragmentaciónȱ propuesto,ȱ yaȱ queȱ esȱ posibleȱ calcularȱ elȱ promedioȱ paraȱlosȱdoceȱañosȱ(0.544).ȱEnȱcualquierȱcaso,ȱesȱnecesarioȱconocerȱambosȱíndicesȱenȱelȱ tiempoȱ yȱ observarȱ patronesȱ deȱ comportamientoȱ oȱ momentosȱ relevantesȱ aȱ loȱ largoȱ deȱ losȱdoceȱaños.ȱAsíȱpues,ȱelȱanálisisȱlongitudinalȱseȱcomportaȱcomoȱsigue:ȱ Gráficoȱ5.19.ȱEvoluciónȱdelȱíndiceȱdeȱFragmentaciónȱdeȱ1999ȱaȱ2010.ȱ ȱ ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ 367 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Gráficoȱ5.20.ȱEvoluciónȱdelȱHHIȱdeȱ1999ȱaȱ2010.ȱ ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Comoȱseȱdesprendeȱdeȱambosȱgráficos,ȱexistenȱalgunasȱregularidadesȱenȱlaȱfirmaȱdeȱ losȱconvenios.ȱEnȱprimerȱlugar,ȱenȱrelaciónȱconȱlaȱfragmentaciónȱdeȱlaȱagendaȱ(gráficoȱ 5.19),ȱpareceȱclaraȱlaȱtendenciaȱaȱunȱmayorȱfraccionamientoȱdeȱlosȱtemasȱtratadosȱenȱelȱ tiempo:ȱelȱíndiceȱevolucionaȱdeȱformaȱrelativamenteȱconstanteȱyȱcrecienteȱdesdeȱ2003,ȱ inicioȱdelȱgobiernoȱtripartito,ȱmientrasȱqueȱanteriormenteȱmuestraȱunȱpatrónȱalgoȱmásȱ irregular.ȱ Ésteȱ puedeȱ serȱ unȱ indicadorȱ claroȱ deȱ que,ȱ efectivamente,ȱ elȱ gobiernoȱ tripartitoȱ presentabaȱ unaȱ mayorȱ disposiciónȱ aȱ fomentarȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentalesȱ basadasȱ enȱ unaȱ mayorȱ diversidadȱ temática.ȱ Enȱ relaciónȱ conȱ elȱ índiceȱ HHIȱ (gráficoȱ 5.20)ȱ esȱ destacableȱ queȱ prácticamenteȱ todosȱ losȱ añosȱ seȱ mueveȱ entreȱ unaȱ agendaȱ entreȱ moderadamenteȱ concentradaȱ yȱ muyȱ concentrada.ȱ Lasȱ dosȱ franjasȱhorizontalesȱseñalanȱlaȱzonaȱdeȱmoderaciónȱdelȱíndiceȱy,ȱporȱloȱtanto,ȱseȱpuedeȱ comprobarȱ queȱ losȱ datosȱ dibujanȱ unȱ índiceȱ queȱ rebasaȱ porȱ encimaȱ esaȱ franjaȱ deȱ moderaciónȱenȱ5ȱañosȱ(1999,2000,ȱ2002,ȱ2005ȱyȱ2010),ȱyȱporȱdebajoȱenȱtanȱsóloȱdosȱañosȱ (2007ȱyȱ2008).ȱȱ Aȱ grandesȱ rasgosȱ seȱ puedeȱ observarȱ comoȱ laȱ agenda,ȱ aȱ pesarȱ deȱ diversificarseȱ aumentandoȱelȱíndiceȱdeȱfragmentación,ȱestáȱsignificativamenteȱconcentradaȱlaȱmayorȱ 368 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ parteȱdeȱlosȱaños.ȱComoȱdestacaba,ȱanteȱunaȱrelaciónȱausenteȱdeȱdirecciónȱoȱcontrolȱporȱ parteȱ delȱ centroȱ político,ȱ seríaȱ esperableȱ unȱ patrónȱ deȱ altaȱ fragmentaciónȱ yȱ deȱ escasaȱ concentración.ȱ Esȱ pocoȱ racionalȱ esperarȱ queȱ 947ȱ municipiosȱ (oȱ 616ȱ queȱ enȱ algúnȱ momentoȱfirmanȱunȱconvenio)ȱtenganȱexactamenteȱlosȱmismosȱproblemas,ȱlosȱmismosȱ añosȱ yȱ considerenȱ exactamenteȱ lasȱ mismasȱ soluciones.ȱ Porȱ ello,ȱ laȱ hipótesisȱ deȱ unaȱ relativaȱ autonomíaȱ deȱ accesoȱ alȱ centroȱ políticoȱ yȱ deȱ unaȱ capacidadȱ autónomaȱ deȱ desplegarȱ políticasȱ locales,ȱ quedaȱ tambiénȱ enȱ entredichoȱ aȱ partirȱ delȱ análisisȱ deȱ laȱ agenda.ȱȱ ȱ 5.2.3.2ȱLosȱefectosȱdeȱlaȱconcentraciónȱyȱfragmentaciónȱ Finalmente,ȱ seȱ puedenȱ realizarȱ algunasȱ observacionesȱ queȱ relacionenȱ elȱ contenidoȱ económicoȱdeȱlosȱconveniosȱconȱlaȱdinámicaȱdeȱlaȱagenda.ȱLosȱdatosȱaportadosȱhastaȱelȱ momentoȱ apuntanȱ haciaȱ laȱ mismaȱ dirección:ȱ elȱ hechoȱ deȱ firmarȱ másȱ conveniosȱ oȱ deȱ firmarlosȱsobreȱtemasȱmásȱdiversificados,ȱnoȱmodificaȱlaȱnaturalezaȱdeȱlaȱrelaciónȱentreȱ elȱcentroȱpolíticoȱyȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱHastaȱesteȱmomentoȱyaȱseȱhaȱvistoȱcomoȱlasȱ interdependenciasȱ entreȱ ambosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ parecenȱ configurarȱ unȱ patrónȱ deȱ relacionesȱdominadoȱporȱelȱcentroȱpolítico,ȱdondeȱlaȱdecisiónȱfinalȱdeȱquéȱprogramasȱseȱ implementanȱyȱquéȱcapacidadesȱpolíticasȱenȱeducaciónȱseȱconsiguenȱdependeȱenȱbuenaȱ medidaȱdeȱlaȱactividadȱdelȱcentroȱyȱdeȱsusȱserviciosȱadministrativos.ȱEstaȱconclusiónȱseȱ reafirmaȱdespuésȱdeȱlosȱanálisisȱdeȱcorrelacionesȱyȱdeȱsusȱinteracciones.ȱȱ ȱȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ 369 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Tablaȱ5.30:ȱMatrizȱdeȱcorrelacionesȱHHI,ȱíndiceȱdeȱFragmentaciónȱyȱconvenios.ȱ ȱȱ ȱȱ HHIȱ Fragmentaciónȱ Nȱconveniosȱ firmadosȱ Pearsonȱ Correlationȱ Sig.ȱ(2Ȭtailed)ȱ Nȱ Pearsonȱ Correlationȱ Sig.ȱ(2Ȭtailed)ȱ Nȱ Pearsonȱ Correlationȱ Sig.ȱ(2Ȭtailed)ȱ Nȱ 1 Fragmentaciónȱ Ȭ,683** ȱNȱconveniosȱ Ȭ,471**ȱ 616 Ȭ,683** ,000 616 1 ,000ȱ 616ȱ ,905**ȱ 616 ,905** ,000ȱ 616ȱ 1ȱ HHIȱ ȱȱ ȱȱ ,000 616 Ȭ,471** ,000 ,000 616 616 ȱȱ 616ȱ ȱ ControlȱVariablesȱ poblaciónȱ HHIȱ HHIȱ Correlationȱ Significanceȱ(2Ȭ tailed)ȱ dfȱ Fragmentación Correlationȱ Significanceȱ(2Ȭ tailed)ȱ dfȱ Nȱconveniosȱ firmadosȱ Correlationȱ Significanceȱ(2Ȭ tailed)ȱ dfȱ 1,000 Fragmentaciónȱ Ȭ,702 Nȱconveniosȱ Ȭ,527ȱ . ,000 ,000ȱ 0 613 613ȱ Ȭ,702 1,000 ,925ȱ ,000 . ,000ȱ 613 0 613ȱ Ȭ,527 ,925 1,000ȱ ,000 ,000 .ȱ 613 613 0ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ Gráficoȱ5.21:ȱ3DȬPlotȱdeȱinteracciónȱHHI,ȱfragmentaciónȱyȱconveniosȱfirmados.ȱȱ Fuente:ȱBDCONVȱ 370 ȱ 5.ȱElȱanálisisȱdinámicoȱdelȱcambioȱ ȱ ȱ Enȱprimerȱlugar,ȱhayȱqueȱdestacarȱqueȱlaȱcorrelaciónȱexistenteȱentreȱȱfragmentaciónȱ deȱ laȱ agendaȱ yȱ suȱ concentración.ȱ Estaȱ esȱ unaȱ correlaciónȱ robustaȱ yȱ significativaȱ queȱ muestraȱqueȱseȱtrataȱdeȱindicadoresȱalternativosȱyȱqueȱmidenȱelementosȱdistintosȱperoȱ complementariosȱ deȱ laȱ relación,ȱ puestoȱ queȱ ȱ cuantoȱ másȱ concentradaȱ estáȱ laȱ agendaȱ (+HHI)ȱ menorȱ fragmentaciónȱ yȱ elloȱ esȱ asíȱ inclusoȱ controlandoȱ laȱ interacciónȱ porȱ poblaciónȱmunicipal.ȱEstaȱrelaciónȱnosȱindicaȱqueȱaȱmayorȱfragmentación,ȱseȱfirmanȱunȱ númeroȱmayorȱdeȱconveniosȱyȱaȱmayorȱconcentración,ȱseȱfirmanȱmenosȱconvenios.ȱLaȱ principalȱ conclusiónȱ esȱ queȱ laȱ estrategiaȱ paraȱ conseguirȱ firmarȱ conveniosȱ pasaȱ porȱ intentarȱdiversificarȱalȱmáximoȱlasȱtemáticas,ȱperoȱsinȱembargoȱseȱtrataȱdeȱunaȱpotestadȱ comoȱyaȱseȱhaȱvistoȱdelȱcentroȱpolítico.ȱȱ Tantoȱ laȱ matrizȱ deȱ correlacionesȱ comoȱ elȱ graficoȱ deȱ dispersiónȱ muestranȱ queȱ laȱȱ capacidadȱ deȱ firmarȱ conveniosȱ tieneȱ unaȱ relaciónȱ robustaȱ yȱ significativaȱ conȱ ambosȱ indicadores.ȱ Siȱ seȱ introduceȱ laȱ variableȱ deȱ controlȱ poblaciónȱ (segundaȱ matrizȱ deȱ correlaciones),ȱlaȱintensidadȱdeȱlasȱrelacionesȱaumenta,ȱllegandoȱaȱexplicarȱunȱ27.7%ȱdeȱ losȱ casosȱ paraȱ elȱ HHIȱ yȱ unȱ 85%ȱ deȱ losȱ casosȱ paraȱ laȱ fragmentación.ȱ Enȱ resumen,ȱ aquellosȱ municipiosȱ conȱ unȱ HHIȱ másȱ bajoȱ yȱ unaȱ mayorȱ fragmentaciónȱ firmanȱ unȱ mayorȱ númeroȱ deȱ convenios,ȱ mientrasȱ queȱ unȱ HHIȱ muyȱ concentradoȱ yȱ unaȱ fragmentaciónȱ bajaȱ implicanȱ unaȱ menorȱ firmaȱ deȱ convenios.ȱ Yȱ elȱ efectoȱ poblaciónȱ mantieneȱ lasȱ correlacionesȱ elevadas,ȱ asíȱ queȱ ambosȱ indicadoresȱ seȱ comportanȱ deȱ laȱ mismaȱmaneraȱsiȱtenemosȱenȱcuentaȱelȱtamañoȱdelȱmunicipio.ȱȱȱ Comoȱ seȱ puedeȱ observar,ȱ losȱ efectosȱ queȱ estosȱ índicesȱ generanȱ sobreȱ laȱ actividadȱ convenialȱ sonȱ relevantes.ȱ Esȱ importanteȱ destacarȱ queȱ laȱ fragmentaciónȱ deȱ laȱ agendaȱ pareceȱespecialmenteȱrelevanteȱenȱrelaciónȱconȱlaȱfirmaȱdeȱconvenios,ȱasíȱqueȱconocerȱ laȱ diversidadȱ temáticaȱ enȱ laȱ firmaȱ deȱ conveniosȱ deȱ unȱ municipioȱ podríaȱ serȱ unȱ indicadorȱfiableȱdeȱlaȱcapacidadȱconvenialȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱEnȱsegundoȱlugar,ȱ laȱ concentraciónȱ deȱ laȱ agendaȱ tambiénȱ esȱ relevanteȱ enȱ laȱ capacidadȱ deȱ firmarȱ convenios,ȱpuestoȱqueȱconcentracionesȱtemáticasȱelevadasȱparecenȱindicarȱunaȱmenorȱ capacidadȱ deȱ firmarȱ convenios.ȱ Sinȱ embargo,ȱ esȱ necesarioȱ matizarȱ losȱ anterioresȱ 371 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ argumentosȱenȱelȱsentidoȱdeȱque,ȱsiȱlaȱcapacidadȱdeȱofrecerȱtemáticasȱdistintasȱdependeȱ fundamentalmenteȱdelȱcentroȱpolítico,ȱcomoȱhemosȱvisto,ȱtodoȱpareceȱindicarȱqueȱlosȱ municipiosȱfirmanȱmásȱconveniosȱsiȱelȱcentroȱpolíticoȱabreȱelȱabanicoȱdeȱprogramasȱaȱ implementar;ȱyȱnoȱlosȱfirmaȱsiȱnoȱloȱhace.ȱPorȱloȱtanto,ȱelȱdominioȱporȱparteȱdelȱcentroȱ políticoȱ deȱ laȱ agendaȱ intergubernamentalȱ explicaȱ porquéȱ losȱ municipiosȱ diversificanȱ lasȱ políticasȱ educativasȱ localesȱ yȱ comoȱ seȱ produceȱ suȱ potencialȱ accesoȱ aȱ unȱ conjuntoȱ diversificadoȱdeȱrecursosȱyȱcapacidades.ȱȱ ȱ Hastaȱesteȱpunto,ȱelȱanálisisȱpareceȱsugerirȱqueȱexisteȱunȱdobleȱplanoȱdeȱactuación.ȱ Porȱ unȱ ladoȱ laȱ actividadȱ políticaȱ pareceȱ relevanteȱ enȱ términosȱ deȱ agendaȱ intergubernamental:ȱ existenȱ diferenciasȱ importantesȱ entreȱ losȱ dosȱ gobiernosȱ yȱ enȱ elȱ papelȱqueȱseȱotorgaȱaȱlosȱgobiernosȱlocales;ȱyȱenȱtérminosȱdeȱdistribuciónȱterritorialȱdeȱ losȱ convenios:ȱ CiUȱ reparteȱ deȱ formaȱ homogéneaȱ porȱ elȱ territorioȱ yȱ elȱ tripartitoȱ sigueȱ conȱ patronesȱ deȱ homogeneidadȱ peroȱ conveniaȱ másȱ enȱ funciónȱ deȱ laȱ población;ȱ yȱ enȱ términosȱ deȱ laȱ estructuraȱ deȱ laȱ relación:ȱ enȱ buenaȱ parteȱ deȱ losȱ añosȱ laȱ relaciónȱ convenialȱseȱcaracterizaȱporȱsuȱcarácterȱeconómicoȱyȱsuȱpotencialȱinjerenciaȱenȱlaȱlibreȱ disposiciónȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱȱ Porȱ otroȱ lado,ȱ seȱ haȱ vistoȱ queȱ elȱ desarrolloȱ deȱ laȱ actividadȱ convenialȱ tieneȱ unosȱ patronesȱ deȱ regularidadȱ queȱ escapanȱ aȱ criteriosȱ políticosȱ yȱ queȱ probablementeȱ esténȱ dirigidosȱporȱcriteriosȱmásȱdeȱtipoȱ“administrativo”.ȱPorȱejemplo,ȱlaȱreparticiónȱfinalȱdeȱ losȱconveniosȱestáȱmuyȱrelacionadaȱconȱlaȱpoblaciónȱmunicipal,ȱconȱlaȱexistenciaȱpreviaȱ deȱcentrosȱeducativosȱenȱelȱmunicipioȱyȱconȱlaȱestabilidadȱconsistorial.ȱElementosȱtodosȱ ellosȱ queȱ apuntanȱ aȱ queȱ elȱ cambioȱ institucionalȱ queȱ seȱ diseñaȱ enȱ elȱ centroȱ políticoȱ seȱ distribuyeȱsegúnȱcriteriosȱgeneralesȱqueȱseȱaplicanȱaȱotrasȱpolíticasȱeducativasȱyȱqueȱseȱ generanȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ traducciónȱ oȱ adaptaciónȱ queȱ realizanȱ lasȱ estructurasȱ técnicasȱ yȱ administrativasȱdelȱDepartament.ȱ 372 ȱ 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ 6.ȱElȱcambioȱmedianteȱelȱanálisisȱdeȱlasȱpolíticasȱsobreȱestructurasȱ yȱsobreȱelȱentorno:ȱdeterminantesȱyȱcaracterización.ȱȱȱȱ “…vamȱinvertirȱmoltȱenȱescolesȱ0Ȭ3ȱperòȱperȱunaȱaltraȱpartȱvamȱtenirȱunȱprocésȱ moltȱdifícil,ȱmoltȱenriquidorȱperòȱcomplicatȱ(…)ȱteníemȱaquíȱunȱdebatȱdeȱqueȱ estàvemȱgenerant,ȱiȱqueȱlaȱsevaȱdescentralitzacióȱiȱelȱpaperȱdelsȱajuntamentsȱnoȱ comportessinȱpèrduaȱdeȱqualitatȱ(...),ȱelȱDecretȱd’unaȱllarȱd’infantsȱqueȱduraȱ mesosȱiȱmesosȱiȱmesosȱqueȱalȱfinalȱnoȱacabesȱacontentantȱaȱtothomȱperòȱvamȱ intentarȱtrobarȱunȱpuntȱd’ȱequilibriȱperquèȱaquellȱDecretȱnoȱmermésȱqualitatȱ peròȱfosȱaccessibleȱpelȱfinançamentȱdelsȱajuntaments:ȱȱNosaltresȱtreballàvemȱaȱ terços,ȱunȱterçȱelȱvaȱresoldreȱelȱDepartament,ȱunȱterçȱlesȱfamíliesȱiȱunȱterçȱl’ȱ AjuntamentȱperòȱlaȱGeneralitatȱapostavaȱpelȱfomentȱdeȱlesȱplacesȱiȱunȱcopȱesȱ feiaȱefectiuȱaquestȱfoment,ȱaquellaȱconstrucció,ȱaȱterçosȱhiȱanavaȱlaȱpartȱdeȱ manteniment”.ȱ ȱ “Aȱmiȱelȱqueȱ,ȱdeȱtotesȱmaneres,ȱm’ȱhaȱpreocupatȱmésȱsónȱelsȱpassosȱenrereȱqueȱ s’hanȱanatȱfent,ȱperquèȱésȱclar,ȱtuȱpotsȱdemanarȱaȱl’ȱAjuntamentȱ coresponsabilitatȱquanȱhiȱhaȱunȱcofinançament,ȱtuȱnoȱliȱpotsȱresponsabilitzarȱd’ȱ algunaȱcosaȱquanȱlaȱcomandaȱqueȱliȱfasȱnoȱtéȱunaȱcontrapartidaȱdeȱcompromís.”ȱ EntrevistaȱMartaȱCidȱ(ERC)ȱ ȱ “(...)ȱelȱqueȱnosaltresȱmantenimȱambȱunaȱfortaȱactivitatȱésȱlaȱcomissióȱmixta,ȱlaȱ comissió,ȱfederacióȱdeȱmunicipisȱiȱassociacióȱambȱelȱDepartamentȱiȱaquíȱportemȱ elsȱtemesȱmunicipals,ȱtotȱelȱqueȱesȱfaȱalsȱajuntamentsȱs’informaȱaquí,ȱperȱ exempleȱaraȱtenimȱunȱdebatȱmesȱeducatiu,ȱvoleuȱsaberȱelsȱresultatsȱdelsȱcentresȱ delsȱvostresȱmunicipis,ȱdeȱlesȱprovesȱexternes?ȱJoȱtroboȱmesȱinteressantȱaixòȱqueȱ parlarȱdelȱfinançamentȱd’unȱobra”ȱ EntrevistaȱIreneȱRigauȱ(CiU)ȱ ȱ ȱ Enȱ estaȱ secciónȱ meȱ encargoȱ deȱ analizarȱ conȱ detalleȱ yȱ deȱ formaȱ sistemáticaȱ lasȱ principalesȱpolíticasȱqueȱseȱhanȱimplementadoȱaȱnivelȱlocalȱaȱpartirȱdeȱlosȱconvenios.ȱ Meȱ voyȱ aȱ focalizarȱ enȱ losȱ conveniosȱ deȱ tipoȱ 1ȱ yȱ tipoȱ 2,ȱ puestoȱ queȱ sonȱ losȱ másȱ relevantesȱenȱesteȱaspecto.ȱRealizaréȱsinȱembargoȱunȱanálisisȱdeȱlosȱdeȱtipoȱ3ȱjuntoȱconȱ losȱ deȱ laȱ creaciónȱ deȱ estructuraȱ local,ȱ puestoȱ queȱ sonȱ fundamentalesȱ enȱ elȱ mantenimientoȱ deȱ lasȱ políticasȱ educativasȱ locales.ȱ Elȱ análisisȱ seȱ dirigeȱ aȱ estudiarȱ enȱ detalleȱelȱcomportamientoȱdeȱlosȱconveniosȱaȱpartirȱdeȱsuȱcontenido.ȱBásicamenteȱlosȱ dividoȱ entreȱ losȱ queȱ tienenȱ comoȱ objetoȱ incidirȱ sobreȱ elȱ entornoȱ municipalȱ yȱ losȱ queȱ tienenȱcomoȱobjetoȱcrearȱestructurasȱeducativasȱenȱelȱmunicipio.ȱȱ ȱ 373 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ ȱ 6.1ȱElȱcambioȱmedianteȱlosȱconveniosȱdeȱcreaciónȱdeȱestructuraȱeducativa.ȱ ȱ Bajoȱelȱcódigoȱidentificadoȱcomoȱtipoȱ1,ȱheȱrecogidoȱtodosȱaquellosȱconveniosȱqueȱseȱ firmanȱparaȱdotarȱdeȱmayorȱcapacidadȱeducativaȱaȱlosȱmunicipios.ȱQuedanȱexcluidasȱ todosȱ aquellasȱ estructurasȱ deȱ educaciónȱ regladaȱ yȱ obligatoria,ȱ puestoȱ queȱ sonȱ competenciaȱexclusivaȱdelȱDepartamentȱd’Ensenyament283.ȱTodaȱestaȱestructuraȱeducativaȱ “dura”ȱestáȱexcluidaȱdeȱestaȱtesisȱperoȱesȱunaȱvariableȱfundamentalȱenȱlaȱobtenciónȱdeȱ lasȱdemásȱestructurasȱeducativas.ȱElȱObjetoȱ1ȱincluyeȱhastaȱ8ȱelementosȱdeȱestructuraȱ educativaȱdistintosȱyȱqueȱsonȱdeȱgranȱrelevanciaȱparaȱlosȱmunicipios:ȱȱ Tablaȱ6.1:ȱPolíticasȱdeȱcreaciónȱdeȱestructuraȱeducativaȱlocal.ȱ Subcódigoȱ Temaȱ 12ȱ CreaciónȱOficinaȱMunicipalȱdeȱEscolarizaciónȱ(OME)ȱ 13ȱ CreaciónȱEscuelaȱdeȱMúsicaȱ 14ȱ Creaciónȱconservatorioȱdeȱgradoȱmedioȱoȱsuperiorȱdeȱmúsicaȱ 15ȱ CreaciónȱEscuelaȱdeȱArteȱȱ 16ȱ Creaciónȱdeȱguarderíaȱ 17ȱ Creaciónȱescuelaȱdeȱdanzaȱ 18ȱ Delegaciónȱdeȱcompetenciasȱyȱtransferenciaȱdeȱgestiónȱdeȱcentrosȱeducativosȱaȱlosȱmunicipiosȱ 19ȱ Creaciónȱdeȱcentrosȱdeȱformaciónȱdeȱadultosȱyȱcentrosȱdeȱeducaciónȱespecialȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱ ȱ Trataréȱlaȱcuestiónȱdeȱlaȱcreaciónȱdeȱlaȱestructuraȱeducativaȱconȱtodasȱlasȱpolíticasȱ conjuntamente,ȱperoȱporȱcuestionesȱdeȱinterésȱyȱutilidadȱvoyȱaȱdetallarȱespecíficamenteȱ elȱ estudioȱ deȱ tresȱ subcódigos:ȱ creaciónȱ deȱ guarderíasȱ (16),ȱ creaciónȱ deȱ oficinasȱ municipalesȱ deȱ escolarizaciónȱ –OMEȬȱ (12)ȱ yȱ delegaciónȱ deȱ competenciasȱ (18).ȱ Siȱ bienȱ todasȱ lasȱ políticasȱ aquíȱ consideradasȱ permitenȱ aȱ losȱ municipiosȱ adquirirȱ capacidadesȱ ȱEnȱesteȱcasoȱporȱcompetenciaȱentiendoȱqueȱelȱDepartamentȱtieneȱlaȱcapacidadȱdeȱdecisiónȱenȱexclusivaȱenȱ relaciónȱ conȱ suȱ creaciónȱ yȱ laȱ puestaȱ enȱ marchaȱ unȱ nuevoȱ centroȱ educativoȱ deȱ régimenȱ general.ȱ Paraȱ losȱ centrosȱpúblicosȱdeȱ3Ȭ6ȱaños,ȱ6Ȭ16ȱyȱ17Ȭ18ȱlaȱGeneralitatȱprevé,ȱenȱfunciónȱdeȱlasȱproyeccionesȱdeȱnatalidad,ȱ laȱevoluciónȱdelȱpadrónȱlocalȱyȱlaȱpresenciaȱyȱcapacidadȱdeȱcentrosȱpúblicosȱyȱprivadosȱyaȱexistentesȱenȱelȱ municipio,ȱlaȱaperturaȱdeȱunȱnuevoȱcentroȱpúblico;ȱyȱenȱningúnȱcasoȱseȱtrataȱdeȱunaȱdecisiónȱpactadaȱconȱ elȱmunicipio.ȱSíȱqueȱhayȱunaȱintervenciónȱrelevanteȱdelȱgobiernoȱocalȱpuestoȱqueȱésteȱdebeȱproveerȱconȱlosȱ terrenosȱ públicosȱ yȱ seȱ haceȱ cargoȱ posteriormente,ȱ enȱ laȱ mayoríaȱ deȱ losȱ casos,ȱ delȱ mantenimientoȱ deȱ losȱ edificios.ȱ 283 374 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ educativas,ȱ consideroȱ estasȱ tresȱ políticasȱ comoȱ lasȱ másȱ relevantesȱ yȱ determinantesȱdeȱ losȱ municipiosȱ paraȱ tenerȱ estructuraȱ educativaȱ propia.ȱ Descartoȱ otrosȱ temasȱ potencialmenteȱ relevantesȱ comoȱ lasȱ escuelasȱ deȱ música284ȱ oȱ laȱ formaciónȱ deȱ adultos.ȱ RespectoȱdeȱlaȱformaciónȱdeȱadultosȱenȱCataluña,ȱcabeȱdestacarȱqueȱéstaȱcorrespondióȱ bajoȱlosȱgobiernosȱdeȱCiUȱalȱDepartamentȱdeȱBenestarȱiȱFamília,ȱyȱnoȱfueȱhastaȱ2004ȱconȱlaȱ formaciónȱ delȱ gobiernoȱ tripartitoȱ queȱ laȱ competenciaȱ paraȱ implementarȱ laȱ políticaȱ deȱ formaciónȱdeȱadultosȱcambioȱdeȱarenaȱadministrativaȱ(ManrúbiaȱComenge,ȱ2009).ȱElloȱ esȱ relevanteȱ porquéȱ elȱ Departamentoȱ deȱ bienestarȱ tratabaȱ aȱ laȱ formaciónȱ deȱ adultosȱ comoȱ unaȱ políticaȱ deȱ asistenciaȱ social,ȱ mientrasȱ queȱ conȱ elȱ traspasoȱ funcionalȱ alȱ Departamentȱ d’Educació,ȱ comenzóȱ aȱ configurarseȱ comoȱ unaȱ oportunidadȱ educativaȱ fundamentalȱ(Casamitjana,ȱCasanovas,ȱyȱFormariz,ȱ2005;ȱChacon,ȱCatalunya,ȱyȱConsellȱ Superiorȱ dȇAvaluacióȱ delȱ Sistemaȱ Educatiu,ȱ 2006),ȱ yȱ noȱ esȱ hastaȱ laȱ Lleiȱ Catalanaȱ d’Educacióȱdeȱ2009ȱqueȱesteȱsectorȱpolíticoȱnoȱpasaȱdeȱformaȱdefinitivaȱyȱestructuralȱaȱ serȱ objetoȱ deȱ colaboraciónȱ conȱ losȱ gobiernosȱ locales285.ȱ Esteȱ trasvaseȱ competencialȱ yȱ funcionalȱentreȱdistintosȱámbitosȱdeȱlaȱmismaȱadministraciónȱprovocaȱqueȱlosȱdatosȱdeȱ queȱ disponemosȱ tanȱ sóloȱ reflejaríanȱ actividadȱ enȱ políticasȱ deȱ formaciónȱ deȱ adultosȱ desdeȱ2004,ȱasíȱqueȱlosȱdatosȱsonȱparciales,ȱsiȱloȱqueȱseȱbuscaȱesȱunȱanálisisȱajustadoȱdeȱ lasȱrelacionesȱintergubernamentalesȱsobreȱestaȱpolítica286.ȱȱȱ Laȱexplicaciónȱdeȱlaȱdistribuciónȱdeȱlosȱconveniosȱdeȱtipoȱ1ȱlaȱrealizoȱaȱpartirȱdeȱdosȱ gráficosȱ complementariosȱ yȱ unaȱ tabla.ȱ Enȱ primerȱ lugar,ȱ realizoȱ unȱ gráficoȱ dondeȱ seȱ analizaȱlaȱagendaȱdeȱlosȱconveniosȱtipoȱ1ȱsobreȱelȱporcentajeȱqueȱocupaȱcadaȱunaȱdeȱlasȱ ȱ Enȱ primerȱ lugar,ȱ lasȱ escuelasȱ deȱ músicaȱ enȱ losȱ municipiosȱ sonȱ enȱ unaȱ proporciónȱ muyȱ relevanteȱ privadas;ȱseȱtrataȱdeȱunȱservicioȱeducativoȱque,ȱcomparativamenteȱconȱotros,ȱpresentaȱunaȱratioȱdeȱcentroȱ privadosȱ bastanteȱ elevadaȱ yȱ esȱ educativamenteȱ muyȱ complementarioȱ aȱ otrasȱ formaciones,ȱ queȱ noȱ estánȱ destinadasȱ aȱ laȱ adquisiciónȱ deȱ competenciasȱ educativasȱ básicas,ȱ yȱ queȱ necesitanȱ paraȱ serȱ cursadasȱ unaȱ baseȱeducativaȱprevia.ȱȱ 285ȱConcretamente,ȱseȱprevéȱenȱelȱartículoȱ71ȱȱdeȱlaȱLECȱqueȱestablece:ȱ“1.ȱElȱDepartament,ȱaȱpeticióȱdelsȱensȱ locals,ȱpotȱdelegarȬlosȱlaȱgestióȱdeȱserveisȱiȱrecursosȱeducatiusȱenȱmatèriaȱdȇeducacióȱdȇadults.ȱ2.ȱElȱDepartamentȱhaȱ deȱfomentarȱlaȱparticipacióȱdelsȱcentresȱdeȱformacióȱdȇadultsȱiȱdelsȱpuntsȱdeȱsuportȱaȱlaȱformacióȱdȇadultsȱenȱelsȱplansȱ iȱ lesȱ xarxesȱ localsȱ queȱ tinguinȱ comȱ aȱ objectiuȱ contribuirȱ aȱ lȇeducacióȱ dȇadults.ȱ 3.ȱ Lesȱ administracionsȱ localsȱ hanȱ dȇafavorirȱlaȱcolȉlaboracióȱdelsȱserveisȱlocalsȱambȱelsȱcentresȱdeȱformacióȱdȇadultsȱiȱelsȱpuntsȱdeȱsuportȱaȱlaȱformacióȱ dȇadults.”ȱ 286ȱ Así,ȱ todaȱ laȱ actividadȱ convenialȱ sobreȱ políticaȱ deȱ formaciónȱ deȱ adultosȱ hastaȱ 2004ȱ seȱ realizóȱ desdeȱ elȱ Departamentȱ deȱ Benestarȱ iȱ Famíliaȱ yȱ porȱ loȱ tantoȱ noȱ seȱ puedeȱ trazarȱ completamenteȱ deȱ formaȱ empíricaȱ puestoȱqueȱnoȱtenemosȱesteȱvaciado.ȱȱ 284 375 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ políticasȱ dentroȱ delȱ propioȱ tipo.ȱ Esteȱ gráficoȱ permiteȱ analizarȱ quéȱ políticasȱ hanȱ dominadoȱlaȱagendaȱenȱlosȱdoceȱañosȱestudiados,ȱasíȱcomoȱinterpretarȱelȱespacioȱqueȱ ocupaȱ cadaȱ políticaȱ enȱ relaciónȱ conȱ lasȱ demás.ȱEnȱ segundoȱ lugar,ȱ realizoȱ otroȱ gráficoȱ peroȱ queȱ recogeȱ losȱ númerosȱ absolutosȱ deȱ losȱ conveniosȱ firmadosȱ añoȱ aȱ añoȱ yȱ queȱ permiteȱtrazarȱlaȱevoluciónȱdeȱlaȱimportanciaȱyȱlaȱintensidadȱdeȱlasȱrelaciones.ȱLaȱtablaȱ ofreceȱunȱresumenȱdeȱlosȱnúmerosȱabsolutosȱyȱlaȱintensidadȱdeȱlaȱactividadȱconvenialȱ paraȱcadaȱunoȱdeȱlosȱsubcódigos.ȱȱ Gráficoȱ6.1:ȱevoluciónȱdeȱlosȱconveniosȱtipoȱ1ȱenȱtantoȱporȱ1ȱacumulado.ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Gráficoȱ6.2:ȱevoluciónȱdeȱlosȱconveniosȱtipoȱ1ȱenȱnúmerosȱabsolutos.ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ 376 ȱ 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ Tablaȱ6.2:ȱacumuladoȱdeȱconveniosȱtipoȱ1ȱ OMEȱ ȱ Totalȱconveniosȱ 101,00ȱ Escuelaȱ Gradoȱmedio músicaȱ Superiorȱmúsica Escuelaȱde arteȱ Guarderíaȱ Escuelaȱde Danzaȱ Delegaciónȱ competenciasȱ Formaciónȱ adultosȱ 76,00ȱ 4,00ȱ 4,00ȱ 690,00ȱ 2,00ȱ 97,00ȱ 4,00ȱ Convenios/añoȱ 8,42ȱ 6,33ȱ 0,33ȱ 0,33ȱ 57,50ȱ 0,17ȱ 8,08ȱ 0,33ȱ %ȱTotalȱ 10,33ȱ 7,77ȱ 0,41ȱ 0,41ȱ 70,55ȱ 0,20ȱ 9,92ȱ 0,41ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Talȱ yȱ comoȱ muestranȱ losȱ gráficosȱ yȱ tablaȱ anteriores,ȱ laȱ primeraȱ granȱ conclusiónȱ esȱ evidente:ȱ laȱ políticaȱ deȱ creaciónȱ deȱ estructuraȱ educativaȱ másȱ relevanteȱ es,ȱ sinȱ dudaȱ alguna,ȱ laȱ creaciónȱ deȱ guarderíasȱ públicas:ȱ seȱ firmaronȱ hastaȱ 978ȱ convenios,ȱ deȱ losȱ cualesȱ 690ȱ fueronȱ guarderías.ȱ Ambosȱ gráficosȱ nosȱ sitúanȱ laȱ creaciónȱ deȱ estasȱ institucionesȱeducativasȱlocalesȱaȱlaȱcabezaȱdeȱlasȱrelacionesȱqueȱcreanȱestructuraȱlocal:ȱ dominanȱlaȱagenda,ȱcopandoȱdeȱmediaȱelȱ70.55%ȱdelȱtotalȱdeȱlosȱconveniosȱtipoȱ1ȱyȱsonȱ losȱmásȱfirmadosȱconȱ690ȱconveniosȱenȱ12ȱaños.ȱEnȱsegundoȱlugar,ȱseȱpuedeȱdestacarȱ queȱ surgen,ȱ aȱ partirȱ deȱ 2003,ȱ dosȱ nuevasȱ políticasȱ queȱ seȱ conviertenȱ tambiénȱ enȱ dosȱ políticasȱmuyȱrelevantesȱenȱtérminosȱabsolutos:ȱlaȱcreaciónȱdeȱlasȱoficinasȱmunicipalesȱ deȱ escolarizaciónȱ (101ȱ convenios)ȱ yȱ lasȱ políticasȱ deȱ delegaciónȱ competencialȱ (97ȱ convenios).ȱ Comoȱ seȱ puedeȱ observarȱ enȱ elȱ gráficoȱ deȱ evoluciónȱ (6.1),ȱ sonȱ lasȱ únicasȱ políticasȱ queȱ sonȱ capacesȱ deȱ competir,ȱ enȱ términosȱ deȱ agenda,ȱ conȱ lasȱ guarderíasȱ públicas.ȱ Losȱ conveniosȱ deȱ creaciónȱ deȱ escuelasȱ deȱ música287ȱ quedanȱ relegadosȱ aȱ unȱ segundoȱplanoȱenȱcuantoȱaumentaȱlaȱactividadȱconvenialȱyȱaumentaȱlaȱfragmentaciónȱ deȱlaȱagenda.ȱLosȱdemásȱsubcódigosȱquedan,ȱclaramente,ȱcomoȱpolíticasȱprácticamenteȱ marginalesȱporȱserȱestructurasȱeducativasȱqueȱimplementanȱformacionesȱqueȱnecesitan,ȱ porȱ unȱ lado,ȱ unaȱ granȱ masaȱ críticaȱ deȱ alumnosȱ potencialesȱ y,ȱ correlativamente,ȱ unaȱ capacidadȱeconómicaȱnotableȱdelȱgobiernoȱlocalȱparaȱdesarrollarlasȱoȱcomplementarlas.ȱ ȱ ȱ ȱ Enȱ términosȱ absolutos,ȱ laȱ cuartaȱ políticaȱ másȱ relevanteȱ esȱ laȱ creaciónȱ deȱ escuelasȱ deȱ música,ȱ peroȱ seȱ puedeȱ observarȱ queȱ tanȱ sóloȱ esȱ relevanteȱ duranteȱ laȱ épocaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ deȱ CiUȱ cuandoȱ realmenteȱ ocupaȱ unȱ espacioȱ importanteȱ enȱ laȱ agendaȱ global;ȱ sinȱ embargoȱ elloȱ seȱ explicaȱ porȱ losȱ bajosȱ númerosȱ absolutosȱ delȱ periodoȱ queȱ incrementanȱ suȱ importanciaȱ relativa:ȱ seȱ firmanȱ másȱ conveniosȱ deȱ creaciónȱ deȱ escuelasȱdeȱmúsicaȱtanȱsóloȱenȱelȱañoȱ2009ȱ(20),ȱqueȱenȱelȱacumuladoȱdelȱperiodoȱ1999Ȭ2002ȱ(18).ȱ 287 377 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ 6.1.1ȱLasȱguarderíasȱcomoȱprincipalȱpolíticaȱmunicipalȱ Yaȱ seȱ haȱ vistoȱ queȱ elȱ nivelȱ educativoȱ másȱ parecidoȱ aȱ laȱ educaciónȱ regladaȱ yȱ obligatoriaȱenȱelȱqueȱlosȱgobiernosȱlocalesȱsonȱimportantesȱesȱenȱlasȱguarderíasȱ(0ȱaȱ3ȱ años).ȱRespectoȱdeȱestaȱpolíticaȱpúblicaȱesȱoportunoȱrecordarȱqueȱhastaȱlaȱLOGSE288ȱnoȱ seȱreconocióȱenȱEspañaȱelȱtramoȱ0Ȭ3ȱañosȱcomoȱparteȱdelȱsistemaȱeducativo,ȱperoȱqueȱ sinȱembargoȱesteȱreconocimientoȱseȱhaȱconsolidadoȱenȱlasȱsiguientesȱleyesȱeducativasȱ (Catalunya.Departamentȱ dȇEducació,ȱ 2005;ȱ Catalunya.Síndicȱ deȱ Greuges,ȱ 2007)289.ȱ Sinȱ embargoȱnoȱesȱhastaȱlaȱleyȱcatalanaȱdeȱ2004,ȱdeȱcreaciónȱdeȱguarderíasȱdeȱcalidad290ȱqueȱ laȱ Generalitatȱ impulsóȱ elȱ comienzoȱ deȱ unaȱ políticaȱ deliberadaȱ yȱ conscienteȱ deȱ organizaciónȱdeȱunȱsistemaȱpúblicoȱyȱgeneral,ȱqueȱdieraȱcoberturaȱaȱbuenaȱparteȱdeȱlaȱ poblaciónȱ (Catalunya.Departamentȱ dȇEducació,ȱ 2005).ȱ Éstaȱ habíaȱ sidoȱ unaȱ luchaȱ muyȱ relevanteȱ queȱ tuvoȱ comoȱ culminaciónȱ laȱ Iniciativaȱ Legislativaȱ Popularȱ presentadaȱ enȱ Catalunyaȱenȱelȱañoȱ2002ȱqueȱdesembocó,ȱprecisamente,ȱenȱlaȱcomentadaȱLeyȱcatalana.ȱȱȱȱȱȱ ȱEnȱ Catalunyaȱ seȱ haȱ conformadoȱ unaȱ redȱ deȱ guarderíasȱ públicasȱ queȱ pivotaȱ alrededorȱ deȱ unaȱ serieȱ deȱ pilaresȱ jurídicosȱ yȱ políticosȱ queȱ laȱ configuranȱ comoȱ unaȱ políticaȱ conȱ unȱ diseñoȱ políticoȬinstitucionalȱ particular,ȱ queȱ seȱ puedeȱ caracterizarȱ aȱ partirȱde:ȱȱ 1. Enȱprimerȱlugar,ȱseȱtrataȱdeȱunȱnivelȱeducativoȱnoȱobligatorio.ȱElloȱesȱimportanteȱ porque,ȱ aȱ pesarȱ deȱ considerarseȱ todaȱ laȱ etapaȱ deȱ educaciónȱ infantilȱ (0Ȭ6ȱ años)ȱ dentroȱdelȱsistemaȱeducativo,ȱtanȱsóloȱesȱgratuitoȱyȱuniversalȱelȱsegundoȱcicloȱdeȱ laȱmismaȱ(3Ȭ6ȱaños).ȱȱ 2. Enȱ segundoȱ lugar,ȱ seȱ trataȱ deȱ unȱ nivelȱ educativoȱ queȱ seȱ haȱ configuradoȱ mayoritariamenteȱ comoȱ deȱ competenciaȱ local,ȱ peroȱ queȱ dependeȱ paraȱ suȱ creaciónȱyȱgestiónȱdelȱacuerdoȱyȱlaȱnormativaȱdeȱlaȱGeneralitat.ȱAdemás,ȱsegúnȱ elȱ artículoȱ 159.2ȱ deȱ laȱ LEC,ȱ laȱ creaciónȱ deȱ unaȱ guarderíaȱ noȱ escapaȱ aȱ laȱ programaciónȱdeȱlaȱofertaȱdibujadaȱporȱelȱDepartament:ȱ“Elsȱensȱlocalsȱpodenȱcrearȱ ȱLeyȱOrgánicaȱ1/1990,ȱdeȱ3ȱdeȱoctubre,ȱdeȱordenaciónȱgeneralȱdelȱsistemaȱeducativo.ȱ ȱEnȱCatalunyaȱexistióȱtodoȱunȱmovimientoȱmunicipalistaȱdeȱcreaciónȱescuelasȱparaȱniñosȱreciénȱnacidosȱ creándoseȱasíȱnumerososȱcentrosȱeducativosȱ“preescolares”ȱenȱmuchosȱmunicipiosȱcatalanesȱyaȱenȱ1936ȱ 290ȱLleiȱ5/2004,ȱdeȱ9ȱdeȱjuliol,ȱdeȱcreacióȱdeȱllarsȱdȇinfantsȱdeȱqualitatȱ 288 289 378 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ centresȱpropisȱperȱmitjàȱdeȱconvenisȱambȱelȱDepartament,ȱd’acordȱambȱlaȱprogramacióȱdeȱ l’ofertaȱeducativa”.ȱ 3. Enȱ tercerȱ lugar,ȱ alȱ noȱ serȱ consideradoȱ unȱ nivelȱ educativoȱ gratuito,ȱ suȱ financiaciónȱdependeȱdeȱlaȱvoluntadȱyȱcapacidadȱlocalȱasíȱcomoȱdeȱlosȱacuerdosȱ aȱ quéȱ esteȱ nivelȱ llegueȱ conȱ elȱ centroȱ político.ȱ Esȱ ciertoȱ queȱ laȱ Generalitatȱ estáȱ obligadaȱaȱcolaborarȱenȱlaȱfinanciaciónȱdeȱlasȱguarderías,ȱenȱvirtudȱdelȱartículoȱ 198.2ȱdeȱlaȱLEC291,ȱperoȱlaȱconcreciónȱdeȱestaȱobligaciónȱderivaȱexclusivamenteȱ deȱ unȱ pactoȱ político.ȱ Enȱ esteȱ pactoȱ esȱ fundamentalȱ laȱ yaȱ comentadaȱ comisiónȱ mixtaȱ Departamentȱ d’EnsenyamentȬEntitatsȱ Municipalistes.ȱ Elȱ acuerdoȱ políticoȱ desdeȱ2004ȱhastaȱ2010ȱbasabaȱlaȱdeterminaciónȱdelȱprecioȱdelȱservicioȱaȱpartirȱdeȱ unaȱ dividisiónȱ enȱ tercios:ȱ unoȱ aȱ cargoȱ delȱ gobiernoȱ local,ȱ otroȱ aȱ cargoȱ deȱ laȱ Generalitatȱyȱunȱterceroȱaȱcargoȱdeȱlasȱfamilias292.ȱȱ 4. Aȱpesarȱdelȱcarácterȱpúblico,ȱnoȱseȱconsideraȱunȱservicioȱuniversal,ȱdeȱformaȱqueȱ noȱ existeȱ obligaciónȱ deȱ alcanzarȱ laȱ escolarizaciónȱ delȱ 100%ȱ deȱ losȱ niñosȱ enȱ laȱ edadȱ0Ȭ3.ȱLaȱlimitaciónȱdeȱlasȱplazas,ȱjuntoȱconȱelȱprecio,ȱprovocanȱdificultadesȱ deȱaccesoȱalȱservicioȱpúblico.ȱȱ 5. Enȱ quintoȱ lugar,ȱ todasȱ lasȱ condicionesȱ deȱ gestiónȱ delȱ servicioȱ públicoȱ estánȱ regladas,ȱ existiendoȱ unaȱ normativaȱ deȱ mínimosȱ queȱ debeȱ serȱ cumplidaȱ porȱ todasȱ lasȱ guarderías,ȱ sinȱ importarȱ suȱ titularidad293.ȱ Laȱ capacidadȱ local,ȱ enȱ esteȱ caso,ȱseȱciñeȱaȱlaȱelecciónȱdeȱlaȱzonaȱdondeȱseȱvaȱaȱinstalarȱlaȱinfraestructuraȱyȱlaȱ posibilidadȱdeȱadaptar,ȱaumentandoȱelȱgastoȱyȱlasȱcondicionesȱdeȱprestación,ȱelȱ servicioȱ educativoȱ yȱ lasȱ dimensionesȱ deȱ laȱ escuela.ȱ Huelgaȱ comentarȱ queȱ laȱ ȱLiteralmenteȱestablece:ȱ“Alsȱefectesȱdelȱqueȱestableixȱl’articleȱ56.5,ȱiȱpreferentmentȱperȱaȱsatisferȱlesȱnecessitatsȱ d’escolaritzacióȱ d’infantsȱ enȱ entornsȱ socioeconòmicsȱ oȱ culturalsȱ desfavoritsȱ iȱ enȱ zonesȱ rurals,ȱ d’acordȱ ambȱ laȱ programacióȱiȱelsȱrequisitsȱqueȱs’haginȱestablertȱprèviament,ȱelȱDepartamentȱhaȱdeȱsubvencionarȱlaȱcreació,ȱlaȱ consolidacióȱiȱ elȱsostenimentȱdeȱplacesȱperȱ aȱinfantsȱ deȱzeroȱ aȱtresȱanysȱ enȱllarsȱ d’infantsȱdeȱ titularitatȱ municipal.”ȱ 292ȱ Desdeȱ 2004ȱ hastaȱ 2010ȱ laȱ aportaciónȱ deȱ laȱ Generalitatȱ haȱ osciladoȱ alrededorȱ deȱ unosȱ 1800ȱ eurosȱ porȱ alumnoȱ matriculado,ȱ permitiendoȱ conseguirȱ unȱ precioȱ delȱ servicioȱ relativamenteȱ moderadoȱ queȱ garantizabaȱsuȱcarácterȱpúblico.ȱ 293ȱConcretamente:ȱelȱDecretȱ282/2006,ȱdeȱ4ȱdeȱjuliol,ȱpelȱqualȱesȱregulenȱelȱprimerȱcicleȱdeȱlȇeducacióȱinfantilȱiȱelsȱ requisitsȱ delsȱ centres,ȱ yȱ elȱ Decretȱ 101/2010,ȱ deȱ 3ȱ d’agost,ȱ d’ordenacióȱ delsȱ ensenyamentsȱ delȱ primerȱ cicleȱ deȱ l’educacióȱinfantil.ȱ 291 379 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ hipotéticaȱampliaciónȱoȱmejoraȱdeȱlasȱcondicionesȱesȱdifícilȱqueȱseȱdé,ȱpuestoȱqueȱ elȱcosteȱeconómicoȱqueȱimplicaȱesȱmuyȱgrande.ȱȱ 6. Finalmente,ȱ aȱ pesarȱ deȱ considerarseȱ dentroȱ delȱ sistemaȱ educativoȱ yȱ deȱ tenerȱ ciertaȱ relevanciaȱ acreditadaȱ enȱ laȱ formaciónȱ deȱ losȱ futurosȱ estudiantes,ȱ seȱ trataȱ deȱ unaȱ políticaȱ educativaȱ queȱ presentaȱ unȱ altoȱ componenteȱ deȱ elementosȱ deȱ políticaȱ social,ȱ másȱ queȱ deȱ puraȱ políticaȱ educativa:ȱ ayudaȱ aȱ laȱ conciliaciónȱ laboralȱyȱfamiliar,ȱsoporteȱaȱlasȱfamilias,ȱfacilitaȱelȱaccesoȱdeȱlosȱprogenitoresȱalȱ mercadoȱdeȱtrabajo…ȱȱȱ ȱ Asíȱ pues,ȱ seȱ configuraȱ unaȱ políticaȱ que,ȱ siȱ bienȱ estáȱ muyȱ municipalizada,ȱ paradójicamenteȱdejaȱpocoȱmargenȱdeȱmaniobraȱrealȱaȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱAȱpesarȱdeȱ todoȱello,ȱseȱhaȱrealizadoȱunaȱpolíticaȱintensivaȱdeȱcreaciónȱdeȱguarderías,ȱfomentadaȱ tantoȱ desdeȱ laȱ Generalitatȱ –especialmenteȱ duranteȱ elȱ gobiernoȱ tripartitoȬȱ comoȱ delȱ Estado,ȱmedianteȱelȱprogramaȱEDUCA3294.ȱAnteȱestaȱrealidad,ȱconocerȱlaȱdistribuciónȱ deȱlaȱimplementaciónȱdelȱsistemaȱdeȱguarderíasȱpúblicasȱesȱmuyȱrelevante.ȱȱ Enȱ primerȱ lugar,ȱ laȱ primeraȱ reflexiónȱ debeȱ girarȱ alrededorȱ deȱ laȱ distribuciónȱ territorialȱ deȱ losȱ 690ȱ conveniosȱ queȱ creanȱ guarderías,ȱ queȱ seȱ correspondeȱ deȱ formaȱ directaȱ conȱ laȱ creaciónȱ deȱ estosȱ centrosȱ duranteȱ losȱ doceȱ añosȱ deȱ estudio.ȱ Comoȱ muestranȱlosȱsiguientesȱmapas,ȱseȱconfirmanȱalgunasȱdeȱlasȱtónicasȱapuntadasȱhastaȱelȱ momento.ȱEnȱprimerȱlugarȱpresentoȱelȱmapaȱdeȱconveniosȱfirmadosȱenȱlosȱ12ȱañosȱdeȱ estudio,ȱyȱposteriormenteȱlosȱmapasȱqueȱcorrespondenȱaȱlosȱañosȱdeȱCiUȱ(99Ȭ03)ȱyȱdelȱ Tripartitoȱ(04Ȭ10).ȱȱȱȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ Enȱ tresȱ años,ȱ deȱ 2008ȱ aȱ 2010,ȱ elȱ Gobiernoȱ delȱ Estadoȱ destinóȱ 300ȱ millonesȱ deȱ eurosȱ aȱ laȱ creaciónȱ deȱ guarderías.ȱ Enȱ 2011ȱ suspendióȱ elȱ programaȱ aȱ causaȱ deȱ laȱ crisisȱ económica.ȱ Paraȱ tenerȱ másȱ detallesȱ http://www.educacion.gob.es/educacion/comunidadesȬautonomas/programasȬ consultar:ȱ ȱ cooperacion/planȬeduca3.htmlȱȱ 294 380 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ Mapaȱ6.1:ȱconveniosȱdeȱcreaciónȱdeȱguarderíasȱacumuladoȱ1999Ȭ2010.ȱ ȱ FuenteȱBD2010ȱ Mapasȱ6.2:ȱConveniosȱdeȱcreaciónȱdeȱguarderíasȱ1999Ȭ2003ȱyȱ2004Ȭ2010.ȱ ȱ FuenteȱBD2010ȱ ȱ Elȱ análisisȱ conjuntoȱ deȱ losȱ tresȱ mapasȱ arrojaȱ unaȱ primeraȱ conclusiónȱ clara:ȱ aȱ pesarȱ deȱlaȱconcentraciónȱdeȱnuevasȱguarderíasȱmuyȱevidenteȱenȱdeterminadosȱmunicipios,ȱ éstaȱ esȱ unaȱ políticaȱ queȱ seȱ haȱ implementadoȱ deȱ formaȱ relativamenteȱ homogéneaȱ porȱ todoȱ elȱ territorioȱ catalán.ȱ Siȱ tomamosȱ elȱ conjuntoȱ delȱ periodoȱ observaremosȱ queȱ laȱ 381 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ implementaciónȱ deȱ laȱ políticaȱ deȱ guarderíasȱ públicasȱ respondeȱ aȱ unaȱ voluntadȱ evidenteȱ deȱ ampliarȱ elȱ sectorȱ públicoȱ educativo,ȱ conȱ losȱ mismosȱ oȱ parecidosȱ criteriosȱ queȱ seȱ utilizanȱ paraȱ losȱdemásȱserviciosȱ públicosȱ educativosȱ (Catalunya.Departamentȱ dȇEducació,ȱ2005).ȱAsíȱpues,ȱmásȱqueȱunaȱconfiguraciónȱvolitivaȱdeȱlaȱrelación,ȱpareceȱ claroȱ queȱ elȱ centroȱ políticoȱ proponeȱ unaȱ políticaȱ conȱ unaȱ voluntadȱ evidenteȱ deȱ serȱ general,ȱ yȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ siguenȱ laȱ dinámica.ȱ Noȱ encontramosȱ disparidadesȱ inexplicables,ȱ niȱ zonasȱ delȱ territorioȱ especialmenteȱ despobladasȱ deȱ guarderías,ȱ niȱ municipiosȱconȱlaȱmasaȱcríticaȱsuficienteȱqueȱnoȱdisponganȱdeȱguarderíaȱmunicipal…ȱ Unaȱ vezȱ más,ȱ laȱ distribuciónȱ territorialȱ muestraȱ comoȱ laȱ políticaȱ seȱ expandeȱ comoȱ cualquierȱ otraȱ políticaȱ generalista,ȱ pensadaȱ paraȱ alcanzarȱ alȱ máximoȱ númeroȱ deȱ ciudadanosȱ yȱ noȱ tantoȱ paraȱ serȱ unaȱ verdaderaȱ opciónȱ paraȱ losȱ gobiernosȱ locales.ȱ Además,ȱ seȱ refuerzaȱ laȱ duplaȱ capacidadȬservidumbre:ȱ siȱ losȱ municipiosȱ quierenȱ accederȱaȱlasȱguarderíasȱpúblicasȱyȱmostrarseȱanteȱsusȱciudadanosȱcomoȱentesȱpolíticosȱ prestadoresȱ deȱ servicios,ȱ firmaránȱ losȱ conveniosȱ deȱ creaciónȱ yȱ respetaránȱ todasȱ lasȱ condicionesȱimpuestasȱporȱelȱcentroȱpolítico.ȱȱ Enȱ segundoȱ lugar,ȱ bajoȱ elȱ tripartitoȱ seȱ tomaȱ conȱ másȱ vigorȱ laȱ creaciónȱ deȱ estasȱ infraestructurasȱeducativasȱlocalesȱpuestoȱqueȱseȱexpandeȱtantoȱterritorialmenteȱcomoȱ enȱ intensidadȱ convenialȱ (másȱ conveniosȱ enȱ unȱ mismoȱ municipio)295.ȱ Además,ȱ siȱ seȱ observaȱconȱdetenimiento,ȱlosȱmunicipiosȱqueȱcrecenȱsonȱtambiénȱaquellosȱqueȱpartíanȱ deȱunaȱsituaciónȱdeȱdesventajaȱmásȱevidenteȱenȱelȱperiodoȱ99Ȭ03.ȱȱ Estosȱ datosȱ confirmanȱ queȱ tambiénȱ enȱ estaȱ políticaȱ públicaȱ seȱ apuntaȱ aȱ unaȱ diferenciadaȱ distribuciónȱ territorialȱ deȱ losȱ recursosȱ enȱ funciónȱ delȱ colorȱ políticoȱ elȱ gobiernoȱ deȱ laȱ Generalitat,ȱ aunqueȱ manteniendoȱ losȱ mínimosȱ deȱ homogeneidadȱ Esȱciertoȱqueȱenȱambosȱperiodosȱhayȱdeterminadosȱmunicipiosȱqueȱsobresalenȱsistemáticamente:ȱlasȱ 295 cuatroȱcapitalesȱdeȱprovinciaȱ(Barcelona,ȱLleida,ȱTarragonaȱyȱenȱmenorȱmedidaȱGironaȱqueȱrecuperaȱelȱ terrenoȱperdidoȱenȱelȱperiodoȱ04Ȭ10),ȱcapitalesȱdeȱcomarcaȱoȱciudadesȱconȱunaȱciertaȱ“centralidadȱ regional”,ȱcomo:ȱManresa,ȱIgualada,ȱOlot,ȱReus,ȱSabadell,ȱTremp…ȱperoȱtambiénȱhayȱalgunasȱciudadesȱ queȱseȱrefuerzanȱmuyȱclaramenteȱenȱelȱperiodoȱ04Ȭ10ȱyȱqueȱantesȱnoȱloȱhicieronȱenȱlaȱmismaȱintensidad:ȱ Vic,ȱȱMataró,ȱArgentona,ȱSantȱBoiȱdeȱLlobregat,ȱl’HospitaletȱdeȱLlobregat,ȱCornellà,Terrassa,ȱSantȱAndreuȱ deȱlaȱBarcaȱyȱenȱgeneralȱbuenaȱparteȱdeȱlaȱregiónȱmetropolitanaȱdeȱBarcelona. 382 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ territorialȱreflejadosȱanteriormente.ȱParaȱelȱperiodoȱ99Ȭ03ȱelȱcriterioȱpareceȱclaramenteȱ ligadoȱ aȱ aspectosȱ institucionalesȱ yȱ deȱ unaȱ ciertaȱ voluntadȱ deȱ reparticiónȱ homogéneaȱ sobreȱelȱterritorio.ȱEnȱelȱperiodoȱ04Ȭ10ȱseȱmantieneȱlaȱvoluntadȱdeȱreparticiónȱterritorialȱ yȱdeȱrelevanciaȱdeȱfactoresȱinstitucionalesȱ(capitalidadȱcomarcalȱoȱprovincial),ȱperoȱconȱ unȱ mayorȱ énfasisȱ enȱ laȱ poblaciónȱ municipalȱ yȱ enȱ proveerȱ aȱ aquellosȱ municipiosȱ conȱ unaȱsituaciónȱdeȱpartidaȱmásȱdébil.ȱȱ Específicamente,ȱenȱelȱplanȱaprobadoȱporȱelȱtripartitoȱseȱhablabaȱdeȱpasarȱdeȱunȱ33%ȱ deȱtasaȱdeȱescolarizaciónȱglobalȱenȱ2003ȱhastaȱunȱ60%,ȱincluyendoȱserviciosȱpúblicosȱyȱ privados.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ elȱ planȱ originalȱ noȱ pretendíaȱ ahogarȱ elȱ servicioȱ privadoȱ existente,ȱ sinoȱ másȱ bienȱ compensarȱ laȱ inexistenciaȱ deȱ guarderíasȱ enȱ zonasȱ queȱ noȱ estabanȱ suficientementeȱ provistas.ȱ Asíȱ esȱ importanteȱ analizarȱ laȱ evoluciónȱ delȱ sectorȱ públicoȱeducativoȱenȱrelaciónȱconȱlasȱguarderías,ȱpuestoȱqueȱesȱelȱespacioȱinstitucionalȱ porȱ elȱ cualȱ elȱ sectorȱ públicoȱ haȱ proseguidoȱ suȱ expansión.ȱ Habiendoȱ llegadoȱ aȱ laȱ escolarizaciónȱ prácticamenteȱ delȱ 100%ȱ enȱ todosȱ losȱ sectoresȱ educativosȱ obligatoriosȱ yȱ universalesȱ(Ferrer,ȱ2009;ȱFerrerȱetȱal.,ȱ2011;ȱFundacióȱJaumeȱBofill,ȱ2006),ȱelȱsiguienteȱ retoȱeducativoȱhaȱsidoȱsinȱdudaȱelȱcrecimientoȱenȱlaȱfranjaȱ0Ȭ3ȱaños.ȱEnȱestaȱfranjaȱseȱhaȱ producidoȱunȱcrecimientoȱsinȱparangónȱqueȱpresumoȱhaȱafectadoȱenȱalgunaȱmaneraȱaȱ laȱrelaciónȱpúblico/privado.ȱSeȱtrataȱdelȱúnicoȱespacioȱeducativoȱdondeȱseȱpodíaȱcrecerȱ deȱ formaȱ claraȱ yȱ evidente,ȱ yȱ ademásȱ seȱ haceȱ conȱ unaȱ configuraciónȱ institucionalȱ queȱ tomaȱ aȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ comoȱ actoresȱ fundamentalesȱ delȱ proceso.ȱ Seȱ pasaȱ deȱ unȱ sistemaȱdeȱguarderíasȱ eminentementeȱprivado,ȱaȱunȱsistemaȱdondeȱelȱ pesoȱdelȱsectorȱ públicoȱesȱmuchoȱmásȱrelevante.ȱAnteȱestaȱrealidad,ȱanalizoȱelȱimpactoȱdeȱestaȱpolíticaȱ enȱlasȱinstitucionesȱeducativasȱyȱelȱsistemaȱpúblicoȱenȱdosȱaspectos:ȱenȱprimerȱlugarȱelȱ impactoȱ enȱ elȱ totalȱ delȱ sistemaȱ educativoȱ deȱ Cataluña,ȱ yȱ enȱ segundoȱ lugarȱ específicamenteȱenȱrelaciónȱconȱlasȱguarderías,ȱpuestoȱqueȱlaȱescuelaȱpública,ȱyȱmásȱenȱ generalȱelȱconjuntoȱdelȱsistemaȱeducativoȱpúblico,ȱesȱdeterminanteȱparaȱelȱreequilibrioȱ territorialȱ(Bonal,ȱRamblaȱetȱal.,ȱ2004).ȱ ȱ 383 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Enȱ relaciónȱ conȱ elȱ impactoȱ deȱ lasȱ guarderíasȱ enȱ elȱ crecimientoȱ delȱ sistemaȱ públicoȱ propongoȱanalizarȱenȱprimerȱlugarȱlaȱevoluciónȱdelȱconjuntoȱdelȱsistemaȱenȱbaseȱaȱlosȱ dosȱ cortesȱ temporalesȱ estudiadosȱ hastaȱ elȱ momento296ȱ yȱ laȱ titularidadȱ deȱ losȱ centros.ȱ Así,ȱlaȱevoluciónȱdelȱconjuntoȱdeȱlasȱinstitucionesȱeducativasȱenȱCatalunyaȱseȱconfiguraȱ comoȱsigue:ȱ Gráficoȱ6.3:ȱevoluciónȱporcentajeȱdeȱcentrosȱsegúnȱtitularidadȱenȱCatalunyaȱ2001Ȭ2010.ȱȱ Fuente:ȱBD2010ȱ ȱ ȱ Comoȱ seȱ puedeȱ observar,ȱ duranteȱ losȱ doceȱ añosȱ deȱ estudioȱ seȱ haȱ producidoȱ unȱ incrementoȱ notableȱ delȱ sectorȱ públicoȱ educativo.ȱ Seȱ pasaȱ enȱ doceȱ añosȱ deȱ tenerȱ unȱ 62.56%ȱdeȱcentrosȱpúblicosȱaȱtenerȱunȱ70.15%.ȱDeȱmediaȱseȱtrataȱdeȱprácticamenteȱdeȱ unȱ0.6%ȱdeȱincrementoȱanualȱdelȱsectorȱpúblico.ȱEsteȱcrecimientoȱenȱnúmerosȱabsolutosȱ implicaȱ pasarȱ deȱ 2378ȱ centrosȱ enȱ 2001ȱ aȱ 3184ȱ enȱ 2010297.ȱ factorȱ muyȱ relevanteȱ delȱ crecimientoȱdelȱsectorȱeducativoȱseȱdebeȱalȱincrementoȱdeȱ499ȱguarderíasȱmunicipales.ȱ Así,ȱ laȱ políticaȱ deȱ implementaciónȱ deȱ guarderíasȱ públicasȱ haȱ tenidoȱ unȱ efectoȱ muyȱ importanteȱenȱelȱconjuntoȱdelȱsistema,ȱpuestoȱqueȱsuȱimportanciaȱrelativaȱnoȱhaȱdejadoȱ deȱcrecerȱenȱ12ȱañosȱhastaȱllegarȱaȱsignificarȱelȱ31.5%ȱdelȱconjuntoȱdeȱcentrosȱexistentesȱ ȱ Porȱ ausenciaȱ deȱ datosȱ disponiblesȱ aȱ nivelȱ municipal,ȱ paraȱ estaȱ secciónȱ buenaȱ parteȱ deȱ losȱ análisisȱ temporalesȱcomienzanȱenȱ2001ȱyȱnoȱenȱ1999.ȱȱȱ 297ȱ Unoȱ deȱ losȱ principalesȱ factoresȱ delȱ crecimientoȱ enȱ númerosȱ absolutosȱ seȱ debeȱ alȱ impactoȱ deȱ laȱ inmigraciónȱyȱalȱhechoȱdeȱpasarȱdeȱ938046ȱmatriculadosȱenȱ2001ȱaȱ1154815ȱenȱ2010.ȱ 296 384 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ enȱ Catalunyaȱ Ȭambasȱ titularidadesȱ confundidasȬȱ yȱ elȱ 26.6%ȱ delȱ conjuntoȱ delȱ sistemaȱ público.ȱLaȱevoluciónȱseȱdibujaȱcomoȱsigue:ȱ ȱ Gráficoȱ6.4:ȱLasȱguarderíasȱrespectoȱdelȱtotalȱcentrosȱyȱdelȱtotalȱcentrosȱpúblicosȱ(01Ȭ03Ȭ10).ȱ ȱ Fuente:ȱBD2010ȱ ȱ Comoȱ quedaȱ claroȱ enȱ losȱ anterioresȱ gráficos,ȱ elȱ impactoȱ deȱ laȱ educaciónȱ 0Ȭ3ȱ añosȱ sobreȱelȱconjuntoȱdelȱsistemaȱesȱnotable.ȱEspecíficamenteȱenȱelȱsectorȱpúblicoȱseȱpasaȱdeȱ unȱsistemaȱqueȱcontieneȱunȱ14.72%ȱdeȱguarderíasȱaȱunȱsistemaȱqueȱtieneȱprácticamenteȱ elȱdobleȱenȱtanȱsóloȱ12ȱaños,ȱllegandoȱalȱ26.66%.ȱElȱimpactoȱdeȱlaȱcreaciónȱmasivaȱdeȱ guarderíasȱ desdeȱ 2002ȱ fundamentalmente,ȱ haȱ conseguidoȱ revertirȱ laȱ relaciónȱ entreȱ centrosȱpúblicosȱyȱprivadosȱenȱestaȱetapaȱeducativa.ȱ Gráficoȱ6.5:ȱEvoluciónȱpúblico/privadoȱyȱenȱcifrasȱabsolutasȱdeȱcreaciónȱdeȱguarderías.ȱ ȱ Fuente:ȱBD2010ȱ ȱ 385 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Tanȱ sóloȱ despuésȱ deȱ analizarȱ estosȱ gráficosȱ seȱ esȱ conscienteȱ deȱ laȱ dimensiónȱ delȱ cambioȱ institucionalȱ operadoȱ enȱ esteȱ sector.ȱ Lasȱ guarderíasȱ públicas,ȱ enȱ suȱ inmensaȱ mayoríaȱ municipales,ȱ hanȱ pasadoȱ deȱ constituirȱ algoȱ másȱ deȱ unȱ tercioȱ delȱ totalȱ deȱ lasȱ guarderíasȱenȱ2001ȱ(36.27%),ȱaȱrepresentarȱprácticamenteȱunȱ60%ȱdelȱtotalȱenȱ2010.ȱEnȱ númerosȱ absolutosȱ destacanȱ dosȱ aspectos:ȱ losȱ centrosȱ privadosȱ noȱ parecenȱ acusarȱ excesivamenteȱ laȱ competenciaȱ puestoȱ queȱ presentanȱ unaȱ pérdidaȱ institucionalȱ menorȱ (apenasȱ 34ȱ centrosȱ enȱ todoȱ elȱ periodo),ȱ mientrasȱ queȱ losȱ centrosȱ públicosȱ seȱ incrementanȱ prácticamenteȱ enȱ 2.5ȱ vecesȱ losȱ existentesȱ enȱ 2001.ȱ Laȱ magnitudȱ delȱ movimientoȱ institucionalȱ esȱ muyȱ relevante;ȱ yȱ todoȱ esteȱ cambioȱ haȱ operadoȱ aȱ nivelȱ local.ȱ Unaȱ vezȱ constatadaȱ laȱ intensidadȱ yȱ magnitudȱ delȱ cambioȱ institucionalȱ operadoȱ esȱ interesanteȱ esbozarȱ algunosȱ deȱ losȱ efectosȱ yȱ deȱ laȱ formaȱ delȱ cambio.ȱ Pareceríaȱ lógicoȱ investigarȱ enȱ queȱ haȱ afectadoȱ alȱ sectorȱ privadoȱ laȱ apariciónȱ deȱ laȱ competenciaȱ pública298.ȱEnȱtérminosȱabsolutosȱnoȱpareceȱqueȱhayaȱhabidoȱunȱimpactoȱdirectoȱenȱlaȱ tasaȱ deȱ desapariciónȱ institucionalȱ deȱ losȱ centrosȱ privados,ȱ peroȱ unaȱ primeraȱ serieȱ deȱ correlacionesȱnosȱalertaȱdeȱqueȱquizásȱexistanȱalgunosȱefectosȱlatentes.ȱParaȱmesurarlosȱ creoȱ tresȱ simplesȱ indicadoresȱ queȱ meȱ permitanȱ trazarȱ laȱ evoluciónȱ temporalȱ deȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ estasȱ instituciones,ȱ medianteȱ laȱ creaciónȱ deȱ unaȱ tasaȱ agregadaȱ deȱ desapariciónȱ oȱ creaciónȱ deȱ guarderías.ȱ Enȱ consonanciaȱ conȱ estasȱ premisasȱ creoȱ tresȱ indicadores:ȱ 1. Incrguardpub:ȱElȱincrementoȱoȱdecrementoȱdeȱguarderíasȱpúblicasȱenȱelȱperiodoȱ 2001Ȭ2010,ȱ paraȱ cadaȱ unoȱ deȱ losȱ 947ȱ municipios,ȱ calculadoȱ comoȱ laȱ diferenciaȱ entreȱ elȱ númeroȱ deȱ guarderíasȱ públicasȱ existentesȱ enȱ 2010ȱ yȱ lasȱ existentesȱ enȱ 2001.ȱ 2. Incrguardpriv:ȱElȱincrementoȱoȱdecrementoȱdeȱguarderíasȱprivadasȱenȱelȱperiodoȱ 2001Ȭ2010,ȱ paraȱ cadaȱ unoȱ deȱ losȱ 947ȱ municipios,ȱ calculadoȱ comoȱ laȱ diferenciaȱ ȱ Además,ȱ siȱ loȱ queȱ seȱ buscaȱ esȱ tambiénȱ analizarȱ algunosȱ efectosȱ institucionalesȱ queȱ pudieranȱ aforarȱ aȱ partirȱ delȱ cambioȱ tanȱ radicalȱ queȱ seȱ daȱ enȱ laȱ relaciónȱ publico/privado,ȱ esȱ necesarioȱ buscarȱ algunasȱ relacionesȱentreȱvariables.ȱ 298 386 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ entreȱelȱnúmeroȱdeȱguarderíasȱprivadasȱexistentesȱenȱ2010ȱyȱlasȱqueȱexistíanȱenȱ 2001.ȱ 3. Evolpobl0110:ȱElȱincrementoȱoȱdecrementoȱpoblacional,ȱparaȱcadaȱunoȱdeȱlosȱ947ȱ municipios,ȱ calculadoȱ comoȱ laȱ diferenciaȱ entreȱ laȱ poblaciónȱ deȱ 2010ȱ yȱ laȱ poblaciónȱdeȱ2001.ȱȱ Tablaȱ6.3:ȱmatrizȱdeȱcorrelacionesȱentreȱvariablesȱdeȱecologíaȱinstitucional.ȱ ȱȱ incrguardprivȱ ȱȱ PearsonȱCorrelationȱ Sig.ȱ(2Ȭtailed)ȱ Nȱ incrguardpubȱ PearsonȱCorrelationȱ Sig.ȱ(2Ȭtailed)ȱ Nȱ evolpobl0110ȱ PearsonȱCorrelationȱ incrguardpriv incrguardpub evolpobl9910 1 Ȭ,538** Ȭ,554** ,000 ,000 ȱȱ 947 947 947 Ȭ,538** 1 ,820** ,000 ,000 ȱȱ 947 947 947 Ȭ,554** ,820** 1 Sig.ȱ(2Ȭtailed)ȱ ,000 ,000 Nȱ 947 947 ȱȱ 947 **.ȱCorrelationȱisȱsignificantȱatȱtheȱ0.01ȱlevelȱ(2Ȭtailed).ȱ Fuente:ȱBD2010ȱ ȱ Comoȱ seȱ puedeȱ observar,ȱ existeȱ unaȱ relaciónȱ significativaȱ yȱ negativaȱ (Ȭ0.538),ȱ queȱ explicaȱ elȱ 29%ȱ deȱ losȱ casos,ȱ entreȱ lasȱ variablesȱ ȱ Incrguardpubȱ eȱ Incrguardpriv.ȱ Estoȱ significaȱ queȱ seȱ apuntaȱ unaȱ relaciónȱ queȱ indicaȱ queȱ cuandoȱ aumentanȱ lasȱ guarderíasȱ públicas,ȱenȱelȱconjuntoȱdeȱmunicipiosȱcatalanes,ȱdisminuyenȱlasȱprivadas299.ȱPorȱotroȱ lado,ȱ elȱ aumentoȱ deȱ laȱ poblaciónȱ (evolpobl010)ȱ tambiénȱ correlacionaȱ deȱ formaȱ ampliamenteȱpositivaȱconȱelȱincrementoȱdeȱguarderíasȱpúblicasȱ(0.820ȱparaȱexplicarȱunȱ 67%ȱdeȱlosȱcasos).ȱSinȱembargo,ȱelȱaumentoȱdeȱlaȱpoblaciónȱmunicipalȱcomoȱfenómenoȱ agregado,ȱ tieneȱ unȱ efectoȱ contrarioȱ sobreȱ lasȱ guarderíasȱ privadas,ȱ puestoȱ queȱ suȱ aumentoȱ –paradójicamenteȬȱ correlacionaȱ deȱ formaȱ negativaȱ (Ȭ0.554),ȱ loȱ queȱ implicaȱ desapariciónȱ institucionalȱ deȱ centrosȱ privadosȱ cuandoȱ aumentaȱ laȱ poblaciónȱ municipal.ȱȱ ȱ ȱEstasȱcorrelacionesȱpúblico/privadoȱsonȱrobustas,ȱaunqueȱdisminuyenȱsuȱintensidadȱsiȱcontrolamosȱlaȱ correlaciónȱporȱlaȱvariableȱdelȱincrementoȱpoblacional.ȱParaȱmásȱdetallesȱconsultarȱelȱanexo.ȱȱ 299 387 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Paraȱ complementarȱ yȱ matizarȱ elȱ análisisȱ deȱ correlaciones,ȱ ofrezcoȱ cuatroȱ mapasȱ ilustrativosȱdelȱprocesoȱdeȱcambioȱinstitucionalȱoperadoȱenȱelȱsectorȱyȱenȱlosȱgobiernosȱ localesȱ queȱ permitenȱ apreciarȱ cómoȱ seȱ “territorializan”ȱ losȱ centrosȱ privadosȱ yȱ losȱ públicos.ȱ Enȱ primerȱ lugarȱ dispongoȱ losȱ mapasȱ deȱ distribuciónȱ deȱ lasȱ guarderíasȱ privadasȱ enȱ 2001ȱ yȱ enȱ 2010.ȱ Enȱ segundoȱ lugarȱ colocoȱ losȱ mapasȱ deȱ situaciónȱ deȱ lasȱ guarderíasȱ públicasȱ tambiénȱ enȱ 2001ȱ yȱ 2010.ȱ Elȱ objetivoȱ esȱ analizarȱ losȱ efectosȱ territorialesȱqueȱseȱproducenȱalȱinteractuarȱdeȱformaȱtanȱradicalȱambasȱtitularidades300.ȱ Siȱlosȱconveniosȱyȱlaȱpolíticaȱpúblicaȱfueranȱrealmenteȱfrutoȱdeȱunaȱvoluntadȱlocalȱnoȱ deberíamosȱ encontrar,ȱ forzosamente,ȱ patronesȱ deȱ redistribuciónȱ territorialȱ muyȱ evidentes.ȱSensuȱcontrario,ȱseriaȱesperableȱunaȱreparticiónȱqueȱgarantizaseȱlosȱcriteriosȱ deȱigualdadȱdeȱoportunidadesȱyȱdeȱuniversalizaciónȱdelȱservicioȱqueȱimpregnanȱtodaȱ laȱ actividadȱ administrativaȱ delȱ Departament.ȱ Laȱ apariciónȱ delȱ sectorȱ públicoȱ puedeȱ provocarȱunaȱciertaȱtensiónȱenȱlaȱofertaȱprivada,ȱpuestoȱqueȱelȱprecioȱaȱpagarȱporȱunȱ servicioȱ parecidoȱ esȱ muchoȱ menor,ȱ yȱ ademásȱ cuentaȱ conȱ lasȱ garantíasȱ deȱ laȱ administraciónȱpública.ȱEsȱciertoȱque,ȱalȱnoȱconfigurarseȱniȱcomoȱunȱservicioȱuniversalȱ niȱ tampocoȱ comoȱ unaȱ políticaȱ tendenteȱ aȱ eliminarȱ laȱ ofertaȱ privada,ȱ laȱ políticaȱ deȱ guarderíasȱ quedaȱ algoȱ cojaȱ enȱ cuantoȱ aȱ suȱ diseñoȱ institucional:ȱ tieneȱ comoȱ principalȱ objetivoȱ modularȱ laȱ posibilidadȱ deȱ accesoȱ aȱ laȱ educaciónȱ 0Ȭ3ȱ añosȱ aumentandoȱ laȱ coberturaȱpúblicaȱdelȱservicio;ȱperoȱenȱningúnȱcasoȱseȱtrataȱdeȱcubrirȱtodaȱlaȱpoblaciónȱ deȱesaȱfranjaȱparaȱcadaȱmunicipioȱyȱademásȱseȱconfiguraȱcomoȱunȱprogramaȱdelȱcentroȱ políticoȱ peroȱ queȱ teóricamenteȱ dependeȱ deȱ laȱ voluntadȱ municipal.ȱ Esteȱ puedeȱ serȱ unȱ casoȱmuyȱinteresanteȱdeȱdiseñoȱyȱecologíaȱinstitucionalȱ(Singhȱetȱal.,ȱ1999),ȱpuestoȱqueȱ laȱ irrupciónȱ masivaȱ deȱ institucionesȱ educativasȱ públicasȱ enȱ unȱ espacioȱ enȱ elȱ queȱ existíanȱ deȱ formaȱ mayoritariaȱ institucionesȱ educativasȱ privadas,ȱ puedeȱ configurarȱ unȱ buenȱejemploȱdeȱesteȱtipoȱdeȱestudios.ȱLaȱmapificaciónȱquedaȱcomoȱsigue:ȱ ȱ Aȱ pesarȱ deȱ queȱ enȱ númerosȱ absolutosȱ yaȱ seȱ haȱ vistoȱ queȱ elȱ sectorȱ privadoȱ noȱ sufreȱ unȱ retrocesoȱ evidente,ȱsíȱqueȱesȱesperableȱalgunaȱreconfiguraciónȱdeȱtipoȱterritorialȱ 300 388 ȱ Fuente:ȱBD2010ȱ Mapasȱ6.3:ȱevoluciónȱterritorialȱdeȱlasȱguarderíasȱprivadasȱ2001Ȭ2010ȱ ȱ 389 ȱ 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ 390 Fuente:ȱBD2010ȱ ȱ Mapasȱ6.4:ȱevoluciónȱterritorialȱdeȱlasȱguarderíasȱpúblicasȱ2001Ȭ2010ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ Elȱ análisisȱ territorialȱ completaȱ aȱ laȱ perfecciónȱ elȱ análisisȱ estrictamenteȱ cuantitativoȱ expuestoȱanteriormente.ȱLosȱefectosȱterritorialesȱdeȱlaȱexpansiónȱdelȱservicioȱpúblicoȱdeȱ guarderíasȱ sonȱ evidentes.ȱ Siȱ comparamosȱ elȱ mapaȱ deȱ 2001ȱ conȱ elȱ deȱ 2010ȱ laȱ primeraȱ impresiónȱ esȱ clarísima:ȱ seȱ produceȱ enȱ 10ȱañosȱunaȱ extensiónȱ territorialȱ deȱ losȱ centrosȱ públicosȱdeȱ0Ȭ3ȱañosȱqueȱconfiguraȱunaȱreparticiónȱextremamenteȱhomogéneaȱsobreȱelȱ territorio.ȱ Enȱ 2001ȱ partimosȱ deȱ unaȱ situaciónȱ queȱ presentaȱ lagunasȱ muyȱ evidentes,ȱ dondeȱhayȱconjuntosȱdeȱhastaȱsieteȱuȱochoȱmunicipiosȱcontiguosȱsinȱservicioȱpúblicoȱdeȱ guarderías301.ȱPrecisamenteȱestasȱzonasȱsonȱlasȱqueȱseȱcoloreanȱenȱ2010302.ȱSeȱtrataȱpuesȱ deȱ unaȱ evoluciónȱ institucionalȱ demasiadoȱ homogéneaȱ comoȱ paraȱ serȱ explicadaȱ exclusivamenteȱ aȱ partirȱ deȱ unaȱ atomizadaȱ voluntadȱ local.ȱ Yȱ siȱ analizamosȱ losȱ datosȱ absolutosȱ segúnȱ losȱ serviciosȱ territorialesȱ delȱ Departamentȱ nosȱ encontramosȱ unaȱ reparticiónȱdeȱguarderíasȱpúblicasȱprácticamenteȱcartesiana:ȱ Tablaȱ6.4:ȱCreaciónȱdeȱguarderíasȱsegúnȱServicioȱTerritorialȱ ServicioȱTerritorialȱ Incrementoȱguarderíasȱpúblicasȱ2001Ȭ2010 BaixȱLlobregatȱ 51ȱ Barcelonaȱ(municipi)ȱ Barcelonaȱ2ȱ (comarques)ȱ 22ȱ CatalunyaȱCentralȱ 74ȱ Gironaȱ 63ȱ Lleidaȱ MaresmeȬVallèsȱ Orientalȱ 68ȱ 35ȱ 62ȱ Tarragonaȱ 65ȱ TerresȱdeȱlȇEbreȱ 21ȱ VallèsȱOccidentalȱ 38ȱ Totalȱ 499ȱ Fuente:ȱBD2010ȱ ȱ Porȱotroȱlado,ȱȱlaȱevoluciónȱdeȱlasȱguarderíasȱprivadasȱesȱtambiénȱmuyȱevidente.ȱEnȱ primerȱlugar,ȱsuȱdistribuciónȱenȱ2001ȱrespondeȱaȱunȱcriterioȱfundamental:ȱlaȱpoblación.ȱ ȱEnȱ2001ȱlasȱzonasȱ“metropolitanas”ȱdeȱBarcelona,ȱLleida,ȱTarragonaȱyȱGironaȱaparecenȱsinȱguarderíasȱoȱ conȱ unaȱ presenciaȱ menor,ȱ porȱ elȱ oesteȱ lasȱ comarcasȱ delȱ Plaȱ d’Urgell,ȱ laȱ Concaȱ deȱ Barberà,ȱ l’Altȱ Campȱ eȱ inclusoȱllegandoȱalȱGarrafȱyȱelȱBaixȱPenedèsȱpresentanȱzonasȱblancasȱnotables;ȱenȱelȱcentroȱyȱoeste,ȱOsona,ȱ elȱBagesȱyȱelȱVallèsȱOrientalȱjuntoȱconȱelȱPlaȱdeȱl’Estany,ȱelȱGironèsȱyȱlaȱSelvaȱtambiénȱpresentanȱdéficitsȱ evidentes.ȱ 302ȱ Enȱ 2010,ȱ lasȱ zonasȱ metropolitanas,ȱ especialmenteȱ deȱ Barcelonaȱ yȱ Lleida,ȱ venȱ reforzadaȱ laȱ posiciónȱ pública,ȱasíȱcomoȱbuenaȱparteȱdeȱlasȱcomarcasȱqueȱacaboȱdeȱseñalar.ȱ 301 391 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Comoȱ seȱ observa,ȱ lasȱ guarderíasȱ privadasȱ seȱ concentranȱ enȱ losȱ núcleosȱ poblacionalesȱ másȱ densos,ȱ enȱ aquellosȱ dondeȱ laȱ masaȱ críticaȱ delȱ censoȱ 0Ȭ2ȱ añosȱ permiteȱ garantizarȱ queȱseȱcubriránȱlosȱcostesȱdelȱservicioȱyȱseȱpodráȱgenerarȱnegocio303.ȱElȱcambioȱconȱ2010ȱ esȱmuyȱnotable.ȱEnȱnúmerosȱabsolutosȱlaȱpérdidaȱesȱpocoȱdestacable,ȱperoȱsinȱembargoȱ elȱ mapaȱ deȱ 2010ȱ apareceȱ muchoȱ másȱ claroȱ queȱ elȱ deȱ 2001.ȱ Enȱ efecto,ȱ lasȱ guarderíasȱ privadasȱ desaparecenȱ enȱ aquellosȱ municipiosȱ dondeȱ laȱ guarderíaȱ públicaȱ esȱ competenciaȱdirecta,ȱalȱhaberȱunaȱmasaȱcríticaȱdeȱusuariosȱmuchoȱmenor.ȱSinȱembargo,ȱ seȱrefuerzaȱoȱmantieneȱenȱlasȱzonasȱdensamenteȱpobladas.ȱClaramenteȱlaȱirrupciónȱdeȱ laȱpolíticaȱdeȱguarderíasȱmunicipalesȱdesplazaȱalȱsectorȱprivadoȱtodavíaȱdeȱformaȱmásȱ evidenteȱhaciaȱlasȱzonasȱpobladas,ȱseȱdaȱunaȱextinciónȱinstitucionalȱenȱlasȱzonasȱdondeȱ ambasȱ institucionesȱ entranȱ enȱ competenciaȱ directa.ȱ Sinȱ embargo,ȱ noȱ produceȱ losȱ mismosȱ efectosȱ enȱ lasȱ zonasȱ densamenteȱ pobladasȱ dondeȱ parecenȱ convivirȱ sinȱ demasiadosȱproblemas.ȱȱȱȱ Enȱ conclusión,ȱ lasȱ guarderíasȱ privadasȱ noȱ desaparecen,ȱ peroȱ síȱ queȱ claramenteȱ seȱ resitúanȱyȱreposicionanȱenȱelȱterritorio.ȱLasȱcorrelacionesȱapuntabanȱqueȱelȱincrementoȱ poblacionalȱhacíaȱdecrecerȱelȱnúmeroȱdeȱguarderíasȱprivadas.ȱAhoraȱseȱpuedeȱmatizarȱ queȱlaȱcorrelación,ȱenȱrealidad,ȱesȱunaȱmanifestaciónȱdelȱcambioȱterritorial304.ȱLoȱqueȱlasȱ correlacionesȱ indican,ȱ despuésȱ deȱ analizarȱ losȱ mapas,ȱ esȱ queȱ seȱ creaȱ unaȱ densaȱ capaȱ públicaȱsobreȱlasȱzonasȱmenosȱpobladasȱyȱseȱrefuerzaȱelȱpapelȱdelȱsectorȱpúblicoȱaȱcostaȱ delȱprivadoȱenȱlosȱmunicipiosȱconȱmenorȱcensoȱ0Ȭ2ȱaños.ȱ ȱ Paraȱ finalizarȱ laȱ secciónȱ dedicadaȱ aȱ laȱ creaciónȱ deȱ guarderíasȱ públicasȱ comoȱ principalȱ políticaȱ intergubernamental,ȱ esȱ posibleȱ concluirȱ queȱ noȱ seȱ trataȱ enȱ absolutoȱ ȱSeȱpuedeȱobservarȱque,ȱprecisamente,ȱlosȱespaciosȱmásȱpobladosȱconȱguarderíasȱprivadasȱȱ(yȱconȱmenosȱ guarderíasȱpúblicas)ȱseȱcorrespondenȱenȱ2001ȱalȱáreaȱmetropolitanaȱdeȱBarcelonaȱyȱtodaȱlaȱcostaȱdelȱGarrafȱ hastaȱTarragona.ȱLaȱdistribuciónȱporȱelȱrestoȱdeȱCataluña,ȱmásȱalláȱdeȱcubrirȱcapitalesȱdeȱprovinciaȱyȱdeȱ comarca,ȱesȱmuyȱdébil.ȱ 304ȱAlȱdesaparecerȱdeȱlosȱmunicipiosȱdeȱlasȱzonasȱsinȱunaȱmasaȱcríticaȱcensalȱqueȱseȱpuedaȱcompartir,ȱoȱqueȱ permitaȱ sostenerȱ laȱ presiónȱ deȱ laȱ dobleȱ titularidad,ȱ inmediatamenteȱ provocaȱ unȱ decrementoȱ enȱ laȱ correlaciónȱrealizadaȱaȱnivelȱmunicipal.ȱ 303 392 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ deȱunaȱpolíticaȱmunicipal,ȱoȱalȱmenosȱqueȱrespondaȱaȱlaȱautonomíaȱmunicipal.ȱComoȱ muchoȱseȱpodríaȱcalificarȱdeȱpolíticaȱ“altamenteȱmunicipalizada”.ȱEnȱefecto,ȱenȱningúnȱ casoȱ elȱ hechoȱ deȱ ostentarȱ guarderíasȱ públicasȱ deȱ titularidadȱ municipalȱ implicaȱ unaȱ verdaderaȱ descentralizaciónȱ educativa.ȱ Sinȱ dudaȱ esȱ muchoȱ másȱ laȱ expresiónȱ deȱ unaȱ municipalizaciónȱ deȱ laȱ educaciónȱ segúnȱ laȱ entiendo,ȱ queȱ seȱ construyeȱ aȱ partirȱ delȱ conceptoȱ deȱ “corresponsabilidad”,ȱ másȱ queȱ descentralizaciónȱ efectiva.ȱ Estaȱ municipalizaciónȱ consisteȱ enȱ utilizarȱ aȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ másȱ comoȱ agentesȱ implementadoresȱdeȱpolíticasȱdiseñadasȱ–conȱellosȬȱperoȱporȱelȱcentroȱpolítico,ȱqueȱenȱ verdaderosȱ sujetosȱ políticosȱ autónomosȱ enȱ educación.ȱ Estaȱ realidadȱ puedeȱ implicarȱ gravesȱ disfuncionesȱ queȱ nacenȱ delȱ conjuntoȱ delȱ diseñoȱ institucionalȱ previstoȱ paraȱ elȱ conjuntoȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱ ȱ Laȱprincipalȱpruebaȱdeȱlosȱproblemasȱqueȱpuedeȱgenerarȱunaȱpolíticaȱcomoȱlaȱdeȱlasȱ guarderíasȱ deȱ titularidadȱ municipalȱ esȱ suȱ actualȱ situaciónȱ deȱ vulnerabilidad.ȱ ȱ Seȱ haȱ vistoȱ queȱ elȱ diseñoȱ institucionalȱ configuraȱ elȱ servicioȱ comoȱ deȱ titularidadȱ localȱ peroȱ queȱésteȱdependeȱenȱmuyȱbuenaȱmedidaȱdeȱlaȱfinanciaciónȱdelȱacuerdoȱpolíticoȱconȱelȱ centro,ȱ yȱ ademásȱ dependeȱ completamenteȱ delȱ centroȱ políticoȱ paraȱ suȱ ejecuciónȱ (normativaȱyȱcondicionesȱdeȱprestación).ȱPuesȱbien,ȱsiendoȱunȱacuerdoȱpolíticoȱelȱdeȱlaȱ financiaciónȱdelȱservicio,ȱmuchosȱayuntamientosȱestánȱteniendoȱgravesȱproblemasȱparaȱ continuarȱ conȱ elȱ servicioȱ anteȱ laȱ bajadaȱ deȱ laȱ aportaciónȱ deȱ laȱ Generalitat305.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱlasȱprincipalesȱcompetenciasȱlocalesȱenȱlasȱguarderíasȱmunicipalesȱseȱrefierenȱaȱ laȱ adaptaciónȱ deȱ losȱ criteriosȱ deȱ admisiónȱ generales,ȱ siȱ tienenȱ laȱ competenciaȱ traspasada,ȱ yȱ aȱ mejorarȱ losȱ mínimosȱ establecidosȱ normativamenteȱ porȱ elȱ Departamentȱ paraȱ laȱ prestaciónȱ delȱ servicio.ȱ Huelgaȱ decirȱ que,ȱ enȱ laȱ mayoríaȱ deȱ losȱ casos,ȱ laȱ principalȱ soluciónȱ aportadaȱ desdeȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ anteȱ laȱ disminuciónȱ deȱ laȱ aportaciónȱdelȱcentroȱpolíticoȱesȱsubirȱlaȱparteȱqueȱpaganȱlasȱfamilias,ȱcreandoȱbarrerasȱ todavíaȱmayoresȱdeȱaccesoȱalȱservicio.ȱȱ 305 ȱParaȱalgunosȱejemplosȱconsultarȱlasȱnoticiasȱenȱanexo.ȱȱ 393 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ ElȱdiseñoȱdelȱsistemaȱpermiteȱaȱlaȱGeneralitatȱretraerseȱdeȱlaȱprestaciónȱdelȱservicioȱ sinȱ másȱ límiteȱ queȱ laȱ obligadaȱ colaboraciónȱ –queȱ noȱ implicaȱ cuantíaȱ mínimaȬ,ȱ puestoȱ queȱnoȱesȱobligatorio,ȱnoȱesȱuniversalȱyȱademásȱes,ȱdeȱtitularidadȱ(yȱresponsabilidad)ȱ municipal.ȱ Así,ȱ esteȱ aumentoȱ deȱ capacidadesȱ educativasȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ tambiénȱlesȱcondiciona,ȱhastaȱelȱpuntoȱdeȱponerȱelȱservicioȱenȱpeligroȱsiȱnoȱrecibeȱlasȱ ayudasȱnecesarias.ȱAdemás,ȱelȱ“regaloȱenvenenado”ȱloȱesȱmásȱsiȱpensamosȱenȱtérminosȱ deȱresponsabilidadȱpolíticaȱyȱdeȱaccountability:ȱelȱservicioȱesȱlocalȱyȱdeȱlaȱmismaȱmaneraȱ queȱpermiteȱalȱmunicipioȱmostrarseȱcomoȱactivoȱenȱpolíticaȱeducativaȱyȱenȱayudaȱaȱlasȱ familias,ȱcuandoȱhayȱproblemas,ȱanteȱquienȱrespondenȱlosȱgobiernosȱlocalesȱesȱanteȱsusȱ constituyentes.ȱAsí,ȱlasȱdificultadesȱdeȱlasȱguarderíasȱmunicipalesȱ–derivadasȱoȱnoȱdeȱ laȱconfiguraciónȱinstitucionalȱdelȱservicioȬȱdebenȱserȱsolucionadasȱenȱprimeraȱinstanciaȱ porȱelȱgobiernoȱlocal,ȱqueȱcargaȱconȱesaȱresponsabilidadȱdesdeȱqueȱfirmaȱelȱconvenio.ȱ Estaȱesȱunaȱsituaciónȱparadójicaȱpuestoȱque,ȱcomoȱseȱhaȱvisto,ȱlaȱdecisiónȱdeȱofrecerȱelȱ servicioȱeȱimplementarȱunaȱguardería,ȱenȱrealidad,ȱnoȱesȱexclusivamenteȱlocalȱsinoȱmásȱ bienȱseȱtrataȱdeȱunaȱ“zanahoria”ȱdelȱcentroȱpolítico.ȱ ȱȱȱ 6.1.2.ȱLasȱOME,ȱunaȱestructuraȱlocalȱfundamental.ȱ Lasȱ oficinasȱ municipalesȱ deȱ escolarizaciónȱ (OME)ȱ sonȱ unaȱ políticaȱ íntegramenteȱ desarrolladaȱyȱpensadaȱporȱelȱgobiernoȱtripartitoȱ(2004Ȭ2010).ȱSeȱtrataȱdeȱlaȱcreaciónȱaȱ nivelȱmunicipalȱdeȱestructurasȱdeȱcolaboraciónȱentreȱadministracionesȱenȱunaȱtareaȱtanȱ complejaȱcomoȱlaȱaplicaciónȱdeȱlosȱcriteriosȱdeȱescolarización.ȱLasȱOMEȱseȱconfiguranȱ comoȱestructurasȱinstitucionalesȱdeȱcompetenciaȱlocalȱdondeȱlosȱprincipalesȱactoresȱdelȱ municipioȱ seȱ encarganȱ deȱ discutirȱ yȱ decidirȱ sobreȱ lasȱ zonasȱ deȱ escolarizaciónȱ aȱ nivelȱ delȱ territorioȱ municipalȱ yȱ laȱ aplicaciónȱ deȱ losȱ baremosȱ previstosȱ enȱ losȱ decretosȱ deȱ matriculaciónȱparaȱlosȱcentrosȱpúblicosȱyȱsostenidosȱconȱfondosȱpúblicos.ȱAsí,ȱseȱtrataȱ deȱ unaȱ políticaȱ queȱ otorgaȱ unȱ papelȱ muyȱ relevanteȱ yȱ unaȱ capacidadȱ deȱ actuaciónȱ notableȱaȱlosȱgobiernosȱlocales.ȱElȱdiseñoȱinstitucionalȱdeȱestaȱestructuraȱnoȱhaȱvariadoȱ 394 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ demasiadoȱ desdeȱ suȱ creaciónȱ enȱ 2004,ȱ peroȱ esȱ interesanteȱ conocerȱ suȱ procesoȱ deȱ creaciónȱyȱconsolidación.ȱȱȱ Laȱ primeraȱ menciónȱ deȱ estaȱ estructuraȱ educativaȱ municipalȱ laȱ encontramosȱ enȱ elȱ primerȱDecretoȱdeȱmatriculaciónȱaprobadoȱporȱelȱtripartitoȱenȱ2004306.ȱLaȱfinalidadȱdeȱ estaȱ nuevaȱ estructuraȱ localȱ seȱ entendíaȱ bajoȱ elȱ prismaȱ deȱ laȱ “corresponsabilidad”.ȱ Enȱ esteȱ primerȱ Decretoȱ seȱ configuranȱ como:ȱ “(..)ȱ lȇinstrumentȱ deȱ colȉlaboracióȱ entreȱ lȇajuntamentȱ iȱ elȱ Departamentȱ dȇEnsenyamentȱ enȱ elȱ procésȱ dȇescolaritzacióȱ deȱ lȇalumnatȱ alsȱ centresȱdocentsȱfinançatsȱambȱfonsȱpúblicsȱenȱlȇàmbitȱdelȱmunicipiȱcorresponent”307.ȱSeȱtratabaȱ deȱ aplicarȱ losȱ baremosȱ delȱ Decretoȱ paraȱ losȱ nivelesȱ deȱ educaciónȱ infantil,ȱ primariaȱ yȱ secundaria,ȱ procurandoȱ siempreȱ laȱ reparticiónȱ equilibradaȱ deȱ losȱ alumnosȱ entreȱ centrosȱpúblicosȱyȱcentrosȱprivadosȱconcertados.ȱ Esteȱ modeloȱ fueȱ mejoradoȱ yȱ depuradoȱ enȱ 2007,ȱ tambiénȱ medianteȱ elȱ Decretoȱ deȱ matriculaciónȱ queȱ estuvoȱ vigenteȱ hastaȱ 2012308.ȱ Esteȱ Decretoȱ precisaȱ queȱ tanȱ sóloȱ seȱ podránȱcrearȱOMEsȱenȱaquellosȱmunicipiosȱqueȱtenganȱ“unaȱofertaȱescolarȱdiversificada”,ȱ segúnȱ constaȱ enȱ elȱ artículoȱ 20.1.ȱ Asíȱ queȱ tanȱ sóloȱ enȱ aquellosȱ municipiosȱ queȱ prestanȱ másȱ deȱ unȱ nivelȱ yȱ másȱ deȱ unȱ centroȱ público,ȱ oȱ sufragadoȱ conȱ fondosȱ públicos,ȱ ȱ seȱ puedeȱ crearȱ unaȱ OME.ȱ Aȱ parteȱ deȱ esteȱ cambio,ȱ queȱ noȱ esȱ menor,ȱ continúanȱ prácticamenteȱlasȱmismasȱcondicionesȱqueȱenȱ2004.ȱ Finalmente,ȱ elȱ últimoȱ eslabónȱ enȱ laȱ institucionalizaciónȱ deȱ lasȱ OMEsȱ fueȱ suȱ inclusión,ȱaunqueȱindirecta,ȱenȱlaȱLECȱdeȱ2009.ȱNoȱexisteȱunaȱregulaciónȱespecíficaȱdeȱ estaȱ política,ȱ másȱ alláȱ deȱ losȱ Decretoȱ comentadosȱ yȱ elȱ artículoȱ 46.4ȱ deȱ laȱ LEC,ȱ queȱ recogeȱ laȱ posibilidadȱ deȱ crear,ȱ deȱ mutuoȱ acuerdoȱ entreȱ elȱ gobiernoȱ localȱ yȱ elȱ Departamentȱlasȱoficinasȱmunicipalesȱdeȱescolarización.ȱLasȱOMEsȱseȱconfiguranȱcomoȱ ȱDecretȱ252/2004,ȱdȇ1ȱdȇabril,ȱpelȱqualȱsȇestableixȱelȱprocedimentȱdȇadmissióȱdeȱlȇalumnatȱalsȱcentresȱdocentsȱenȱelsȱ ensenyamentsȱ sufragatsȱ ambȱ fonsȱ públics,ȱ Queȱ preveíaȱ enȱ losȱ artículosȱ 6.4ȱ yȱ 18ȱ laȱ creaciónȱ deȱ estaȱ nuevaȱ estructuraȱyȱderogabaȱelȱanteriorȱdecretoȱdeȱ2001.ȱ 307ȱEnȱesteȱprimerȱdecreto,ȱlasȱOMEȱseȱdebíanȱestablecerȱporȱconvenioȱespecíficoȱyȱestabanȱpresidasȱporȱelȱ alcalde,ȱsiendoȱelȱdirectorȱdelȱservicioȱterritorialȱcorrespondienteȱelȱvicepresidente.ȱ 308ȱDecretȱ75/2007,ȱdeȱ27ȱdeȱmarç,ȱpelȱqualȱs’estableixȱelȱprocedimentȱd’admissióȱdeȱl’alumnatȱalsȱcentresȱenȱ elsȱensenyamentsȱsufragatsȱambȱfonsȱpúblics.ȱ 306 395 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ unaȱ verdaderaȱ participaciónȱ delȱ municipioȱ enȱ laȱ educaciónȱ formalȱ enȱ unȱ temaȱ tanȱ sensibleȱ comoȱ laȱ distribuciónȱ delȱ alumnado.ȱ Esȱ fundamentalȱ recordarȱ queȱ unaȱ deȱ losȱ principalesȱdebatesȱenȱtornoȱdeȱlaȱescolarizaciónȱseȱdaȱenȱlosȱcriteriosȱdeȱasignaciónȱdeȱ losȱ estudiantesȱ aȱ losȱ centros;ȱ ademásȱ esteȱ esȱ unȱ temaȱ deȱ debateȱ académicoȱ yȱ políticoȱ muyȱ intensoȱ (Benitoȱ yȱ González,ȱ 2007;ȱ Bischoff,ȱ 2008;ȱ Bruquetas,ȱ Moreno,ȱ yȱ Walliser,ȱ 2005;ȱ Catalunya.Síndicȱ deȱ Greuges,ȱ 2008;ȱ J.ȱ Henig,ȱ 2009;ȱ Hochschildȱ yȱ Scovronick,ȱ 2004;ȱHolyokeȱetȱal.,ȱ2009;ȱJenkins,ȱMicklewright,ȱyȱSchnepf,ȱ2008;ȱMaroyȱyȱvanȱZanten,ȱ 2007;ȱSykesȱyȱMusterd,ȱ2010).ȱLaȱdistribuciónȱdeȱlosȱalumnosȱenȱlosȱdistintosȱcentrosȱesȱ unaȱ deȱ lasȱ mayoresȱ decisionesȱ deȱ políticaȱ educativa,ȱ juntoȱ conȱ losȱ contenidosȱ yȱ lasȱ edadesȱ mínimas.ȱ Laȱ escolarizaciónȱ permiteȱ restringirȱ oȱ fomentarȱ unaȱ determinadaȱ redistribuciónȱdeȱlasȱminoríasȱ(étnicas,ȱeconómicasȱoȱsociales)ȱyȱlosȱalumnosȱconȱmásȱ dificultades309.ȱȱ EsȱciertoȱqueȱenȱelȱsenoȱdeȱlasȱOMEsȱnoȱseȱdecidenȱniȱlosȱcriteriosȱdeȱescolarizaciónȱ niȱ seȱ restringenȱ lasȱ condicionesȱ deȱ acceso,ȱ peroȱ sinȱ embargoȱ seȱ calculaȱ yȱ aplicaȱ elȱ baremoȱ correspondienteȱ paraȱ cadaȱ alumnoȱ enȱ laȱ elecciónȱ deȱ centro310,ȱ segúnȱ lasȱ prioridadesȱ establecidasȱ porȱ losȱ padres.ȱ Peroȱ además,ȱ yȱ muyȱ importante,ȱ seȱ planteanȱ lasȱzonasȱdeȱinfluenciaȱdeȱcadaȱunoȱdeȱlosȱcentrosȱpresentesȱenȱelȱmunicipioȱqueȱesȱelȱ instrumentoȱ queȱ permiteȱ “romper”ȱ oȱ modificarȱ lasȱ distribucionesȱ geográficasȱ deȱ laȱ población.ȱEspecíficamente,ȱparteȱdeȱlaȱliteraturaȱsobreȱlaȱreducciónȱdeȱdesigualdadesȱ enȱmateriaȱeducativaȱconsideraȱqueȱ“elsȱajuntamentsȱdesenvolupenȱunȱpaperȱclauȱaȱl’horaȱ deȱ reduirȱ lesȱ desigualtatsȱ territorialsȱ iȱ socials,deȱ democratitzarȱ iȱ ferȱ mésȱ accessibleȱ l’accésȱ aȱ l’educació”ȱ(Albaigés,ȱ2012:55).ȱ ȱAsí,ȱlaȱ“ghetización”ȱesȱlaȱprincipalȱcríticaȱqueȱseȱefectúaȱenȱsistemasȱescolaresȱmuyȱdependientesȱdeȱlasȱ entidadesȱ locales,ȱ comoȱ losȱ USA;ȱ peroȱ queȱ tambiénȱ seȱ pudeȱ darȱ enȱ Estadosȱ centralizadosȱ comoȱ Franciaȱ dondeȱ lasȱ zonasȱ másȱ desfavorecidas,ȱ lasȱ banlieues,ȱ presentanȱ altísimasȱ tasasȱ deȱ concentraciónȱ deȱ estudiantesȱenȱdificultadesȱyȱenȱriesgoȱdeȱexclusiónȱsocialȱdebidoȱaȱsuȱdistribuciónȱgeográfica.ȱȱȱȱ 310ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ aplicarȱ elȱ baremoȱ puedeȱ convertirseȱ enȱ unaȱ tareaȱ deȱ implementaciónȱ políticaȱ muyȱ relevante:ȱ losȱ clásicosȱ sobreȱ estosȱ temasȱ adviertenȱ deȱ laȱ capacidad()ȱ deȱ “cambiarȱ “ȱ oȱ “reorientar”ȱ lasȱ decisionesȱ políticasȱ porȱ parteȱ deȱ losȱ “streetȱ levelȱ bureaucrats”ȱ yȱ deȱ losȱ agentesȱ implementadoresȱ (Charbonneauȱ yȱ Padioleau,ȱ 1980;ȱ B.ȱ D.ȱ Jones,ȱ 1995;ȱ Lascoumes,ȱ 1990;ȱ Petersȱ yȱ Pierre,ȱ 2001b;ȱ Pressmanȱ yȱ Wildavsky,ȱ1984).ȱ 309 396 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ ȱ Puesȱ bien,ȱ duranteȱ elȱ periodoȱ estudiadoȱ seȱ hanȱ firmadoȱ hastaȱ 101ȱ conveniosȱ deȱ implementaciónȱdeȱOMEs,ȱperoȱtanȱsóloȱ64ȱmunicipiosȱcuentanȱconȱesteȱinstrumento311.ȱ Laȱ concentraciónȱ temporalȱ deȱ laȱ estructuraȱ educativaȱ esȱ evidente.ȱ Despuésȱ deȱ unaȱ pruebaȱpilotoȱ(2004ȱyȱ2005)ȱyȱdeȱlaȱevaluaciónȱ deȱlosȱresultadosȱofrecidos,ȱenȱ2007ȱseȱ implementaȱlaȱpolíticaȱdeȱformaȱgeneral:ȱseȱconsolidanȱlosȱ36ȱmunicipiosȱqueȱfirmaronȱ enȱ2004ȱyȱ2005ȱyȱseȱincorporanȱlosȱ28ȱrestantes.ȱNiȱenȱ2009ȱniȱenȱ2010ȱseȱfirmaȱningúnȱ otroȱ convenioȱ deȱ creaciónȱ deȱ OME,ȱ demostrandoȱ queȱ laȱ decisiónȱ deȱ obtenerȱ estaȱ estructuraȱ noȱ seaȱ delȱ gobiernoȱ local.ȱ Laȱ siguienteȱ tablaȱ detallaȱ losȱ municipiosȱ implicados.ȱ Tablaȱ6.5:ȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱconveniosȱOME*ȱ 2004ȱ 2005 2007 2008 Badalonaȱ Banyolesȱ Cerveraȱ Figueresȱ Manlleuȱ Mataróȱ Olotȱ Reusȱ SeuȱdȇUrgell,ȱlaȱ Terrassaȱ Vicȱ VilanovaȱiȱlaȱGeltrúȱ Ampostaȱ Gavàȱ Gironaȱ Granollersȱ HospitaletȱdeȱLlobregat,ȱlȱ Igualadaȱ LloretȱdeȱMarȱ Masnou,ȱelȱ MolletȱdelȱVallèsȱ Palafrugellȱ PratȱdeȱLlobregat,ȱelȱ Rosesȱ Sabadellȱ Saltȱ SantȱCugatȱdelȱVallèsȱ SantȱFeliuȱdeȱLlobregatȱ SantȱSadurníȱdȇAnoiaȱ SantȱVicençȱdeȱCastelletȱ SantaȱColomaȱdeȱGramenetȱ Tarragonaȱ Tàrregaȱ Vendrell,ȱelȱ Viladecansȱ VilaȬsecaȱ Bergaȱ Blanesȱ CaldesȱdeȱMontbuiȱ Cambrilsȱ Canovellesȱ Capelladesȱ Cardedeuȱ Lleidaȱ Manresaȱ Martorellȱ PremiàȱdeȱMarȱ Rubíȱ SantȱAdriàȱdeȱBesòsȱ SantȱBoiȱdeȱLlobregatȱ SantȱCeloniȱ SantȱFeliuȱdeȱCodinesȱ SantȱFeliuȱdeȱGuíxolsȱ SantȱVicençȱdelsȱHortsȱ Sitgesȱ Tonaȱ Vallsȱ VilafrancaȱdelȱPenedèsȱ VilanovaȱdelȱCamíȱ VilanovaȱdelȱVallèsȱ Mollerussaȱ Salouȱ SantȱAndreuȱdeȱlaȱBarcaȱ TorroellaȱdeȱMontgríȱ *Enȱgris,ȱlosȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱlaȱpruebaȱpilotoȱyȱrepitenȱlaȱfirmaȱdeȱconvenioȱenȱ2007.ȱȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱȱȱ UnȱanálisisȱdeȱlosȱmunicipiosȱqueȱconsiguenȱobtenerȱOMEȱofreceȱalgunosȱaspectosȱ destacados.ȱEnȱprimerȱlugar,ȱBarcelonaȱnoȱestáȱentreȱlasȱfirmantes,ȱyȱelloȱseȱexplicaȱporȱ laȱ especialȱ configuraciónȱ institucionalȱ deȱ laȱ capitalȱ catalana:ȱ suȱ OMEȱ esȱ elȱ propioȱ ȱ Estoȱ ȱ seȱ explicaȱ porquéȱ seȱ pusoȱ enȱ marchaȱ laȱ políticaȱ conȱ algunosȱ municipiosȱ pilotoȱ enȱ 2004ȱ yȱ 2005.ȱ Concretamente,ȱ seȱ trataȱ deȱ 12ȱ enȱ 2004ȱ yȱ 24ȱ enȱ 2005,ȱ queȱ todosȱ ellosȱ vuelvenȱ aȱ firmarȱ enȱ 2007,ȱ añoȱ queȱ concentraȱelȱ60%ȱdelȱtotalȱdeȱconveniosȱOMEȱfirmadosȱ 311 397 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Consorciȱd’EducacióȱdeȱBarcelona.ȱEnȱsegundoȱlugar,ȱlosȱmunicipiosȱqueȱconsiguenȱOMEȱ enȱ losȱ añosȱ 2004ȱ yȱ 2005ȱ sonȱ losȱ queȱ hanȱ firmadoȱ másȱ conveniosȱ comparativamenteȱ entreȱ losȱ dosȱ periodosȱ políticos312.ȱ Noȱ esȱ aventuradoȱ considerarȱ queȱ seȱ trataȱ deȱ losȱ municipiosȱ queȱ seȱ hanȱ mostradoȱ comoȱ partenairesȱ destacadosȱ enȱ elȱ procesoȱ yȱ queȱ seȱ utilizanȱtambiénȱcomoȱcasosȱdeȱexperimentación.ȱAdemás,ȱlosȱfactoresȱinstitucionalesȱ siguenȱ pesandoȱ sobremaneraȱ puestoȱ queȱ 24ȱ (25ȱ siȱ contamosȱ Barcelona)ȱ deȱ lasȱ 41ȱ capitalesȱdeȱcomarcaȱobtienenȱestaȱestructura,ȱyȱespecíficamenteȱ18ȱloȱhacenȱduranteȱelȱ periodoȱ“experimental”ȱdeȱlaȱpolíticaȱenȱ2004ȱyȱ2005.ȱLaȱdistribuciónȱterritorialȱdeȱlosȱ municipiosȱ queȱ consiguenȱ OMEȱ yȱ laȱ deȱ losȱ municipiosȱ másȱ conveniadoresȱ conȱ elȱ tripartito313ȱesȱlaȱqueȱsigue:ȱȱ Mapasȱ6.5:ȱDistribuciónȱterritorialȱdeȱlasȱOMEsȱyȱdeȱlosȱmunicipiosȱmásȱfirmantesȱbajoȱelȱ tripartito.ȱ ȱ Fuente:ȱBD2010ȱ ȱ Laȱ distribuciónȱ deȱ lasȱ OME,ȱ enȱ efecto,ȱ pareceȱ preconfigurarȱ unaȱ voluntadȱ deȱ cooperaciónȱ reforzadaȱ enȱ algunosȱ municipiosȱ muyȱ concretosȱ entreȱ ambosȱ nivelesȱ deȱ ȱEsȱdecir,ȱ25ȱdeȱlosȱmunicipiosȱqueȱfiguranȱenȱgrisȱenȱlaȱanteriorȱtabla,ȱseȱencuentranȱentreȱlosȱ40ȱmásȱ conveniadoresȱduranteȱelȱperiodoȱ04Ȭ10ȱdeȱgobiernoȱtripartito.ȱȱ 313ȱ Esteȱ indicadorȱ losȱ calculoȱ restandoȱ delȱ númeroȱ deȱ conveniosȱ firmadosȱ bajoȱ elȱ tripartitoȱ (04Ȭ10),ȱ elȱ deȱ conveniosȱfirmadosȱbajoȱCiUȱ(99Ȭ03)ȱparaȱcadaȱmunicipio.ȱȱ 312 398 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ gobierno.ȱ Losȱ municipiosȱ queȱ obtienenȱ laȱ OMEȱ estánȱ entreȱ losȱ queȱ mantienenȱ unaȱ actividadȱ relacionalȱ másȱ intensaȱ duranteȱ todoȱ elȱ periodoȱ 04Ȭ10ȱ enȱ relaciónȱ conȱ laȱ mantenidaȱ enȱ elȱ periodoȱ 99Ȭ03.ȱ Comoȱ seȱ pudeȱ observarȱ enȱ elȱ mapa,ȱ prácticamenteȱ todosȱ losȱ municipiosȱ conȱ OMEȱ sonȱ losȱ másȱ favorecidosȱ yȱ destacanȱ especialmenteȱ algunosȱ municipiosȱ queȱ noȱ sonȱ capitalȱ comarcalȱ yȱ queȱ tampocoȱ formanȱ parteȱ deȱ ningunaȱ áreaȱ oȱ regiónȱ metropolitanaȱ deȱ lasȱ cuatroȱ capitalesȱ deȱ provinciaȱ comoȱ Palafrugell,ȱRoses,ȱTorroellaȱdeȱMontgrí,ȱLloretȱdeȱmarȱoȱManlleu.ȱȱ Así,ȱpuesȱunoȱdeȱlosȱprincipalesȱefectosȱdeȱfirmarȱunȱconvenioȱdeȱimplementaciónȱ deȱ OMEȱ esȱ queȱ permiteȱ conseguirȱ unaȱ mayorȱ cantidadȱ deȱ conveniosȱ proȱ futuro.ȱ Enȱ ciertaȱ maneraȱ seȱ configuraȱ comoȱ unȱ indicadorȱ “deȱ acumulación”ȱ queȱ facilitaȱ laȱ firmaȱ posteriorȱ deȱ convenios.ȱ Sinȱ embargo,ȱ laȱ implementaciónȱ deȱ unaȱ políticaȱ comoȱ éstaȱ deberíaȱtenerȱotrosȱefectosȱobservables,ȱenȱrelaciónȱconȱalgunosȱaspectosȱclaveȱcomoȱlaȱ distribuciónȱ deȱ losȱ alumnosȱ yȱ laȱ concentraciónȱ deȱ extranjeros.ȱ Siȱ esȱ ciertoȱ queȱ laȱ participaciónȱdelȱgobiernoȱlocalȱenȱlaȱdistribuciónȱyȱzonificaciónȱdelȱalumnadoȱpuedeȱ serȱunȱfactorȱdecisivoȱenȱelȱaumentoȱdeȱlaȱequidadȱenȱlaȱdistribuciónȱdeȱlosȱestudiantes,ȱ yȱqueȱéstaȱpuedeȱtenerȱefectosȱpositivosȱsobreȱlosȱresultados,ȱesȱinteresanteȱobservarȱelȱ efectoȱqueȱproduceȱlaȱinstituciónȱOME.ȱȱ Paraȱ analizarȱ lasȱ diferenciasȱ entreȱ municipiosȱ conȱ OMEȱ yȱ sin,ȱ propongoȱ deȱ nuevoȱ unȱtestȱdeȱindependenciaȱdeȱmediasȱ(tȬtest)314.ȱEnȱesteȱcaso,ȱelȱcriterioȱdeȱdemarcaciónȱ deȱlosȱgruposȱesȱlaȱpresenciaȱoȱnoȱdeȱOMEȱenȱelȱmunicipio,ȱdeȱformaȱqueȱtendremosȱ64ȱ municipiosȱconȱpresenciaȱdeȱlaȱinstituciónȱeducativaȱlocalȱyȱlosȱdemásȱmunicipiosȱqueȱ noȱlaȱtienen.ȱEnȱrelaciónȱconȱlosȱindicadoresȱparaȱestablecerȱsiȱhayȱdiferenciaȱdeȱmediasȱ entreȱ losȱ municipiosȱ queȱ tienenȱ OMEȱ yȱ losȱ queȱ noȱ laȱ tienen,ȱ propongoȱ hastaȱ 7ȱ indicadores:ȱ laȱ concentraciónȱ deȱ losȱ alumnosȱ extranjerosȱ enȱ elȱ sistemaȱ públicoȱ yȱ privado,ȱ laȱ segregaciónȱ escolarȱ municipalȱ yȱ lasȱ tasasȱ deȱ graduaciónȱ deȱ secundaria.ȱ 314ȱ Estáȱ pensadoȱ paraȱ analizarȱ dosȱ gruposȱ distintos,ȱ sometidosȱ aȱ distintasȱ observacionesȱ queȱ guardanȱ relaciónȱentreȱellasȱ(Field,ȱ2009;ȱKellstedtȱyȱWhitten,ȱ2009)ȱ 399 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Asumoȱ queȱ estosȱ indicadoresȱ sonȱ potencialmenteȱ explicativosȱ queȱ denȱ cuentaȱ deȱ laȱ actividadȱdeȱlasȱOME.ȱȱȱ Losȱindicadoresȱqueȱpropongoȱofrecenȱunaȱbaseȱdeȱpartidaȱparaȱlaȱreflexiónȱsobreȱelȱ fenómenoȱ estudiado.ȱ Enȱ elȱ análisisȱ deȱ resultadosȱ educativos,ȱ ligadosȱ aȱ reformasȱ institucionales,ȱ esȱ necesarioȱ disponerȱ deȱ datosȱestablesȱ paraȱ diversasȱ generacionesȱdeȱ estudiantes.ȱ Enȱ elȱ casoȱ contrario,ȱ seȱ puedenȱ producirȱ algunosȱ sesgosȱ importantes.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ conȱ losȱ 4Ȭ5ȱ añosȱ deȱ mediaȱ deȱ funcionamientoȱ deȱ lasȱ OMEs,ȱ noȱ puedoȱ garantizarȱqueȱlosȱresultadosȱyȱlasȱrelacionesȱentreȱindicadoresȱseanȱrobustos,ȱperoȱsíȱ queȱmeȱpermitenȱapuntarȱelementosȱdeȱdebateȱyȱreflexiónȱinteresantes,ȱqueȱdanȱcuentaȱ deȱlaȱimportanciaȱdeȱestaȱestructuraȱeducativaȱlocal.:ȱ Enȱrelaciónȱconȱlaȱconcentraciónȱdeȱestudiantesȱextranjerosȱenȱelȱmunicipio:ȱ o Concextrpub2010:ȱ mideȱ laȱ concentraciónȱ deȱ alumnosȱ extranjeros,ȱ entendidosȱ comoȱelȱporcentajeȱdeȱalumnosȱnoȱespañolesȱyȱnoȱmiembrosȱdeȱlaȱUEȱsobreȱelȱ totalȱdeȱmatriculados,ȱenȱcadaȱmunicipioȱparaȱelȱtotalȱdeȱcentrosȱpúblicos.ȱȱ o Concextrpriv2010:ȱ mideȱ laȱ concentraciónȱ deȱ alumnosȱ extranjeros,ȱ entendidosȱ comoȱelȱporcentajeȱdeȱalumnosȱnoȱespañolesȱyȱnoȱmiembrosȱdeȱlaȱUEȱsobreȱelȱ totalȱdeȱmatriculados,ȱenȱcadaȱmunicipioȱparaȱelȱtotalȱdeȱcentrosȱprivadosȱ(siȱlosȱ hay).ȱ o Evolconcentrpubl0110:ȱ mideȱ laȱ evoluciónȱ deȱ laȱ concentraciónȱ deȱ alumnosȱ extranjeros,ȱ entendidosȱ comoȱ elȱ porcentajeȱ deȱ alumnosȱ noȱ españolesȱ yȱ noȱ miembrosȱ deȱ laȱ UEȱ sobreȱ elȱ totalȱ deȱ matriculados,ȱ enȱ cadaȱ municipioȱ paraȱ elȱ totalȱdeȱcentrosȱpúblicos,ȱconsideradȱcomoȱunaȱrestaȱdelȱporcentajeȱdeȱ2010ȱdelȱ deȱ2001.ȱ o Evolconcentrpriv0110:ȱ mideȱ laȱ evoluciónȱ deȱ laȱ concentraciónȱ deȱ alumnosȱ extranjeros,ȱ entendidosȱ comoȱ elȱ porcentajeȱ deȱ alumnosȱ noȱ españolesȱ yȱ noȱ miembrosȱ deȱ laȱ UEȱ sobreȱ elȱ totalȱ deȱ matriculados,ȱ enȱ cadaȱ municipioȱ paraȱ elȱ 400 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ totalȱ deȱ centrosȱ privados,ȱ consideradoȱ comoȱ unaȱ restaȱ delȱ porcentajeȱ deȱ 2010ȱ delȱdeȱ2001.ȱ o Evolhutchens0110:ȱ evoluciónȱ delȱ índiceȱ deȱ Hutchens,ȱ deȱ segregaciónȱ escolar,ȱ comoȱ restaȱ delȱ índiceȱ deȱ 2010ȱ delȱ deȱ 2001.ȱ Esteȱ índiceȱ esȱ elȱ másȱ comúnmenteȱ utilizadoȱparaȱmedirȱelȱnivelȱdeȱsegregaciónȱescolarȱdeȱextranjerosȱenȱcadaȱunoȱ deȱlosȱpaíses,ȱregionesȱoȱenȱesteȱcasoȱmunicipiosȱestudiadosȱ(Alegreȱ Canosaȱyȱ FerrerȬesteban,ȱ 2007;ȱ Benitoȱ yȱ González,ȱ 2007;ȱ Catalunya.Síndicȱ deȱ Greuges,ȱ 2008).ȱEsteȱesȱunȱíndiceȱdeȱraízȱcuadradaȱbasadoȱenȱlosȱparámetrosȱdelȱíndiceȱdeȱ disimilitudȱ deȱ Hutchensȱ (Jenkinsȱ etȱ al.,ȱ 2008).ȱ Ésteȱ seȱ expresaȱ conȱ laȱ siguienteȱ fórmula:ȱ ȱ Aquíȱ piȱ yȱ riȱ son,ȱ respectivamente,ȱ elȱ númeroȱ deȱ alumnosȱ extranjerosȱ (noȱ españolesȱ yȱ deȱ fueraȱ deȱ laȱ UE)ȱ yȱ elȱ restoȱ deȱ alumnosȱ delȱ centro.ȱ Pȱ yȱ Rȱ sonȱ elȱ númeroȱ totalȱ deȱ estudiantesȱ deȱ cadaȱ grupoȱ (extranjerosȱ yȱ elȱ restoȱ delȱ alumnado)ȱ delȱ conjuntoȱ deȱ centrosȱ municipales.ȱ Elȱ índiceȱ municipalȱ seȱ determinaȱcomoȱlaȱmediaȱdeȱlosȱíndicesȱHutchensȱdeȱtodosȱyȱcadaȱunoȱdeȱlosȱ distintosȱcentrosȱeducativosȱ(siȱhayȱmásȱdeȱuno).ȱLosȱvaloresȱposiblesȱvanȱdesdeȱ deȱ 0ȱ (dondeȱ laȱ proporciónȱ deȱ losȱ gruposȱ deȱ alumnosȱ enȱ cadaȱ centroȱ esȱ exactamenteȱelȱmismoȱqueȱsuȱproporciónȱtotalȱenȱelȱámbitoȱmunicipal)ȱhastaȱ1ȱ (elȱ nivelȱ máximoȱ deȱ segregación).ȱ Asíȱ Hutchensȱ seȱ puedeȱ interpretarȱ comoȱ laȱ faltaȱdeȱigualdadȱdistributivaȱdeȱcadaȱmunicipio.ȱȱ Enȱrelaciónȱconȱlosȱresultadosȱeducativos:ȱ o gradESO2006:ȱporcentajeȱdeȱalumnosȱqueȱconsiguenȱgraduarseȱdeȱESOȱrespectoȱ delȱtotalȱdeȱalumnosȱmatriculadosȱenȱelȱúltimoȱcursoȱparaȱ2006.ȱ o gradESO2010:ȱporcentajeȱdeȱalumnosȱqueȱconsiguenȱgraduarseȱdeȱESOȱrespectoȱ delȱtotalȱdeȱalumnosȱmatriculadosȱenȱelȱúltimoȱcursoȱparaȱ2010.ȱ 401 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ o evolgradESO0610:ȱ evoluciónȱ delȱ porcentajeȱ deȱ graduadosȱ ESOȱ calculadoȱ comoȱ laȱrestaȱdelȱporcentajeȱdeȱgraduadosȱdeȱ2010,ȱdeȱlosȱgraduadosȱdeȱ2006.ȱȱ ȱ Además,ȱ agregoȱ elȱ indicadorȱ deȱ poblaciónȱ enȱ 2010ȱ (pob2010),ȱ comoȱ elementoȱ deȱ referencia.ȱ Unaȱ vezȱ detalladosȱ losȱ indicadores,ȱ esȱ importanteȱ especificarȱ queȱ losȱ basadosȱenȱlaȱevoluciónȱtemporalȱdeȱlosȱvaloresȱpretendenȱmatizarȱelȱposibleȱefectoȱdeȱ generaciónȱ queȱ comentaba.ȱ Sinȱ serȱ laȱ medidaȱ másȱ acurada,ȱ ofrecenȱ unaȱ perspectivaȱ longitudinalȱ delȱ indicadorȱ queȱ puedeȱ contrarrestarȱ enȱ algoȱ elȱ hechoȱ deȱ queȱ losȱ alumnosȱestudiadosȱnoȱseȱhanȱsometidoȱalȱmismoȱmarcoȱinstitucional.ȱSinȱembargo,ȱsiȱ bienȱesȱciertoȱqueȱelȱefectoȱgeneracionalȱpuedeȱcomplicarȱelȱanálisisȱdeȱlosȱhipotéticosȱ efectos,ȱloȱqueȱsíȱseȱpuedeȱdeterminarȱconȱclaridadȱesȱlaȱdistintaȱȱcaracterizaciónȱdeȱlosȱ municipiosȱ enȱ funciónȱ deȱ deȱ laȱ obtenciónȱ oȱ noȱ deȱ OME.ȱ Esȱ decir,ȱ elȱ testȱ deȱ independenciaȱdeȱmediasȱcaracterizaȱcomoȱsonȱunȱgrupoȱdeȱmunicipiosȱyȱcomoȱesȱelȱ otro.ȱAsí,ȱconcretamenteȱelȱtestȱdeȱindependenciaȱdeȱmediasȱquedaȱcomoȱsigue:ȱ Tablaȱ6.6:ȱIndependenciaȱdeȱmediasȱȱparaȱmunicipiosȱenȱfunciónȱdeȱlaȱexistenciaȱdeȱOME.ȱ Indicadorȱȱ OMEȱ Noȱ evolhutchens0110ȱ Síȱ Noȱ concextrpub2010ȱ Síȱ Noȱ concextrpriv2010ȱ Síȱ Noȱ gradESO2010ȱ Síȱ Noȱ gradESO2006ȱ Síȱ Noȱ pob2010ȱ Síȱ Noȱ evolconcentrpubl0110ȱ Síȱ Noȱ evolconcentrpriv0110ȱ Síȱ Noȱ evolgradESO0610ȱ Síȱ 402 Nȱ 178ȱ 63ȱ 178ȱ 63ȱ 178ȱ 63ȱ 178ȱ 63ȱ 178ȱ 63ȱ 178ȱ 63ȱ 178ȱ 63ȱ 178ȱ 63ȱ 178ȱ 63ȱ Meanȱ Ȭ,015934 Ȭ,061803 13,4547 19,2459 2,8379 7,2966 83,60073 81,13921 70,36871 76,13771 19467,5562 52217,8730 9,335829 13,542370 1,991428 5,700904 13,2320 5,0015 Std.ȱ Deviationȱ ,1389859 ,1078687 8,25385 8,67150 5,39776 5,65525 8,424214 6,269698 25,867420 11,497659 121085,47966 55965,94527 6,8593486 6,2108295 4,9850915 4,7043266 25,90407 11,74732 Std.ȱErrorȱ Meanȱ ,0104174 ,0135902 ,61865 1,09251 ,40458 ,71249 ,631422 ,789908 1,938845 1,448569 9075,74041 7051,04634 ,5141299 ,7824910 ,3736484 ,5926894 1,94159 1,48002 ȱȱ ȱȱ evolgradESO0610ȱ evolconcentrpriv0110 evolconcentrpubl011 0ȱ pob2010ȱ gradESO2006ȱ gradESO2010ȱ concextrpriv2010ȱ concextrpub2010ȱ evolhutchens0110ȱ ȱȱ ȱȱ ȱ ȱȱ Equalȱvariancesȱnotȱassumedȱ ȱ Equalȱvariancesȱnotȱassumedȱ Equalȱvariancesȱassumedȱ Equalȱvariancesȱnotȱassumedȱ Equalȱvariancesȱassumedȱ Equalȱvariancesȱnotȱassumedȱ Equalȱvariancesȱassumedȱ Equalȱvariancesȱnotȱassumedȱ Equalȱvariancesȱassumedȱ Equalȱvariancesȱnotȱassumedȱ Equalȱvariancesȱassumedȱ Equalȱvariancesȱnotȱassumedȱ Equalȱvariancesȱassumedȱ Equalȱvariancesȱnotȱassumedȱ ȱȱ 18,692 ȱȱ 1,811 ȱȱ 1,268 ȱȱ 1,445 ȱȱ 19,127 ȱȱ 5,280 ȱȱ 2,218 ,330 Equalȱvariancesȱassumedȱ Equalȱvariancesȱassumedȱ ȱȱ Fȱ 4,555 ȱȱ ȱȱ ,000 ȱȱ ,180 ȱȱ ,261 ȱȱ ,230 ȱȱ ,000 ȱȱ ,022 ȱȱ ,138 ȱȱ ,566 ȱȱ Sig.ȱ ,034 LeveneȇsȱTestȱ forȱȱ Equalityȱofȱ Variancesȱ Equalȱvariancesȱnotȱassumedȱ Equalȱvariancesȱassumedȱ ȱȱ ȱȱ Fuente:ȱBD2010ȱ ȱ 104,378 239 104,618 Ȭ4,613 Ȭ5,565 Ȭ5,442 227,439 239 223,107 239 119,298 239 114,728 Ȭ2,384 Ȭ2,068 Ȭ2,850 Ȭ4,285 Ȭ4,493 Ȭ5,150 Ȭ5,294 3,371 225,297 239 239 2,432 145,709 2,434 Ȭ1,710 239 239 Ȭ4,723 2,120 139,407 dfȱ 239 2,679 tȱ 2,377 ,001ȱ ,016ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,005ȱ ,040ȱ ,018ȱ ,089ȱ ,016ȱ ,035ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,008ȱ Sig.ȱ(2Ȭtailed)ȱ ,018ȱ IndependentȱSamplesȱTestȱ ȱȱ 8,23052 8,23052 Ȭ3,7094759 Ȭ3,7094759 Ȭ4,2065409 Ȭ4,2065409 Ȭ32750,31684 Ȭ32750,31684 Ȭ5,769000 Ȭ5,769000 2,461521 2,461521 Ȭ4,45870 Ȭ4,45870 Ȭ5,79120 Ȭ5,79120 ,0458684 Meanȱȱ Differenceȱ ,0458684 2,44136 3,38368 ,7006382 ,7203533 ,9362808 ,9817891 11492,88121 15837,18907 2,420222 3,374422 1,011260 1,161319 ,81935 ,80126 1,25551 1,22618 ,0171235 Std.ȱErrorȱDifferenceȱ ,0192956 tȬtestȱforȱEqualityȱofȱMeansȱ 3,41970 1,56488 Ȭ5,0973404 Ȭ5,1285284 Ȭ6,0604227 Ȭ6,1406058 Ȭ55398,80695 Ȭ63948,61965 Ȭ10,537923 Ȭ12,416406 ,462888 ,173792 Ȭ6,08339 Ȭ6,03714 Ȭ8,28081 Ȭ8,20669 ,0120129 Lowerȱ ,0078573 403 13,04134ȱ 14,89616ȱ Ȭ2,3216115ȱ Ȭ2,2904235ȱ Ȭ2,3526591ȱ Ȭ2,2724759ȱ Ȭ10101,82672ȱ Ȭ1552,01402ȱ Ȭ1,000077ȱ ,878406ȱ 4,460154ȱ 4,749249ȱ Ȭ2,83401ȱ Ȭ2,88026ȱ Ȭ3,30158ȱ Ȭ3,37570ȱ ,0797238ȱ Upperȱ ,0838794ȱ 95%ȱConfidenceȱIntervalȱȱ ofȱtheȱDifferenceȱ 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Delȱ análisisȱ deȱ lasȱ tablasȱ anterioresȱ seȱ constataȱ queȱ losȱ datosȱ sonȱ potencialmenteȱ reveladoresȱ deȱ unaȱ intencionalidadȱ claraȱ enȱ laȱ implementaciónȱ deȱ lasȱ OMEȱ enȱ unȱ municipio.ȱ Esȱ decir,ȱ lasȱ OMEsȱ noȱ estánȱ presentesȱ enȱ municipiosȱ “alȱ azar”,ȱ sinoȱ queȱ respondenȱaȱentesȱlocalesȱconȱunasȱcaracterísticasȱmuyȱdeterminadas.ȱEnȱesteȱsentido,ȱ siȱlaȱcapacidadȱdeȱconseguirȱunaȱOMEȱfueraȱrealmenteȱbidireccional,ȱexpresandoȱunaȱ genuinaȱ voluntadȱ localȱ acordadaȱ conȱ elȱ centroȱ político,ȱ seríaȱ esperableȱ unaȱ mayorȱ heterogeneidadȱdeȱlosȱmunicipiosȱy,ȱporȱloȱtanto,ȱunaȱrelativaȱigualdadȱdeȱlosȱgruposȱ (OMEȱsíȱcontraȱOMEȱno).ȱSiȱrealmenteȱlaȱpolíticaȱdeȱlasȱOMEsȱdibujaraȱunaȱverdaderaȱ negociaciónȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ conȱ elȱ centroȱ políticoȱ esperaríamosȱ gruposȱ parecidos;ȱporȱelȱcontrario,ȱsiȱesȱelȱcentroȱelȱqueȱdecideȱdondeȱseȱimplantanȱlasȱOMEs,ȱ seríaȱposibleȱencontrarȱdiferenciasȱentreȱlosȱgrupos.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ laȱ primeraȱ tablaȱ noȱ esȱ másȱ queȱ unȱ resumenȱ descriptivoȱ deȱ losȱ valoresȱ mediosȱ yȱ lasȱ desviacionesȱ estándarȱ queȱ tomanȱ cadaȱ indicadorȱ enȱ losȱ 241ȱ municipios315.ȱLaȱsegundaȱtablaȱesȱdondeȱseȱencuentraȱelȱanálisisȱdeȱindependenciaȱdeȱ mediasȱpropiamenteȱdichoȱyȱelȱtestȱdeȱLevene316.ȱCuandoȱelȱestadísticoȱdeȱLeveneȱtomaȱ unȱpȱvalorȱǃ0.5ȱ(deȱsignificaciónȱestadística)ȱindicaȱqueȱseȱpuedeȱasumirȱelȱsupuestoȱdeȱ igualdadȱdeȱlasȱvarianzasȱdeȱlasȱdosȱmuestras.ȱLaȱúnicaȱprecauciónȱdelȱanálisisȱesȱqueȱ laȱ significaciónȱ delȱ tȬtestȱ varíaȱ enȱ funciónȱ deȱ siȱ podemosȱ asumirȱ laȱ diferenciaȱ deȱ varianzasȱ deȱ Leveneȱ oȱ no:ȱ siȱ podemosȱ asumirȱ laȱ diferenciaȱ (Sig.ȱ ǂ0.5)ȱ debemosȱ interpretarȱ laȱ significaciónȱ delȱ tȬtestȱ deȱ laȱ filaȱ “Equalȱ variancesȱ notȱ assumed”;ȱ porȱ elȱ contrario,ȱsiȱnoȱpodemosȱasumirȱdiferenciasȱenȱlaȱvarianzaȱdebemosȱinterpretarȱelȱvalorȱ tȬtestȱdeȱlaȱfilaȱ“Equalȱvariancesȱassumed”.ȱDeȱentrada,ȱencontramosȱ4ȱindicadoresȱque,ȱ segúnȱelȱtestȱdeȱLevene,ȱtienenȱvarianzasȱdistintasȱenȱlosȱdosȱgrupos:ȱlaȱevoluciónȱdelȱ índiceȱ deȱ segregaciónȱ deȱ Hutchensȱ (IH),ȱ laȱ tasaȱ deȱ graduadosȱ yȱ laȱ evoluciónȱ deȱ losȱ ȱSonȱ241ȱmunicipiosȱporqueȱalȱincluirȱindicadoresȱdeȱresultadoȱ(tasasȱdeȱgraduaciónȱenȱlaȱESO)ȱtanȱsóloȱ puedoȱutilizarȱlosȱmunicipiosȱqueȱtenganȱcentrosȱdeȱsecundaria.ȱȱ 316ȱ Elȱ testȱ deȱ Leveneȱ estáȱ relacionadoȱ conȱ elȱ tȬtestȱ puestoȱ queȱ unȱ resultadoȱ significativoȱ indicaȱ queȱ lasȱ varianzasȱdeȱlosȱgruposȱsonȱdiferentes.ȱEsteȱtestȱofreceȱunȱindicioȱsobreȱlasȱdiferenciasȱdeȱlasȱmediasȱdeȱlosȱ grupos,ȱperoȱqueȱseȱpuedeȱcomplementarȱconȱelȱtȬtest,ȱqueȱtambiénȱcalculaȱdividiendoȱlaȱdiferenciaȱmediaȱ porȱelȱerrorȱestándarȱdeȱlaȱdistribuciónȱdeȱlasȱdiferenciasȱ(Field,ȱ2009)ȱ 315 404 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ graduados.ȱ Sinȱ embargo,ȱ prácticamenteȱ todosȱ losȱ indicadoresȱ delȱ tȬtestȱ sonȱ significativos.ȱ Estosȱ cuatroȱ indicadoresȱ sonȱ significativosȱ tantoȱ paraȱ elȱ testȱ deȱ Leveneȱ comoȱelȱtȬtestȱyȱofrecenȱresultadosȱinteresantes.ȱEnȱprimerȱlugar,ȱexisteȱunaȱdiferenciaȱ significativaȱenȱlaȱevoluciónȱdelȱIHȱaȱfavorȱdeȱlosȱmunicipiosȱqueȱtieneȱOME;ȱesȱdecir,ȱ losȱ municipiosȱ dondeȱ elȱ gobiernoȱ localȱ tieneȱ másȱ capacidadȱ deȱ incidenciaȱ enȱ laȱ reparticiónȱdeȱlosȱalumnosȱdecrementoȱdelȱIHȱesȱsignificativamenteȱmásȱimportanteȱyȱ distinta.ȱ Enȱ losȱ municipiosȱ OMEȱ elȱ IHȱ decreceȱ deȱ mediaȱ Ȭ0.6183,ȱ mentasȱ queȱ enȱ losȱ municipiosȱqueȱnoȱtienenȱOMEȱelȱIHȱdecreceȱdeȱmediaȱenȱsóloȱȬ0.1593.ȱEsteȱesȱunȱdatoȱ muyȱ relevanteȱ puestoȱ queȱ pareceȱ confirmarȱ queȱ laȱ participaciónȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ laȱ reparticiónȱ deȱ alumnadoȱ ayudaȱ aȱ disminuirȱ elȱ índiceȱ deȱ segregaciónȱ deȱ formaȱmásȱacusada,ȱmejorandoȱlaȱreparticiónȱequitativaȱentreȱextranjerosȱyȱnacionales.ȱ Además,ȱ esteȱ indicadorȱ esȱ robustoȱ puestoȱ queȱ esȱ significativoȱ tantoȱ paraȱ elȱ testȱ deȱ Leveneȱ comoȱ paraȱ elȱ tȬtestȱ (0.008),ȱ indicandoȱ claramenteȱ queȱ lasȱ diferenciasȱ entreȱ gruposȱ sonȱ loȱ suficientementeȱ importantesȱ comoȱ paraȱ serȱ criterioȱ deȱ demarcaciónȱ aȱ tenerȱ enȱ cuentaȱ entreȱ ambos.ȱ Losȱ municipiosȱ OMEȱ presentanȱ unaȱ tendenciaȱ aȱ disminuirȱlaȱsegregaciónȱmuchoȱmásȱacusadaȱqueȱlosȱqueȱnoȱtienen317,ȱyȱsinȱdudaȱesteȱ datoȱ refuerzaȱ muyȱ positivamenteȱ laȱ adecuaciónȱ deȱ laȱ políticaȱ implementadaȱ conȱ losȱ resultadosȱobtenidosȱhastaȱelȱmomento.ȱ Enȱsegundoȱlugar,ȱlosȱotrosȱtresȱindicadoresȱqueȱsonȱsignificativosȱsegúnȱelȱtestȱdeȱ Leveneȱson:ȱlaȱtasaȱdeȱgraduadosȱenȱ2006ȱ(gradESO2006),ȱenȱ2010ȱ(gradESO2010)ȱyȱsuȱ evoluciónȱ (evolgradESO0610).ȱ Losȱ tresȱ indicadoresȱ deȱ resultadoȱ tienenȱ varianzasȱ distintasȱ yȱ ademásȱ sonȱ significativosȱ enȱ elȱ tȬtest.ȱ Deȱ entrada,ȱ losȱ resultadosȱ sonȱ algoȱ contraȱintuitivosȱpuestoȱqueȱlosȱmunicipiosȱconȱOMEȱpartenȱdeȱunaȱtasaȱdeȱgraduaciónȱ mediaȱ mayorȱ enȱ 2006ȱ queȱ losȱ queȱ noȱ tienenȱ OME:ȱ 76,13%ȱ deȱ graduadosȱ conȱ OMEȱ contraȱ 70,36%ȱ deȱ losȱ queȱ noȱ tienen.ȱ Sinȱ embargo,ȱ enȱ 2010ȱ losȱ datosȱseȱinviertenȱ yȱ losȱ municipiosȱ sinȱ OMEȱ obtienenȱ deȱ mediaȱ unȱ 83%ȱ deȱ aprobadosȱ contraȱ unȱ 81%ȱ deȱ losȱ municipiosȱ conȱ OME.ȱ Esteȱ datoȱ esȱ explicableȱ enȱ parteȱ porȱ laȱ evoluciónȱ enȱ 2010ȱ deȱ 317ȱDeȱmedia,ȱunȱdecrementoȱdeȱȬ0.06ȱesȱexactamenteȱunȱ6%ȱenȱunȱíndiceȱqueȱtieneȱcomoȱvalorȱmínimoȱ0ȱyȱ máximoȱ1.ȱȱȱȱ 405 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ nuevosȱ municipiosȱ conȱ nuevosȱ institutosȱ queȱ probablementeȱ impulsenȱ laȱ mediaȱ positivamente.ȱ Sinȱ embargo,ȱ losȱ municipiosȱ queȱ síȱ sonȱ losȱ mismosȱ sonȱ losȱ queȱ contienenȱ OMEȱ yȱ enȱ esteȱ sentidoȱ laȱ mejoraȱ educativaȱ tambiénȱ esȱ palpable,ȱ concretamenteȱ unȱ 5%ȱ respectoȱ unȱ 13%ȱ queȱ reflejaȱ elȱ indicadorȱ evolgradESO0610.ȱ Lasȱ diferenciasȱenȱesteȱcasoȱtambiénȱsonȱsignificativasȱ(.016,ȱ.018ȱyȱ.001,ȱrespectivamente)ȱyȱ elloȱnosȱdibujaȱunosȱmunicipiosȱconȱOMEȱqueȱcrecenȱmenosȱenȱlaȱgraduaciónȱdeȱsusȱ estudiantesȱqueȱlosȱqueȱnoȱtienenȱOME.ȱEstosȱresultadosȱofrecenȱmunicipiosȱconȱOMEȱ queȱobtienenȱpeoresȱresultadosȱenȱlaȱgraduaciónȱdeȱsecundariaȱaȱmedidaȱqueȱseȱavanzaȱ enȱelȱtiempoȱyȱelloȱnoȱpareceȱunȱbuenȱindicadorȱdelȱrendimientoȱinstitucionalȱdeȱestasȱ oficinasȱmunicipales.ȱȱ Finalmente,ȱlosȱcincoȱrestantesȱindicadoresȱnoȱpermitenȱasumirȱlaȱhipótesisȱdeȱqueȱ lasȱ varianzasȱ sonȱ significativasȱ segúnȱ elȱ Testȱ deȱ Levene,ȱ peroȱ todosȱ ellosȱ sonȱ significativosȱenȱtérminosȱdeȱtȬtest.ȱElloȱsignificaȱqueȱseȱdebeȱanalizarȱlaȱfilaȱdeȱ“Equalȱ variancesȱ assumed”ȱ yȱ establecerȱ queȱ laȱ concentraciónȱ deȱ alumnosȱ extranjerosȱ enȱ municipiosȱconȱOMEȱesȱsignificativamenteȱsuperiorȱaȱlosȱqueȱnoȱtienenȱOME,ȱtantoȱenȱ centrosȱpúblicosȱ comoȱ privados318ȱyȱ que,ȱademás,ȱlaȱevoluciónȱdeȱlasȱconcentracionesȱ enȱelȱtiempoȱtampocoȱesȱfavorableȱparaȱlosȱmunicipiosȱconȱOME.ȱEstosȱdatosȱtampocoȱ parecenȱ corroborarȱ elȱ efectoȱ esperadoȱ deȱ laȱ instituciónȱ OME,ȱ queȱ otorgaȱ enȱ teoríaȱ mayorȱcapacidadȱdeȱactuaciónȱsobreȱlaȱdistribuciónȱdelȱalumnado,ȱsobreȱlosȱresultadosȱ enȱlaȱconcentraciónȱdeȱextranjeros.ȱLosȱmunicipiosȱconȱOMEȱdeberíanȱobtenerȱmejoresȱ tasasȱdeȱconcentraciónȱdelȱalumnadoȱextranjero.ȱElȱúltimoȱindicador,ȱelȱdeȱpoblación,ȱ acabaȱdeȱconfigurarȱqueȱefectivamenteȱlosȱgruposȱsonȱdistintosȱtambiénȱenȱelȱtamañoȱ poblacional.ȱ Deȱ mediaȱ losȱ municipiosȱ conȱ OMEȱ sonȱ municipiosȱ deȱ 52217ȱ habitantes,ȱ mientrasȱqueȱlosȱqueȱnoȱtienenȱOMEȱestánȱpobladosȱdeȱmediaȱconȱ19467ȱhabitantes.ȱȱ ȱ Entonces,ȱ¿cómoȱseȱpuedenȱinterpretarȱestosȱresultadosȱalgoȱcontradictorios?ȱPorȱunȱ ladoȱ seȱ observaȱ queȱ existenȱ diferenciasȱ significativasȱ enȱ todosȱ losȱ indicadoresȱ 318 ȱ19.24%ȱcontraȱ13.45%ȱyȱ7.29%ȱcontraȱ2.83%,ȱrespectivamente.ȱ 406 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ propuestos,ȱqueȱpretendenȱanalizarȱlosȱefectosȱdeȱlaȱimplementaciónȱdeȱlasȱOMESȱenȱ losȱ municipiosȱ enȱ relaciónȱ conȱ algunosȱ deȱ losȱ problemasȱ sobreȱ losȱ queȱ estasȱ institucionesȱ pretendenȱ actuar.ȱ Sinȱ embargo,ȱ losȱ resultadosȱ esperados,ȱ estoȱ esȱ unaȱ mejoraȱ deȱ losȱ indicadoresȱ enȱ losȱ municipiosȱ OME,ȱ tanȱ sóloȱ seȱ producenȱ enȱ elȱ IH,ȱ mostrandoȱmejoresȱresultadosȱparaȱlosȱdemásȱindicadoresȱenȱlosȱmunicipiosȱsinȱOME.ȱȱ Yaȱ heȱ anticipadoȱ queȱ esteȱ análisisȱ noȱ esȱ elȱ másȱ apropiadoȱ paraȱ captarȱ losȱ efectos,ȱ peroȱ síȱ loȱ esȱ paraȱ laȱ caracterizaciónȱ deȱ losȱ municipios.ȱ Puesȱ bien,ȱ loȱ queȱ constatanȱ claramenteȱestosȱestadísticosȱesȱqueȱlaȱelecciónȱdeȱlosȱmunicipiosȱdondeȱhayȱOMEȱnoȱ esȱ niȱ casualȱ niȱ azarosa.ȱ Existeȱ OMEȱ enȱ municipiosȱ grandes,ȱ conȱ grandesȱ concentracionesȱdeȱinmigrantesȱyȱqueȱtienenȱunosȱnivelesȱdeȱgraduaciónȱalgoȱinferioresȱ alȱrestoȱdeȱmunicipios.ȱ Aȱlaȱvistaȱdeȱlosȱdatosȱanteriores,ȱesȱfácilȱargumentarȱqueȱlaȱimplementaciónȱdeȱlasȱ OMEsȱrespondeȱaȱcriteriosȱmuyȱclarosȱestablecidosȱporȱelȱcentroȱpolítico:ȱlaȱventanaȱdeȱ oportunidadȱ paraȱ laȱ firmaȱ delȱ convenioȱ noȱ seȱ mantieneȱ abiertaȱ desdeȱ elȱ inicioȱ delȱ programa,ȱ sinoȱ queȱ seȱ firmanȱ losȱ conveniosȱ concentradosȱ enȱ tresȱ añosȱ (2004,ȱ 2005ȱ yȱ 2007),ȱseȱutilizanȱalgunosȱmunicipiosȱcomoȱpruebaȱpilotoȱdeȱlaȱpolítica,ȱseȱprivilegianȱ municipiosȱmedianosȬgrandesȱyȱgrandes,ȱcapitalesȱdeȱcomarcaȱyȱconȱ%ȱdeȱextranjerosȱ elevadosȱ enȱ elȱ sistemaȱ educativo.ȱ Correlativamente,ȱ losȱ municipiosȱ másȱ pequeñosȱ yȱ conȱ menosȱ concentraciónȱ deȱ inmigrantesȱ noȱ consiguenȱ obtenerȱ estaȱ instituciónȱ deȱ corresponsabilidadȱ educativaȱ tanȱ importante.ȱ Laȱ conclusiónȱ noȱ puedeȱ serȱ otra:ȱ elȱ procesoȱ deȱ cambioȱ institucionalȱ yȱ capacitaciónȱ educativaȱ municipalȱ queȱ representanȱ lasȱ OMESȱ estáȱ claramenteȱ dirigido,ȱ pilotadoȱ yȱ ejecutadoȱ porȱ elȱ Departamentȱ d’Ensenyament.ȱLosȱmunicipiosȱtanȱsóloȱdecidenȱ siȱcreanȱlaȱinstituciónȱenȱelȱmomentoȱ enȱqueȱseȱloȱproponeȱelȱcentroȱpolíticoȱyȱlosȱcriteriosȱdeȱimplementaciónȱlosȱmarcaȱelȱ Departament.ȱ Elȱ instrumentoȱ convenioȱ esȱ sólo,ȱ paraȱ esteȱ caso,ȱ laȱ ratificaciónȱ deȱ unasȱ condicionesȱpreviamenteȱpactadas;ȱesȱtanȱsóloȱlaȱexpresiónȱdeȱunȱcontratoȱdeȱadhesiónȱ conȱ todasȱ lasȱ condicionesȱ impuestasȱ yȱ queȱ seȱ ofreceȱ aȱ unȱ númeroȱ limitadoȱ deȱ municipiosȱ–alȱmenosȱporȱelȱmomentoȬ.ȱȱȱȱ 407 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ ȱ 6.1.3.ȱLaȱdescentralizaciónȱcompetencial,ȱoȱelȱpapelȱdelȱgobiernoȱlocal.ȱ Enȱesteȱapartadoȱmeȱcentroȱenȱlosȱconveniosȱqueȱrepresentanȱunaȱdescentralizaciónȱ competencialȱ legal.ȱ Esȱ decir,ȱ losȱ conveniosȱ queȱ suscribenȱ unȱ acuerdoȱ políticoȱ paraȱ traspasarȱ competenciasȱ clarasȱ yȱ determinadasȱ delȱ centroȱ políticoȱ aȱ losȱ gobiernosȱ locales.ȱ Asumoȱ queȱ estosȱ conveniosȱ son,ȱ enȱ puridad,ȱ losȱ únicosȱ queȱ realmenteȱ permitenȱutilizarȱelȱtérminoȱdescentralizaciónȱcomoȱseȱutilizaȱdeȱformaȱmayoritariaȱporȱ laȱ doctrinaȱ yȱ laȱ academia.ȱ Comoȱ seȱ haȱ vistoȱ esȱ laȱ terceraȱ políticaȱ deȱ creaciónȱ deȱ estructuraȱ educativaȱ enȱ importancia.ȱ Concretamenteȱ suȱ distribuciónȱ temporalȱ seȱ comportaȱcomoȱsigue:ȱ Gráficoȱ6.6:ȱconveniosȱdeȱdelegaciónȱcompetencialȱ99Ȭ10.ȱȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ ȱ Suȱ distribuciónȱ temporalȱ permiteȱ llegarȱ aȱ algunasȱ conclusiones:ȱ laȱ delegaciónȱ competencialȱhaciaȱlosȱgobiernosȱlocalesȱhaȱsidoȱunaȱpolíticaȱprácticamenteȱausenteȱdeȱ laȱagendaȱintergubernamental:ȱenȱhastaȱenȱcuatroȱañosȱnoȱseȱfirmaȱniȱunȱconvenioȱyȱseȱ firmaȱtanȱsóloȱunoȱenȱ2004ȱyȱ2010.ȱAdemás,ȱesȱunaȱpolíticaȱqueȱseȱconcentraȱclaramenteȱ entreȱlosȱañosȱ2007ȱyȱ2009ȱ(seȱfirmanȱelȱ86.5%ȱdeȱlosȱconveniosȱdeȱdelegaciónȱenȱestosȱ 408 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ tresȱ años,ȱ unȱ totalȱ deȱ84).ȱEstoȱnoȱsonȱmásȱqueȱindicadoresȱdeȱqueȱesȱ elȱcentroȱ quienȱ decideȱelȱmomentoȱyȱlaȱoportunidadȱpolíticaȱdeȱimplementarȱlaȱpolíticaȱdeȱdelegaciónȱ competencial.ȱAȱpesarȱdeȱqueȱlaȱnormativaȱyȱalgunosȱcorrientesȱacadémicosȱconsideranȱ queȱ esȱ unȱ procesoȱ abiertoȱ yȱ creciente,ȱ loȱ ciertoȱ esȱ que,ȱ legalmente,ȱ sóloȱ seȱ puedenȱ delegarȱcompetenciasȱmedianteȱunȱinstrumentoȱdeȱcooperaciónȱcomoȱelȱconvenioȱoȱelȱ consorcioȱ (elȱ casoȱ deȱ Barcelona)319.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ esȱ importanteȱ determinarȱ siȱ laȱ escasaȱfirmaȱdeȱconveniosȱdeȱdelegaciónȱseȱhaȱproducidoȱporȱlaȱexistenciaȱdeȱunȱmarcoȱ legalȱ especialmenteȱ restrictivo.ȱ Enȱ efecto,ȱ laȱ capacidadȱ deȱ delegarȱ competenciasȱ aȱ losȱ entesȱlocalesȱesȱunaȱposibilidadȱgenéricaȱestablecidaȱenȱlasȱleyesȱ(catalanaȱyȱespañola)ȱ queȱ regulanȱ laȱ configuraciónȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ yȱ laȱ cooperaciónȱ entreȱ ambosȱ nivelesȱ deȱ gobierno320.ȱ Sinȱ embargo,ȱ elȱ artículoȱ 7.3ȱ deȱ laȱ mismaȱ leyȱ estableceȱ queȱ laȱ delegaciónȱ puedeȱ preverȱ laȱ inclusiónȱ deȱ técnicasȱ deȱ direcciónȱ yȱ controlȱ deȱ oportunidad,ȱ rebajandoȱ considerablementeȱ laȱ capacidadȱ teóricaȱ deȱ laȱ delegación321.ȱ Ademásȱ elȱ artículoȱ 9.2ȱ deȱ laȱ leyȱ catalanaȱ establece:ȱ “Laȱ Generalitatȱ potȱ delegarȱ competènciesȱ enȱ elsȱ ensȱ localsȱ iȱ atribuirȬlosȱ laȱ gestióȱ ordinàriaȱ delsȱ serveisȱ propisȱ deȱ lȇAdministracióȱ deȱ laȱ Generalitat,ȱ enȱ elsȱ termesȱ establertsȱ perȱ aquestaȱ Llei”,ȱ laȱ cualȱ cosaȱ pareceȱconfigurarȱunaȱcapacidadȱilimitadaȱdeȱdelegación322.ȱȱ Específicamente,ȱ losȱ artículosȱ 70ȱ yȱ 71ȱ deȱ laȱ Leyȱ catalanaȱ permitenȱ delegarȱ competenciasȱ enȱ materiaȱ deȱ “educación”ȱ aȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ sinȱ másȱ especificacionesȱoȱrestricciones.ȱPorȱelloȱesȱnecesarioȱacudirȱaȱlasȱleyesȱsectorialesȱparaȱ asegurarnosȱ deȱ queȱ laȱ delegaciónȱ es,ȱ efectivamenteȱ tanȱ amplia.ȱ Enȱ primerȱ lugar,ȱ laȱ ȱObviamenteȱtambiénȱseȱpudeȱdelegarȱporȱvíaȱlegislativa,ȱextremoȱqueȱnoȱseȱhaȱproducido.ȱ ȱTantoȱlaȱleyȱcatalanaȱcomoȱlaȱLeyȱdeȱBasesȱprevénȱlaȱdelegaciónȱcompetencial,ȱyȱunoȱdeȱlosȱprincipalesȱ métodosȱ deȱ cooperaciónȱ esȱ laȱ firmaȱ deȱ conveniosȱ comoȱ expresiónȱ delȱ acuerdoȱ políticoȱ alcanzado.ȱ Concretamente,ȱelȱartículoȱ27ȱdeȱlaȱLeyȱdeȱBasesȱdelȱEstado.ȱȱȱȱ 321ȱ Concretamente:ȱ “Lasȱ competenciasȱ atribuidasȱ seȱ ejercenȱ enȱ losȱ términosȱ deȱ laȱ delegación,ȱ queȱ puedeȱ preverȱ técnicasȱdeȱdirecciónȱyȱcontrolȱdeȱoportunidadȱque,ȱenȱtodoȱcaso,ȱhabránȱdeȱrespetarȱlaȱpotestadȱdeȱautoorganizaciónȱ deȱlosȱserviciosȱdeȱlaȱEntidadȱlocal”.ȱ 322ȱSinȱembargo,ȱelȱartículoȱ137.2ȱprecisaȱqueȱ“Laȱdelegacióȱoȱlȇassignacióȱésȱgeneral.ȱNoȱobstantȱaixò,ȱpotȱésserȱ específicaȱ perȱ aȱ unȱ oȱ diversosȱ ensȱ perȱ motiusȱ deȱ capacitatȱ econòmicaȱ iȱ deȱ gestió,ȱ pelȱ nombreȱ dȇhabitants,ȱ perȱ laȱ naturalesaȱoȱlesȱcaracterístiquesȱdelȱservei,ȱoȱsiȱhiȱconcorrenȱaltresȱcircumstànciesȱobjectivesȱqueȱhoȱjustifiquen”.ȱEsȱ decir,ȱqueȱelȱcentroȱpolíticoȱpuedeȱdeterminarȱunosȱentesȱlocalesȱenȱconcretoȱyȱdescartarȱotros.ȱ 319 320 409 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ LEC,ȱestableceȱenȱsuȱartículoȱ159323ȱlasȱcompetenciasȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱyȱȱtanȱsóloȱ prevéȱ laȱ delegaciónȱ deȱ competenciasȱ enȱ tresȱ tiposȱ deȱ formaciónȱ noȱ obligatoria:ȱ guarderías,ȱ arteȱ yȱ adultos.ȱ Conȱ todoȱ ello,ȱ laȱ normativaȱ tanȱ sóloȱ haȱ especificadoȱ laȱ posibilidadȱ paraȱ unȱ sectorȱ formativoȱ deȱ losȱ tresȱ comentados:ȱ lasȱ guarderías.ȱ Específicamente,ȱelȱyaȱcitadoȱdecretoȱdeȱ2006ȱdeȱregulaciónȱdelȱprimerȱcicloȱdeȱinfantil,ȱ enȱsuȱartículoȱ20.1,ȱestablecíaȱqueȱsonȱsusceptiblesȱdeȱserȱdelegadasȱhastaȱtresȱmateriasȱ distintasȱyȱcomplementariasȱdelȱservicioȱdeȱguardería:ȱȱ “a)ȱ Lesȱ relacionadesȱ ambȱ elȱ procésȱ deȱ preinscripcióȱ iȱ admissióȱ dȇinfantsȱ alsȱ centresȱ enȱ elsȱ ensenyamentsȱsufragatsȱambȱfonsȱpúblics.ȱ b)ȱ Lesȱ relacionadesȱ ambȱ laȱ resolucióȱ delsȱ expedientsȱ dȇautorització,ȱ deȱ cessamentȱ dȇactivitats,ȱ deȱ modificacióȱdeȱlȇautoritzacióȱiȱdeȱrevocacióȱdeȱlȇautoritzacióȱdeȱlesȱllarsȱdȇinfantsȱprivades.ȱ c)ȱLesȱrelacionadesȱambȱelsȱconsellsȱdeȱparticipacióȱdeȱlesȱllarsȱdȇinfants”.ȱ ȱ Enȱesteȱpuntoȱesȱimportanteȱresaltarȱqueȱtanȱsóloȱseȱhaȱdesarrolladoȱintensamenteȱlaȱ delegaciónȱenȱrelaciónȱconȱlaȱmatriculaciónȱyȱpreinscripción,ȱasíȱcomoȱlosȱconsejosȱdeȱ participación.ȱDeȱlosȱ97ȱconveniosȱfirmadosȱhastaȱ2010,ȱ73ȱseȱrefierenȱaȱlaȱdelegaciónȱdeȱ competenciasȱrelacionadasȱconȱelȱprocesoȱdeȱpreinscripciónȱyȱadmisiónȱdeȱalumnosȱenȱ lasȱ guarderíasȱ sufragadasȱ conȱ fondosȱ públicos.ȱ Laȱ siguienteȱ tablaȱ especificaȱ losȱ conveniosȱdeȱdelegaciónȱyȱsuȱobjeto:ȱ Tablaȱ6.7:ȱdetalleȱdeȱlosȱobjetosȱdeȱlosȱconveniosȱdeȱdelegación.ȱȱȱ Objetoȱ Nȱ Preinscripciónȱyȱadmisiónȱenȱguarderíasȱ Preinscripción,ȱadmisiónȱyȱconsejoȱdeȱparticipaciónȱenȱguarderíasȱ Consejosȱdeȱparticipaciónȱenȱguarderíasȱ DelegaciónȱdeȱtodasȱlasȱcompetenciasȱalȱConsorcioȱdeȱEducaciónȱdeȱBarcelonaȱ TraspasoȱdeȱcentrosȱyȱsuȱtitularidadȱdeȱlaȱDiputaciónȱdeȱBarcelonaȱalȱAyuntamientoȱ deȱBcn.ȱ 73ȱ 4ȱ 17ȱ 2ȱ Totalȱ 97ȱ 1ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱConcretamenteȱenȱelȱ159.4:ȱ“Aȱpeticióȱdelsȱensȱlocals,ȱiȱd’acordȱambȱlaȱprogramacióȱeducativa,ȱesȱpodenȱdelegarȱ competènciesȱ perȱ aȱ crear,ȱ organitzarȱ iȱ gestionarȱ centresȱ públicsȱ queȱ imparteixinȱ elȱ primerȱ cicleȱ d’educacióȱ infantil,ȱ ensenyamentsȱartísticsȱoȱeducacióȱd’adults”.ȱ 323 410 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ ȱ Asíȱ pues,ȱ aȱ primeraȱ vistaȱ pareceȱ queȱ tanȱ sóloȱ laȱ competenciaȱ deȱ prescripciónȱ yȱ admisiónȱhaȱsidoȱdelegadaȱhaciaȱlosȱgobiernosȱlocalesȱconȱciertaȱasiduidad,ȱsiendoȱlasȱ demásȱ opcionesȱ marginales.ȱ Pero,ȱ ¿Quiénesȱ sonȱ estosȱ municipios?ȱ Unaȱ vezȱ másȱ elȱ hechoȱ deȱ queȱ tanȱ sóloȱ 88ȱ municipiosȱ hayanȱ firmadoȱ alȱ menosȱ unȱ convenioȱ deȱ descentralizaciónȱapuntaȱhaciaȱunȱpatrónȱdeȱcontrolȱoȱdirección.ȱSiȱnoȱloȱhubiera,ȱseriaȱ esperableȱ queȱ algunoȱ másȱ deȱ 88ȱ deȱ losȱ 619ȱ municipiosȱ queȱ tienenȱ alȱ menosȱ unaȱ guarderíaȱ públicaȱ enȱ 2010,ȱ podríanȱ estarȱ potencialmenteȱ interesadosȱ enȱ obtenerȱ esasȱ competencias.ȱ Enȱ realidad,ȱ seȱ trataȱ deȱ unaȱ políticaȱ queȱ seȱ configuraȱ comoȱ unaȱ alternativa,ȱ oȱ unȱ complemento,ȱ aȱ lasȱ OMES.ȱ Deȱ hecho,ȱ deȱ losȱ 88ȱ municipiosȱ queȱ obtienenȱ laȱ delegaciónȱ deȱ algunaȱ competencia,ȱ tanȱ sóloȱ 33ȱ tienenȱ tambiénȱ OME.ȱ Laȱ distribuciónȱ territorialȱ deȱ losȱ municipiosȱ queȱ enȱ algúnȱ momentoȱ hanȱ firmadoȱ unȱ convenioȱdeȱdelegaciónȱquedaȱcomoȱsigue:ȱȱ Mapaȱ6.6:ȱmunicipiosȱconȱalȱmenosȱunȱconvenioȱdeȱdescentralizaciónȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ ȱ Laȱ distribuciónȱ territorialȱ deȱ estasȱdelegacionesȱ deȱ competenciasȱ confirmaȱ algunosȱ aspectos.ȱ Estosȱ conveniosȱ tienenȱ unaȱ distribuciónȱ territorialȱ algoȱ distintaȱ aȱ lasȱ demásȱ políticasȱ estudiadas:ȱ hayȱ unȱ vacíoȱ notableȱ enȱ lasȱ provinciasȱ deȱ Lleidaȱ yȱ Tarragona,ȱ especialmenteȱ enȱ laȱ primera,ȱ mientrasȱ queȱ tienenȱ unaȱ presenciaȱ notableȱ enȱ Girona.ȱ Hastaȱ esteȱ momentoȱ seȱ habíaȱ dadoȱ comoȱ habitualȱ elȱ comportamientoȱ deȱ repartir,ȱ deȱ 411 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ formaȱ másȱ oȱ menosȱ homogénea,ȱ lasȱ decisionesȱ políticasȱ sobreȱ elȱ territorio.ȱ Porȱ otroȱ lado,ȱ estaȱ distribuciónȱ dibujaȱ conȱ ciertaȱ precisiónȱ parteȱ deȱ lasȱ principalesȱ áreasȱ educativasȱenȱnúmeroȱdeȱmatriculadosȱȱȱ Analizandoȱconȱ detalle,ȱseȱ puedeȱ comprobarȱ queȱ deȱ hechoȱseȱ comportaȱ comoȱ unaȱ distribuciónȱ complementariaȱ aȱ laȱ deȱ lasȱ OMEs,ȱ yȱ deȱ susȱ áreasȱ deȱ influencia,ȱ especialmenteȱenȱlaȱprovinciaȱdeȱGirona.ȱSiȱseȱanalizaȱconȱprecisiónȱseȱpuedeȱobservarȱ comoȱ municipiosȱ conȱ guarderíasȱ cercanosȱ oȱ contiguosȱ aȱ losȱ municipiosȱ conȱ OME324ȱ consiguenȱdelegacionesȱdeȱcompetenciasȱenȱguarderías.ȱȱ Mapasȱ6.7:ȱcomparativaȱmunicipiosȱconȱOMEȱyȱconȱconveniosȱdeȱdeȱdelegaciónȱdeȱ competencias.ȱ ȱ Fuente:ȱBD2010ȱ ȱ Efectivamente,ȱ laȱ distribuciónȱ territorialȱ pareceȱ configurarȱ estosȱ conveniosȱ deȱ descentralizaciónȱenȱparteȱcomoȱ“supletorios”ȱparaȱaquellosȱmunicipiosȱqueȱporȱtalla,ȱ condicionesȱ escolaresȱ oȱ socioȬdemográficas,ȱ oȱ centralidadȱ institucionalȱ noȱ obtienenȱ OME.ȱAdemásȱpermitenȱ“completar”ȱlasȱáreasȱdondeȱhayȱmásȱalumnosȱmatriculados.ȱ ȱEsȱespecialmenteȱdestacadaȱtodaȱlaȱzonaȱqueȱconformanȱlosȱmunicipiosȱcolindantesȱconȱGironaȱqueȱnoȱ tienenȱ OMEȱ peroȱ consiguenȱdescentralizaciónȱ deȱ competencias:ȱ Bescanó,ȱ Aiguaviva,ȱ Celra,ȱ Santȱ Juliàȱdeȱ Ramis,ȱ Cornellàȱ deȱ Terri…ȱ oȱ deȱ laȱ coronaȱ metropolitanaȱ deȱ Barcelona:ȱ Begues,ȱ Castelldefels,ȱ Cervelló,ȱ MolinsȱdeȱRei,ȱArgentona…ȱ 324 412 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ Esȱciertoȱtambiénȱqueȱhayȱalgunosȱmunicipiosȱqueȱconsiguenȱambosȱrecursos,ȱyȱéstosȱ seȱ puedenȱ englobarȱ entreȱ losȱ municipiosȱ queȱ másȱ conveniosȱ firmanȱ bajoȱ elȱ tripartitoȱ (mapaȱ6.5).ȱ Deȱhecho,ȱsiȱseȱbuscanȱotrasȱexplicaciones,ȱalgoȱmásȱprecisasȱenȱtérminosȱempíricos,ȱ seríaȱinteresanteȱobservarȱqueȱlosȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱconveniosȱdeȱdelegación325:ȱseȱ trataȱ deȱ municipiosȱ medianosȬgrandes,ȱ queȱ hanȱ vistoȱ muyȱ favorecidaȱ suȱ situaciónȱ respectoȱ deȱ laȱ obtenciónȱ deȱ guarderíasȱ yȱ queȱ hanȱ firmadoȱ deȱ mediaȱ muchosȱ másȱ conveniosȱbajoȱelȱgobiernoȱtripartitoȱqueȱbajoȱelȱgobiernoȱdeȱCiU.ȱȱ Laȱ siguienteȱ tablaȱ caracterizaȱ perfectamenteȱ estosȱ municipios.ȱ Seȱ trataȱ deȱ municipiosȱ medianosȱ yȱ medianosȬgrandesȱ enȱ términosȱ deȱ poblaciónȱ (pob2010:ȱ 10732ȱ habitantesȱdeȱmedia),ȱqueȱconveníanȱmuchoȱmásȱduranteȱelȱgobiernoȱdelȱtripartitoȱ(deȱ mediaȱ3,01ȱconveniosȱconȱCiUȱ–convciuȬȱyȱ10,12ȱconȱelȱtripartitoȱ–convtripȬ),ȱqueȱtienenȱ unȱaumentoȱsensibleȱenȱelȱnúmeroȱdeȱguarderíasȱpúblicasȱyȱunȱdecrementoȱmodestoȱdeȱ lasȱprivadasȱ(aumeguardpubȱyȱaumeguardpriv)ȱyȱdondeȱelȱporcentajeȱdeȱcentrosȱpúblicosȱ presentesȱ enȱ elȱ municipioȱ esȱ muyȱ relevanteȱ (deȱ mediaȱ unȱ 83.56%ȱ deȱ centrosȱ sonȱ públicosȱ enȱ estosȱ municipios).ȱ Elȱ dibujo,ȱ pues,ȱ respondeȱ aȱ gobiernosȱ localesȱ queȱ noȱ tienenȱ laȱ capacidadȱ deȱ darȱ unȱ saltoȱ tanȱ importanteȱ comoȱ esȱ laȱ OME,ȱ peroȱ queȱ seȱ configuranȱ comoȱ importantesȱ enȱ suȱ ámbitoȱ territorialȱ yȱ queȱ presentanȱ unaȱ tasaȱ deȱ publicidadȱdelȱsistemaȱeducativoȱlocalȱmuyȱgrande.ȱȱ Tablaȱ6.8:ȱdescriptivosȱdeȱindicadoresȱclaveȱparaȱmunicipiosȱconȱdelegaciónȱcompetencial.ȱ ȱȱ Nȱ ȱȱ Validȱ Missingȱ Mediaȱ Medianaȱ Desviaciónȱestȱ Mínimoȱ Máximoȱ pob2010ȱ 54ȱ 0ȱ 10732,33ȱ 6497,50ȱ 14899,86ȱ 461ȱ 87240ȱ convciuȱ 54ȱ 0ȱ 3,01ȱ 1ȱ 4,06778ȱ ,00ȱ 16,00ȱ convtrip 54ȱ 0ȱ 10,1296ȱ 7ȱ 8,33960ȱ 2,00ȱ 48,00ȱ aumeguardpub 54ȱ 0ȱ ,8889ȱ 1ȱ ,83929ȱ ,00ȱ 4,00ȱ aumeguardpriv 54ȱ 0ȱ Ȭ,0926ȱ 0ȱ ,83029ȱ Ȭ3,00ȱ 2,00ȱ relacipub2010ȱ 54ȱ 0ȱ ,8356ȱ 1ȱ ,24805ȱ ,25ȱ 1,00ȱ Fuente:ȱBD2010ȱ ȱ 325ȱ Aȱ efectosȱ deȱ evitarȱ desviacionesȱ estadísticasȱ yȱ caracterizarȱ realmenteȱ losȱ municpiosȱ queȱ firmanȱ delegaciónȱperoȱnoȱOME,ȱexcluyoȱdelȱanálisisȱlosȱmunicipiosȱqueȱtienenȱOMEȱyȱBarcelona.ȱ 413 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Asumoȱ queȱ laȱ principalȱ explicaciónȱ delȱ desarrolloȱ deȱ laȱ descentralizaciónȱ esȱ realmenteȱ deȱ reequilibrioȱ yȱ compensaciónȱ territorial,ȱ yȱ queȱ seȱ otorgaȱ porȱ elȱ centroȱ políticoȱ paraȱ aquellosȱ municipiosȱ queȱ seȱ configuranȱ institucionalmenteȱ unȱ pasoȱ porȱ detrásȱ deȱ otrosȱ enȱ términosȱ deȱ poblaciónȱ yȱ capacidadesȱ educativas.ȱ Además,ȱ seȱ trataȱ deȱ unaȱ descentralizaciónȱ competencialȱ muyȱ limitadaȱ yȱ deȱ unȱ alcanceȱ políticoȱ yȱ económicoȱ relativamenteȱ menor,ȱ queȱ difícilmenteȱ puedeȱ implicarȱ grandesȱ desigualdadesȱterritoriales326ȱ ȱ 6.2ȱElȱsoporteȱaȱlaȱestructuraȱeducativaȱlocalȱ ȱ Losȱconveniosȱdeȱsoporteȱaȱlaȱestructuraȱeducativaȱnoȱestánȱcodificadosȱbajoȱelȱtemaȱ deȱ“creaciónȱdeȱestructuraȱeducativa”,ȱpuestoȱqueȱson,ȱprecisamente,ȱacuerdosȱqueȱseȱ dirigenȱaȱcomplementarȱyȱmejorarȱlasȱestructurasȱeducativasȱexistentesȱyȱradicadasȱenȱ territorioȱmunicipal.ȱLosȱconveniosȱdeȱsoporteȱsonȱlosȱmásȱfirmadosȱenȱlosȱdoceȱañosȱ deȱ estudioȱ (2922,ȱ unȱ 48%).ȱ Seȱ trataȱ deȱ conveniosȱ íntimamenteȱ relacionadosȱ conȱ lasȱ estructurasȱ queȱ seȱ encuentranȱ implementadasȱ yȱ estánȱ enȱ marcha,ȱ yȱ enȱ ningúnȱ casoȱ establecenȱ nuevasȱ políticasȱ niȱ creanȱ nuevaȱ estructuraȱ educativa.ȱ Estaȱ esȱ unaȱ realidadȱ muyȱpocoȱestudiada,ȱyȱtanȱsóloȱexisteȱunȱesbozoȱdeȱsuȱdistribuciónȱyȱdesarrolloȱenȱelȱ PanelȱdeȱPolíticasȱeducativasȱdeȱlaȱFundacióȱPiȬSunyer327.ȱȱ ȱ ȱ Unoȱ deȱ losȱ principalesȱ riesgosȱ deȱ laȱ descentralizaciónȱ educativaȱ esȱ laȱ apariciónȱ deȱ desigualdadesȱ territorialesȱ debidoȱ aȱ lasȱ desigualesȱ capacidadesȱ deȱ lasȱ unidadesȱ deȱ gobierno,ȱ peroȱ esȱ precisamenteȱ tambiénȱunoȱdeȱlosȱelementosȱqueȱfomentanȱlaȱcompetitividadȱentreȱterritoriosȱ(Albaigés,ȱ2012;ȱFeltenius,ȱ 2007;ȱPatrinosȱyȱAriasingam,ȱ1997;ȱSegalȱyȱJay,ȱ1997;ȱWelshȱyȱMcGinn,ȱ1999)ȱ 327ȱSinȱembargo,ȱelȱpanelȱsóloȱrecogeȱdatosȱparaȱunaȱmuestraȱdeȱmunicipiosȱ(losȱmásȱpoblados)ȱyȱtanȱsóloȱ preguntaȱporȱlosȱconveniosȱenȱvigor,ȱperdiendoȱelȱefectoȱacumulativoȱdeȱlaȱrelaciónȱyȱsuȱevoluciónȱenȱelȱ tiempo.ȱElȱhechoȱdeȱqueȱseȱrecojanȱlosȱmunicipiosȱmásȱpobladosȱprobablementeȱllevaȱaȱalgunasȱsesgosȱenȱ laȱinterpretaciónȱdeȱlaȱactividadȱconvenialȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales,ȱcomoȱporȱejemploȱconsiderarȱqueȱ“laȱ majoriaȱ deȱ convenisȱ estàȱ relacionadaȱ ambȱ elȱ sostenimentȱ deȱ centresȱ públicsȱ (94.4%),ȱ (…)ȱ oȱ ambȱ laȱ creacióȱ deȱ programesȱ socioeducatiusȱ (71.9%),ȱ comȱ araȱ diversificacióȱ curricular,ȱ PQPIȱ oȱ acompanyamentȱ aȱ l’escolaritat”(Albaigés,ȱ2012)ȱ63.ȱComoȱseȱverá,ȱestaȱdistribuciónȱesȱaproximadamenteȱcorrectaȱsiȱseȱtienenȱ enȱcuentaȱtanȱsóloȱalgunosȱmunicipios,ȱperoȱesȱmuyȱmatizableȱsiȱseȱanalizaȱelȱconjuntoȱdeȱmunicipiosȱqueȱ hanȱfirmadoȱconvenios.ȱ 326 414 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ losȱ conveniosȱ clasificadosȱ comoȱ deȱ soporteȱ aȱ laȱ estructuraȱ sonȱ claramenteȱacuerdosȱqueȱreflejanȱlaȱcolaboraciónȱentreȱnivelesȱdeȱgobiernoȱenȱsentidoȱ estricto.ȱ Éstosȱ seȱ utilizanȱ exclusivamenteȱ paraȱ complementar,ȱ ampliarȱ oȱ financiarȱ recursosȱ existentes,ȱ deȱ titularidadȱ localȱ oȱ no.ȱ Seȱ puedeȱ llegarȱ aȱ considerarȱ queȱ sonȱ decisionesȱpolíticasȱperoȱtambiénȱqueȱloȱsonȱprácticamenteȱadministrativas,ȱpuestoȱqueȱ unaȱvezȱtomadaȱlaȱdecisiónȱdeȱimplementarȱunaȱestructura,ȱéstaȱnecesitaȱdeȱunaȱciertoȱ mantenimiento,ȱ oȱ ampliación,ȱ enȱ funciónȱ generalmenteȱ delȱ comportamientoȱ deȱ laȱ poblaciónȱ escolar.ȱ Esȱ decir,ȱ siȱ bienȱ laȱ decisiónȱ deȱ lanzarȱ programasȱ deȱ ampliaciónȱ plazasȱenȱunaȱescuelaȱdeȱmúsica,ȱenȱguarderíasȱoȱenȱlasȱescuelasȱdeȱarte,ȱoȱdeȱfinanciarȱ obrasȱ enȱ centrosȱ municipales,ȱ sonȱ decisionesȱ “políticas”,ȱ losȱ criteriosȱ deȱ asignaciónȱ posterioresȱ sonȱ básicamenteȱ administrativos:ȱ jamásȱ seȱ ampliaránȱ plazasȱ deȱ guarderíaȱ enȱelȱmunicipioȱdondeȱseȱcubreȱlaȱratioȱmínimaȱestablecidaȱsiȱesȱelȱcentroȱpolíticoȱquienȱ lasȱfinanza,ȱoȱnoȱseȱampliaráȱelȱcentroȱdeȱtitularidadȱlocalȱsiȱnoȱseȱtieneȱlaȱconvicciónȱdeȱ queȱhayȱmasaȱcríticaȱparaȱcubrirȱlaȱoferta.ȱȱ Paraȱdetallarȱconȱmásȱprecisiónȱlaȱnaturalezaȱyȱobjetoȱdeȱlaȱcolaboraciónȱheȱdivididoȱ elȱtemaȱenȱ2ȱsubtemasȱprincipalesȱyȱ15ȱítemsȱqueȱpermitenȱaprehenderȱlaȱcomplejidadȱ yȱ diversidadȱ deȱ estaȱ actividadȱ colaborativa.ȱ Enȱ primerȱ lugarȱ diferencioȱ entreȱ losȱ conveniosȱ queȱ sonȱ directamenteȱ soporteȱ deȱ laȱ estructuraȱ educativaȱ deȱ ámbitoȱ localȱ (ampliaciónȱ deȱ plazasȱ deȱ guarderías,ȱ deȱ escuelasȱ deȱ música,ȱ financiaciónȱ deȱ OMEs,ȱ obrasȱ enȱ centrosȱ deȱ titularidadȱ local…),ȱ deȱ losȱ conveniosȱ deȱ soporteȱ aȱ estructurasȱ noȱ localesȱ (ayudasȱ alȱ mantenimientoȱ deȱ centrosȱ titularidadȱ delȱ Departament,ȱ financiaciónȱ paraȱserviciosȱeducativos…).ȱEnȱsegundoȱlugar,ȱlosȱ2ȱsubtemasȱestánȱaȱsuȱvezȱdivididosȱ enȱ 15ȱ ítemsȱ queȱ permitenȱ detallarȱ elȱ análisisȱ enȱ funciónȱ deȱ lasȱ necesidadesȱ deȱ cadaȱ momento.ȱConcretamenteȱelȱtemaȱ3ȱseȱsubdivideȱasí:ȱȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ 415 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Tablaȱ6.9:ȱDetalleȱdelȱtemaȱ3ȱ Subcódig oȱ 31ȱ 32ȱ 34ȱ 341ȱ Soporteȱ 35ȱ estructuraȱ 36ȱ ȱlocalȱ 393ȱ 394ȱ 395ȱ 39ȱ 37ȱ 38ȱ Soporteȱ 381ȱ estructuraȱȱ 391ȱ noȱlocalȱ Temaȱ Políticaȱ Obras/financiaciónȱenȱcentrosȱeducativosȱdeȱcompetenciaȱmunicipalȱ ampliaciónȱy/oȱfinanciaciónȱdeȱplazasȱenȱguarderíasȱ ampliaciónȱy/oȱfinanciaciónȱdeȱplazasȱenȱescuelasȱdeȱmúsicaȱȱ ampliaciónȱy/oȱfinanciaciónȱdeȱplazasȱenȱconservatoriosȱdeȱgradoȱmedioȱ ampliaciónȱy/oȱfinanciaciónȱdeȱplazasȱenȱescuelasȱdeȱarteȱ ampliaciónȱdeȱplazasȱenȱescuelasȱdeȱdanzaȱ financiaciónȱoȱcreaciónȱdeȱcamposȱdeȱaprendizajeȱ financiaciónȱoficinasȱmunicipalesȱdeȱescolarizaciónȱ(OME)ȱ financiaciónȱ/ȱampliaciónȱformaciónȱdeȱadultosȱ reconocimientoȱoficialȱdeȱtítulosȱyȱestudiosȱ financiaciónȱsuplementariaȱdeȱcentrosȱeducativosȱgeneralesȱ cesiónȱdeȱusoȱdeȱespaciosȱyȱmediosȱparaȱserviciosȱeducativosȱ cesiónȱdeȱusoȱdeȱespaciosȱyȱmediosȱparaȱformacionesȱdeȱgradoȱmedioȱ creaciónȱdeȱcentrosȱdeȱtitularidadȱnoȱmunicipalȱ(incluyeȱEOI)ȱ cesiónȱdeȱespacios,ȱobras,ȱampliaciónȱdeȱplazasȱenȱcentrosȱeducativosȱdeȱcompetenciaȱnoȱ municipalȱCEIPsȱ 392ȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropia.ȱ ȱ Enȱprimerȱlugarȱprocedeȱunaȱdescripciónȱlongitudinal.ȱLaȱdistribuciónȱenȱnúmerosȱ absolutosȱdeȱlosȱconveniosȱdeȱsoporteȱquedaȱcomoȱsigue:ȱ Tablaȱ6.10:ȱdistribuciónȱdeȱlosȱconveniosȱdeȱsoporteȱestructuraȱsegúnȱsubtema.ȱ Subcódigoȱ 31ȱ 32 34ȱ 35ȱ 36 37 38 39 341 381 391 392 393ȱ Totalȱȱ 14ȱ 1376 493ȱ 37ȱ 6 36 98 15 48 7 13 742 22ȱ 0,47ȱ 47,09 16,87ȱ 1,27ȱ 0,21 1,23 3,35 0,51 1,64 0,24 %ȱ 0,44 25,39 394ȱ 395ȱ Totalȱ 12ȱ 3ȱ 2922 0,75ȱ 0,41ȱ 0,10ȱ 1 Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Laȱ distribuciónȱ deȱ losȱ subtemasȱ demuestraȱ queȱ existeȱ unaȱ concentraciónȱ muyȱ elevadaȱdeȱlaȱagendaȱintergubernamental.ȱDeȱhecho,ȱsonȱprácticamenteȱ3ȱsubtemasȱlosȱ queȱ copanȱ laȱ totalidadȱ deȱ laȱ agenda,ȱ unȱ 89.29%:ȱ laȱ ampliaciónȱ y/oȱ financiaciónȱ deȱ plazasȱenȱguarderíasȱ(32,ȱconȱunȱ47.09%),ȱlaȱampliaciónȱy/oȱfinanciaciónȱdeȱplazasȱenȱ escuelasȱ deȱ músicaȱ (34,ȱ conȱ unȱ 16.87%)ȱ yȱ laȱ cesiónȱ deȱ espacios,ȱ obras,ȱ ampliaciónȱ deȱ plazasȱenȱcentrosȱeducativosȱdeȱcompetenciaȱnoȱmunicipalȱCEIPsȱ(392,ȱconȱunȱ25.39%).ȱ Estaȱdistribuciónȱreafirmaȱqueȱlaȱprincipalȱpolíticaȱdeȱcreaciónȱdeȱestructuraȱeducativaȱ aȱnivelȱlocalȱtambiénȱsonȱlasȱguarderías,ȱpuestoȱqueȱsonȱlasȱqueȱrecibenȱprácticamenteȱ laȱmitadȱdeȱlosȱconveniosȱdedicadosȱalȱaumentoȱdeȱplazasȱyȱaȱlaȱfinanciaciónȱdeȱesosȱ 416 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ aumentos328.ȱEnȱsegundoȱlugar,ȱlaȱpolíticaȱdeȱsoporteȱaȱlaȱcesiónȱdeȱespaciosȱyȱdeȱobrasȱ enȱcentrosȱdeȱtitularidadȱmunicipalȱ apareceȱcomoȱhabitualȱenȱlaȱagendaȱcolaborativa.ȱ Deȱhecho,ȱestaȱesȱlaȱpolíticaȱdirigidaȱaȱmitigarȱlosȱefectosȱdeȱlaȱnecesidadȱdeȱimplantarȱ centrosȱdeȱenseñanzaȱobligatoriaȱenȱmunicipiosȱqueȱlosȱnecesitanȱyȱqueȱvanȱaȱtenerȱqueȱ correrȱ conȱ losȱ gastosȱ deȱ mantenimientoȱ yȱ ȱ construcciónȱ deȱ centrosȱ queȱ noȱ sonȱ deȱ suȱ titularidad329.ȱEnȱtercerȱlugar,ȱlaȱpolíticaȱdeȱescuelasȱdeȱmúsicaȱmunicipalesȱtambiénȱesȱ relevanteȱyȱlosȱconveniosȱqueȱlasȱsostienen,ȱdemuestranȱqueȱseȱtrataȱdeȱunaȱpolíticaȱconȱ unȱ recorridoȱ enȱ elȱ tiempoȱ másȱ largoȱ queȱ elȱ deȱ lasȱ guarderías,ȱ yȱ conȱ unȱ impactoȱ relativamenteȱmenorȱenȱelȱconjuntoȱdeȱlosȱgobiernosȱlocales,ȱcomoȱyaȱheȱseñalado.ȱ Enȱesteȱsentido,ȱlaȱdistribuciónȱdeȱanualȱdeȱlosȱconveniosȱpuedeȱaportarȱalgunosȱdatosȱ interesantes.ȱAtendiendoȱlosȱnúmerosȱabsolutosȱanteriores,ȱheȱoptadoȱporȱagruparȱlosȱ subtemasȱ menosȱ presentesȱ enȱ unȱ mismoȱ grupo,ȱ paraȱ facilitarȱ laȱ comprensiónȱ deȱ laȱ dinámica.ȱAsí,ȱlaȱevoluciónȱlongitudinalȱquedaȱcomoȱsigue:ȱȱ Gráficoȱ6.7:ȱevoluciónȱdeȱlosȱconveniosȱtipoȱ3ȱenȱtantoȱporȱ1ȱacumulado*.ȱ ȱ *Heȱrespetadoȱlosȱsubcódigosȱ32,ȱ24ȱyȱ392.ȱHeȱagrupadoȱlosȱdeȱsoporteȱaȱlaȱestructuraȱlocalȱ(31,ȱ34,ȱ341,ȱ35,ȱ36,ȱ393,ȱ394,ȱ395,ȱ39)ȱyȱ losȱdeȱsoporteȱaȱestructuraȱnoȱlocalȱ(37,ȱ38,ȱ381,ȱ391).ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Esteȱ datoȱ noȱ haceȱ másȱ queȱ reafirmarȱ laȱ perversiónȱ delȱ diseñoȱ deȱ laȱ apolíticaȱ públicaȱ deȱ guarderíasȱ municipales:ȱcadaȱaumentoȱimplicaȱtambiénȱtransferenciaȱfinancieraȱqueȱȱ 329ȱ Laȱ LECȱ estableceȱ comoȱ competenciaȱ deȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ enȱ suȱ artículoȱ 159.d:ȱ “Cooperarȱ ambȱ l’AdministracióȱdeȱlaȱGeneralitatȱenȱlaȱcreació,ȱlaȱconstruccióȱiȱelȱmantenimentȱdelsȱcentresȱeducatiusȱpúblics”.ȱ 328 417 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ ȱ Comoȱ seȱ puedeȱ observarȱ laȱ actividadȱ másȱ constanteȱ yȱ sostenidaȱ enȱ elȱ tiempoȱ seȱ correspondeȱconȱlasȱpolíticasȱdeȱsoporteȱaȱlosȱcentrosȱqueȱnoȱsonȱtitularidadȱlocal,ȱsobreȱ todoȱaȱpartirȱdelȱañoȱ2000.ȱEnȱsegundoȱlugar,ȱlaȱpolíticaȱdeȱsoporteȱaȱlasȱguarderíasȱesȱ crecienteȱaȱpartirȱdeȱ2004ȱyȱllegaȱaȱocuparȱprácticamenteȱelȱ100%ȱdeȱlaȱagendaȱenȱ2010.ȱ Laȱdinámicaȱdelȱsostenimientoȱaȱlasȱescuelasȱdeȱmúsicaȱconfirmaȱqueȱfueȱunaȱpolíticaȱ importanteȱbajoȱelȱgobiernoȱdeȱCiUȱyȱqueȱvaȱperdiendoȱespacioȱaȱfavor,ȱbásicamenteȱdeȱ lasȱguarderías.ȱȱ Analizarȱlosȱconveniosȱdeȱsoporteȱclasificadosȱsegúnȱsiȱsonȱdeȱsoporteȱaȱestructurasȱ localesȱ oȱ aȱ institucionesȱ dependientesȱ deȱ otrosȱ nivelesȱ deȱ gobierno,ȱ puedeȱ ofrecerȱ algunasȱ pistasȱ tambiénȱ delȱ comportamientoȱ delȱ centroȱ político.ȱ Siȱ seȱ generaȱ estaȱ distribución:ȱ Gráficoȱ6.8:ȱevoluciónȱdeȱlosȱconveniosȱdeȱsoporteȱlocalȱyȱdeȱsoporteȱaȱotrosȱnivelesȱdeȱgobierno.ȱ ȱFuente:ȱBDCONVȱ ȱ Comoȱseȱobserva,ȱnoȱhayȱunȱpatrónȱclaroȱqueȱpermitaȱdetectarȱregularidadesȱmuyȱ marcadasȱenȱlosȱdoceȱañosȱdeȱestudio.ȱPareceȱqueȱlaȱprimeraȱmedidaȱdelȱtripartitoȱfueȱ reforzarȱlosȱserviciosȱeducativosȱnoȱlocalesȱ(2004)ȱparaȱposteriormenteȱprofundizarȱenȱ losȱlocalesȱ(2005)ȱdeȱformaȱprogresiva.ȱEsȱciertoȱqueȱduranteȱelȱtripartitoȱseȱobservaȱunaȱ dinámicaȱ distinta,ȱ enȱ lugarȱ deȱ dientesȱ deȱ sierra,ȱ seȱ apreciaȱ unaȱ voluntadȱ másȱ 418 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ homogénea,ȱqueȱbordeaȱelȱ50Ȭ50ȱ(aȱexcepciónȱdeȱ2010).ȱQuizás,ȱelȱúnicoȱpatrónȱclaroȱloȱ encontramosȱ enȱ elȱ crecienteȱ usoȱ deȱ losȱ conveniosȱ deȱ soporteȱ aȱ laȱ estructuraȱ noȱ localȱ desdeȱ2005ȱhastaȱ2009.ȱAȱparte,ȱseȱpuedenȱconstatarȱalgunosȱpicosȱenȱambasȱpolíticasȱ (1999,ȱ 2002,ȱ 2004ȱ yȱ 2010)ȱ queȱ noȱ hacenȱ másȱ queȱ constatarȱ laȱ tesisȱ deȱ queȱ seȱ trataȱ deȱ programasȱ cíclicosȱ yȱ periódicosȱ queȱ cooperanȱ enȱ sectoresȱ educativosȱ localesȱ oȱ noȱ locales,ȱ enȱ funciónȱ deȱ lasȱ políticasȱ diseñadasȱ desdeȱ elȱ centro.ȱ Pareceȱ complicadoȱ entenderȱqueȱlosȱdientesȱdeȱsierraȱrespondenȱaȱlaȱconjunciónȱdeȱvoluntadesȱlocalesȱenȱ unȱmismoȱsentidoȱenȱunȱmismoȱmomento.ȱȱȱȱ Siȱseȱanalizaȱtambiénȱlaȱdistribuciónȱdeȱestosȱconveniosȱdeȱsoporteȱaȱlaȱestructuraȱenȱ funciónȱdeȱlaȱtallaȱmunicipal,ȱlaȱevidenciaȱempíricaȱmuestraȱqueȱlaȱdistribuciónȱdeȱlosȱ conveniosȱesȱrelativamenteȱhomogéneaȱsinȱimportarȱenȱdemasíaȱlaȱpoblación.ȱExceptoȱ enȱ losȱ extremos330,ȱ laȱ franjaȱ mediaȱ seȱ sitúaȱ entreȱ unȱ 65Ȭ70%ȱ deȱ conveniosȱ queȱ sonȱ deȱ soporteȱaȱlaȱestructuraȱlocalȱdeȱformaȱconstante.ȱȱ Tablaȱ6.11:ȱdistribuciónȱdeȱconveniosȱdeȱsoporteȱaȱlaȱestructuraȱlocalȱsegúnȱtallaȱpoblacional.ȱ MunicipiosȱsegúnȱpoblaciónȱLOREGȱ Deȱ101ȱaȱ250ȱresidentesȱ Deȱ251ȱaȱ1.000ȱ Deȱ1.001ȱaȱ2.000ȱ Deȱ2.001ȱaȱ5.000ȱ Deȱ5.001ȱaȱ10.000ȱ Deȱ10.001ȱaȱ20.000ȱ Deȱ20.001ȱaȱ50.000ȱ Deȱ50.001ȱaȱ100.000ȱ Deȱ100.001ȱenȱadelanteȱ Totalȱgeneralȱ NOȱestructuraȱlocal N %No 18ȱ 85,71%ȱ 140ȱ 48,44%ȱ 95ȱ 32,99%ȱ 127ȱ 26,24%ȱ 111ȱ 25,17%ȱ 31,94%ȱ 130ȱ 140ȱ 33,98%ȱ 79ȱ 34,05%ȱ 56ȱ 16,09%ȱ 896 30,66% Estructuraȱlocal Sí %Sí 3ȱ 14,29%ȱ 149ȱ 51,56%ȱ 193ȱ 67,01%ȱ 357ȱ 73,76%ȱ 330ȱ 74,83%ȱ 277ȱ 68,06%ȱ 272ȱ 66,02%ȱ 153ȱ 65,95%ȱ 292ȱ 83,91%ȱ 2026 69,34% Totalȱ 21ȱ 289ȱ 288ȱ 484ȱ 441ȱ 407ȱ 412ȱ 232ȱ 348ȱ 2922ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Enȱtérminosȱagregados,ȱademás,ȱnoȱhayȱdemasiadasȱdiferenciasȱentreȱlosȱgobiernosȱ deȱ lasȱ dosȱ tendenciasȱ políticas.ȱ Comoȱ seȱ puedeȱ observarȱ enȱ laȱ siguienteȱ tabla,ȱ laȱ estructuraȱ deȱ laȱ reparticiónȱ deȱ losȱ conveniosȱ deȱ soporteȱ noȱ varíaȱ excesivamenteȱ enȱ funciónȱdelȱgobierno.ȱCambiaȱmuchoȱelȱvolumenȱyȱlaȱintensidadȱdeȱlasȱrelacionesȱperoȱ ȱ Municipiosȱ muyȱ pequeñosȱ oȱ municipiosȱ muyȱ poblados,ȱ esȱ decir,ȱ menosȱ deȱ 1000ȱ habitantes,ȱ queȱ noȱ tienenȱporquéȱtenerȱestructurasȱeducativasȱmunicipalesȱyȱmásȱdeȱ100.000ȱhabitantes,ȱqueȱsíȱqueȱtienenȱunȱ elevadoȱnúmeroȱdeȱestructurasȱeducativasȱlocales.ȱ 330 419 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ noȱsuȱdistribuciónȱagregada.ȱUnaȱvezȱmás,ȱestosȱdatosȱconfirmanȱqueȱlaȱdistribuciónȱdeȱ losȱ conveniosȱ noȱ seȱ haceȱ sóloȱ conȱ criteriosȱ políticos,ȱ sinoȱ queȱ laȱ administraciónȱ educativaȱtieneȱmuchoȱqueȱdecir.ȱ ȱTablaȱ6.12:ȱdistribuciónȱdeȱlosȱconveniosȱtipoȱ3ȱsegúnȱsuȱobjetoȱyȱelȱpartidoȱdelȱgobierno.ȱ Noȱȱestructuraȱ estructuraȱlocalȱ localȱ Gobiernoȱ CiUȱ Tripartitoȱ CiUȱ Tripartito Nȱ 534ȱ 1492ȱ 330ȱ 566ȱ %ȱ 58,20%ȱ 56,86%ȱ 41,80%ȱ 43,14%ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱEnȱ líneaȱ conȱ elȱ hipotéticoȱ usoȱ “políticoȬpartidista”ȱ deȱ estosȱ conveniosȱ esȱ posibleȱ destacarȱ laȱ caracterizaciónȱ financiera,ȱ siguiendoȱ elȱ criterioȱ queȱ heȱ propuestoȱ enȱ laȱ secciónȱ5.2.2.ȱLosȱconveniosȱtipoȱ3ȱsonȱlosȱmásȱproclivesȱaȱcontenerȱfinanciaciónȱdeȱlaȱ Generalitatȱ yȱ porȱ elloȱ sonȱ tambiénȱ losȱ queȱ manifiestanȱ másȱ elementosȱ potencialesȱ deȱ controlȱyȱdirecciónȱporȱparteȱdelȱcentroȱpolítico.ȱComoȱreversoȱdelȱcontrol,ȱtambiénȱsonȱ losȱ queȱ ofrecenȱ unaȱ fuenteȱ deȱ financiaciónȱ másȱ directaȱ aȱ losȱ municipiosȱ paraȱ implementarȱ políticasȱ educativas.ȱ Entonces,ȱ asumidoȱ esteȱ marcoȱ tanȱ particular,ȱ podemosȱ trazarȱ lasȱ coincidenciasȱ políticasȱ entreȱ losȱ dosȱ nivelesȱ deȱ gobiernoȱ paraȱ analizarȱ siȱ seȱ utilizanȱ esteȱ tipoȱ deȱ conveniosȱ comoȱ fuenteȱ deȱ financiación.ȱ Enȱ primerȱ lugarȱ laȱ distribuciónȱ entreȱ conveniosȱ deȱ controlȱ yȱ conveniosȱ deȱ colaboraciónȱ enȱ términosȱfinancierosȱseȱcomportaȱcomoȱsigue:ȱ Gráficoȱ6.9:ȱevoluciónȱdelȱcontenidoȱfinancieroȱdeȱlosȱconveniosȱdeȱsoporteȱaȱlaȱestructura.ȱȱ Fuente:ȱBDCONVȱ 420 ȱ 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ ȱ Comoȱeraȱdeȱesperar,ȱelȱpredominioȱdeȱlosȱconveniosȱqueȱincluyenȱfinanciaciónȱdeȱlaȱ Generalitatȱesȱabrumador.ȱEnȱdatosȱagregados,ȱunȱ82.44%ȱdeȱlosȱconveniosȱdeȱsoporteȱ aȱlaȱestructuraȱeducativaȱcontienenȱelementosȱfinancierosȱqueȱapuntanȱhaciaȱunȱcontrolȱ delȱ centroȱ políticoȱ (enȱ oscuroȱ enȱ elȱ gráfico).ȱ Además,ȱ laȱ evoluciónȱ enȱ elȱ tiempoȱ esȱ relativamenteȱconstanteȱ(exceptoȱparaȱlosȱañosȱ200ȱyȱ2001)ȱsinȱdiferenciasȱnotablesȱenȱ funciónȱdelȱcolorȱpolíticoȱdelȱDepartament.ȱAnteȱesteȱescenarioȱseríaȱimportanteȱanalizarȱ siȱ esteȱ tipoȱ deȱ conveniosȱ deȱ soporte,ȱ queȱ incluyenȱ enȱ prácticamenteȱ todosȱ losȱ casosȱ financiaciónȱdelȱDepartamentȱbeneficianȱmásȱaȱlosȱmunicipiosȱdelȱmismoȱcolorȱpolíticoȱ oȱno.ȱEnȱesteȱsentidoȱesȱmuyȱdestacableȱelȱejemploȱdelȱañoȱ2010ȱque,ȱporȱ“anormal”ȱenȱ suȱcomportamientoȱofreceȱunȱbuenȱpatrónȱdeȱanálisis,ȱpuestoȱqueȱfinanciabaȱlaȱmayorȱ parteȱ deȱ lasȱ guarderíasȱ públicasȱ municipalesȱ enȱ funciónȱ delȱ númeroȱ deȱ usuariosȱ queȱ tuvieranȱparaȱelȱcursoȱ2010Ȭ2011331.ȱEvidentementeȱseȱtrataȱdeȱunaȱdecisiónȱpolíticaȱdelȱ centroȱconȱunasȱrepercusionesȱpresupuestariasȱyȱdeȱgestiónȱmuyȱimportantes,ȱyȱqueȱseȱ implementaȱporȱlosȱserviciosȱadministrativosȱdeȱformaȱuniformeȱyȱnoȱpartidistaȱsobreȱ elȱterritorio,ȱpuestoȱqueȱseȱrealizaȱconȱcriteriosȱdeȱexistenciaȱdeȱcentrosȱeducativos.ȱȱ Paraȱ corroborarȱ estaȱ dinámicaȱ deȱ “decisiónȱ políticaȬimplementaciónȱ conȱ criteriosȱ administrativos”,ȱ siȱ seȱ analizaȱ laȱ distribuciónȱ longitudinalȱ enȱ porcentajeȱ deȱ losȱ conveniosȱ enȱ losȱ queȱ hayȱ coincidenciaȱ políticaȱ entreȱ laȱ Generalitatȱ yȱ losȱ municipiosȱ paraȱ elȱ conjuntoȱ deȱ losȱ convenios,ȱ yȱ tambiénȱ paraȱ elȱ subconjuntoȱ deȱ conveniosȱ deȱ soporteȱaȱlaȱestructuraȱeducativa,ȱseȱencuentra:ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱLaȱanormalidadȱdeȱlaȱdistribuciónȱdelȱañoȱ2010ȱseȱexplicaȱporȱlaȱfirmaȱdelȱconvenioȱ150/2010,ȱqueȱfueȱunȱ modeloȱ delȱ queȱ seȱ firmaronȱ 779ȱ ejemplaresȱ igualesȱ enȱ elȱ últimoȱ añoȱ deȱ gobiernoȱ delȱ tripartito,ȱ porȱ 506ȱ municipiosȱdistintos.ȱÉsteȱfueȱunȱconvenio,ȱfirmadoȱmásȱdeȱunaȱvezȱporȱdiversosȱmunicipios.ȱElȱrécordȱloȱ tieneȱlaȱciudadȱdeȱBarcelona,ȱqueȱllegaȱaȱfirmarȱelȱconvenioȱ¡62ȱveces!ȱ 331 421 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Gráficosȱ6.10:ȱ%ȱcoincidenciasȱpolíticas:ȱgeneralȱyȱlosȱconveniosȱdeȱsoporteȱaȱlaȱestructura.ȱȱ ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ ȱ Laȱ distribuciónȱ generalȱ (gráficoȱ 1)ȱ yȱ laȱ específicaȱ deȱ losȱ conveniosȱ deȱ soporteȱ (gráficoȱ2)ȱnoȱdifierenȱenȱdemasía:ȱlaȱestructuraȱgeneralȱesȱprácticamenteȱlaȱmisma.ȱEsȱ ciertoȱque,ȱquizás,ȱlosȱpicosȱbajoȱelȱgobiernoȱdeȱCiUȱsonȱalgoȱmásȱpronunciadosȱ(añosȱ 2000ȱaȱ2003),ȱperoȱmantienenȱunaȱmismaȱlínea.ȱBajoȱelȱgobiernoȱtripartitoȱlaȱdiferenciaȱ entreȱconveniosȱqueȱcoincidenȱyȱconveniosȱdondeȱnoȱhayȱcoincidenciaȱpolíticaȱinclusoȱ disminuyeȱ (laȱ distanciaȱ entreȱ ambasȱ variablesȱ esȱ másȱ reducida).ȱ Esȱ decir,ȱ queȱ losȱ conveniosȱ tipoȱ 3ȱ bajoȱ elȱ tripartitoȱ seȱ distribuyenȱ deȱ formaȱ todavíaȱ másȱ equitativaȱ enȱ términosȱdeȱcoincidenciaȱpolítica.ȱȱ ȱ 422 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ Finalmente,ȱ comoȱ yaȱ seȱ pudeȱ intuir,ȱ esȱ necesarioȱ relacionarȱ laȱ firmaȱ deȱ estosȱ conveniosȱconȱlaȱestructuraȱeducativaȱefectivamenteȱexistenteȱenȱlosȱmunicipios.ȱParaȱ elloȱpropongoȱunȱanálisisȱdeȱcorrelacionesȱentreȱlaȱfirmaȱdeȱconveniosȱdeȱsoporteȱaȱlaȱ estructuraȱ conȱ algunosȱ indicadoresȱ relevantes.ȱ Asumoȱ queȱ laȱ distribuciónȱ deȱ losȱ conveniosȱdeȱtipoȱ3ȱseȱentiendeȱaȱpartirȱdelȱlanzamientoȱporȱparteȱdelȱcentroȱpolíticoȱdeȱ unȱprogramaȱdeȱsoporte,ȱmásȱqueȱentenderlosȱcomoȱfrutoȱdelȱacuerdoȱentreȱnivelesȱdeȱ gobierno.ȱ Estaȱ afirmaciónȱ implicaȱ conceptualizarȱ estosȱ conveniosȱ comoȱ merosȱ instrumentosȱ delȱ centroȱ políticoȱ paraȱ fomentar,ȱ enȱ unȱ momentoȱ concreto,ȱ determinadasȱ políticas;ȱ Correlativamente,ȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ tienenȱ pocoȱ margenȱ paraȱdiferenciarseȱdeȱlosȱdemás,ȱsiȱnoȱesȱporȱlaȱestructuraȱeducativaȱpúblicaȱexistenteȱ enȱ suȱ territorio:ȱ aȱ másȱ estructuraȱ pública,ȱ másȱ conveniosȱ deȱ soporte.ȱ Losȱ gobiernosȱ localesȱquedan,ȱpues,ȱcomoȱmerosȱreceptoresȱdeȱestosȱconvenios.ȱ Paraȱvalidarȱestaȱafirmaciónȱpropongoȱunasȱmatricesȱdeȱcorrelacionesȱqueȱȱpermitanȱ validarȱlaȱformaȱdeȱdistribuciónȱdeȱestosȱconvenios,ȱqueȱtieneȱqueȱcumplirȱunoȱdeȱlosȱ grandesȱ criteriosȱ deȱ asignaciónȱ deȱ losȱ recursos:ȱ laȱ universalidadȱ yȱ laȱ igualdadȱ enȱ elȱ accesoȱaȱlosȱrecursosȱpúblicos.ȱParaȱelloȱdestacoȱhastaȱochoȱindicadoresȱqueȱrelacionanȱ losȱconveniosȱconȱlasȱinstitucionesȱeducativasȱdelȱmunicipioȱyȱelȱcensoȱdeȱpersonasȱenȱ edadȱ escolar.ȱ Asíȱ analizo:ȱ elȱ totalȱ deȱ conveniosȱ tipoȱ 3ȱ (Conv3),ȱ laȱ poblaciónȱ enȱ 2010ȱ (pob2010),ȱlosȱcensosȱdeȱpoblaciónȱparaȱ0Ȭ2,ȱ3Ȭ5,ȱ6Ȭ16ȱyȱ17Ȭ18ȱaños,ȱelȱtotalȱdeȱcentrosȱdelȱ municipioȱ (centrostotal)ȱ yȱ elȱ totalȱ deȱ centrosȱ públicosȱ delȱ municipioȱ (centrospub).ȱ Enȱ primerȱlugarȱaportoȱlasȱcorrelacionesȱparaȱlosȱ947ȱmunicipiosȱcatalanes:ȱȱȱ Tablasȱ6.13:ȱMatrizȱdeȱcorrelacionesȱconveniosȱ3ȱeȱinstitucionesȱeducativasȱyȱcensoȱ(947).ȱȱȱ ȱȱ ȱȱ Conv3ȱ pob2010ȱ censo0Ȭ2 Correlationȱ Conv3ȱ 1ȱ ,785**ȱ ,817** Sig.ȱ(2Ȭtailed)ȱ ȱȱ ,000ȱ ,000 ȱȱ Nȱ ȱȱ 947ȱ 947ȱ 947 ControlȱVariablesȱ convenis3ȱ censo02 pob2010ȱ Conv3ȱ Correlationȱ 1,000ȱ ,525 Sig.ȱ(2Ȭtailed)ȱ .ȱ ,000 ȱȱ dfȱ ȱȱ 0ȱ 944 censo3Ȭ5 ,810** ,000 947 censo35 ,530 ,000 944 censo6Ȭ16 ,802** ,000 947 censo616 ,487 ,000 944 censo17Ȭ18 centrostotalȱ centrospub ,781**ȱ ,802**ȱ ,844**ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,000ȱ 947ȱ 947ȱ 947ȱ censo1718 centrostotalȱ centrospub Ȭ,260ȱ ,432ȱ ,606ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,000ȱ 944ȱ 944ȱ 944ȱ **.ȱCorrelationȱisȱsignificantȱatȱtheȱ0.01ȱlevelȱ(2Ȭtailed).ȱ Fuente:ȱBD2010ȱ ȱ 423 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ Laȱ primeraȱ filaȱ deȱ laȱ tablaȱ nosȱ confirmaȱ queȱ losȱ conveniosȱ tipoȱ 3ȱ estánȱ altaȱ yȱ significativamenteȱ correlacionadosȱ conȱ losȱ principalesȱ elementosȱ deȱ estructuraȱ educativaȱ generalȱ (.802)ȱ yȱ específicamenteȱ públicaȱ (.844).ȱ Además,ȱ correlacionaȱ másȱ prácticamenteȱ conȱ todosȱ losȱ censosȱ deȱ poblaciónȱ educativaȱ queȱ conȱ laȱ poblaciónȱ generalȱ (.817,ȱ .810,ȱ .802ȱ yȱ .781ȱ contraȱ .785),ȱ demostrandoȱ queȱ másȱ queȱ laȱ poblaciónȱ municipalȱ esȱ importanteȱ elȱ censoȱ educativoȱ local.ȱ Queȱ seanȱ losȱ centrosȱ públicosȱ yȱ elȱ censoȱdeȱ0Ȭ2ȱañosȱlosȱmásȱcorrelacionadosȱconfirmaȱdosȱelementos:ȱqueȱlosȱconveniosȱ tipoȱ3ȱvanȱmuyȱdirigidosȱaȱsostenerȱcentrosȱpúblicosȱyȱqueȱelȱpesoȱdeȱlasȱguarderíasȱenȱ estaȱrelaciónȱesȱmuyȱelevado.ȱ Laȱ segundaȱ filaȱ analizaȱ lasȱ mismasȱ variablesȱ peroȱ pasaȱ laȱ variableȱ deȱ poblaciónȱ aȱ variableȱ deȱ control.ȱ Losȱ indicadoresȱ continúanȱ siendoȱ todosȱ ellosȱ significativosȱ ȱ yȱ laȱ mayoríaȱsiguenȱcorrelacionandoȱenȱelȱmismoȱsentidoȱ(positivo),ȱconfirmadoȱlaȱrobustezȱ deȱlaȱrelación.ȱSinȱembargoȱhayȱunȱindicadorȱqueȱcambiaȱradicalmente:ȱelȱdelȱcensoȱ17Ȭ 18ȱ años,ȱ queȱ pasaȱ aȱ manifestarȱ unaȱ correlaciónȱ negativaȱ (Ȭ.260).ȱ Esteȱ datoȱ sirveȱ paraȱ reafirmarȱqueȱlosȱindicadoresȱqueȱmejorȱexplicanȱlaȱdistribuciónȱdeȱlosȱconveniosȱsonȱ laȱpoblaciónȱenȱedadȱdeȱeducaciónȱobligatoriaȱyȱlosȱcentrosȱpúblicosȱmunicipales.ȱȱ Aȱpesarȱdeȱestosȱresultados,ȱqueȱreflejanȱaȱlaȱperfecciónȱunȱanálisisȱdeȱtipoȱecológicoȱ alȱtenerȱenȱcuentaȱelȱconjuntoȱdeȱinstitucionesȱexistentes,ȱpropongoȱtambiénȱlasȱmismasȱ correlacionesȱ peroȱ restringidasȱ paraȱ losȱ municipiosȱ queȱ enȱ algúnȱ momentoȱ hanȱ firmadoȱ convenio.ȱ Conȱ elloȱ tomoȱ laȱ “población”ȱ susceptibleȱ deȱ firmarȱ convenios,ȱ descartandoȱ losȱ municipiosȱ másȱ pequeños,ȱ comoȱ laȱ másȱ ajustadaȱ aȱ unȱ análisisȱ riguroso.ȱPuesȱbien,ȱlaȱmatrizȱdeȱcorrelacionesȱquedaȱcomoȱsigue:ȱȱ Tablasȱ6.14:ȱMatrizȱdeȱcorrelacionesȱconveniosȱtipoȱ3ȱeȱinstitucionesȱeducativasȱlocalesȱyȱcenso.ȱȱȱ ȱȱ ȱȱ conv3ȱ Correlationȱ ȱȱ Sig.ȱ(2Ȭtailed)ȱ ȱȱ Nȱ Conv3ȱ 1ȱ ȱȱ 618ȱ ControlȱVariablesȱ pob2010ȱ Conv3ȱ Correlationȱ ȱȱ ȱȱ Significanceȱ(2Ȭ tailed)ȱ dfȱ pob2010ȱ censo0Ȭ2ȱ censo3Ȭ5ȱ censo6Ȭ16ȱ ,806**ȱ ,834**ȱ ,827**ȱ ,820** centrostotalȱ centrospubȱ ,817**ȱ ,848** ,000ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,000 ,000ȱ ,000ȱ ,000 618ȱ 618ȱ 618ȱ 618 618ȱ 618ȱ 618 convenis3ȱ censo0Ȭ2ȱ censo3Ȭ5ȱ censo6Ȭ16ȱ 1ȱ ,496ȱ ,496ȱ ,459 censo17Ȭ18ȱ Ȭ,225ȱ centrostotalȱ centrospubȱ ,346ȱ ,519 .ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,000 ,000ȱ ,000ȱ ,000 0ȱ 615ȱ 615ȱ 615 615ȱ 615ȱ 615 **.ȱCorrelationȱisȱsignificantȱatȱtheȱ0.01ȱlevelȱ(2Ȭtailed).ȱ 424 censo17Ȭ18ȱ ,802**ȱ 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ Fuente:ȱBD2010ȱ ȱ Laȱmatrizȱdeȱcorrelacionesȱconȱlosȱmunicipiosȱqueȱenȱalgúnȱmomentoȱhanȱfirmadoȱ conveniosȱconfirmaȱexactamenteȱlasȱexplicacionesȱaportadasȱanteriormente.ȱLaȱprimeraȱ filaȱcontinuaȱmostrandoȱcomoȱmásȱrelevantesȱelȱcensoȱ0Ȭ2ȱañosȱyȱelȱnúmeroȱdeȱcentrosȱ públicosȱ existentesȱ comoȱ lasȱ variablesȱ másȱ substancialesȱ paraȱ comprenderȱ laȱ distribuciónȱ deȱ losȱ conveniosȱ deȱ sostenimientoȱ aȱ laȱ estructuraȱ educativa.ȱ Tambiénȱ elȱ controlȱ porȱ laȱ variableȱ poblaciónȱ (segundaȱ fila)ȱ confirmaȱ losȱ argumentosȱ aportadosȱ anteriormente,ȱ puestoȱ queȱ losȱ indicadoresȱ tienenȱ exactamenteȱ elȱ mismoȱ comportamiento.ȱȱ Asíȱ pues,ȱ laȱ firmaȱ deȱ estosȱ conveniosȱ seȱ explicaȱ deȱ formaȱ muyȱ robustaȱ porȱ laȱ existenciaȱdeȱcentrosȱeducativosȱpúblicosȱyȱdeȱunaȱmasaȱcríticaȱdeȱcensoȱpoblacionalȱenȱ edadȱ escolar.ȱ Comoȱ comentabaȱ alȱ inicio,ȱ laȱ estructuraȱ educativaȱ “dura”ȱ laȱ variableȱ fundamentalȱ paraȱ laȱ obtenciónȱ deȱ estosȱ recursosȱ suplementarios.ȱ Estosȱ conveniosȱ aparecenȱ comoȱ firmadosȱ deȱ formaȱ prácticamenteȱ mecánicaȱ entreȱ elȱ Departamentȱ yȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ descartandoȱ ampliamenteȱ suȱ carácterȱ “político”ȱ yȱ deȱ verdaderaȱ relaciónȱintergubernamentalȱentreȱgobiernosȱautónomosȱeȱindependientes.ȱȱȱ ȱ 6.3ȱElȱcambioȱmedianteȱlosȱconveniosȱdeȱentornoȱeducativo.ȱ ȱ Elȱsegundoȱgranȱgrupoȱdeȱconveniosȱseȱrefiereȱaȱaquellosȱqueȱheȱclasificadoȱcomoȱdeȱ “creaciónȱ deȱ condicionesȱ paraȱ laȱ mejoraȱ educativa”.ȱ Estosȱ conveniosȱ seȱ caracterizanȱ porȱimplementarȱpolíticasȱqueȱseȱaȱmejorarȱlasȱcondicionesȱdeȱlosȱalumnosȱaȱtravésȱdeȱ actividadesȱ muyȱ relacionadasȱ conȱ laȱ mejoraȱ deȱ lasȱ condicionesȱ externasȱ alȱ centroȱ educativoȱ yȱ ahondanȱ sobreȱ elȱ refuerzoȱ formativo.ȱ Así,ȱ seȱ trataȱ deȱ actividadesȱ queȱ tienenȱcomoȱprincipalȱobjetivoȱconseguirȱqueȱlosȱalumnosȱconȱmásȱdificultadesȱdeȱtodoȱ tipoȱ (educativos,ȱ socialesȱ yȱ económicos)ȱ noȱ seȱ veanȱ mermadosȱ porȱ éstas.ȱ Seȱ trataȱ deȱ 425 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ políticasȱ queȱ pretendenȱ compensarȱ losȱ déficitsȱ medianteȱ refuerzosȱ yȱ mejorasȱ deȱ elementosȱcolaterales,ȱqueȱpermitanȱaȱlosȱalumnosȱsituarseȱenȱlaȱmejorȱposiciónȱposibleȱ anteȱelȱaprendizajeȱregladoȱyȱlaȱposteriorȱinserciónȱenȱelȱmercadoȱlaboral.ȱȱ Estasȱ políticas,ȱ enȱ principio,ȱ seȱ concentranȱ enȱ aquellosȱ ámbitosȱ territorialesȱ queȱ presentanȱ mayoresȱ dificultadesȱ deȱ entorno.ȱ Así,ȱ porȱ laȱ propiaȱ naturalezaȱ deȱ laȱ distribuciónȱ poblacional,ȱ deȱ extranjeros,ȱ comoȱ deȱ laȱ riqueza,ȱ elȱ factorȱ territorialȱ esȱ fundamentalȱenȱlaȱimplementaciónȱdeȱestasȱpolíticas:ȱ“(…)ȱesȱdesdeȱlaȱproximidadȱdesdeȱ dondeȱseȱpuedeȱdiseñarȱyȱadaptarȱmejorȱlasȱpolíticasȱaȱlasȱnecesidadesȱdeȱcadaȱentornoȱyȱdesdeȱ dondeȱ seȱ puedeȱ generarȱ laȱ confianza,ȱ laȱ complicidadȱ yȱ laȱ responsabilizaciónȱ colectivaȱ queȱ permitaȱ laȱ generaciónȱ deȱ proyectosȱ transversalesȱ deȱ atenciónȱ integralȱ queȱ laȱ sociedadȱ demanda.”(Riba,ȱ 2004:108).ȱ Lasȱ transformacionesȱ queȱ hanȱ afectadoȱ aȱ laȱ instituciónȱ familiarȱ comoȱ elȱ trabajoȱ femeninoȱ fueraȱ delȱ hogar,ȱ elȱ incrementoȱ deȱ lasȱ tasaȱ deȱ divorcio,ȱ oȱ laȱ distanciaȱ deȱ losȱ hogaresȱ familiaresȱ deȱ losȱ centrosȱ escolaresȱ hanȱ provocadoȱ queȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ escuelaȱ yȱ territorioȱ desempeñenȱ unȱ papelȱ fundamentalȱ(PérezȬDíaz,ȱRodríguez,ȱyȱSánchezȱFerrer,ȱ2001).ȱȱ ȱ Estosȱ conveniosȱ noȱ respondenȱ niȱ aȱ laȱ creaciónȱ deȱ estructuraȱ educativa,ȱ deȱ institucionesȱ deȱ educaciónȱ (tipoȱ 1),ȱ niȱ tampocoȱ implementanȱ políticasȱ deȱ soporteȱ aȱ estasȱestructurasȱ(tipoȱ3).ȱEnȱefecto,ȱlaȱprincipalȱcaracterísticaȱdeȱestosȱconveniosȱesȱqueȱ fomentanȱ elȱ cambioȱ institucionalȱ enȱ losȱ municipios,ȱ noȱ enȱ suȱ vertienteȱ deȱ estructurasȱ estables,ȱsinoȱenȱlaȱvertienteȱdelȱcontenido,ȱdeȱlasȱpolíticasȱprestadasȱsobreȱelȱterreno.ȱ Estosȱconveniosȱnoȱgeneranȱestructurasȱpropiasȱdeȱlosȱmunicipios,ȱniȱfijanȱinstitucionesȱ duraderasȱ enȱ elȱ territorio.ȱ Básicamenteȱ seȱ trataȱ deȱ programas,ȱ másȱ oȱ menosȱ recurrentes,ȱconȱunȱcontenidoȱconcretoȱyȱconȱunaȱfinalidadȱtambiénȱconcreta.ȱEnȱesteȱ sentido,ȱ suȱ lógicaȱ esȱ puntualȱ yȱ transitoriaȱ paraȱ darȱ respuestaȱ aȱ problemasȱ determinados.ȱȱ Bajoȱ estasȱ premisas,ȱ seȱ hanȱ desarrolladoȱ enȱ Catalunyaȱ algunasȱ políticas,ȱ algunasȱ nuevas,ȱ otrasȱ conȱ algoȱ másȱ deȱ tradición,ȱ queȱ pretendenȱ incorporarȱ aȱ losȱ gobiernosȱ 426 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ localesȱ enȱ estaȱ tareaȱ deȱ “transmisores”ȱ entreȱ loȱ educativoȱ formalȱ yȱ elȱ entornoȱ económicoȬsocialȱ deȱ losȱ estudiantes.ȱ Bajoȱ esteȱ epígrafeȱ heȱ incluidoȱ lasȱ siguientesȱ políticas:ȱ Tablaȱ6.15:ȱDetalleȱdeȱlasȱpolíticasȱdeȱcondicionesȱparaȱlaȱmejoraȱeducativaȱ Subcódigo 21ȱ 211ȱ 23ȱ Creaciónȱdeȱ condicionesȱ paraȱlaȱ mejoraȱ educativaȱ 24ȱ 25ȱ 251ȱ 26ȱ 27ȱ 28ȱ 29ȱ 291ȱ Políticaȱ AprobaciónȱyȱdesarrolloȱdeȱPlanesȱEducativosȱdeȱEntornoȱ(PEE)ȱ Protocolosȱdeȱcorresponsabilizaciónȱ ProgramaȱQualificaȇtȱ ActividadesȱcomplementariasȱespecíficasȱdeȱESOȱ(oȱequivalente)ȱparaȱalumnosȱconȱ necesidadesȱeducativasȱespecialesȱȱ Planesȱdeȱtransiciónȱalȱtrabajoȱyȱaccionesȱparaȱjóvenesȱdesescolarizadosȱoȱenȱparo.ȱPQPIȱ ColaboraciónȱenȱFPȱyȱgradosȱmediosȱ Formaciónȱdeȱprofesoradoȱ ProgramaȱEscuelasȱabiertasȱyȱorganizaciónȱactividadesȱextraescolaresȱmunicipalesȱ Financiaciónȱdeȱelementosȱgenéricosȱdeȱrefuerzoȱ(monitoresȱmediaȱpensión,ȱtransporte..)ȱ Atenciónȱeducativaȱaȱlaȱdiversidadȱ(incluyeȱcesiónȱdeȱespaciosȱparaȱestaȱfinalidad)ȱyȱ espaciosȱdeȱbienvenidaȱeducativaȱ(EBE)ȱ Formaciónȱdeȱadultosȱȱ Fuente:ȱelaboraciónȱpropiaȱ ȱ Políticasȱqueȱseȱdesarrollanȱcomoȱcomplementoȱaȱlaȱeducaciónȱregladaȱyȱdondeȱ elȱgobiernoȱlocalȱtieneȱunȱpapelȱactivo,ȱyaȱseaȱenȱlaȱrealizaciónȱuȱorganizaciónȱdirectaȱ deȱactividadesȱ(21,ȱ24ȱoȱ27),ȱoȱbienȱenȱlaȱcolaboraciónȱdirectaȱconȱunȱpapelȱdeȱengranajeȱ oȱdeȱmediador,ȱasegurandoȱelȱmejorȱdesarrolloȱposibleȱdeȱlasȱaccionesȱyȱsuȱencajeȱconȱ elȱtejidoȱsocialȱyȱeconómicoȱmunicipalȱ(23,ȱ25,ȱ251,ȱ291).ȱLaȱnecesidadȱdeȱcrearȱpolíticasȱ deȱmejoraȱdeȱlasȱcondicionesȱeducativasȱpivotaȱsobreȱtresȱfactores:ȱlasȱdificultadesȱdeȱ lasȱ familiasȱ paraȱ organizarȱ elȱ tiempoȱ laboralȱ conȱ elȱ familiar,ȱ elȱ impactoȱ deȱ laȱ inmigraciónȱ enȱ lasȱ aulas,ȱ yȱ lasȱ dificultadesȱ paraȱ insertarȱ enȱ elȱ mercadoȱ deȱ trabajoȱ segmentosȱdeȱpoblaciónȱqueȱhanȱseguidoȱelȱprocesoȱeducativoȱconȱdificultades.ȱȱ Suȱimplementaciónȱaȱtravésȱdeȱconveniosȱseȱjustifica,ȱunaȱvezȱmás,ȱporȱlaȱcapacidadȱ delȱ instrumentoȱ paraȱ adaptarseȱ rápidamenteȱ aȱ lasȱ necesidadesȱ delȱ momento,ȱ suȱ relativaȱflexibilidadȱyȱsuȱadaptabilidadȱalȱmedioȱlocal.ȱDeȱhecho,ȱcomoȱyaȱseȱhaȱvisto,ȱlaȱ mayoríaȱ deȱ conveniosȱ sonȱ modelosȱ cerrados,ȱ dondeȱ sóloȱ seȱ adaptaȱ elȱ nombreȱ delȱ gobiernoȱlocalȱyȱseȱespecificanȱlasȱclausulasȱenȱfunciónȱdeȱéste.ȱEsȱimportanteȱdestacarȱ que,ȱ comoȱ seȱ verá,ȱ laȱ únicaȱ excepciónȱ queȱ heȱ encontradoȱ aȱ esteȱ principioȱ deȱ homogeneidadȱdeȱlosȱconveniosȱesȱlaȱprimeraȱetapaȱdeȱlosȱPlansȱEducatiusȱd’Entornȱ(enȱ 427 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ adelanteȱPEE).ȱȱEstosȱconveniosȱconforman,ȱdespuésȱdeȱlosȱdeȱestructura,ȱelȱgruesoȱdeȱ lasȱrelacionesȱcooperativas.ȱEnȱtérminosȱabsolutosȱseȱfirmanȱunȱtotalȱdeȱ2086ȱconveniosȱ deȱmejoraȱdeȱlasȱcondicionesȱeducativasȱLaȱdistribuciónȱenȱnúmerosȱabsolutosȱdeȱestosȱ convenios,ȱsegúnȱsubcódigo,ȱesȱlaȱqueȱsigue:ȱȱ Tablaȱ6.16:ȱSubcódigoȱ2ȱenȱnúmerosȱabsolutosȱyȱporcentajes.ȱȱ Subcódigoȱ Nȱconveniosȱ %ȱ 21ȱ 616ȱ 29,5ȱ 23ȱ 9ȱ 0,4ȱ 24ȱ 353ȱ 16,9ȱ 25 436ȱ 20,9ȱ 26 51ȱ 2,4ȱ 27 52ȱ 2,5ȱ 28 16ȱ 0,8ȱ 29 473ȱ 22,7ȱ 211 31ȱ 1,5ȱ 251ȱ 24ȱ 1,2ȱ 291ȱ 25ȱ 1,2ȱ Total 2086ȱ 100ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Laȱ distribuciónȱ deȱ estosȱ conveniosȱ marcaȱ tresȱ grandesȱ gruposȱ deȱ políticasȱ porȱ encimaȱdeȱlasȱdemás.ȱEnȱprimerȱlugar,ȱelȱsubcódigoȱ21ȱnosȱindicaȱqueȱlosȱPEEȱsonȱlaȱ principalȱ políticaȱ (616ȱ convenios)ȱ queȱ seȱ haȱ implementadoȱ conȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ seguidaȱporȱlaȱatenciónȱeducativaȱaȱlaȱdiversidadȱ(subcódigoȱ29,ȱconȱ473ȱconvenios)ȱyȱ posteriormenteȱ losȱ subcódigosȱ 24ȱ yȱ 25ȱ queȱ juntosȱ sumanȱ 789ȱ convenios,ȱ queȱ tratanȱ políticasȱ distintasȱ peroȱ muyȱ relacionadas.ȱ Siguiendoȱ esteȱ ordenȱ deȱ importancia,ȱ propongoȱelȱanálisisȱdetalladoȱdeȱestasȱtresȱpolíticasȱenȱlosȱapartadosȱqueȱsiguen.ȱ Porȱ otroȱ lado,ȱ laȱ evoluciónȱ longitudinalȱ esȱ muyȱ importanteȱ paraȱ determinarȱ siȱ haȱ habidoȱ cambiosȱ enȱ lasȱ prioridadesȱ políticasȱ duranteȱ estosȱ doceȱ años.ȱ Apuntabaȱ anteriormenteȱ queȱ nosȱ encontramosȱ anteȱ unaȱ tipologíaȱ deȱ políticasȱ queȱ hanȱ idoȱ ganandoȱimportanciaȱaȱmedidaȱqueȱlasȱdificultadesȱdeȱlosȱentornosȱmunicipalesȱseȱhanȱ idoȱ haciendoȱ másȱ evidentes.ȱ Porȱ elloȱ propongoȱ dosȱ análisisȱ longitudinalesȱ complementariosȱ queȱ muestranȱ estaȱ evolución.ȱ Enȱ primerȱ lugarȱ unaȱ evoluciónȱ enȱ númerosȱabsolutosȱyȱenȱsegundoȱlugarȱlaȱevoluciónȱtemática.ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ 428 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ Gráficoȱ6.11.ȱEvoluciónȱenȱnúmerosȱabsolutosȱdeȱlosȱconveniosȱtipoȱ2,ȱ1999Ȭ2010.ȱ ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Gráficoȱ6.12.ȱEvoluciónȱtemporalȱacumuladaȱdeȱlosȱconveniosȱtipoȱ2ȱsegúnȱobjeto,ȱ1999Ȭ2010.ȱ ȱ ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Elȱ análisisȱ temporalȱ deȱ estosȱ conveniosȱ confirmaȱ dosȱ deȱ lasȱ ideasȱ anteriormenteȱ apuntadas.ȱ Enȱ primerȱ lugar,ȱ seȱ trataȱ deȱ políticasȱ queȱ irrumpenȱ conȱ fuerza,ȱ especialmenteȱaȱpartirȱdeȱ2004,ȱdondeȱseȱempiezaȱunaȱcurvaȱdeȱaumentoȱenȱnúmerosȱ absolutosȱmuyȱmarcada.ȱDeȱhecho,ȱbajoȱelȱgobiernoȱtripartitoȱ(2004Ȭ2010)ȱseȱfirmanȱunȱ 83.4%ȱ (1739)ȱ deȱ elȱ entorno.ȱ Tambiénȱ pareceȱ confirmarseȱ queȱ existenȱ políticasȱ deȱ entornoȱqueȱtienenȱunȱrecorridoȱmayor,ȱqueȱpodemosȱidentificarȱconȱlosȱelementosȱdeȱ 429 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ refuerzoȱaȱlaȱESOȱyȱlosȱPlansȱdeȱQualificacióȱProfessionalȱInicialȱ(PQPI),ȱqueȱhanȱvenidoȱ siendoȱ habitualesȱ duranteȱ losȱ doceȱ añosȱ deȱ estudio.ȱ Éstosȱ seȱ venȱ claramenteȱ desplazadosȱenȱlaȱagendaȱpolíticaȱporȱlosȱPEEȱoȱlaȱatenciónȱeducativaȱaȱlaȱdiversidad.ȱ Éstasȱ sonȱ lasȱ “nuevasȱ políticas”ȱ queȱ dominanȱ laȱ agendaȱ deȱ lasȱ relacionesȱ entreȱ Departamentȱyȱgobiernosȱlocalesȱdesdeȱ2004.ȱȱȱ ȱ Diversosȱelementosȱpuedenȱexplicarȱesteȱincrementoȱtanȱmarcadoȱenȱunȱtiempoȱtanȱ concretoȱ yȱ lasȱ entrevistasȱ realizadasȱ danȱ testimonioȱ deȱ ello:ȱ explicacionesȱ deȱ tipoȱ políticoȱseȱdecantaríanȱporȱapuntarȱqueȱlosȱgobiernosȱdeȱizquierdasȱcatalanesȱhanȱsidoȱ másȱ proclivesȱ aȱ generarȱ colaboracionesȱ deȱ esteȱ tipoȱ porȱ convicciónȱ ideológica;ȱ otrosȱ argumentosȱ diránȱ queȱ lasȱ dificultadesȱ educativasȱ causadasȱ porȱ realidadȱ económicoȬ socialȱ yȱ elȱ impactoȱ deȱ laȱ inmigraciónȱ empiezanȱ aȱ considerarseȱ realmenteȱ problemaȱ públicoȱ aȱ mediadosȱ deȱ losȱ añosȱ 2000;ȱ finalmente,ȱ otrosȱ consideraránȱ queȱ conȱ elȱ incrementoȱdeȱlasȱdificultadesȱescolaresȱcomoȱdeterminanteȱdeȱlaȱnecesidadȱdeȱactuarȱ tambiénȱ sobreȱ elȱ entornoȱ deȱ losȱ alumnos.ȱ Estaȱ vezȱ losȱ análisis,ȱ ademásȱ deȱ tenerȱ enȱ cuentaȱlasȱvariablesȱdeȱestructuraȱeducativa,ȱdebenȱtenerȱenȱcuentaȱfundamentalmenteȱ variablesȱ deȱ tipoȱ socioȬeconómico:ȱ extranjerosȱ yȱ suȱ distribuciónȱ escolar,ȱ resultadosȱ educativos,ȱcondicionesȱeconómicasȱdeȱlosȱmunicipios…ȱ Finalmente,ȱ paraȱ caracterizarȱ institucionalmenteȱ estaȱ tipologíaȱ deȱ conveniosȱ tambiénȱ propongoȱ unȱ análisisȱ agregadoȱ deȱ dosȱ elementosȱ queȱ ofrecenȱ pistasȱsobreȱ elȱ carácterȱ deȱ dependenciaȱ yȱ servidumbreȱ queȱ implican.ȱ Tomandoȱ comoȱ puntoȱ deȱ partidaȱ suȱ duraciónȱ temporalȱ yȱ laȱ existenciaȱ deȱ financiaciónȱ porȱ parteȱ delȱ centroȱ político,ȱ losȱ comparoȱ conȱ losȱ otrosȱ tiposȱ deȱ convenios.ȱ Enȱ esteȱ casoȱ seȱ trataȱ deȱ unaȱ configuraciónȱinstitucionalȱimportanteȱpuestoȱqueȱsonȱlosȱconveniosȱqueȱpermitenȱunaȱ mayorȱexpresiónȱdeȱlaȱcapacidadȱdeȱprestarȱpolíticasȱeducativasȱlocales.ȱEnȱcualquierȱ caso,ȱlaȱcaracterizaciónȱinstitucionalȱdesȱestosȱconveniosȱpuedeȱalertarȱdeȱlaȱnaturalezaȱ contingenteȱoȱestructuralȱdeȱlasȱpolíticasȱlocales.ȱEsȱdecir,ȱpartiendoȱdeȱlaȱbaseȱdeȱque,ȱ despuésȱ deȱ lasȱ guarderíasȱ municipales,ȱ estosȱ conveniosȱ deȱ mejoraȱ deȱ lasȱ condicionesȱ 430 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ educativasȱ municipalesȱ sonȱ losȱ instrumentosȱ queȱ permitenȱ aȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ realizarȱverdaderasȱpolíticasȱlocales.ȱAȱpesarȱdeȱello,ȱsiȱéstosȱseȱfirmanȱconȱfinanciaciónȱ delȱ Departamentȱ yȱ conȱ unaȱ duraciónȱ determinada,ȱ ilustranȱ claramenteȱ elȱ binomioȱ capacidadȬservidumbre.ȱ Noȱ tantoȱ servidumbreȱ enȱ relaciónȱ conȱ elȱ contenidoȱ deȱ lasȱ políticas,ȱsinoȱenȱcuantoȱaȱlaȱdependenciaȱqueȱseȱgeneraȱdeȱlosȱrecursosȱeconómicosȱdelȱ Departament.ȱPorȱelȱcontrario,ȱsiȱlaȱconfiguraciónȱinstitucionalȱdeȱestosȱconveniosȱfueraȱ deȱ duraciónȱ indeterminadaȱ yȱ sinȱ aportaciónȱ económica,ȱ entoncesȱ seȱ podríaȱ sostenerȱ queȱ seȱ trataȱ deȱ unaȱ verdaderaȱ colaboraciónȱ queȱ habilitaríaȱ aȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ enȱ susȱ políticasȱ educativas.ȱ Enȱ primerȱ lugarȱ analizoȱ laȱ duraciónȱ temporalȱ yȱ laȱ relaciónȱ económicaȱdelȱconjuntoȱdeȱlosȱconveniosȱsegúnȱobjetoȱpara,ȱposteriormenteȱcruzarȱesosȱ datosȱ exclusivamenteȱ enȱ relaciónȱ conȱ losȱ conveniosȱ deȱ entornoȱ oȱ deȱ mejoraȱ deȱ lasȱ condiciones.ȱȱ Tablaȱ6.17:ȱduraciónȱtemporalȱdeȱlosȱconveniosȱsegúnȱtipo.ȱȱȱ Duraciónȱconveniosȱ Determinadaȱ Indeterminadaȱ Noȱespecificadaȱ Totalȱ Fuente:ȱBDCONVȱ Estructuraȱ Localȱ(1)ȱ %ȱ Mejora Condicionesȱ(2) %ȱ Soporte Estructuraȱ(3)ȱ %ȱ Administraciónȱ Ordinariaȱ(4+5)ȱ %ȱ Totalȱ 43ȱ 927ȱ 0ȱ 970ȱ 4,43ȱ 95,57ȱ 0,00ȱ 100ȱ 1884ȱ 88ȱ 114ȱ 2086ȱ 90,32 4,22ȱ 5,47ȱ 100ȱ 2352ȱ 522ȱ 48ȱ 2922ȱ 80,49 17,86 1,64ȱ 100ȱ 1ȱ 103ȱ 0ȱ 104ȱ 0,96ȱȱ 99,04ȱȱ 0,00ȱȱ 100ȱ 4280ȱ 1640ȱ 162ȱ 6082ȱ Tablaȱ6.18:ȱRelaciónȱeconómicaȱdeȱlosȱconveniosȱsegúnȱtipo.ȱȱ Relaciónȱeconómicaȱ Colaboraciónȱ Controlȱ Noȱespecificadaȱ Totalȱȱ Fuente:ȱBDCONVȱ Estructuraȱ Localȱ(1)ȱ %ȱ Mejora Condicionesȱ(2)ȱ %ȱ Soporte Estructuraȱ(3)ȱ %ȱ Administraciónȱ Ordinariaȱ(4+5)ȱ %ȱ Totalȱ 870ȱ 99ȱ 1ȱ 970ȱ 89,7ȱ 10,2ȱ 0,10ȱ 100ȱ 695ȱ 1387ȱ 4ȱ 2086ȱ 33,31ȱ 66,49ȱ 0,2ȱ 100ȱ 513ȱ 2406ȱ 3ȱ 2922ȱ 17,55ȱ 82,35ȱ 0,1ȱ 100ȱ 89ȱ 14ȱ 1ȱ 104ȱ 85,57ȱ 13,46ȱ 0,96ȱ 100ȱ 2167ȱ 3906ȱ 9ȱ 6082ȱ ȱ Losȱ datosȱ anterioresȱ confirmanȱ que,ȱ enȱ númerosȱ absolutosȱ yȱ enȱ porcentajes,ȱ losȱ conveniosȱdeȱtipoȱ2ȱseȱconfiguranȱcomoȱconveniosȱmuyȱmayoritariamenteȱdeȱduraciónȱ determinadaȱenȱelȱtiempo,ȱestoȱesȱfinitosȱenȱunȱ90.32%ȱdeȱlosȱcasos,ȱyȱqueȱcontienenȱunȱ contenidoȱ económicoȱ dondeȱ elȱ controlȱ delȱ centroȱ esȱ potencialmenteȱ importante,ȱ concretamenteȱ unȱ 66.49%.ȱ Enȱ comparaciónȱ conȱ losȱ otrosȱ dosȱ grandesȱ gruposȱ deȱ conveniosȱcabeȱdestacarȱqueȱseȱconformanȱclaramenteȱcomoȱunȱtertiumȱgenusȱentreȱlosȱ dosȱtiposȱ“clásicosȱdeȱconvenios”.ȱEnȱefecto,ȱunaȱlecturaȱdeȱlasȱestructurasȱeconómicaȱyȱ deȱ duraciónȱ deȱ losȱ convenios,ȱ confirmaȱ queȱ conȱ éstosȱ naceȱ unaȱ terceraȱ pataȱ deȱ laȱ 431 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ colaboraciónȱentreȱnivelesȱdeȱgobierno.ȱLaȱcolaboraciónȱyaȱnoȱseȱbasaȱexclusivamenteȱ enȱlaȱcreaciónȱdeȱestructuraȱsobreȱelȱterritorioȱ(tipoȱ1),ȱniȱsuȱsoporteȱ(tipoȱ3),ȱsinoȱqueȱaȱ partirȱdeȱ2003Ȭ2004ȱseȱempiezaȱaȱtomarȱcomoȱrelevanteȱlaȱnecesidadȱdeȱactuarȱtambiénȱ enȱelȱentornoȱeducativo.ȱYȱlaȱformaȱenȱqueȱseȱhaceȱesȱmedianteȱprogramasȱdeȱduraciónȱ determinadaȱyȱqueȱincluyenȱfinanciaciónȱdelȱcentroȱpolítico.ȱȱ Diversosȱ motivosȱ puedenȱ fomentarȱ estaȱ configuración:ȱ enȱ primerȱ lugar,ȱ laȱ incapacidadȱ financieraȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ queȱ lesȱ obligaȱ aȱ obtenerȱ parteȱ deȱ laȱ financiaciónȱdelȱcentroȱpolítico;ȱenȱsegundoȱlugar,ȱlaȱcapacidadȱdeȱdirecciónȱpolíticaȱdeȱ losȱ contenidosȱ deȱ lasȱ políticasȱ –niȱ queȱ seaȱ deȱ formaȱ indirectaȬȱ queȱ seȱ reservaȱ elȱ Departamentȱsiȱesȱélȱelȱqueȱlasȱfinancia;ȱyȱenȱtercerȱlugarȱlaȱservidumbreȱqueȱgeneraȱelȱ centroȱ políticoȱ paraȱ conȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ siȱ éstosȱ dependenȱ deȱ susȱ aportacionesȱ económicasȱ paraȱ realizarȱ susȱ políticas.ȱ Estaȱ estructuraȱ deȱ losȱ conveniosȱ deȱ entornoȱ configuraȱ unasȱ políticasȱ públicasȱ formalmenteȱ localesȱ yȱ materialmenteȱ dependientesȱ deȱlaȱplanificaciónȱdelȱDepartament.ȱȱ ȱ Unȱ análisisȱ longitudinalȱ deȱ lasȱ relacionesȱ económicasȱ deȱ losȱ conveniosȱ tipoȱ 2ȱ nosȱ detallaȱ laȱ naturalezaȱ económicaȱ deȱ losȱ mismos,ȱ asíȱ comoȱ observarȱ siȱ hayȱ diferenciasȱ entreȱ losȱ dosȱ gobiernosȱ delȱ centroȱ políticoȱ estudiado.ȱ Comoȱ seȱ veȱ enȱ elȱ siguienteȱ gráfico,ȱ noȱ hayȱ diferenciasȱ muyȱ evidentesȱ entreȱ losȱ dosȱ gobiernos,ȱ peroȱ síȱ queȱ seȱ observanȱ clarosȱ picosȱ enȱ formaȱ deȱ sierraȱ aȱ partirȱ deȱ 2003.ȱ Elȱ descensoȱ delȱ controlȱ anteriorȱ seȱ explicaȱ porȱ losȱ bajosȱ númerosȱ absolutosȱ deȱ laȱ épocaȱ deȱ CiU.ȱ Estaȱ configuraciónȱ claramenteȱ indicaȱ queȱ laȱ naturalezaȱ deȱ estosȱ conveniosȱ cambiaȱ enȱ funciónȱdeȱlosȱprogramasȱimplementados.ȱLosȱpicosȱseȱcorrespondenȱconȱlaȱpuestaȱenȱ marchaȱ deȱ algunasȱ políticas,ȱ deȱ formaȱ queȱ seȱ alteraȱ laȱ relaciónȱ entreȱ controlȱ yȱ colaboración.ȱȱ ȱ ȱ ȱ 432 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ Gráficoȱ6.13.ȱLaȱevoluciónȱdeȱlaȱrelaciónȱeconómicaȱenȱlosȱconveniosȱtipoȱ2.ȱ ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Finalmente,ȱyȱsóloȱenȱrelaciónȱconȱlosȱconveniosȱdeȱtipoȱ2,ȱlaȱtablaȱdeȱcontingenciaȱ entreȱ relaciónȱ económicaȱ yȱ duraciónȱ deȱ losȱ conveniosȱ nosȱ detallaȱ todavíaȱ conȱ másȱ precisiónȱlaȱnaturalezaȱestructuralȱdeȱestosȱconvenios.ȱ Tablaȱ6.19:ȱRelaciónȱeconómicaȱyȱduraciónȱdeȱlosȱconveniosȱdeȱmejoraȱeducativaȱ(tipoȱ2)ȱ Rel.ȱeconómica/ȱDuraciónȱ Colaboraciónȱ Controlȱ Noȱespecificadoȱ Totalȱ Det.ȱ 656ȱ 1228ȱ 0ȱ 1884ȱ %Cȱ 34,82ȱ 65,18ȱ 0,00ȱ 100ȱ %F 94,39ȱ 88,54ȱ 0ȱ ȱ Indet. 3ȱ 83ȱ 2ȱ 88ȱ %C 3,41ȱ 94,32 2,27ȱ 100ȱ %F 0,43ȱ 5,98ȱ 50ȱ ȱ Noȱesp 36ȱ 76ȱ 2ȱ 114ȱ %C 31,58ȱ 66,67ȱ 1,75ȱ 100ȱ %Fȱ 5,18ȱ 5,48ȱ 50ȱ ȱ Totalȱ 695ȱ 1387ȱ 4ȱ 2086ȱ %F 100ȱ 100ȱ 100ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Comoȱ seȱ puedeȱ observar,ȱ unȱ 88.54%ȱ deȱ losȱ conveniosȱ deȱ entornoȱ seȱ puedenȱ considerarȱcomoȱdeȱcontrolȱeconómicoȱdelȱcentroȱpolítico,ȱyaȱqueȱhastaȱ1228ȱcontienenȱ financiaciónȱ delȱ Departament.ȱ Además,ȱ estosȱ 1228ȱ conveniosȱ representanȱ tambiénȱ elȱ 65.18%ȱ deȱ losȱ conveniosȱ deȱ duraciónȱ determinada.ȱ Laȱ conjugaciónȱ deȱ estosȱ factoresȱ dibuja,ȱ claramente,ȱ unosȱ instrumentosȱ queȱ facilitanȱ laȱ creaciónȱ deȱ políticasȱ públicasȱ localesȱ peroȱ queȱ aȱ suȱ vezȱ sonȱ extremadamenteȱ contingentesȱ yȱ dependientesȱ financieramenteȱdelȱcentroȱpolítico.ȱSiȱbienȱnoȱesȱnovedadȱestimarȱqueȱlaȱrelaciónȱentreȱ comunidadesȱ autónomasȱ yȱ gobiernosȱ localesȱ esȱ fundamentalmenteȱ deȱ contenidoȱ 433 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ económicoȱ (Cicuéndezȱ Santamariaȱ yȱ Ramosȱ Gallarín,ȱ 2011),ȱ síȱ loȱ esȱ observarȱ queȱ seȱ comportaȱ deȱ formaȱ distintaȱ enȱ funciónȱ delȱ sectorȱ material,ȱ eȱ inclusoȱ deȱ laȱ políticaȱ implementada.ȱ ȱ 6.3.1ȱLosȱplanesȱeducativosȱdeȱentornoȱ(PEE).ȱ Unaȱdeȱlasȱpolíticasȱbanderaȱdeȱlosȱgobiernosȱlocalesȱenȱmateriaȱeducativaȱhaȱsidoȱ sinȱdudaȱlaȱimplementaciónȱdeȱlosȱPEE.ȱEstosȱplanesȱseȱfundamentanȱenȱlaȱfirmaȱdeȱunȱ convenioȱ donȱ elȱ Departamentȱ yȱ consistenȱ enȱ laȱ creaciónȱ deȱ políticasȱ yȱ actividadesȱ localesȱqueȱayudenȱaȱdisminuirȱlasȱdificultadesȱdeȱlosȱestudiantesȱconȱmásȱproblemasȱ académicos.ȱ Miquelȱ Àngelȱ Alegreȱ losȱ conceptualizaȱ deȱ formaȱ ampliaȱ como:ȱ “sonȱ unaȱ estratègiaȱ perȱ aconseguirȱ unesȱ taxesȱ mésȱ altesȱ d’èxitȱ acadèmicȱ iȱ socialȱ deȱ totȱ l’alumnat,ȱ especialmentȱ aquellȱ ambȱ mésȱ dificultatsȱ perȱ motiusȱ socioeconòmics,ȱ culturals,ȱ lingüísticsȱ etc.,ȱ totȱcercantȱunaȱcohesióȱsocialȱmésȱgran”ȱ(M.ȱÀ.ȱAlegreȱetȱal.,ȱ2007:1).ȱResumidamente,ȱlosȱ PEEȱ tienenȱ comoȱ propósitoȱ fundamentalȱ elȱ conseguir,ȱ medianteȱ elȱ trabajoȱ conjuntoȱ entreȱ escuela,ȱ familiasȱ yȱ comunidad,ȱ elȱ éxitoȱ educativoȱ delȱ alumnado,ȱ enȱ todasȱ susȱ dimensiones:ȱpersonal,ȱsocial,ȱacadémicaȱyȱlaboral.ȱTodoȱelloȱseȱconceptualizaȱaȱtravésȱ deȱunȱmandatoȱparaȱpromoverȱlaȱcohesiónȱsocialȱmedianteȱlaȱeducaciónȱintercultural,ȱ laȱequidadȱyȱelȱfomentoȱdelȱusoȱdeȱlaȱlenguaȱcatalanaȱ(M.ȱÀ.ȱAlegreȱetȱal.,ȱ2007).ȱ ȱ Losȱ PEEȱ empiezanȱ prácticamenteȱ unȱ añoȱ despuésȱ deȱ laȱ llegadaȱ delȱ tripartitoȱ alȱ gobiernoȱdeȱlaȱGeneralitat.ȱElȱ17ȱdeȱdiciembreȱdeȱ2004ȱlaȱSubdireccióȱGeneralȱdeȱLlenguaȱiȱ CohesióȱSocialȱ(SGLIC)ȱdelȱDepartamentȱd’Educació,ȱhacíaȱpúblicoȱelȱPlanȱparaȱlaȱLenguaȱ yȱlaȱCohesiónȱSocial,ȱenȱelȱanexoȱ3ȱdelȱcualȱaparecíaȱunaȱprimeraȱversiónȱprogramáticaȱ deȱlosȱllamadosȱplanesȱeducativosȱdeȱentornoȱ(PEE).ȱEnȱelȱespírituȱdeȱlaȱdefiniciónȱdeȱ losȱPEEȱestabaȱlaȱvoluntadȱdeȱqueȱéstosȱseȱrepartieranȱporȱelȱterritorio,ȱmásȱalláȱdeȱlasȱ dificultadesȱ particularesȱ deȱ cadaȱ municipio.ȱ Sinȱ embargo,ȱ losȱ datosȱ desmientenȱ esteȱ primerȱ objetivo.ȱ Losȱ primerosȱ PEEȱ entranȱ enȱ funcionamientoȱ comenzadoȱ elȱ cursoȱ escolarȱ 2004Ȭ2005ȱ enȱ 26ȱ municipiosȱ catalanes.ȱ Siȱ bienȱ inicialmenteȱ sonȱ puestosȱ enȱ 434 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ marchaȱsinȱpresupuesto,ȱelȱDepartamentoȱdeȱEducaciónȱenȱfinanciaȱlaȱcontinuidadȱaȱloȱ largoȱdelȱcursoȱ2005Ȭ2006ȱ(27ȱmunicipiosȱmás)ȱconȱunaȱdotaciónȱpresupuestariaȱtotalȱdeȱ 2.696.200ȱ euros.ȱ Elȱ cursoȱ 2006Ȭ2007,ȱ 23ȱ municipiosȱ seȱ hanȱ añadidoȱ aȱ losȱ yaȱ existentesȱ completandoȱ unȱ totalȱ deȱ 80ȱ municipios.ȱ Desdeȱ eseȱ cursoȱ noȱ huboȱ ningunaȱ otraȱ incorporación,ȱasíȱqueȱtanȱsóloȱ80ȱmunicipiosȱcontaronȱconȱPEEȱyȱademásȱtodosȱestosȱ planesȱseȱrenovaron,ȱdeȱformaȱqueȱlosȱmismosȱmunicipiosȱcoparonȱtodosȱlosȱrecursosȱ delȱDepartamentȱdestinadoȱaȱPEE332.ȱȱ Mapaȱ6.8:ȱDistribuciónȱterritorialȱdeȱlosȱPEEȱ ȱ Fuente:ȱBD2010ȱ ȱ Desdeȱelȱcomienzo,ȱelȱmodeloȱdeȱaccesoȱalȱprogramaȱdeȱlosȱPEEȱparecíaȱtenderȱhaciaȱ fórmulasȱ caracterizablesȱ porȱ losȱ parámetrosȱ deȱ loȱ que,ȱ enȱ términosȱ generales,ȱ seȱ entiendeȱ comoȱ laȱ víaȱ delȱ ȈcontratoȬprogramaȈȱ (M.ȱ À.ȱ Alegreȱ etȱ al.,ȱ 2007)333.ȱ Tantoȱ elȱ ȱEstosȱ80ȱmunicipiosȱincluyenȱ22ȱcapitalesȱdeȱcomarca,ȱ44ȱmunicipiosȱqueȱconsiguenȱOMEȱyȱgranȱparteȱ deȱlosȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱmásȱconveniosȱbajoȱelȱgobiernoȱtripartito.ȱ 333ȱLaȱestructuraȱdeȱlosȱacuerdosȱparaȱimplementarȱlosȱPEEȱsiempreȱhaȱfuncionadoȱigualȱenȱlosȱ6ȱañosȱdeȱ funcionamientoȱestudiados:ȱenȱprimerȱlugarȱseȱfirmaȱunȱconvenioȱmodeloȱigualȱparaȱtodosȱlosȱfirmantes333,ȱ yȱposteriormenteȱseȱfirmabaȱunaȱadendaȱalȱconvenioȱmodeloȱdondeȱseȱespecificanȱlasȱpolíticasȱlocalesȱqueȱ seȱ pensabanȱ implementar.ȱ Enȱ esteȱ sentido,ȱ laȱ colaboraciónȱ entreȱ Departament,ȱ aȱ travésȱ deȱ susȱ serviciosȱ 332 435 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ establecimientoȱ deȱ laȱ fórmulaȱ delȱ convenioȱ entreȱ elȱ Departamentȱ yȱ losȱ ayuntamientosȱ queȱinicianȱsuȱPEEȱcomoȱmarcoȱgeneralȱdeȱacuerdoȱparaȱsuȱdesarrollo,ȱprefiguranȱunaȱ modalidadȱdeȱaccesoȱbastanteȱabiertaȱenȱrelaciónȱconȱlosȱcontenidosȱdelȱprograma,ȱasíȱ comoȱunȱescenarioȱprocedimentalȱbasadoȱenȱlaȱinstitucionalizaciónȱdelȱcontratoȱparaȱlaȱ corresponsabilidadȱ entreȱ ambasȱ partes.ȱ Segúnȱ Alegre,ȱ esteȱ escenarioȱ tieneȱ hastaȱ tresȱ aspectosȱpositivos:ȱenȱprimerȱlugar,ȱseȱȱrespetaȱlaȱfilosofíaȱuniversalizanteȱdeȱlosȱPEE,ȱaȱ laȱvezȱqueȱseȱatacaȱaȱlosȱentornosȱmásȱdesfavorecidos.ȱEnȱefecto,ȱlosȱPEEȱtienenȱsentidoȱ comoȱproyectoȱdeȱacciónȱeducativaȱgeneralizableȱenȱtodoȱelȱpaísȱyȱnoȱsóloȱenȱaquellosȱ entornosȱ caracterizadosȱ porȱ unaȱ realidadȱ socialȱ yȱ culturalȱ desfavorecida,ȱ oȱ porȱ unaȱ faltaȱdeȱrecursosȱmásȱevidente.ȱEnȱsegundoȱlugar,ȱteóricamenteȱpermitíaȱqueȱcualquierȱ municipioȱtuvieraȱlaȱoportunidadȱdeȱiniciarȱsuȱPEEȱaȱtravésȱdeȱlaȱfirmaȱdeȱconvenios.ȱ Sinȱembargo,ȱyaȱseȱhaȱvistoȱqueȱelȱaccesoȱaȱlosȱPEEȱseȱrestringeȱcompletamenteȱaȱpartirȱ deȱ 2008,ȱ aȱ pesarȱ deȱ seguirȱ conȱ elȱ programaȱ vigente.ȱ Finalmente,ȱ Alegreȱ destacaȱ queȱ incluyeȱ enȱ laȱ agendaȱ intergubernamentalȱ elȱ trabajoȱ enȱ red,ȱ comoȱ expresiónȱ deȱ unaȱ voluntadȱpolíticaȱnueva334.ȱ Sinȱ embargo,ȱ laȱ naturalezaȱ deȱ losȱ PEEȱ haȱ cambiadoȱ duranteȱ losȱ 6ȱ añosȱ deȱ implementación335.ȱEnȱefecto,ȱenȱunaȱprimeraȱépocaȱ(2005Ȭ2007)ȱlosȱPEEȱeranȱconveniosȱ conȱ unaȱ voluntadȱ deȱ deȱ fuerteȱ expresiónȱ localȱ yȱ deȱ libertadȱ enȱ laȱ ejecuciónȱ muyȱ importante,ȱ aunqueȱ fueranȱ diseñadosȱ paraȱ darȱ respuestaȱ aȱ problemasȱ globalesȱ yȱ generales336.ȱEnȱestaȱprimeraȱépocaȱlosȱPEEȱsonȱprácticamenteȱunaȱgenuinaȱexpresiónȱ territoriales,ȱ yȱ gobiernoȱ localȱ seȱ concretabaȱ enȱ unȱ primerȱ documentoȱ deȱ intencionesȱ (modelo)ȱ yȱ unȱ posteriorȱpactoȱ(adenda)ȱdondeȱseȱconcretabanȱelȱcontenidoȱdeȱlasȱpolíticas.ȱAdemás,ȱexistíanȱdotacionesȱ económicasȱfinalistasȱyȱotrasȱabiertas.ȱ 334ȱ Aȱ partirȱ deȱ estaȱ característica,ȱ Alegreȱ concluyeȱ queȱ losȱ municipiosȱ noȱ seȱ sitúanȱ aquíȱ enȱ calidadȱ deȱ entidadesȱ buscadorasȱ deȱ recursos,ȱ sinoȱ másȱ bienȱ comoȱ actoresȱ queȱ lleganȱ aȱ compromisosȱ paraȱ trabajarȱ decididamenteȱ enȱ laȱ direcciónȱ deȱ losȱ objetivosȱ queȱ defineȱ elȱ programaȱ marcoȱ deȱ losȱ PEE,ȱ asíȱ comoȱ deȱ hacerloȱ deȱ maneraȱ coparticipadaȱ yȱ corresponsableȱ conȱ elȱ restoȱ deȱ agentesȱ institucionalesȱ yȱ socialesȱ involucradosȱenȱelȱproceso.ȱȱ 335ȱ Deȱ laȱ observaciónȱ directaȱ deȱ losȱ conveniosȱ seȱ constataȱ muyȱ claramenteȱ queȱ esteȱ programaȱ haȱ sidoȱ modificadoȱprofundamenteȱenȱlosȱañosȱ2008ȱaȱ2010.ȱ 336ȱ Enȱ estaȱ época,ȱ laȱ adendaȱ queȱ concretabaȱ losȱ contenidosȱ eraȱ redactadaȱ yȱ propuestaȱ porȱ losȱ gobiernosȱ localesȱsinȱmásȱrestriccionesȱqueȱlaȱadecuaciónȱaȱlosȱprincipiosȱdelȱprograma,ȱqueȱhabíanȱsidoȱpactadosȱenȱ elȱsenoȱdeȱlaȱcomisiónȱmunicipalistaȱ 436 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ deȱ laȱ voluntadȱ localȱ yȱ respetanȱ enȱ granȱ medidaȱ laȱ autonomíaȱ local337.ȱ Estoȱ cambiaȱ aȱ partirȱ deȱ 2008.ȱ ȱ Sigueȱ laȱ dinámicaȱ deȱ ȱ “contratoȱ programa”ȱ consistenteȱ enȱ firmarȱ unȱ primerȱmodeloȱseguidoȱdeȱunaȱadendaȱdeȱconcreción,ȱperoȱsinȱembargoȱlaȱnaturalezaȱ deȱ éstaȱ cambiaȱ profundamente.ȱ Yaȱ noȱ seȱ trataȱ deȱ unȱ segundoȱ acuerdoȱ dondeȱ elȱ gobiernoȱ localȱ detallaȱ lasȱ actuacionesȱ aȱ llevarȱ aȱ cabo,ȱ sinoȱ queȱ seȱ trataȱ deȱ unȱ documentoȱ igualȱ paraȱ todosȱ losȱ municipios,ȱ queȱ detallaȱ yȱ especificaȱ todasȱ lasȱ actuacionesȱ yȱ políticasȱ queȱ seȱ puedenȱ llevarȱ aȱ cabo,ȱ yȱ queȱ sóloȱ permiteȱ distribuirȱ laȱ dotaciónȱ económicaȱ entreȱ losȱ apartadosȱ preȬestablecidosȱ porȱ elȱ formulario338.ȱ Desaparece,ȱ pues,ȱ laȱ genuinaȱ expresiónȱ deȱ laȱ voluntadȱ localȱ yȱ apareceȱ unaȱ voluntadȱ homogeneizadoraȱ evidente.ȱ Además,ȱ enȱ laȱ segundaȱ etapaȱ noȱ seȱ incorporaȱ niȱ unȱ soloȱ municipioȱ nuevoȱ alȱ programa.ȱ Enȱ cualquierȱ caso,ȱ pareceȱ evidenteȱ queȱ loȱ queȱ eraȱ unȱ programaȱmuyȱambiciosoȱdeȱcorresponsabilidadȱyȱdeȱmunicipalizaciónȱdeȱlaȱeducaciónȱ enȱorigen,ȱseȱtransformaȱenȱunȱprogramaȱalgoȱmásȱcontroladoȱporȱelȱDepartamentȱyȱconȱ másȱ visosȱ deȱ programaȱ generadorȱ deȱ recursosȱ financieros,ȱ másȱ queȱ deȱ verdaderaȱ expresiónȱdeȱlaȱcorresponsabilidadȱlocalȱenȱeducación.ȱȱ Noȱ seȱ trataȱ deȱ unȱ programaȱ alȱ cualȱ puedanȱ accederȱ losȱ municipiosȱ librementeȱ yȱ aȱ partirȱ deȱ laȱ negociaciónȱ políticaȱ enȱ elȱ marcoȱ deȱ lasȱ relacionesȱ intergubernamentales,ȱ consideroȱ queȱ puedeȱ serȱ importanteȱ analizarȱ elȱ perfilȱ deȱ losȱ municipiosȱ queȱ implementanȱ PEE.ȱ Consideroȱ deȱ nuevo,ȱ queȱ elȱ mejorȱ métodoȱ paraȱ discernirȱ lasȱ diferenciasȱ entreȱ municipiosȱ esȱ elȱ tȬtest.ȱ Estaȱ vez,ȱ elȱ criterioȱ deȱ demarcaciónȱ deȱ losȱ gruposȱ esȱ laȱ existenciaȱ deȱ alȱ menosȱ unȱ PEEȱ yȱ tomoȱ comoȱ poblaciónȱ todosȱ losȱ municipiosȱ queȱ tienenȱ alȱ menosȱ unȱ centroȱ escolarȱ públicoȱ oȱ privado339.ȱ Lasȱ variablesȱ escogidasȱ paraȱ trazarȱ lasȱ diferenciasȱ sonȱ principalmenteȱ variablesȱ deȱ entornoȱ (económico,ȱsocial,ȱeducativo),ȱempezandoȱporȱdatosȱsocioȬdemográficos,ȱpasandoȱporȱ ȱVerȱlosȱdistintosȱejemplosȱenȱelȱanexo.ȱ ȱVerȱtambiénȱlosȱejemplosȱenȱelȱanexo.ȱ 339ȱTrabajarȱconȱlosȱ947ȱmunicipiosȱseríaȱextremadamenteȱsesgado,ȱpuestoȱqueȱlasȱdiferenciasȱentreȱgruposȱ seríanȱ significativasȱ conȱ todaȱ seguridadȱ alȱ incorporarȱ 289ȱ municipiosȱ deȱ pequeñaȱ dimensiónȱ yȱ sinȱ capacidadȱeducativa.ȱ 337 338 437 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ elȱ númeroȱ deȱ matriculadosȱ yȱ algúnȱ datoȱ políticoȱ hastaȱ nivelesȱ deȱ rentaȱ municipal.ȱ Elȱ detalleȱdeȱlasȱvariablesȱes:ȱ o pob2010:ȱ esȱ elȱ indicadorȱ deȱ laȱ poblaciónȱ municipalȱ enȱ 2010.ȱ Variableȱ deȱ tipoȱ socioȬdemográfico.ȱ o convtrip:ȱ indicaȱ elȱ númeroȱ deȱ conveniosȱ queȱ elȱ municipioȱ haȱ firmadoȱ bajoȱ elȱ gobiernoȱtriparitoȱ(04Ȭ10).ȱEsȱunȱindicadorȱpolítico.ȱ o convciu:ȱ indicaȱ elȱ númeroȱ deȱ conveniosȱ queȱ elȱ municipioȱ haȱ firmadoȱ bajoȱ elȱ gobiernoȱdeȱCiUȱ(99Ȭ03).ȱEsȱunȱindicadorȱpolítico.ȱ o añosOME:ȱ seȱ trataȱ deȱ unȱ indicadorȱ acumuladoȱ deȱ losȱ añosȱ queȱ llevaȱ enȱ funcionamientoȱ laȱ OMEȱ municipalȱ siȱ laȱ hay.ȱ Seȱ trataȱ deȱ unȱ indicadorȱ deȱ evolución,ȱqueȱpermiteȱanalizarȱaspectosȱinstitucionalesȱeducativosȱlocales.ȱ o Evolhutch:ȱevoluciónȱdelȱíndiceȱdeȱHutchens,ȱdeȱsegregaciónȱescolar,ȱcomoȱrestaȱ delȱíndiceȱdeȱ2010ȱdelȱdeȱ2001.ȱEsteȱíndiceȱesȱelȱmásȱcomúnmenteȱutilizadoȱparaȱ medirȱ elȱ nivelȱ deȱ segregaciónȱ escolarȱ deȱ extranjerosȱ enȱ losȱ municipiosȱ estudiados.ȱSeȱtrataȱdeȱunȱindicadorȱsocioȬeducativo.ȱ o baseirpf2010:ȱ tomaȱ comoȱ valorȱ laȱ baseȱ mediaȱ imponibleȱ delȱ Impuestoȱ sobreȱ laȱ Rentaȱ deȱ lasȱ Personasȱ Físicasȱ (IRPF)ȱ aȱ nivelȱ municipalȱ paraȱ elȱ añoȱ 2010.ȱ Esȱ unȱ indicadorȱeconómico.ȱ o paro2010:ȱ mideȱ laȱ mediaȱ deȱ personasȱ queȱ hanȱ estadoȱ apuntadasȱ aȱ lasȱ listasȱ delȱ paroȱparaȱcadaȱmunicipioȱenȱelȱañoȱ2010.ȱEsȱunȱindicadorȱsocioȬeconómico.ȱ o concetrextr2010:ȱmideȱlaȱconcentraciónȱdeȱalumnosȱextranjeros,ȱentendidosȱcomoȱ elȱporcentajeȱdeȱalumnosȱnoȱespañolesȱyȱnoȱmiembrosȱdeȱlaȱUEȱsobreȱelȱtotalȱdeȱ matriculados,ȱ enȱ cadaȱ municipioȱ paraȱ elȱ totalȱ deȱ centros.ȱ Esȱ unȱ indicadorȱ educativo.ȱ o matr2010:ȱ mideȱ elȱ númeroȱ deȱ estudiantesȱ matriculadosȱ enȱ todosȱ losȱ centrosȱ regladosȱdelȱmunicipioȱparaȱ2010.ȱEsȱunȱindicadorȱeducativoȱ 438 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ o %coincipol:ȱ Porcentajeȱ deȱ conveniosȱ firmadosȱ bajoȱ elȱ supuestoȱ deȱ coincidenciaȱ políticaȱdeȱlosȱgobiernosȱdeȱambosȱniveles.ȱEsȱunȱindicadorȱpolítico.ȱ o Hutchens2010:ȱ índiceȱ deȱ Hutchens,ȱ deȱ segregaciónȱ escolar,ȱ paraȱ 2010ȱ yȱ cadaȱ municipio.ȱ Esteȱ índiceȱ mideȱ elȱ nivelȱ deȱ segregaciónȱ escolarȱ deȱ extranjerosȱ enȱ cadaȱunoȱdeȱlosȱpaíses,ȱ regionesȱoȱenȱesteȱcasoȱmunicipiosȱ estudiados.ȱSeȱtrataȱ deȱunȱindicadorȱsocioȬeducativo.ȱ ȱ Paraȱlaȱinterpretaciónȱdeȱlosȱdatos,ȱaplicoȱtodasȱlasȱnotasȱmetodológicasȱapuntadasȱ enȱapartadosȱanteriores.ȱAsíȱpues,ȱelȱtȬtestȱofreceȱlosȱresultadosȱsiguientes:ȱȱ Tablaȱ6.20:ȱtȬtestȱdeȱindependenciaȱdeȱmediasȱparaȱlosȱmunicipiosȱconȱPEE.ȱȱ ȱȱ pob2010ȱ convtripȱ convciuȱ añosOMEȱ evolhutchȱ baseirpf2010ȱ paro2010ȱ concetrextr2010ȱ matr2010ȱ %coincipolȱ hutchens2010ȱ ȱ PEEȱ Síȱ Noȱȱ Síȱ Noȱȱ Síȱ Noȱȱ Síȱ Noȱȱ Síȱ Noȱȱ Síȱ Noȱȱ Síȱ Noȱȱ Síȱ Noȱȱ Síȱ Noȱȱ Síȱ Noȱȱ Síȱ Noȱȱ N 79 658 79 658 79 658 79 658 79 658 79 658 79 658 79 658 79 658 79 527 75 632 Mean 61433,5696 3968,4347 23,9114 3,8161 6,5696 1,3009 2,6329 ,0973 Ȭ,0511 ,0038 19302,0380 17999,9210 4825,7057 285,7741 16,2146 10,9782 8970,9241 587,0760 ,6266 ,4770 ,2083 ,0675 Std.ȱDeviation 185513,48077 7592,23492 22,50823 5,13364 9,39815 2,79171 2,51242 ,57573 ,11692 ,10501 3695,03595 4243,34860 12227,65529 637,02228 8,64671 10,37612 26344,69825 1252,32898 ,31000 ,37782 ,014616 ,11672 Std.ȱErrorȱMeanȱ 20871,89727 295,97613 2,53237 ,20013 1,05737 ,10883 ,28267 ,02244 ,01315 ,00409 415,72402 165,42295 1375,71870 24,83371 ,97283 ,40450 2964,01013 48,82087 ,03488 ,01646 ,01688 ,00464 ȱ 439 ȱȱ ȱȱ ȱȱ ȱȱ Equalȱvariancesȱnotȱassumedȱ Equalȱvariancesȱnotȱassumedȱ 440 Fuente:ȱBD2010ȱ hutchens2010ȱ matr2010ȱ Equalȱvariancesȱnotȱassumedȱ Equalȱvariancesȱassumedȱ Equalȱvariancesȱnotȱassumedȱ Equalȱvariancesȱassumedȱ Equalȱvariancesȱnotȱassumedȱ ȱ 13,755 ȱȱ 100,453 ȱȱ 3,905 ȱȱ 118,537 5,542 ȱȱ Equalȱvariancesȱnotȱassumedȱ Equalȱvariancesȱassumedȱ ȱȱ Equalȱvariancesȱnotȱassumedȱ 10,525 ȱȱ 964,638 ȱȱ 136,761 ȱȱ 245,933 ȱȱ Fȱ 85,513 ȱȱ ,000 ȱȱ ,000 ȱȱ ,049 ȱȱ ,000 ȱȱ ,019 ȱȱ ,001 ȱȱ ,000 ȱȱ ,000 ȱȱ ,000 ȱȱ Sig.ȱ ,000 LeveneȇsȱTestȱforȱ Equalityȱofȱ Variancesȱ Equalȱvariancesȱassumedȱ Equalȱvariancesȱassumedȱ Equalȱvariancesȱnotȱassumedȱ Equalȱvariancesȱassumedȱ Equalȱvariancesȱnotȱassumedȱ Equalȱvariancesȱassumedȱ Equalȱvariancesȱnotȱassumedȱ Equalȱvariancesȱassumedȱ concetrextr2010 Equalȱvariancesȱassumedȱ paro2010ȱ baseirpf2010ȱ evolhutchȱ anysOMEȱ convciuȱ convtripȱ Equalȱvariancesȱassumedȱ ȱȱ ȱȱ pob2010ȱ ȱ 93,734 Ȭ3,985 9,590 2,828 8,127 4,789 3,694 3,300 9,464 2,910 85,568 705 78,042 735 118,114 735 78,051 735 104,345 735 735 2,611 78,986 735 79,660 735 78,977 735 78,031 735 8,942 dfȱ Ȭ4,336 21,665 4,957 10,946 7,911 19,193 2,753 tȱ 7,930 ,007ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,006ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,001ȱ ,000ȱ ,004ȱ ,009ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,000ȱ ,14072 ,14072 8383,84806 8383,84806 4,49997 4,49997 4539,93162 4539,93162 1302,11700 1302,11700 Ȭ,05490 Ȭ,05490 2,53565 2,53565 5,26871 5,26871 20,09528 20,09528 57465,13497 Meanȱ Differenceȱ 57465,13497 ,01750 ,01467 2964,41217 1031,56920 ,93971 1,21827 1375,94283 479,69188 447,42733 498,73820 ,01378 ,01266 ,28356 ,11704 1,06296 ,48132 2,54027 1,04702 20873,99572 Std.ȱErrorȱ Differenceȱ 7246,50202 tȬtestȱforȱEqualityȱofȱMeansȱ ȱȱ Sig.ȱ(2Ȭ tailed)ȱ ,000ȱ IndependentȱSamplesȱTestȱ ,10592 ,11191 2482,20720 6358,67472 2,63912 2,10828 1800,66799 3598,20207 414,88638 322,99577 Ȭ,08225 Ȭ,07975 1,97124 2,30588 3,15321 4,32379 15,03898 18,03977 15908,46494 43238,82543 Lowerȱ ,17551 ,16953 14285,48892 10409,02141 6,36083 6,89167 7279,19526 5481,66118 2189,34762 2281,23823 Ȭ,02754 Ȭ,03004 3,10006 2,76542 7,38421 6,21363 25,15158 22,15080 99021,80500 71691,44451 Upperȱ 95%ȱConfidenceȱIntervalȱofȱtheȱ Differenceȱ ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ Losȱresultadosȱdelȱtestȱdeȱindependenciaȱdeȱmediasȱconfirmanȱtambiénȱestaȱvezȱqueȱ laȱelecciónȱdeȱlosȱmunicipiosȱqueȱconsiguenȱunȱPEEȱnoȱesȱniȱazarosaȱniȱaleatoria.ȱTodosȱ losȱtestȱdeȱLeveneȱnosȱpermitenȱasumirȱqueȱlasȱvarianzasȱdeȱlasȱmediasȱsonȱdistintasȱyȱ todasȱlasȱsignificacionesȱdelȱtȬtestȱsonȱsuficientementeȱbajasȱcomoȱparaȱconsiderarȱque,ȱ efectivamente,ȱlasȱdiferenciasȱentreȱlosȱdosȱgruposȱsonȱsignificativas.ȱLosȱresultadosȱdelȱ testȱ noȱ desmientenȱ queȱ losȱ municipiosȱ queȱ consiguenȱ unȱ PEEȱ sonȱ unosȱ muyȱ determinados.ȱ Efectivamente,ȱ losȱ resultadosȱ muestranȱ diferenciasȱ entreȱ gruposȱ significativasȱenȱtodasȱlasȱvariablesȱpropuestas,ȱreafirmandoȱlaȱhipótesisȱdeȱqueȱnoȱseȱ trataȱdeȱunaȱpolíticaȱabiertaȱaȱcualquierȱtipoȱdeȱmunicipio.ȱ Enȱ primerȱ lugar,ȱ laȱ variableȱ poblaciónȱ nosȱ indicaȱ queȱ efectivamenteȱ losȱ PEEȱ seȱ dirigen,ȱ enȱ generalȱ aȱ municipiosȱ medianos,ȱ medianosȬgrandes340,ȱ yȱ queȱ generalmenteȱ sonȱcapitalȱcomarcalȱyȱtienenȱOME.ȱPrecisamente,ȱenȱcuantoȱaȱlasȱvariablesȱeducativas,ȱ todasȱellasȱsonȱsignificativas,ȱperoȱesȱespecialmenteȱdestacableȱlaȱmediaȱdeȱ2.6ȱañosȱconȱ existenciaȱdeȱOMEȱqueȱtienenȱlosȱmunicipiosȱconȱPEE,ȱrespectoȱdeȱlosȱ0.91ȱqueȱtienenȱ losȱ queȱ noȱ firmanȱ PEE.ȱ Enȱ segundoȱ lugar,ȱ siguiendoȱ conȱ lasȱ variablesȱ educativas,ȱ seȱ encuentraȱtambiénȱunaȱgranȱdiferenciaȱenȱelȱnúmeroȱmedioȱdeȱalumnosȱmatriculadosȱ porȱ municipio:ȱ esȱ significativaȱ laȱ diferenciaȱ deȱ gruposȱ (.006)ȱ queȱ implicaȱ queȱ enȱ losȱ municipiosȱconȱPEEȱhayȱmatriculadosȱunaȱmediaȱdeȱ8970ȱalumnos,ȱmientrasȱqueȱenȱlosȱ queȱnoȱhayȱunaȱmediaȱdeȱ587.ȱTambiénȱesȱmuyȱrelevanteȱobservarȱqueȱlaȱdiferenciaȱenȱ laȱconcentraciónȱdeȱextranjerosȱ(concetrextr2010)ȱesȱmuyȱsuperiorȱenȱlosȱmunicipiosȱconȱ PEEȱ (16.2%),ȱ respectoȱ deȱ losȱ queȱ noȱ (10.97%)ȱ yȱ queȱ seȱ trataȱ deȱ unaȱ diferenciaȱ significativaȱ (.000),ȱ confirmandoȱ asíȱ queȱ losȱ PEEȱ seȱ incardinanȱ enȱ municipiosȱ conȱ mayorȱpresenciaȱyȱproporciónȱdeȱextranjerosȱmatriculadosȱenȱelȱsistemaȱeducativo.ȱEnȱ esteȱsentidoȱelȱíndiceȱHutchensȱparaȱ2010ȱtambiénȱnosȱconfirmaȱqueȱlosȱmunicipiosȱconȱ PEEȱtienenȱunȱíndiceȱdeȱsegregaciónȱmayorȱ(deȱmediaȱ0.2)ȱqueȱlosȱqueȱnoȱtienenȱPEE.ȱ Finalmente,ȱ otroȱ indicadorȱ educativoȱ significativoȱ esȱ elȱ deȱ laȱ evoluciónȱ delȱ índiceȱ deȱ Hutchensȱ(evolhutch),ȱqueȱdisminuyeȱligeramenteȱenȱlosȱmunicipiosȱconȱPEEȱyȱaumentaȱ 340 ȱInclusoȱsiȱtomamosȱlosȱPEEȱsinȱBarcelona,ȱlaȱmediaȱpoblacionalȱesȱdeȱmásȱdeȱ41000ȱhabitantes.ȱ 441 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ laȱ segregaciónȱ enȱ losȱ queȱ noȱ tienenȱ PEE.ȱ Esȱ ciertoȱ queȱ esteȱ indicadorȱ estáȱ másȱ relacionadoȱconȱlasȱOMEsȱqueȱconȱlosȱPEE,ȱperoȱsinȱdudaȱlosȱPEEȱfomentanȱelȱtrabajoȱ enȱ redȱ deȱ gobiernosȱ conȱ tejidoȱ socialȱ localȱ yȱ conȱ losȱ centrosȱ educativosȱ enȱ laȱ luchaȱ contraȱlaȱdesigualdadȱyȱlaȱdiscriminación.ȱȱȱ Lasȱvariablesȱpolíticasȱtambiénȱofrecenȱdiferenciasȱentreȱlosȱgruposȱsignificativas.ȱEnȱ primerȱ lugarȱ observamosȱ queȱ losȱ municipiosȱ firmanȱ másȱ conveniosȱ bajoȱ losȱ dosȱ gobiernosȱdeȱlaȱGeneralitat,ȱperoȱsinȱembargoȱlasȱrelacionesȱsonȱmuyȱdistintas.ȱSiȱbajoȱ elȱ gobiernoȱ deȱ CiUȱ laȱ relaciónȱ esȱ deȱ 5ȱ aȱ 1ȱ (6.5ȱ aȱ 1.3)ȱ deȱ conveniosȱ deȱ municipiosȱ conȱ PEEȱenȱrelaciónȱconȱmunicipiosȱsinȱPEE.,ȱlaȱrelaciónȱbajoȱelȱtripartitoȱtodavíaȱaumentaȱ másȱyȱesȱdeȱ6.3ȱaȱ1ȱ(23.9ȱaȱ3.8).ȱAdemás,ȱlosȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱPEEȱcoincidenȱenȱunȱ 66.62%ȱconȱelȱcentroȱpolítico,ȱmientrasȱqueȱlosȱqueȱnoȱfirmanȱPEEȱcoincidenȱtanȱsóloȱenȱ unȱ 47.7%,ȱ cuandoȱ laȱ mediaȱ deȱ coincidenciaȱ paraȱ losȱ 616ȱ municipiosȱ queȱ finȱ alȱ menosȱ unȱ convenioȱ esȱ delȱ 49%.ȱ Estosȱ datosȱ parecenȱ corroborarȱ queȱ elȱ factorȱ político,ȱ concretamenteȱ elȱ volumenȱ deȱ relacionesȱ consumadasȱ enȱ formaȱ deȱ convenios,ȱ esȱ unȱ buenȱindicadorȱdeȱlaȱobtenciónȱdeȱrecursosȱyȱcapacidadesȱeducativas.ȱ Finalmente,ȱ lasȱ dosȱ variablesȱ deȱ entornoȱ económicoȱ ofrecenȱ informacionesȱ algoȱ contradictoriasȱperoȱrelevantes.ȱLaȱvariableȱdeȱrentaȱ(basirpf2010)ȱnosȱaportaȱdiferenciasȱ significativasȱ ȱ entreȱ losȱ dosȱ gruposȱ peroȱ laȱ mediaȱ deȱ laȱ baseȱ delȱ impuestoȱ esȱ másȱ elevadaȱ paraȱ losȱ municipiosȱ conȱ PEEȱ queȱ sinȱ (19302ȱ eurosȱ contraȱ 17999).ȱ Esteȱ datoȱ indicaȱqueȱlosȱPEEȱseȱimplementanȱenȱmunicipiosȱconȱrentasȱpersonalesȱmásȱaltasȱenȱ términosȱ generalesȱ yȱ queȱ estasȱ diferenciasȱ sonȱ significativasȱ (.004).ȱ Sinȱ embargoȱ esteȱ datoȱ síȱ queȱ seȱ puedeȱ relacionarȱ conȱ elȱ hechoȱ deȱ que,ȱ comoȱ normaȱ general,ȱ losȱ municipiosȱ másȱ pobladosȱ tienenȱ unaȱ mayorȱ rentaȱ perȱ cápita341.ȱ Ligadoȱ aȱ esteȱ dato,ȱ laȱ variableȱ paro2010ȱ síȱ queȱ ofreceȱ unȱ resultadoȱ másȱ ajustadoȱ conȱ losȱ objetivosȱ delȱ PEE,ȱ puestoȱqueȱlosȱmunicipiosȱconȱPEEȱtienenȱunaȱmediaȱdeȱpersonasȱenȱparoȱmuchoȱmásȱ elevadaȱ queȱ losȱ municipiosȱ sinȱ PEEȱ (4825ȱ contraȱ 285),ȱ yȱ ademásȱ esteȱ resultadoȱ esȱ 341ȱDeȱhecho,ȱlosȱmunicipiosȱconȱPEEȱseȱsitúanȱprácticamenteȱenȱlaȱmediaȱdelȱpercentilȱ75ȱenȱlaȱdistribuciónȱ deȱlaȱbaseȱdelȱIRPFȱparaȱ2010,ȱqueȱesȱdeȱ19827ȱeurosȱdeȱmediaȱporȱmunicipio.ȱ 442 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ válidoȱ tambiénȱ siȱ hiciéramosȱ laȱ diferenciaȱ enȱ porcentajeȱ deȱ parados342.ȱ Asíȱ pues,ȱ esteȱ datoȱ síȱ pareceȱ reafirmarȱ laȱ voluntadȱ delȱ PEEȱ deȱ implementarseȱ allíȱ dondeȱ hayaȱ másȱ dificultadesȱ socioeconómicas.ȱ Sonȱ datosȱ potencialmenteȱ contradictorios,ȱ peroȱ queȱ seȱ explicanȱ tambiénȱ ambosȱ porȱ laȱ diferenteȱ tallaȱ poblacionalȱ deȱ losȱ municipiosȱ estudiados.ȱȱȱ ParaȱterminarȱconȱlaȱdistribuciónȱdeȱlosȱPEE,ȱconvieneȱdestacarȱque,ȱaȱpesarȱdeȱlasȱ diferenciasȱ observadas,ȱ comoȱ enȱ casiȱ todasȱ lasȱ políticasȱ queȱ heȱ analizadoȱ hastaȱ elȱ momento,ȱ laȱ distribuciónȱ territorialȱ esȱ relativamenteȱ homogéneaȱ siȱ seȱ tomaȱ comoȱ referenciaȱ losȱ Serviciosȱ Territorialesȱ delȱ Departament.ȱ Tanȱ sóloȱ Gironaȱ yȱ laȱ Catalunyaȱ Centralȱdisponenȱdeȱunȱporcentajeȱalgoȱsuperior,ȱperoȱestoȱseȱexplicaȱporȱlaȱexistenciaȱ deȱalgunosȱPEEȱqueȱseȱfirmanȱporȱvariosȱmunicipiosȱconjuntamente343.ȱ Tablaȱ6.21:ȱPEEȱsegúnȱServicioȱTerritorialȱ ServicioȱTerritorialȱ BaixȱLlobregatȱ Barcelonaȱ(municipi)ȱ Barcelonaȱ2ȱ(comarques)ȱ CatalunyaȱCentralȱ Gironaȱ Lleidaȱ MaresmeȬVallèsȱOrientalȱ Tarragonaȱ TerresȱdeȱlȇEbreȱ VallèsȱOccidentalȱ Totalȱȱ Municipiosȱconȱ PEEȱ 6ȱ 1ȱ 6ȱ 16ȱ 15ȱ 5ȱ 8ȱ 9ȱ 6ȱ 8ȱ 80ȱ %ȱ 7,5ȱ 1,25ȱ 7,5ȱ 20ȱ 18,75ȱ 6,25ȱ 10ȱ 11,25ȱ 7,5ȱ 10ȱ 100ȱ Fuente:ȱBDCONVȱ ȱ Unaȱvezȱmás,ȱseȱconfirmaȱqueȱlaȱreparticiónȱdeȱlosȱmunicipiosȱqueȱobtienenȱunȱPEEȱ segúnȱservicioȱterritorialȱesȱhomogénea.ȱNingunoȱdeȱlosȱespaciosȱdesconcentradosȱdelȱ Departament,ȱningúnȱterritorioȱeducativo,ȱobtieneȱunaȱventajaȱmuyȱdistintaȱrespectoȱdeȱ losȱ demás.ȱ Así,ȱ aȱ losȱ criteriosȱ deȱ reparticiónȱ deȱ lasȱ variablesȱ deȱ entornoȱ analizadas,ȱ ȱEnȱporcentaje,ȱlosȱmunicipiosȱconȱPEEȱtienenȱdeȱmediaȱunȱ3%ȱmásȱdeȱparadosȱqueȱlosȱmunicipiosȱqueȱ noȱloȱtienen.ȱ 343ȱ Enȱ efecto,ȱ estaȱ esȱ unaȱ prácticaȱ pocoȱ habitualȱ delȱ Departamentȱ que,ȱ enȱ general,ȱ prefiereȱ lasȱ relacionesȱ bilaterales.ȱConcretamenteȱlosȱmunicipiosȱqueȱfirmanȱconjuntamenteȱson:ȱBanyolesȱyȱPorqueres;ȱBordils,ȱ Celràȱ yȱ Flaçà;ȱ Castellbellȱ iȱ elȱ Vilar,ȱ Castellgalí,ȱ Monistrolȱ deȱ Montserrat,ȱ elȱ Pontȱ deȱ Vilomaraȱ iȱ Rocafort,ȱ MarganellȱyȱSantȱVicençȱdeȱCastellet;ȱLesȱMasiesȱdeȱVoltregaȱyȱSantȱHipòlitȱdeȱVoltregà.ȱ 342 443 ȱ ȱ ȱ Bloqueȱ2.ȱInterdependenciasȱinstitucionalesȱȱ tambiénȱ esȱ posibleȱ superponerleȱ laȱ actividadȱ deȱ redistribuciónȱ conȱ criteriosȱ administrativosȱqueȱyaȱheȱconstatadoȱenȱotrasȱpolíticas.ȱȱȱȱȱȱ ȱ 6.3.2ȱLosȱPQPIȱyȱlasȱpolíticasȱcomplementariasȱaȱlaȱESO.ȱ Unȱ segundoȱ bloqueȱ deȱ políticasȱ deȱ entornoȱ relevanteȱ esȱ elȱ queȱ incluyeȱ losȱ subcódigosȱ24ȱyȱ25.ȱSeȱtrataȱdeȱlosȱconveniosȱqueȱversanȱsobreȱplanesȱdeȱtransiciónȱalȱ trabajo,ȱlosȱPQPIȱoȱlasȱactividadesȱparaȱjóvenesȱdesescolarizadosȱoȱenȱparoȱque,ȱcomoȱ seȱhaȱvisto,ȱsonȱlasȱpolíticasȱqueȱseȱmantienenȱduranteȱlosȱdoceȱañosȱdeȱestudio,ȱperoȱ queȱ“sufren”ȱlaȱapariciónȱdeȱnuevasȱpolíticasȱcomoȱlosȱPEEȱ(21)ȱyȱlasȱdeȱbienvenidaȱaȱȬ oȱintegraciónȱdeȬȱalumnosȱextranjerosȱoȱreciénȱllegadosȱyȱdeȱatenciónȱaȱlosȱalumnosȱconȱ necesidadesȱespecialesȱ(29)ȱ(verȱgráficoȱ6.16).ȱEnȱesteȱsentidoȱseȱtrataȱdeȱpolíticasȱdondeȱ laȱcolaboraciónȱentreȱnivelesȱdeȱgobiernoȱllevaȱdesarrollándoseȱmásȱtiempoȱyȱdeȱformaȱ másȱ intensa,ȱ peroȱ queȱ hanȱ perdidoȱ algoȱ deȱ espacioȱ enȱ laȱ agendaȱ colaborativaȱ deȱ lasȱ relacionesȱintergubernamentales.ȱȱ Estasȱ sonȱ lasȱ políticasȱ queȱ deȱ formaȱ másȱ naturalȱ permitenȱ laȱ participaciónȱ deȱ losȱ entesȱ locales.ȱ Elloȱ esȱ asíȱ porȱ laȱ particularȱ relaciónȱ deȱ losȱ gobiernosȱ localesȱ conȱ suȱ entornoȱ socioeconómico,ȱ queȱ lesȱ permiteȱ tenerȱ enȱ cuentaȱ lasȱ necesidadesȱ deȱ losȱ alumnosȱ queȱ noȱ consiguenȱ aprobarȱ laȱ ESOȱ conȱ lasȱ necesidadesȱ delȱ tejidoȱ económicoȱ local344.ȱ Lasȱ políticasȱ deȱ soporteȱ aȱ losȱ jóvenesȱ conȱ másȱ dificultadesȱ yȱ losȱ PQPIȱ sonȱ programasȱ pensadosȱ paraȱ favorecerȱ lasȱ complejasȱ transicionesȱ escuelaȬtrabajo,ȱ enȱ ausenciaȱdeȱlaȱadquisiciónȱdeȱcompetenciasȱeducativasȱfundamentales.ȱHeȱoptadoȱporȱ tratarȱlosȱsubcódigosȱ24ȱyȱ25ȱconjuntamenteȱaȱpesarȱdeȱexpresarȱpolíticasȱpúblicasȱyȱconȱ objetivosȱ algoȱ diferentes,ȱ ademásȱ deȱ estructurarseȱ enȱ programasȱ distintos.ȱ Elȱ subcódigoȱ 24ȱ seȱ refiereȱ específicamenteȱ aȱ todasȱ aquellasȱ actividadesȱ que,ȱ desdeȱ losȱ centrosȱ yȱ conȱ losȱ gobiernosȱ locales,ȱ seȱ realizanȱ paraȱ mejorarȱ lasȱ condicionesȱ deȱ ȱJuntoȱconȱlosȱcentrosȱyȱlosȱempresarios,ȱlosȱgobiernosȱlocalesȱejercenȱunȱpapelȱcasiȱnaturalȱdeȱmediadorȱ entreȱlasȱdosȱrealidades:ȱlaȱdelȱfracasoȱescolarȬeducativo,ȱconȱlaȱdeȱlaȱcapacidadȱdeȱinserciónȱenȱelȱtejidoȱ económicoȱlocalȱ 344 444 6.ȱElȱcambioȱenȱlaȱestructuraȱyȱelȱentornoȱ ȱ estudiantesȱ matriculadosȱ conȱ