Metodología Genérica - Ministerio de Economía y Finanzas

MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS
VICEMINISTERIO DE ECONOMÍA
DIRECCION DE PROGRAMACIÓN DE INVERSIONES
METODOLOGÍA GENÉRICA
PARA LA FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE
INVERSIÓN PÚBLICA
Documento 91.1
Versión 1
Mayo 2008
REPUBLICA DE PANAMA
Ministerio de Economía y Finanzas
Dr. Hector Alexander
Ministro
Licda. Enelda Medrano de González
Vice Ministra de Economía
Licda. Beatriz Ordas
Directora de Programación de Inversiones
Lic. Daniel Martin
Consultor Internacional
Coordinador Componente 3
“Fortalecimiento del Sistema Nacional de Inversiones Públicas”
Programa BID 1430
“Modernización y Fortalecimiento de la
Gestión Económica y Fiscal – Fase II”
Versión 2
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11 de junio de 2008
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Contenido
1. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................................................. 1
2. CAPÍTULO 1: CONCEPTOS BÁSICOS ............................................................................................................................................ 6
2.1. LOS PROYECTOS: INSTRUMENTOS CLAVES DEL DESARROLLO ........................................................................................................6
2.2. CONCEPTO DE PROYECTO ............................................................................................................................................................................6
2.3. LA DECISIÓN DE INVERTIR EN PROYECTOS ............................................................................................................................................8
2.4. LOS PROYECTOS Y EL DESARROLLO NACIONAL...................................................................................................................................8
3. CAPÍTULO 2: EL PROCESO DE TRANSFORMACIÓN.............................................................................................................. 10
3.1. ASPECTOS GENERALES ...............................................................................................................................................................................10
3.2. LA TRANSFORMACIÓN DE LAS IDEAS DE PROYECTOS ......................................................................................................................13
3.3. EL CICLO DE LOS PROYECTOS ..................................................................................................................................................................14
3.4. ESTADO DE PREINVERSIÓN........................................................................................................................................................................19
3.4.1. Etapa de Idea ...............................................................................................................................................................................................20
3.4.2. Etapa de Perfil .............................................................................................................................................................................................21
3.4.3. Etapa de Prefactibilidad..............................................................................................................................................................................22
3.4.4. Etapa de Factibilidad ..................................................................................................................................................................................24
3.5. ESTADO DE INVERSIÓN...............................................................................................................................................................................25
3.5.1. Etapa de Diseño...........................................................................................................................................................................................25
3.5.2. Etapa de Ejecución ......................................................................................................................................................................................25
3.6. ESTADO DE OPERACIÓN O FUNCIONAMIENTO.....................................................................................................................................25
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4. CAPÍTULO 3: LOS ENFOQUES POR CAPÍTULOS Y POR ETAPAS .......................................................................................27
4.1. EL ENFOQUE POR CAPÍTULOS................................................................................................................................................................... 27
4.1.1. Estudio del mercado.................................................................................................................................................................................... 28
4.1.2. Aspectos técnicos ........................................................................................................................................................................................ 28
4.1.3. Análisis de localización .............................................................................................................................................................................. 29
4.1.4. Aspectos directivos y administrativos ......................................................................................................................................................... 29
4.1.5. Aspectos institucionales .............................................................................................................................................................................. 30
4.1.6. Aspectos financieros ................................................................................................................................................................................... 30
4.1.7. Aspectos económicos................................................................................................................................................................................... 31
4.2. EL ENFOQUE POR ETAPAS ......................................................................................................................................................................... 31
4.3. ETAPAS, OBJETIVOS Y DECISIONES DEL CICLO DE LOS PROYECTOS............................................................................................ 33
5. CAPÍTULO 4: LA PREPARACIÓN DE LOS PROYECTOS.........................................................................................................36
5.1. LA FORMULACIÓN DE LOS PROYECTOS ................................................................................................................................................ 36
5.2. ANÁLISIS DE LOS INVOLUCRADOS O PARTES INTERESADAS ......................................................................................................... 36
5.3. EL ÁRBOL DE PROBLEMAS ........................................................................................................................................................................ 37
5.3.1. Objetivos del proyecto................................................................................................................................................................................. 40
5.3.2. Alternativa de proyecto Seleccionada (Solución) ....................................................................................................................................... 41
5.3.3. Justificación ................................................................................................................................................................................................ 42
5.3.4. El proyecto en el marco de las políticas y estrategias de desarrollo del país ............................................................................................ 42
5.4. LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO ............................................................................................................................................................... 42
5.4.1. Lógica vertical ............................................................................................................................................................................................ 43
5.4.2. Lógica horizontal ........................................................................................................................................................................................ 43
5.4.3. Indicadores.................................................................................................................................................................................................. 44
5.4.4. Supuestos..................................................................................................................................................................................................... 44
5.4.5. Evaluación y aprobación de proyectos ....................................................................................................................................................... 46
6. CAPÍTULO 5: ANÁLISIS DE RENTABILIDAD DE LOS PROYECTOS ...................................................................................48
6.1. PUNTOS DE VISTA ECONÓMICO Y FINANCIERO .................................................................................................................................. 48
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6.2. FACTORES SUBYACENTES .........................................................................................................................................................................53
7. CAPÍTULO 6: EL DOCUMENTO DEL PROYECTO.................................................................................................................... 54
7.1. CAPITULO 1: RESUMEN, CONCLUSIONES y RECOMENDACIONES....................................................................................................54
7.1.1. Objetivos del Capítulo .................................................................................................................................................................................54
7.1.2. El Organismo Responsable..........................................................................................................................................................................54
7.1.3. Estudio de Mercado de productos o servicios .............................................................................................................................................54
7.1.4. Aspectos técnicos, tamaño y localización....................................................................................................................................................54
7.1.5. Impacto ambiental y otras externalidades del proyecto ..............................................................................................................................55
7.1.6. Inversiones y costos de operación ...............................................................................................................................................................55
7.1.7. Evaluación económica.................................................................................................................................................................................55
7.1.8. Financiamiento del proyecto .......................................................................................................................................................................55
7.2. CAPÍTULO 2: MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL ...................................................................................................................................55
7.2.1. Objetivos del Capítulo .................................................................................................................................................................................55
7.2.2. Rol subsidiario del Estado...........................................................................................................................................................................56
7.2.3. Normas legales y reglamentarias ................................................................................................................................................................56
7.2.4. Identificación de la Institución ....................................................................................................................................................................56
7.2.5. Funciones y actividades actuales de la Institución......................................................................................................................................56
7.2.6. Actividades futuras sugeridas......................................................................................................................................................................57
7.2.7. Adecuaciones legales...................................................................................................................................................................................57
7.3. CAPÍTULO 3: ESTUDIO DEL MERCADO....................................................................................................................................................58
7.3.1. Objetivos del Capítulo .................................................................................................................................................................................58
7.3.2. Diagnóstico..................................................................................................................................................................................................58
7.3.3. Justificación .................................................................................................................................................................................................59
7.3.4. Bienes a producir o servicios a prestar .......................................................................................................................................................59
7.3.5. Análisis de la demanda actual y futura .......................................................................................................................................................59
7.3.6. Análisis de la oferta actual y futura.............................................................................................................................................................60
7.3.7. Mercados previstos ......................................................................................................................................................................................61
7.3.8. Mecanismos de distribución ........................................................................................................................................................................62
7.3.9. Los precios, tarifas o costos de los bienes y servicios .................................................................................................................................62
7.3.10. Cantidades y valores..................................................................................................................................................................................62
7.3.11. Recupero de activos ...................................................................................................................................................................................62
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7.4. CAPÍTULO 4: ASPECTOS TÉCNICOS, TAMAÑO y LOCALIZACIÓN .................................................................................................... 62
7.4.1. Objetivos del Capítulo ................................................................................................................................................................................ 62
7.4.2. Alternativas ................................................................................................................................................................................................. 63
7.4.3. Base optimizada .......................................................................................................................................................................................... 64
7.4.4. Reseña del proyecto .................................................................................................................................................................................... 65
7.4.5. Selección del proceso de producción .......................................................................................................................................................... 65
7.4.6. Aspectos técnicos del proyecto.................................................................................................................................................................... 65
7.4.7. Requerimientos de insumos y servicios....................................................................................................................................................... 66
7.4.8. Localización del proyecto ........................................................................................................................................................................... 66
7.4.9. Tamaño del proyecto................................................................................................................................................................................... 68
7.4.10. Tecnología................................................................................................................................................................................................. 69
7.4.11. Ingeniería del proyecto ............................................................................................................................................................................. 69
7.4.12. Mano de obra ............................................................................................................................................................................................ 70
7.4.13. Cantidades y costos................................................................................................................................................................................... 70
7.4.14. Aspectos legales y de organización........................................................................................................................................................... 71
7.5. CAPÍTULO 5: IMPACTO AMBIENTAL DEL PROYECTO......................................................................................................................... 71
7.5.1. Objetivos del Capítulo ................................................................................................................................................................................ 71
7.5.2. Diagnóstico ambiental ................................................................................................................................................................................ 71
7.5.3. Características del impacto ambiental ....................................................................................................................................................... 72
7.5.4. Indicadores del impacto ambiental............................................................................................................................................................. 72
7.5.5. Identificación y cuantificación.................................................................................................................................................................... 72
7.6. CAPÍTULO 6: COSTOS DE INVERSION y OPERACION ........................................................................................................................... 73
7.6.1. Objetivos del Capítulo ................................................................................................................................................................................ 73
7.6.2. Costos del proyecto en activos fijos ............................................................................................................................................................ 74
7.6.3. Costos operativos del proyecto ................................................................................................................................................................... 74
7.6.4. Inversiones en capital de trabajo................................................................................................................................................................ 75
7.7. CAPÍTULO 7: EVALUACIÓN........................................................................................................................................................................ 75
7.7.1. Objetivos del Capítulo ................................................................................................................................................................................ 75
7.7.2. Criterios de evaluación ............................................................................................................................................................................... 76
7.7.3. Moneda........................................................................................................................................................................................................ 76
7.7.4. Período de valoración de los flujos ............................................................................................................................................................ 76
7.7.5. Fecha de valoración de los flujos ............................................................................................................................................................... 77
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7.7.6. Período de evaluación .................................................................................................................................................................................77
7.7.7. Tasa de descuento........................................................................................................................................................................................77
7.7.8. Evaluación Financiera ................................................................................................................................................................................77
7.7.9. Evaluación Privada y Social........................................................................................................................................................................78
7.7.10. Sensibilidad del proyecto...........................................................................................................................................................................78
7.7.11. Efectos no cuantificados ............................................................................................................................................................................78
7.7.12. Seguimiento y evaluación ex - post ............................................................................................................................................................78
7.8. CAPÍTULO 8: FINANCIAMIENTO DEL PROYECTO .................................................................................................................................79
7.8.1. Objetivos del Capítulo .................................................................................................................................................................................79
7.8.2. Fuentes y usos de fondos .............................................................................................................................................................................79
8. CAPÍTULO 7: PREPARACIÓN DE PROYECTOS SOCIALES................................................................................................... 83
8.1. MARCO TEÓRICO ..........................................................................................................................................................................................83
8.2. PREPARACIÓN Y PRESENTACIÓN DE PROYECTOS SOCIALES ..........................................................................................................84
8.2.1. Resumen y conclusiones...............................................................................................................................................................................85
8.2.2. Definición del problema ..............................................................................................................................................................................85
8.2.3. Diagnóstico de la situación .........................................................................................................................................................................86
8.2.4. Alternativas del proyecto .............................................................................................................................................................................86
8.2.5. Definición de tamaño y localización ...........................................................................................................................................................86
8.2.6. Selección de la mejor alternativa ................................................................................................................................................................87
8.3. PROYECTOS DE EDUCACIÓN .....................................................................................................................................................................87
8.3.1. Demanda......................................................................................................................................................................................................88
8.3.2. Determinación del tamaño y la localización ...............................................................................................................................................88
8.3.3. Costos ..........................................................................................................................................................................................................89
8.3.4. Beneficios.....................................................................................................................................................................................................89
8.4. PROYECTOS DE SALUD................................................................................................................................................................................90
8.4.1. Identificación del problema .........................................................................................................................................................................90
8.4.2. Diagnóstico de la situación .........................................................................................................................................................................91
8.4.3. Planteamiento del problema y alternativas de solución..............................................................................................................................92
8.4.4. Selección de la mejor alternativa ................................................................................................................................................................92
9. CAPÍTULO 8: ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL ............................................................................................................... 94
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10. CAPÍTULO 9: ORIENTACIONES PARA FORMULAR LOS TÉRMINOS DE REFERENCIA (TDR) PARA
ESTUDIOS DE PREINVERSIÓN Y ESTUDIOS BÁSICOS .....................................................................................................97
10.1. CONCEPTOS BÁSICOS................................................................................................................................................................................ 97
10.2. ORIENTACIONES GENERALES PARA DEFINIR LOS TDR PARA LA CONTRATACIÓN DE CONSULTORÍA EXTERNA A
LA ENTIDAD.............................................................................................................................................................................................. 98
10.3. ASPECTOS BÁSICOS A SER CONSIDERADOS EN LA ELABORACION DE LOS TDR ..................................................................... 98
10.4. CONTENIDOS DE LOS TDR ..................................................................................................................................................................... 101
11. ANEXO A - NECESIDADES Y BIENES .......................................................................................................................................103
11.1. DETERMINACIÓN ..................................................................................................................................................................................... 103
11.2. PROBLEMAS, OBJETIVOS Y METAS DEL PROYECTO ...................................................................................................................... 103
11.2.1. Identificación del problema a resolver ................................................................................................................................................... 103
11.2.2. Objetivos y metas del proyecto................................................................................................................................................................ 104
11.3. CLASIFICACIÓN DE LOS BIENES........................................................................................................................................................... 105
11.3.1. Bienes públicos o sociales....................................................................................................................................................................... 106
11.3.2. Bienes privados ....................................................................................................................................................................................... 108
11.3.3. Bienes preferentes ................................................................................................................................................................................... 109
11.3.4. Necesidades básicas................................................................................................................................................................................ 110
12. ANEXO B - BASE OPTIMIZADA DE PROYECTOS .................................................................................................................111
12.1. SITUACIÓN "SIN PROYECTO". ............................................................................................................................................................... 111
12.2. EL PROYECTO ORIGINALMENTE PREVISTO...................................................................................................................................... 112
12.3. BASE OPTIMIZADA................................................................................................................................................................................... 112
13. ANEXO C - CRITERIOS DE EVALUACIÓN..............................................................................................................................115
13.1. CONCEPTOS SOBRE LOS CRITERIOS DE EVALUACIÓN .................................................................................................................. 115
13.2. CONCEPTO DE FLUJO DE BENEFICIOS NETOS .................................................................................................................................. 115
13.3. CONCEPTO DE TASA DE DESCUENTO ................................................................................................................................................. 116
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13.4. CRITERIOS DE RENTABILIDAD..............................................................................................................................................................117
13.5. VALOR ACTUAL DE LOS BENEFICIOS NETOS (VAN)........................................................................................................................117
13.5.1. Concepto ..................................................................................................................................................................................................117
13.5.2. Expresión .................................................................................................................................................................................................117
13.5.3. Significado ...............................................................................................................................................................................................118
13.5.4. Criterio de selección ................................................................................................................................................................................118
13.6. IVAN (VAN RESPECTO DEL VAI) ...........................................................................................................................................................118
13.7. RELACIÓN BENEFICIOS/COSTOS (VAB/VAC) .....................................................................................................................................118
13.8. TASA INTERNA DE RETORNO (TIR) ......................................................................................................................................................118
13.8.1. Concepto ..................................................................................................................................................................................................118
13.8.2. Expresión .................................................................................................................................................................................................119
13.8.3. Criterio de selección ................................................................................................................................................................................119
13.8.4. Limitaciones de la TIR .............................................................................................................................................................................119
13.9. VALOR ACTUAL DE LOS COSTOS (VAC) .............................................................................................................................................120
13.10. COSTO ANUAL EQUIVALENTE (CAE).................................................................................................................................................120
13.11. FACTOR DE RECUPERACION DEL CAPITAL .....................................................................................................................................122
13.12. ANÁLISIS GENERAL (CRITERIOS DE RENTABILIDAD) ..................................................................................................................122
13.13. OTROS CRITERIOS (COMPLEMENTARIOS)........................................................................................................................................122
13.14. SENSIBILIZACIÓN DEL PROYECTO.....................................................................................................................................................123
14. ANEXO D – VISIÓN ESTRATÉGICA DEL DESARROLLO ECONÓMICO Y DEL EMPLEO HACIA EL 2009 ........... 125
14.1. Reducción de la pobreza y mejoramiento de la distribución del ingreso.......................................................................................................125
14.2. Crecimiento económico para la generación de empleos ................................................................................................................................127
14.3. Saneamiento de las Finanzas Públicas ...........................................................................................................................................................129
14.4. Desarrollo del capital humano .......................................................................................................................................................................130
14.5. Reforma y modernización del Estado ............................................................................................................................................................132
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15. ANEXO E – PROCESO DE CONCERTACIÓN NACIONAL....................................................................................................133
15.1. Crecer más y mejor ....................................................................................................................................................................................... 134
15.2. Más equidad, menos pobreza ........................................................................................................................................................................ 136
Un solo país ........................................................................................................................................................................................................ 137
15.3. Una sociedad más democrática y más ética .................................................................................................................................................. 138
15.4. Principios y componentes de la estrategia de financiación de los proyectos de los acuerdos de la Concertación........................................ 139
15.4.1. Principios orientadores para la estrategia de financiamiento de los acuerdos .................................................................................... 139
15.4.2. Estrategia para la financiación de los acuerdos .................................................................................................................................... 140
16. LEY DE RESPONSABILIDAD SOCIAL FISCAL.......................................................................................................................143
17. BIBLIOGRAFÍA...............................................................................................................................................................................158
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Índice de Gráficos
Gráfico Nº 1: ¿Qué es un proyecto? ........................................................................................................................................................... 7
Gráfico Nº 2: Transformación de las Ideas de Proyectos.......................................................................................................................... 14
Gráfico Nº 3: Efectos económicos durante el ciclo de los proyectos........................................................................................................ 15
Gráfico Nº 4: Efectos Presupuestarios de los Proyectos Públicos ............................................................................................................ 16
Gráfico Nº 5: Proceso gradual de compra de certidumbre ........................................................................................................................ 17
Gráfico Nº 6: Etapas en el Ciclo de los Proyectos de Inversión ............................................................................................................... 18
Gráfico Nº 7: Aspectos a considerar en la Fase de Preinversión .............................................................................................................. 27
Gráfico Nº 8: Relación entre Etapas y Capítulos de los estudios de preinversión .................................................................................... 32
Gráfico Nº 9: El Árbol de Problemas (Ejemplo-Parte A) ......................................................................................................................... 37
Gráfico Nº 10: El Árbol de Problemas (Ejemplo-Parte B)........................................................................................................................ 38
Gráfico Nº 11: El Árbol de Problemas (Ejemplo) ..................................................................................................................................... 40
Gráfico Nº 12: Árbol de Objetivos (Ejemplo)........................................................................................................................................... 41
Gráfico Nº 13: Planteo de alternativas (Ejemplo) ..................................................................................................................................... 42
Gráfico º 14: Del flujo de la empresa al flujo social ................................................................................................................................. 49
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Siglas
BP
DPI
Banco de Proyectos de Inversión Publica, operado por la Dirección de Programación de Inversiones del Ministerio
de Economía y Finanzas.
Dirección de Programación de Inversiones, del Ministerio de Economía y Finanzas
DCP
Dirección de Crédito Público, del Ministerio de Economía y Finanzas
DIPRENA
Dirección de Presupuesto de la Nación, del Ministerio de Economía y Finanzas
DCI
Dirección de Cooperación Internacional, del Ministerio de Economía y Finanzas
MEF
Ministerio de Economía y Finanzas
SINIP
Sistema Nacional de Inversiones Públicas
PNIP
Plan Nacional de Inversiones Públicas
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1. INTRODUCCIÓN
El desarrollo de metodologías para la Formulación, Preparación
y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública es un elemento
imprescindible para el ordenamiento de los Procesos de
Inversión a través de un Sistema Nacional de Inversiones
Públicas. Con éstas, no sólo se establece un proceso lógico y
racional para la identificación, análisis y tratamiento de las
necesidades insatisfechas (problemas) y oportunidades para el
logro de desarrollo económico y social de un país, sino que a la
vez, se constituyen en un instrumento básico para lograr la
homogenización y estandarización de los enfoques técnicos y
de las variables y/o parámetros que deben ser aplicados por
todas las instituciones inversoras del Estado para el estudio,
priorización y selección de los proyectos alternativos.
Inversiones Públicas (SINIP). Como resultado, la Guía nunca
llegó a institucionalizarse como uno de los instrumentos
básicos del Sistema.
Conciente de lo anterior el Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF), a través de la Dirección de Programación de
Inversiones, preparó – en 1998 – una Guía Metodológica
General, en el marco de la Fase I del Programa de
Modernización y Fortalecimiento de la Gestión Económica y
Fiscal, ejecutado en colaboración con el Banco Interamericano
de Desarrollo.
No obstante, la no institucionalización de las guías
metodológicas, junto con algunas otras falencias y debilidades,
condujo a una situación caracterizada por la escasez de estudios
de preinversión, la inexistencia de “carteras de proyectos
bancables” y la no disponibilidad de indicadores confiables
para priorizar y seleccionar los proyectos más rentables desde
el punto de vista social y económico.
Esa Guía fue un primer intento para disponer de un instrumento
metodológico que estandarizara los enfoques técnicos y que
sirviera para potenciar los esfuerzos de preinversión, con el
ánimo de mejorar la calidad de la inversión pública. Sin
embargo, esa Guía nunca fue implantada por el MEF, ni
tampoco se exigió su observancia y aplicación por parte de las
instituciones inversoras que conforman el Sistema Nacional de
Esta situación se demuestra con sólo analizar los proyectos que
en los últimos años se han incorporado en el Banco de
Proyectos solicitando financiamiento presupuestario. Una gran
mayoría de proyectos estaban en las primeras etapas de la
preinversión (ideas y perfiles), muy pocos proyectos estaban
indicando sus posibles impactos en generación de empleos o en
la reducción de los niveles de pobreza. A esto se agrega, que
Cabe recordar que el Gobierno de Panamá procedió a la
creación del SINIP a través del Decreto Ejecutivo Nro 148 de
Diciembre de 2001. Además, en esta misma disposición, se
estableció que la Dirección de Programación de Inversiones
(DPI) del MEF, funcionaría como Coordinador Técnico del
Sistema, con la función – entre otras – de establecer las
metodologías que deben ser aplicadas por todas las entidades
inversoras del sector público para el análisis, evaluación,
priorización y selección de sus proyectos de inversión.
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prácticamente no había proyectos con indicadores de
rentabilidad social.
Como puede observarse, la situación es crítica. Resulta
imprescindible mejorar la calidad de la inversión pública y la
focalización de la misma. Para ello, debe ser exigible que los
proyectos sean bien formulados, con una correcta evaluación
de costo y beneficio social y con mecanismos adecuados para
realizar el seguimiento y la evaluación de impactos.
En este marco de referencia, la Ley Nº 394 (Mayo 2008) de
“Responsabilidad Social Fiscal” dispone dos aspectos que
seguramente van a impactar positivamente en la calidad de la
inversión pública. Por un lado, establece la exigibilidad de los
estudios de costo y beneficio social para los proyectos de
inversión y por otro, indica que al inicio de cada administración,
dentro de los seis primeros meses de instalado, el Órgano
Ejecutivo adoptará un Plan Estratégico de Gobierno, enmarcado
dentro de los objetivos y metas que surgen de la Concertación
Nacional para el Desarrollo y su propio compromiso electoral, el
cual debe incluir una Estrategia Económica y Social, la
Programación Financiera a cinco años y un Plan de Inversiones
Públicas indicativo a cinco años, que establecerán criterios para la
canalización del gasto público hacia sectores, programas y
proyectos prioritarios a nivel nacional.
De manera complementaria, la Ley Nº 20 (Febrero 2008)
aprueba los Acuerdos de la Concertación Nacional, dentro de
los cuales se destacan varios puntos de consenso vinculados
con el proceso de inversión pública. Como Principios Básicos,
se pueden destacar los siguientes:
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a) Utilizar en forma eficiente y socialmente productiva
todos los recursos asignados en los sucesivos
Presupuestos del Estado y no sólo los recursos
provenientes del Canal, maximizando – de esa manera –
la rentabilidad social del gasto público, lo cual se
facilita con la realización de análisis de costo/beneficio
de los programas y proyectos, de manera que se
optimice la productividad de todos los recursos
presupuestarios, promoviendo la coherencia entre la
rentabilidad socio-económica de la gestión pública
(proyectos de inversión y gastos de funcionamiento) y
el costo social de oportunidad de los fondos públicos.
b) Promover la coherencia entre la rentabilidad socioeconómica de la gestión pública (proyectos de inversión
y gastos de funcionamiento) y el costo social de
oportunidad de los fondos públicos
c) Garantizar que todos los proyectos de inversión pública
y en especial, aquellos enmarcados dentro de los
Acuerdos de la Concertación Nacional, cuenten con los
correspondientes estudios de preinversión económica,
social, financiera, técnica, institucional, legal y
ambiental, incluyendo el análisis de los efectos
redistributivos y la determinación de las líneas de base
que permitan el monitoreo de la ejecución y la
evaluación de sus impactos
También es importante destacar algunos Acuerdos que se
refieren a los instrumentos necesarios para lograr los Principios
Básicos antes mencionados:
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11 de junio de 2008
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a) Fortalecer las competencias institucionales del MEF
para la programación y la administración eficiente de la
inversión pública, como así también para apoyar el
sistema de rendición de cuentas y la transparencia en la
asignación y uso de los recursos del Estado
b) El Estado deberá hacer un esfuerzo muy importante
para conseguir y garantizar la vigencia de los principios
básicos en la asignación y aplicación de los recursos
públicos. Si los programas y proyectos del Estado se
hubieran sometido a estos criterios en el pasado, es
altamente probable que las desigualdades y la pobreza
fueran menores.
c) En el 2008 se deben ejecutar las acciones que
garanticen el empalme entre la dinámica del actual
sistema de inversión pública y la adecuación del mismo
para incorporar los acuerdos y proyectos que han
surgido de la Concertación.
d) Se deben generar los cambios necesarios para contar
con un sistema de inversiones transparente, que evalúe
los proyectos de inversión en infraestructura física y
social; ambientalmente amigable, que determine las
prioridades y defina la participación pública- privada,
con miras a contar con infraestructura eficiente y
oportuna.
e) Se requiere fortalecer el ciclo de formulación de
programas y proyectos, garantizando el alineamiento
con las estrategias de desarrollo del país, evitando la
3
de
Documento 91
duplicación de los esfuerzos operativos y de inversión
pública.
f) Con respecto a los proyectos sociales, se dispone que
los programas de ataque a la pobreza deben coordinarse
a nivel interinstitucional y presupuestario, asignando las
partidas suficientes y adecuadas, evitando la duplicidad
de programas y proyectos. Además, se expresa la
necesidad de mejorar los procesos de ejecución, control
y seguimiento de los programas y proyectos del sector
social y que resulta imprescindible contar con una
formulación adecuada de los proyectos sociales,
incluyendo la evaluación costo/beneficio social.
g) Es necesario formular planes sectoriales de mediano
plazo con cuantificación de metas y costos asociados,
para ser utilizados como marco de referencia para la
formulación de los presupuestos anuales.
h) Es necesaria la formulación del presupuesto en base a
resultados y con programas “evaluados” y “evaluables”
(para garantizar la óptima asignación de los recursos
públicos). Y además, se impone incorporar en la
formulación del presupuesto por resultados, la
participación de las instituciones y organizaciones
representativas del nivel local.
i) Se destaca la necesidad de crear capacidades técnicas en
los funcionarios públicos para mejorar el rendimiento
en la formulación, ejecución, control y seguimiento de
los proyectos públicos.
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En este marco de referencia y como parte del Componente 3
(Fortalecimiento del SINIP) de la Fase II del Programa de
Modernización y Fortalecimiento de la Gestión Económica y
Fiscal (Préstamo BID 1430/OC-PN), se ha procedido a
formular una Guía Metodológica General, para apoyar las
actividades de formulación y evaluación de proyectos de
inversión pública.
Esta Guía Metodológica General deberá ser aplicada por todas
las entidades inversoras del sector público de Panamá, con el
ánimo de mejorar los estudios de formulación y evaluación de
proyectos y lograr, además, la estandarización de enfoques y
procesos de análisis técnico, como así también el lenguaje y
contenido conceptual de la terminología. Esta herramienta y los
objetivos perseguidos, también se encuentran estrechamente
vinculados con los restantes instrumentos del SINIP, en
especial con el Banco de Proyectos y los programas de
capacitación de funcionarios públicos.
Esta Guía Metodológica es de carácter general y por lo tanto, la
misma deberá ser de aplicación obligatoria para la formulación
y evaluación de todas las tipologías de proyectos. En
consecuencia, hasta tanto se termine el desarrollo de
Metodologías Específicas, los formuladores y evaluadores de
proyectos – con el apoyo de la DPI – deberán ir adaptando los
conceptos contenidos en esta metodología general, para
enfrentar el análisis de distintos tipos de proyectos diferentes.
Deberán tener en cuenta que en algunos tipos de proyectos, la
información solicitada – tal como se indica en esta guía –
puede no ser totalmente aplicable, mientras que para otros, se
requerirán datos adicionales a los aquí señalados.
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169
4
de
Documento 91
Esta Guía está estructurada de la siguiente manera:
a) Primera Parte – Aspectos Teóricos: Abarca la
explicación de algunos conceptos básicos sobre los
proyectos y su relación con los procesos de desarrollo
(Capítulo 1), se exponen los aspectos esenciales del
proceso de transformación de las ideas de proyectos
(Capítulo 2), la relación entre el enfoque por capítulos y
por etapas en los estudios de preinversión (Capítulo 3),
algunos conceptos fundamentales vinculados con la
preparación de los proyectos, como el árbol de
problemas y la matriz de marco lógico (Capítulo 4) y
los aspectos básicos del análisis de rentabilidad de los
proyectos (Capítulo 5).
b) Segunda Parte – El Documento del Proyecto: Presenta
una explicación detallada de la organización y los
contenidos del documento en el cual se presenta el
estudio del proyecto (Capítulo 6).
c) Tercera Parte – Preparación de Proyectos Sociales:
Incluye las explicaciones correspondientes a la
preparación de proyectos sociales, haciendo referencia
especial a los proyectos de educación y salud (Capítulo
7).
d) Cuarta Parte – Estudios de Impacto Ambiental:
Presenta los aspectos básicos que deben contener los
estudios de impacto ambiental de los proyectos
(Capítulo 8).
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e) Quinta Parte – Orientaciones para la preparación de
Términos de Referencia: Se exponen algunos
pensamientos fundamentales para orientar la
preparación de TDR para la realización de estudios de
preinversión y estudios básicos (Capítulo 9).
f) Sexta Parte – Elementos de Apoyo: En esta última
parte de la Guía se brinda una explicación de los
distintos tipos de bienes y las principales características
distintivas, como aspectos que son de fundamental
importancia a la hora de conceptualizar y evaluar
correctamente un proyecto de inversión (Anexo A), se
incluye también una explicación del concepto de “Base
Optimizada” como la primera alternativa que debería
ser analizada para mejorar el desempeño de la situación
“sin proyecto” (Anexo B) y finalmente, se brinda una
explicación de los distintos criterios de evaluación de
proyectos (Anexo C)
Se estima recomendable analizar la Guía Metodológica en su
totalidad y en caso de existir alguna duda o si se desea ampliar
algún concepto, se sugiere pasar al anexo respectivo. Si aun así
quedan aspectos que se estima conveniente analizar con mayor
profundidad, se debe solicitar la asistencia técnica y en su caso,
la bibliografía adicional necesaria, en la Dirección de
Programación de Inversiones (DPI), en su carácter de
Coordinador Técnico del SINIP.
La
DPI está desarrollando
un
amplio
programa
de capacitación de funcionarios, destinado especialmente a
la identificación, formulación y evaluación de proyectos a nivel
5
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Documento 91
de perfil. También en este sentido se puede solicitar la
asistencia técnica de la DPI.
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2. CAPÍTULO 1: CONCEPTOS BÁSICOS
2.1. LOS PROYECTOS: INSTRUMENTOS CLAVES
DEL DESARROLLO
Los proyectos son los instrumentos claves para lograr el
desarrollo. Quizá el problema más difícil que enfrentan los
administradores de los países en desarrollo sea la ejecución de
proyectos de desarrollo. En gran parte, ello se debe a la
deficiente preparación de los proyectos.
Evidentemente, la preparación de los proyectos no es el único
aspecto del desarrollo o la planificación. La determinación de
los objetivos nacionales de desarrollo, la selección de zonas de
prioridad para la inversión, la formulación de políticas de
precios eficaces y la movilización de los recursos son de
importancia decisiva. Pero en la mayoría de las actividades de
desarrollo una preparación cuidadosa de los proyectos antes de
realizar los gastos es, si no absolutamente esencial, sí, por lo
menos, el mejor medio que existe para lograr una utilización
eficiente y económica del capital y aumentar las probabilidades
de una ejecución conforme con el plan previsto. Si los
proyectos no se preparan detenidamente en todas sus partes
esenciales, se producirá casi inevitablemente, una inversión
ineficaz o, incluso, un derroche, lo que es trágico en los países
en que el capital es escaso.
No obstante, la mayoría de los países adolecen de falta de
capacidad para preparar y analizar proyectos. Los
administradores, incluso los que ocupan puestos esenciales en
la planificación, subestiman constantemente el tiempo y el
esfuerzo necesarios para preparar proyectos apropiados. Se
presta tanta atención a la formulación de políticas y a la
planificación de alcance mucho más amplio, que a menudo se
olvida que no puede lograrse un gran desarrollo si no se cuenta
con proyectos específicos en que invertir el dinero disponible.
La consecuencia es, con excesiva frecuencia, proyectos mal
concebidos y apresuradamente planeados que casi se
improvisan sobre el terreno.
2.2. CONCEPTO DE PROYECTO
Cuando se piensa en un proyecto, se piensa en una
comparación entre la corriente de inversiones y costos de
producción, con el flujo de beneficios que produce. El
«proyecto» está constituido por todo el complejo de actividades
desarrolladas para utilizar recursos con el objeto de obtener
beneficios. Desde luego, existe una enorme variedad de
actividades que pueden revestir legítimamente la forma de
proyecto.
En general, al hablar de proyectos se piensa en una actividad de
inversión a la que se destinan recursos de capital para crear un
activo productivo del que puede esperarse obtener beneficios
durante un período prolongado. No obstante, en algunos
proyectos hay costos consistentes en gastos de producción o
mantenimiento, de los que cabe esperar beneficios bastante
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rápidamente. Las técnicas que se estudian son aplicables tanto a
la estimación del rendimiento de los proyectos de esta clase,
como a la del rendimiento de los proyectos de inversión más
comunes.
Gráfico Nº 1:
¿Qué es un proyecto?1
¿ QUE ES UN PROYECTO?
ES UNA COMBINACION DE RECURSOS
Físicos
Humanos
Financieros
Tecnológicos
Información
Organización
Tiempo
PARA
Producir Bienes
Prestar Servicios
Valor de los
Recursos
<
Valor de los Bienes o
Servicios a generar
Costos del
Proyecto
<
Beneficios del
Proyecto
CON EL OBJETIVO DE
Satisfacer
Necesidades
Lic. Daniel Martin
A menudo, los proyectos son la parte primera y concreta de un
«programa» más amplio y menos preciso. Desde luego, todo el
1
MARTIN, Daniel, Sistema de Evaluación del Plan de Desarrollo
Departamental en base a indicadores de gestión y de resultados (Gobernación
del Valle del Cauca, Colombia, Octubre 2002)
7
de
Documento 91
programa podría analizarse como si fuera un solo proyecto,
pero, en general, es mejor que los proyectos sean
relativamente reducidos, aproximadamente del tamaño mínimo
que resulte económica y técnicamente viable. Si los
«proyectos», en términos de tamaño, tienen casi igual
importancia que los «programas», existe un peligro real de que
el elevado rendimiento de algunas de sus partes enmascare el
escaso rendimiento de otras.
En términos generales, se puede decir que un proyecto se trata
de una actividad en la que se invertirá dinero esperando
obtener un rendimiento y que, desde el punto de vista lógico,
parece prestarse a su planificación, financiación y ejecución
como una unidad. Es una actividad específica con un punto de
partida específico y un punto final específico, que tiene por
objeto alcanzar una meta también específica. Normalmente,
tendrá una localización geográfica o, por lo menos, una zona
bastante claramente delimitada de concentración geográfica.
Quizá tenga un grupo específico de destinatarios. Tendrá una
secuencia temporal relativamente bien definida de actividades
de inversión y producción. Tendrá también un grupo específico
de actividades que se desee financiar y un grupo de beneficios
que puedan determinarse y cuyos valores sean susceptibles de
estimación. A menudo, tendrá una estructura administrativa y
una contabilidad parcial o totalmente independientes.
En ocasiones preocupa el problema de no poder definir un
«proyecto», pero tal preocupación es infundada. En la práctica,
la definición surge por sí sola; en el análisis de proyectos hay
aspectos mucho más importantes que el de tratar de formular
una definición académica.
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2.3. LA DECISIÓN DE INVERTIR EN PROYECTOS
Aunque las técnicas de análisis pueden ser de gran ayuda para
determinar cuál de los distintos proyectos posibles aumentará
más rápidamente el ingreso social, esas técnicas no eliminarán
la necesidad de decidir sobre la inversión. En esta decisión
deben tenerse en cuenta muchos, muchísimos factores distintos
de las consideraciones cuantitativas o, incluso, puramente
económicas. Un proyecto de colonización agrícola y un
proyecto de plantación pueden producir, aproximadamente, los
mismos beneficios económicos, pero quizá se elija el primero
por ser más satisfactorios sus efectos sobre la distribución del
ingreso. O puede ocurrir que el análisis revele que el proyecto
de plantación es más rentable y dé alguna idea cuantitativa de
hasta qué punto resultará más remunerador. Entonces habrá que
considerar si los beneficios sociales del proyecto de menor
rendimiento compensan la pérdida de la riqueza futura esperada
del proyecto de mayor rendimiento.
En definitiva, toda decisión nacional de inversión será un acto
político que exigirá el juicio más acertado posible de los
encargados de adoptar decisiones. La función del análisis de
proyectos no es sustituir a ese juicio, sino suministrar un medio
más (se confía en que muy efectivo) para agudizar los criterios
y disminuir las posibilidades de error.
2.4. LOS PROYECTOS Y EL DESARROLLO
NACIONAL
Indudablemente, los proyectos que un país decide ejecutar
deben gozar de alta prioridad en su programa nacional de
desarrollo. Sólo deben elegirse después de una detenida
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8
de
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consideración de las posibilidades de la economía en su
conjunto y de cada sector en particular. Como el capital es
limitado y las técnicas de análisis de proyectos, en el mejor de
los casos, sólo aproximadas, muchos proyectos posibles de
rendimiento económico más o menos comparable parecerán
apropiados para la inversión. A menudo, los proyectos de
prioridad elevada son bien conocidos por los dirigentes
políticos, pero la mayoría de los países preparan estudios
sectoriales más formales a fin de fijar claramente las
prioridades y los objetivos. Sólo cuando la atención se centra
en la estrategia general del desarrollo pueden estar seguros los
gobiernos de que sus programas de inversión están bien
equilibrados.
Las actividades sistemáticas de estudio de los sectores pueden
ir desde una constante revisión de las políticas de desarrollo
sectorial, hasta un plan sectorial formulado sobre la base de una
investigación y una preparación continuada y detallada. En
mayor o menor grado, todos esos métodos incluirán una
estrategia para el sector en su totalidad y señalarán las
principales esferas generales en que sea necesario invertir,
haciendo alguna indicación sobre prioridades relativas. Los
estudios de los sectores ayudarán a lograr que exista un
equilibrio apropiado entre las posibles inversiones en cada
sector y que se preste la debida atención a la vinculación
existente entre el crecimiento de cada sector y el crecimiento de
los otros sectores. Subrayarán las modificaciones
institucionales necesarias para conseguir el desarrollo de cada
sector y propondrán cambios de las políticas de precios,
insumos e impuestos. Los estudios sectoriales pueden indicar la
necesidad de hacer inventarios de los recursos básicos, estudios
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de cuencas, programas de investigación y otros estudios
fundamentales análogos.
De ese amplio enfoque surgirá la identificación de objetivos
estratégicos y a partir de ellos, vendrá la identificación de los
proyectos y las políticas específicas sobre los que se realizarán
estudios de viabilidad, que irán seguidos, si sus resultados lo
aconsejan, por la necesaria preparación detallada de los
proyectos para realizar la inversión.
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3. CAPÍTULO 2: EL PROCESO DE TRANSFORMACIÓN
3.1. ASPECTOS GENERALES
Para poder dar lugar a la generación de información formal,
resulta imprescindible que exista un proceso previamente
estructurado y para el cual se tengan reglas de comportamiento.
De alguna manera, este proceso modelo o patrón, es el que
sirve para determinar cómo debe ser cada una de las acciones y
además, poder identificar las desviaciones cuando en la
realidad las actividades no se comporten de acuerdo al proceso
definido como patrón o de referencia.
En términos específicos para esta acción de transformación, es
posible destacar que el esquema más conocido y aceptado a
nivel internacional es la estructura del proceso de
transformación de los proyectos de inversión, en el cual se
identifican los estados de preinversión, inversión y operación y
a su vez, las etapas componentes de cada uno de estos estados.
Dentro de este esquema – y haciendo uso de toda la
bibliografía contemporánea en el tema de proyectos de
inversión – es posible conceptualizar la inversión con un
criterio económico amplio, a través del cual no sólo se
identifique la inversión con los proyectos que se traducen en
inversión física (proyectos de infraestructura, proyectos
productivos, proyectos de equipamiento, proyectos de
infraestructura de riego, etc.), sino también con aquellos
proyectos que implican la creación e incremento de capital
humano y más aún, con toda acción de Gobierno que signifique
la generación de costos sociales (presentes o futuros) con el
ánimo de obtener beneficios sociales presentes o futuros.
Con este esquema conceptual, proyecto es toda acción de
Gobierno capaz de generar flujos de costos y beneficios2 por sí
mismo y sin necesidad de adicionar acciones suplementarias
para hacer posible esa generación. Toda acción de Gobierno
puede llegar a concebirse como un proyecto, capaz de
ocasionar costos y beneficios y por lo tanto, con la necesidad
de identificar cursos alternativos de acción y asimismo, con la
obligatoriedad de analizar esas alternativas y seleccionar
aquella que presente los mayores niveles de rentabilidad
social.3
2
Según el enfoque utilizado en este documento, se estaría hablando de
costos y beneficios sociales.
3
Entre otros autores, puede mencionarse que para Ernesto Fontaine, “Un
proyecto es la fuente de costos y beneficios que ocurren en distintos
períodos de tiempo” (Fontaine, Ernesto, Evaluación Social de Proyectos,
Pontificia Universidad Católica de Chile) y para Nassir Sapag Chain y
Reinaldo Sapag Chain, “un proyecto no es ni más ni menos que la búsqueda
de una solución inteligente al planteamiento de un problema que tiende a
resolver, entre tantas, una necesidad humana. Cualquiera sea la idea que se
pretende implementar, la inversión, la metodología o la tecnología a aplicar,
ella conlleva necesariamente la búsqueda de proposiciones coherentes
destinadas a resolver las necesidades de la persona humana” (Nassir Sapag
Chain y Reinaldo Sapag Chain, Preparación y evaluación de proyectos,
McGraw Hill).
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De esta forma, un proyecto puede ser la construcción de un
canal de riego o de un depósito de granos, o la construcción de
una carretera, la construcción de una escuela, los procesos de
educación normal, los programas de alfabetización de adultos,
los programas de capacitación de agricultores, el
financiamiento de los agricultores, la atención de salud, los
programas de vacunación, la regulación legal del sector forestal
para permitir la inversión privada, la descentralización y
municipalización de los servicios de agua potable y
alcantarillado, etc. Todas estas acciones de Gobierno generan
costos y beneficios y por ende, es necesario identificar las
potenciales alternativas, cuantificar – en lo posible – esos
costos y beneficios y seleccionar la alternativa que presente los
mayores niveles de rentabilidad social.4
Todo el proceso no es otra cosa que una compra gradual de
certidumbre, a través del cual se trata de ir disminuyendo el
riesgo, evitando las decisiones apuradas y sin respaldo
analítico y asegurando la mejor asignación de los escasos
recursos públicos entre aquellas opciones que presenten los
máximos niveles de rentabilidad social.
Dentro de este esquema, se concibe al proceso de preinversión,
inversión y operación, como el marco conceptual de referencia
4
Para más detalles, véase: MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para
racionalizar la inversión pública” y CERDAN, Ignacio, “Banco de
Proyectos: Su uso para análisis financiero, macroeconómico y de
programación del gasto de capital del sector público” (en Naciones Unidas,
DCTD, Programación y Administración de la Inversión Pública, 1990).
de un sistema operativo que se denomina SISTEMA
NACIONAL DE INVERSION PUBLICA (SINIP).
El objetivo fundamental del SINIP consiste en concretar las
opciones de proyectos más rentables desde el punto de vista
económico-social, según los lineamientos de la estrategia y
política de Gobierno.
La instrumentación de un SINIP debe orientarse hacia la
implementación de relaciones de interdependencia y
coordinación entre las entidades operativas, de nivel nacional,
regional y municipal (que operan en el sector), que conduzcan
esencialmente a la orientación y racionalización de la
capacidad de gestión sectorial a través de la transformación de
aquellas opciones de proyectos y medidas de políticas que
constituyan alternativas eficientes en función del costo de
oportunidad de los recursos públicos. La factibilidad de este
objetivo dependerá de las interrelaciones normalizadas que
pueden establecerse entre las entidades participantes de esta
acción transformadora de las distintas acciones o gestiones de
Gobierno
(proyectos
de
inversión,
cooperaciones
internacionales y medidas de política).
Al Sistema de Proyectos le corresponde promover, evaluar y
coordinar los programas que deben elaborarse como
consecuencia de la generación, formulación, selección,
aprobación, puesta en marcha, administración, seguimiento y
evaluación de los distintos proyectos que llevan a cabo las
instituciones del sector a nivel nacional, regional y municipal.
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Por lo tanto, abarca en su integridad el proceso de
“formulación-ejecución-puesta en marcha” y dado el carácter
dinámico del mismo, su función esencial consiste en
racionalizar el proceso, a fin de tener un flujo continuo de
proyectos con distintos grados de madurez, con el objetivo de
asignar recursos a las alternativas más rentables dentro del
marco de la estrategia y política económica y social de
Gobierno.
En otros términos, a través de la institucionalización del SINIP
se trata de evitar que las decisiones y acciones de
“formulación-ejecución-puesta en marcha” se desarrollen en
forma aislada a nivel de entidades inversoras, lo cual plantea
algunos inconvenientes, entre los que cabe mencionar:
•
•
•
Si no se programa la formulación de los proyectos,
resulta imposible programar la posterior ejecución y
puesta en marcha de los mismos, la cual en definitiva se
encontrará determinada por los proyectos formulados
disponibles;
Si no existen procedimientos metodológicos, normas e
informaciones uniformes para la formulación o
preparación de los distintos proyectos de Gobierno, la
selección de las mejores opciones sólo puede llegar a
tener vigencia en el ámbito interno de cada entidad y no
resulta factible su generalización para todo el sector
público.
La inexistencia de niveles de conducción y
coordinación del proceso de “formulación-ejecución-
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puesta en marcha” de proyectos, dificulta la vinculación
operativa entre diferentes entidades preocupadas por la
formulación, aprobación y operación de acciones de
Gobierno relacionadas y al mismo tiempo, imposibilita
la vinculación práctica entre el nivel operativo y el nivel
central.
En relación a lo expuesto, se observa la necesidad de extender
el proceso de programación de manera que el mismo parta
desde las primeras etapas de la formulación o preparación de
proyectos (preinversión) e incorpore a todas las entidades
gubernamentales (nacionales, regionales y municipales).
Asimismo, las necesidades de conducir y coordinar la gestión
de Gobierno requiere de manera imprescindible la presencia, en
cada nivel, de organismos que posean una visión integral del
proceso en sus respectivos sectores y ámbitos geográficos.
Estos organismos, con una visión no parcializada, deben tener
una dedicación exclusiva a labores de promoción,
coordinación, normalización metodológica y seguimiento de
las actividades de formulación o preparación de proyectos
(preinversión).
Sólo de esta manera el proceso de identificación, formulación,
evaluación y ejecución de proyectos podrá evolucionar a un
lugar de avanzada para poder alimentar a los niveles de
decisión y contribuir a aumentar la eficiencia del proceso de
gestión de Gobierno.
La concreción de los objetivos mencionados demanda,
paralelamente, la disponibilidad de una serie de apoyos de
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distinta naturaleza, que resultan esenciales para implementar un
eficiente proceso de “formulación-ejecución-operación”.
3.2. LA TRANSFORMACIÓN DE LAS IDEAS DE
PROYECTOS5
Dentro del SINIP se inserta la totalidad del proceso a través del
cual las distintas acciones del Estado van evolucionando, desde
que se identifican las ideas hasta que se ejecutan y se ponen en
operación.
Esa transformación de las ideas significa la utilización de
recursos (humanos, materiales, financieros, información, etc.)
que van agregando valor a las mismas, mientras éstas pasan de
la identificación a la formulación, evaluación ex antes,
ejecución y luego, a la puesta en marcha (operación).
Si bien este proceso de transformación adquiere en la práctica
matices distintivos para cada proyecto, es posible observar que
en todos los casos se dan algunas características que permiten
efectuar una cierta generalización del citado proceso de
transformación.
En otros términos, se podría asemejar esta acción
transformadora a una serie de procesos de producción, en cada
uno de los cuales estos proyectos y estas medidas de política
5
Para más detalles, véase: MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para
racionalizar la inversión pública” (en Naciones Unidas, DCTD,
Programación y Administración de la Inversión Pública, 1990).
van revelando sus potencialidades, lo que permite tomar
decisiones sobre profundizar los estudios, modificarlos,
postergarlos, abandonarlos o ejecutarlos y ponerlos en
operación.
De tal manera, la evolución del sector público implica una
adecuación de su actividad de gestión, en torno a la cual es de
fundamental importancia la eficiencia con que se encara ese
proceso de transformación. Esto determina la necesaria
presencia de un flujo permanente de proyectos y medidas de
política con distintos grados de elaboración, de manera que
continuamente se identifiquen, se formulen, se seleccionen y se
aprueben los proyectos y las políticas que presenten las
mayores rentabilidades sociales.
En ese proceso será posible encontrar proyectos y políticas que
son apenas ideas que requieren un largo proceso para madurar;
otros estarán en estudio a distintos niveles de profundidad;
otros se estarán formulando o diseñando en detalle para su
ejecución; otros habrán sido postergados, modificados o
abandonados; otros ya habrán sido ejecutados y finalmente,
otros habrán pasado a la puesta en marcha y operación y por
tanto, estarán generando los bienes o servicios a través de los
cuales se satisfacen necesidades de la comunidad. Por lo tanto,
en el proceso de transformación de las ideas de proyectos de
Gobierno, es posible – de manera genérica – identificar tres
ESTADOS sucesivos.
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Preinversión: Consiste en identificar ideas de proyectos,
formularlas, evaluarlas y seleccionar aquellas que sean las más
rentables desde el punto de vista económico social6. Es el
estado en el que se dan todos los elementos necesarios y
suficientes para la toma de decisiones de ejecución.
Gráfico Nº 2: Transformación de las Ideas de
Proyectos7
TRANSFORMACION DE LAS IDEAS DE PROYECTOS
Inversión: Consiste en la ejecución de los proyectos
seleccionados y priorizados en la preinversión.
ESTADO DE
PREINVERSION
Operación: Consiste en poner en funcionamiento los proyectos
de Gobierno y concretar los beneficios netos estimados en la
formulación.
IDEAS +
IDEAS +
INSUMOS
INSUMOS
PROCESO
FORMULACION
TERMINADA
ESTADO DE
INVERSION
FORMULACIONES +
FORMULACIONES +
INSUMOS
INSUMOS
PROCESO
EJECUCION
TERMINADA
ESTADO DE
OPERACIÓN
EJECUCIONES +
EJECUCIONES +
INSUMOS
INSUMOS
PROCESO
IMPACTO
SOCIOECONOMICO
Lic. Daniel Martin
3.3. EL CICLO DE LOS PROYECTOS
El proceso de transformación de las ideas de Proyectos y el
paso de los mismos durante sus vidas a través de los Estados de
Preinversión, Ejecución y Operación, conforma el Ciclo de los
Proyectos, durante el cual se plantean importantes
consideraciones tanto económicas como presupuestarias.
7
6
Ya sea por análisis costo-beneficio o por análisis costo-eficiencia.
MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para racionalizar la inversión
pública” (en Naciones Unidas, DCTD, Programación y Administración de
la Inversión Pública, 1990).
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Los Proyectos de Gobierno afectan los niveles de producción
de bienes o prestación de servicios, según el estado del ciclo de
transformación en que se encuentren. En primer término,
durante la Preinversión, no existen efectos de importancia
sobre oferta o demanda agregada de bienes o servicios.
Asimismo, durante la Ejecución (Inversión), tampoco existen
efectos de importancia sobre oferta o demanda agregada de
bienes o servicios8. Y finalmente, la Operación, dentro de las
interrelaciones del sistema económico, puede producir efectos
tanto a través de la demanda como de la oferta agregada.
Gráfico Nº 3: Efectos económicos durante el ciclo de los
proyectos9
EFECTOS DURANTE EL CICLO DE LOS PROYECTOS
Esta diferencia de efectos de los proyectos durante los estados
que alcanzan en su vida, es lo que da lugar a los conceptos de
período de maduración de la preinversión y de la ejecución o
inversión. El impacto de los Proyectos de Gobierno sobre la
disponibilidad de bienes y servicios se incrementa a medida
que se acercan al estado de operación.
8
Estos conceptos son aplicables cuando los proyectos son absolutamente
marginales, lo cual en Panamá no ocurre con todos los proyectos públicos.
Por el contrario, cuando se trata de proyectos de gran magnitud (por
ejemplo, la ampliación del Canal), los mismos pueden tener un gran
impacto sobre demanda y oferta agregadas.
PREINVERSION
INVERSION
OPERACION
ESTUDIOS
No existen mayores
Efectos sobre demanda
EJECUCION
Efectos sobre demanda
agregada
Tiempo para
Los estudios
Tiempo para
La ejecución
Tiempo para
La operación
Costos de
Preinversión
Costos de
Inversión
Maduración
FUNCIONAMIENTO
Efectos sobre demanda
Y oferta agregada
Costos y Beneficios
De Operación
Lic. Daniel Martin
Si a lo anterior se agrega que los recursos para la preparación o
formulación también son escasos, el costo social de mejorar,
postergar o rechazar ideas de proyectos de Gobierno será
menor si tal decisión se toma en las etapas más tempranas del
ciclo, con lo que se estará contribuyendo efectivamente al
logro de los objetivos de la política general de Gobierno y al
uso eficiente de recursos.
9
MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para racionalizar la inversión
pública” (en Naciones Unidas, DCTD, Programación y Administración de
la Inversión Pública, 1990).
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Los conceptos mencionados se deben tener en cuenta cuando se
solicita la asignación de recursos presupuestarios, o de
préstamos o donaciones, eliminando la posibilidad de presentar
como Proyectos separados, partes de un mismo Proyecto, que
sea indivisible o presentar en forma separada, los Proyectos que
al ser complementarios, se afectan mutuamente de manera
positiva, pues de lo contrario, no se aprovechan al máximo sus
capacidades de generación de beneficios o se abandonan
tardíamente Proyectos que son sustitutos.
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Documento 91
169
implícitamente recursos presupuestarios de varios ejercicios
(en especial, para la puesta en marcha de los Proyectos
aprobados). En consecuencia, tales decisiones sólo resultarán
en un uso eficiente de recursos presentes y futuros en la medida
en que se hayan destinado y aplicado racionalmente los fondos
para la preparación y formulación en los períodos
presupuestarios precedentes.
Gráfico Nº 4: Efectos Presupuestarios de los Proyectos
Públicos10
La existencia de un sistema estructurado que permita hacer el
seguimiento del ciclo completo de los Proyectos, es básico para
mejorar la toma de decisiones de asignación de recursos.
EFECTOS PRESUPUESTARIOS DE LOS PROYECTOS PUBLICOS
PRESUPUESTO AÑO 1
Por su parte, las distinciones efectuadas también presentan
importantes implicancias desde el punto de vista
presupuestario, ya que los presupuestos de los organismos del
sector público contienen asignaciones de fondos para labores
de funcionamiento y de inversión. En tal sentido, entre años
sucesivos, es posible que los Proyectos de Gobierno impliquen
el crecimiento de las erogaciones corrientes o de
funcionamiento. Como mínimo, las políticas de regulaciones
legales o de inversiones en capital humano se traducen –
normalmente – en el crecimiento gradual de esas erogaciones
corrientes del sector público, por cuanto implican la puesta en
marcha de mecanismos de control y verificación de
cumplimientos.
GASTOS
GASTOSDE
DE
FUNCIONAMIENTO
FUNCIONAMIENTO
(EROGACIONES
(EROGACIONES
CORRIENTES)
CORRIENTES)
INVERSION
INVERSIONEN
EN
NUEVOS
NUEVOSPROYECTOS
PROYECTOS
10
Sin embargo, es necesario puntualizar que las decisiones que se
toman para asignar el presupuesto entre Proyectos nuevos
adquieren especial trascendencia por el hecho de comprometer
GASTOS
GASTOSDE
DE
FUNCIONAMIENTO
FUNCIONAMIENTO
Erogaciones
Corrientes
Fijas
(EROGACIONES
(EROGACIONES
CORRIENTES)
CORRIENTES)
Ejecución
Terminada
INVERSION
INVERSIONDE
DE
ARRASTRE
ARRASTRE
Gastos de Preinversión
PRESUPUESTO AÑO 2
Proyectos
Para Ejecutar
Ejecución NO
Terminada
INVERSION
INVERSIONDE
DE
ARRASTRE
ARRASTRE
INVERSION
INVERSIONEN
EN
NUEVOS PROYECTOS
NUEVOS PROYECTOS
Selección
Lic. Daniel Martin
MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para racionalizar la inversión
pública” (en Naciones Unidas, DCTD, Programación y Administración de
la Inversión Pública, 1990).
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Gráfico Nº 5: Proceso gradual de compra de certidumbre11
Estas implicancias presupuestarias son de real importancia. En
la medida en que los Proyectos de Gobierno entran en
operación, normalmente se incrementan los gastos de
funcionamiento globales. Sin embargo, si como consecuencia
de la política fiscal se mantiene constante o se reduce el
presupuesto como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB),
la única alternativa de aumento de los montos presupuestarios
globales estará dada por el incremento del PIB, y esta variación
dependerá en gran parte de la rentabilidad de los proyectos que
la sociedad en su conjunto ejecute. De ello se desprende
claramente la necesidad de optimizar la asignación de los
recursos que canaliza el Estado, entre las opciones de mayor
rentabilidad.
En el Gráfico Nro 5 se expone la relación entre los beneficios y
los costos de la compra de certidumbre. Se supone que a
medida que se avanza en las etapas de la formulación de
proyectos, los beneficios por reducción de incertidumbre son
decrecientes y por el contrario, los costos son crecientes. De
esa manera, existirá una etapa de la formulación – dependiendo
del tipo y magnitud del proyecto de que se trate – en la cual los
beneficios se igualan con los costos y por ende, no resultará
rentable continuar profundizando los estudios del proyecto.
BENEFICIOS
COSTOS
COSTOS POR REDUCIR
INCERTIDUMBRE
DISEÑO
IDEA
BENEFICIOS POR REDUCIR
INCERTIDUMBRE
FACTIBILIDAD
A partir de los conceptos que surgen del proceso de
transformación de las ideas de Proyectos de Gobierno o Ciclo
de los Proyectos de Gobierno, es posible explicitar las distintas
ETAPAS por las que pasa cada proyecto, ya sea éste un
proyecto de inversión, una cooperación internacional no
reembolsable o una medida de política.
PROCESO GRADUAL DE COMPRA DE CERTIDUMBRE
PREFACTIBILIDAD
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PERFIL
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De este razonamiento surgen dos conclusiones de importancia.
En primer lugar, la necesidad de encarar los estudios con
gradualidad, respetando etapas de análisis y decisión. En
segundo término, que no todos los proyectos deben pasar por
todas las etapas de la formulación; ello dependerá de la
complejidad técnica, experiencia previa y magnitud de la
acción específica de que se trate.
11
MARTIN, Daniel, “Metodología para la evaluación de proyectos con
información limitada” (en Naciones Unidas, DCTD, Programación y
Administración de la Inversión Pública, 1990).
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El Gráfico 6 presenta las etapas sucesivas en el ciclo de los
proyectos, destacando las instancias de gestión de
financiamiento, tanto para las principales etapas de la
formulación, como para la ejecución propiamente dicha.
Gráfico Nº 6: Etapas en el Ciclo de los Proyectos de
Inversión12
ETAPAS EN EL CICLO DE LAS ACCIONES DE GOBIERNO
IDEA
IDEA
Por su parte, en el caso de los proyectos de inversión y de los
programas o proyectos de cooperación internacional no
reembolsable, el estado de preinversión comprende las etapas
de idea, perfil, prefactibilidad, factibilidad y negociación,
mientras que el estado de ejecución (inversión) abarca las
etapas de diseño y ejecución propiamente y el estado de
operación sólo comprende la etapa de funcionamiento.
ESPERA
ABANDONO
PERFIL
PERFIL
ABANDONO
ESPERA
EJECUCION
PREFACTIBILIDAD
PREFACTIBILIDAD
ABANDONO
ESPERA
EJECUCION
FACTIBILIDAD
FACTIBILIDAD
ABANDONO
ESPERA
NEGOCIACION
NEGOCIACION
ABANDONO
DISEÑO
DISEÑO
EJECUCION
EJECUCION
Esta correspondencia sustantiva entre las etapas de los
proyectos (ya sean financiados con fondos nacionales, con
préstamos externos o con recursos internacionales no
reembolsables), hace factible la posterior integración
conceptual a nivel del SINIP.
Para estos efectos, se consideran los conceptos que se detallan
a continuación.
OPERACION
OPERACION
ABANDONO
ABANDONO
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3.4. ESTADO DE PREINVERSIÓN
En el estado de preinversión se formula, prepara y evalúa el
proyecto de manera de obtener de él, el máximo excedente
económico a lo largo de su vida útil, realizando para ello los
estudios de mercado, técnicos, económicos, financieros y otros,
que aseguren la existencia de una alternativa que permita
maximizar los beneficios y minimizar los costos, obteniendo
así los máximos niveles de rentabilidad social.
12
MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para racionalizar la inversión
pública” (en Naciones Unidas, DCTD, Programación y Administración de
la Inversión Pública, 1990).
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La importancia del estado de preinversión radica en que el
mismo permite al sector público programar sus acciones de
inversión en la justa medida de sus posibilidades de
financiamiento. Esta programación de la inversión deberá ser
entendida como: hacer un uso eficiente de los recursos públicos
asignados a esta actividad, para lo cual, necesariamente, tiene
que abarcar todas las fases del proceso de inversión pública.
dirección que se imprima a las actividades de preinversión,
inversión y operación.
La selección de los mejores proyectos de inversión, es decir,
los de mayor bondad relativa y hacia los cuales deben
destinarse preferentemente los recursos disponibles, constituye
un proceso que sigue etapas secuenciales.
Estas etapas son:
La importancia de estos razonamientos reside en que se estén
operando “hoy” los proyectos, cuya operación estuvo
determinada por la eficiencia con que se programó y ejecutó la
inversión “ayer” y ésta a su vez, quedó condicionada por la
eficiencia con que se programó y ejecutó la preinversión
“anteayer”13. Dicho de otra forma, así como la inversión de
hoy está condicionada por la preinversión y la negociación de
financiamiento que se realizó en el pasado, la inversión del
futuro está absolutamente condicionada por la preinversión y
negociación de financiamiento que se haga en el presente.
De la misma manera, la orientación, nivel, composición y
calidad de la futura inversión estará determinada por la
•
•
•
•
•
Identificación y análisis de la idea del proyecto
Estudio al nivel de perfil
Estudio al nivel de prefactibilidad
Estudio al nivel de factibilidad
Diseño
Cada etapa busca reproducir el ciclo de vida del proyecto, de
manera que a medida que se avanza en las etapas, los estudios
van tomando mayor profundidad y se va reduciendo la
incertidumbre, respecto a los beneficios netos esperados. La
secuencia iterativa entonces tiene por justificación el evitar
elevados costos de estudios y poder desechar ya en las primeras
etapas los proyectos que no son adecuados.
13
MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para la administración de las
Inversiones Públicas”, en Naciones Unidas, Departamento de Cooperación
Técnica para el Desarrollo, “Administración de la Inversión Pública”, 1989.
Véase también “Inversión Pública, Eficiencia y Equidad”, Ministerio
dePlanificación y Cooperación de Chile, 1992 y los documentos del
proyecto de cooperación CHI/79/004, en cuyo marco se diseñaron y se
pusieron en funcionamiento el Banco de Proyectos de Chile y varios otros
instrumentos de la preinversión.
Cada etapa se presenta en forma de un informe respectivo, cuyo
objetivo fundamental es presentar los elementos que
intervienen orientados claramente a la toma de decisión de
abandonar la idea o proseguirla.
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Los informes por lo general deben contener los siguientes
aspectos:
Diagnóstico, que consiste en una descripción cifrada del
problema que da origen a la idea de proyecto; aclara por qué el
proyecto planteado viene a solucionarlo parcial o totalmente.
Es una justificación del proyecto como idea.
Metodología de evaluación, que indica paso a paso cómo se
calcularán los beneficios netos del proyecto; ello implica –
entre otros aspectos – definir la situación base o “situación sin
proyecto” contra la “situación con proyecto”, es decir, qué
ocurrirá en el horizonte de evaluación si no se realiza el
proyecto.14 También implica establecer la separabilidad del
conjunto de actividades que representa el proyecto.
Análisis de factibilidad, que persigue determinar claramente
los beneficios netos esperados del proyecto, así como también
los costos del mismo, en una escala de tiempo, esto se obtendrá
del análisis de los aspectos de mercado, tecnológicos,
administrativos, legales y financieros del proyecto.
Evaluación propiamente tal, que valora los beneficios netos
del proyecto y conduce a conclusiones específicas sobre el
asunto, de modo que la decisión que se tome sea clara respecto
a sus limitaciones y riesgos.
14
Es necesario aclarar que la “situación sin proyecto” no es la situación
vigente actualmente, sino la situación que existirá en el futuro en la
alternativa de no ejecución del proyecto que se está estudiando.
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3.4.1. Etapa de Idea
En esta etapa se identifica la necesidad insatisfecha o problema
a resolver, el conjunto de posibles beneficios, beneficiarios y
localización geográfica y los objetivos que en relación con esos
beneficios se espera alcanzar con el proyecto.
Asimismo, es importante en esta etapa identificar el subprograma y el programa en los cuales se inserta el proyecto que
se está incorporando. Para ello se deberán analizar las
relaciones que pudieran existir entre el nuevo proyecto y los
objetivos programáticos ya definidos sectorialmente para la
Gestión del Gobierno y además, las relaciones
(complementariedad o sustituibilidad) entre el nuevo proyecto
y otros proyectos que ya se hayan definido para los subprogramas y programas existentes.
En esta primera etapa es crucial emitir un buen diagnóstico, de
modo que la generación de una idea de proyecto de inversión
surja como consecuencia clara de necesidades insatisfechas, de
política generales, un plan de desarrollo, de la existencia de
otros proyectos en estudios o en ejecución que requieran de la
complementación mediante acciones en campos distintos. En
el planteamiento y análisis del problema corresponde definir la
necesidad que se pretende satisfacer estableciendo su magnitud
y señalar a quienes afectan las diferencias detectadas.
Se requiere indicar los criterios que han permitido identificar la
existencia del problema, verificando la confiabilidad
y
pertinencia de la información utilizada. De tal análisis surgirá
la especificación precisa del bien que se desea construir o el
servicio que se pretende dar. Asimismo, en esta etapa
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corresponde identificar todas las alternativas de solución del
problema previamente detectado.
Respecto de la idea de proyecto definida en una primera
instancia, el análisis deberá servir para adoptar la decisión de
abandonar, postergar su estudio o profundizarla, pasando a la
siguiente etapa.
3.4.2. Etapa de Perfil
En esta etapa se incorpora información adicional y se precisa
aquella proveniente del nivel anterior. La información adicional
debe referirse a: cuantificación preliminar del mercado
(beneficios y beneficiarios potenciales) y dimensionamiento
preliminar del proyecto que se está planteando; un análisis
preliminar de alternativas técnicas para el proyecto bajo estudio
(alternativas de soluciones legales, alternativas de regulaciones,
alternativas de mecanismos de promoción, etc.); una
estimación de costos para el proyecto, etc. En base a la
información anterior se debe hacer una evaluación preliminar
de las distintas alternativas planteadas.
En otros términos, en esta etapa corresponde estudiar todos los
antecedentes que permitan formar un juicio respecto de la
conveniencia y factibilidad técnico económica de llevar a cabo
la idea de proyecto. El énfasis está en identificar los beneficios
y costos pertinentes, sin incurrir en mayores costos en recursos
financieros y humanos para medirlos y valorarlos.
La elaboración del perfil debe incluir un análisis preliminar de
los aspectos técnicos, de los estudios de mercado y los de
evaluación. Para su realización se utilizarán cifras estimativas
que incluyan cuando corresponda, una aproximación gruesa a
los costos y beneficios. Este análisis permitirá elaborar el
perfil de proyecto y deberá considerar un mínimo de elementos,
para evitar el rechazo del proyecto a causa de la carencia o
poca precisión de la información aportada.
En la etapa de perfil se usan los datos disponibles y
eventualmente se generan algunos otros a partir de estudios
preliminares, pero, en general, no se incurre en mayores costos
en crear o generar datos nuevos.
En la evaluación se deben identificar y explicar los beneficios y
costos del proyecto, para lo cual se requiere definir la situación
“sin proyecto”, es decir, prever qué sucedería en el horizonte
de evaluación si éste no se ejecutara. El perfil debe incluir una
primera evaluación de rentabilidad del proyecto.
El perfil permite en primer lugar, analizar la viabilidad técnica
de las distintas alternativas propuestas, descartando aquellas
que no son factibles técnicamente.
En los proyectos que involucran inversiones pequeñas y cuyo
perfil muestra la conveniencia de su implementación, cabe
avanzar de inmediato al diseño o anteproyecto de ingeniería de
detalle, sin pasar por las otras etapas.
Dependiendo del resultado del estudio, luego del perfil será
posible adoptar algunas de las siguientes decisiones:
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•
Profundizar el estudio en los aspectos del proyecto que lo
requieran. Para facilitar esta profundización conviene
formular claramente los términos de referencia de tales
estudios.
•
Ejecutar el proyecto con los antecedentes disponibles en
esta etapa, siempre que se haya llegado a un grado
aceptable de certidumbre respecto de la conveniencia de
materializarlo.
•
Abandonar definitivamente la idea.
•
Postergar la ejecución del proyecto.
3.4.3. Etapa de Prefactibilidad
En esta etapa se precisa con mayor detalle la información
proveniente del Perfil y se incorporan datos adicionales para
permitir descartar ciertas alternativas y perfeccionar las
restantes. Con ese conjunto de alternativas se harán
evaluaciones económicas y técnicas con el propósito de
establecer aquellas que aparecen como más promisorias y que
merecen un estudio con mayor profundidad y descartar las
restantes. En esta etapa – dependiendo del proyecto – se podrá
incluir un estudio de rentabilidad social, teniendo en cuenta los
costos y beneficios sociales. En el caso que no se puedan
cuantificar los beneficios sociales, lo más probable es que solo
pueda realizarse un análisis de costo eficiencia, comparando – a
igualdad de efectos o beneficios – los costos de las distintas
alternativas y eligiendo aquella de mínimo costo en valores
actualizados.
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El énfasis en esta etapa es medir los beneficios y costos
identificados en la etapa de perfil. Es necesario estudiar con
especial atención los aspectos de mercado, la tecnología, el
tamaño, la localización y las condiciones de orden institucional
y legal relevantes para el proyecto.
Conviene plantear el análisis en términos puramente técnicos,
para después seguir con los económicos. Ambos análisis
permiten calificar las alternativas u opciones del proyecto y
como consecuencia de ello, elegir la que resulte más
conveniente con relación a las condiciones existentes.
La realización del estudio de mercado es la base para estimar
los ingresos que generará el proyecto. Procede aquí un análisis
de demanda, o sea, proyectar cuánto será la demanda del bien o
servicio que el proyecto proveerá, otro de oferta para conocer
la cantidad ofrecida por los demás oferentes y un tercer
análisis, de las condiciones de precio y comercialización.
El análisis tecnológico, incluye las variables equipos, materia
primas, procesos y servicios tecnológicos, u otros, permite
determinar los costos asociados al proyecto. Entre estos
sobresalen los costos de inversión y capital de trabajo.
Conviene poner énfasis en el hecho que las variables de la
tecnología aplicada al proyecto se interrelacionan, de modo
que, optar por un proceso o un equipo particular exige disponer
de servicio técnico y de los insumos apropiados.
Respecto de los elementos condicionantes del tamaño y
localización del proyecto cabe señalar, entre otros,
naturaleza (construir, reponer, ampliar o rehabilitar),
enumeración y localización de los insumos, de los centros
la
su
la
de
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distribución y consumo y los efectos del proyecto sobre el
medio ambiente.
Los aspectos institucionales y legales afectan también a la
naturaleza del proyecto. Mediante el análisis administrativo
legal es posible determinar los costos fijos asociados a la
operación del proyecto. En su elaboración conviene determinar
la organización que se dará a los factores que lo constituyen,
poniendo énfasis en las características del personal y en el
esquema organizacional pertinente.
Asimismo, es
recomendable estudiar las características jurídicas de la unidad
de gestión que manejará el proyecto y también la legislación
vigente aplicable al proyecto, en temas específicos como por
ejemplo, en materia de contaminación ambiental y eliminación
de desechos.
Los análisis anteriormente señalados son interdependientes
entre sí: uno condiciona al otro y viceversa. Una vez
determinados, permiten efectuar estimaciones de los montos de
inversión, costos de operación y de los ingresos que generaría
el proyecto durante su vida útil. Con tales antecedentes se lo
evalúa desde un punto de vista económico, determinando así la
rentabilidad de cada una de las alternativas seleccionadas en la
etapa de perfil. Se establece así cuáles merecen un estudio más
profundo y cuáles se descartan.
Conviene sensibilizar los resultados de la evaluación,
especialmente respecto de las variables que inciden
directamente en la rentabilidad de las alternativas consideradas
más favorables.
Según los resultados de la evaluación del proyecto, en esta
etapa se recomienda ejecutar el proyecto, postergarlo,
abandonarlo definitivamente o continuar su estudio. En este
último caso, se debe hacer explícitos todos los aspectos que se
estima conveniente abordar en la etapa de factibilidad.
3.4.4. Etapa de Factibilidad
El objetivo consiste en perfeccionar la alternativa que haya
resultado con mayor rentabilidad social o con mayor nivel de
eficiencia en la etapa de Prefactibilidad, reduciendo el rango de
incertidumbre del mismo a límites aceptables. En esta etapa ya
se trabaja con una sola alternativa para enfrentar determinados
problemas económicos o sociales, etc. El propósito
fundamental de esta etapa consiste en llegar a optimizar la
alternativa seleccionada, de manera de asegurar la viabilidad y
que la misma pueda lograr la máxima rentabilidad social o el
máximo nivel de eficiencia.
El estudio de factibilidad debe enfocarse hacia el examen
detallado y preciso de la alternativa que se ha considerado más
viable en la etapa anterior; es decir, poner el esfuerzo en medir
y valorar en la forma más precisa posible sus beneficios y
costos. Dado que para ello se requiere utilizar bastantes
recursos, los proyectos que llegan a esta etapa son sólo aquellos
sobre los que no hay dudas acerca de su rentabilidad positiva.
Se debe profundizar el análisis y el estudio de las variables que
inciden en el proyecto y además minimizar la variación
esperada de sus costos y beneficios. Como se piensa llevarlos a
cabo, en esta etapa toman importancia los flujos financieros y
la programación de las obras.
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Una vez que el proyecto ha sido caracterizado y definido, debe
ser optimizado. Por optimización se entiende la inclusión de
todos los aspectos relacionados con la obra física (tamaño,
localización), con el programa de desembolsos de inversión
(momento óptimo) y con la organización adecuada para la
construcción, puesta en marcha y operación del proyecto.
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El informe de factibilidad es la culminación de la formulación
de un proyecto y constituye la base de la decisión respecto a su
ejecución. Sirve a quienes promueven el proyecto, a las
instituciones financieras y a los responsables de la
implementación económica global, regional y sectorial.
3.5. ESTADO DE INVERSIÓN
En relación con los aspectos referidos a la obra física cabe
mencionar el proceso de producción, los tipos de insumos y la
tecnología que se empleará, distancia desde los centros de
abastecimientos de insumos y hacia los de consumo, etc.
En la determinación del calendario de desembolsos para la
inversión, hay que considerar factores tales como las
condiciones financieras y de los mercados de capitales, tanto
interno como externo, el anteproyecto de ingeniería, la
disponibilidad de equipos y posibilidades de obtenerlos, las
obras auxiliares y complementarias, el efecto de dificultades
técnicas, el entrenamiento del personal de operación y de
mantenimiento y las etapas parciales de puesta en servicio.
El análisis de la organización que se requiere crear para la
implementación del proyecto debe considerar factores como el
tamaño de la obra física, la capacidad empresarial y financiera
del inversionista, el nivel técnico y administrativo que su
operación requiere y las fuentes y los plazos para el
financiamiento.
Con la etapa de factibilidad finaliza el proceso de
aproximaciones sucesivas en la formulación y preparación de
proyectos, proceso en el cual tiene importancia significativa la
secuencia de afinamiento y análisis de la información.
En este estado se realizan todas las acciones tendientes a
ejecutar físicamente el proyecto o programa tal como fue
especificado en la preinversión, a fin de concretar los
beneficios netos estimados en la misma. En este estado esta
conformado por las etapas de diseño y ejecución.
3.5.1. Etapa de Diseño
Elaborar el diseño, ajustar detalles finales previos a la
ejecución de los proyectos.
En esta etapa se requiere elaborar la configuración de las
características de arquitectura y de ingeniería, ajustar detalles
finales previos a la ejecución tales como disponibilidad y
características del terreno o áreas de influencia con el objeto de
reducir los riesgos inherentes a todo proyecto de inversión.
Aún en esta etapa puede tomarse la decisión de abandonar el
proyecto por diseño no viable o continuar el mismo.
3.5.2. Etapa de Ejecución
Comprende todas las acciones tendientes a ejecutar el proyecto
y también las actividades necesarias para poder llegar a la
puesta en marcha.
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Hay algunos autores que identifican la “Preparación para la
Ejecución”, como una etapa adicioinal dentro del estado de
Inversión. Esta etapa abarca la preparación de la
documentación licitatoria, la negociación del financiamiento, la
obtención de la no objeción de los organismos financieros, el
llamado a licitación, análisis de propuestas, adjudicación, firma
de contrato y emisión de la orden de inicio de los trabajos.
Otros autores prefieren incluir estas tareas dentro de la misma
etapa de Ejecución.
De todas maneras, es importante tener presente que el paso del
diseño a la ejecución no es automático, sino que normalmente
requiere una gran cantidad de trabajos. Estas actividades –
dependiendo del marco legal e institucional que las regula –
pueden requerir tiempos realmente prolongados. Las
aprobaciones internas de la propia administración pública,
como así también los procesos de no objeción por los
organismos financieros internacionales, pueden estar
implicando que esta etapa de “Preparación para la Ejecución”
requiera varios meses para ser cubierta.
3.6. ESTADO DE OPERACIÓN O FUNCIONAMIENTO
En este estado hay una sola Etapa de Operación que abarca las
actividades de puesta en operación del proyecto, con el
propósito de iniciar la generación de los beneficios que fueron
estimados en la Preinversión.
El Estado de Funcionamiento comienza con la puesta en
marcha del proyecto y es a partir de este momento, que se
empieza a percibir en forma efectiva los costos y beneficios
proyectados en la etapa de preinversión. Es decir, que durante
el estado de operación, se alcanzan los objetivos trazados en
cuanto a la solución del problema u oportunidad planteados
durante la preinversión.
Es importante destacar que algunas veces los proyectos de
inversión son sometidos a lo que se conoce como etapas de
seguimiento y evaluación ex post, esto se hace con el fin de
controlar el proceso y retroalimentarse de la experiencia
ganada de manera que para próximas iniciativas se rectifique o
mejoren los procesos.
En la etapa de seguimiento, se controla ciertas variables claves
del proyecto, que permiten verificar que efectivamente estén
siguiendo el rumbo o comportamiento esperado. Si se detectan
desviaciones que puedan poner en peligro los resultados del
proyecto, se podrán tomar a tiempo las acciones que
correspondan.
La etapa de evaluación ex post permite verificar el grado de
cumplimiento de los objetivos que tenía trazado el proyecto,
comparando los resultados o metas esperadas con las efectivas.
Este tipo de evaluación resulta de gran utilidad para evaluar
determinadas políticas o acciones, permitiendo además, la
prevención de errores en la identificación, preparación y
evaluación de futuros proyectos.
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4. CAPÍTULO 3: LOS ENFOQUES POR CAPÍTULOS Y POR ETAPAS
4.1. EL ENFOQUE POR CAPÍTULOS
Gráfico Nº 7: Aspectos a considerar en la Fase de
Preinversión15
En términos generales, la formulación de un proyecto de
inversión es un proceso de análisis y reflexión conciente sobre
los problemas o las oportunidades que dan lugar a una idea de
proyecto, y sobre todos los aspectos que – en base a un análisis
detallado de simulación – van a afectar y determinar los costos
y los beneficios del mismo.
FASE DE PREINVERSION
OBJETIVO: Encontrar la forma más adecuada para satisfacer una necesidad social
• Cuál es el problema o la necesidad a satisfacer?
• Cuáles son las formas alternativas de solución ?
• Qué servicios deben prestarse o qué productos deben
producirse ?
• Qué cantidad de servicios deben prestarse o qué cantidad
de productos deben producirse ?
• Se generan costos y beneficios privados o sociales ?
• Se puede cobrar un precio o una tarifa ? Cuánto ? Cómo ?
En este proceso de análisis, el formulador de un proyecto trata
de responderse una serie de interrogantes que se relacionan con
el tamaño del mercado o de la población a atender, el tamaño
del proyecto, la localización del mismo, el proceso técnico y
tecnológico que el proyecto implica, las inversiones necesarias,
los costos iniciales y los costos posteriores de operación y
mantenimiento, los bienes y servicios a producir, la estimación
de los posibles precios de venta o la estimación de los valores
sociales correspondientes, las formas de organización para la
ejecución y la operación, las modalidades de financiamiento,
los factores de riesgo y finalmente, la rentabilidad potencial del
proyecto y el consecuente análisis de sensibilidad.
Se pueden distinguir seis aspectos de la preparación de
proyectos, que deben estudiarse detenidamente en cada caso.
No todos son igualmente aplicables a todos los proyectos y
algunos pueden serlo sólo un tanto indirectamente a los
proyectos de cada sector específico, pero todos deben tenerse
en cuenta.
Estudio de mercado de los
productos o servicios del
proyecto
•Estimación de la
Inversión y de los
costos operativos
del proyecto
•Cómo se producen los bienes o cómo se deben prestar los
servicios ?
Estudio Tecnológico
•Estimación de los
costos financieros
del proyecto
• Qué insumos son necesarios ?
• Dónde estan localizados esos insumos ?
• Son suficientes ?
• Cuándo se requieren ?
Estudio de mercado de los
insumos del proyecto
•Estimación de los
beneficios del
proyecto
• Dónde se localizará el proyecto ?
Análisis de Localización
•Cómo se ejecutará el proyecto ? Cómo funcionará el
proyecto ? Cómo se organizará ?
Análisis de Organización
• Cómo se financiará la construcción del proyecto ?
• Cómo se financiará el funcionamiento del proyecto ?
Análisis Financiero
•Es el proyecto
rentable ? Es más
rentable que otros
proyectos ?
Lic. Daniel Martin
15
MARTIN, Daniel, “Sistema de Evaluación y Seguimiento de Proyectos
Agrícolas”, Secretaría de Agricultura y Ganadería, Gobierno de Honduras.
Contrato celebrado entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y
Econosul Consultora SRL (2002)
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4.1.1. Estudio del mercado
El estudio del mercado se orienta – básicamente – a analizar los
aspectos que configuran las condiciones de la potencial
demanda y oferta de los productos o servicios a entregar por el
proyecto. Ya sea que se trate de un producto o servicio
comercial (donde existe la exteriorización de la disponibilidad
a pagar por los consumidores y por lo tanto, existen precios de
mercado), o de bienes o servicios sociales (donde no existe esa
exteriorización de la disposición a pagar por los consumidores
y por lo tanto, no existen precios de mercado) el estudio de
mercado se orienta a estimar la demanda existente, identificar
las formas alternativas que existen para atender la demanda
actual y dimensionar adecuadamente la porción de la demanda
que podría ser atendida por el proyecto bajo estudio. Con este
análisis de demanda y oferta, se trata de estimar los precios de
mercado o el valor social de los productos o servicios que
producirá el proyecto.
En este estudio de mercado también deben analizarse los
aspectos comerciales del proyecto, abarcando las medidas que
se adoptarán para la comercialización de los productos
obtenidos y el suministro de los materiales y servicios
necesarios para ejecutar y explotar el proyecto. Evidentemente,
la importancia de los aspectos de comercialización dependerá
de la tipología de proyectos que se esté analizando. Debe
prestarse atención a los canales de distribución previstos para
los productos de los proyectos y a la eficiencia de los canales
de comercialización. En realidad, algunos proyectos pueden ser
simplemente proyectos de comercialización destinados
exclusivamente a mejorar ese proceso. Desde el punto de vista
de los insumos, también deben adoptarse medidas apropiadas
para que los involucrados en los proyectos puedan obtener los
suministros, si se quiere que adopten nuevas tecnologías o
nuevos métodos. Los aspectos comerciales de un proyecto
pueden incluir también medidas para la adquisición de equipo y
materiales y para la celebración de licitaciones públicas cuando
haya que realizar obras de construcción importantes.
4.1.2. Aspectos técnicos
El análisis técnico se ocupa de los insumos y productos de
bienes y servicios físicos. Indudablemente, es muy importante,
y el marco del proyecto debe estar lo suficientemente bien
definido para que ese análisis sea completo y preciso. Contar
con buen personal técnico es esencial para esta tarea, pero ese
personal no podrá trabajar con eficiencia si no se le da el
tiempo suficiente o no encuentra una cooperación comprensiva
y una supervisión inteligente por parte de los funcionarios del
nivel de decisión.
Cuando se habla de los aspectos técnicos, no solamente se está
pensando en los temas de ingeniería respecto de la construcción
de una carretera, o una central de generación de energía, o la
forma de conducción de agua potable desde la planta hasta las
poblaciones a abastecer. Esto también abarca otros aspectos, en
especial con relación a los proyectos de tipo social.
Los proyectos de educación de adultos, los proyectos de
nutrición infantil, los proyectos de red de oportunidades
(entrega de subsidios mensuales directos, contra el
cumplimiento de obligaciones educativas o controles de salud)
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Fecha de emisión:
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y varios otros tipos de proyectos sociales, requieren un análisis
técnico en profundidad, muchas veces de un nivel más
complejo que el de una obra física. Después de ubicar el grupo
objetivo (análisis de localización), será necesario diseñar – en
el estudio técnico – cómo se va a hacer para llegar con la
educación, con la nutrición o con los subsidios directos, qué
personal se requerirá, qué equipamiento será necesario, cómo
se obtendrán los libros y el material didáctico, cómo se
obtendrán los alimentos, cómo se apoyará el programa de
subsidios con la prestación de los servicios médicos y
educativos, cómo serán los controles, etc.
Todos estos aspectos relativos al diseño de un proyecto social,
son muchas veces más complejos que los aspectos técnicos de
un proyecto de infraestructura o productivo. El problema es que
en varias ocasiones, no se les presta la adecuada atención al
estudio de estos aspectos técnicos de los proyectos sociales.
4.1.3. Análisis de localización
Se dice que el mercado, los aspectos técnicos y el estudio de
localización, constituyen el triángulo básico sobre el cual se
asienta todo el resto del proceso de formulación de los
proyectos. Son estos tres aspectos los que determinan la
factibilidad técnica y el tamaño del proyecto, mientras que los
aspectos restantes están más orientados hacia la optimización
de la concepción del proyecto.
El análisis de localización se refiere – básicamente – a los
estudios necesarios para determinar dónde conviene ubicar el
proyecto, si el mismo debería estar más cerca de los insumos o
de la disponibilidad de los recursos, o si el proyecto debería
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Documento 91
169
estar más cerca del mercado a abastecer. Dentro de estos
estudios, juega un papel muy importante la tipología – o
aspectos técnicos – del proyecto, para determinar si la materia
prima pierde o gana peso durante el proceso de fabricación y
por lo tanto, si el diferencial de costos de transporte constituye
una ventaja comparativa sufiente como para condicionar la
localización del proyecto. Además, también se deben analizar
otros temas, como la disponibilidad de recursos (energía
eléctrica, agua, etc.) y la disponibilidad de recursos humanos en
cantidad y calidad suficientes para atender las necesidades del
proyecto. También se analizan otros aspectos que pueden estar
determinando la conveniencia de una localización específica,
como los temas impositivos, la existencia de tratados
internacionales que signfician ventajas comparativas para
ciertas localizaciones, etc.
4.1.4. Aspectos directivos y administrativos
La gestión y la administración son muy difíciles de evaluar,
pero pueden ser la clave del éxito o el fracaso de un proyecto.
En casi todos los sectores es preciso ocuparse de dos niveles.
Por una parte, la capacidad del personal del proyecto para
administrar actividades del sector público, tan importantes
como un proyecto hidráulico, un proyecto de curricula
educativa, un proyecto de hospital o centro de salud, una
carretera, etc., incluidas las medidas necesarias para formar el
personal que sea necesario. Por otra, es necesario saber si los
beneficiarios de esos proyectos tendrán la oportunidad de apreender las nuevas técnicas de administración que necesitan para
adoptar nuevas prácticas o métodos. Evidentemente, ambas
clases de conocimientos de administración sólo pueden
evaluarse subjetivamente; pero si no se presta una atención
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Documento 91
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cuidadosa a la formulación del juicio más exacto posible, las
posibilidades de adoptar una decisión ajustada a la realidad en
relación con un proyecto propuesto serán muy reducidas. Al
examinar los aspectos directivos y administrativos de un
proyecto, no sólo interesa saber si los problemas directivos y
administrativos se resolverán en su día, sino también evaluar de
forma ajustada a la realidad la rapidez con que se resolverán,
ya que la aportación de inversiones para crear nueva riqueza es
muy sensible a los retrasos de la ejecución.
4.1.5. Aspectos institucionales
Relación estrecha con los aspectos directivos y administrativos
guardan los aspectos organizativos. Podría decirse incluso, que
todos esos aspectos son parte de un juicio único e indivisible
sobre el grado en que podrá ejecutarse satisfactoriamente un
proyecto. Al desgajar los aspectos organizativos, se pretende
centrar la atención en las relaciones existentes entre la
administración del proyecto y otras partes del gobierno. ¿Están
claramente vinculadas la autoridad y la responsabilidad? ¿Se
han adoptado amplias medidas para recoger información puesta
al día sobre la marcha del proyecto? ¿Se han adoptado medidas
para la formación profesional? ¿Pueden hacerse rápidamente
los desembolsos? Si no se prevén adecuadamente esas medidas
organizativas, incluso el mejor personal directivo o
administrador fracasará.
Por último, hay dos clases de aspectos del análisis de proyectos
que son también de una gran importancia: los financieros y los
económicos.
4.1.6. Aspectos financieros
Los aspectos financieros consisten en analizar cómo se cubrirán
las necesidades de fondos del proyecto bajo estudio y saber
además, si el proyecto tendrá o no una aceptable capacidad
financiera para enfrentar los compromisos que sean asumidos.
En el caso de los proyectos privados, una vez que se consideran
los flujos de ingresos y egresos a generar por un proyecto, el
paso siguiente consiste en el análisis financiero, tratando de
identificar cómo se cubrirán las brechas existentes entre esos
ingresos y gastos. De aquí se desprende el análisis de
modalidad de financiamiento (recursos propios, recursos
prestados, aumentos de capital y emisión de acciones, etc.).
En el caso de los proyectos públicos, es necesario distinguir
entre los proyectos que producen bienes o servicios que serán
vendidos en el mercado (cuando existe una exteriorización de
la disponibilidad a pagar de parte de los consumidores) y
aquellos otros cuyos bienes o servicios no serán vendidos en un
mercado.
En ambos casos corresponde realizar el análisis de costos y
beneficios sociales del proyecto y como paso siguiente, hacer el
análisis de la capacidad de financiamiento del proyecto. Tratar
de identificar si el proyecto bajo estudio va a generar ingresos
financieros o no. De esta forma, se trata de identificar y medir
el impacto que cada proyecto tendrá sobre la caja fiscal del
Gobierno, no solamente durante su ejecución, sino también
durante el funcionamiento.
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Muchas veces se piensa que los proyectos públicos – y en
especial, cuando son proyectos de impacto social – sólo deben
pasar por la etapa del análisis de costos y beneficios sociales.
Sin embargo, es recomendable que todos los proyectos
públicos también tengan un análisis financiero, a efectos de
identificar y dimensionar adecuadamente el impacto de los
proyectos sobre los agregados macro-fiscales del Gobierno.
4.1.7. Aspectos económicos
El análisis económico se orienta a determinar si el proyecto
puede contribuir de forma importante al desarrollo de la
economía en su conjunto y si su aportación puede ser
suficientemente grande para justificar la utilización de los
recursos escasos que serán necesarios.
En este caso, nos estamos refiriendo al análisis de costos y
beneficios sociales, tratando de medir el impacto que el
proyecto tendrá sobre variables económicas y sociales de la
comunidad nacional o de grupos más reducidos de la
población. Este es el tema que se mencionaba en el título
anterior, tratando de diferenciar el análisis financiero del
análisis económico/social de los proyectos.
Un proyecto puede ser altamente rentable desde el punto de
vista económico/social y sin embargo, no tener ninguna
rentabilidad desde el punto de vista financiero. Tal es el caso
de la mayor parte de los proyectos sociales que ejecuta el
Gobierno. Sin embargo, siempre es recomendable que se
realicen los dos análisis, para identificar correctamente los
costos recurrentes o impactos futuros de los proyectos sobre el
equilibrio macro fiscal.
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169
4.2. EL ENFOQUE POR ETAPAS
Tal como se mencionó anteriormente, existe la conveniencia de
enfrentar la formulación de los proyectos, de una manera
gradual, a través de etapas sucesivas de reducción de
incertibumbre. Dependiendo del tamaño del proyecto y de los
aspectos técnicos involucrados, puede ser muy conveniente y
recomendable que la formulación se focalice primero en un
nivel de perfil y que, según los resultados que se alcancen, se
decida luego pasar a etapas más profundas de estudio, como
una prefactibilidad o una factibilidad.
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Gráfico Nº 8: Relación entre Etapas y Capítulos de los
estudios de preinversión16
FASE DE PREINVERSION
Capítulos y Etapas
PERFIL
PREFACTIBILIDAD
FACTIBILIDAD
Por lo tanto, el enfoque de la preinversión por etapas, no
consiste en una visión contrapuesta con el enfoque por
capítulos del estudio (análisis del mercado, aspectos técnicos,
localización, aspectos directivos y administrativos, temas
institucionales, análisis financiero y económico). En cada etapa
de la preinversión se incluye el análisis de todos los temas,
aunque con diferentes niveles de profundidad y detalle.
Estudio de Mercado-Productos
Asi, por ejemplo, en la etapa del perfil, el estudio de mercado
se basará en información indirecta, disponible a través de
publicaciones estadísticas, o en estimaciones muy preliminares.
En cambio, en una factibilidad, el estudio se deberá
fundamentar con información directa, con encuestas, con
contactos directos con los consumidores potenciales o la
población a atender.
Estudio Tecnológico
Estudio de Mercado-Insumos
Análisis de Localización
Análisis de Organización
Análisis Financiero
Análisis de Inversiones
Análisis de Costos Operativos
Análisis de Ingresos
Análisis de Rentabilidad
Lic. Daniel Martin
Cuando se termina una etapa de estudio, los resultados de la
misma brindarán los elementos de juicio necesarios para
decidir el paso a una etapa más profunda. En cada etapa se irán
mejorando los estudios y también se irán identificando los
elementos críticos que potencialmente puedan llegar a afectar
la viabilidad y la rentabilidad del proyecto bajo análisis.
16
MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para la administración de las
Inversiones Públicas”, en Naciones Unidas, Departamento de Cooperación
Técnica para el Desarrollo, “Administración de la Inversión Pública”, 1989.
En un estudio de perfil, los yacimientos de materias primas
solamente serán ubicados y dimensionados de una manera muy
preliminar. Por el contrario, en una factibilidad, esos
yacimientos deberán ser cubicados y estimados con el máximo
nivel de detalle y confiabilidad.
En síntesis, los dos enfoques son complementarios. Uno indica
cuáles son los aspectos a analizar para ir adquiriendo mayor
seguridad (menor riesgo) sobre la factibilidad y conveniencia
del proyecto y el otro, nos indica la necesidad de acometer los
estudios de una forma gradual, comprando certidumbre por
etapas y reduciendo el riesgo de la inversión en estudios.
Estos conceptos también nos indican la conveniencia de
realizar los estudios con diferentes niveles de produndidad y
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detalle, según sea el monto de la inversión comprometida con
los proyectos bajo estudio. De tal manera, los proyectos
pequeños, sin problemas técnicos importantes, sólo estarán
requiriendo un análisis a nivel de perfil, mientras que otros
proyectos más complejos desde el punto de vista técnico y de
mayores montos de inversión, requerirán estudios más
profundos, a nivel de una prefactibilidad o factibilidad. Por
ello, es necesario tener una apreciación inicial del proyecto
para ir “dosificando” adecuadamente los esfuerzos y costos de
la preinversión.
De esta forma, cada etapa tiene unos objetivos específicos que
se tratan de conseguir a través de su realización.
Los conceptos anteriores se complementan con los objetivos y
decisiones pertinentes para cada etapa que se incluyen en las
tablas siguientes:
4.3. ETAPAS, OBJETIVOS Y DECISIONES DEL CICLO
DE LOS PROYECTOS
Etapa: IDEA
Objetivos:
• Identificar el problema a solucionar o la necesidad a
satisfacer.
• Plantear las metas a alcanzar en relación a la solución del
problema o en atención a la necesidad.
• Identificar de manera preliminar, alternativas básicas de
solución o de atención, en función de las metas planteadas.
• Plantear las mejores alternativas de proyectos, que deberían
estudiarse más profundamente.
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Decisiones:
• Justificar la decisión de dar solución al problema o de
atender la necesidad.
• Justificar las alternativas planteadas para los proyectos de
Gobierno.
• Decidir sobre la utilización de recursos para llevar a cabo
acciones futuras basadas en la existencia de necesidades no
satisfechas.
Etapa: PERFIL
Objetivos:
• Explicitar alternativas de proyectos, precisando e
incorporando información adicional disponible.
• Analizar el grado de viabilidad técnica de los proyectos
alternativos planteados, rechazando aquellos que
obviamente no son factibles.
• Efectuar una evaluación preliminar de los proyectos
alternativos técnicamente factibles.
• Identificar y explicitar aquellos aspectos económicos
(costos y beneficios), técnicos, institucionales, de
organización y de política que necesitan análisis especial en
las etapas subsiguientes.
• Diseñar los términos de referencia para los estudios futuros
Decisiones:
• Dedicir sobre la utilización de recursos para: realizar
estudios más profundos con el propósito de investigar la
existencia de alternativas viables para el proyecto; diseñar
en forma definitiva la ejecución de la mejor alternativa de
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proyecto (cuando el costo no justifique la utilización de
recursos adicionales en estudios más profundos).
Etapa: PREFACTIBILIDAD
Objetivos:
• Investigar la existencia de la(s) alternativa(s) viable(s)
desde el punto de vista técnico, económico y social.
• Determinar el grado de bondad de cada una de las
alternativas con el propósito de compararlas y ordenarlas.
• Estudiar aspectos especiales, tales como mercado,
localización, tamaño y momento óptimos, institucionales,
legales y de financiamiento y otros expresamente señalados
en la etapa anterior.
Decisiones:
• Diseñar los términos de referencia para la factibilidad o el
diseño definitivo, según el costo previsto.
• Decidir sobre la utilización de recursos para: efectuar
estudios más profundos con el propósito de dar elementos
de juicio necesarios y suficientes que permitan justificar la
aceptación, rechazo o postergación del proyecto, diseñar en
forma definitiva la ejecución de la mejor alternativa cuando
el costo no justifique la utilización de recursos adicionales
en estudios más profundos.
Etapa: FACTIBILIDAD
Objetivos:
• Dar los elementos de juicio técnicos y económicos necesarios y
suficientes que permitan justificar la aceptación, rechazo o
postergación de la alternativa de seleccionada para el proyecto.
• Realizar análisis de sensibilidad del efecto que producen sobre la
alternativa seleccionada para el proyecto, algunas potenciales
variaciones en los supuestos, y en los componentes de los costos
o de los beneficios.
Decisiones:
• Diseñar los términos de referencia del diseño definitivo del
proyecto.
• Decidir sobre la utilización de recursos para diseñar, en forma
definitiva la alternativa seleccionada del proyecto, con el
propósito de someter a la consideración de las autoridades la
posibilidad de utilizar recursos presupuestarios para diseñar en
forma definitiva la misma.
Etapa: DISEÑO
Objetivos:
• Elaborar el diseño técnico y ajustar detalles finales previos a la
aprobación del proyecto, con el objeto de reducir los riesgos
inherentes a la puesta en marcha o vigencia.
• Recalcular los costos definitivos de la alternativa seleccionada.
• Servir de vía de presentación ante las autoridades de todos y cada
uno de los proyectos de Gobierno, para considerar la posibilidad
de utilizar recursos para su puesta en marcha o vigencia.
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Decisiones:
• Elaborar los términos de referencia para la contratación de
estudios y consultores, según corresponda.
• Decidir sobre la utilización de recursos presupuestarios para
aprobar el proyecto de Gobierno de acuerdo con la
alternativa seleccionada.
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Etapa: ABANDONADOS
Objetivos:
•
Etapa: EJECUCION
•
Objetivos:
•
• Ejecutar las actividades necesarias para lograr la aprobación
de un proyecto, para poder luego conseguir los beneficios
estimados en la formulación que resultan de la atención de
necesidades insatisfechas o de la solución del problema
identificado.
Decisiones
• Elaborar los términos de referencia para la contratación de
estudios y consultores, según corresponda.
• Decidir sobre la utilización de recursos para la puesta en
marcha del proyecto
Etapa: TERMINADOS
Objetivos:
Tener un catastro o inventario de todos los proyectos de Gobierno
aprobadas y en operación o vigencia.
Servir de fuente de información sobre motivos de abandono de
los proyectos de Gobierno.
Servir de fuente de identificación de nuevos proyectos de
Gobierno.
Rescatar proyectos abandonados, que se estime conveniente
estudiar nuevamente.
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5. CAPÍTULO 4: LA PREPARACIÓN DE LOS PROYECTOS
Se exponen a continuación algunos conceptos básicos y
algunas herramientas que normalmente se utilizan para apoyar
las tareas de formulación adecuada de los proyectos de
inversión.
El manejo preciso y detallado de algunas de estas herramientas
(como el marco lógico, árbol de problemas y árbol de
resultados, etc.) requerirá la utilización de material
bibliográfico específico por parte del funcionario formulador
de proyectos.
5.1. LA FORMULACIÓN DE LOS PROYECTOS
Es importante tener en cuenta cómo la evaluación puede
mejorar el diseño y la planificación de proyectos, estableciendo
así las condiciones para las actividades de evaluación que se
deben llevar a cabo a lo largo del ciclo del proyecto. Comienza
examinando los pasos destinados a asegurar que el proyecto
responda a la problemática identificada y tenga un propósito
claramente definido, ya que estos dos atributos son
fundamentales para asegurar un buen desempeño de desarrollo
de los proyectos y facilitar las actividades correspondientes de
evaluación. Considera luego los productos de evaluación que se
generan en esta etapa del proyecto.
Cabe enfatizar que para todo ello, algunos de los aspectos más
importantes del diseño de un proyecto son:
• Establecer un entendimiento claro de la problemática a
resolver;
• incorporar en el diseño del proyecto las experiencias
adquiridas de operaciones anteriores; y
• establecer dentro del diseño del proyecto las
condiciones para una evaluación efectiva, tanto durante
la etapa de ejecución como ex-post.
Cabe aclarar que estas consideraciones no sustituyen a los
instrumentos de análisis económico, financiero, técnico e
institucional, aunque sí los complementan.
5.2. ANÁLISIS DE LOS INVOLUCRADOS O PARTES
INTERESADAS
Este análisis contribuye a describir las características e
interacciones entre los grupos que intervienen directa o
indirectamente en la problemática para la cual se busca una
solución por la vía de un proyecto de inversión. Se trata de
comprender sus intereses respectivos en relación con la
problemática identificada, sus percepciones de los problemas
relacionados con la problemática, los recursos (legales,
humanos, financieros, etc.) de que disponen para contribuir a
resolver dicha problemática, sus respectivos mandatos con
respecto a la situación emergente del problema, cómo pueden
reaccionar ante una posible estrategia para el proyecto, y los
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conflictos existentes o potenciales. Este análisis de
involucrados es una fuente útil de información para la
evaluación del proyecto durante su ejecución, y por lo tanto es
importante efectuarlo y entender los papeles que desempeñan
estos actores en la ejecución del proyecto.
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variedades, insuficiente producción para entrar en mercados
externos, mal tratamiento de los cultivos, etc.
Gráfico Nº 9: El Árbol de Problemas (Ejemplo-Parte A)17
LA NECESIDAD DE ENFATIZAR EN UN ENFOQUE
INTEGRAL Y COHERENTE
5.3. EL ÁRBOL DE PROBLEMAS
OBJETIVO:
Incrementar las exportaciones
Agrícolas del país
El árbol de problemas es una ayuda importante para entender la
problemática a resolver. En él se expresan, el encadenamiento
tipo causa/efecto, las condiciones negativas percibidas por los
involucrados en relación con el problema en cuestión.
Insuficiente
Insuficientecantidad
cantidadpara
para
Entrar
Entraren
enmercados
mercadosexternos
externos
Por ejemplo, se puede tomar el caso del sector agrícola. El
objetivo puede estar definido en términos de lograr un aumento
de las exportaciones agrícolas del país y el análisis subsecuente
trata de identificar cuáles son las causas que impiden conseguir
ese incremento. Como resultado de ese análisis, es posible que
se identifiquen una serie de problemas que están impidiendo
alcanzar el objetivo, tales como la mala calidad de semillas y
Porqué no se pueden aumentar
Las Exportaciones ?
Mal
Maltratamiento
tratamientode
de
Los
Loscultivos
cultivos
Confirmado el mencionado encadenamiento causa/efecto, se
ordenan los problemas principales permitiendo al equipo de
diseño identificar el conjunto de problemas sobre el cual se
concentrarán los objetivos del proyecto.
Esta clarificación de la cadena de problemas permite mejorar el
diseño, efectuar un monitoreo de los "supuestos" del proyecto
durante su ejecución y, una vez terminado el proyecto, facilita
la tarea del evaluador, quien debe determinar si los problemas
han sido resueltos (o no) como resultado del proyecto.
Baja
Bajacapacidad
capacidad
empresarial
empresarial
Mala
Malacalidad
calidadde
desemillas
semillas
YYvariedades
variedades
Inadecuada
Inadecuada
Infraestructura
Infraestructuraportuaria
portuaria
Mal tratamiento
Mal tratamiento
Durante
Durantelalacosecha
cosecha
Mal
Maltratamiento
tratamiento
Post-cosecha
Post-cosecha
Desconocimiento
Desconocimientode
de
Mercados
Mercadosexternos
externos
Problemas en el
Problemas en el
Transporte
Transporteaalos
los
Mercados
Mercadosexternos
externos
Inadecuado
Inadecuado
Procesamiento
Procesamiento
industrial
industrial
Inadecuado
Inadecuado
Envase
Envaseyypresentación
presentación
del
delproducto
producto
Lic. Daniel Martin
En una segunda ronda, el análisis puede seguir desagregando
cada uno de esos problemas. Asi, por ejemplo, la mala calidad
de las semillas y variedades puede ser consecuencia del
desconocimiento del productor y este problema, puede estar
originado en un extensionismo (capacitación de los
productores) insuficiente o mal planteado, lo cual – a su vez –
17
MARTIN, Daniel, “Sistema de Evaluación y Seguimiento de Proyectos
Agrícolas”, Secretaría de Agricultura y Ganadería, Gobierno de Honduras.
Contrato celebrado entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y
Econosul Consultora SRL (2002)
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puede ser el resultado de una insuficiente preparación de los
extensionistas, o los productores con muy bajo nivel cultural, o
la escasez de recursos físicos, o la escases de recursos
financieros. También es posible que la utilización de semillas
de mala calidad sea consecuencia de la baja rentabilidad que
obtienen los productores cuando utilizan semillas de mejor
calidad y esto puede ser un efecto de otra serie de factores.
Gráfico Nº 10: El Árbol de Problemas (Ejemplo-Parte B)
LA NECESIDAD DE ENFATIZAR EN UN ENFOQUE
INTEGRAL Y COHERENTE
Mala calidad de
Mala calidad de
semillas
semillas
y variedades
y variedades
Desconocimiento
Desconocimiento
del
delproductor
productor
Extensionismo
Extensionismo
Insuficiente
Insuficienteoo
mal
mal
planteado
planteado
18
Insuficiente
Insuficiente
Preparación de
Preparación de
extensionistas
extensionistas
Productores sin Nivel
Productores sin Nivel
cultural mínimo
cultural mínimo
Escasez de recursos
Escasez de recursos
físicos
físicos
Escasez de recursos
Escasez de recursos
financieros
financieros
Política de precios
Política de precios
distorsionadores
distorsionadores
No es rentable utilizar
No es rentable utilizar
mejores semillas o
mejores semillas o
variedades
variedades
Autoridades con
Autoridades con
conocimiento erróneo
conocimiento erróneo
Políticas
Políticas
determinadas por
determinadas por
grupos de interés
grupos de interés
Diferenciales de
Diferenciales de
rendimientos no
rendimientos no
compensatorios
compensatorios
Importados más
Importados más
baratos y de mejor
baratos y de mejor
calidad
calidad
Subsidios a la
Subsidios a la
producción en el
producción en el
exterior
exterior
Tipo de cambio muy
Tipo de cambio muy
bajo o atrasado
bajo o atrasado
Lic. Daniel Martin
Lo interesante de este ejercicio de construir un diagnóstico en
forma de “árbol de problemas”, es que el mismo permite
identificar que los objetivos no se podrán conseguir con
proyectos aislados en algunos temas. Por el contrario, el logro
de los objetivos solo será posible si se genera un “árbol de
proyectos” que se refuercen mutuamente.
En otros términos, podríamos imaginarnos que al poner el árbol
de problemas frente a un espejo, resultará la estructura
programática de un plan de inversiones orientado hacia el logro
de objetivos prioritarios. Por el contrario, la realización de
proyectos aislados no resultará en el logro de los objetivos
sustantivos y en consecuencia, los proyectos aislados no
tendrán un nivel aceptable de rentabilidad. Es posible que
tengan productos, pero no tendrán un impacto adecuado,
medido en términos de los objetivos sustantivos.
En síntesis, el árbol de problemas es una técnica mediante la
cual se identifican los efectos o repercusiones encadenados al
problema y las causas que los desencadenan. Esta técnica
utiliza un representación gráfica en la cual se coloca en el
centro el problema, luego se trabaja la parte de los efectos (del
problema hacia arriba), y luego la causas (del problema hacia
abajo).
Para su construcción podemos seguir los siguientes pasos:19
18
MARTIN, Daniel, “Sistema de Evaluación y Seguimiento de Proyectos
Agrícolas”, Secretaría de Agricultura y Ganadería, Gobierno de Honduras.
Contrato celebrado entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y
Econosul Consultora SRL (2002)
19
GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas,
Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y
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• Dibuje un recuadro que describa el problema identificado
Coloque un primer nivel los efectos directos o inmediatos del
problema. Cada efecto deberá nacer del problema, representado
con una flecha del problema hacia el efecto
Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I,
1998
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Gráfico Nº 11: El Árbol de Problemas (Ejemplo)20
Menor calidad
de Vida
•
Pérdida de
productividad
•
Altos costos de
atención de salud
Alta inasistencia
laboral
Alta
mortalidad
Gran número
de heridos
Altos costos de
reparaciones
Pérdida de
votos
Grandes daños
a la propiedad
Descontento con la
autoridad comunal
Alta tasa de accidentes en la intersección
Exceso de
Velocidad de
los vehiculos
Gran distancia a
semáforos hacia
arriba y abajo
Gran número de
peatones cruzando
20
Falta de
señalización
Es importante dar rienda suelta a la creatividad, y realizar la
tarea en grupos interdiciplinarios, los cuales darán con una
buena definición del problema, con sus causas examinadas sin
restricciones iniciales, incrementando las probabilidad de
soluciones exitosas.
5.3.1. Objetivos del proyecto
Inexistencia de
Un puente peatonal
Imprudencia de
los conductores
•
Visibilidad
limitada
Continue así, sucesivamente hasta llegar a un nivel que se
considere como superior dentro del ámbito institucional, en
el cual pueda tener un nivel de competencia o posibilidades
de intervención.
Luego inciamos la construcción de los niveles de causa
bajo el problema, se continua buscando las causas de las
causas, construyendo un árbol hacia abajo del problema.
Hay vehiculos
estacionados
Imprudencia de
los peatones
No hay
semáforo
No hay señal
de prioridad
A continuación deberá preguntarse para cada efecto del
primer nivel, si hay alguno o varios efectos superiores
importante que puedan derivarse de él. Así continuara
hacia niveles superiores, los efectos de los niveles
inferiores pasarán a ser causa de los superiores.
GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas,
Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y
Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I,
1998
En un proyecto a nivel de perfil es necesario plantear dos tipos
de objetivos: El general o de desarrollo y el específico.
Objetivos generales o de desarrollo. Se dan en un contexto
amplio a nivel sectorial o multisectorial (nacional o regional) al
cual el proyecto debe contribuir como una entre tantas acciones
y medidas que, ejecutadas en forma conjunta o coherente y
coordinadas, permitirán alcanzarlo.
Ojetivo específico. Es el efecto, el fin directo o específico que
se espera alcanzar con el proyecto. Su definición debe ser clara,
de manera que el avance y el final del proyecto permita realizar
evaluaciones respecto al alcance de los mismos.
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Para los objetivos del proyecto es válido el utilizar un árbol de
objetivos, el cual se deriva del árbol de problema, mediante
esta técnica se representará la situación esperada al resolver el
problema. Este se expresa por una manifestación contraria al
problema identificado, es decir que lo que es carencia se
convierte en suficiencia, los efectos se transforman en fines y
las causas se transforman en medios.
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Esto nos dará los elementos para justificar por qué se escogió
específicamente esta alternativa de proyecto.
Gráfico Nº 12: Árbol de Objetivos (Ejemplo)21
Mejor calidad
de Vida
Para lo anterior existen reglas como:
•
•
•
Bajos costos de
atención de salud
Si el ”positivo " no es inmediato hay un problema en el
Arbol de Causas-Efectos
Se verifica la lógica y pertinencia del Arbol de Objetivos
Eliminar redundancias y detectar vacíos.
Pocos
heridos
Bajos costos de
reparaciones
Ganancia de
votos
Menores daños
a la propiedad
Satisfacción con la
autoridad comunal
Baja tasa de accidentes en la intersección
Adecuada
velocidad de
los vehiculos
El paso siguiente consiste en identificar las alternativas y
verificar la viabilidad y factibilidad (física, técnica,
presupuestaria, institucional, cultural) de las mismas.
La escogencia se hace en función de parámetros ligados a las
ventajas y desventajas de una alternativa con relación a la otra.
Baja inasistencia
laboral
Baja
mortalidad
5.3.2. Alternativa de proyecto Seleccionada (Solución)
La primera fase de esta etapa es la identificación de soluciones
al problema o necesidad insatisfecha, detectada en el
diagnóstico y que sean susceptibles de producir o proporcionar
el mismo bien o servicio partiendo de condiciones iniciales
distintas. Ejemplos de alternativas de solución son: optimizar la
situación actual; proponer un proyecto nuevo con sus variantes;
etc.
Buena
productividad
Menor distancia a
semáforos hacia
arriba y abajo
Bajo número de
peatones cruzando
Existe un
puente peatonal
Prudencia de
los conductores
Buena
Visibilidad
No hay vehiculos
estacionados
Prudencia de
los peatones
Existe
señalización
Hay
semáforo
Hay señal
de prioridad
También del árbol de problema podremos identificar
alternativas de solución al problema, buscando creativamente
21
GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas,
Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y
Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I,
1998
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para cada base del árbol de objetivos una acción que concrete
el medio o alcance el objetivo.
Todo el proceso de análisis descrito es iterativo y
retroalimentado: siempre es posible incorporar nuevas
alternativas o integrar aquellas complementarias. Por ello se
debe estudiar muy cuidadosamente las alternativas de forma
que se resuelvan los problemas y se alcancen los objetivos
trazados (eficiencia y eficacia).
Tal como antes se expresó, el trabajo también se puede realizar
partiendo del árbol de problemas, a partir del cual se puede
identificar alternativas de solución al problema, buscando
creativamente para cada base del árbol de objetivos una acción
que concrete el medio o alcance el objetivo.
Gráfico Nº 13: Planteo de alternativas (Ejemplo)22
Menor distancia
a semáforos arriba
y abajo
Existe puente
peatonal
Prudencia de
los conductores
Instalar otros
semáforos
22
Campaña
Educacional
No hay vehiculos
estacionados
Prudencia de
los peatones
Hay
semáforo
Hay señal
de prioridad
Construir
pasarela
Instalar
semáforo
Instalar disco
PARE
GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas,
Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y
Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I,
1998
5.3.3. Justificación
Tiene por objeto, explicar por qué se debe emprender el
proyecto y por que se ha diseñado en la forma planteada.
Describir la importancia, relevancia, impacto y los beneficios
que se esperan del proyecto incluyendo la contribución de éste
al logro del objetivo de desarrollo.
5.3.4. El proyecto en el marco de las políticas y estrategias de
desarrollo del país
Debe describirse la relación del proyecto con el marco de las
políticas y estrategias de desarrollo y la política económica y
social. Debe detallarse si existe alguna política específica que
afecte la factibilidad o viabilidad del proyecto.
5.4. LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO23
El marco lógico es uno de los principales instrumentos
utilizados hoy en día por las agencias de desarrollo para el
diseño y planificación de proyectos. El marco lógico es una
herramienta de trabajo con la cual un evaluador puede
examinar el desempeño de un proyecto en todas sus etapas.
Este tipo de instrumento metodológico ofrece las siguientes
ventajas:
23
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desempeño de los proyectos
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5.4.1. Lógica vertical
• claro análisis de la relación de medios/fines de las
•
•
•
•
actividades del proyecto que conducen a productos (o
componentes) requeridos para lograr el propósito
establecido para contribuir al logro de un fin (u objetivo
de desarrollo);
especificación precisa de las actividades de un proyecto
y de sus costos;
descripción de indicadores de desempeño y fuentes de
verificación de tales indicadores;
especificación de los supuestos (o riesgos) principales
que podrían condicionar el éxito del proyecto; y
un marco de referencia para identificar las experiencias
adquiridas e incorporarlas a otros proyectos.
El marco lógico es, pues, un instrumento que ayuda a los
diseñadores de proyectos a entender mejor la naturaleza de los
problemas que están tratando de resolver. La matriz del marco
lógico está basada en dos principios básicos: primero, las
relaciones lógicas verticales de causa-efecto entre las diferentes
partes de un problema, que corresponden a los cuatro niveles o
filas de la matriz que relacionan las actividades (o insumos),
los componentes (o productos), el propósito y el fin como el
conjunto de objetivos jerarquizados del proyecto; segundo, el
principio de la correspondencia (lógica horizontal), que vincula
cada nivel de objetivos a la medición del logro (indicadores y
medios de verificación) y a las condiciones que pueden afectar
su ejecución y posterior desempeño (o supuestos principales).
El marco lógico ayuda a sistematizar y aplicar un enfoque
sistemático y racional al diseño, ejecución y evaluación de
proyectos. La lógica vertical postula que si contribuimos con
ciertas actividades (o insumos), produciremos ciertos
componentes (o resultados): por lo tanto, existe una relación
necesaria y suficiente entre las actividades y sus componentes
correspondientes, siempre y cuando los supuestos identificados
sean confirmados en la realidad de la ejecución y posterior uso
de los productos.
En el nivel siguiente de la lógica vertical de la matriz volvemos
a hacer una inferencia causal. Si el proyecto produce estos
componentes (o resultados), y los supuestos de este nivel se
ratifican, se logrará el propósito (la hipótesis) (los componentes
son condiciones necesarias y suficientes siempre y cuando los
supuestos también se confirmen en la realidad de la ejecución).
Siguiendo hasta el nivel de objetivo superior (fin), si se logra el
propósito, y se confirman los supuestos de este nivel, se habrá
contribuido de manera significativa a alcanzar el fin (es decir,
el propósito es necesario, pero no suficiente).
5.4.2. Lógica horizontal
En términos prácticos, la dimensión horizontal es una
descripción de cómo los gerentes de proyectos, el responsable
del monitoreo y los evaluadores, pueden medir el nivel de logro
de los resultados esperados a cada nivel de objetivos. En la
matriz del marco lógico la segunda columna describe lo que
hemos llamado "indicadores". Estos son determinados en la
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etapa de diseño, y deben ser medidas cuantitativas y
cualitativas del estado de ejecución de componentes, del logro
del propósito (efecto directo del proyecto) o la magnitud de la
contribución hacia el logro del fin (impacto de desarrollo). La
tercera columna explica a través de qué medios se verificarán
los indicadores, especificando las fuentes de información y
métodos que se emplearán. La cuarta columna a la que ya
hemos hecho referencia en el punto anterior, es donde se
describen los supuestos (y su jerarquía) que deben
materializarse para asegurar el logro de las acciones o
productos de cada nivel y a su vez se transformen en lo
esperado, en el objetivo del nivel superior subsiguiente.
5.4.3. Indicadores
Como ya se señalara, éstos son el eje que define la recopilación
de los datos necesarios para efectuar el seguimiento de la
ejecución del proyecto y su posterior evaluación. Los
indicadores deben ser especificados con cuidado y precisión. El
marco lógico debe incluir indicadores para todos los niveles de
objetivos, pero al mismo tiempo el número de los mismos debe
ser cuidadosamente elegido para que sea el mínimo necesario
para poder asegurar veracidad, pero con eficacia de gestión. Al
fijar indicadores, es preciso que se definan de manera tal que
queden claros los niveles de cantidad, calidad y tiempo
requeridos para asegurar que se alcance el siguiente nivel de
objetivos.
Estos indicadores son muy importantes porque enmarcan las
características de las respuestas operativas a los problemas que
está tratando de resolver el proyecto. Además, proporcionan un
punto de referencia para la recopilación de datos en la etapa de
preparación y una "carta de navegación" para guiar las
actividades de gestión/monitoreo y evaluación del proyecto.
5.4.4. Supuestos
Tal como se ha mencionado en las secciones anteriores para
que la lógica vertical (de causa efecto) sea "válida", la gestión
del proyecto depende de la verificación o confirmación de los
supuestos establecidos. Estos se especifican, para cada nivel de
objetivo, en la cuarta columna del marco lógico. Quizás lo más
importante de los supuestos es reconocer que se trata de
elementos que implican riesgo relacionados con el entorno del
proyecto, que están fuera del control de la gerencia del
proyecto y de la agencia ejecutora.
LA ESTRUCTURA DEL MARCO LÓGICO
RESUMEN
NARRATIVO DE
OBJETIVOS
INDICADORES
VERIFICABLES
OBJETIVAMENTE
FIN
El Fin es una
definición de cómo
el proyecto o
programa
contribuirá a la
solución del
problema (o
problemas) del
sector.
Los indicadores a
nivel de Fin miden el
impacto general que
tendrá el proyecto.
Son específicas en
términos de cantidad,
calidad y tiempo.
(grupo social y lugar,
si es relevante).
MEDIOS DE
VERIFICACIÓN
Los medios de
verificación son las
fuentes de
información que se
pueden utilizar para
verificar que los
objetivos se
lograron. Pueden
incluir material
publicado,
SUPUESTOS
Los supuestos
indican los
acontecimientos,
las condiciones o
las decisiones
importantes
necesarias para la
"sustentabilidad"
(continuidad en el
tiempo) de los
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LA ESTRUCTURA DEL MARCO LÓGICO
RESUMEN
NARRATIVO DE
OBJETIVOS
PROPÓSITO
El Propósito es el
impacto directo a
ser logrado como
resultado de la
utilización de los
Componentes
producidos por el
proyecto. Es una
hipótesis sobre el
impacto o
beneficio que se
desea lograr.
COMPONENTES
Los Componentes
son las obras,
servicios, y
capacitación que se
requiere que
complete el
ejecutor del
proyecto de
acuerdo con el
contrato. Estos
deben expresarse
en trabajo
INDICADORES
VERIFICABLES
OBJETIVAMENTE
Los indicadores a
nivel de Propósito
describen el impacto
logrado al final del
proyecto. Deben
incluir metas que
reflejen la situación
al finalizar el
proyecto. Cada
indicador especifica
cantidad, calidad y
tiempo de los
resultados por
alcanzar.
Los indicadores de
los Componentes son
descripciones breves,
pero claras de cada
uno de los
Componentes que
tiene que terminarse
durante la ejecución.
Cada uno debe
especificar cantidad,
calidad y oportunidad
de las obras,
MEDIOS DE
VERIFICACIÓN
LA ESTRUCTURA DEL MARCO LÓGICO
SUPUESTOS
RESUMEN
NARRATIVO DE
OBJETIVOS
INDICADORES
VERIFICABLES
OBJETIVAMENTE
servicios, etc., que
deberán entregarse.
del auditor, etc.
Este casillero
contiene el
presupuesto para
cada Componente a
ser producido por el
proyecto.
Este casillero indica
donde un evaluador
puede obtener
información para
verificar si el
presupuesto se gastó
como estaba
planeado.
Normalmente
constituye el registro
contable de la unidad
ejecutora.
inspección visual,
encuestas por
muestreo, etc.
beneficios
generados por el
proyecto.
terminado
(sistemas
instalados, gente
capacitada, etc.)
Los medios de
verificación son las
fuentes que el
ejecutor y el
evaluador pueden
consultar para ver si
los objetivos se están
logrando. Pueden
indicar que existe un
problema y sugieren
la necesidad de cambios en los
componentes del
proyecto. Pueden
incluir material
publicado,
inspección visual,
encuestas por
muestreo, etc.
Los supuestos
indican los
acontecimientos,
las condiciones o
las decisiones que
tienen que ocurrir
para que el
proyecto
contribuya
significativamente
al logro del Fin.
ACTIVIDADES
Las Actividades
son las tareas que
el ejecutor debe
cumplir para
completar cada uno
de los
Componentes del
proyecto y que
implican costos. Se
hace una lista de
actividades en
orden cronológico
para cada
Componente.
Este casillero indica
dónde el evaluador
puede encontrar las
fuentes de
información para
verificar que los
resultados que han
sido contratados han
sido producidos. Las
fuentes pueden
incluir inspección
del sitio, informes
Los supuestos son
los
acontecimientos,
las condiciones o
las decisiones que
tienen que ocurrir
para que los
componentes del
proyecto alcancen
el Propósito para el
cual se llevaron a
cabo.
MEDIOS DE
VERIFICACIÓN
SUPUESTOS
Los supuestos son
los
acontecimientos,
condiciones o
decisiones (fuera
del control del
gerente de
proyecto) que
tienen que suceder
para completar los
Componentes del
proyecto.
5.4.5. Evaluación y aprobación de proyectos24
Todos los que participan en el diseño y la aprobación de
proyectos deberían cerciorarse de que cada proyecto nuevo
podrá beneficiarse de futuros procesos de evaluación. En la
etapa de diseño se debería incorporar una tarea de verificación
de la futura "evaluabilidad" del proyecto, y los documentos
24
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desempeño de los proyectos
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presentados para la aprobación del proyecto deberían incluir un
Marco Lógico y demás elementos que garanticen tal
"evaluabilidad".
La verificación de "evaluabilidad" de un proyecto es una tarea
que debería realizar el Equipo de Proyecto para determinar
hasta qué grado el diseño descrito en los documentos del
proyecto permite realizar un monitoreo y una evaluación
adecuados. Dicha verificación ayudará al Equipo de Proyecto
para asegurar que el proyecto es de la más alta calidad técnica;
asegurará que la estrategia de ejecución del proyecto
proporciona criterios adecuados para su monitoreo y
evaluación; indicará hasta qué punto se han incorporado las
lecciones y experiencias de otros proyectos; y asegurará que se
están siguiendo los principios del marco lógico.
Para esta verificación de "evaluabilidad" de los proyectos, se
sugieren las siguientes guías:
GUÍA DE VERIFICACIÓN DE EVALUABILIDAD
GUÍA DE VERIFICACIÓN DE EVALUABILIDAD
Requisitos de Evaluabilidad
Las experiencias adquiridas de proyectos anteriores han sido
tomadas en cuenta
Indicadores
Las condiciones (físicas, institucionales, económicas y
sociales) previas a la ejecución del proyecto han sido descritas
?
Los datos del año base (o de arranque) previos a la ejecución
del proyecto han sido incluidos?
Si no existen datos del año base, el diseño del proyecto
incluye su generación ?
Se incluyen datos del año base, metas u otra evidencia para
hacer monitoreo y determinar el logro de los objetivos?
Productos
Los bienes y servicios que el proyecto generará han sido
identificados y descritos?
Objetivos
Se ha previsto una descripción de cuándo y cómo los
beneficiarios utilizarán los bienes y servicios generados por el
proyecto?
El problema que el proyecto se dirige a resolver ha sido
identificado y analizado?
Los beneficios derivados del uso de los bienes y servicios a ser
generados por el proyecto han sido identificados?
Se ha determinado a qué involucrado(s) corresponde el
problema o necesidad?
Supuestos
Requisitos de Evaluabilidad
Las causas del
jerarquizadas?
problema
han
sido
identificadas
Párrafo No.
y
Los individuos, grupos, instituciones y otras organizaciones
que pudieran afectar, positiva o negativamente, la ejecución
del proyecto han sido identificadas?
Párrafo No.
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GUÍA DE VERIFICACIÓN DE EVALUABILIDAD
Requisitos de Evaluabilidad
Los elementos que están fuera del control directo de la
gerencia del proyecto y que pudieran afectar la viabilidad del
proyecto, de sus productos y objetivos han sido identificados y
descritos?
Párrafo No.
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6. CAPÍTULO 5: ANÁLISIS DE RENTABILIDAD DE LOS PROYECTOS
El análisis de rentabilidad constituye un procedimiento a través
del cual se busca comparar los beneficios con los costos
estimados de los proyectos, con el propósito de calcular un
indicador que refleje la conveniencia de llevar a cabo la
inversión. Estos indicadores de rentabilidad relacionan los
beneficios con los costos, o simplemente comparan los costos
de distintas alternativas que persiguen objetivos y resultados
similares, utilizando alguno de los criterios que se explican en
el Anexo C de esta Guía Metodológica. En el primer caso
estamos en presencia de un análisis beneficio/costo y en el
segundo, de un análisis de costo/eficiencia.
Es importante promover el uso de estas técnicas de análisis de
rentabilidad, por cuanto las mismas constituyen una forma
adecuada de medir la focalización y especificidad de los
proyectos bajo estudio. El aspecto realmente importante no es
llegar a calcular alguno de estos indicadores, sino el proceso
completo por el cual se llega a identificar y cuantificar los
costos y los impactos esperados de cada uno de los proyectos.
Por otra parte, es necesario destacar que el cálculo de la
rentabilidad de los proyectos, no constituye una vía en un solo
sentido, desde la formulación hasta la estimación de la
rentabilidad. Por el contrario, este proceso es una vía de doble
sentido, ya que el cálculo de rentabilidad y el análisis de las
elasticidades correspondientes respecto de los elementos de
costos y beneficios, permite identificar potenciales ajustes en el
diseño de los proyectos que pueden llegar a optimizar sus
niveles de impacto y rentabilidad.
Finalmente, el cálculo de rentabilidad también constituye un
enfoque metodológico adecuado para identificar las variables
vinculadas con los impactos sustantivos de los proyectos,
sustentando de esa forma la formulación de criterios de
monitoreo y evaluación de impactos.
6.1. PUNTOS DE VISTA ECONÓMICO Y FINANCIERO
En el análisis de rentabilidad de los proyectos, es necesario
hacer una distinción entre dos enfoques, la evaluación privada
(o financiera) y la evaluación social.
Las diferencias existentes entre estos dos enfoques depende del
tipo de proyecto bajo estudio.
Caso 1: Existencia de mercados para insumos y productos
(bienes o servicios) e inexistencia de externalidades
Tal es el caso de proyectos que adquieren los insumos y
recursos en mercados competitivos y que venden sus productos
o servicios también en mercados competitivos y que no existen
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externalidades positivas o negativas25 asociadas con los
insumos o recursos utilizados, ni con los productos o servicios
generados. En ambos mercados (insumos y recursos, productos
y servicios), existe una exteriorización de la disposición a
pagar por parte de los compradores y por lo tanto, existen
precios que reflejan adecuadamente los costos de oportunidad.
Gráfico º 14: Del flujo de la empresa al flujo social27
Además, en ninguno de estos mercados existen externalidades
positivas o negativas, que generen una discrepancia entre las
valoraciones privadas y sociales de los insumos o recursos, y
de los productos o servicios.26
DEL FLUJO DE LA EMPRESA AL FLUJO SOCIAL
En los proyectos que califican dentro de estas condiciones, las
cantidades físicas de producción y comercialización de bienes o
de prestación de servicios, son las mismas, pero existe una gran
diferencia en la forma de valoración en la evaluación privada, o
en la evaluación social.
25
Este concepto de externalidades está explicado con más detalle en el
Anexo A de esta Guía.
26
Se considera que existe una externalidad positiva en el consumo de bienes
o servicios, cuando la valoración que otorga la sociedad es mayor que la
valoración realizada por los consumidores privados (tal es el caso de los
servicios de educación, controles periódicos de salud, etc.). Por el contrario,
la externalidad será negativa, cuando la valoración asignada por la sociedad
es menor que aquella percibida por cada consumidor (caso del consumo de
cigarrillos, bebidas alcohólicas, drogas, etc.). Este mismo razonamiento se
puede aplicar para analizar el mercado de insumos y de recursos, en los
cuales también pueden existir externalidades positivas o negativas de
similar naturaleza.
1.
Ventas
V
2.
Costo de Ventas
C
3.
Utilidad Bruta de Operación
V–C
4.
Depreciación
D
5.
Utilidad Neta de Operación
V-C-D
6.
Cargos por Intereses
I
7.
Utilidad Neta antes de Impuesto
V-C-D-I
8.
Impuestos Directos
T
9.
Utilidad Neta despues de Impuestos
V-C-D-I-T
10.
Agregamos la Depreciación
D
11.
Flujo de Efectivo Corriente
V-C-I-T
12.
Menos Erogaciones Netas de Capital
K
13.
Flujo Total de Efectivo
V-C-I-T-K
14.
Se agregan nuevos préstamos netos
B
15.
Flujo Total de Efectivo despues de nuevos prestamos
V-C-I-T-K+B
16.
Menos flujo de efectivo por operaciones financieras
B-I
17.
Flujo de efectivo por operaciones no financieras
V-C-T-K
18.
Se agregan los impuestos directos
T
19.
Se agregan los impuestos indirectos sobre insumos
t
20.
Flujo de efectivo social neto
V-C-K+tLic. Daniel Martin
El esquema expuesto en el gráfico anterior muestra los ajustes
que deben introducirse en el cálculo de los beneficios privados,
27
LITTLE, I. Y MIRRLEES, J., Estudio social del costo beneficio en la
industria de países en desarrollo, Capítulo I - Análisis de proyectos desde el
punto de vista de la empresa
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Documento 91
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para llegar a calcular los beneficios sociales. Ese esquema debe
interpretarse de la siguiente manera:
a) Las Ventas, menos el Costo de Ventas de la empresa, da
como resultado la Utilidad Bruta de Operación
b) Si a esa Utilidad Bruta se le deduce la Depreciación,
entonces se calcula la Utilidad Neta de Operación
c) Si a esa Utilidad Neta de Operación se le restan los
Cargos por Intereses, entonces se llega a la Utilidad
Neta antes de Impuesto
d) Si se restan los Impuestos Directos, se obtendrá la
Utilidad Neta despues de Impuestos
e) Si se suma la Depreciación (que se dedujo
anteriormente), se obtendrá el Flujo de Efectivo
Corriente
f) Si se restan las Erogaciones Netas de Capital, se llegará
a calcular el Flujo Total de Efectivo
g) Si se agregan los nuevos préstamos netos, se estará
calculando el Flujo Total de Efectivo (ingresos)
h) Si se resta el flujo de efectivo por operaciones no
financieras, se llegará al Flujo de Efectivo luego de
Operaciones No Financieras
i) Si se agregan los Impuestos Directos (que antes se
habían restado) y se suman los Impuestos Indirectos
sobre Insumos (que estaban incorporados en los costos),
entonces se estará calculando el Flujo de Efectivo
Social Neto.
proyecto pueda soportar durante la producción y todos los
impuestos sobre las ventas que los compradores estén
dispuestos a pagar al adquirir el producto. Los impuestos son
una parte del « beneficio» global del proyecto que se transfiere
a la sociedad en su conjunto para que lo invierta como estime
conveniente, y no se consideran como costos. A la inversa, un
subsidio es un «costo» para la sociedad, ya que se trata de un
gasto de recursos que la economía realiza para explotar el
proyecto. En el análisis financiero, esos ajustes son
innecesarios; los impuestos se consideran, simplemente, como
costos, y los subsidios como ingresos.
En el análisis económico, los intereses del capital no se separan
y deducen del rendimiento bruto, ya que son parte del
rendimiento global del capital que obtiene la sociedad en su
conjunto, y ese rendimiento global, incluidos los intereses, es el
que el análisis económico debe estimar. En el análisis
financiero, los intereses pagados a proveedores externos de
capital se consideran como costos y el reembolso de capital
tomado a préstamo de esos proveedores se deduce antes de
llegar a la corriente de beneficios. Pero los intereses atribuidos
o «pagados» a la entidad desde cuyo punto de vista se realiza el
análisis financiero no se consideran como «costo», porque son
parte del rendimiento global del capital social aportado por esa
entidad y, por lo tanto, parte del rendimiento financiero que la
entidad obtiene.
Caso 2: Diferentes conceptos de costos y beneficios
En el análisis económico, los impuestos y subsidios se
consideran como pagos de transferencia. La nueva riqueza
creada por un proyecto incluye todos los impuestos que ese
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Este es el caso de los proyectos donde – por lo general – no
existe una exteriorización de la disposición a pagar por parte de
los consumidores de los bienes o servicios.
Por ejemplo, el caso de caminos – como el Corredor Sur –
donde los costos y beneficios privados se calculan en base a los
desembolsos e ingresos financieros de la empresa que
construyó la obra, hace el mantenimiento y opera el sistema de
cobro de peaje. En estos tipos de proyectos, si bien los costos
se calculan en forma similar al enfoque privado (con la
corrección de precios), los beneficios se estiman en base al
diferencial de los costos generalizados de viaje entre la
situación sin proyecto y la situación con proyecto.
Otro caso ocurre con los proyectos de educación universitaria.
En el enfoque privado, los costos y beneficios se calcularían a
partir de los desembolsos y los ingresos efectivos por concepto
de matrícula y otros pagos por parte de los estudiantes. En el
enfoque social, los costos serían más o menos similares
(aunque con la corrección de precios), y los beneficios sociales
se calcularían en base al diferencial de ingresos entre las
personas con estos estudios universitarios y otras sin este tipo
de estudios.
Caso 3: Utilización de diferentes precios para valorar costos y
beneficios
En el análisis económico, algunos precios pueden cambiarse
para reflejar mejor los verdaderos valores sociales o
económicos. (Los precios ajustados se llaman a menudo
«precios sombra» o «precios de cuenta».) En el análisis
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financiero se utilizan siempre los precios de mercado, incluidos
impuestos y subsidios.
En la evaluación financiera/privada se utilizan los precios de
mercado, mientras que en la evaluación social se utilizan
precios sociales, con los cuales se pretende reflejar el
verdadero costo de oportunidad de los bienes y servicios para
la sociedad. Entre los precios sociales más significativos para
la evaluación socioeconómica están:
Precio social de la divisa: este deberá reflejar el costo que
significa a la economía el producir una divisa adicional, en
términos de recursos productivos, si existen distorsiones que
afecten el mercado de la divisa, este precio diferirá del privado
(o de mercado).
Precio social de la mano de obra: tiene su origen en la
existencia de significativas tasas de desempleo crónico, junto
con la presencia de sectores protegidos y no protegidos en el
mercado laboral.
Tasa social de descuento: debe reflejar el costo real de
financiamiento que enfrentarán los proyectos públicos durante
su ejecución.
Sin embargo, cabe aclarar que se puede hacer evaluación social
a precios privados y a precios sociales. Es decir, utilizar los
conceptos de costos y beneficios que corresponden al análisis
social, pero valorar los mismos a precios privados. Este
enfoque podría ser apropiado cuando no se dispone de la
estimación de los precios sociales y cuando se está en las
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primeras etapas de la puesta en marcha e institucionalización
de un Sistema Nacional de Inversiones Públicas.
sector social que los aporte o del sector social que se beneficie.
Ese es el rendimiento social o económico del proyecto.
En estos casos, se piensa que lo más importante – en una
primera etapa – es poner en funcionamiento el SINIP,
promoviendo la formulación y evaluación de proyectos
alternativos. En una segunda etapa, será posible y
recomendable focalizarse en la “optimización” del sistema, a
través de la evaluación utilizando precios sociales de insumos y
productos o servicios.
En cambio, las distintas entidades financieras que participan en
un proyecto -agricultores, hombres de negocios, empresarios,
sociedades privadas, organismos públicos, etc.- sólo se
preocupan del rendimiento del capital social que aportan. Este
puede considerarse el rendimiento financiero de la repartición
en el capital social de un proyecto y ser determinado mediante
lo que se denomina análisis financiero. Algunos economistas
llaman rendimiento «privado» al rendimiento financiero,
aunque puede utilizarse muy adecuadamente el análisis
financiero para analizar inversiones hechas en el sector público
por organismos paraestatales o, incluso, rendimientos para el
Tesoro.
Indicadores de evaluación social
Para medir la rentabilidad social del proyecto, los indicadores
utilizados son los mismos de la evaluación privada (financiera),
con la diferencia de que los datos o información requerida para
su cálculo es la presentada en el flujo social de fondos, el cual
presenta cantidades transformadas a valores reales para la
sociedad o precios de cuenta o sombra. VANE, TIRE, R-B/C.
(Ver el Anexo A: Criterios de Evaluación)
Los resultados son analizados con los mismos criterios
expuestos en la evaluación financiera.
También es necesario tener presente que en la evaluación social
de proyectos se trata de estimar el rendimiento o la rentabilidad
globales para la sociedad o la economía en su conjunto de
todos los recursos que se le destinan, con independencia del
El escalonamiento en el tiempo de los rendimientos, revelado
por el análisis financiero, es también importante. Una sociedad
puede invertir en un plan de colonización agrícola que sea
rentable por un período de 20 años pero del que quizás no se
obtenga rendimiento alguno durante los cinco primeros años,
pero un granjero difícilmente podrá participar en un plan de esa
índole sin ayuda externa. Algo muy similar ocurre en los otros
sectores, como educación, salud, vivienda, etc.
En muchos proyectos productivos, las inversiones propuestas
incluyen un componente comercial. Por ejemplo, la creación de
cooperativas de productores, la participación de bancos
comerciales o el establecimiento de instalaciones de
almacenamiento y elaboración. En tal caso, el análisis
financiero no es diferente del de cualquier otra actividad
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comercial y debe ocuparse de los problemas de rentabilidad del
capital de la empresa, los rendimientos anteriormente
obtenidos, el costo de las nuevas instalaciones en relación con
su capacidad para producir nuevos ingresos, la estimación de
las futuras ganancias, los flujos de fondos, los balances, etc.
En síntesis, desde el punto de vista del cálculo matemático, la
metodología general de la comparación de costos y beneficios
es la misma si se pretende calcular el rendimiento social o el
rendimiento financiero. Sólo es distinto lo que se define como
«costo» y lo que se considera como «beneficio» y por ello, para
ir desde la evaluación privada a la social, es necesario ajustar
los conceptos de costos y beneficios que se consideran en
ambos casos.
6.2. FACTORES SUBYACENTES
El análisis de proyectos se basa en una amplia variedad de
datos técnicos y en una variedad igualmente amplia, aunque
menos precisa, de juicios sobre organización y administración.
La información técnica exigirá los conocimientos profesionales
de todo un grupo de especialistas: agrónomos, ingenieros
civiles, sociólogos, etc. El reunir todas las partes de un
proyecto de forma que éste tenga grandes probabilidades de
éxito exige contar con administradores experimentados que
conozcan la sociedad y la región en que se proyecta invertir.
Antes de realizar el análisis económico y financiero será
preciso contar con la información resumida por muchos
profesionales. El reunir y verificar esos factores subyacentes
requiere más tiempo del que generalmente se supone; será
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Documento 91
169
preciso asegurarse de que el tiempo que se le dedica a la
planificación es suficiente.
Una vez reunidos los factores técnicos subyacentes y
formulados los juicios sobre organización y administración, el
análisis económico y financiero debe hacer una aportación de
decisiva importancia. Un buen análisis de proyectos permite
formular juicios más exactos sobre cuál de las distintas
posibilidades de desarrollo ofrece mayores probabilidades de
acelerar más el crecimiento de los ingresos. Sirve para
determinar si los ingresos son suficientes para que los distintos
beneficiarios puedan ganarse la vida satisfactoriamente y
tengan suficientes incentivos para esforzarse cuanto puedan. El
análisis económico y financiero tiene otra ventaja: como se
basa en un resumen de mucha información y muchos juicios
técnicos, sirve para determinar los aspectos en que se ha
olvidado o resulta insuficiente el análisis previo.
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7. CAPÍTULO 6: EL DOCUMENTO DEL PROYECTO
A continuación se presenta la estructura y el contenido que
debería tener el documento con el estudio del proyecto. Como
es lógico, la profundidad y el detalle del desarrollo de cada uno
de los temas, dependerá de la etapa de la preinversión que se
esté trabajando para el proyecto en cuestión. De esta forma, es
posible que exista un documento con el estudio del proyecto a
nivel del perfil, y que luego exista otro documento con el
estudio a nivel de prefactibilidad, etc.
7.1. CAPITULO 1: RESUMEN, CONCLUSIONES y
RECOMENDACIONES
7.1.1. Objetivos del Capítulo
En este capitulo se deberá presentar una síntesis de los aspectos
más relevantes que incluye el estudio del proyecto, las
conclusiones obtenidas y las recomendaciones que se formulan
respecto de los temas tratados en cada uno de los capítulos que
lo integran.
Este resumen debe ser autosuficiente para entender el
contenido, alcances, limitaciones y proyecciones del estudio
realizado.
La síntesis que se presente debe proporcionar información
breve y concisa sobre los aspectos que se indican a
continuación y que se analizan con mayor detalle en cada uno
de los capítulos del estudio.
Este capitulo deberá ser elaborado una vez que haya sido
completado el estudio y se incluirá al comienzo del informe
final.
7.1.2. El Organismo Responsable
Identificación del marco legal e institucional del organismo
responsable de ejecutar y operar el proyecto (resumen de la
información contenida en el Capitulo 2 del Documento del
Proyecto).
7.1.3. Estudio de Mercado de productos o servicios
Breve descripción del proyecto, sus objetivos, características
principales, el problema que se trata de resolver mediante su
ejecución, bienes y servicios que se producirán, beneficiarios y
beneficios que generará el mismo (resumen de la información
contenida en el Capitulo 3 del Documento del Proyecto).
7.1.4. Aspectos técnicos, tamaño y localización
Breve reseña de los aspectos técnicos relacionados con la
inversión y operación del proyecto. Resultado de los estudios
relacionados con el tamaño y la localización (resumen de la
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información contenida en el Capitulo 4 del Documento del
Proyecto).
7.1.5. Impacto ambiental y otras externalidades del proyecto
Breve detalle y descripción de los principales efectos externos
(positivos y negativos) y del impacto ambiental que provoca el
proyecto durante su ejecución y operación. Cuantificación y
valuación de los mismos en los casos en que sea posible.
Identificación de los efectos intangibles (no valorables).
Indicación del organismo que se estima deberá asumir la
responsabilidad de cubrir los costos que provoquen esas
externalidades (resumen de la información contenida en el
Capitulo 5 del Documento del Proyecto).
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Resultados de la sensibilización del proyecto como
consecuencia de cambios en su rentabilidad ante cambios en
los principales rubros e ítems de beneficios y costos.
7.1.8. Financiamiento del proyecto
Resumen de los requerimientos financieros del proyecto,
especificando los aportes de capital propio, otros recursos
externos al organismo y el monto del financiamiento solicitado
(resumen de la información contenida en el Capitulo 6 del
Documento del Proyecto).
7.2. CAPÍTULO 2: MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL
7.1.6. Inversiones y costos de operación
7.2.1. Objetivos del Capítulo
Síntesis de los costos de inversión (por ejemplo terrenos,
construcciones, máquinas, equipos e instalaciones, como así
también los de reparaciones y mantenimientos); costos de
operación, para la producción de los bienes o servicios
previstos en el proyecto y capital de trabajo que sea necesario
tanto en la ejecución (inversión) como en la operación del
proyecto (resumen de la información contenida en el Capitulo 6
del Documento del Proyecto).
En este Capitulo se deben indicar y explicar las posibilidades y
limitaciones (legales e institucionales), que se espera influyan
en la solución del problema objeto del proyecto.
7.1.7. Evaluación económica
Beneficios, costos y rentabilidad del proyecto (resumen de la
información contenida en el Capitulo 7 del Documento del
Proyecto).
Por tanto, fundamentalmente, se trata de establecer la
viabilidad legal e institucional de las alternativas que se
planteen para solucionar el problema identificado.
Además de la comunidad y de la institución responsable, es
conveniente tomar en consideración los efectos que (como
consecuencia de las normas legales e institucionales vigentes)
se espera que produzcan/reciban – entre otros – las siguientes
instituciones: entidad iniciadora (la que presenta el proyecto),
entidad solicitante del financiamiento, entidad responsable de
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la ejecución y entidad responsable de la operación del
proyecto.
A nivel de perfil se debe contar con información básica sobre
estos aspectos. Por tanto, su contenido es preliminar, como el
de la etapa en que se encuentra.
A medida que se avance en el estudio a nivel de perfil, en cada
uno de los capítulos que se incluyen en esta Guía, es posible
encontrar aspectos que pueden afectar la estructura
institucional y legal de algunas de las instituciones
participantes. Estos aspectos deben ser incluidos en este
capitulo.
El análisis legal e institucional deberá efectuarse en detalle
posteriormente, a nivel de prefactibilidad y factibilidad y en
particular, tomando en consideración las alternativas que
presenten mayor viabilidad desde el punto de vista técnico,
ambiental, económico y financiero.
En forma enunciativa se expone a continuación en detalle la
información que se solicita en este capitulo.
7.2.2. Rol subsidiario del Estado
Conforme a los principios que regulan el rol subsidiario del
Estado, corresponde establecer las funciones que, dentro de ese
tema (problema) y contexto le corresponden a la institución
responsable.
Por ejemplo, puede corresponderle una o más de las siguientes
funciones: identificar la cantidad de usuarios, efectuar
relevamientos, promover la constitución de instituciones
privadas que atiendan a los mismos, apoyar financieramente a
esas instituciones en la prestación del servicio, prestar
directamente el servicio, etc. En cada caso se deben indicar las
funciones que le corresponden.
7.2.3. Normas legales y reglamentarias
Aspectos jurídicos e institucionales que reglamentan o afectan
el uso de insumos, la ejecución del proyecto y su operación.
Dentro de las mismas deben incluirse los alcances de leyes,
decretos, ordenanzas, disposiciones, concesiones, etc. que
existen en tal sentido.
Indicar la inserción del organismo responsable dentro de esas
normas.
7.2.4. Identificación de la Institución
Nombre de la institución: sector del que forma parte (público o
privado), ámbito a que pertenece (nacional, provincial o
municipal).
Todo otro dato que permita identificar la competencia y grado
que le corresponde en la solución del problema.
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7.2.5. Funciones y actividades actuales de la Institución
Estimar la participación relativa de la institución en la
producción de bienes o prestación de servicios destinados a
resolver el problema objeto del proyecto.
Informes y estudios ya realizados, de los que tenga
conocimiento la institución y que puedan servir de base para el
análisis del problema a resolver.
7.2.6. Actividades futuras sugeridas
Estudios complementarios, relacionados con los aspectos
legales e institucionales, que se estiman necesarios para
mejorar la decisión y eventual ejecución y operación futura.
Normas que deberían ser dictadas, modificadas o derogadas
para mejorar la viabilidad institucional y legal, mediante la
participación de las instituciones que – conforme al rol
subsidiario del Estado – deben actuar para que sus acciones se
inserten dentro del marco de la política económica y social del
país.
7.2.7. Adecuaciones legales
Como consecuencia del análisis practicado en este capitulo, es
posible que sea necesario adecuar (dictar, modificar, derogar,
etc.) determinadas normas legales (leyes, decretos,
resoluciones, etc.). En tal caso debe indicarse cada una de las
normas a adecuar, entidad responsable de llevar a cabo esa
adecuación, tiempo que se estima demandará la misma y costos
estimados de la adecuación.
Los posibles costos que demandará, se deben incorporar en la
planilla que se incluye en el Capítulo 7 del Documento del
Proyecto, que corresponde a esa alternativa, dentro del rubro
"Costos” y en el Item "Adecuaciones legales".
En el caso que se estime posible lograr tal adecuación legal e
institucional, los costos y beneficios de los capítulos siguientes
deberán ser estimados suponiendo que las modificaciones se
encontrarán vigentes al momento de ocurrir los mismos.
En los casos en que se estime que esas adecuaciones no serán
posibles de lograr, pueden plantearse dos situaciones que, en
esta parte del informe deben quedar claramente establecidas:
•
Que la no adecuación legal e institucional requerida
implique que la alternativa del proyecto que se
está analizando resulta no viable. En ese caso la alternativa
que resulta afectada deberá ser abandonada.
•
Que resulta dudoso que la adecuación legal e institucional
requerida pueda ser concretada. En ese caso, la respectiva
alternativa del proyecto pasa a prefactibilidad donde
deberá ser estudiada en detalle y resuelta definitivamente
su viabilidad. La evaluación a nivel de perfil se debe
realizar suponiendo que la norma será modificada.
Tanto en este capitulo como en los restantes que forman parte
de esta Guía, los valores deben ser estimados e incluidos
usando los precios de mercado de los bienes, servicios,
insumos, etc. que se producen y utilizan.
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7.3. CAPÍTULO 3: ESTUDIO DEL MERCADO
7.3.1. Objetivos del Capítulo
El propósito de este capitulo consiste en proporcionar para cada
alternativa, las primeras estimaciones de las cantidades de
bienes/servicios y los precios que se pueden obtener con la
colocación o prestación que se estima alcanzar en cada uno de
los años en que opere el proyecto. En el caso que no exista la
exteriorización de la disposición a pagar por parte de los
consumidores o usuarios, la valoración de los productos o
servicios deberá realizarse de otra forma y para ello, será
necesario estimar los beneficios a percibir o los costos que se
ahorrarán los usuarios del futuro proyecto.
Fundamentalmente, se debe estimar la demanda que
enfrentará el proyecto, que estará dada por la demanda total del
bien o servicio en el mercado y en el periodo (año) respectivo,
menos la oferta que se espera podrán proporcionar otras
entidades (públicas o privadas). 28
Los estudios de demanda y oferta conforman el denominado
estudio de mercado, cuyo objetivo principal es estimar la
demanda probable que el proyecto podrá satisfacer. En otras
28
Existen casos en que el objetivo del proyecto no es satisfacer la demanda
tal y como se presenta sino que, por el contrario, consiste en analizar qué,
cómo, porqué y cuál debe ser la magnitud de la modificación que se espera
lograr en la demanda que prevalecería en la situación sin proyecto
palabras, el estudio es básico para estimar los beneficios en
distintos períodos de la vida del proyecto.
Tanto la demanda como la oferta del bien o servicio que se
proyecta puede referirse a una zona o provincia del país, a todo
el territorio nacional o inclusive al exterior. Los aspectos
básicos de un estudio de mercado se indican en el análisis de la
demanda y la oferta actual y futura.
En el caso de corresponder a un proyecto que está actualmente
operando (produciendo ese bien o prestando el servicio), para
estimar la demanda que enfrenta el proyecto, se debe partir de
las cantidades a colocar por encima de aquellas que se logren
con la optimización de la base. Este aspecto se detalla en el
Anexo B.
7.3.2. Diagnóstico
En la etapa de perfil y a partir de la identificación del problema
y de las alternativas visualizadas a nivel de idea, se debe
perfeccionar esa identificación y efectuar una breve descripción
de las mismas.
Para lograr ese resultado, se debe realizar un diagnóstico sobre
la situación actual y proyectada, tanto del problema como de
las alternativas que se presenten.
El diagnóstico consiste en analizar la forma en que se resolvió
el problema en el pasado, la situación actual en que se
encuentra y la evolución esperada. Se deberán indicar aquellos
factores que favorecen y recomiendan la incorporación de
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alguna(s) forma(s) alternativa(s) para satisfacer esa demanda y
los principales problemas que puedan encontrarse.
7.3.3. Justificación
En esta etapa de perfil, es muy importante incluir una
justificación de cada una de las alternativas que se propongan.
La justificación consiste en explicitar los problemas que se
resolverán con cada alternativa, la zona, cantidad y tipo de
usuarios que serán beneficiados en forma directa y las ventajas
que se podrán alcanzar con su puesta en marcha y operación.
Explicitar las medidas que resulta conveniente adoptar para
eliminar entrabamientos y para hacer más expedita y eficiente
la implementación de cada alternativa destinada a satisfacer las
necesidades de los usuarios.
7.3.4. Bienes a producir o servicios a prestar
Especificar los bienes a producir o servicios a prestar. Es
necesario definir,con la mayor precisión, la naturaleza y
características de los bienes o servicios que se desea producir
con el proyecto. Para la definición del bien o servicio conviene
usar una determinada unidad de medida, está unidad de medida
debe utilizarse en todos los cuadros referentes a las cantidades
consumidas, exportadas, importadas, etc.
Indicar el destino de los bienes o servicios e identificar a los
receptores o beneficiarios de los mismos.
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A los efectos previstos en este capitulo en cuanto a la
identificación de las necesidades, objetivos y metas del
proyecto; clasificación de los bienes en públicos (sociales),
privados, preferentes y destinados a satisfacer las necesidades
básicas de la población, se recomienda consultar y utilizar los
aspectos incluidos en el Anexo A que acompaña a esta Guía
Metodológica.
7.3.5. Análisis de la demanda actual y futura29
Se requiere estimar desde la perspectiva histórica y actual la
cantidad de bienes o servicios que los consumidores han
demandado, para determinar su comportamiento y analizar las
variables o factores que han incidido en dicho comportamiento.
Además se debe proyectar las posibles cantidades por períodos
de tiempo del servicio que los consumidores estarían dispuestos
a adquirir durante la vida útil del proyecto.
El objetivo de este análisis es estimar el comportamiento de la
demanda futura. Para ello es importante conocer cómo se
comportó en el pasado y cuál es su comportamiento actual; es
decir, lo que se busca con el análisis de la demanda es mostrar
si existe una necesidad que puede ser satisfecha por un bien o
servicio y cuáles son los factores que la afectan. Si el proyecto
consiste en la elaboración de un nuevo producto o servicio, será
útil conocer, por ejemplo, cuál fue la demanda en el pasado de
un sustituto muy cercano de él.
29
GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas,
Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y
Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I,
1998
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7.3.6. Análisis de la oferta actual y futura30
Cuando se identifica el producto o servicio se debe mencionar
si su demanda es uniforme durante el año o si fluctúan
fuertemente según las estaciones. Una vez definido el bien o
servicio se debe especificar el mercado que se piensa abastecer;
indicando, en lo posible, si será local, provincial, nacional,
internacional o combinaciones de éstos. Esta información se
complementará con otras relativas a la población, que
comprendan: tasa de crecimiento, educación, edad y sexo; si es
rural o urbana o semiurbana; el ingreso promedio por persona
y sus perspectivas económicas. Además, deberán señalarse las
disposiciones legales y administrativas vigentes, que afecten a
la distribución del bien o servicio.
Cuando el bien o servicio y su correspondiente mercado estén
especificados, se calculará la demanda pasada y se señalará la
actual; ésta se identifica con las cifras reales. Determinada la
demanda, se pasa a analizar los elementos que la afectan; éstos
variarán según la clase de bien o servicio. El análisis de la
demanda pasada y actual permitirá conocer el comportamiento
de las principales variables que la afectan y servirá de base para
proyectar la demanda futura. Su estimación es esencial para el
análisis del proyecto.
Existen varios métodos para proyectar la demanda futura,
algunos simples y otros, mas complejos. El uso de uno u otro
dependerá del beneficio, del grado de precisión deseado y del
costo de disponer de la información requerida para aplicarlo.
Implica el conocimiento de las cantidades actualmente
ofrecidas, así como la tendencia histórica de variación de
dichas cantidades, de sus proyecciones al futuro, por lo menos
dentro del período correspondiente al horizonte de
planteamiento seleccionado.
Terminado el estudio de la demanda histórica y futura del bien
o servicio, corresponde considerar las condiciones de la oferta
actual y futura de ese bien o servicio y sus posibles sustitutos.
Las dificultades que presenta el estudio de la oferta se deben a
la naturaleza de la información que se requiere; por ejemplo:
volúmenes de producción, actual y futuro; capacidades,
instaladas y utilizadas; costos de producción de los otros
proyectos, etc. Además, existen posibilidades de cambios en
las disposiciones legales vigentes. Sin embargo, se pueden
mencionar los aspectos que deben contener el estudio de la
oferta, teniendo presente que éstos se refieren tanto al bien o
servicio final como a los intermediarios.
Aunque hay cierta información del proyecto que debe
recopilarse y estudiarse cualquiera sea el tipo de mercado,
algunos aspectos específicos de la información deben
30
GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas,
Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y
Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I,
1998
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enfatizarse dependiendo de las características del proyecto. Si
el mercado del bien es competitivo, al precio del mercado el
proyecto puede ofrecer cualquier cantidad de dicho bien o
servicio.
7.3.7. Mercados previstos
Al tener caracterizada la estructura de la oferta, se debe
estudiar el comportamiento que ésta ha seguido en el pasado,
con el fin de aislar elementos que influyan sobre ella. Los
pasos que se darán serán análogos a los expuestos en el estudio
de la demanda. El primero consiste en formular una hipótesis
sobre los factores que puede explicar el comportamiento de la
oferta y que variables la pueden afectar.
b) Incluir datos preliminares sobre la evolución histórica y
esperada de la oferta del sector en el mercado que se piensa
atender con el proyecto.
Con el fin de estimar la oferta es necesario proyectar el
comportamiento de los elementos que la afectan y cuyas
variaciones, desde el punto de vista estadístico, explican
satisfactoriamente los cambios experimentados por la oferta en
el pasado. Los métodos para proyectar son los mismos que los
explicados en el análisis de la demanda, dependiendo de la
utilidad de cada uno, del tipo de bien o servicio que se analiza.
Además, en las proyecciones es importante tener en cuenta la
información sobre la capacidad instalada y la ociosa, como así
también los planes de expansión de los proveedores actuales y
los probables, y la posible evolución tanto coyuntural como
estructural del sistema económico.
Con las proyecciones de la demanda y de la oferta se pueden
establecer las posibilidades de participación del proyecto en el
mercado, dato de suma importancia para el análisis del tamaño
del proyecto, que debe considerarse en conjunto con otras
variables.
a) Indicar la magnitud y ubicación de los mercados que se
piensan abastecer a través del proyecto.
c) Incluir datos preliminares sobre evolución de la demanda,
dentro de los mismos alcances indicados en el punto
anterior.
d) Descripción de la evolución y niveles actuales y
proyectados de los precios (o valoraciones) de los
productos o servicios del proyecto.
e) Identificación de los organismos (públicos y/o privados)
que se espera produzcan los bienes o presten los servicios
incluidos en el proyecto.
f) Estimar la participación prevista de la entidad en el
mercado del bien o servicio, como consecuencia del
proyecto.
g) Análisis, si fuera pertinente, del posible efecto del proyecto
sobre la estructura de precios del mercado o valoraciones
sociales del producto o servicio.
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7.3.8. Mecanismos de distribución
Descripción del sistema de distribución que se aplicará para
que los bienes/servicios lleguen, en forma eficiente, a los
usuarios (demandantes).
Indicar los programas de información y difusión a los usuarios
(demandantes) a los que se piensa atender.
7.3.9. Los precios, tarifas o costos de los bienes y servicios
La definición de los precios a los cuales se podrá vender la
producción constituye, uno de los objetivos básicos del análisis
de mercado. Conocer el precio es importante porque es la base
para calcular los ingresos futuros.
En el caso de proyectos sociales que financian sobre la base de
tarifas, deberá analizarse la estructura de preciso y su impacto
sobre la demanda futura. Pero, si son servicios donde no se
cobra por prestarlos, es necesario hacer un análisis del costo
unitario por persona servida.
7.3.10. Cantidades y valores
Una vez estimadas las cantidades y precios esperados, que
resultarán del abastecimiento de la demanda por parte del
proyecto, se debe proceder de la forma que se indica a
continuación.
•
Las cantidades anuales y los precios esperados a valores
del momento en que se evalúa el proyecto, se deben incluir
al final del Capitulo 2 del Documento del Proyecto,
indicando la alternativa a que corresponden.
•
En las planillas que se presenta en los capítulos 6 y 7, para
cada alternativa y año, se incluye en el rubro "Beneficios”
y en el ítem que identifica a cada producto/servicio, el
valor total resultante también a precios de mercado.
7.3.11. Recupero de activos
Dentro de los beneficios del proyecto, se debe incluir el valor
correspondiente a la venta o recuperación de activos que salen
de servicio (recupero de activos).
7.4. CAPÍTULO 4: ASPECTOS TÉCNICOS, TAMAÑO y
LOCALIZACIÓN
7.4.1. Objetivos del Capítulo
El objetivo del estudio, consiste en proponer y analizar
diferentes alternativas de proyectos para producir el bien o
servicio que se desea, verificando la factibilidad técnica de
cada una de ellas. El análisis señalará los equipos, maquinarias
e instalaciones de proyectos y por tanto los costos de inversión
requeridos. Además, este análisis permite establecer las
existencias de materia primas y por consiguiente, el capital de
trabajo.
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También, el estudio técnico persigue determinar los insumos
que se requieren para producir el bien y por tanto, los costos de
producción.
En este capitulo se propondrán y analizarán distintas
alternativas técnicas del proyecto, para determinar las
características y posibilidades que ofrece cada una.
Para cada alternativa que se proponga para satisfacer los
distintos niveles de demanda, se debe explicitar y explicar la
"función de producción” que se propone utilizar.
La identificación y explicitación de cada una de las funciones
de producción posibles implica analizar tipo de tecnología
(máquinas, equipos, etc.), niveles de demanda que puede
atender, posibilidad de utilizar construcciones existentes o la
necesidad de efectuar las mismas en forma especifica para el
proyecto, tipo y destino de las construcciones (planta,
depósitos, accesos, etc.), necesidades de terrenos con sus
características, instalaciones a realizar; insumos, materias
primas y servicios que serán necesarios; mano de obra y, en
general todo componente que requiera tanto la ejecución
(inversión) como la operación del proyecto.
a) En cada caso, se indicará cantidad, características y
disponibilidad de las mismas.
b) Se indicará la justificación de la localización y tamaño
seleccionados.
c) Respecto de la mano de obra, se detallará el tipo y
niveles de capacitación requeridos.
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En todos aquellos puntos en que se
(volúmenes de producción o servicios
insumos, servicios y mano de obra)
claramente la metodología utilizada y
seleccionado.
efectúen estimaciones
a prestar, cantidad de
se deberá especificar
el proceso productivo
Los datos relativos a las cantidades respectivas deberán
corresponder a cada uno de los periodos (año) en que se espera
se concrete la ejecución (proceso de inversión) o en los que
opere el proyecto (produzca bienes o preste servicios).
El estudio técnico abarcará como mínimo los siguientes
aspectos:
•
•
•
•
Localización del proyecto
Tamaño del proyecto
Tecnología
Ingeniería de Proyecto
7.4.2. Alternativas
En el estudio se deben indicar las alternativas que han sido
consideradas (identificadas, formuladas y cuantificadas) para
resolver el problema objeto del proyecto y por tanto satisfacer,
en forma eficiente, las necesidades objeto del mismo.
Indicar aquellas alternativas que deberían continuar su ciclo de
vida; motivos que dieron origen a esa decisión; metodología
seguida para llegar a su selección y criterio seguido para
eliminar otras alternativas originalmente consideradas.
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En este capitulo y a nivel de perfil y desde el punto de vista
técnico, se deben estudiar todas las alternativas identificadas
como viables.
Se descartan aquellas alternativas que, en forma evidente,
demuestren no ser técnicamente viables.
En caso de duda respecto de la viabilidad de una o más
alternativas, es conveniente no descartarlas. Si el tamaño del
proyecto lo amerita, se pasa a prefactibilidad, donde se
estudiarán con mayor profundidad los aspectos que podrían
resultar cuestionables.
En los términos de referencia que se elaboren al final de la
etapa de perfil se deberán indicar, aquellos aspectos técnicos
que requieren la realización de estudios de mayor detalle a
nivel de prefactibilidad.
7.4.3. Base optimizada
Respecto de cada problema identificado, se pueden adoptar
para el futuro algunas de las siguientes decisiones:
a) mantener la situación sin proyecto,
b) mejorar la operación mediante la optimización de la
base, o
c) incorporar otras alternativas (situación con proyecto).
La situación sin proyecto resulta de continuar con la
producción de bienes o prestación de servicios en las
condiciones previstas y sin incorporar ninguna alternativa
adicional.
Por tanto la "situación sin proyecto” contiene el flujo de
beneficios (demanda) y costos (inversión y operación) que se
producirían en el caso de no adoptarse ninguna medida. En
otras palabras, se sigue produciendo el bien (o prestando el
servicio) conforme a las previsiones existentes al momento de
proceder al estudio del nuevo proyecto.
La "situación sin proyecto con base optimizada” incluye el
conjunto de medidas, fundamentalmente administrativas y
organizativas, que hagan posible mejorar la producción o
prestación del servicio sin efectuar inversiones adicionales
importantes.
La "situación con proyecto” consiste en el análisis de cada una
de las alternativas que se formulan, tomando como punto de
partida la situación que se alcance con la base optimizada.
En el Anexo B se incluye un ejemplo completo sobre
optimización de la base. De su lectura surge la importancia que
su análisis tiene para encontrar alternativas que resulten
socialmente convenientes.
Cada una de las alternativas de optimización de la base debe
ser analizada, tanto desde el punto de vista de la función de
producción a utilizar (tarea que se realiza en este capitulo), los
costos que tal alternativa implica (que se calculan en el capitulo
6 del Documento del Proyecto), beneficios que reportaría (que
se incorporan en el capitulo 3 del Documento del Proyecto) y
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forma en que incide en la demanda que, a partir de la misma,
enfrentaría el proyecto.
En el Capitulo 6 del Documento del Proyecto, se indica la
forma de valorar los costos y beneficios de las alternativas de
optimización de la base, como también de aquellas que
impliquen una situación con proyecto. Todas ellas identificadas
y cuantificadas en el presente capitulo.
7.4.4. Reseña del proyecto
Especificar los principales productos que se elaborarán o
servicios que se prestarán a través de cada una de las
alternativas del proyecto, incluyendo detalles sobre las
dimensiones y pesos, posibles propiedades químicas o físicas,
variedades y calidades, y volúmenes de producción (para cada
producto o grupo de productos y subproductos).
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las construcciones, maquinarias, equipos, mano de obra,
insumos y servicios que se requieren durante la
inversión y operación de cada alternativa.
En el Capitulo 6 se detallan y analizan los costos de inversión y
operación que, en cada periodo (año) se deben incurrir para
cada una de las alternativas seleccionadas.
7.4.6. Aspectos técnicos del proyecto
a) Reseña del proyecto propuesto (señalando si se trata de
una creación, ampliación, mejora o reposición).
•
Se entiende por "creación” a las alternativas de
proyecto que implican una nueva unidad productora
o generadora de bienes y servicios. Incluye el
rediseño de los proyectos en ejecución (con
inversión realizada).
•
"Ampliación": proyectos que implicarán un
aumento de la capacidad instalada de las unidades
productivas existentes.
•
"Mejoras": proyectos orientados a aumentar la
eficiencia y productividad en la producción de
bienes y servicios.
•
"Reposición": proyectos destinados a reponer los
bienes de capital totalmente depreciados, obsoletos
o destruidos.
7.4.5. Selección del proceso de producción
a) Definir los procesos tecnológicos que implica el
proyecto y la forma en que se obtendrá el conocimiento
técnico y la ingeniería necesaria. Descripción del
proceso técnico de producción o prestación de servicios
actualmente existentes en el organismo.
b) Exponer las soluciones alternativas y establecer un
orden de prioridad para cada una de las alternativas de
solución que demuestren ser viables.
c) Breve reseña sobre la forma de producir el bien o
servicio, características técnicas y breve indicación de
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b) Descripción completa y especificación, para cada
alternativa, de las construcciones, instalaciones,
equipos, maquinarias y líneas de producción que se
consideran necesarias.
c) Demostrar que la capacidad a instalar guarda
coherencia con las perspectivas expuestas en el estudio
de demanda.
d) Capacidad de producción o de prestación de servicios
prevista y los elementos en que se basa el cálculo de la
misma.
7.4.7. Requerimientos de insumos y servicios
a) Detallar las necesidades de insumos que para cada
proceso productivo y periodo (año) se requiere (mano
de obra, materias primas y servicios).
b) Indicar los modos de abastecimiento y si fuera el caso,
de almacenamiento.
7.4.8. Localización del proyecto31
Tiene como propósito seleccionar
conveniente para el proyecto.
31
la
ubicación
más
GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas,
Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y
Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I,
1998
El estudio de localización se puede hacer en dos etapas. En la
primera se elige la región o zona donde se localizará el
proyecto. En la segunda se define el terreno y dentro de éste, la
distribución de las secciones del proyecto.
El problema de localización presenta grados de dificultad, que
dependen principalmente del tipo de proyecto que se estudia.
Hay casos en que la localización es un dato para el análisis,
como ocurre con los proyectos de explotación de recursos
naturales o con los proyectos agrícolas. En otros casos, los
lugares de posible localización son numerosos.
Los factores que condicionan la localización son numerosos.
Algunos son de importancia en la elección de la región o zona
y otros tienen mayor influencia en la elección del terreno
donde se localizará el proyecto. Los principales elementos que
influyen en la localización son los siguientes:
Es indudable que la disponibilidad de las materias primas tiene
una significación que puede llegar a ser decisiva. Además de la
disponibilidad de materias primas, debe tenerse en cuenta su
costo, variables que generalmente presentan estrecha relación.
Disponibilidad de medios de transporte, es otro elemento a
considerar. Hay que analizar las distancias por recorrer y las
tarifas del transporte.
La localización del mercado del consumidor es otro factor que
debe considerarse, especialmente si los costos de transporte son
elevados. Además, el mercado puede estar muy concentrado o
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muy diseminado. Seguido, habrá que comparar las alternativas
de hacer un solo proyecto, o varios, en cada uno de los lugares
donde se localizan los consumidores. Hay que considerar no
sólo dónde se localiza la demanda actual sino, también, su
probable evolución.
utilizada para esto podría ser la confección de una tabla en la
que se incluyan las localizaciones y los elementos que la
afectan. La comparación basada en estos factores permitirá
eliminar todas las localizaciones que no reúnan los requisitos
considerados esenciales desde el punto de vista técnico.
Las reglamentaciones sobre materia ambiental tienen que ser
consideradas, según el tipo de proyecto, pues las normas
existentes pueden exigir la instalación de sistemas ambientales
preventivos o de eliminación de contaminantes, cuyos costos
inciden sobre los proyectos.
En la presentación del proyecto deberá señalarse la
compatibilidad de la localización sugerida con los resultados
del estudio de mercado, tamaño, proceso productivo,
disponibilidad de insumos y factores, las obras físicas y el
análisis de los costos de construcción y operación.
Las posibilidades de expansión del proyecto y las disposiciones
tributarias, crediticias y los sistemas de promoción vigentes son
factores que también influyen sobre la localización específica
de un proyecto.
En síntesis, el análisis de la localización deberá abarcar, al
menos, los siguientes temas:
Se deberá confeccionar mapas o gráficas donde aparezcan las
vías de comunicación, los tiempos de acceso, proyectos
similares, las disponibilidades de energía y agua. Esto de gran
ayuda para la elección de la localización apropiada.
Después de elegida la región en donde se localizará el
proyecto, corresponde seleccionar el sitio o terreno donde éste
será instalado. Para ello, es recomendable analizar las
posibilidades de empalmes o cruces viales existentes, las
posibilidades de conexión con la red eléctrica y los servicios de
agua y el sistema de alcantarillado .
Por último, corresponde analizar dónde se situarán las distintas
secciones del proyecto; esto deberá ser considerado para
decidir entre todas las localizaciones posibles. Una técnica
a) Análisis, para cada alternativa, de la localización
seleccionada, incluyendo una discusión detallada de los
factores decisivos para la elección de la ubicación
dentro del área de influencia del proyecto (demanda,
infraestructura, disponibilidad de insumos, medios de
transporte, etc.).
b) Otras consideraciones que puedan haber influido en la
decisión.
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7.4.9. Tamaño del proyecto32
Se mide por su capacidad de prestación de servicios, definida
en términos técnicos en relación con la unidad de tiempo de
funcionamiento normal del proyecto.
El tamaño de un proyecto corresponde al volumen o al número
de unidades que se pueden producir durante un período
determinado. Por ejemplo: cantidad de Kilowatts a ser
producidos, cantidad quintales a producir, cantidad de
kilometros de asfalto, etc.
Al estudiar el tamaño de un proyecto hay que tener en cuenta
que éste puede referirse a su capacidad de producción normal o
a su capacidad nominal máxima. La capacidad de producción
normal es aquella que, bajo las condiciones de producción que
se estiman regirán bajo el período considerado, se obtiene al
costo mínimo. La capacidad máxima se refiere a la mayor
producción que se pueda obtener sometiendo los equipos al
máximo esfuerzo, sin tener en cuenta los costos de producción.
Sin embargo, el concepto de capacidad de producción normal,
es el que adopta como definición de tamaño del proyecto.
La capacidad de producción normal se puede expresar para
cada una de las líneas de equipos o procesos existentes. Al
determinar la capacidad o tamaño total hay que tener en cuenta,
entonces, los distintos cuellos de botella que puedan existir en
diferentes sectores del proceso.
Todo lo anterior indica que el tamaño del proyecto no es una
cifra absoluta sino que tiene un margen de adaptación. Esto
exige que en la presentación se aclare cuál es la capacidad de
reserva posible, definida como la diferencia entre la capacidad
de producción normal y máxima; si hay la posibilidad de
someter los equipos a sobrecargas y si puede haber uso
fraccionado de estos equipos.
Entre los principales elementos que pueden afectar el tamaño
de un proyecto está el proceso productivo y la localización;
ambos en alguna forma condicionan el tamaño del proyecto, así
como éste influirá en la elección final del proceso y la
localización; vale decir que, a la decisión final, se llegará
mediante un proceso de aproximaciones sucesivas,
observándose el efecto que en cada aspecto, provoca cambios
en los otros dos.
Sin embargo, hay otros factores que influyen sobre el tamaño
del proyecto, entre ellos el mercado. El estudio de mercado
arroja una medida de su magnitud y asimismo, de su tasa de
crecimiento. Por tanto, el estudio de mercado permite una
primera aproximación al tamaño del proyecto.
32
GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas,
Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y
Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I,
1998
La forma en que la demanda está distribuida geográficamente
es otro elemento que debe tenerse en cuenta, pues una misma
demanda total puede ser satisfecha con un solo proyecto o con
varios diferentes tamaños, cada uno situado en distintas zonas.
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Otro factor que está ligado al tamaño de un proyecto es el de
economías de escala. Lo fundamental en éstas es que el costo
total unitario (que incluye el de capital y el costo de operación)
sea distinto para diferentes niveles de tamaño, siempre que los
equipos operen a plena capacidad. Así, si un proyecto duplica
su tamaño y el costo total unitario no alcanza a duplicarse,
entonces, existen economías de escala.
Además se debe considerar, en relación con el tamaño o
capacidad del proyecto es la disponibilidad de insumos y
tecnologías. En este aspecto habrá que analizar la existencia de
recursos no renovables y su período de duración, de acuerdo a
diferentes escalas de producción; de las reservas de los recursos
renovables y de la limitación del uso de los mismos; de la
disponibilidad de otros insumos manufacturados y las
posibilidades de alteraciones del ritmo de aprovisionamiento de
ellos.
Por último, conviene tener presente todos los elementos
correspondientes a la legislación general, económica y fiscal,
como asimismo de los programas de desarrollo que pueden
influir sobre el tamaño del proyecto.
En síntesis, se deberá:
a) En cada alternativa, analizar el tamaño que resulta más
adecuado para lograr los niveles de producción
requeridos para satisfacer la demanda que enfrenta el
proyecto.
b) Análisis de las posibilidades de expansión futura.
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c) Otros criterios utilizados en la selección del tamaño.
7.4.10. Tecnología
Conjunto de procedimientos y medidas que el proyecto utiliza
para la producción de bienes y servicios para el cual se
concibió.
Es importante distinguir – para diferentes proyectos – el tema
de las tecnologías “duras” y las tecnologías “blandas” que
forman parte del diseño del proyecto bajo estudio. Mientras la
tecnología dura (hard technology) hace referencia a aquella
incorporada en bienes de capital, las tecnologías blandas (soft
technology) hace referencia a los conocimientos tecnológicos
de tipo organizacional, administrativo y de comercialización,
excluyendo los aspectos técnicos. En otras palabras, la
tecnología blanda hace referencia al know-how, las habilidades
y las técnicas. Es "blanda" porque se trata de información no
necesariamente tangible.
Por ejemplo, las técnicas de conservación de una comunidad de
agricultores o las técnicas de entrenamiento en el manejo de
vida silvestre, podrían considerarse tecnologías blandas. Lo
mismo ocurrirá con los métodos de alfabetización de adultos,
los procedimientos para lograr la participación de las
comunidades en la identificación y monitoreo de los proyectos,
etc.
7.4.11. Ingeniería del proyecto
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Son las inversiones que se realizan en infraestructura básica,
las instalaciones y el equipamiento básico que se requiere, dada
la alternativa tecnológica seleccionada.
realizada una única vez durante la ejecución del proyecto, y los
costos de operación que se refieren a los recursos necesarios
para la operación o funcionamiento del proyecto.
7.4.12. Mano de obra
En este capitulo y tal como se ha venido indicando, se incluyen
únicamente las “estimaciones de las cantidades” de terrenos,
construcciones, equipos, maquinarias, insumos y materias
primas, mano de obra (incluida su capacitación), servicios, etc.
que son necesarios para poder ejecutar y operar cada una de
las alternativas seleccionadas. Según sea el proyecto serán los
nombres de los ítems a incluir en las planillas de los capítulo 6
(para evaluación económica) y 7 (para análisis financiero).
Descripción de las necesidades de mano de obra para la
ejecución y puesta en funcionamiento de cada alternativa del
proyecto, incluyendo lo siguiente:
a) Numero de trabajadores calificados y no calificados
para cada uno de los periodos de construcción y
operación.
b) Análisis de la disponibilidad de la mano de obra
requerida (cantidades y niveles de capacitación) en la
localización seleccionada para el proyecto. Si fuera el
caso, indicar las políticas de incentivos a aplicar para
lograr la atracción y radicación de la mano de obra
requerida.
c) De haberse previsto, descripción del programa de
capacitación que se llevará a cabo, indicando niveles y
numero de personas a entrenar.
7.4.13. Cantidades y costos
El análisis técnico de un proyecto, desembocará en la
posibilidad de calcular los costos del mismo, considerando e
interrelacionando los componentes antes explicados. Los costos
de un proyecto, pueden ser, costos de inversión o inversión
Una vez identificados los rubros/ítems, se debe llenar la primer
columna de las planillas correspondientes a cada alternativa. La
incorporación de la denominación de cada ítem deberá hacerse
separándolos en dos rubros a) inversión y b) operación.
En la columna de inversión se incluirán los nombres de los
ítems correspondientes. Por ejemplo terrenos, construcciones,
maquinas, equipos, reparaciones y reposiciones.
En la columna de operación se incluirán los nombres de los
ítems que corresponden a esa fase/etapa. Por ejemplo: insumos,
materias primas, servicios y mano de obra requerida.
Las “estimaciones de costos” correspondientes a los ítems antes
citados serán calculados por alternativa y año en el capitulo 5 y
en ese momento, serán volcados a cada una de las planillas en
los años que correspondan.
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Al final del presente capitulo se deben incluir los términos de
referencia, especificando los aspectos técnicos que deben ser
analizados en el estudio a nivel de prefactibilidad.
7.4.14. Aspectos legales y de organización
Las fases o etapas de inversión (ejecución) y operación de un
proyecto exige la coordinación de una cantidad significativa de
actividades especializadas, para las cuales se requiere de una
determinada organización: una para la construcción o ejecución
del proyecto y la otra para su operación o funcionamiento.
También se deberá especificar los aspectos legales que implica
el proyecto, como patentes, permisos, etc.
7.5. CAPÍTULO 5: IMPACTO AMBIENTAL DEL
PROYECTO
7.5.1. Objetivos del Capítulo
El objetivo final de este capitulo es analizar los efectos que
tanto la demanda que enfrenta el proyecto como las alternativas
técnicas seleccionadas, producen sobre el medio ambiente.
Se deberán incluir recomendaciones de las medidas y acciones
a llevar a cabo con el proyecto a los fines de minimizar el
impacto ambiental e indicar cuales son los daños que no se
evitarán, con su correspondiente descripción y cuantificación.
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7.5.2. Diagnóstico ambiental
Detectar los principales problemas que afectan al subsistema
natural y al subsistema social en la situación sin proyecto (con
base optimizada) y en la situación con proyecto, para cada una
de las alternativas consideradas.
Los aspectos mínimos a incluir en el diagnostico son los
siguientes:
a) Efectos del proyecto en el subsistema natural:
•
clima
•
tierra
•
aire
•
vegetación
•
recursos hídricos
•
áreas protegidas
b) Efectos del proyecto en el subsistema social:
• Aspectos sociales y culturales: estructura social,
salud, patrimonio cultural
• Aspectos económicos
• Aspectos espaciales
• Aspectos jurídicos e institucionales
A modo de ejemplo, deberán tenerse en cuenta los efectos que
ocasionarán al medio ambiente los siguientes factores:
a) Localización
de
complementarias.
inversiones
principales
y
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b) Proceso productivo, uso de insumos y generación de
residuos.
c) Proceso de comercialización y distribución del
producto (servicio).
d) Demanda y uso del producto (servicio).
7.5.3. Características del impacto ambiental
A nivel perfil se debe identificar y hacer un diagnóstico del
impacto ambiental, incluyendo indicadores sobre su
importancia.
En aquellos casos en que el impacto ambiental sea importante,
se debe profundizar su análisis a nivel de prefactibilidad y
factibilidad.
7.5.4. Indicadores del impacto ambiental
Los indicadores del impacto ambiental deberán tener en cuenta
la normativa establecida por la Administración Nacional del
Ambiente (ANAM), a la cual se hace referencia en uno de los
capítulos posteriores.
A título de ejemplo, también se indican las categorías
establecidas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
para considerar y analizar el impacto ambiental de cada
proyecto:
a) Categoría I: proyectos cuyo objeto es mejorar la calidad
ambiental. Por ser los de menor efecto negativo no
requieren un análisis independiente y especifico del
impacto ambiental.
b) Categoría II: proyectos que no afectan en forma directa
ni indirecta el ambiente. No requieren, en general,
análisis detallado de sus efectos (ejemplos educación,
vacunación, difusión de tecnologías. etc.)
c) Categoría III: proyectos que pueden afectar
moderadamente al ambiente y aquellos cuyos impactos
ambientales negativos tienen soluciones bien conocidas
y fácilmente aplicables. Requieren evaluaciones de
impacto ambiental semidetalladas o detalladas, según
corresponda (ejemplos agua potable, pequeños
desarrollos hidroeléctricos y de riego, proyectos que
producen
o
utilizan
recursos
escasamente
contaminantes. etc.)
d) Categoría IV: proyectos que pueden afectar negativa y
significativamente el medio ambiente. Requieren de
evaluaciones especificas y detalladas del impacto
ambiental (ejemplos carreteras en ecosistemas frágiles,
grandes obras hidroeléctricas y termoeléctricas,
minería, disposición de desechos tóxicos, etc.
7.5.5. Identificación y cuantificación
Descripción de los posibles efectos ambientales directos e
indirectos del proyecto sobre la zona de ubicación, así como los
estándares y normas que se observarán para prevenir la
contaminación del ambiente u otros efectos en la ecología,
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particularmente en lo referente al tratamiento de aguas de
desecho, emisión de polvos, gases, compuestos y elementos
químicos nocivos, así como los problemas de ruido excesivo,
seguridad y salud laboral.
Descripción
de las principales medidas, dispositivos
o
especificaciones a ser incorporadas al proyecto con el objeto de
corregir estos efectos. Se deben especificar las soluciones
adoptadas para resolver los impactos del proyecto de índole
ambiental o ecológico, las cuales luego se reflejarán en el
capitulo de costos.
Como consecuencia del análisis anterior surgirán las medidas
correctivas al proyecto y la presentación del Plan de Gestión
Ambiental (durante las fases de inversión y operación).
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impactos ambientales que requieren un estudio de mayor
profundidad.
En síntesis, algunos componentes de un Estudio de Impacto
Ambiental (EIA) son los siguientes:
•
•
•
•
•
•
•
•
Descripción del proyecto y sus alternativas.
Descripción del medio ambiente natural.
Medio ambiente con proyecto
Identificación de impactos.
Predicción de impactos.
Mitigación de impactos
Evaluación global de impacto ambiental
Monitoreo ambiental
En las planillas incluidas en los capitulos 6 y 7 se deberá
colocar, en el caso que corresponda, el ítem: impacto ambiental
dentro de los rubros de costos de inversión y operación.
7.6. CAPÍTULO 6: COSTOS DE INVERSION y
OPERACION
En ese caso y para cada tipo de impacto ambiental, en el
Capitulo 6 del Documento del Proyecto, se calcularán los
costos anuales que provocan y se incluirán en las planillas
correspondientes a cada alternativa.
7.6.1. Objetivos del Capítulo
Deberá detallarse cuáles son los efectos sobre el medio
ambiente que persistirán, aunque sea parcialmente. Es decir,
aquellos que no serán evitados con las medidas y acciones.
En los términos de referencia para el estudio en la etapa de
prefactibilidad se incluirán aquellos aspectos relacionados con
En este capítulo se deben detallar todos los costos necesarios
para la ejecución, especificando los montos de inversión inicial
en activos fijos como así también los de ampliaciones y
reposiciones posteriores. Además deben incluirse las
inversiones en capital de trabajo y los costos de funcionamiento
u operativos, imputables a cada alternativa del proyecto.
En este capítulo, los costos deben expresarse en la moneda en
que se incurrirán (divisas y pesos), exponiendo el tipo de
cambio utilizado para efectuar la conversión a pesos.
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Los rubros e ítems de costos a valorizar son aquellos que se han
identificado, detallado y cuantificado en los capítulos
anteriores (4 y 5 del Documento del Proyecto)
Cabe recordar que la denominación de cada uno de estos ítems,
de acuerdo al tipo de proyecto, ha sido incorporada en la
primera columna de las planillas que se incluyen al final de los
capítulos 6 y 7.
Los costos correspondientes a cada alternativa y periodo, una
vez calculados, se deben volcar también en las planillas
indicadas en el punto anterior.
7.6.2. Costos del proyecto en activos fijos
Distinguir las inversiones en activos fijos en existentes y a
incorporar (terrenos, construcciones, maquinarias, equipos,
instalaciones, etc.).
Indicar las fuentes, bases y criterios sobre los cuales se estiman
los costos de cada ítem de activo fijo del proyecto. Por
ejemplo:
a) Costos unitarios de proyectos similares (ejecutados
recientemente) que sirvieron de referencia. Compras
contratadas. Ofertas recibidas, información preliminar
de proveedores y cálculo de contratistas, consultores, o
de compañías. Fecha de cálculo de los costos. También
puede consultarse en la DPI las posibles fuentes de
donde pueden obtenerse esos datos en forma rápida,
simple y efectiva.
b) Imprevistos indicación y justificación de los recursos
considerados para cubrir imprevistos que pudieran
presentarse durante la ejecución del proyecto.
c) Incluir en todas las estimaciones y en las respectivas
planillas (capítulos 6 y 7), las reparaciones,
mantenimientos, reposiciones y todo otro costo que
implique mantener en condiciones de uso o cambiar
determinados activos fijos (reemplazo por termino de su
vida útil desde el punto de vista físico o tecnológico).
d) Incluir los costos que en la ejecución (proceso de
inversión) provocan los impactos ambientales indicados
en el Capitulo 5 del Documento del Proyecto como así
también, los de adecuación de normas legales indicadas
en el Capítulo 1 del Documento del Proyecto.
7.6.3. Costos operativos del proyecto
a) Exponer las bases y criterios sobre los cuales se
formularon y estimaron los costos operativos en
insumos, materias primas, mano de obra y servicios. En
este caso se valorizan las cantidades estimadas en el
Capitulo 4 del Documento del Proyecto para cada una
de las alternativas técnicas allí incluidas y que, hasta
ese momento se han considerado viables.
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b) Indicar, al igual que en los activos fijos, las fuentes,
bases y criterios sobre los cuales se estiman los costos
de cada ítem de activo destinado a la operación del
proyecto.
(materias primas, bienes en proceso de elaboración, productos
terminados, repuestos, etc.). Al monto calculado se le debe
restar el promedio de sumas pendientes de pago que tendrá en
la ejecución y operación (por ejemplo crédito de proveedores).
c) Costos unitarios de proyectos similares (ejecutados
recientemente) que sirvieron de referencia. Compras
contratadas. Ofertas recibidas, información preliminar
de proveedores y cálculo de contratistas, consultores, o
de compañías. Fecha de cálculo de los costos. También
puede consultarse en la DPI las posibles fuentes de
donde pueden obtenerse esos datos en forma rápida,
simple y efectiva.
7.7. CAPÍTULO 7: EVALUACIÓN
d) Incluir los costos que en la operación de cada una de las
alternativas del proyecto, provocan los impactos
ambientales indicados en el Capitulo 5 del Documento
del Proyecto, como así también los de adecuación de
normas legales indicadas en el Capitulo 2 del
Documento del Proyecto.
e) Imprevistos indicación y justificación de los recursos
considerados para cubrir imprevistos que pudieran
presentarse durante la operación del proyecto.
7.6.4. Inversiones en capital de trabajo
Describir los fundamentos para el cálculo de las necesidades en
materia de capital de trabajo durante el periodo de ejecución
(inversión) y posteriormente, durante la operación del proyecto.
Distribución propuesta de estas sumas entre efectivo (con
indicación del efectivo mínimo necesario), inventarios
7.7.1. Objetivos del Capítulo
En este capitulo se incluirán los resultados de las evaluaciones
económicas que se efectúen respecto de cada una de las
alternativas consideradas viables.
La evaluación de un proyecto se realiza con el fin de poder
decidir si es conveniente o no llevar a cabo dicha inversión.
Para este efecto, debemos no solamente identificar, cuantificar
y valorar sus costos y beneficios, sino tener elementos de juicio
para poder comparar varios proyectos de una forma coherente.
Un proyecto a nivel de perfil debe contener aspectos
evaluativos relacionados con la parte financiera, económica
social y ambiental del proyecto.
Para cada alternativa, en este capitulo existe una planilla en la
que han sido volcados, a través de la realización del estudio, los
beneficios (en los casos en que se han cuantificado y valorado)
y los costos (de inversión y operación). Todos estos valores
incluidos en el año en que se estima serán obtenidos o
realizados.
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Entre las alternativas a evaluar, en primer lugar y de
corresponder, debe efectuarse la evaluación de la alternativa
que consiste en "optimizar la base” (Anexo B).
7.7.2. Criterios de evaluación
Para realizar las evaluaciones económicas deben utilizarse los
criterios de evaluación que se incluyen en el Anexo C.
Según sean las características del proyecto serán los criterios de
rentabilidad que podrán calcularse.
En el caso que el proyecto tenga determinadas las cantidades y
precios de los productos/servicios (beneficios) y de los costos
de ejecución (inversión) y operación, como mínimo se
deberá calcular el VAN (valor actual de los beneficios netos)
correspondiente a cada una de las alternativas incluidas.
En cada caso, consulte en la DPI si - en forma adicional conviene incluir la TIR (tasa interna de retorno), la razón
Beneficio/Costo resultante de dividir el VAB (valor actual de
los beneficios totales) con respecto al VAC (valor actual de los
costos totales) y, el IVAN (relación entre el valor actual de los
beneficios netos, con respecto al VAI, valor actual de la
inversión).
El análisis de rentabilidad deberá incluir, si correspondiera, los
análisis y determinaciones del momento óptimo para iniciar el
proyecto y el plazo óptimo de ejecución. Este aspecto también
deberá ser consultado a la DPI.
En aquellos casos en que solo existan estimaciones de
cantidades y precios de (inversión y operación) se
deberá calcular el costo anual equivalente. En el anexo E se
incluye la formula a utilizar. Consulte en la DPI si resulta
necesario calcular el costo anual equivalente por usuario o por
año.
Para practicar la evaluación de cada una de las alternativas, se
deben incluir los beneficios y costos en cada uno de los
periodos (años) en que ocurrirán y en la planilla que se agrega
al final de este capitulo. Tal como ya se ha indicado, se debe
confeccionar una planilla para cada una de las alternativas
consideradas viables.
7.7.3. Moneda
Los valores correspondientes a los bienes producidos, servicios
prestados, inversiones y costos de operación deben estar
incluidos en la planilla correspondiente a cada alternativa, en
miles de Balboas.
7.7.4. Período de valoración de los flujos
Normalmente se tomará el "año” como unidad de tiempo para
medir los costos y beneficios. Esa unidad puede ser sustituida
por otra menor (semestre, trimestre o mes) cuando la
importancia y temporalidad de esos flujos afecte, en forma
sensible, la rentabilidad del proyecto. En caso de duda y
especialmente cuando se trate de proyectos que pueden tener
flujos importantes, especialmente en los primeros periodos, se
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sugiere consultar a la DPI sobre el criterio más conveniente a
seguir.
7.7.5. Fecha de valoración de los flujos
Todas las cifras del proyecto deben estar valoradas con
respecto a un mismo momento del tiempo (moneda de igual
poder adquisitivo).
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Son las inversiones a realizar para la ejecución del proyecto.
Pueden dividirse en áreas tales como terrenos, infraestructura,
maquinaria y equipo, desarrollo de recursos humanos
(capacitación) e imprevistos.
Costo de Operación o Funcionamiento
A nivel de perfil y dada la estabilidad económica existente, se
pueden utilizar en la evaluación económica los precios de
mercado existente al momento de efectuar la misma. En el
informe se deberá indicar el mes y año a que corresponden esos
precios.
Son los salarios, la papelería, servicios públicos, depreciación
etc., que serán necesarios para la fase de operación del proyecto
7.7.6. Período de evaluación
Deberá quedar claro cómo se van a generar los recursos para
garantizar la permanencia del proyecto durante su vida útil.
En este nivel, la DPI recomienda usar un horizonte temporal de
evaluación de 20 años.
Flujo de Fondos
7.7.7. Tasa de descuento
La DPI establece la misma en 12% anual. En caso de ser
modificada, lo comunicará a las Instituciones inversoras.
Ingresos o sostenibilidad del proyecto
Determina la diferencia entre los costos y los beneficios
incrementales anuales del proyecto, de tal manera que se pueda
evaluar su factibilidad. A través de este análisis se puede
visualizar de forma conjunta y sintetizada todos los costos y
beneficios que se generan durante la vida útil del proyecto.
7.7.8. Evaluación Financiera
Indicadores de evaluación financiera
La evaluación financiera tiene por objeto estudiar la
factibilidad de un proyecto desde el punto de vista de sus
resultados financieros. A continuación el contenido de la
evaluación:
Es importante mencionar que existen indicadores para la
evaluación financiera entre ellos:
Costo de inversión
El Valor Actual Neto, VAN, que se define como el valor
actualizado neto de los beneficios menos el valor actualizado
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de los costos, descontados a la tasa de descuento convenida; La
Tasa Interna de Retorno, TIR que se define como aquella tasa
de descuento que hace igual a cero el valor de un flujo de
beneficios netos, es decir, los beneficios actualizados iguales a
los costos actualizados.
Sus resultados nos permiten contar con criterios para toma de
decisión, en el caso del VAN, cuando el mismo es positivo, nos
determina lo viable del proyecto. Por otro lado la TIR, deberá
ser positiva y superior a la tasa de interes del mercado para que
el proyecto sea considerado factible.
Fuentes de Financiamiento
En este apartado lo que se hace es un análisis general de las
posibles fuentes de financiamiento nacionales o externas.
7.7.9. Evaluación Privada y Social
La evaluación social busca identificar el aporte de un proyecto
al bienestar económico nacional, es decir, medir la contribución
de éste al cumplimiento de múltiples objetivos
socioeconómicos nacionales. Por el contrario, la evaluación
privada (o financiera) trata de medir el aporte del proyecto a
incrementar la riqueza de la institución o persona dueño del
proyecto.
Por ello, es importante analizar la tipología del proyecto bajo
análisis y decidir el tipo de análisis y evaluación que se aplicará
en cada caso. Para ello, se tomarán en consideración los
criterios y razonamiento expuestos en el punto 5 de esta Guía
Metodológica.
7.7.10. Sensibilidad del proyecto
Efectuar el análisis de sensibilidad de la rentabilidad del
proyecto, frente a variaciones que es posible esperar en cada
uno de los rubros/ítems que forman parte de los costos de
inversión, costos de operación e ingresos del proyecto. Cálculo
de las elasticidades del VAN y de la TIR frente a las
variaciones esperadas respecto de los valores medios
utilizados.
En los casos en que, a nivel de perfil, no se efectúe la
sensibilización, se deberá incluir en los términos de referencia
la necesidad de que la misma se lleve a cabo a nivel de
prefactibilidad.
7.7.11. Efectos no cuantificados
En este capitulo y respecto de cada alternativa se incluirá un
detalle de otros efectos no cuantificados (positivos o negativos)
que puedan afectar los resultados del proyecto.
7.7.12. Seguimiento y evaluación ex - post
Con el objeto de efectuar un seguimiento de la ejecución y
operación del proyecto, puede llegar a establecerse la necesidad
de que el organismo responsable prevea el diseño y puesta en
funcionamiento de un sistema que permita obtener
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periódicamente la información estadística básica sobre los
resultados del proyecto con relación a sus objetivos.
menos para la alternativa económicamente evaluada y que se
considera más conveniente.
Si se adoptara tal decisión la Institución responsable
especificará los mecanismos para la obtención y recepción
periódica de la información que considera relevante.
Se adjunta planilla tipo a utilizar.
7.8. CAPÍTULO 8: FINANCIAMIENTO DEL
PROYECTO
7.8.1. Objetivos del Capítulo
El propósito de este capitulo es efectuar un análisis financiero
(ingresos y egresos monetarios del proyecto).
En esa planilla se deberá detallar, por año, las fuentes de donde
provendrán los recursos y los destinos (usos) que se se dará a
los mismos.
Es recomendable usar, tanto para los ingresos como para los
egresos, los rubros/ítems incluidos en la evaluación económica.
Además se deben incluir el valor correspondiente a la venta o
recuperación de activos que salen de servicio (recupero de
activos).
Proporcionar información suficiente que demuestre la
capacidad del organismo para atender satisfactoriamente los
compromisos financieros que se derivarán de la ejecución y
operación del proyecto.
Se deberá incluir como ítem especifico toda fuente adicional de
ingresos financieros que no provengan directamente de la
actividad del proyecto (por ejemplos recursos propios del
organismo responsable, aportes del tesoro, transferencias sin
cargo, prestamos obtenidos y a obtener, etc.).
Verificar la capacidad para efectuar el aporte de capital propio
al proyecto, atender el servicio (amortizaciones e intereses) de
préstamos que puedan solicitarse, financiar los gastos
recurrentes del proyecto y satisfacer los demás compromisos
financieros de la institución responsable.
Por su parte y además de los pagos que deba efectuar en
inversiones y costos de operación se deben incluir como uso las
devoluciones y pago de intereses de préstamos y toda otra
erogación financiera que se deba realizar.
7.8.2. Fuentes y usos de fondos
Se deberá elaborar el cuadro de fuentes y usos de fondos
(movimientos monetarios medidos en miles de pesos), por lo
En este capitulo y además del o de los cuadros de fuentes y
usos de fondos anuales, es conveniente aportar información
sobre:
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a) Condiciones (plazo total, periodo de gracia, tasa de
interés, método de amortización, etc.) de los préstamos
obtenidos y a obtener.
b) Afectación o destino que se espera dar a cada una de las
fuentes de fondos, especificando que rubros de las
inversiones (activos fijos o capital de trabajo) y de los
costos de operación serán financiados con cada una de
las fuentes (capital propio, prestamos, etc.).
c) Comentarios respecto de las proyecciones financieras
efectuadas, considerando particularmente lo siguiente:
•
Capacidad financiera para atender los compromisos
por ejecución y operación del proyecto.
•
Capacidad financiera para atender al servicio de
prestamos solicitados
•
Capacidad financiera para atender al servicio de
deudas existentes.
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SISTEMA NACIONAL DE INVERSIONES PÚBLICAS (SINIP)
(Esta Planilla se puede utilizar para plantear la Evaluación Económica o la Evaluación Financiera)
INSTITUCION RESPONSABLE: ..........................................................................................................................................................
ALTERNATIVA PROYECTO: ............................................................................................................................................................
CODIGO DEL PROYECTO (Banco de Proyectos): .............................................................................................................................
Rubros/Items
Año 0
Año 1
Año 2
…..
Año 19
Año 20
Beneficios (Bi)
•
Bien A
•
Servicio B
•
Recupero de activos
Costos (Ci)
•
Costos de Inversión
•
Terrenos
•
Construcciones
•
Instalaciones
•
Maquinarias
•
Equipos
•
Capital de trabajo en ejecución
•
Reparación, Reposición y Mantenim de activos fijos
•
Impacto ambiental
•
Imprevistos
•
Costos de Operación
•
Insumos y materias primas
•
Mano de obra
•
Servicios
•
Capital de trabajo operación
•
Impacto ambiental
•
Adecuaciones legales
•
Imprevistos
Beneficios netos anuales (Bi - Ci)
Factor multiplicador (FM)
Valor neto actualizado anual (Bi - Ci) * FM
(*) Esta planilla es indicativa. Por tanto los ítems a incluir dependen del proyecto específico que se está evaluando. (Valores en miles de /B. y además, indicar la fecha de los
valores y la tasa de descuento anual
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SISTEMA NACIONAL DE INVERSIONES PÚBLICAS (SINIP)
ANALISIS FINANCIERO (CUADRO DE FUENTES Y USOS DE FONDOS)
INSTITUCION RESPONSABLE: .......................................................................................................................................................
ALTERNATIVA PROYECTO: ............................................................................................................................................................
CODIGO DEL PROYECTO (Banco de Proyectos) : .............................................................................................................................
Rubros/Items
Usos de los fondos
•
Inversión
•
Terrenos
•
Construcciones
•
Instalaciones
•
Maquinarias
•
Equipos
•
Capital de trabajo en ejecución
•
Reparación, Reposición y Mantenimiento activos fijos
•
Costos de Operación
•
Insumos y materias primas
•
Mano de obra
•
Servicios
•
Capital de trabajo operación
•
Pago amortización e intereses préstamos
Fuentes de los Fondos
•
Bien A
•
Servicio B
•
Recupero de activos
•
Recursos propios
•
Aportes del tesoro obtenidos
•
Aportes del tesoro solicitados
•
Subsidios y transferencias sin cargos
•
Prestamos obtenidos
•
Prestamos a obtener
•
Recupero financiero de activos fijos
Valores Anuales a pesos corrientes
Año 1
Año 2
(*) Esta planilla es indicativa. Por tanto los items a incluir dependen del proyecto específico que se está evaluando.
Año 19
Año 20
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8. CAPÍTULO 7: PREPARACIÓN DE PROYECTOS SOCIALES33
8.1. MARCO TEÓRICO
En este segmento se estudian los principales aspectos para la
preparación y presentación de proyectos y programas sociales
al Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP). En
primer lugar, se anotan las principales características de su
evaluación. En segundo término, se aborda el estudio de un
proyecto social, entendiéndose por éste la inversión en
infraestructura requerida por los servicios de educación, salud,
vivienda y de justicia. En esas áreas sobresalen como ejemplos
de proyectos los de construcción, ampliación, reposición,
reparación y equipamiento de escuelas, viviendas, hospitales,
cárceles, entre otros. Se ha considerado de interés incorporar
antecedentes para evaluar programas sociales, dado que una
gran proporción del gasto social se destina a financiarlos.
Por su relevancia dentro de los gastos sociales en las partes dos
(2) y tres (3) se presentan pautas de preparación y presentación
de proyectos de educación y salud.
En la parte cuatro (4) se desarrolla una pauta de referencia para
evaluar programas sociales, como nutrición, capacitación,
33
GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas,
Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y
Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I,
1998
vivienda, bienestar social, educación, de tal modo que permite
investigar si se están alcanzando los objetivos esperados de un
determinado programa; es decir, se evalúan los programas de
inversión en capital humano en marcha.
En general, la evaluación de un proyecto de carácter social
abarca los mismos aspectos que todo proyecto de inversión,
sólo que, por sus características, son más complejas la
identificación y medición en términos monetarios de los
beneficios atribuibles a ese proyecto social. Así, la valoración
de sus beneficios tiene dos aspectos:
•
La cuantificación de los efectos esperados de su
ejecución; por ejemplo, incrementar los años de
escolaridad, mejorar la nutrición de los niños atendidos,
incentivar la práctica de deportes en la comunidad,
mejorar las condiciones de saneamiento y las de
viviendas de la población;
•
Aunque existan los problemas de su valoración en
términos monetarios, en general ésta se enfoca hacia la
estimación de los cambios en la productividad de los
beneficiados con el proyecto, medidos estos cambios
por el mayor ingreso que obtendrán gracias al proyecto
social.
La formulación de proyectos que permiten obtener algunos de
estos efectos, requiere disponer de antecedentes respecto al
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comportamiento de la población. Este depende de variables
culturales, demográficas, socioeconómicas.
En principio, los proyectos y programas sociales a cargo del
Estado corresponden a aumentos de cobertura de servicios de
carácter social, cuya rentabilidad está avalada por las políticas
vigentes o por estudios ya realizados. La evaluación se basa en
reconocer que la enseñanza básica, por ejemplo, no sólo es
deseable sino, además, que es rentable socialmente. De ahí que
para cada proyecto social se analizan alternativas del mínimo
costo, análisis que corresponde al concepto costo-eficiencia ya
mencionado.
Estas variables dificultan la predicción de la relación
causa-efecto de estos proyectos. Por ello, se recurre a
experiencias-piloto para determinar los efectos que tiene en la
población la aplicación de un programa social específico.
Para estimar la rentabilidad de la inversión en capital humano,
las investigaciones se centran en educación y nutrición. Sin
embargo, los modelos diseñados para tal efecto han incluido
variables cuya validez explicativa del cambio en el ingreso de
los beneficiarios no es significativa34. Ello se explica por la
gran cantidad de variables de tipo social que inciden en la
productividad de un individuo - capacidad innata, situaciones
familiares y del entorno, características culturales - y por la
dificultad para seleccionar indicadores representativos. Por esta
razón, un método operativo para evaluar proyectos sociales es
el de enfoque costo - eficiencia. En éste, una vez que se han
definido los objetivos de un proyecto, se procede a estudiar las
alternativas más eficientes para alcanzarlos. Estos objetivos se
definen de acuerdo con las políticas específicas de cada sector
y en general, responden a necesidades básicas que la sociedad
estima que deben ser satisfechas por el Estado.
Dado que los proyectos y programas sociales se enfocan e
interpretan como inversión en capital humano, al evaluar uno
ya en funcionamiento, se examina el grado de cumplimiento de
sus objetivos, a fin de estudiar las modificaciones necesarias
para hacerlo más eficiente.
8.2. PREPARACIÓN Y PRESENTACIÓN DE
PROYECTOS SOCIALES
La base de la presentación de un proyecto social es que su
rentabilidad no se discute, sea porque previamente ha sido
evaluado, identificando y midiendo sus costos y beneficios, o
porque existe consenso respecto de la conveniencia social de
alcanzar determinado nivel de satisfacción de necesidades
básicas.
En resumen, no se analiza la rentabilidad social de un proyecto
sino que, dada aquélla, se estudia la justificación cualitativa de
éste, las alternativas previamente consideradas y el costo de
34
Existen metódos para el cálculo de ingresos en función del número de
años de educación, experiencia, entre otros.
83
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solución que en definitiva se propone, exponiéndose el criterio
empleado para la selección.
Previo a la presentación del proyecto conviene responder a
interrogantes tales como:
•
•
•
•
•
¿Cuál es el déficit de atención o la demanda
insatisfecha y su proyección?
¿Se puede optimizar la situación actual?, qué acciones
convendría realizar en caso contrario?
¿Qué aspectos conviene considerar en el estudio del
tamaño y localización del proyecto?
¿Cuál es la alternativa de proyecto más conveniente?
¿Qué criterios se utilizan dentro del sector para la
asignación de recursos de inversión a ese proyecto?
La presentación de todo proyecto social al SINIP, debe incluir
al menos los siguientes capítulos:
•
•
•
•
•
•
•
Resumen y conclusiones;
Definición del problema;
Diagnóstico de la situación;
Proposición de alternativas para satisfacer el déficit
social detectado;
Definición de tamaño y localización;
Selección de la mejor alternativa; y
Criterios para seleccionar el proyecto, de acuerdo con
las necesidades de inversión del sector.
El contenido de cada uno de estos capítulos se sintetiza a
continuación.
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8.2.1. Resumen y conclusiones
En el primer capítulo conviene que se describan las
características del proyecto, señalándose sus objetivos y los
aspectos de oferta, demanda y justificación. Además, se
esbozarán las conclusiones. Tras su lectura debiera ser posible
formarse una idea completa del proyecto, sobre todo los
aspectos pertinentes para la toma de decisiones respecto de su
conveniencia.
8.2.2. Definición del problema
Se definirá claramente el problema detectado, se establecerá su
origen y se plantearán alternativas de solución. Esto último es
clave, puesto que las soluciones que contemplen la realización
de inversiones en infraestructura podrían tener como alternativa
el mejor uso de recursos existentes, lo que implica menores
costos.
Por ejemplo:
Se ha detectado un aumento en la deserción de alumnos de la
escuela de Valle Ricor, en lo últimos dos años. Un estudio
preliminar indica que existe una elevada matrícula y hay solo
dos docentes, lo que representa un establecimiento con un
problema.
8.2.3. Diagnóstico de la situación
En este capítulo se debe incluir una descripción completa de las
principales variables pertinentes al proyecto: demográficas,
socioeconómicas, indicadores globales de cobertura, de
atención y de resultados. Además, se analizará la oferta
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existente en el área de influencia del proyecto, el estado de la
infraestructura, la capacidad de atención y estimaciones de la
demanda de los servicios de educación, de salud y de justicia.
Conviene presentar esquemas que permitan visualizar el
problema, con antecedentes tales como accesibilidad a los
servicios, medios de locomoción, distancia que deben recorrer
los beneficiarios, clima, topografía y localización de los
establecimientos.
que posibiliten aumentar la actual cobertura con los recursos ya
disponibles. Por ejemplo:
Alternativa A
Construcción y equipamiento de nuevas aulas para atender la
demanda insatisfecha de la población escolar.
Alternativa B
Uso más eficiente de la capacidad actual mediante el aumento
de las jornadas escolares (aumento de horas de atención).
Por ejemplo:
8.2.5. Definición de tamaño y localización
La escuela de Valle Ricor, esta localizada en la provincia de
Bocas del Toro, distrito de Almirante, corregimiento de
Changuinola. Su población se dedica al cultivo de Banano,
con ingresos medios, un 60 % de pobreza, indicadores
estadísticos de matrícula: 65 niños(últimos 5 años) con tasa
promedio de 1.4%, 7% deserciones, 15% repitencias,
proyección de demanda a tasas promedio, descripción del
recinto con 2 aulas, 2 maestros, escuela multigrado, déficit de
cobertura según normas de atención de 10 estudiantes (no
incluye la mala cobertura por deterioradas instalaciones),
déficit de equipamiento y personal. Acceso por camino de
tierra de acceso limitado, media hora en carro.
Después de definida la demanda, se estudiarán el tamaño y la
localización óptimas del proyecto. Para determinar el tamaño
conviene conocer normas técnicas de diseño, institucionales,
administrativas, legales, etc. Es conveniente considerar con
cierta flexibilidad los estándares y las normas de construcción a
fin de obtener una solución adecuada al lugar, el clima y las
necesidades concretas de la población a la que servirá el
proyecto. Por ejemplo:
8.2.4. Alternativas del proyecto
La definición para el tamaño de un aula escolar está definido
por una medida estándar de 42 m2, es decir 7 X 6 metros, los
cuales representan (el aula para 25 estudiantes en 1.20 m2),
más un pasillo de 6 m2.
Se prestará especial atención a las acciones que permitan
optimizar la situación presente; es decir, medidas de bajo costo
En cuanto a la localización, es necesario contar con
información respecto de la disponibilidad de terrenos y las
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condiciones de accesibilidad a ellos (medios de locomoción,
clima, topografía). Por ejemplo:
Se cuenta con terreno legalizado de 60 m2, el cual fue donado
por la junta comunal del distrito. La accesibilidad es mediante
un camino de 12 Km., de tierra y que se encuentra a 30
minutos de Almirante.
A partir de esta información se estimarán los costos de
inversión y de operación de cada alternativa factible; asimismo,
se identificarán los beneficios asociados a cada una. Por
ejemplo:
El costo de la inversión será de B/.15,000.00 por aula, más
B/.2,000.00 para equipamiento y B/.500.00 de imprevistos. En
la operación o funcionamiento está calculado la contratación
de un maestro adicional y útiles por B/.100.00. En cuanto a
los beneficios mismos estos están estimados en los ahorros
producidos por la disminución en el porcentaje de deserción,
los cuales se estiman en unos B/.342.00 por estudiante. y
ahorros en la disminución de los índices de repitencia igual
que el anterior por estudiante.
8.2.6. Selección de la mejor alternativa
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Si tomamos la alternativa A, y confrontamos los costos y los
beneficios proyectados sobre la demanda, obtendremos un
indicador de beneficios sobre los costos, obteniendo la razón.
Si tomamos la alternativa B, tendríamos que confrontar esos
mismos costos con los beneficios para determinar el costo
eficiencia.
8.3. PROYECTOS DE EDUCACIÓN
La educación puede ser analizada como un bien de consumo o
uno de inversión, o ambos. Es considerada como bien de
consumo, pues educarse produce satisfacción en el presente. En
este sentido se trata de un concepto abstracto y, por lo tanto,
difícil de cuantificar. Se considera la educación como inversión
en capital humano porque permite obtener mayor productividad
de la fuerza de trabajo, puesto que, si el individuo dispone de
mayor nivel educacional, mayor será su posibilidad de generar
ingreso futuro, lo que sí es cuantificable.
La inversión fiscal en infraestructura educacional se concentra
en: reparación y mantenimiento de instalaciones escolares;
reparación, reposición, ampliación y construcción de escuelas
básicas35, escuelas secundarias y escuelas especiales.
Para la selección de la mejor alternativa se aplicará el criterio
de costo-eficiencia; es decir, maximizar los beneficios del
proyecto al mínimo costo. Por ejemplo:
35
Incluye Jardines de infancia o Aulas Preescolares, Baños, Sanitarios y
otras instalaciones complementarias.
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8.3.1. Demanda
8.3.2. Determinación del tamaño y la localización
Se entiende por demanda educacional el número de niños en
edad escolar36. De acuerdo con este concepto, para determinar
la demanda es necesario reunir antecedentes con respecto al
número de esos niños, la capacidad de los locales escolares y su
estado material, la matrícula y la escolaridad de las escuelas
existentes.
Determinada la demanda de educación en un sector,
corresponde analizar los tamaños posibles de la instalación
escolar. Asimismo, debe determinarse la localización de éste.
Por tamaño, se entiende la capacidad de alumnos que tendrá la
escuela. Además, es necesario definir el número de turnos de
funcionamiento que tendrá esa escuela, el número de cursos y
la modalidad de escolaridad37. Entre otras, las variables que
deben tomarse en cuenta son:
El déficit educacional está dado por el número de niños en edad
escolar que no reciben educación y por los alumnos que la
reciben en condiciones inadecuadas, ya sea porque no hay
capacidad suficiente en las escuelas del sector o porque existen
otras deficiencias.
Para establecer la necesidad de disponer de un establecimiento
educacional es necesario determinar un radio geográfico
urbano o rural. Dentro de éste, se analizará la disponibilidad de
locales escolares, la cantidad potencial de alumnos, los medios
de transporte a disposición de los niños usuarios y sus
profesores, la topografía, etc.
37
•
Estado de los locales escolares y su capacidad
•
Posibilidad de expansión de la demanda. Esta depende
en gran medida de la demografía de la zona (rural o
urbana). Para las proyecciones se podrá usar una tasa de
crecimiento promedio38 con base al comportamiento de
la matrícula.
•
Disponibilidad de recursos. Conviene verificar la
existencia de recursos requeridos para la construcción y
funcionamiento del establecimiento; por ejemplo:
disponibilidad de terrenos, personal, especialmente
maestros y profesores, dispuestos a trabajar en la de
Se refiere a tipos de cursos dictados: unigrado o multigrados
TC= 100 * población final entre población inicial menos uno elevado a
una raíz n= número de años considerados.
36
38
Definición acotada de Manual de Preparación de Proyectos de Inversión MIDEPLAN
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localidad del proyecto (sectores rurales aislados), y
factibilidad de determinados tipos de construcción,
especialmente utilizando materiales de la zona (piedra,
madera).
8.3.3. Costos
Los costos del proyecto corresponden al valor de los recursos
que se utilizarán durante toda la vida útil del establecimiento.
Entre los costos se distinguen los de inversión y los de
funcionamiento.
•
Los de inversión comprenden el costo del terreno, los
costos de construcción y los gastos de mantenimiento
general.
•
Los costos de funcionamiento son representados por los
desembolsos anuales por concepto de sueldos del
personal, gastos en servicios básicos y costo de
materiales de enseñanza, de aseo, etc.
8.3.4. Beneficios
Es difícil cuantificar los beneficios atribuibles a la construcción
de un establecimiento educacional, pues corresponden a la
satisfacción personal, presente y futura, de quien recibe
educación; lo que sí es posible cuantificar es el aumento de la
productividad que puede alcanzar un individuo que ha recibido
educación.
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Además, la escuela genera beneficios indirectos. Estos
alcanzan no sólo a la persona favorecida con ella, sino también
a quienes la rodean.
Los beneficios de los proyectos de educación son de tipo social
y pueden ser medidos; por ejemplo: el cambio en la
productividad del individuo atribuible a los años de escolaridad
obtenidos con el proyecto. La productividad se mide a través de
los ingresos provenientes del trabajo (remuneraciones). Existen
modelos explicativos de la relación existente entre ingresos y
años de escolaridad.
Es posible, utilizando antecedentes respecto de las tasas de
repitencia y de deserción escolar, estimar el costo de que un
alumno promedio alcance, por ejemplo, (cuarto año medio).
Así, no tiene igual rentabilidad una escuela en que los niños
demoran 18 años en alcanzar ese curso, que otra donde lo
hacen en 12 años.
Para casos en donde las tasas de repitencia y de deserción
escolar no son significativamente distintas, revelan que los
beneficios de un establecimiento educacional son directamente
proporcionales a su capacidad de atención. Asimismo, en la
evaluación de un establecimiento específico, a similares
beneficios por alumno, un mayor número de ellos implica un
establecimiento más grande, con las respectivas economías de
escala en la construcción y por ende, por alumno atendido.
Dados estos antecedentes, es apropiado utilizar en la
evaluación de proyectos de infraestructura educacional, el
método de costo-eficiencia, mediante el cual se maximiza el
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servicio educacional prestado, servicio que se entrega al
mínimo costo.
Este tipo de atención de salud corresponde a las atenciones
prestadas por los programas existentes. Estos tienen como
objetivos prevenir pérdida de salud, recuperar y rehabilitar al
beneficiario.
8.4. PROYECTOS DE SALUD
Las inversiones en salud, al igual que aquéllas en educación,
son inversiones en capital humano, puesto que al contar con
salud, el individuo puede generar mayor productividad.
También, esas inversiones generan externalidades, dado que no
sólo se beneficia al receptor de salud, sino además, el medio
que lo rodea.
La organización de las prestaciones es piramidal. En la cúspide
están los establecimientos de alta complejidad (atención
terciaria) y en la base, las unidades de atención primaria,
pasando por atenciones de mediana complejidad
(especialidades).
Dada esta organización, se distinguen seis tipos de
establecimientos que originan distintos procesos de proyectos:
construcción, reposición y ampliación, de puestos, subcentros,
centros, centros materno infantil, policlínicas y hospitales.
Dada la complejidad que presenta la valorización de los
beneficios en términos monetarios, la inversión en salud no
debe evaluarse pretendiendo obtener indicadores de
rentabilidad socioeconómica (VAN, TIR). El trabajo
fundamental se centra en una buena formulación de proyectos
de salud. Esto se ve reforzado al considerar que la aplicación de
cualquier método de evaluación tiene sentido sólo en la medida
en que previamente se haya realizado una buena preparación de
él. Asimismo, dado que se acepta que la comunidad debe
contar con el mejor nivel de salud que es posible otorgar con
los recursos disponibles, el análisis de los proyectos de carácter
social debe enfocarse en el criterio de Costo-Efectividad. Este
enfoque considera como meta del proyecto su contribución al
logro de los objetivos del sector, lo que se contrasta con el
costo involucrado en la entrega de cada atención de salud.
Las etapas de preparación de un proyecto, que a continuación
se describen, son aplicables a los seis tipos de establecimientos
indicados. Cada problema es estudiado en el contexto del área
en que surge. Se tiene, así, una visión del sistema para efectos
de análisis y búsqueda de soluciones.
8.4.1. Identificación del problema
Una idea de proyecto de salud surge de la detección de un
problema en este campo. Identificado éste, corresponderá
estudiar las posibles causas que lo originan. Así, muchas veces,
la solución no se traduce necesariamente en la construcción de
una obra física, sino en medidas de corte administrativo que
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pasan a ser "situación sin proyecto" o una "situación base"
optimizada.
8.4.2. Diagnóstico de la situación
El establecimiento de salud en el que se detecta un problema
constituye el centro de referencia. Corresponde, entonces,
identificar su área de influencia, la que está formada por todos
los establecimientos a los que se enviarían los pacientes en el
caso de no resolverse el problema detectado. En seguida, se
hará el análisis de cada uno de esos establecimientos, en
términos de oferta y demanda de atenciones de salud.
Se entiende por oferta de salud el número de atenciones
entregadas en un establecimiento durante determinado
período39. Su medición se hace a través de: número de
controles hechos y consultas atendidas por cada programa, en
el caso de los consultorios generales; y número de egresos por
servicio clínico, en el caso de hospitales. Estas mediciones
deben hacerse respecto de los datos de los últimos cinco años
como mínimo. Los insumos utilizados para otorgar estas
atenciones son: requerimientos de recursos humanos, donde se
calcula la cantidad de personal profesional, paramédico y
auxiliar para entregar el número dado de atenciones; y
requerimientos de recursos físicos, donde se considera el
rendimiento de los consultorios (cabinas de atención,
pabellones quirúrgicos, etc.) y los coeficientes técnicos
definidos por el servicio de salud pertinente, de acuerdo con
39
Definición acotada de Guía para Identificación y Fomulación de
Proyectos de Salud-ILPES
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sus estándares objetivos (metas). Se calcula, asimismo, el
número de consultorios para entregar un número dado de
atenciones.
Se entiende por demanda, el número de atenciones que
socialmente es deseable entregar o que debiera esperarse que se
entregue de acuerdo con la población asignada, en un
determinado período (el mismo usado para la oferta). Esta
demanda será medida utilizando como base de información la
población asignada y las metas de salud que desea alcanzar;
para ello se debe proceder a estimar cada uno de los siguientes
requerimientos: controles y consultas que se espera entregar
por cada uno de los programas en el caso de consultorios;
respecto a los hospitales, el número de egresos por servicio
clínico. En este tipo de establecimiento, la estimación de la
demanda no es sencilla, ya que depende del nivel de
complejidad de sus atenciones. Se deben contemplar, como
aspecto relevante, las atenciones referidas desde centros menos
complejos hacia aquellos de mayor complejidad, de modo que
se pueda rebajar (o incorporar) este número de prestaciones.
Además de esta información se debe incluir cualquier otro dato
que se considere relevante y que de alguna forma afecte a la
oferta o a la demanda; por ejemplo: emigraciones de
poblaciones en el área en que se localizará el proyecto;
características geográficas y redes de transporte que inciden en
la accesibilidad a los establecimientos, etc. Una vez que se
cuente con estos antecedentes, se elaborarán las conclusiones
del diagnóstico, las que se fundamentarán en el balance
oferta-demanda de atenciones.
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8.4.3. Planteamiento del problema y alternativas de solución
salud y cuyos habitantes no tienen acceso expedito a otros
establecimientos.
Se deben analizar las conclusiones del diagnóstico para llegar
al planteamiento del problema que se abordará. La idea es que
aquí se defina el problema de fondo que constituye la causa de
la situación que se detectó inicialmente. Una vez efectuado este
análisis, corresponde identificar las alternativas de solución,
una de las cuales es la optimización de la situación base. Para
el mediano plazo, las soluciones que se plantean deben permitir
visualizar el problema con horizontes de 5, 10 ó 15 años. Para
ello es necesario proyectar la población asignada (beneficiaria)
de cada establecimiento del área de influencia
(establecimientos de igual complejidad o alternativos), con el
fin de estimar el déficit en el horizonte indicado. Lo anterior,
permitirá determinar los requerimientos de infraestructura para
los cuales se deben identificar las alternativas de solución(ideas
de proyecto).
Para los consultorios, el tamaño se define de acuerdo con el
número de atenciones que se entregarán en el horizonte
señalado, el que estará en función del número de recintos
necesarios para prestar las atenciones.
Por su parte, el tamaño de un hospital queda determinado por el
número de camas, número de pabellones quirúrgicos, de
servicios de apoyo y servicios clínicos que tendrá el
establecimiento; también, en el horizonte de proyección.
Para establecer la localización óptima de cualquiera de estos
establecimientos, se deberán tener en cuenta la topografía del
lugar, el tipo de red vial, los medios de movilización existentes
y la accesibilidad.
8.4.4. Selección de la mejor alternativa
Posteriormente, se especificará cada alternativa en términos de
atenciones (ambulatorias o cerradas, o ambas), recursos
humanos y recursos físicos. A partir de esta información, se
define el tamaño del establecimiento y su localización.
Una vez especificada cada alternativa, la selección entre ellas
se hace con el criterio de costo-efectividad; es decir, se
considera que todas las alternativas postuladas entregan un
beneficio similar y se opta por la que tenga el menor costo
involucrado en la entrega de cada atención.
En el caso de un puesto, subcentro, centro y policlínicas, su
tamaño se define para un número determinado de población.
Para ello existe un "proyecto tipo"; es decir, una superficie y
diseño ya establecidos. Su localización está determinada por la
existencia de población que no cuenta con establecimientos de
Para obtener esta información, primero se debe hacer una
estimación de los costos totales de cada alternativa (inversión,
operación y mantenimiento, referidos sólo a los atribuibles a
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cada una). Una vez que se cuenta con esta estimación,
corresponde obtener el costo unitario de cada alternativa, para
lo cual se calcula el costo por unidad (C/U), costo anual
equivalente (CAE) y el costo anual equivalente por unidad de
beneficiario (CAE/U)40, estas son mostradas a continuación:
C/U= VAC / No. de unidades
Donde: C/U es el costo por unidad de los
beneficios
VAC es el valor actualizado de los
costos del proyecto
No. Unidad es el total de atenciones a
generar, servicios a entregar o población.
costo anual equivalente:
CAE= VAC * FRC
Donde: CAE es el costo anual equivalente
VAC es el valor actualizado de los
costos del proyecto
FRC es el factor de recuperación de
capital, para tasa de descuento del 12%
es igual a 0.1614.
Costo anual equivalente por unidad o beneficiario:
CAE/U= (VAC * FRC)/ No. de unidades
40
Tomado de Guías Metodológicas para la Formualción de Proyectos de
Salud – ILPES.
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Donde: CAE es el costo anual equivalente por
unidad de los beneficios
VAC es el valor actualizado de los
costos
FRC es el factor de recuperación de
capital, para tasa de descuento del 12%
es igual a 0.1614.
No. Unidad es el total de atenciones a
generar, servicios a entregar o población.
Finalmente, se selecciona la alternativa de menor costo por
atención.
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9. CAPÍTULO 8: ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL41
El impacto ambiental afecta no sólo al proyecto en sí, sino que
también a toda la comunidad, siendo por esta causa,
preocupación social primordial hoy día en el mundo. Con
mayor o menor desarrollo, en todos los países de América
Latina, la ejecución de proyectos de relevancia nacional o
regional, deben ser acompañadas de una Evaluación del
Impacto Ambiental, en el cual se ha de medir el impacto que
sobre el ambiente tendrá el proyecto y las acciones a tomar
para disminuir o eliminar los impactos negativos.
La EIA es un proceso que presenta un ciclo que corre en forma
paralela al ciclo de vida del proyecto, de modo tal que la clave
no es cuándo realizarla, sino que, al ser la EIA una herramienta
de gestión ambiental preventiva, su aplicación se inicia junto
con la idea del proyecto y se extiende hasta el fin del ciclo de
vida de éste, incluso durante la etapa de abandono, si es del
caso.
En el cuadro No.1 se presenta las etapas del ciclo de la EIA y
las principales acciones a realizar en ellas, con relación al ciclo
de vida del proyecto.
Se define la Evaluación del Impacto Ambiental (EIA) como:
conjunto de técnicas y procedimientos preventivos para
identificar, predecir, evaluar, interpretar, proponer correcciones
y comunicar resultados, acerca de las relaciones causa – efecto
(positivas y negativas) entre un proyecto o programa de
desarrollo y el ambiente física, biológico y socioeconómico.42
Como toda herramienta de gestión, el objetivo de la EIA es
apoyar la toma de decisiones con respecto al proyecto, de
manera que sean considerados los aspectos ambientales. Así,
es necesario definir un marco adecuado para entender en qué
consiste el impacto ambiental.
De manera análoga al proceso de evaluación de proyectos, la
EIA debe tomar como punto de partida el análisis de la
situación sin proyectos, dado que ésta siempre es una
alternativa válida. Este punto es fundamental cuando se trata
de temas ambientales, ya que la evolución del medio sin
proyecto puede conducir a mantener una calidad ambiental en
niveles que se desea conservar para el futuro.
41
GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas,
Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y
Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I,
1998
42
Definición extraída de “Metodologías para la Identificación, Formulación
y Evaluación de Proyectos” ILPES
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Cuadro No.1 Ciclo de la Evaluación de Impacto Ambiental
Etapa
Etapa EIA
Acciones
Proyecto
Idea de proyecto
Perfil del proyecto
Prefactibilidad
Factibilidad
Descripción ambiental
básica (inicial)
•
•
Levantamiento de información
ecológica y ambiental
Diagnósticos ambientales
Identificación de conflictos entre
ambiente y proyecto
Identificación de áreas y/o especies de
alto valor ecológico.
Identificación de áreas de alto valor
cultural, arqueológico y recreacional.
Análisis ambiental de alternativas
Estudios ambientales
complementarios
Identificación de impactos mitigables
y no mitigables, permanentes y
transitorios, de largo, mediano y corto
plazo.
Evaluación de impactos ambientales
(magnitud e importancia)
Análisis técnico y económico de
medidas mitigadoras propuestas
Diseño del plan de seguimiento y
monitoreo
Diseño del plan de contingencia
Revisión y ejecución de medidas
mitigadoras
Auditorías ambientales
Medidas de mitigación
Seguimiento y monitoreo
Control ambiental
•
•
•
•
•
Programa de monitoreo
Plan de contingencia
Ejecución de medidas mitigadoras
Plan de manejo ambiental
Auditorías ambientales
Medidas de mitigación
Control ambiental
•
•
Ejecución de medidas mitigadoras
Auditorías ambientales
•
•
Descripción ambiental
•
Básica (completa)
•
Identificación de impactos
ambientales
•
•
•
Diseño
Evaluación de impactos
ambientales
•
•
•
Ejecución
Operación
Abandono
Medidas de mitigación
Seguimiento y monitoreo
Control ambiental
•
•
Estos conceptos generales antes expuestos, se encuentran
mucho más detallados en las normativas aplicables en Panamá.
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La Ley 41 del 1 de julio de 1998 (Ley General del Ambiente de
la República de Panamá) estableció que la administración del
ambiente es una obligación del Estado, dio prioridad a los
principios y normas básicas para la protección, conservación y
recuperación del ambiente promoviendo el uso de los recursos
naturales y organizó la gestión ambiental integrándola a los
objetivos sociales y económicos, a efecto de lograr el desarrollo
humano sostenible del país.
Esa misma Ley, en su art. 5, crea la Autoridad Nacional del
Ambiente (ANAM) como la entidad autónoma rectora del
Estado en materia de recursos naturales y del ambiente, con el
propósito de asegurar el cumplimiento y aplicación de las
Leyes, los Reglamentos y la Política Nacional del Ambiente.
De manera adicional, el Decreto Ejecutivo No. 59 del 16 de
marzo de 2000, establece el Proceso de Evaluación de Impacto
Ambiental, cuyo principal objetivo es orientar en la aplicación
del proceso preventivo de Evaluación de Impacto Ambiental e
incorporar la dimensión ambiental en los proyectos nuevos y en
las modificaciones a los proyectos existentes que se ejecuten en
la República de Panamá.
En este marco de referencia, la ANAM ha procedido a
promulgar un Manual de Procedimientos para la Evaluación de
Impacto Ambiental, en el cual se establece un mecanismo
simple y dinámico para contribuir a la aplicación efectiva de
los requisitos que exige la Ley General de Ambiente y el
Decreto Ejecutivo No. 59. Este Manual se puede consultar en
www.anam.gob.pa
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En este Manual se expresa que un proceso de Evaluación de
Impacto Ambiental no es en sí mismo un instrumento de
decisión, sino un sistema de advertencia temprana que opera a
través de un proceso de análisis continuo y que, mediante un
conjunto ordenado, coherente y reproducible de antecedentes,
permite tomar decisiones preventivas sobre la protección del
ambiente, por lo tanto, permiten al promotor de un proyecto, a
la autoridad competente y a la ciudadanía, en cada caso, tomar
decisiones informadas y certeras. Todo ello se hace posible
cuando el Promotor presenta una evaluación ambiental y la
autoridad respectiva lo somete a un proceso participativo de
revisión para calificar la calidad del análisis presentado.
95
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10. CAPÍTULO 9: ORIENTACIONES PARA FORMULAR LOS TÉRMINOS DE
REFERENCIA (TDR) PARA ESTUDIOS DE PREINVERSIÓN Y ESTUDIOS BÁSICOS
Los conceptos que se exponen en este Capítulo sólo
constituyen una guía básica para orientar la preparación de
Términos de Referencia. El Formulador de proyectos podrá
siempre obtener un apoyo más específico de parte de la
Secretaría del Fondo de Preinversión, entidad dependiente del
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Asimismo, podrá
encontrar información más detallada en la página web del
Fondo (https://www.mef.gob.pa/Portal/Dir-Preinversion.html )
10.1. CONCEPTOS BÁSICOS
Dentro del ciclo de vida del proyecto son aplicables a las
siguientes etapas:
•
•
•
•
Tipos de Términos de Referencia
•
Dirigidos a contratar servicios de una empresa consultora:
estos se llevan a cabo cuando el trabajo a realizar es de gran
magnitud y especializado. Por ejemplo: a) Estudios de
Prefactibilidad o Factibilidad; b) Diseño de una obra de
gran magnitud; c) La ejecución de un proyecto de gran
dimensionamiento, d) Diagnósticos Nacionales o
Regionales
•
Dirigidos a contratar uno o más consultores individuales, es
decir, para partes del estudio o proyecto. La magnitud del
trabajo no requiere de un equipo grande de expertos o el
trabajo tiene un alcance limitado (tiempo), por ejemplo: a)
Asesoría técnica en saneamiento ambiental; b) Diseño y
ejecución de un programa de capacitación; c) Evaluación de
impactos ambientales de un proyecto.
Los términos de referencia son documentos que rigen en forma
contractual las posibles contrataciones para estudios de
preinversión de proyectos y estudios básicos.
Es esencial, comprender que en los casos de los Estudios de
Preinversión, estos términos de referencia se constituyen en la
herramienta principal que permitirá contar con el documento
del proyecto, que permitirá determinar la rentabilidad
económica y social asociada a la iniciativa de inversión. En
otras palabras, la elaboración de los términos de referencia
conlleva a desarrollar las instrucciones que deben seguir las
institución, organismo o empresa para la contratación de los
servicios de consultoría.
Etapa de Prefactibilidad
Etapa de Factibilidad
Etapa de Diseños
Etapa de Ejecución
Para que se contrate específicamente:
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•
•
•
•
•
•
•
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169
•
Estudios Básicos
Estudios de Preinversión: prefactibilidad y factibilidad
Diseños de ingeniería finales.
Administración de proyectos
Ejecución de proyectos
Supervisión de la construcción de obras en proyectos.
Asistencia en aspectos institucionales y operacionales:
asistencia técnica, capacitación, etc.
•
•
•
Para este tipo de contrataciones se deben definir y tener muy
claro los siguientes aspectos:
10.2. ORIENTACIONES GENERALES PARA DEFINIR
LOS TDR PARA LA CONTRATACIÓN DE
CONSULTORÍA EXTERNA A LA ENTIDAD
•
•
Se debe entender como consultoría externa cualquier tipo de
consulta o desarrollo de un estudio con recursos humanos
foráneos a la institución.
•
•
Como determinar la necesidad de contratar servicios de
asesoría externos ? Para determinar la necesidad de contratar
asesoría externa se debe seguir el siguiente cuestionamiento:
•
•
•
Existe capacidad técnica en la unidad responsable para
hacer el trabajo?
Existe en el resto de la organización o la institución?
Hay esta capacidad en algún otro organismo del sector?
Otra opción es que la institución forme un equipo de trabajo
con sus propios técnicos y solo contrate un consultor de
apoyo?
•
•
•
•
•
La tarea que se piensa contratar no puede ser hecha por
personal de la institución u organismo?
Se desestima la capacidad técnica del personal existente?
Para la tarea propuesta es la contratación de una consultoría
externa la única opción?
Definir la idoneidad propia de la institución para elaborar
los términos de referencia.
Determinar la necesidad de contratar servicios de asesoría
técnica externa, esto es si no los hay en el país.
Definir con claridad los objetivos de la contratación.
Identificar las principales actividades a ser realizadas por la
consultoría externa.
Capacidad de la organización, ente o institución
responsable de la contratación de la consultoría.
Claridad en el contenido de los términos de referencia.
Estimación de costos de la consultoría.
Revisión de los términos de referencia.
Método o criterios de selección del consultor.
10.3. ASPECTOS BÁSICOS A SER CONSIDERADOS EN
LA ELABORACION DE LOS TDR
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Formular los TDR no es una tarea sencilla, requiere de
paciencia y mucho cuidado en su elaboración. Quién elabore
los TDR debe ser una persona con suficientes conocimientos
sobre el tema de contratación. Si tiene dudas debe informarse
adecuadamente sobre la tarea a realizar; esto lo podrá hacer
realizando:
•
•
•
Consultas con otros técnicos del área a contratar.
Documentándose ampliamente sobre el tema.
Se puede contratar a personas para que elaboren los TDR,
pero estos automáticamente quedarán excluidos de los
trabajos de consultoría.
La elaboración de TDR adecuados requiere un cierto
conocimiento del problema que se desea resolver, del proyecto
a estudiar, de la disponibilidad de información estadística
apropiada y de los trabajos de campo que se deberán desarrollar
para completar los estudios. En síntesis, los TDR deben ser
elaborados por profesionales que tengan una experiencia
respetable en los estudios a contratar.
Es importante tener en cuenta que en los estudios se deben
cubrir todos los aspectos que se mencionan en los capítulos
anteriores de esta metodología, dependiendo – lógicamente –
de la etapa de estudio que se vaya a contratar.
Al respecto, hay varios países de América Latina que han
establecido que los estudios a nivel de Perfil deben ser siempre
realizados por funcionarios de la Administración y que los
estudios superiores en el ciclo de los proyectos (desde la
Prefactibilidad hasta el mismo Diseño), deben ser siempre
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contratados con consultores externos a las instituciones. Es
muy dificil hacer TDR en la etapa de Idea, porque en realidad
se desconoce por completo la información disponible y no se
puede dimensionar adecuadamente el esfuerzo que tendrá que
hacer el consultor. Sólo se pueden hacer TDR adecuados,
cuando se dispone de un cierto conocimiento de los problemas
a resolver, de las necesidades a satisfacer, del grado de
sensibilidad del proyecto a cambios en condiciones externas,
etc.
La elaboración de malos TDR puede conducir a:
•
•
•
•
Al aumento de costos de los estudios a través de addendas a
los contratos
A la formulación de un mal proyecto, por la falta o
insuficiente cobertura de aspectos importantes del proyecto
A la toma de una decisión errónea sobre la conveniencia de
ejecución de un proyecto
Al aumento de costos imprevistos en la ejecución del
proyecto
Es necesario tener en cuenta algunos aspectos de importancia.
Definir con claridad el objetivo
Esta es la parte más importante de la elaboración de los TDR.
Requiere conceptualizar e interpretar correctamente el
problema que se quiere resolver. Al definirse el objetivo se
debe reflexionar sobre:
•
Que el mismo esté definido con claridad.
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•
•
•
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169
El formulador de los TDR debe tener un profundo
conocimiento de la institución receptora de los servicios del
consultor, ello conllevará a plantearse los siguientes
interrogantes:
Que no sean demasiados.
Que, en lo posible, sean medibles.
Que sean factibles de cumplirse técnicamente.
Identificar las principales actividades a incluir
•
•
•
•
Al definir el objetivo se procede a identificar las principales
actividades que serán necesarias realizar por los consultores
para cumplir con el objetivo y estimar el tiempo que se necesita
para desarrollar las mismas. Elaborar preguntas que orienten a
definir las actividades, como por ejemplo:
•
•
•
Quién será el responsable de supervisar?
Quién aprobará los trabajos del consultor?
Cuál será el personal de contraparte?
Qué tipo de apoyo le ofrecerá la institución?
Insumos que normalmente son requeridos como contraparte
física para facilitar el trabajo:
Cuál es el grado de detalle de las actividades que deben
pedirse en los términos de referencia?
Qué cosas se deben incluir en el trabajo o informes del
consultor?
Con qué tipo de información deberá trabajar el consultor?
Está disponible? Serán necesarios los estudios de campo?
•
•
•
•
Espacio de oficina.
Computadoras.
Apoyo secretarial.
Transporte.
El que formula los términos de referencia debe asegurarse:
Puede ser que en los TDR se indique en detalle las actividades
mínimas a cumplir por el consultor. O también puede darse el
caso que – de manera complementaria – se requiere que los
potenciales consultores incluyan en su propuesta técnica, el
detalle de las actividades a realizar y los productos a entregar.
Capacidad del Ente/Institución/Organización que contrata
los Servicios de Consultoría
99
•
Del suministro de la información (documentos, informes,
estadísticas, etc.), necesaria desde el inicio para facilitar el
trabajo del consultor.
•
Que la institución contratante está obligada a suministrar
los estudios y toda la información relevante al consultor.
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•
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Que se establezca con toda claridad quién en la institución
es la contraparte en aspectos de supervisión del trabajo, así
como también los técnicos que ayudan directamente con la
labor del consultor.
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Se especifican las calificaciones del consultor o empresa
consultora, con sus antecedentes de trabajos realizados y
experiencia del personal con que cuenta.
Informe de Avance y Final
•
Que se limite las recomendaciones al área o ámbito de
acción por el que la institución es responsable, evitando
invadir con dichas recomendaciones el campo de acción de
otras instituciones.
Se debe establecer un calendario para la entrega de cada uno de
los informes así como los contenidos mínimos de los mismos.
Obligaciones del Contratista
10.4. CONTENIDOS DE LOS TDR
Antecedentes
En estos se presentará la justificación del porqué se necesitan
los servicios profesionales y qué uso se dará a los resultados
del trabajo.
Se deberá establecer con claridad el apoyo técnico, logístico y
la información y definición de quien será la contraparte.
Mecanismos de Supervisión y Aprobación del Trabajo del
Consultor
Especificar cuales serán los mecanismos de supervisión de los
trabajos de consultoría, como así también los mecanismos de
aprobación de los informes del consultor.
Objetivos
Estimación de Tiempos
Definir cuál es la tarea concreta a ser realizada por el consultor.
Alcance del Trabajo
Son los aspectos que serán analizados y el nivel de detalle para
las actividades.
Se deberá especificar los tiempos de ejecución de la consultoría
señalando claramente las fechas de inicio y finalización de la
misma. Los tiempo previstos deberán estar de acuerdo con los
informes de avance establecidos.
Estimación de Costos
Requisitos del Consultor
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•
Constituye la pieza fundamental. En él se deberán tomar en
consideración los aspectos más relevantes para la estimación
de costos como es:
•
•
•
•
•
Contar con suficiente información sobre lo que se quiere
hacer.
Qué tipo de experiencia se necesita.
Cuánto personal se puede necesitar.
Cuánto tiempo se puede demorar el trabajo.
Solo se debe incluir en los términos de referencia el costo
estimado de la consultoría, pero no debe especificarse la
base utilizada por la institución para la estimación de los
mismos.
Revisión de los términos de referencia
Por último, siempre es recomendable la revisión de los TDR
con las autoridades superiores, técnicos especialistas de la
institución y otras fuentes. Concluido este proceso, se deberían
incorporar las observaciones y obtener una versión final de los
TDR para proceder a realizar las gestiones de contratación.
Selección de Consultores
La selección de consultores puede ser por:
•
•
•
Concurso Público
Lista corta o registro de consultores
Contratación Directa.
Los criterios para la evaluación y selección pueden estar sobre
la base de:
•
•
Una combinación de ambas, que puede tener o no
ponderaciones diferentes para cada uno de los aspectos. Por
lo general, se considera que la oferta técnica es la más
importante, dado que es la calidad de la oferta técnica la
que refleja la experiencia del consultor.
Calidad de la oferta técnica
Valor de la Oferta Económica (Costo de la oferta técnica)
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11. ANEXO A - NECESIDADES Y BIENES
11.1. DETERMINACIÓN
Para llegar a establecer los bienes que se producirán en el
marco de un proyecto es preciso en primer lugar identificar
adecuadamente la necesidad a satisfacer (o problema a
resolver) y luego analizar el tipo y las características del bien o
servicio a producir.
11.2. PROBLEMAS, OBJETIVOS Y METAS DEL
PROYECTO
11.2.1. Identificación del problema a resolver
En este caso debe procederse de la siguiente manera:
d) Determinar la zona de influencia donde se encuentran
los usuarios del proyecto (escuelas primarias y
secundarias donde concurren los menores en un
determinado Distrito o Corregimiento).
e) Afinar el concepto de población beneficiada dentro de
la zona de influencia fijada determinando: cantidad de
escuelas en la zona de influencia, menores que asisten a
las mismas, porcentaje de menores con problemas de
drogadicción.
f) Establecer las metas que se procuran alcanzar, con la
población beneficiaria, en un cierto periodo de tiempo
(por ejemplo atender, en un establecimiento
especializado a construir, a aproximadamente 100
menores por día).
b) Establecer la población objetivo (por ejemplo menores
drogadictos).
g) Determinar sí en la actualidad existe algún proyecto a
través del cual se presta ese servicio. En caso afirmativo
indicar sí es un organismo público o privado y en el
caso de ser público especificar sí se trata del mismo
organismo público que está planteando su solución.
c) Establecer el o los objetivos (cualitativos) que se
pretenden alcanzar (por ejemplo tratar a los menores
drogadictos).
h) Determinar la cantidad de menores que "otros
proyectos” actualmente atienden y se espera atiendan en
el futuro.
a) Identificar en forma adecuada el problema a resolver
(por ejemplo drogadicción).
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i) Determinar la cantidad de menores que están siendo
asistidos por el organismo, en forma directa y con un
proyecto existente.
Por lo tanto, para lograr el objetivo de "mejorar la atención de
un determinado grupo poblacional” se debe analizar con el
mayor detalle posible, entre otros, los siguientes aspectos:
j) Cuantificar la cantidad de usuarios (menores
drogadictos) que serían atendidos por la "ampliación”
de un proyecto existente o por la puesta en marcha de
uno nuevo ("creación"). En el caso de un proyecto
existente y previo al disponer su ampliación se debe
proceder a "optimizar la base” conforme se indica en el
anexo B.
a) ¿Qué tipo de atención es la que requiere esa población?
b) ¿Cuáles son y en que medida las atenciones que
presentan problemas actualmente y en la proyección sin
proyecto?.
c) ¿Dónde se atiende actualmente esa población y en el
caso de que no se concrete el proyecto, donde se
atendería en el futuro? (situación sin proyecto).
k) Determinar los bienes a producir y establecer las
características de los mismos en cuanto a su carácter de
públicos o sociales, privados, mixtos, preferentes y sí
los mismos están destinados a satisfacer necesidades
básicas de la población objetivo.
d) ¿Qué medidas se pueden tomar para que, usando la
actual estructura de servicios existentes en la zona de
influencia del proyecto, sea posible mejorar la atención
de la salud de esa población? (optimización de la base).
l) Debe tenerse especialmente en cuenta que, con mucha
frecuencia se plantea la solución del problema
indicando una alternativa de proyecto (por ejemplo:
construcción de un centro de tratamiento de drogadictos
en una localidad determinada).
11.2.2. Objetivos y metas del proyecto
De lo indicado en el punto anterior surge que respecto de una
determinada necesidad puede existir más de un objetivo; que
para lograr cada uno de los objetivos pueden plantearse más de
una meta y finalmente, que para alcanzar cada una de las metas
existen más de una alternativa de proyecto de inversión que
tiene sus fines específicos.
El problema a resolver no es, de ninguna manera construir el
centro de tratamiento.
En todo caso será por ejemplo: mejorar la atención de una
población determinada.
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Tal como se ha indicado, en el caso de servicios existentes, la
primer alternativa que debe ser formulada y evaluada es aquella
que tenga por objeto "optimizar la base” (anexo B).
En relación con este tema es conveniente identificar, dentro de
los establecimientos existentes y que prestan y prestaran
servicio en el futuro, cuales de ellos presentan situaciones de
insuficiencia o cuentan con capacidad excedente. Por ejemplo,
se proyecta construir un centro asistencial de drogadictos y se
constata que dentro de un radio relativamente chico existe otro
de igual complejidad que tiene capacidad ociosa (no utilizada).
Indicar el grado de accesibilidad a cada uno de los
establecimientos alternativos que tiene la "población que
potencialmente podría ser asistida con el proyecto", Sí los
factores antes citados son limitantes se debe explicar la forma
de solucionarlos.
Indicar el número de personas que serán atendidas por el
proyecto en cada uno de los años que se incluirá en la
evaluación.
Se trata de aquellas personas (usuarios), que no podrían ser
atendidas o serían atendidas en forma inadecuada (no eficiente)
en algún establecimiento alternativo (explique las causas).
Especificar todos los antecedentes y supuestos que se han
considerado en el cálculo de la demanda que atenderá el
proyecto.
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11.3. CLASIFICACIÓN DE LOS BIENES
Respecto de los bienes que se produzcan con el proyecto se
deben identificar los mismos teniendo en cuenta los criterios
que a continuación se indican:
a) Bienes públicos o sociales: aquellos que son de
consumo no excluyente (no es aplicable el principio de
exclusión) o que, siendo posible aplicar ese principio, el
mismo resulta caro e ineficiente.
b) Bienes privados: en los que si es posible aplicar el
principio de exclusión
c) Bienes mixtos (privados o públicos): cuando las
imperfecciones del mercado hacen que sea necesaria la
intervención del Estado para corregir esas fallas (por
ejemplo externalidades).
d) Bienes preferentes: se trata de bienes privados pero
que, por razones sociales, se considera que deben ser
producidos y entregados bajo condiciones especiales a
los usuarios. Dentro de este tipo de bienes se pueden
incluir, entre otros, aquellos que tienen por objeto
satisfacer necesidades básicas de la población.
11.3.1. Bienes públicos o sociales
Son bienes en que no rige el principio de rivalidad en el
consumo o bien que existiendo tal situación es ineficiente tratar
de excluir a los usuarios que no se les pueda cobrar.
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11 de junio de 2008
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La no rivalidad se manifiesta en el hecho de que el consumo
por parte de un usuario no afecta el consumo por parte de
otro(s).
Desde el punto de vista económico, al implantar, por ejemplo,
un servicio de seguridad o alumbrado publico en las calles, no
puedo excluir o incluir como beneficiarios del proyecto a las
personas según sea su nivel de ingreso.
Se trata en general de bienes en que ninguna persona puede ser
excluida de su consumo, pero tampoco, esa persona, puede
apropiarse de la totalidad de los beneficios que ese proyecto
genera. Por otra parte, no tiene libertad para decidir sí quiere o
no consumirlo y en que cantidad.
Se trata en consecuencia de bienes donde es difícil y por lo
tanto ineficiente, cuantificar el consumo, valorar al mismo,
identificar a los beneficiarios directos y cobrarles por la
prestación que reciben. Por lo tanto, existen dificultades para
calcular los beneficios que aportan esos bienes o servicios.
Por ejemplo, cuando se inicia un proceso de descontaminación
en una ciudad; apenas ingreso a la misma, estoy recibiendo un
servicio de "salud preventiva". Quizás sea fácil identificarme
como receptor del beneficio, pero la pregunta es: cuánto es lo
que recibo y cuál es mí disposición a pagar por ese bien?. Por
lo demás, sí me niego a pagar, no existe forma de excluirme de
sus beneficios; pero, si no tengo interés en recibir el bien, no
tengo la posibilidad (libertad) de poder prescindir de él.
Corresponde a bienes donde los flujos económicos derivados
de los beneficios directos que capta el usuario (familia/persona)
no tienen ninguna relación con el flujo financiero proveniente
de su prestación.
En este tipo de bienes la mayor parte de los "ingresos
financieros” son erogaciones que provienen de alguna partida
presupuestaria que a tal efecto se asigna para el proyecto.
En estos bienes rige el principio de no exclusión, fundado en
dos aspectos: físicos y/o económicos.
En general, en la producción de este tipo de bienes, es posible
cuantificar los costos (cantidades y precios de las inversiones e
insumos utilizados).
Desde el punto de vista físico, si construyo una obra de defensa
aluvional o mediante una norma se exige la colocación de
filtros para los gases que arrojan los automotores, no puedo
excluir de recibir los beneficios del proyecto, a quienes
físicamente se encuentran en su zona de influencia.
En el anexo C de esta Guía Metodológica, se indican y explican
los criterios a usar en la evaluación económica de los
proyectos.
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En el caso de los bienes públicos o sociales, en general se
aplican criterios de costo eficiencia o efectividad (por ejemplo
costo anual equivalente que implica su producción).
En tales circunstancias y, establecido un objetivo y meta
determinada, se selecciona aquella alternativa que permita
satisfacer la necesidad a menor costo.
A pesar de lo anterior, en algunos casos es posible contar con
información que permita delimitar la zona, el conjunto de
beneficiarios directos del proyecto, cual debería ser el
organismo responsable de resolverlo e incluso, determinar
quienes deberían pagar por la prestación del servicio.
Por ejemplo, si se esta evaluando una obra de drenaje de tierras
agrícolas determinadas, puedo establecer:
a) Que zona resulta directamente beneficiada y cual no
b) Cual es el organismo responsable de resolverlo
(Corregimiento, Distrito, Provincia o Nación, en ese
orden), según sea el ámbito geográfico donde se
produce la totalidad o la mayor parte de sus efectos
directos
c) Dentro de la zona, cual es la magnitud del beneficio y
quienes son los beneficiarios directos.
d) Quienes deberían pagar y quienes no deberían pagar por
ser receptores o no de esos beneficios.
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Supongamos un proyecto de estas características ubicado en un
determinado Distrito y que en esa localidad se captan todos o la
mayor parte de los beneficios directos que genera el mismo. En
ese caso el proyecto debería ser encarado por el respectivo
municipio y financiado por la comunidad que en ella reside y
se beneficia.
En principio no existen razones de eficiencia que nos lleven a
plantear que un habitante/empresa ubicado en otro Distrito
distinto al indicado deba pagar por los servicios que presta ese
proyecto.
No obstante, si se estima que esos terceros deben contribuir a
su financiamiento, debería quedar claramente identificada y
justificada cada una de las razones que avalan tal
recomendación.
Por sus características, en una economía fundada
exclusivamente en la iniciativa privada, los bienes públicos
(sociales) no se producirían o lo harían en condiciones que no
optimizarían el bienestar social. Por ello es que los Gobiernos
(municipal, provincial y nacional en ese orden), conforme al
ámbito dentro del cual esos bienes producen sus efectos
directos e indirectos, deberían asumir la responsabilidad de
financiarlos (proveerlos) para llegar a una asignación
socialmente eficiente de los recursos.
Es muy importante tener en cuenta que lo anterior no implica
que sea necesario que el sector público, directamente, tenga
que producir ese bien.
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Es más, en general sería conveniente que el sector público, en
estos casos, se reservara el "rol de financiar y monitorear” la
producción del bien (en la medida que le competa); pero
transfiriendo la prestación del mismo a "empresas privadas
especializadas".
unidad del bien. En esos casos se puede excluir, vía precio,
aquellos consumidores que no estén dispuestos a pagar.
En estos bienes es posible identificar, cuantificar y valorar la
disposición a pagar por parte de quien desea consumirlo
(exteriorización). Además, quien tenga interés en consumirlo
(bienes finales) o usarlos en un proceso productivo (bienes
intermedios) "tiene la libertad” para decidir si lo consume o lo
utiliza.
En tales circunstancias el Estado, en cada uno de sus niveles y
ámbitos de responsabilidad, se concentraría en "identificar,
formular, evaluar, contratar y supervisar (monitorear)” al
proyecto, incluyendo en esta acción, tanto a los usuarios como
a la(s) empresa(s) prestadora(s).
En tales casos, la mayor parte de los beneficios generados por
un proyecto son objeto de apropiación por el demandante del
bien (final/consumo o intermedio/insumo).
Concentrar todas estas acciones, como así también los roles de
"decisión, asesoramiento, ejecución y seguimiento” en una
misma institución del sector público, hace difícil delimitar las
responsabilidades que le competen y adoptar medidas
tendientes a evitar desvíos.
En este tipo de bienes se puede calcular tanto los beneficios
como los costos directos de los mismos e identificar al
beneficiario directo (demandante).
Nótese que, en el caso planteado, el mismo organismo estaría
decidiendo, ejecutando, operando y autocontrolándose.
Lo anterior implica que es factible "medir” y por tanto "cobrar”
y, de tal manera obtener "recursos financieros” que provienen y
corresponden a los beneficios directos que recibe el
demandante (consumidor, en el caso de bienes finales y
productor, en el caso de insumos o bienes intermedios).
11.3.2. Bienes privados
Se incluyen en este grupo a todos aquellos bienes en que rige el
principio de rivalidad en el consumo.
Para estos proyectos es posible aplicar los criterios de
evaluación de beneficio/costo, por ejemplo, valor actual de los
beneficios netos, relación beneficio costo, etc. y conforme se
indica en el anexo C.
El principio de rivalidad implica que el consumo por parte de
una persona excluye a otra persona para consumir esa misma
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En los proyectos que producen este tipo de bienes, la
Institución responsable de producirlos o prestarlos, es a la vez
responsable de captar (vía precio) los beneficios directos que el
mismo produce a los demandantes.
A continuación se indican algunos ejemplos típicos de estos
bienes. La producción de cada uno de esos bienes forma parte
de uno o más proyectos específicos:
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Esta lista es simplemente enunciativa y de ninguna manera
incluye a todos los bienes que responden a estas características.
Nótese que, en el contexto de la política económica y social
que han seguido varias Administraciones sucesivas y en
función del rol subsidiario asignado al Estado, la mayor parte
de la producción y comercialización de los bienes/servicios
antes indicados han sido transferidos al sector privado.
a) Generar y distribuir energía eléctrica;
11.3.3. Bienes preferentes
b) Transportar, fraccionar y distribuir gas;
Existen determinados bienes privados de consumo rival y
excluyentes que el Estado puede considerar que deben llegar a
toda una población objetivo.
c) Explotar y distribuir petróleo y sus derivados;
d) Prestar servicios de comunicación: teléfono, telex,
diarios, revistas, libros, etc.;
e) Prestar servicios de transporte tales como automotor,
ferroviario, marítimo, aéreo, etc.;
f) Construir y prestar el servicio de la red vial mediante el
sistema de peaje (rutas, autopistas, túneles de
alternativa, etc.);
g) Construir y prestar los servicios de aeropuertos y
estaciones terminales de medios de transporte;
h) Producir y distribuir agua potable;
i) Construir y comercializar viviendas;
En el documento que contiene el informe de formulación y
evaluación del proyecto, deberá especificarse que tipo(s) de
usuario(s) se considera debe(n) contar con ese bien; la cantidad
del bien por usuario (familia/persona); la forma de financiar esa
prestación y; toda otra información que justifique la decisión.
11.3.4. Necesidades básicas
La identificación de las necesidades básicas constituye un buen
elemento para determinar qué bienes podrían ser considerados
como preferentes.
No obstante, se puede conceptualizar como preferente un bien
cuyo consumo no implica satisfacer una necesidad básica.
Por ejemplo, en el caso de proyectos de inversión destinados al
abastecimiento de agua potable, existe una cierta cantidad de
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agua que se estima deben consumir, como mínimo, todos los
usuarios para atender las necesidades básicas de alimentación e
higiene, por las externalidades que tiene (costos que evita o
beneficios que capta la sociedad como un todo).
En ese caso, existe una cierta cantidad a determinar (por
ejemplo, 100 litros por habitante/día), que puede ser suficiente
para satisfacer esa necesidad básica. La cantidad de litros
indicada es simplemente ejemplificativa.
En segundo lugar se debe identificar al tipo de usuario para
quien esa cantidad de agua potable debe considerarse como
necesidad básica. Por ejemplo: población que se encuentra en
condiciones de extrema pobreza.
El consumo de agua que exceda "esa cantidad” considerada
básica debería ser pagada por el consumidor, cualquiera sea su
condición, nivel de ingreso, etc.
No obstante, en estos casos se debe tener en cuenta que para
satisfacer adecuadamente la necesidad básica y evitar perdidas
y abusos, se debe tratar que el bien (agua potable,
medicamentos, alimentos, etc.) se entregue en forma directa y,
en lo posible asegurándose que el mismo sea consumido por el
beneficiario (persona determinada que se quiere atender y que
se encuentra en condiciones, por ejemplo, de extrema pobreza).
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12. ANEXO B - BASE OPTIMIZADA DE PROYECTOS
El ejemplo que a continuación se presenta tiene por objeto
explicar y fundamentalmente poner en evidencia la importancia
que el análisis de esta alternativa tiene en el proceso de
identificación, formulación y evaluación de los proyectos de
inversión pública:43
12.1. SITUACIÓN "SIN PROYECTO".
a) Existen 2 ciudades que denominaremos "A” y "B".
b) Ambas constituyen centros urbanos y están unidas casi
en forma indisoluble.
c) Entre ambas ciudades existen distintos accesos y puntos
de vinculación. No obstante el de mayor uso por
capacidad, menor recorrido y rapidez que puede
alcanzar el flujo vehicular es una avenida que las une.
Todo ello a pesar de los problemas que se vienen
presentando en esa avenida.
43
El ejemplo que aquí se presenta, consiste en un caso real que fue
analizado por CERDAN, Ignacio y MARTIN, Daniel, en el marco del
proyecto CHI/79/004 “Análisis, evaluación de inversiones y capacitación a
nivel regional” (Naciones Unidas, Gobierno de Chile)
d) La ciudad "A” respecto de la "B” es una zona
residencial y en "B” respecto de "A” predominan las
actividades de comercio y prestación de servicios.
e) En ambas ciudades existe un horario continuo de
actividades que, en general se extiende entre las 09,00 y
las 19,00. Esto hace que el flujo vehicular sea más
intenso entre las 07,00 y las 21,00.
f) En las mañanas y especialmente entre las 07,00 y las
10,00 existe un intenso tráfico desde "A” hacia "B". Se
trata de las personas que viajan de la zona residencial
hacia la "B” donde trabajan.
g) En las tardes, el tráfico más intenso se produce desde
"B” hacia "A", especialmente entre las 18,00 y las
21,00.
h) Gran parte de las personas se desplazan en vehículos
propios y en su mayoría en cada vehículo viaja, en
promedio, una persona.
i) Durante todo el horario antes indicados, los vehículos
permanecen en las playas de estacionamiento y calles
de la ciudad B. Esto genera concentración y dificultades
en el transito dentro de la ciudad B.
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j) En las horas de mayor tránsito, confluyen en la avenida,
entre los vehículos de mayor importancia relativa,
automóviles particulares, micros de transportes de
pasajeros, camiones de carga y taxis.
q) A la zona ubicada en las inmediaciones del puente la
denominaremos "zona de máxima congestión".
12.2. EL PROYECTO ORIGINALMENTE PREVISTO
k) Cada vez que, en el recorrido de la avenida, se detiene
un vehículo con desperfectos, el flujo vehicular se hace
aun mucho más lento.
El proyecto de inversión originalmente previsto consistía en
ensanchar la avenida iniciando las obras desde B hacia A. El
proyecto al ser evaluado tenía rentabilidad positiva.
l) Ambas ciudades cuentan, en forma paralela a la avenida
con una vía de férrea y cuenta con un servicio regular
de transporte de pasajeros por ferrocarril.
No obstante no se habían tenido en cuenta los costos que
durante la construcción se producirían por la mayor congestión
del tráfico vehicular que durante la ejecución de las obras se
iba a producir.
m) En la salida (entrada) de (a) la ciudad A existen varias
calles y accesos que permiten ingresar con muy pocos
problemas a la avenida.
También se notaba que en la medida que se agilizaba el trafico
en la zona de 3 pistas, se generaba mayor concentración en el
tramo de 2 pistas y finalmente provocaba un cuello de botella
en el tramo cercano al puente en el que se disponía de una sola
pista (zona de máxima congestión).
n) Al poco de salir de la ciudad A se encuentra un puente
que pasa sobre la vía férrea y que cuenta solamente con
2 pistas.
12.3. BASE OPTIMIZADA
o) En forma permanente, en la avenida en esa zona, se usa
una vía en el sentido A hacia B y otra de B hacia A.
Dadas las circunstancias apuntadas, la Oficina de Proyectos de
la zona estudió las medidas que se podrían adoptar para lograr,
en el corto plazo, una agilización del tráfico.
p) En la entrada y salida del puente existen en cada lado
unos 500 metros en que la avenida tiene un ancho de 4
pistas. A partir de allí y hasta la entrada a la ciudad B se
ensancha alcanzando las 6 pistas. Por lo tanto en cada
dirección se cuenta, según el tramo con 3,2 y 1 pista.
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También se quería analizar de qué manera se podía resolver
con prioridad el problema generado en la zona de máxima
concentración.
Al realizar el nuevo estudio se encontró que el proyecto
original dejaba de ser rentable cuando se adoptaban medidas
que tenían por objeto "optimizar la base” (mejorar la
operación).
Dentro de ese objetivo se evaluaron y se adoptaron las
siguientes medidas:
a) ubicar en las calles laterales y perpendiculares a la
avenida, las paradas de taxis, especialmente en la zona
de máxima congestión.
b) en esa misma zona se programaron y espaciaron las
paradas de los vehículos destinados al transporte de
pasajeros (micros).
c) en cada una de las paradas establecidas, se construyeron
entradas laterales destinadas exclusivamente para los
micros. De esta manera los vehículos de transporte
mientras permitían el descenso y ascenso de pasajeros
lo hacían en un carril auxiliar y liberaban el transito en
la avenida.
d) el puente sobre las vías férreas que era de dos pistas,
con una inversión pequeña, se logro llevarlo a tres
pistas.
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e) se dispuso que en las horas de máximo transito de A
hacia B (en la mañana) se usaran dos pistas; en ese
horario quedaba habilitada de B hacia A una pista. En
la tarde se habilitaban 2 pistas de B hacia A y 1 de A
hacia B.
f) se dispuso que una grúa municipal se mantuviera en la
avenida y especialmente en alguna calle lateral en la
zona de máxima concentración. Cuando se producía la
detención de un vehículo (desperfecto) la grúa retiraba
al vehículo y lo colocaba en una calle lateral.
g) se introdujeron modificaciones a las horas en que los
camiones de carga podían ingresar a la avenida. Desde
A hacia B debían hacerlo antes de las 07,00 o desde las
11,00 hasta las 17,00. Desde B hacia A no podían
circular entre las 16,00 y las 22,00. Entre las 22,00 y las
07,00 el transito de camiones y vehículos de carga no
tenían restricciones para circular por la avenida.
h) se resolvió construir otro puente al lado del existente. El
objeto era usar el puente actual destinando las tres vías
para el flujo vehicular de B hacia A en forma
permanente. Por su parte el nuevo puente seria utilizado
exclusivamente para el trafico de A hacia B. Una de las
ventajas adicionales de esta medida era que durante la
construcción del nuevo puente no se producía ningún
costo adicional en cuanto a entorpecimiento en el
tráfico.
i) se empezó a cobrar por hora el estacionamiento de los
vehículos que permanecían en las calles de B.
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j) se aumentó la frecuencia de viajes del ferrocarril
especialmente en la mañana desde A hacia B y en la
tarde de B hacia A.
b) las deficiencias en ese sentido llevan a dejar de lado
proyectos que permiten resolver "el problema",
generando beneficios netos casi en forma inmediata y
con una baja utilización de recursos adicionales y en
particular de capital.
En estricto sentido debe tenerse en cuenta que, cada una de esas
medidas, constituía en sentido genérico un proyecto (flujo de
costos capaz de generar beneficios por sí mismos).
c) la sociedad en su conjunto se empobrecía por el uso no
eficiente de los recursos que destinaba a este fin.
Una vez estimados los efectos que esas medidas provocarían se
constató que se reducía la congestión vehicular, llevando la
misma a nuevos valores de tráfico medio diario esperado.
Por las razones expuestas es que estudiar la optimización de la
base constituye un requisito esencial para poder implementar
acciones rentables.
Tal como ya se indicara y a partir de la situación con la base
optimizada se evalúo de nuevo el proyecto propuesto de
ampliación y se constató que dejaba de ser socialmente
rentable. Se estudió sí en algún momento convenía hacer el
ensanche propuesto y se constató que el momento óptimo de
llevar a cabo esa obra, que se estaba por iniciar, se corría en 10
años.
Lo anterior es cierto no solo respecto de las alternativas
tendientes a optimizar la base sino incluso para lograr una
correcta identificación, formulación y evaluación de nuevos
proyectos de inversión que también sean socialmente rentables.
El ejemplo planteado nos permite obtener algunas conclusiones
adicionales:
a) el proyecto originalmente propuesto había partido de
una deficiente identificación del problema a resolver.
De allí entonces que su formulación y evaluación (costo
social de recursos) se hizo partiendo de una situación
que no había sido correctamente resuelta.
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13. ANEXO C - CRITERIOS DE EVALUACIÓN
13.1. CONCEPTOS SOBRE LOS CRITERIOS DE
EVALUACIÓN
El propósito de los criterios de evaluación es establecer la
bondad de un proyecto determinado (viabilidad económica).
Desde el punto de vista del país la evaluación económica
entrega una estimación de cuanto aporta al incremento del
bienestar de la sociedad como un todo.
Los criterios tienen por objeto que los organismos responsables
estimen y en la medida posible logren cuantificar y valorizar
las bondades de un determinado proyecto.
Dentro de tales características los proyectos pueden ser
analizados por la DPI y de corresponder, recomendarlo para su
inclusión en el Programa Nacional de Inversiones Públicas
(PNIP).
La inclusión en el PNIP tiene por objeto formalizar la solicitud
del financiamiento que puede aportar cada una de las fuentes a
las que se recurre.
Los beneficios brutos derivan especialmente de la venta de los
bienes producidos y comercializados en el marco del proyecto.
Como todos los flujos, estos beneficios brutos se deben
cuantificar y valorar para cada uno de los periodos (años) en
que se obtengan.
En las formulas se identificaran los beneficios brutos del año i
con la expresión: Bi.
El mismo criterio se debe seguir respecto de los costos brutos
que, en este informe, se identifican como: Ci.
Los beneficios netos de cada año: (BNi para el año i) resultan
de la diferencia entre los beneficios y los costos brutos de ese
periodo y se expresan de la siguiente manera:
BNí = (Bi - Ci)
13.3. CONCEPTO DE TASA DE DESCUENTO
Los costos y los beneficios se producen en distintos momentos
en el tiempo. En general se trabaja con valores anuales.
13.2. CONCEPTO DE FLUJO DE BENEFICIOS NETOS
Con la evaluación económica se procura determinar los
beneficios netos que el proyecto aporta a la sociedad en su
conjunto.
En tales casos un valor de U$S 100, de beneficio o costo,
recibido/incurrido hoy no resulta equivalente a U$S 100 que se
recibe/incurre dentro de un año.
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Los distintos criterios de evaluación se sustentan en el análisis
de valores referidos a un mismo momento en el tiempo.
d = "tasa de descuento” utilizada (12%).
Existen, en general, dos alternativas:
•
•
"Actualizar” los costos y beneficios que ocurren en cada
periodo de tiempo (en este caso año).
En tal situación recibir un determinado valor (por ejemplo
beneficio) dentro de un año tiene un "costo de oportunidad”
representando por el sacrificio que implica no recibir o
disponer hoy de ese valor.
Alternativamente se pueden "capitalizar” los valores. En el
caso del ejemplo anterior tendríamos que el valor
capitalizado de U$S 100 (recibidos o incurridos hoy), con
una tasa de capitalización del 12% anual seria
equivalente a U$S 112 recibidos o incurridos) dentro de un
año.
En ese caso anterior tendremos:
VC = Bo * (1+r) = 100 x 1,12 = 112
Sí usamos una tasa de descuento (costo de oportunidad) del
12% anual, tendríamos que recibir U$S 112 dentro de un año
para obtener un "valor equivalente” a U$S 100 de hoy.
donde:
VC = valor capitalizado al final del año 1
Por tanto el valor actual hoy de U$S 112 que se recibirá dentro
de un año se expresa de la siguiente manera:
VA =
Bo = ingreso recibido al inicio del año 1
r = "tasa de interés” utilizada para capitalizar los flujos Para
calcular los distintos criterios de rentabilidad. Por ejemplo:
valor actual de los beneficios netos (VAN), valor actual de
los costos (VAC) y, relación entre el valor actual de los
beneficios netos respecto de la inversión (IVAN), se
requiere incorporar un dato externo a los flujos que genera
el proyecto, esto es, la tasa de descuento (interés o
capitalización).
B1
112
=
= 100
(1 + d ) 1.12
donde
VA = valor actual al inicio del año 1
B1 = ingreso recibido al final del año 1
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A fin de lograr la homogeneidad que implica el tratamiento de
la inversión pública dentro de la jurisdicción del Poder
Ejecutivo Nacional, la DPI determinará y comunicará a todos
los organismos, la tasa de descuento a usar en todos los
proyectos de inversión.
Cuando estime que deba utilizarse una tasa de descuento
distinta, la DPI lo comunicará a cada uno de los organismos
responsables con competencia y jurisdicción en el proyecto. En
caso de duda se sugiere consultar a la DPI.
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13.5.2. Expresión
La expresión del VAN puede adoptar dos formas, dependiendo
sí se utiliza una tasa de descuento única para todo el periodo de
análisis, o bien, una tasa variable.
Suponiendo que la tasa de descuento a utilizar sea del 12 %
para cada uno de los años en que se contemplen costos o
beneficios del proyecto, la formula a aplicar será:
n
13.4. CRITERIOS DE RENTABILIDAD
Se presentan a continuación los aspectos fundamentales en los
que se sustentan los criterios de rentabilidad antes indicados, su
forma de calculo, explicación, criterio de aceptación/rechazo y
características. En adición a este punto existe una amplia
bibliografía al respecto que puede ser consultada en la DPI.
13.5. VALOR ACTUAL DE LOS BENEFICIOS NETOS
(VAN)
VAN = Σ
i =1
( Bi − Ci )
(1 + r )i
donde:
Bi = Beneficios del periodo i
Ci = Costos del periodo i
r = Tasa de descuento constante por periodo (12 % anual)
i = Numero de periodos de análisis (años)
13.5.1. Concepto
Es la suma algebraica de los beneficios netos del proyecto,
cada uno actualizado al momento inicial del proyecto,
utilizando la tasa que representa el costo de oportunidad del
uso de los fondos en el proyecto.
Σ = Signo de sumatoria
13.5.3. Significado
Conceptualmente el VAN indica en cuanto se incrementa la
riqueza (en este caso de la comunidad) al llevar a cabo el
proyecto, medido en unidades monetarias de "hoy", comparado
con el VAN que implica la no realización de la mejor
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Puede ocurrir que dos proyectos alternativos tengan igual
VAN, pero uno de ellos con un valor actualizado de inversión
(VAI) mayor. En ese caso y en presencia de restricción
presupuestaria, es más conveniente realizar el que requiere el
menor monto de inversión.
alternativa que se deja de lado (representado por la tasa de
descuento utilizada).
13.5.4. Criterio de selección
Un proyecto será aceptable sí su VAN es mayor que cero (0),
ya que el inversor tendrá un excedente, medido en unidades
monetarias de "hoy", respecto de los recursos que esta
sacrificando. Al comparar proyectos alternativos con igual vida
útil, resulta mejor aquel con mayor VAN. Sí no tienen igual
vida útil, se "igualan” mediante la "repetición” de ellos hasta
que todos tengan el mismo periodo de análisis.
13.7. RELACIÓN BENEFICIOS/COSTOS (VAB/VAC)
En este caso se divide el Valor Actual de los beneficios brutos
del proyecto (VAB) con respecto al Valor Actual de los costos
(VAC).
13.8. TASA INTERNA DE RETORNO (TIR)
En ausencia de restricciones presupuestarias, todos los
proyectos que tengan un VAN positivo (mayor que cero)
deberían emprenderse.
13.8.1. Concepto
Es la tasa de actualización que hace que la suma algebraica de
los flujos de beneficios netos descontados sea cero (0).
13.6. IVAN (VAN RESPECTO DEL VAI)
También se puede utilizar el indicador denominado IVAN.
Expresa la rentabilidad que posee el proyecto, es decir, cual es
la tasa constante que el proyecto "rinde en promedio por año".
Es decir, la rentabilidad que una unidad de inversión aplicada y
reinvertida en ese proyecto rinde durante todo el horizonte
temporal de evaluación.
El IVAN entrega una relación entre el valor actual de los
beneficios netos (VAN) y el valor actualizado de la inversión
(VAI).
IVAN =
VAN
VAI
13.8.2. Expresión
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n
VAN = 0 = Σ
i =1
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( Bi − C i )
(1 + TIR ) i
donde:
Bí = Beneficios del periodo i
Cí = Costos del periodo i
TIR = Tasa interna de retorno del proyecto que nos permite
lograr un VAN = 0
í = Numero de periodos de análisis (años)
Σ = Signo de sumatoria
13.8.3. Criterio de selección
Conforme a este criterio, un proyecto es aceptable cuando la
TIR resultante es mayor que la tasa de descuento relevante
(aquella que representa el costo de oportunidad de usar el
capital). En el caso que estamos tomando como ejemplo
debería ser superior al 12%.
13.8.4. Limitaciones de la TIR
Sí bien es cierto que es muy atractivo el concepto de
rentabilidad basado en la TIR, su calculo supone una cantidad
de dificultades que hacen poco aconsejable su utilización como
criterio único de selección.
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Presenta dificultades en aquellos casos de proyectos en los
cuales los flujos cambian de signo más de una vez (cambios en
el tiempo de beneficios netos anuales de positivos a negativos y
viceversa durante la vida útil del proyecto).
En tal caso se puede obtener como resultado más de una TIR,
lo que invalida su utilización.
Tampoco es posible emplearla como criterio de selección entre
dos proyectos alternativos, escogiendo el de mayor TIR, ya que
puede ocurrir que, por ejemplo, el de mayor TIR sea el de
menor VAN o IVAN.
La TIR presenta una incongruencia conceptual, ya que
considera que todos los flujos son descontados a la misma tasa.
Por tanto indica que la alternativa de inversión de los flujos
excedentes del proyecto se estarían colocando a la misma tasa
de rentabilidad.
En los casos que la TIR tenga un único valor, se puede emplear
como indicador complementario del VAN o del IVAN.
13.9. VALOR ACTUAL DE LOS COSTOS (VAC)
En aquellos casos en que no es posible calcular los beneficios
del proyecto, pero que puede calcularse el VAC (valor actual
de los costos) medido en unidades monetarias del momento en
que se calculan los montos a usar en la evaluación del
proyecto.
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13.10. COSTO ANUAL EQUIVALENTE (CAE)
En esos casos no se miden en forma directa la totalidad de los
beneficios que recibe el usuario y la sociedad (externalidad)
sino que se calcula el costo de prestar el servicio por usuario.
Existen bienes que por sus características no permiten o resulta
ineficiente cuantificar y más aun valorar en forma precisa los
beneficios que el proyecto genera.
Dado que las distintas alternativas tienen por objeto lograr el
mismo beneficio, se opta por aquella alternativa que presente el
mínimo costo.
Se trata en particular de los bienes públicos de consumo no
rival y en los que no es aplicable el principio de exclusión.
Tomando el caso del servicio penitenciario el criterio seria el
de comparar el valor actual de los costos (VAC) en relación
con cada recluso.
También es aplicable para el caso de bienes de consumo rival y
excluyente pero donde los beneficios que recibe el usuario
directo son poco importantes en relación con los que recibe la
sociedad.
Un criterio utilizable para estimar en forma más precisa los
resultados que arroja este criterio consiste en calcular el costo
anual equivalente.
En estos casos el criterio a seguir consiste en: identificar la
necesidad o problema a resolver; determinar la población
objetivo; establecer los objetivos y metas que se pretenden
alcanzar; identificar los bienes y servicios que permitirían
lograr tales resultados, identificar las distintas alternativas de
proyectos que podrían alcanzar la meta propuesta y, comparar
las mismas (iguales resultados) con el valor actual de los costos
que resulta de cada una de esas alternativas y funciones de
producción.
Para tal efecto podemos proceder de la siguiente forma:
Sabemos que todos los flujos deben estar referidos a un mismo
momento en el tiempo. Dos formas alternativas son las de
calcular el valor actual de los costos (VAC) o bien calcular el
valor capitalizado de los costos (VCC).
•
El valor actual se refiere al momento en que se esta
evaluando el proyecto y el valor capitalizado es aquel que
los mismos flujos tendrán al final del proyecto (periodo
final incluido en la evaluación).
•
En ese caso tendremos:
Ejemplos de inversiones públicas relacionadas con este tipo de
bien son, entre otras, aquellas que tienen por objeto producir
bienes o prestar servicios tales como educación primaria,
servicio penitenciario, etc.
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VAC =
•
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VCC
(1 + r ) n
De la misma manera:
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•
obtendremos un costo anual equivalente de U$S 17,70.
•
sí suponemos que "en un año normal” se atienden 10
personas tendremos que el "costo anual equivalente por
persona” es de U$S 1,77.
•
Un criterio alternativo seria trabajar no con el concepto de
"año normal” sino usando el de "usuario anual
equivalente".
•
En ese caso para calcular el "usuario anual equivalente” se
estaría usando las mismas formulas y tendríamos como
resultado el "costo anual equivalente” con relación al
"usuario anual equivalente".
n
VCC = VAC * (1 + r)
Sí definimos como "costo anual equivalente” (CAE) aquel
valor anual constante que nos permita lograr cualquiera de esos
resultados, tendremos:
CAE =
•
(VCC * r )
(1 + r ) n − 1
bien
CAE =
VAC * (1 + r ) n * r
(1 + r ) n − 1
Por ejemplo sí tenemos los siguientes valores:
13.11. FACTOR DE RECUPERACION DEL CAPITAL
Se considera como tal al valor periódico que genera un flujo de
recursos equivalente a U$S 1 en el presente y se expresa como
FRC.
FCR =
r
1 − (1 + r ) n
[
]
VAC = U$S 100
En ese caso el costo anual equivalente (CAE) puede expresarse
de la siguiente manera:
r = 0,12
CAE = VCC * FRC
n = 10 años
y donde VCC es el valor capitalizado de los costos
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13.12. ANÁLISIS GENERAL (CRITERIOS DE
RENTABILIDAD)
manera homogénea y sistemática
normar y valorar la
importancia relativa que los mismos tienen en cada proyecto.
De acuerdo a la revisión efectuada en este anexo, desde el
punto de vista económico y en cuanto a la Cuantificación de los
efectos del proyecto sobre el crecimiento económico, es
recomendable utilizar el VAN como criterio principal de
aceptabilidad, apoyándose en el IVAN cuando corresponde
decidir en presencia de alguna restricción presupuestaria.
Para cada sector y tipo de proyecto, la Institución responsable
solicitará a la Dirección de Programación de Inversiones (DPI),
establecer y normar él o los criterios adicionales que resulten
convenientes.
La selección de criterios adicionales debe contener todos los
elementos de información que permitan que tanto la
interpretación, como el calculo del mismo, se concrete en
forma uniforme e inequívoca por quienes tengan que efectuar
sus estimaciones e interpretaciones (la Institución responsable
y la DPI).
Sí bien es común considerar la existencia de "restricción
presupuestaria” como la existente en el próximo ejercicio
presupuestario (un año), es conveniente consultar sobre cual es
el periodo de tiempo que se toma en consideración para definir
el periodo (meses o años) dentro de los cuales existirá
"restricción presupuestaria".
Entre tales elementos es necesario que, como mínimo, se
incluyan los siguientes temas: definición conceptual del
indicador, metodología y forma de cálculo, alcance y
aplicabilidad del mismo y limitaciones que su uso implica.
La TIR se emplearía como indicador de la rentabilidad del
proyecto limite, el cual entrega el costo alternativo de los
proyectos que se estarían llevando a cabo, de acuerdo a la
ordenación que se hiciera.
13.14. SENSIBILIZACIÓN DEL PROYECTO
13.13. OTROS CRITERIOS (COMPLEMENTARIOS)
En las evaluaciones económicas, se están obteniendo, respecto
de cada uno de los criterios que se utilizan, valores que tienen
un cierto valor medio y probabilístico.
En forma complementaria y a los efectos de brindar
información adicional a las autoridades responsables de la toma
de decisiones respecto de un proyecto, es posible incorporar
otros criterios que, permitan, en forma especifica y de una
En efecto, se están haciendo proyecciones respecto de las
distintos ítems y variables que, en general, presentan un cierto
grado o margen de error.
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Por otra parte, es necesario tener en cuenta que el proceso de
evaluación de proyectos es esencialmente un proceso de
obtención gradual de mayor confiabilidad respecto de los
resultados esperados a partir de cada evaluación practicada.
De acuerdo a las características (magnitud, costo, etc.) de cada
proyecto se estima que la sensibilización debe hacerse por lo
menos respecto de los 5 o 10 variables que tienen mayor efecto
sobre el resultado de la evaluación.
Por lo tanto, se debe avanzar en los estudios en forma
progresiva tomando en consideración el margen de error que es
posible aceptar en cada etapa de la preinversión (perfil,
prefactibilidad, factibilidad, diseño ejecutivo final y
preparación para la ejecución) y en la de inversión (ejecución).
Un criterio más avanzado consiste en usar programas de
computación aplicables a la evaluación de proyectos.
Al concluir la evaluación económica que se lleve a cabo en
cada uno de esas etapas, se debe sensibilizar el resultado
obtenido y calcular, dentro de que rango, se encuentra el "valor
esperado de su rentabilidad".
También es posible estimar la elasticidad del VAN respecto de
los distintos valores que pueden tomar los ítems (variables) que
se consideran más importantes.
La elasticidad es medida en términos de cuanto cambia el VAN
al cambiar en el 1 %, los valores correspondientes a cada una
de las variables.
Un criterio simple para lograr este resultado es suponer que
esas variables cambian (aumentan y disminuyen) en un cierto
porcentaje (por lo general entre el 5 % y el 10 %). El resultado
que se obtenga es muy importante para determinar que aspectos
deben ser estudiados con más detalle en la etapa futura y por
tanto, son fundamentales para elaborar los términos de
referencia de esos estudios futuros.
Estos programas permiten trabajar con variables donde cada
uno de ellas puede responder a distintos tipos de distribución.
Por ejemplo: determinista (cuando se espera que tenga un solo
valor), rectangular (cuando se espera que por ejemplo un precio
este entre U$S 10 y U$S 15) y normal (cuando se espera un
valor medio por ejemplo 500 unidades con una dispersión
esperada por ejemplo del 5 % o del 10 %).
Estos programas de computación son de fácil aplicación y
calculan en forma muy rápida y mediante la aplicación del
Método de Montecarlo los distintos valores que, por ejemplo el
VAN puede alcanzar según sea el valor de cada ítem/variables
que el programa, al azar selecciona dentro del rango en que se
ha estimado que esos ítems/variables pueden encontrarse.
El resultado que se obtiene consiste una distribución de
probabilidad del VAN.
En nuestro ejemplo, se calcula el valor medio esperado del
VAN y el entorno dentro del cual se encuentra el rango del
VAN esperado (dispersión), según sea el margen de error con
que se quiera trabajar.
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Con la aplicación de estos programas de computación es
posible obtener la elasticidad, en nuestro caso del VAN,
respecto de cada uno de las variables que se han definido e
incorporado al programa.
De esta forma se obtiene un orden de aquellas variables que
tienen un mayor peso relativo sobre el valor que puede alcanzar
el VAN.
Con ese rango y elasticidad es posible elaborar términos de
referencia mucho más concretos y específicos de aquellos
ítems/variables que deben estudiarse con mayor profundidad.
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14. ANEXO D – VISIÓN ESTRATÉGICA DEL DESARROLLO ECONÓMICO Y DEL
EMPLEO HACIA EL 2009
La orientación fundamental del plan de acción de la actual
Administración se planteó en el documento “Visión Estratégica
de Desarrollo Económico y de Empleo hacia el 2009”, el cual
tenía como propósito presentar un marco general de Políticas
Públicas con miras a ordenar el proceso de reactivación
económica y social del país y motivar, desde el principio de
esta Administración, el comportamiento de los diferentes
estamentos de nuestra sociedad.
En esta Visión Estratégica se identifican los proyectos de
inversión prioritarios para el Gobierno, como así también la
orientación fundamental de las políticas públicas que marcan el
escenario dentro del cual debe concebirse el programa de
inversiones públicas para todo el período de esta
Administración..
Además, otro de los propósitos perseguidos con este
documento, fue brindar un punto de referencia y guía a la
comunidad nacional e internacional, sobre los objetivos y
políticas que iban a ser desarrolladas por la actual
Administración.
En esta Visión el Gobierno planteó los cinco pilares de la
política económica y social del país:
a) Reducir la pobreza y mejorar la distribución del
ingreso;
b) Una política de crecimiento económico para la
generación de empleos;
c) Saneamiento de las finanzas públicas;
d) Desarrollo del Capital Humano;
e) Reforma y Modernización del Estado
14.1. Reducción de la pobreza y mejoramiento de la
distribución del ingreso
Con respecto al pilar de Reducción de la pobreza y
mejoramiento de la distribución del ingreso, se destaca la
falta de equidad en la distribución de los beneficios del
progreso, como el problema más importante de la sociedad
panameña. Por ello, se planteó como objetivo a mediano y
largo plazo, lograr movilidad social, mediante la creación de
oportunidades, como elemento importante para contribuir a
eliminar la pobreza extrema y mejorar significativamente la
distribución del ingreso, para llegar a un país con estándares de
equidad del primer mundo.
Para lograr estos objetivos, el programa de gobierno identificó
una serie de acciones prioritarias, entre las cuales se destacaban
las siguientes:
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1) Lograr un mayor crecimiento económico, con mayor
generación de empleo de calidad y más oportunidades.
instituciones escolares de educación básica, y
programas de producción agropecuaria para la
subsistencia, primero, para que luego alcancen
la producción comercial.
2) Mayores oportunidades de entrada al mercado laboral a
la población menor de 30 años, en especial a los
jóvenes de primer ingreso.
7) En materia de vivienda se priorizaron los siguientes
instrumentos:
3) Desarrollo generalizado del capital humano, para
permitir una distribución más equitativa de la riqueza
nacional y la capacidad de generar ingresos.
a) Subsidio directo a las viviendas de menos de
B/.15,000.00;
b) Reducción del tiempo y los costos de
transacción de terrenos y casas, incluyendo
programas de titulación masiva y el
fortalecimiento de la ventanilla única en lugares
claves del interior del país;
4) La instrumentación de programas focalizados de
subsidios directos para mejorar los niveles de vida de la
población marginada.
5) La ejecución de programas específicos que aumentarán
la productividad de los sectores y áreas de bajo
desarrollo – en especial en la agricultura.
c) Modernización de las funciones reguladoras del
Ministerio de Vivienda para fortalecer el
desarrollo de proyectos de vivienda de interés
social, incorporando componentes de un entorno
urbano de calidad.
6) Incorporación de las comunidades indígenas al
desarrollo nacional, mediante las siguientes acciones:
a) Dotación de servicios básicos, créditos y
financiamiento para micro y pequeñas empresas
autogestionarias en áreas de producción
agropecuaria, turística y artesanal;
8) Implementación de un sistema de protección, basado en
un subsidio directo para las familias en pobreza
extrema, con el compromiso de mantener la escolaridad
de los niños, y participar en programas de capacitación,
de apoyo comunitario y el uso de servicios públicos, en
particular los de salud.
b) Promover la educación intercultural bilingüe en
las Comarcas, así como el establecimiento de
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9) Desarrollo e implementación de programas de
mejoramiento productivo y de productividad agrícola.
10) Titulación y lotificación de tierras agrícolas.
11) Reestructuración de los programas de nutrición con el
fin de maximizar los niveles de eficacia y eficiencia.
12) Facilitar el acceso de los jóvenes al mercado de trabajo.
13) Implementar programas de “seguridad integral de
protección ciudadana” para reducir la delincuencia en
las comunidades.
14) Enfatizar las acciones necesarias para que el desarrollo
se logre cumpliendo condiciones de sostenibilidad
ambiental.
Para este primer pilar se plantearon las siguientes metas para el
período de Gobierno.
Indicador
Valor en el 2004
Nivel de pobreza y pobreza extrema
Reducir la brecha de ingreso de las
personas más pobres vs las de
mayores ingresos
Pobreza indígena
40%
Mortalidad infantil nacional
Esperanza de vida en comarcas
Meta para el
2009
32%
Un 42avo
Subir a un
35avo
98%
20.6 por mil
nacidos vivos
65 años
80%
15.0 por mil
nacidos vivos
70 años
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Desnutrición crónica estudiantes de 6
a 9 años
22%
15%
14.2. Crecimiento económico para la generación de
empleos
Respecto del segundo pilar, Crecimiento Económico para la
Generación de Empleos, se destaca que la nueva política
económica a impulsar por el gobierno estará basada en el
desarrollo de un modelo de crecimiento de economía abierta,
en todos sus sectores, y orientada hacia el mercado
internacional. Entre las acciones de mayor importancia se
mencionaban las siguientes:
1) Orientar la economía hacia fuera, promoviendo:
a) Acceso a mercados
condiciones favorables;
internacionales
en
b) Creación de condiciones de eficiencia y
competitividad interna, destacándose el TLC
con Estados Unidos;
c) Promover las exportaciones con base en el
desarrollo del “Conglomerado Económico”
vinculado a la meta comercial de Panamá, el
Canal y a las áreas revertidas, a la red de puertos
nacionales, al servicio de barcos en tránsito, a la
navegación, a la reparación y mantenimiento de
naves,
a
los
negocios
marítimos
interrelacionados, a los centros de transporte y
logística, al comercio de Zona Libre, a las
comunicaciones internacionales, a las zonas
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procesadoras para la exportación, a la banca, así
como al desarrollo comercial, industrial y la
Ciudad del Saber y el Tecnoparque.
b) Generar fuerte competencia en los mercados de
bienes mediante la eliminación de las barreras o
restricciones de entrada a empresas o de
productos importados.
d) Promoción y desarrollo del Turismo, en todas
sus variantes.
4) Potenciar los recursos nacionales:
a) Programa de expansión y modernización del
Canal de Panamá;
2) Desarrollo de infraestructura para la exportación:
a) Mejorar el sistema interno de transporte y
comunicaciones, enfatizando el mantenimiento y
ampliación de la red vial;
b) Fortalecimiento de Panamá como centro de
transporte, logístico y marítimo del hemisferio;
c) Firma de TLC
comerciales;
b) Mejorar la infraestructura para el comercio
internacional para poder duplicar la capacidad
nacional en manejo de carga contenerizada, a
través de la comisión de nuevas operaciones
portuarias y la promoción de la ampliación de
las ya existentes.
3) Eliminación de
competencia:
distorsiones
y
generación
con
diferentes
socios
d) Construcción de diversos Proyectos de Riego, lo
cual unido a un programa sanitario para
erradicar, de ciertas zonas, la mosca de la fruta y
el establecimiento de un sistema de trazabilidad,
fortalecerán nuestras exportaciones de carne,
frutas y vegetales a los mercados mundiales;
de
e) Modernización del transporte urbano;
a) Establecer una estructura de incentivos neutrales
y viables fiscalmente, que no distorsionen los
precios ni concedan fueros o privilegios a
ningún sector productivo;
f) Programa comprensivo de reparación y
mantenimiento de la red vial a nivel nacional,
incluyendo la rehabilitación, ensanches y
mejoras de la Carretera Panamericana y la Vía
Panamá –Colón;
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mujeres menores de 30 años
g) Fortalecer el potencial de intermediación
comercial mediante el respaldo al Área
Económica Especial de Howard, incorporando
nuevas áreas al desarrollo de la ZLC;
h) Respaldar el desarrollo portuario, donde se
espera llegar en los próximos 5 años a un
movimiento de más de 3.5 millones de Teus;
i) Integración del sistema energético nacional con
Colombia;
j) Modernizar las normas legales en diversos
mercados, para reducir los costos de transacción,
e inducir un uso eficiente del factor trabajo y de
los recursos en la empresa.
Para este segundo pilar se plantearon las siguientes metas para
el período de Gobierno.
Indicador
PIB real per cápita
Valor en el
2004
B/ 4500
Meta para el
2009
B/ 5200 (16% de
incremento)
Crecimiento anual promedio del PIB
real per cápita
Menos del 1.1%
Del 2% al 3%
Exportaciones reales netas per cápita
B/ 1250
B/ 1650 (32% de
incremento)
17%
25%
2.3%
2.9%
32%
23%
Inversión en capital fijo nacional /
PIB
Tasa promedio de crecimiento anual
del empleo formal en 3 años
Tasa de desocupación urbana para
14.3. Saneamiento de las Finanzas Públicas
El tercer pilar se refiere al Saneamiento de las Finanzas
Públicas, destacando la necesidad de superar los problemas
que enfrentaba el Estado panameño, tales como el alto nivel de
deuda, un déficit fiscal insostenible, ahorro público negativo,
una administración tributaria ineficiente y problemas serios de
déficit actuariales y falta de recursos para que la CSS pudiera
cumplir con sus Programas. Todo esto, como resultado de una
dinámica con un marcado acento hasta el 2004, ya que en el
período 1999/2004, el nivel de los ingresos fiscales permaneció
prácticamente estancado.
Para ello, las acciones principales identificadas se encaminaban
a:
1) Un programa de estabilización de las finanzas públicas:
a) Sincerar la información a través del
establecimiento
de
normas
contables
transparentes de medición del déficit y el
manejo de las cuentas por pagar y su
movimiento;
b) Medidas para reducir el déficit fiscal;
c) Disminuir la relación Deuda/PIB;
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d) Incrementar el ahorro corriente, para financiar
una parte importante de la inversión con
recursos propios
Deuda pública / PIB
71.7%
60.0%
14.4. Desarrollo del capital humano
2) Racionalización del gasto corriente, con mecanismos de
compras y contrataciones públicas que sean
transparentes, eficaces y eficientes.
El cuarto pilar de la Visión Estratégica del Gobierno se refiere
al Desarrollo del Capital Humano, ya que se considera que el
conocimiento, la educación y la salud son fundamentales para
el desarrollo del capital humano, para contar con mejores
ciudadanos y para lograr mayor competitividad. Además, la
educación es un factor determinante de la estratificación
económica y social, y se ha demostrado que la economía en el
mundo moderno se basa en una economía del conocimiento.
3) Reforma tributaria, orientada a captar más recursos,
mediante una estructura tributaria con más equidad y
que promueva la eficiencia económica.
4) Mejor gestión del sistema de inversiones públicas y
presupuesto, encaminado a lograr que las inversiones
sean más productivas en lo social y económico.
5) Ataque al problema financiero del programa de
jubilación, vejez y muerte de la Caja de Seguro Social.
1) Reformas profundas en la educación a todos los niveles,
para lograr en pocos años la completa enseñanza del
inglés, tecnología de computadoras y el fortalecimiento
de las matemáticas y las ciencias.
Para este tercer pilar se plantearon las siguientes metas para el
período de Gobierno.
2) Ampliación de la cobertura de la educación preescolar y
media.
Indicador
Ahorro del Gobierno Central
Déficit fiscal del Gobierno Central
(% PIB)
Superávit (Déficit) de la CSS
Negativo en B/
240.0 millones
Meta para el
2009
Positivo en B/
300.0 millones
Más del 5%
1.0%
(B/ 50.0
millones)
Superávit
Valor en el 2004
3) Capacitación de la población en técnicas empresariales
para el manejo de pequeñas empresas
4) Aumento de la calidad de la educación profesional a nivel
universitario:
a) Reforma del currículo;
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fijando las prioridades respecto a la recolección y
tratamiento de aguas servidas, construcción de las redes
de alcantarillado en las áreas más críticas, con énfasis en
el Saneamiento de la Bahía de Panamá.
b) Organización de las instituciones y eficiencia de
la administración;
c) Capacitación del personal docente;
Para este cuarto pilar se plantearon las siguientes metas para el
período de Gobierno.
d) Evaluación de los resultados.
5) Programa “Conéctate al Conocimiento”, para lograr que
las escuelas tengan acceso a internet.
6) Programa de desarrollo eficiente de los servicios de salud,
incluyendo:
a) Fomento de la salud, prevención
enfermedades y democratización en salud;
de
b) Salud integral, comunitaria y ambiental;
c) Salud laboral integral;
d) Restauración de la salud;
Indicador
EDUCACION
Cobertura pre-escolar
Deserción en la educación media
oficial
Porcentaje de alumnos que termina la
educación media
Cobertura neta de educación media
(15 – 17 años)
Porcentaje de alfabetismo
Calidad de educación44
SALUD
Viviendas rurales con agua potable
Asistencia profesional al parto en el
área rural
Valor en el
2004
Meta para el
2009
50.0%
75.0%
10.8%
5.0%
50.0%
70.0%
61.0%
70.0%
92.0%
24.0%
96.0%
> 35.0%
75.0%
82.0%
80.0%
90.0%
e) Desarrollo gerencial, de recursos humanos y
financiación en salud.
7) Optimización de la utilización de la infraestructura de
salud y mejoramiento de la cobertura de atención en las
áreas rurales e indígenas.
8) Programa nacional de saneamiento a mediano y largo
plazo, hasta cubrir todos los inmuebles urbanos del país,
44
Según aprobación de la prueba de ingreso a la Universidad Tecnológica
de Panamá
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14.5. Reforma y modernización del Estado
6) Reestructuración de la administración del programa de
salud tanto en la Caja del Seguro Social como en el
Ministerio de Salud.
El quinto consiste en la Reforma y Modernización del
Estado. El objetivo es lograr que las Instituciones y actividades
del sector público se conviertan en un factor facilitador del
desarrollo, un medio de implementar en forma eficaz y
eficiente la estrategia adoptada, y que se orienten a servir a la
comunidad. Para ello se requiere:
7) Impulsar los programas de fortalecimiento municipal
1) Rediseño de las funciones gubernamentales, eliminando
actividades obsoletas, simplificando y reduciendo
trámites burocráticos, además de modernizar la
administración mediante una mayor profesionalización
del personal
2) Medidas para garantizar la transparencia y erradicar la
corrupción en el sector público.
3) Reestructuración de la acción del gobierno, y medidas
que eliminen trabas administrativas innecesarias a las
gestiones privadas.
4) Medidas para lograr una mayor incorporación del sector
privado en el componente de inversión de
infraestructura.
5) Un programa de reformas al sistema regulatorio para
lograr más competencia y mejores precios, en particular
en el sector eléctrico y de transporte.
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15. ANEXO E – PROCESO DE CONCERTACIÓN NACIONAL
Con motivo del referéndum para la ampliación del Canal de
Panamá se generó un amplio debate nacional sobre las
renovadas oportunidades para el desarrollo del país.
En ese contexto, el Presidente de la República, Martín Torrijos
Espino, convocó el 16 de agosto de 2006 a un “amplio acuerdo
de concertación nacional” con el propósito de “actualizar los
objetivos y metas nacionales del desarrollo” de Panamá.
Durante una primera etapa de organización y diseño
metodológico, se logró identificar una preocupación
unánimemente compartida en torno a la cual unir la voluntad de
los panameños y dirigir los esfuerzos de la Concertación
Nacional para el Desarrollo: la necesidad de contribuir a
superar la inequidad y erradicar la pobreza en que vive cerca
del 40% de la población.
A esa conclusión se llegó luego de un extenso período de
consultas en las que participaron representantes de todos los
partidos políticos así como líderes cívicos, empresariales y
laborales. Durante estas consultas también se determinó la
importancia de incorporar las voces y las perspectivas de la
mayor cantidad posible de personas a lo largo de toda la
geografía nacional.
De esta manera se organizó un completo programa nacional
que incluyó visitas y jornadas intensas de intercambio y
discusión con líderes de todos los sectores en Chiriquí, Darién,
Veraguas, Los Santos, Coclé, Herrera, Colón, Bocas del Toro,
Panamá, la Comarca Ngöbe Buglé, la Comarca Kuna Yala y la
Comarca Emberá-Wounaan. Este esfuerzo -inédito en la
historia de los diálogos en Panamá- permitió recopilar
información valiosa sobre las realidades de cada provincia y las
comarcas para construir una visión territorial desde la amplia
participación de la gente.
En la metodología se consagra el objetivo del proceso:
contribuir a transformar Panamá en una sociedad más
democrática, equitativa, próspera, dinámica y regionalmente
equilibrada en su desarrollo. En el documento también queda
consignada la importancia, subrayada por el gobierno y todos
los participantes, que los resultados del proceso sean
monitoreados, medidos y evaluados periódicamente por la
sociedad.
La Plenaria estableció cuatro mesas de trabajo, en las cuales se
acordaron objetivos, metas y estrategias a partir de cuatro ejes
prioritarios para el desarrollo de Panamá:
•
•
•
•
Bienestar y Equidad
Crecimiento Económico y Competitividad
Modernización Institucional
Educación
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El resultado del trabajo de las mesas, y de la Consulta
Provincial y Comarcal, confirmó los objetivos que guiaron la
Concertación46. Tales objetivos son:
Posteriormente se acordó tratar las reformas a los sistemas de
salud y justicia como sub-mesas especializadas y a la vez
dependientes de las mesas de Bienestar y Equidad, y
Modernización Institucional, respectivamente.
(a) La reducción de la pobreza, [mejorar] la igualdad de
oportunidades, y [aumentar] la cohesión social;
(b) el crecimiento económico alto, sostenido, diversificado,
territorialmente equilibrado y ambientalmente
sustentable, y
(c) las reformas a la institucionalidad pública para hacerla
más eficiente, transparente, participativa y
democrática. 47
El fin último de la Concertación es contribuir a transformar
Panamá en una sociedad más democrática, equitativa,
próspera, dinámica y regionalmente equilibrada en su
desarrollo, aprovechando, entre otras, la oportunidad histórica
que ofrece la ampliación del Canal.45
Según su naturaleza, unos acuerdos tienen objetivos y metas
calendarizadas; otros se limitan a fijar objetivos, cuyos
alcances pueden estar orientados a remover restricciones o a
identificar nuevas fuentes de crecimiento y desarrollo. Todos,
sin embargo, están acompañados de las opciones y estrategias,
y en algunos casos de políticas, para materializarlos. En su
conjunto, y a partir de la lógica que los articula, esos acuerdos
constituyen una verdadera hoja de ruta para “transformar
Panamá en una sociedad más democrática, equitativa, próspera,
dinámica y regionalmente equilibrada en su desarrollo”, de
conformidad con el fin último de la Concertación, tal como fue
definido en el documento que sirvió de base a todo el proceso.
15.1. Crecer más y mejor
El objetivo de tener una tasa de crecimiento más alta y
sostenida que la histórica, ambientalmente sustentable, y
geográfica, sectorial y socialmente mejor distribuida, fue un eje
articulador de los principales acuerdos de todas las mesas de la
Concertación.
A ese objetivo apuntan los acuerdos relativos a la adopción de
parámetros de largo plazo en cuanto a variables e indicadores
46
Cabe mencionar que el 25 de Febrero de 2008 el Presidente de Panamá
sancionó la Ley 20, por la cual se aprueba el mecanismo de verificación y
seguimiento de los Acuerdos y las Metas de la Concertación Nacional para
el Desarrollo
47
Documento Base, punto 9, página 2.
45
Documento Base. Concertación Nacional para el Desarrollo. II. Objetivos.
A. Premisas, punto 2
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claves sobre crecimiento, deuda, inversión y gasto social,
entre otros. Corresponderá a cada gobierno, en el horizonte del
2025, establecer metas específicas en cuanto a esas variables en
la perspectiva de los objetivos estratégicos antes indicados. Los
acuerdos en cuanto a comercio, infraestructura, turismo,
agricultura y ganadería, entre otros, fueron adoptados en la
perspectiva de fortalecer la inserción internacional del
conjunto del país y de la economía, y no solamente de la zona
de tránsito, y así apuntalar tanto el crecimiento económico
como un mejor equilibrio territorial de ese crecimiento.
En la misma dirección de fortalecer las bases de un crecimiento
alto y sostenido están los principales acuerdos en materia de
cobertura y calidad de la educación, así como de extensión de
la conectividad. La meta de 12 años de escolaridad
obligatoria,48 con los estándares de calidad que se buscan a
través de los acuerdos alcanzados en la mesa de educación,
colocaría a Panamá en las condiciones de productividad y
competencia que demanda la moderna economía del
conocimiento. A su vez, la experiencia internacional demuestra
la importancia de la educación para reducir la brecha de
ingresos.
Con similar orientación, los acuerdos en materia de salud
reconocen que a través de la integración de su sistema
público, de la universalidad de la cobertura y la accesibilidad,
Página 134 de
Documento 91
169
así como la consideración de la diversidad y pluralidad
cultural, étnica y lingüística que caracterizan a la población
de Panamá, la salud, entendida en su concepción más amplia y
moderna, es pilar fundamental de un crecimiento alto y
sostenido.
Uno de los aspectos más notables de los acuerdos adoptados en
materia de bienestar y equidad es que los mismos se situaron
más allá de un enfoque estrictamente distributivo, de por sí
necesario, y enfatizaron la importancia de la expansión de las
oportunidades de inserción económica productiva, incluyendo
la ampliación de la base empresarial, el adecuado acceso al
crédito y a otros activos productivos (titulación de tierras) y el
desarrollo de las habilidades y capacidades de la población
excluida para aprovechar esas oportunidades. Este enfoque
busca generar las condiciones para un crecimiento económico
territorialmente equilibrado e incluyente, en especial para los
sectores excluidos por razón de género y etnia.
Los acuerdos en el campo de la institucionalidad,
fundamentados en los derechos ciudadanos y su participación
en las decisiones públicas, apuntan a mejorar la confianza, la
transparencia y la eficacia de la gestión pública y buscan
garantizar un entorno de seguridad jurídica e incentivos
apropiados para la inversión,49 superando así una de las
49
48
A manera de ilustración, para el año 2001, Corea del Sur tenía una
escolaridad de la población mayor de 15 años que ascendía a un promedio
de 10.8 años, la cual se hallaba cerca de la de Estados Unidos con 12 años y
superaba al Reino Unido con 9.4.
En el año 2003, América Latina obtuvo tasas de ahorro medio de 19.9%
frente a 34.54% de Asia oriental. Panamá con 18% para el mismo año
presenta un comportamiento semejante a la media de la región. Fuente:
Estudio económico de América Latina y el Caribe 2006-2007 CEPAL,
sobre la base de Banco Mundial, base de datos World Development
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restricciones para mantener un crecimiento alto y sostenido. A
la vez, esos acuerdos, en la medida que persiguen una
profundización democrática de las políticas públicas, las
habilitarán para que las mismas respondan mejor a los intereses
de todos los sectores de la sociedad, en especial de las
comunidades rurales y grupos indígenas los cuales han estado
marginados de los beneficios de las mismas.
A ese objetivo apuntaron los principales acuerdos en materia
de servicios públicos y sectores marginales adoptados en la
mesa de crecimiento económico y competitividad. Aún de
manera más específica, en la mesa de bienestar y equidad se
adoptaron acuerdos en materia de protección social desde
una lógica de universalización de los mínimos sociales que
garanticen el pleno reconocimiento y ejercicio de los
derechos fundamentales. Igualmente, se planteó el aumento y
focalización del gasto público social, y el desarrollo de
capacidades para la generación de ingresos y empleos. Todos
estos acuerdos van más allá del enfoque distributivo y
permitirán conciliar las políticas de crecimiento con las de
equidad y bienestar.
15.2. Más equidad, menos pobreza
Mejorar la equidad y eliminar la pobreza es otro de los ejes
articulantes de los acuerdos de la Concertación. Superar los
déficit sociales es una exigencia ética y de la salud del
sistema democrático; pero también la lectura de los acuerdos
revela el reconocimiento de que la pobreza e inequidad
existentes limitan las posibilidades de saltar a trayectorias de
expansión y crecimiento más altas y sostenidas. En Panamá, se
insistió, es ineludible enfrentar la inequidad para llevarla a
niveles tolerables y no disfuncionales para el funcionamiento
de la economía y de la sociedad.
En la misma dirección, de una prosperidad compartida, se
sitúan los acuerdos sobre capital humano, es decir educación
y salud. Estos acuerdos reconocen la importancia crítica que la
inversión en educación y salud tiene, tanto para la satisfacción
de derechos fundamentales, como para sustentar las
posibilidades de un crecimiento alto, sostenido y equitativo.
Indicators (WDI).
Según el Banco Mundial (World Development
Indicators 2003), la participación de la inversión en el PIB para el periodo
1960-2001 en las economías de más rápido crecimiento es de 28.6% y en
las economías de más lento crecimiento de 14.5%, para Panamá este
indicador se ubica en 22%, con inestabilidades importantes para algunos
años y en algunas economías de Asia de alto crecimiento este parámetro se
sitúa por encima de 40%.
Los acuerdos de educación destacan como ineludible la
necesidad de contar con un sistema educativo inclusivo y de
alta calidad, que contribuya a formar ciudadanos éticos y con
las competencias y destrezas necesarias para enfrentar las
exigencias de una sociedad del conocimiento, moderna y
tecnológicamente avanzada.
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La integración y funcionalidad del sistema de prestación de
los servicios de salud, y la garantía de su sostenibilidad
financiera, es un acuerdo fundamental para lograr responder al
desafío que implica superar las notorias insuficiencias y fallas
del servicio, además de las deficiencias en la oferta de
infraestructura y de especialistas a nivel provincial y comarcal,
y en el suministro oportuno de servicios quirúrgicos, equipos y
medicamentos.
En síntesis, en materia de bienestar y equidad, no se concibe un
desarrollo de Panamá sin un sistema educativo y de servicios
de salud eficiente, eficaz y de alta calidad.
Los acuerdos sobre institucionalidad subrayan el
empoderamiento de los ciudadanos a objeto que su mayor
posibilidad de demanda e incidencia se traduzcan en la
formulación y ejecución de políticas públicas con mayor
capacidad de agregar, procesar y responder a los intereses de
todos los ciudadanos. Esto es, los acuerdos están orientados a
disminuir la “captura” de las políticas públicas por intereses
corporativos, aumentando la posibilidad de que las mismas
atiendan intereses más generales de equidad, cohesión social y
equilibrio territorial.
En este sentido, la necesidad de reducir el grado de
centralización de las decisiones gubernamentales, aparece en
todas las mesas como un eje transversal para lograr, a través
de una mayor participación y empoderamiento de las
comunidades, la solución de los problemas que los afectan y
hacer más eficiente y transparente la gestión pública.
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Un solo país
La imagen de que hay dos países, el Panamá de la economía de
tránsito, integrado por las provincias de Panamá y Colón, y el
“otro Panamá”, que con el 78% del territorio y el 44%% de la
población, solamente representa el 18% del PIB, estuvo
presente, como desafío a superar, durante todo el ejercicio de la
Concertación.
Un Panamá más equilibrado territorialmente fue el tercer
gran eje articulador de todos los acuerdos. Desde la
perspectiva del crecimiento económico y la competitividad, y
en función de fortalecer las economías regionales, se adoptó
un conjunto de acuerdos relacionados con la provisión de
servicios, la dotación adecuada de infraestructura, la gestión
territorial y la descentralización, los cuales se plantean de
manera explícita para cerrar esas brechas territoriales.
En la medida que las asimetrías territoriales tienden a coincidir
con las asimetrías sociales, los acuerdos en materia de
protección social, de focalización y gestión del gasto público y
social, educación y salud incluidos, así como los acuerdos
sobre empleo, también están orientados a inducir una dinámica
de reequilibrio territorial y regional.
Los acuerdos sobre descentralización, desde la óptica de la
modernización institucional y de la reforma del Estado, van a
fortalecer la voz de los corregimientos, distritos, provincias y
comarcas indígenas y su incidencia en la formulación y
ejecución de políticas públicas. De igual forma, se percibe la
descentralización como un medio para contribuir a reducir las
brechas sociales y los desequilibrios económicos
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interregionales, a partir de la utilización plena de todos los
recursos insuficientemente aprovechados, lo cual contribuirá,
entre otros aspectos, a mitigar la concentración sectorial del
conglomerado del Canal y de los servicios financieros y
comerciales en la capital.
transparencia, la eficiencia y la rendición de cuentas en la
gestión pública, varios acuerdos subrayaron la importancia de
una cultura ética que impregne todo el funcionamiento de la
sociedad panameña. Este ha sido el sentido más profundo que
se ha impuesto a la modernización institucional. De ahí que se
hayan trabajado en una Sub-mesa específicamente los temas de
Justicia, Ética y Seguridad Ciudadana, en la cual se decidió
fortalecer el carácter vinculante de los acuerdos alcanzados en
el Pacto de Estado por la Justicia,50 al adoptarlos como parte de
los acuerdos de la Concertación.
Como se planteó en el capítulo anterior de este documento, la
Concertación incorporó el ejercicio inédito de una amplia
consulta provincial y comarcal. Los acuerdos que salieron de
esa consulta están alineados con los procedentes de las mesas
de trabajo de la Concertación, con el valor adicional de ofrecer
una perspectiva de “abajo hacia arriba” y por lo tanto, de fincar
los acuerdos de manera que sean representativos y que estén
arraigados a los intereses territoriales de provincias y comarcas.
De igual manera, se resalta en los acuerdos la imperiosa
necesidad de modernizar y transformar la gestión del Estado
en temas de profesionalización de los recursos humanos,
coordinación interinstitucional, acceso a la información y la
distribución y transferencia de competencias y recursos a los
niveles subnacionales de gobierno. Especial atención deberá
darse a las estructuras de los gobiernos comarcales y su
relación con las estructuras políticas y administrativas
existentes.
15.3. Una sociedad más democrática y más ética
El fortalecimiento en términos sociales y económicos de la
ciudadanía derivada de los acuerdos logrados en todas las
mesas, conducen a la profundización y consolidación de la
gobernabilidad democrática y a una expansión de la ciudadanía
en el sentido más amplio del término. Todos los acuerdos de la
Concertación, en la medida que tienden a cerrar la brecha
entre democracia política, y democracia económica y social,
reconocen a la democracia como el cuarto gran eje
articulador de los mismos.
50
El Pacto Estado por la Justicia fue suscrito en octubre de 2005 como
resultado de una convocatoria presidencial. El Pacto está conformado por
27 acuerdos que se identifican en cinco áreas: Acceso a la Justicia; Reforma
Integral de la Jurisdicción Penal; Rendición de Cuentas y Transparencia;
Reformas Jurisdiccionales; Reforma Estructural del Sistema de
Administración de Justicia. Estos acuerdos deberían cumplirse entre el 2006
y el 2009.
Como un eje transversal en cuanto al desarrollo de una
cultura cívica democrática y el fortalecimiento de la
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15.4. Principios y componentes de la estrategia de
financiación de los proyectos de los acuerdos de la
Concertación
15.4.1. Principios orientadores para la estrategia de
financiamiento de los acuerdos
La estrategia de financiamiento de los acuerdos, debe insertarse
en un marco institucional caracterizado por una administración
eficiente y socialmente responsable de los recursos, respetando
los siguientes principios fundamentales de la gestión pública:
1) Mantener el crecimiento porcentual de los Gastos
Corrientes excluyendo los intereses de la deuda, en no
más del incremento de los Ingresos Corrientes, a fin de
aumentar el ahorro corriente y con ello, la
disponibilidad de recursos nacionales genuinos para el
financiamiento de la inversión y en particular, de la
inversión en los sectores sociales
2) El déficit fiscal debe disminuir su participación
proporcional en el financiamiento de las inversiones
públicas dentro del marco legal e institucional vigente.
3) Reducir el peso de la Deuda Pública con respecto al
PIB.
4) Disminuir la proporción de los recursos dedicados al
pago de intereses sobre la deuda con relación al total de
los ingresos corrientes del gobierno Central.
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5) Establecer criterios y procedimientos de formulación y
administración presupuestaria y contabilidad pública, de
acuerdo con los principios y prácticas universalmente
aceptadas, con el propósito de lograr transparencia en la
gestión pública y la disponibilidad de indicadores
confiables sobre el déficit, deuda pública, servicios de
la deuda y financiamiento del gasto y la inversión
pública.
6) Utilizar en forma eficiente y socialmente productiva
todos los recursos asignados en los sucesivos
Presupuestos del Estado y no sólo los recursos
provenientes del Canal, maximizando – de esa manera
– la rentabilidad social del gasto público, lo cual se
facilita con la realización de análisis de
costo/beneficio de los programas y proyectos, de
manera que se optimice la productividad de todos los
recursos presupuestarios, promoviendo la coherencia
entre la rentabilidad socio-económica de la gestión
pública (proyectos de inversión y gastos de
funcionamiento).
7) Garantizar que todos los proyectos de inversión
pública y en especial, aquellos enmarcados dentro de
los Acuerdos de la Concertación Nacional, cuenten
con los correspondientes estudios de preinversión
económica, social, financiera, técnica, institucional,
legal y ambiental, incluyendo el análisis de los efectos
redistributivos y la determinación de las líneas de base
que permitan el monitoreo de la ejecución y la
evaluación de sus impactos
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• La Ley de creación del Consejo de la Concertación
Nacional para el Desarrollo, con sus objetivos, estructura
y funciones (2007).
• La Ley Marco de Participación Ciudadana. (2007/primer
semestre 2008)
• La Ley Marco de Descentralización (primer semestre
2008)
• La Ley Marco de Transformación del Sistema Público de
Salud (primer semestre de 2008)
8) Fortalecer las competencias institucionales del MEF
para la programación y la administración eficiente de
la inversión pública, así como para apoyar el sistema
de rendición de cuentas y la transparencia en la
asignación y uso de los recursos del Estado
9) Todos estos son temas en los cuales se considera la
necesidad de seguir trabajando, en el sentido que los
gobiernos deberán hacer un esfuerzo muy importante
para conseguir y garantizar la vigencia de estos
principios básicos en la asignación y aplicación de los
recursos públicos. Si los programas y proyectos del
Estado se hubieran sometido a estos criterios en el
pasado, es altamente probable que las desigualdades y
la pobreza fueran menores.
Este conjunto de leyes, entre otras, deben estar orientadas a la
creación de la nueva estructura institucional para hacer posible
la consecución de los acuerdos de la Concertación Nacional
para el Desarrollo.
15.4.2. Estrategia para la financiación de los acuerdos
10) En este contexto, se acordó que debe darse el máximo
de prioridad al establecimiento del marco legal que
apoye el desarrollo de la nueva institucionalidad que se
requiere para mejorar la eficiencia, eficacia y
transparencia de la gestión pública, así como permitir
de forma organizada la participación ciudadana en el
proceso de inversión social.
Todos los recursos que se indican a continuación, deberán ser
transferidos, año tras año, por el Gobierno Central a una
cuenta
restringida en el Banco Nacional de Panamá
denominada Fondo Nacional para el Desarrollo la cual
financiará los proyectos relacionados a la Concertación
incorporados al Presupuesto General del Estado.
Si en un año no se comprometiera la totalidad de los recursos
consignados en esta cuenta, el saldo no comprometido, se
sumará a los ingresos de la siguiente vigencia fiscal para
financiar los proyectos relacionados con la Concertación
Nacional para el Desarrollo.
De acuerdo con los puntos anteriores este marco legal esta
integrado por las siguientes leyes, cuyas fechas de entrada en
vigencia se anotan en paréntesis:
• La Ley Marco de Responsabilidad Fiscal Social(2007)
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La estrategia de financiamiento de los acuerdos de la CND no
puede verse en forma aislada del contexto y de los principios e
instrumentos arriba señalados.
Esta estrategia se estructura sobre la base de tres componentes:
• Preinversión
• Período pre-ampliación del Canal (2008/2014)
• Período post-ampliación del Canal (2015/2025)
A continuación se detallan los acuerdos alcanzados para cada
una de estas etapas.
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fortalecen las estructuras institucionales especialmente del
MEF y el MIDES para el cumplimiento de las
responsabilidades que les sean asignadas. Con estas acciones se
garantiza el empalme entre la dinámica del actual sistema de
inversión pública y la adecuación del mismo para
institucionalizar la participación ciudadana.
Durante este período se continuará con la identificación precisa
de los proyectos relacionados con los Acuerdos de la
Concertación y se concretarán los respectivos estudios de
preinversión y dimensionamiento de los recursos necesarios
para su ejecución, iniciados en el año 2007, de manera de ir
garantizando su inclusión en los futuros presupuestos anuales
del país.
Preinversión
Se asignarán Recursos para el Financiamiento de la
Preinversión de la Cartera de Proyectos de la Concertación
Nacional para el Desarrollo, con una inversión mínima
inicialmente prevista de B/.30.0 millones hasta el año 2009,
comenzando con B/. 5.0 millones en el 2007 provenientes de
un crédito extraordinario.
Período pre-ampliación del Canal (2008/2014)
a) Año 2008
Este año complementa el período transitorio que inicia en el
2007, período durante el cual se crea, reglamenta e instalan las
normas legales antes mencionadas, se pone en funcionamiento
el Consejo de la Concertación Nacional para el Desarrollo y se
A partir de la vigencia fiscal del 2008 serán incluidas las
previsiones presupuestarias necesarias para la transformación
del Sistema Público de Salud de Panamá, respetando la
autonomía financiera de la Caja de Seguro Social.
b) Período 2009 – 2014.
Para el periodo 2009-2014 los proyectos derivados de los
acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo,
incluidos proyectos de los sucesivos Gobiernos que estén
alineados con los objetivos de la Concertación, se financiarán
con el 35% de los aportes del Canal al Tesoro Nacional. Ver.
Anexo No. 2. Estos aportes no serán menores de B/. 350
millones anuales.
También estarán disponibles para el financiamiento, B/. 185
millones del Fondo Fiduciario para el Desarrollo.
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De ser necesario también se adicionarán fondos generados con
la concesión, arrendamiento o venta de activos fijos por un
monto de B/. 815 millones. Estas cifras complementarán los
otros ingresos del presupuesto nacional.
Período Post-ampliación: 2015-2025
Los aportes del gobierno Nacional para la ejecución de la
cartera de proyectos de la Concertación incluidos los proyectos
de los sucesivos Gobiernos que estén alineados con los
objetivos de la concertación, corresponderán al 35% de los
ingresos anuales recibidos en concepto de aportes del canal al
tesoro nacional. Estos aportes no serán menores a B/. 500
millones anuales, ni podrán ser menores a B/. 10,735 millones
durante el periodo 2015-2025 (post-ampliación). Estos montos
complementarán los otros ingresos del presupuesto nacional.
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16. LEY DE RESPONSABILIDAD SOCIAL FISCAL
Texto Único del Proyecto
Responsabilidad Social Fiscal”
de
Ley
No.394
“
De
Panamá, 1 de abril de 2008.
La Comisión de Hacienda, Planificación y Política Económica,
luego del Primer Debate, presenta al Pleno de la Asamblea
Nacional el Texto Único del Proyecto de Ley No.394 “ De
Responsabilidad Social Fiscal”
LA ASAMBLEA NACIONAL
DECRETA:
CAPÍTULO I
Disposiciones Generales
Artículo 1. Objetivo General. El objetivo de la Ley de
Responsabilidad Social Fiscal es establecer normas, principios
y metodologías para consolidar la disciplina fiscal en la gestión
financiera del Sector Público, condición necesaria para la
estabilidad y el crecimiento económico sostenible. La gestión
de las Finanzas Públicas se ejecutará bajo principios de
transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas
Artículo 2. Objetivo Específico. En materia de Finanzas
Públicas, la presente Ley tiene por objeto aumentar el ahorro
corriente del Sector Público No Financiero (SPNF), para
disminuir la dependencia del uso de los instrumentos de deuda
para financiar las Inversiones Publicas y garantizar la
sostenibilidad de la Deuda Pública Neta, mediante una
reducción gradual de la misma como porcentaje del PIB.
Establecer límites del crecimiento de la deuda y el déficit para
el Sector Público No Financiero.
Proveer la rendición de cuentas a la sociedad en todo el Sector
Público, basado en las mejores prácticas en términos de
transparencia.
Artículo 3. Ámbito de la Ley y Rendición de Cuentas. Las
disposiciones de esta Ley regirán en todo el territorio de la
República de Panamá y se aplicarán a todas las entidades del
Sector Público. Todas las autoridades a cargo de las diferentes
entidades son responsables del cumplimiento de la presente
Ley.
Artículo 4. Cumplimiento. Las autoridades encargadas de dar
seguimiento al cumplimiento de la presente Ley son el Ministro
de Economía y Finanzas y sus Viceministros, el Contralor
General y Sub Contralor General de la República y el Gerente
General del Banco Nacional de Panamá.
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En caso de los ingresos creados por Leyes Especiales con
destino específico, su recaudación y depósito se hará de
acuerdo con el presente artículo.
Artículo 7. Para efectos de la presente Ley, se adoptan las
siguientes definiciones:
CAPITULO I I
Principios, definiciones y metodología
1. Acuerdos de la Concertación Nacional.
Acuerdos
concertados en el Diálogo Nacional para la Concertación Para
el Desarrollo y que fueron firmados por los participantes y
publicados en el documento de Acuerdos de la Concertación
Nacional para el Desarrollo el día 29 de octubre de 2007.
Artículo 5. Principios Generales. Todos los ingresos fiscales
de las Entidades Públicas deben estar consignados en el
Presupuesto General del Estado. Las deducciones y ajustes a
los ingresos, como los gastos tributarios, deben presentarse en
forma detallada. No se podrá realizar ningún pago si en el
Presupuesto General del Estado no consta específicamente la
partida de gastos para satisfacer la obligación.
2. Agencias Consolidadas: Son organismos administrativos
que actúan con autonomía del Gobierno Central en cuanto a su
consolidación jurídica y responsabilidades en el cumplimiento
de sus funciones y están orientados a ejecutar políticas del
Estado, destinadas al logro de objetivos económicos y sociales
de alcance nacional y cuyos precios, tarifas u operación
generalmente son subsidiadas. Estos organismos forman parte
del Gobierno General y se diferencian de las Empresas
Públicas, que realizan funciones de carácter industrial o
comercial y están constituidas por sociedades de capital que
venden bienes y servicios al público en gran escala a precios de
mercado.
Artículo 6. Unidad de Caja. Todos los Ingresos del Gobierno
Central deberán consignarse en el Presupuesto General del
Estado y se depositarán en la Cuenta del Tesoro Nacional en el
Banco Nacional de Panamá, contra la cual se expedirá toda
orden de pago para cubrir los compromisos causados por las
autorizaciones de gastos originadas en sus distintas
dependencias.
Las Instituciones Descentralizadas, Empresas Públicas e
Intermediarios Financieros se regirán por el mismo principio de
unidad de caja, de conformidad con la autonomía
administrativa y financiera.
3. Ahorro Corriente: Diferencia entre los ingresos corrientes
y gastos corrientes.
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4. Balance Fiscal del Sector Público No Financiero (SPNF).
Es el resultado Déficit (-) /Superávit (+) del flujo de efectivo
del SPNF, representa el saldo obtenido durante un periodo
fiscal de las entradas por concepto de ingresos corrientes
(tributarios, no tributarios y otros), donaciones, ingresos de
capital y el saldo de préstamo neto (préstamo menos
recuperación en aquellas entidades que no son captadoras de
depósitos y que se dedican a efectuar préstamos con fines de
política económica); menos las salidas en concepto de gastos
corrientes y de capital efectivamente pagados excluyendo la
amortización de préstamos.
El propósito del Balance Fiscal del SPNF es reportar el flujo de
efectivo de las entradas y salidas del Gobierno durante un
periodo, considerando tres categorías: actividades de
operación, inversión y financiamiento.
Este balance deberá ser igual al resultado del cálculo del
financiamiento del Balance Fiscal de SPNF, con el signo
contrario.
5. Balance Primario del SPNF: Es el Balance Fiscal del
SPNF, excluyendo los pagos por concepto de intereses de la
Deuda Pública.
6, Deuda Flotante: Es la acumulación de cuentas por pagar en
relación con bienes y servicios recibidos, excluidas las
obligaciones contractuales estructuradas a ser pagadas en
plazos mayores a un año.
7. Deuda Pública Externa: Son obligaciones por convenio
específico y cuya amortización y su servicio se satisfacen
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mediante pagos a acreedores fuera de Panamá y que están
sujetas primeramente a las Leyes de uno o más países
extranjeros y la jurisdicción de tribunales extranjeros.
8. Deuda Pública Interna: Son obligaciones internas de pagos
que se satisfacen en Panamá, cuya amortización principal o
saldos y su servicio de intereses, comisiones y cargos están
sujetas de manera exclusiva a las Leyes panameñas y la
jurisdicción de sus tribunales.
9. Deuda Pública Total: Toda obligación financiera o
económica adquirida por cuenta de las Instituciones Públicas,
interna o externa, que ha cumplido con las normas legales y
disposiciones administrativas que regulan esta materia.
10. Deuda Pública Neta del Sector Público No Financiero.
La suma de la deuda externa y de la deuda interna, de todas las
Entidades Públicas del Sector Público No Financiero, menos el
patrimonio del Fondo Fiduciario para el Desarrollo.
11. Donaciones. Son transferencias recibidas o pagadas en
efectivo, no obligatorias, sin contraprestación y no recuperables
para el donante.
12. Ejecución del Presupuesto General del Estado: La
ejecución del Presupuesto General del Estado es el conjunto de
decisiones y acciones operativas, administrativas y financieras
para la realización de los programas y proyectos contemplados
en el Presupuesto General del Estado. La ejecución del
presupuesto de ingresos se fundamenta en el concepto de caja,
que es la captación física de los recursos financieros, cuya
disponibilidad permite la ejecución del presupuesto de gastos.
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Con el objeto de evaluar la eficiencia de la gestión
presupuestaria institucional, la información sobre la ejecución
presupuestaria de gastos se elaborará sobre la base del
compromiso, el devengado y el pago realizado por todos los
bienes y servicios que reciben las instituciones que integran el
Sector Público, excluyendo la Autoridad del Canal de Panamá.
Compromiso es el registro de la obligación adquirida por una
Institución Pública, conforme a los procedimientos y a las
normas establecidas, que conlleva una erogación a favor de
terceros con cargo a la disponibilidad de fondos de la
respectiva partida presupuestaria del período fiscal vigente, y
constituye la compra de bienes o servicios independientemente
de su entrega, pago o consumo.
13. Empresas Públicas No Financieras: Unidades
Industriales o Comerciales de propiedad del Gobierno, que
vendan bienes y servicios al público en gran escala, y que estén
constituidas en sociedades de capital u de otra de tipo
personería jurídica. Están fuera del Gobierno General y forman
parte del Sector de Empresas No Financieras.
Devengado es el registro de la obligación de pagar por los
bienes o servicios recibidos, entregados por el proveedor, sin
considerar el momento en que se consume. Su registro se hará
mediante los informes de recepción de almacén o de servicios.
Pago es el registro de la emisión y entrega de efectivo por caja
menuda, cheque o transferencia electrónica de fondos a favor
de los proveedores, por los bienes y servicios recibidos.
14. Fondos Especiales del Sector Público No Financiero
(Fideicomisos u otros). Son Fondos que se crean para fines
específicos cuyos recursos forman parte de las cuentas del
Gobierno y en consecuencia están consolidadas en las cuentas
fiscales. Para los fines de transparencia, dentro del Informe del
Balance Fiscal del SPNF se detallará la información financiera
de estos Fondos.
16. Financiamiento del Balance Fiscal del SPNF: El
financiamiento del Balance Fiscal del SPNF, se obtiene
mediante la emisión neta de obligaciones crediticias que serán
amortizadas en el futuro por cambios netos en los saldos en
activos líquidos; por lo tanto, el financiamiento total es igual al
Balance Fiscal, pero lleva signo contrario.
15. Fases de la Ejecución del Presupuesto de Gastos:
La ejecución del Presupuesto de Gastos se registrará en forma
oportuna y completa atendiendo tres etapas secuenciales:
Compromiso, Devengado y Pago, cuyos conceptos que se
definen a continuación:
Aspectos Complementarios al Balance Fiscal del SPNF:
En la Caja del Seguro Social (CSS), las inversiones y los
préstamos netos se registrarán como parte del financiamiento.
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En el caso de la enajenación o concesión de las tierras y
mejoras, serán registradas como ingresos de capital y deberán
formar parte del flujo de caja del financiamiento de
inversiones.
17. Gasto de Capital del Sector Público No Financiero. Son
los gastos pagados destinados directa e indirectamente a la
formación bruta de capital (estudios, proyectos, construcciones
y transferencias de capital) y a la compra de tierra, activos
intangibles y otros activos no financieros para uso durante más
de un año en el proceso de producción, así como para
donaciones de capital.
18. Gastos Corrientes del Sector Público No Financiero.
Son los gastos pagados destinados al consumo y operación
ordinaria de la administración pública.
Incluyen
remuneraciones, compra de bienes y servicios, comisiones,
transferencias corrientes, intereses y otros.
19. Gastos Totales del Sector Público No Financiero: La
suma de todos los gastos efectivamente pagados por el SPNF,
tanto corrientes como de capital.
20. Gasto Tributario. Concesiones o exenciones (subsidios u
otros) a una estructura tributaria que reducen la recaudación de
ingresos del gobierno.
21. Gobierno Central: Está conformado por la Asamblea
Nacional, la Contraloría General de la República, los diferentes
Ministerios, el Órgano Judicial, el Ministerio Público y el
Tribunal Electoral.
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22. Gobierno General: Está compuesto por el Gobierno
Central, la Caja de Seguro Social (CSS) y las Agencias
Consolidadas.
23. Indicadores de Eficacia: Los indicadores de eficacia miden
el grado de cumplimiento de las metas y objetivos preestablecidos
en términos cuantitativos, representando el logro de un objetivo
propuesto. Se ha actuado con eficiencia si se alcanza un objetivo
totalmente.
24. Indicadores de Eficiencia: Los indicadores de eficiencia
miden el grado de utilización de los recursos humanos,
materiales, financieros y tecnológicos y su relación con los
bienes, servicios y otros resultados producidos, definiendo una
actividad eficiente cuando utiliza un mínimo de recursos para
obtener un determinado resultado o producto.
25. Instituciones Financieras Públicas: Abarca a las
Entidades Públicas que incurren en pasivos y adquieren activos
financieros en el mercado, aceptan depósitos y ejecutan
funciones de intermediación financiera. Estas Entidades
Públicas no forman parte del SPNF.
26. Ingresos Corrientes: son los recursos en efectivo
generados por las entidades públicas, sean provenientes de:
tributos (impuestos, contribuciones, tasas y otros), venta de
bienes muebles, prestación de servicios, rentas de la propiedad,
ingresos propios (incluyendo las multas y sanciones), cobro de
seguros, transferencias no reembolsables provenientes de otros
gobiernos (donaciones), personas jurídicas nacionales o
extranjeras o personas naturales.
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incluye a las Instituciones Financieras Públicas captadoras de
depósitos y a la Autoridad del Canal de Panamá (ACP).
27. Ingresos de Capital: Son los recursos financieros que se
obtienen de manera eventual y que alteran de manera inmediata
la situación patrimonial del Estado, incluye la venta de bienes
de capital y transferencia de capital. Además, se incluye el
saldo de préstamo neto (préstamo menos recuperación en
aquellas entidades que no son captadoras de depósitos y que se
dedican a efectuar préstamos con fines de política pública).
32. Transparencia Fiscal: La amplia divulgación y la
promoción del acceso en forma oportuna, de parte de las
autoridades, de toda la información relativa sobre los objetivos,
metas y resultados esperados de la política fiscal, del ciclo
presupuestario, las cuentas públicas, y el informe de cuentas
por pagar con sus movimientos y antigüedad del Gobierno
Central, así como de los supuestos de las proyecciones
efectuadas para propósitos del marco macroeconómico
plurianual y los presupuestos anuales
28. Ingresos Totales del Sector Público No Financiero: Está
compuesto por los ingresos corrientes y los ingresos de capital
y donaciones.
29. Pasivo Contingente: Son obligaciones que tienen su origen
en hechos específicos e independientes que pueden ocurrir o no
en el futuro.
Articulo 8. Determinación del Balance Fiscal Consolidado
del Sector Público no Financiero. Para determinar el
resultado del Balance Fiscal Consolidado del Sector Público
No Financiero (SPNF), se aplicará el método de caja siguiendo
las normas internacionales de registro contable para el Sector
Público. Esto consiste en el registro de todos los ingresos en
efectivo y gastos basados en pagos realizados, así como todos
los desembolsos de préstamos, amortizaciones y la variación de
activos líquidos.
30. Presupuesto General del Estado: El Presupuesto General
del Estado es la estimación de los ingresos y la autorización
máxima de los gastos que podrán comprometer las
Instituciones del Gobierno Central, las Instituciones
Descentralizadas, las Empresas Públicas y los Intermediarios
Financieros para ejecutar sus programas y proyectos, así como
lograr los objetivos y metas instituciones de acuerdo con las
políticas del Gobierno, en materia de desarrollo económico y
social.
Artículo 9. Regla Contable del Balance Fiscal Consolidado
del Sector Público No Financiero.
A. Estado de las Operaciones
Consolidado del SPNF:
31. Sector Público No Financiero (SPNF): Está compuesto
por todas las Entidades del Gobierno General y las Empresas
Públicas No Financieras. Difiere del Sector Público Total que
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A los efectos de determinar el resultado del Balance Fiscal
Consolidado del Sector Público No Financiero, se aplicará el
método de caja siguiendo las normas internacionales de registro
contable para el Sector Público.
Bajo este sistema el registro de Ingresos y Gastos se basará en
los pagos realmente efectuados a la fecha de la transacción; no
incluye desembolso de préstamos ni amortización de deudas,
estos son considerados como operaciones que afectan el
financiamiento. Tampoco incluye registros basados en la
contabilidad devengada, aunque estos pueden llevarse como un
auxiliar separado para que el Gobierno pueda ejercer controles
sobre sus recursos disponibles.
El resultado del Balance Fiscal Consolidado del SPNF se
estimará en forma consolidada y llevará signo positivo (+) si es
superávit y signo negativo (-) si es déficit.
Para lograr el Balance Fiscal Consolidado del SPNF se requiere
eliminar las transacciones entre el Gobierno Central y resto de
las entidades del Sector Público No Financiero. Para los efectos
de esta medición no se incluirán
el resultado de las
operaciones de la Autoridad del Canal de Panamá, según lo
dispuesto en el artículo 320 de la Constitución Política de la
República de Panamá.
B. Financiamiento Neto Consolidado del Sector Público No
Financiero:
El Balance Fiscal Consolidado del SPNF es financiado
mediante la emisión neta de obligaciones que serán
amortizadas en el futuro por cambios en las tenencias de
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activos líquidos; por lo tanto, el financiamiento neto es igual al
resultado del Balance Fiscal Consolidado del SPNF, pero lleva
signo contrario.
Incluye además las variaciones de tenencias de efectivo,
depósito y valores del SPNF mantenidos con fines de liquidez,
como resultado de transacciones realizadas, pero no motivadas
por variaciones en valoración.
Para los efectos del financiamiento neto, el resultado será
medido en forma consolidada y no incluirá las operaciones de
financiamiento de la Autoridad del Canal de Panamá.
C. Breve descripción del registro del Financiamiento Neto
Consolidado del Sector Público No Financiero.
FINANCIAMIENTO NETO CONSOLIDADO DEL SPNF
Financiamiento
Déficit (-) / Superávit (+)
=
Obtención neta de préstamos
Externos
Internos
Variación de las tenencias de
efectivo y depósitos.
Variación de los títulos de crédito
frente a otros adquiridos con fines de
administración de la liquidez.
CAPÍTULO III
Límites Financieros
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por ciento (3%) máximo de déficit con respecto al PIB nominal
durante el primer año de ajuste. Dos por ciento (2%) máximo
durante el segundo año, para llegar al uno por ciento (1%) de
déficit durante el tercer año.
Artículo 10. Balance Fiscal del Sector Público No
Financiero (SPNF). Las Leyes anuales de Presupuesto
General del Estado y la ejecución presupuestaria se sujetarán a
las directrices de la presente Ley, de tal forma que se asegure
una política fiscal prudente y un endeudamiento público
sostenible. El monto absoluto del déficit del Sector Público No
Financiero (SPNF) en base al Artículo 8, se medirá en términos
de caja con relación al Producto Interno Bruto Nominal (PIB)
estimado del año y no podrá ser superior al 1.0% anual. El PIB
de la referencia será calculado por la Dirección de Estadística y
Censo de la Contraloría General de la República.
Artículo 12. Meta de reducción de la Deuda Neta del Sector
Público No Financiero como porcentaje del PIB nominal.
La política fiscal del Gobierno estará orientada a reducir el
nivel de la Deuda Pública Neta del SPNF como porcentaje del
PIB nominal, de manera que se pueda lograr que el pago de
intereses pierda importancia relativa con relación a los ingresos
corrientes. Por lo tanto se establece como meta indicativa que
el saldo de la Deuda Pública Neta del Sector Público No
Financiero se reduzca hasta no menos de un 40% del PIB
nominal en un período de siete (7) años, a partir de la vigencia
fiscal del 2008. El Órgano Ejecutivo deberá establecer metas
parciales a ser alcanzadas durante los próximos siete (7) años,
enmarcados dentro de sus planes quinquenales, de tal manera
que se cumpla con esta Ley.
Artículo 11. Suspensión Temporal de Límites Financieros.
En casos de desastres naturales, emergencia nacional o cuando
se experimente una tasa de crecimiento del PIB real del 1 % o
menor, el Consejo de Gabinete, por intermedio del Ministro de
Economía y Finanzas, mediante informe sustanciado y con la
opinión favorable de la Contraloría General de la República
deberá pedir, a la Asamblea Nacional, una dispensa con
respecto a la aplicación de los límites financieros y
prohibiciones a los que se refiere este Capítulo. Dicha dispensa
deberá contar con la aprobación de la Asamblea Nacional.
Dentro de los tres meses calendarios siguientes al
levantamiento del límite financiero establecido en el Artículo
10, el Órgano Ejecutivo presentará, a la Asamblea Nacional,
una Programación Financiera revisada, en la que se vea
reflejado y sustentado el regreso a los límites financieros
establecidos en esta Ley. El retorno a los límites financieros
se realizará de acuerdo al siguiente cronograma de ajuste: tres
Una vez alcanzada la meta del 40%, el Ministerio de Economía
y Finanzas aplicará políticas de endeudamiento público, con el
objeto de no exceder esta relación porcentual.
Artículo 13. Balance Primario del SPNF.
El SPNF
mantendrá superávit primarios anuales consistentes con el nivel
anual de deuda /PIB e intereses /ingresos corrientes del SPNF
y acorde con el límite de endeudamiento público establecido en
el Artículo 12 de la presente Ley. El resultado del Balance
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Fiscal Primario, durante el ejercicio de cada administración,
debe ser positivo.
Durante los últimos seis (6) meses de mandato de un Gobierno
no podrá comprometerse más del 50% del presupuesto anual de
operaciones, excluyendo los intereses de la deuda.
Articulo 14. Ahorro Corriente del SPNF.
El Sector
Público No Financiero (SPNF) tiene como objetivo importante,
generar ahorro corriente positivo que facilite el financiamiento
de las necesidades de inversión pública, disminuyendo el
énfasis en el crecimiento de la deuda como fuente de
financiamiento.
CAPÍTULO IV
Articulo 15. Programación Financiera y Presupuesto
correspondiente al Año de Elecciones Generales. La
Programación Financiera correspondiente al año de Elecciones
Generales y la ejecución presupuestaria correspondiente debe
facilitar el cumplimiento de las metas fiscales del año. Para
garantizar el logro de la meta fiscal establecida para el año de
elecciones, la Programación Financiera y metas fiscales para
ese año, de la nueva Administración, deberá ser compatible
con la Programación Financiera y metas fiscales, en ejecución,
por la Administración saliente.
Queda prohibido a las Entidades Públicas contempladas en esta
Ley que durante los últimos seis (6) meses de mandato de un
Gobierno contraigan obligaciones que no cuenten con
suficiente asignación presupuestaria y que no puedan ser
pagadas durante el mismo período fiscal. En la determinación
de la disponibilidad de caja será considerada la estimación de
los ingresos de caja programados y los compromisos
presupuestarios del año obligados a pagar hasta el final del
ejercicio.
Programación Financiera Plurianual (PFP)
Artículo 16. Plan Estratégico de Gobierno. Al inicio de
cada administración, dentro de los seis primeros meses de
instalado, el Organo Ejecutivo adoptará un Plan Estratégico de
Gobierno, enmarcado dentro de los objetivos y metas que surgen
de la Concertación Nacional para el Desarrollo y su propio
compromiso electoral, el cual debe incluir una Estrategia
Económica y Social, la Programación Financiera a cinco años y
un Plan de Inversiones Públicas indicativo a cinco años, que
establecerán criterios para la canalización del gasto público hacia
sectores, programas y proyectos prioritarios a nivel nacional.
El Plan Estratégico debe estar respaldado con medidas y metas
cuantitativas acordes con los principios de esta Ley y deberá
contener medidas específicas que se adoptarán en las áreas:
administración tributaria, gastos corrientes y de capital, nivel
de ahorro corriente y financiamiento, la proyección del
servicio de deuda y nivel de endeudamiento público, así como,
la situación de los pasivos contingentes y otros riesgos que
podrían afectar la ejecución presupuestaria. Los ministerios
sectoriales, bajo la coordinación del Ministerio de Economía y
Finanzas, serán los encargados de elaborar las Estrategias
Sectoriales.
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El Ministro de Economía y Finanzas es el encargado de
presentar al Consejo de Gabinete el Plan Estratégico de
Gobierno, el cual deberá ser aprobado por el Consejo de
Gabinete, adoptado y publicado en la Gaceta Oficial por el
Ejecutivo, para los fines de transparencia y rendición de
cuentas ante la sociedad. Además, deberá desarrollarse una
campaña de divulgación de este Plan Estratégico de Gobierno,
que deberá incluir las instancias correspondientes que surjan en
relación a la Concertación Nacional.
• Las proyecciones de ingresos y gastos del SPNF;
• El monto de las inversiones públicas; y,
• Los cambios esperados en el nivel de endeudamiento
público, incluyendo cualquier aval de entidades del SPNF,
deuda flotante y una proyección del perfil de pago de la
deuda de mediano y largo plazo.
Artículo 17. Modificaciones al Plan Estratégico de
Gobierno. La Programación Financiera y el Presupuesto de
Inversiones indicativo contenidos dentro del Plan Estratégico
de Gobierno, deberán ser revisados periódicamente y deberán
enmarcarse dentro de los límites y parámetros establecidos en
la presente Ley. Dichas modificaciones deberán ser aprobadas
y adoptadas por el Consejo de Gabinete y publicadas en la
Gaceta Oficial por el Ejecutivo.
• Un informe de los resultados macroeconómicos y fiscales
finales de la vigencia fiscal anterior, y una comparación de
las metas fiscales programadas con los resultados alcanzados
y, en caso de incumplimiento de las metas previstas, una
explicación detallada de las razón o razones del
incumplimiento y la magnitud del ajuste fiscal necesario
para reanudar el cumplimiento de las metas fiscales.
• Un programa macroeconómico de mediano plazo que
garantice la consistencia entre las variables fiscales, y el
crecimiento objetivo de la economía;
• Metas anuales de gasto público consistente con los supuestos
macroeconómicos y las metas de ahorro corriente a que hace
referencia el Artículo 14 de la presente Ley;
• La estimación del balance fiscal (déficit (-) o superávit (+)),
y su financiamiento; que equivale al flujo de caja de
operaciones más el flujo de caja de inversiones.
El Macro Fiscal de Mediano Plazo deberá contener como
mínimo:
Artículo 18. Supuestos Macroeconómicos y Macro Fiscal
de Mediano Plazo. El Ministerio de Economía y Finanzas
elaborará y publicará, durante el primer cuatrimestre de cada
año, las proyecciones macroeconómicas incluyendo los
supuestos en que se basan. Estas proyecciones cubrirán cinco
años. Los supuestos macroeconómicos incluirán, por lo menos,
las siguientes variables:
• Tasa de crecimiento del PIB, y de la inflación anual, medida
por el Índice de Precios al Consumidor;
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• Un análisis de la sostenibilidad de la deuda pública,
consistente con lo establecido en el Artículo 12 de la
presente Ley;
• Una evaluación de los principales riesgos fiscales y de los
pasivos contingentes que pudieran afectar la situación
financiera;
Para efecto de rendición de cuenta, el informe relativo al
resultado del Balance Fiscal del SPNF y del Gobierno Central
se presentará anualmente durante el mes de marzo y formará
parte del Informe de la Cuenta General del Tesoro
correspondiente al año fiscal finalizado al 31 de diciembre del
año previo.
Para la elaboración del marco macroeconómico de mediano
plazo, la Dirección de Estadística y Censo de la Contraloría
General de la República deberá presentar el 1 de marzo de cada
año las estimaciones del PIB corriente y constante del año
anterior.
A más tardar 45 días calendarios, luego de finalizado cada
trimestre, el Ministerio de Economía y Finanzas publicará un
informe sobre el Balance Fiscal Consolidado del SPNF y del
Gobierno Central y su relación con las metas programadas para
el año, que servirán de indicativo del desempeño fiscal,
incluyendo un informe de las cuentas por pagar del Gobierno
Central La información necesaria para elaborar el informe
debe ser remitida al Ministerio de Economía y Finanzas, por
parte de las instituciones, a más tardar 21 días calendarios
después del cierre de cada mes.
Artículo 19. Presupuestos de la Caja del Seguro Social
(CSS) y de la Autoridad del Canal de Panamá (ACP). Para
el cálculo de las cuentas fiscales del Sector Público No
Financiero no se considerarán las Cuentas Individuales del
régimen voluntario de cotizantes a la Caja de Seguro Social.
Adicionalmente, las cuentas de la ACP no forman parte del
Balance del SPNF.
Anualmente, la Caja del Seguro Social publicará un estimado
de su déficit actuarial tomando en consideración dos métodos:
(i) tomando en cuenta sólo las reservas necesarias para el pago
de las jubilaciones de los ya jubilados; y, (ii) tomando en
consideración las reservas necesarias para el pago de las
jubilaciones de toda la población asegurada.
Artículo 20. Informe de Cumplimiento de la Ley de
Responsabilidad Social Fiscal.
El Banco Nacional de Panamá, la Caja de Ahorros, la Caja del
Seguro Social o cualquier otra Entidad Pública que reciba
depósitos, realice préstamos o inversiones (valores y cualquier
otro instrumento financiero), así como la Superintendencia de
Bancos; deberán informar periódicamente al Ministerio de
Economía y Finanzas sobre el movimiento de cuentas del
Estado.
En caso de que existieran diferencias entre las metas
plurianuales, los límites financieros programados y lo
ejecutado, el informe deberá contener notas explicativas
correspondientes; así como las medidas correctivas a ser
adoptadas
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disponibilidad de recursos, permitirán priorizar las inversiones
públicas.
Artículo 21. Seguimiento y Evaluación. El seguimiento y
evaluación del Presupuesto y de las Finanzas Públicas se
enmarcará en la proyección de resultados sectoriales
macroeconómicos, conteniendo indicadores que permitan
evaluar su cumplimiento al final de la vigencia fiscal y la
planificación del presupuesto de la siguiente gestión fiscal.
Artículo 24. Estrategia de financiamiento para los
proyectos de los acuerdos de la
Concertación Nacional
para el Desarrollo. Todos los recursos que se indican a
continuación serán transferidos año tras año, por el Gobierno
Central a un Fondo Especial en el Banco Nacional de Panamá,
denominada Fondo Nacional para el Desarrollo. Los recursos
depositados en este Fondo serán utilizados para financiar
trabajos de preinversión y los proyectos relacionados con la
Concertación Nacional para el Desarrollo, y serán incorporados
al Presupuesto General del Estado.
El Ministerio de Economía y Finanzas deberá realizar una
evaluación ex post de los presupuestos ejecutados. Al efecto,
deberá diseñar normas, procesos y metodologías específicas de
evaluación que contengan indicadores cuantitativos y
cualitativos.
Artículo 22. De la Deuda Pública. Cualquier gestión informal
o exploratoria de parte de las instituciones públicas para iniciar
conversaciones sobre programas que impliquen operaciones de
crédito público, requerirán la coordinación y autorización del
Ministerio de Economía y Finanzas.
Preinversión:
Se asignarán “Recursos para el Financiamiento de la
Preinversión de la Cartera de Proyectos de la Concertación
Nacional para el Desarrollo”, con una inversión mínima
inicialmente prevista de B/.30.0 millones hasta el año 2009,
comenzando con B/.5.0 millones en el 2007 provenientes de un
crédito extraordinario, B/. 15.0 millones en el año 2008 y
B/.10.0 millones en el año 2009.
CAPÍTULO V
De las Inversiones Públicas
Periodo Pre-Ampliación de Canal de Panamá (2008-2014)
Artículo 23. Estudios de Factibilidad. Los proyectos de
inversión tendrán que contar con estudios de costo y beneficio
social si son mayores de B/.10.0 millones y de pre-factibilidad
en caso de montos menores. Los estudios pertinentes de los
proyectos de inversión pública, conjuntamente con la
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Durante este periodo se continuará con la identificación precisa
de los proyectos relacionados con los acuerdos de la
Concertación y se concretarán los respectivos estudios de
preinversión y dimensionamiento de los recursos necesarios
para su ejecución.
aportes no serán menores de B/.500.0 millones anuales, ni
podrán ser menores a B/.10,735.0 millones durante el periodo
2015-2025 (post-ampliación).
Nacional.
Estos montos
complementarán los otros ingresos del Presupuesto General del
Estado.
A partir de la vigencia fiscal del 2008 serán incluidas las
previsiones presupuestarias necesarias para la transformación
del Sistema Público de Salud de Panamá, respetando la
autonomía financiera de la Caja de Seguro Social.
CAPÍTULO VI
Periodo 2009 – 2014
Para el periodo 2009-2014 los proyectos derivados de los
acuerdos de la Concertación, incluidos aquellos proyectos del
Gobierno alineados con los objetivos de la Concertación, se
financiarán con el 35% de los aportes de la ACP al Tesoro
Nacional. Estos aportes no serán menores de B/.350.0 millones
anuales. También estarán disponibles, de ser necesario para el
financiamiento, B/.185.0 millones del Fondo Fiduciario para el
Desarrollo (FFD).
De ser necesario también se adicionarán fondos generados con
la concesión, arrendamiento o venta de activos fijos por un
monto de B/.815.0 millones para el período.
Transparencia de la Información
Artículo 25. Objetivo y Normas. El presente artículo tiene
por objeto garantizar a todas las personas el acceso a la
información que se encuentre en posesión de los poderes del
estado, y organismos y entidades de la administración pública,
referidos a la gestión de las finanzas públicas incluyendo el
detalle de los subsidios y exoneraciones que otorga el Estado a
sus beneficiarios. Adicionalmente, cumplir con las
disposiciones del Capítulo III “Obligaciones de Informar por
parte del Estado” de la Ley N° 6 de 22 de enero de 2002. Al
efecto, se deberá:
Proveer lo necesario para que toda persona natural o jurídica
tenga acceso a la información financiera pública mediante
procedimientos generales y sencillos, particularmente a través
del Internet, periódicos y otros medios de comunicación;
Periodo Post-Ampliación del Canal de Panamá (2015-2025)
Los aportes del Gobierno Nacional para la ejecución de la
cartera de proyectos de la Concertación, incluidos aquellos
proyectos del Gobierno, alineados con los objetivos de la
Concertación, corresponderán al 35% de los ingresos anuales
recibidos en concepto de aportes del Canal al Tesoro Estos
Transparentar la gestión de las finanzas públicas mediante la
difusión periódica de los presupuestos anuales y situación de
los ingresos, gastos, financiamiento y situación de la deuda
pública;
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Contribuir al fortalecimiento de las instituciones democráticas
a través de la publicidad de sus actos y la rendición de cuentas.
Artículo 29. Responsabilidad por la Función Pública. Los
funcionarios públicos que tengan a su cargo responsabilidades
de decisión, autorización o ejecución sobre cualquier materia
regulada por esta Ley, deberán rendir cuentas por las
decisiones tomadas, las acciones ejecutadas y los resultados
obtenidos, según su competencia atribuida legalmente.
Artículo 26. Informes de Evaluación. El Ministerio de
Economía y Finanzas remitirá a la Asamblea Nacional
informes trimestrales de ejecución presupuestaria, que también
serán puestos a disposición de la Contraloría General de la
República.
Los funcionarios públicos que incumplan la presente Ley
podrán ser sancionados en la esfera legal correspondiente con
las garantías del debido proceso.
Artículo 27. Promoción de la Transparencia. Todas las
entidades públicas pondrán a disposición de la ciudadanía, a
través de medios electrónicos u otro medio idóneo, la
información relacionada con la formulación, aprobación,
ejecución y modificación del presupuesto, información que
deberá ser actualizada en el sitio web de cada institución.
CAPITULO VIII
Disposiciones Finales
Artículo 30. Reglamentación. Esta Ley será reglamentada
por el Órgano Ejecutivo, en un período de tres (3) meses
después de su promulgación.
CAPITULO VII
Régimen Responsabilidades
Artículo 31. Vigencia. La presente Ley entrará en vigencia
el primer día del año fiscal siguiente al año de su publicación.
Artículo 28. Medidas Preventivas y Correctivas.
El
Ministerio de Economía y Finanzas podrá suspender, mediante
resolución motivada, el desembolso de recursos, inmovilizar la
utilización de recursos públicos o restringir el acceso al crédito
de una entidad pública, cuando comprometa o devengue gastos
no contemplados en el presupuesto, o incumpla con la
obligación de informar, de acuerdo a lo establecido en la
presente Ley.
Artículo 32. Al momento de entrar en vigencia esta Ley,
queda derogado el Título II “Sobre Medidas de
Responsabilidad Fiscal”, de la Ley No. 20 de 7 mayo de 2002.
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