Aporías de la negociación colectiva europea

Aporías de la negociación
colectiva europea*
FRANCISCO PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL**
1. INTRODUCCIÓN
L
a crisis institucional que atraviesa,
mediado el año dos mil cinco, la
Unión Europea, seguramente la más
profunda de las que ha vivido, debe ser una
ocasión propicia para detenerse a reflexionar
sobre las grandes preguntas existenciales
–quien soy y quien quiero ser– que acosan
tanto a las instituciones como a los hombres
y que no menos aquellas que éstos acostumbran a eludir cuanto pueden. Si algo parece
haber hecho aguas en esta crisis europea es
el llamado «método funcionalista», que ha
sido un modo de «ir tirando», enormemente
útil en el pasado –ha forzado muchos «pasos
siguientes» en el proceso de construcción
europea–, pero que seguramente hoy, víctima de su propio éxito, es insuficiente para
dar respuesta a esas grandes cuestiones que
la Unión tiene ante sí planteadas. El hecho
consumado de una Europa a veinticinco, con
las dificultades de funcionamiento institucional que le son inherentes, exige –nadie se
atreve a negarlo– profundos cambios, pero
está por ver que esos cambios puedan ser una
vez más el resultado de un compromiso apó-
** El presente artículo fue elaborado por su autor
para los «Estudios sobre Negociación Colectiva en
homenaje al prof. Sala Franco».
** Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Complutense de Madrid.
crifo, que satisfaga los muy dispares intereses estatales, que compagine proyectos de
construcción europea entre sí antagónicos y
del que al final resulte, de nuevo, un dibujo
institucional abstruso, inasequible para los
ciudadanos europeos, que continúen sintiéndolo muy ajeno.
Se abre un proceso de reflexión, en el que
conviene hacer dos cosas: Primero, juzgar
críticamente lo hecho, sin esa autocomplacencia europeísta que tanto adoba y limita
los análisis del proceso de construcción europea. Y segundo, clarificar las alternativas
políticas y jurídicas que se nos abren y las
implicaciones que de ellas se derivarían.
El presente trabajo quisiera hacer suyo
este planteamiento para abordar el análisis
de una institución comunitaria –como veremos es más que dudoso que, en puridad, de
tal quepa hablar– que, apenas aludida en el
Acta Única Europea y reconocida y regulada
luego en el Acuerdo relativo a la Política Social del Tratado de Maastricht y en el Tratado de Ámsterdam, despertó muchas esperanzas, por lo que su reconocimiento significaba
de avance para la llamada Europa Social y
por el papel que eventualmente podría representar en el proceso de construcción europea.
Me refiero a la negociación colectiva comunitaria, regulada en los arts. 138 y ss. del Tratado de la Unión Europea vigente, a los que
sólo de modo marginal afecta el Proyecto de
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Constitución Europea en tormentoso proyecto de ratificación.
Cuando hace ya más de una década, el
Tratado de Maastricht incorporó en el Acuerdo relativo a la Política Social las primeras
bases –hoy prácticamente inalteradas– de lo
que parecía que quería ser un sistema de relaciones laborales europeo, no fuimos pocos
quienes señalamos las carencias de los
«mimbres» que el legislador comunitario
había diseñado y destacamos las dificultades
que en ellos iban a encontrar los agentes sociales si querían desarrollar una negociación
colectiva europea vigorosa. Por suerte o desgracia, el tiempo nos ha dado la razón. Como
veremos, las carencias estructurales que entonces señalamos siguen siendo hipotecas
que dificultan el desarrollo de un sistema de
negociación colectiva europeo. No me atrevería a asegurar, sin embargo, que esas carencias, en las que las sucesivas reformas de
los Tratados han perseverado, incluido el
proyecto de Constitución en proceso de ratificación, no sean deliberadas y no respondan a
un proyecto político que pueda, a la postre,
imponerse. De hecho, existe, a mi juicio, un
estrecho ligamen entre la concepción federalista de la Unión y la que apuesta por el desarrollo de una negociación colectiva comunitaria y, en sentido contrario, una prevención
liberal frente a cualquier desarrollo de un
sistema comunitario de negociación colectiva. Quizás las que en su día identificamos como carencias no sean sino elementos de un
modelo institucionalizado de concertación social en el que a la negociación colectiva no se
le asigna otro1 papel que el que sea capaz de
ganarse. Quizás, pese a lo que todos hemos
dicho, los redactores de las sucesivas versiones del Tratado han escrito lo que querían
escribir y han dado a la negociación colectiva
europea la dimensión que querían para ella,
Vid. L. CADIOU, S. GUICHARD y M. MAUREL, «Zone
euro: flexibilité des salaires, taux de change el politique
économique», en «Problèmes économiques», n. 2.627,
18 agosto 1999, pág. 24 y ss.
1
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coherente con una determinada visión política y, desde luego, económica de la Unión. En
realidad, la unión económica y monetaria tal
y como fue concebida en Maastricht, en la
medida en la que, europeizadas las políticas
monetaria y en menor medida la fiscal,
confía los ajustes económicos a las políticas
salariales, probablemente sea, en principio,
incompatible con el desarrollo de una negociación colectiva fuerte de nivel europeo. Como vemos, también aquí el análisis conduce
a preguntarse sobre lo fundamental: qué negociación colectiva queremos para la Unión
Europea y en qué medida el Tratado vigente
dificulta o contribuye a conseguirla. Los
tiempos de crisis, para las instituciones como
para los hombres, se caracterizan por eso,
porque son tiempos en los que las cuestiones
fundamentales no pueden seguir soslayándose.
2. LEGISLACIÓN NEGOCIADA
VERSUS NEGOCIACIÓN COLECTIVA
EUROPEA
El rompecabezas que constituían las diversas vías previstas para el diálogo social
en el Tratado de Maastricht podía, en su andadura, haber producido resultados muy dispares. Como la doctrina se encargó de señalar desde el primer momento, el «material
normativo» de Maastricht era, como pocos,
un material semielaborado, que necesitaba
de un buen rodaje para saber lo que podía
dar de sí. Quizás ni siquiera hoy tengamos la
distancia necesaria para enjuiciar los frutos
de este complejo entramado normativo y
señalar las carencias que el texto desnudo
del Tratado permitía entonces a lo más intuir. No obstante, el tiempo transcurrido
permite ya –creo– confirmar algunas limitaciones señaladas en la primera hora.
En los artículos 138 y 139 TCEE el legislador comunitario hace básicamente dos cosas:
1ª) En primer lugar, reconoce a los interlocutores sociales europeos un papel funda-
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mental en el procedimiento legislativo comunitario en materia social, sin parangón por
su nivel de institucionalización y por su alcance en los países miembros. El art. 138, en
efecto, previene que toda iniciativa legislativa en materia social debe ser consultada por
la Comisión Europea a los interlocutores sociales europeos y contempla la posibilidad de
que éstos sustituyan la iniciativa de la propia Comisión negociando entre ellos el texto
en cuestión.
2ª) En segundo lugar, reconoce la autonomía colectiva de los agentes sociales europeos al prever que: «El diálogo entre interlocutores sociales en el ámbito comunitario
podrá conducir, si éstos lo desean, al establecimiento de relaciones contractuales entre
ellos». La aplicación de los acuerdos que resulten de esta previsión podrá, conforme al
precepto, llevarse a cabo a través de dos vías:
bien sobre la base de una «decisión» del Consejo, bien «según los procedimientos y prácticas propios de los interlocutores sociales y de
los Estados miembros», esto es, a través de la
negociación colectiva.
Se trata, bien mirado, de dos instituciones
diferentes entre las que se establecen algunas vías de comunicación –los acuerdos autónomos que encajen en la competencia comunitaria pueden, verbigracia, ser incorporados
al Derecho comunitario derivado trámite
una decisión del Consejo– pero entre las que
se ha establecido una inevitable relación
dialéctica, que dado el desequilibrado diseño
institucional de partida, la práctica ha vencido en favor de la primera. No creo, en efecto,
exagerar al afirmar que el rodaje del «diálogo
social» diseñado en Maastricht ha dado, hoy
por hoy, por resultado una consolidada participación institucional de los interlocutores sociales europeos en el procedimiento legislativo comunitario en materia social y un
incipiente y modesto desarrollo de la negociación colectiva –valga la redundancia– autónoma. No deja, en este sentido, de ser significativo que la Comisión Europea en una de sus
últimas Comunicaciones sobre el particular
hable de la existencia de «convenios colectivos europeos» que sean fuente de Derecho como de una cuestión a abordar «más adelante
y a medio plazo», «en los debates sobre la
próxima reforma del Tratado»2.
Es importante distinguir entre la participación institucional de los agentes sociales en
el proceso legislativo comunitario y la negociación colectiva porque, a menudo, criticando
el alcance de ésta última se minusvalora el de
la primera, que merece una valoración bien
distinta. El raquitismo de la negociación colectiva comunitaria no puede ni debe ocultar
la importancia del papel que el Tratado asigna a los interlocutores sociales europeos en
el proceso de producción normativa en materia social, y ello aunque quizás el desarrollo
de éste pueda, en alguna medida, haber redundado en perjuicio de aquella. El que la
negociación colectiva europea siga siendo todavía hoy más un proyecto que una realidad
cumplida, no obsta al hecho de que la participación de los agentes sociales en el proceso
legislativo social constituye una interesante
singularidad del proceso de producción normativa europeo3 y una incuestionable fuente
2
Literalmente la Comisión Europea ha escrito:
«Más adelante, y a medio plazo, el desarrollo del diálogo social europeo plantea la cuestión de la existencia
de convenios colectivos europeos como fuentes de derecho. Los debates sobre la próxima reforma del Tratado deberían tener en cuenta esta dimensión» [«Comunicación de la Comisión «El diálogo social europeo,
fuerza de modernización y cambio», COM (2002)0136,
pág. 20)].
3
Hay quien ha visto justamente en estos «acuerdos
legiferantes» de los arts. 138-139 del TCEE una manifestación del fenómeno jurídico de la «contractualización», entendido como «la aparición de nuevos conceptos y nuevas técnicas jurídicas que tienden a superar
la oposición entre heteronomía y autonomía. En lugar
de someter las relaciones de trabajo a reglas impuestas
desde el exterior o de remitirse al libre juego de la relación de fuerzas entre empresarios y trabajadores, se trata de implicar a los unos y a los otros en la elaboración
de las reglas necesarias para el buen funcionamiento
del mercado de trabajo», esto es, en la definición del
«bien común» (A. SUPIOT, «Un faux dilemme: la loi ou le
contrat?», Droit Social, 2003, nº 1, pág. 61).
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de legitimación de las normas sociales europeas.
Este estado de cosas no puede extrañar si
se repara en que el origen de estos preceptos
que glosamos es, en última instancia, «el viejo diálogo social», inventado por Delors para
salvar el bloqueo a que se veían sometidas
las iniciativas de la Comisión en materia social e incorporado luego al Acta Única Europea4. Si con las mesas de diálogo de Val Duchesse se buscaba legitimación para las
iniciativas de la Comisión y salvar la manida
acusación hacia ésta de «burocratismo», el
grueso del mecanismo institucional diseñado
en Maastricht e incorporado en Ámstedarm
al Tratado, bien mirado, no pretende otra cosa. Prever una intensa participación de los
agentes sociales europeos en el procedimiento legislativo en materia social cumple, básicamente, dos objetivos: 1) En primer lugar,
es una garantía de realismo en el diseño de
las propuestas legislativas: ya no es «la burocracia europea» la que dice lo que hay que regular y cómo hay que hacerlo, sino que tanto
en la oportunidad de la iniciativa legislativa,
como en la formulación de su contenido mismo, el parecer de los interlocutores sociales
europeos va a ser tenido muy en cuenta. Se
robustece así la capacidad «reguladora» de
las normas sociales europeas, que, en mayor
o menor medida, cuentan con el consenso de
los sujetos presentes en el tejido social5.
2) En segundo lugar, es una garantía de legitimación para las normas sociales europeas,
una vía de superación del congénito «déficit
democrático» del que se acusa a la Unión6.
4
En este sentido, COMUNICACIÓN relativa a la «aplicación del protocolo sobre la política social presentada
por la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo»,
COM (93) 600 final, 14 diciembre 1993, pág. 6.
5
T. TREU, «L’Europa Sociale: problemi e propettive»,
Diritto delle relazioni industrialli, 2001, n. 3, pág. 314.
6
Sobre el llamado «déficit democrático» y sus límites, vid. el interesante artículo de G.D. MAJONE, «Déficit
democratico, istituzioni non-maggioritarie ed il paradosso dell’integrazione europea», en Stato e Marcato,
n. 67, 2003, págs. 3 y ss.
240
Las normas sociales comunitarias que nacen
bien de un intenso diálogo con los agentes sociales europeos, bien del mero pacto entre éstos, disfrutan de la legitimación que tales
prácticas les confieren.
2.1. La «legislación social europea
negociada»
La institucionalización de la participación
de los agentes sociales en el procedimiento
legislativo en materia social se materializa,
básicamente, en tres previsiones normativas. En primer lugar, en el deber de la Comisión de consultar a los interlocutores sociales
toda propuesta en el ámbito de la Política Social, y que alcanza, en un primer momento, a
la posible orientación de una acción comunitaria y, con posterioridad, si la Comisión juzga dicha acción conveniente, al contenido de
la propuesta. En segundo lugar, en la posibilidad que el Tratado ofrece a las partes sociales de sustituir la iniciativa legislativa de la
Comisión. Conocida la propuesta de la Comisión, los interlocutores sociales pueden informar a la misma de su voluntad de negociar el
contenido de la misma. Se trata, al decir
unánime de la doctrina, de una clara preferencia del Tratado por las normas comunitarias pactadas, de la recepción del principio
de «subsidiariedad horizontal». En tercer lugar, en la posibilidad de recabar del Consejo
la adopción de una decisión para garantizar
la aplicabilidad del acuerdo. El texto negociado por los agentes sociales, en efecto, puede bien aplicarse a través de la negociación
colectiva de los países miembros, bien, a petición conjunta de las partes firmantes, aplicarse «sobre la base de una petición del Consejo adoptada a propuesta de la Comisión»
(art. 139.2 TCEE).
La implementación de estas previsiones
normativas realizada hasta la fecha, permite
claramente advertir que estamos ante la «procedimentalización» de una negociación legislativa. Una procedimentalización flexible que
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consiente diversos grados de participación de
los agentes sociales en las iniciativas normativas comunitarias –desde la mera evacuación
de las consultas hasta la propia redacción
pactada del texto normativo–, pero que, en todo caso, aparece claramente funcionalizada a
la producción de un acto normativo comunitario típico. En este sentido, hay quien ha hablado de estos trámites como de «actos internos al proceso de formación de la voluntad
legislativa en el sentido del art. 190 del
TCEE» (actual 253)7. Son varias las razones
que avalan la ubicación de este procedimiento
en el ámbito de la «legislación negociada»:
1ª) En primer lugar, el monopolio de la
iniciativa legislativa reconocido a la Comisión8 y el papel fundamental asignado a la
misma durante toda la fase de consulta/negociación. A la Comisión corresponde, en efecto,
la gestión de la consulta/negociación tripartita prevista en el Tratado y, en particular, la
iniciación del procedimiento poniendo sobre
la mesa un tema que considera puede ser objeto de regulación comunitaria. El ejercicio
por parte de la Comisión de todas las prerrogativas que se le reconocen es básico para la
consecución de los objetivos del Tratado. La
iniciativa de la Comisión está concebida como
un acicate para la negociación bipartita de la
materia sobre la que verse: ante la amenaza
real de una iniciativa reguladora de la Comisión, si las partes sociales quieren «controlar»
el alcance de la regulación futura pueden
sustituir a aquella iniciando una negociación
bipartita. Es lo que Blanpain ha llamado «negociación de Damocles»9. Cuando las nego-
7
B. VENEZIANI, «Dal dialogo socialle alla contrattazione collettiva nella fase della trasformazione istituzionale dell’Unione Europea», en Rivista italiana di Diritto
del lavoro, 1998, I, pag. 253.
8
Es imaginable, no obstante, la existencia de
Acuerdos resultado de la iniciativa libre de los interlocutores sociales para los que luego éstos reclamen su incorporación a una decisión del Consejo.
9
R. BLAINPAIN en R. BLANPAIN y C. ENGELS, Comparative Labour Law and Industrial Relations in Industrialized
Market Economies, La Haya 2001, pág. 173.
ciaciones bipartitas se frustren, es también
esencial para que el mecanismo funcione que
la Comisión retome la iniciativa y siga adelante con el proceso legislativo, pues, de lo
contrario, la persuasión de una regulación no
controlada por los agentes sociales europeos
perdería todo mordiente.
2ª) En segundo lugar, la limitación material de los acuerdos al ámbito de las competencias sociales comunitarias. Tanto los textos iniciativa de la Comisión, como los que
resulten del acuerdo de los agentes sociales
europeos sustitutivos de aquella, cuando se
pretenda su aplicación a través de una decisión del Consejo, deben respetar escrupulosamente el ámbito de las competencias asignadas por el Tratado a la Comunidad y
aprobarse conforme al régimen de mayorías
establecido en el mismo en función de la materia abordada (mayoría o unanimidad). No
estamos, por consiguiente, ante acuerdos cuyos contenidos vengan autónomamente decididos por las partes en ejercicio de su autonomía sino que nacen ceñidos al alcance de
las competencias comunitarias, al ejercicio
de las cuales acaban por resultar instrumentales10. Esta sujeción del contenido de los
acuerdos a la competencia comunitaria en
materia social produce, además, una situación paradójica: los acuerdos a menudo abordan materias impropias de la negociación colectiva y tienen vedado entrar en otras –tal
es el caso de las retribuciones– típicas de la
negociación colectiva.
3ª) En tercer lugar, el soslayo al que se
vió sometido el Parlamento Europeo en el
procedimiento legislativo en materia social.
Como ha sido generalmente destacado, la
participación de los agentes sociales en el
procedimiento legislativo prevista en Maas-
A decir de LO FARO, «una autonomía colectiva
obligada a desarrollarse dentro de ámbitos competenciales heterónomamente predeterminados ... no puede
llamarse tal (Cfr. Funzioni e finzioni della contrattazione
collettiva comunitaria, Milán 1999, pag. 191).
10
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tricht se hizo en desdoro del papel atribuido
al Parlamento Europeo, institución que formalmente encarna el principio democrático
en la Unión. En alguna medida, podría decirse que, al concebir el procedimiento legislativo en materia social, Maastricht opuso la
legitimación corporativa a la legitimación
democrática y que prefirió –máxime habida
cuenta de que ignora el problema de la representatividad de las organizaciones– la
primera a la segunda. O, si se prefiere, que,
como han sostenido los jueces comunitarios,
Maastricht incorpora una versión nueva del
principio democrático en virtud de la cual «la
representatividad acumulada suficiente de
los grupos de interés sustituye la representatividad electoral de los parlamentarios europeos»11. Aunque el Tratado de Ámsterdam
cambió en buena medida las cosas, aumentando la influencia del Parlamento Europeo
como legislador en el área social, previendo
la utilización del procedimiento de codecisión
(art. 251 TCCE ), es evidente que cuando el
texto normativo es fruto del diálogo social el
papel del Parlamento –que sin embargo no
ha tenido empacho en reconocer la fundamental aportación que el diálogo social supone12– queda muy desdibujado. Es verdad
que la Comisión viene informando al Parlamento de la iniciación de consultas y de la
apertura y conclusión de negociaciones y
que somete a su dictamen el acuerdo que va
a ser transpuesto a través de una decisión
del Consejo, también lo es, con el Tratado en
la mano, ésta última práctica es una «concesión» de la Comisión13 y no un ejercicio de
11
A. SUPIOT, «Un faux dilemme: la loi ou le contrat?», Droit Social, 2003, n. 1, pág. 66.
12
«Los procedimientos previstos en los arts. 3 y 4
del Acuerdo relativo a la Política Social –ha afirmado el
propio Parlamento Europeo- pueden en algunos casos
ser útiles para superar el impasse decisional del Consejo» [Resolución del Parlamento relativa a la propuesta
de Directiva en materia de part-time (A4-0352/97) de
19 noviembre 1997, punto 12)].
13
La propia Comisión lo reconoció al afirmar: «En
el apartado 2 del art. 4 del Acuerdo no está previsto
que la Comisión consulte al Parlamento Europeo sobre
242
las prerrogativas reconocidas al Parlamento
en aquel.
4ª) En cuarto lugar, los controles que sobre la representatividad de los agentes sociales y, caso de que el texto sea fruto de un
acuerdo y vaya a incorporarse a una decisión
del Consejo, también de la legalidad del mismo realiza la Comisión, «garante del interés
comunitario y guardiana de los Tratados». En
efecto, como la propia Comisión ha reconocido, al implementar las previsiones del Tratado, ejerce al menos sendos controles. Uno inicial sobre la representatividad de los agentes
sociales que van a participar en la consulta.
Se trata a través de este control de garantizar que quienes participan en el procedimiento legislativo sean representativos, es decir,
de que la participación sea un mecanismo democrático. Al efecto, la Comisión realiza o encarga continuos controles sobre la representatividad de los agentes sociales europeos. El
segundo opera cuando los agentes sociales
europeos, que han concluido un acuerdo, solicitan conjuntamente su incorporación a una
decisión del Consejo. Este segundo control es
un control de «democraticidad» pero también
de legalidad de los Acuerdos, por eso versa
sobre la representatividad suficiente de las
partes contratantes y sobre la legalidad de todas las cláusulas del acuerdo conforme al Derecho comunitario y, en particular, el cumplimiento de las disposiciones relativas a las
pequeñas y medianas empresas.
El ejercicio de estos controles por parte de
la Comisión, en los casos habidos hasta aho-
peticiones que los interlocutores sociales le hayan dirigido con respecto a la aplicación de un Acuerdo mediante una decisión del Consejo. Sin embargo, la Comisión
se propone informar al Parlamento y enviarle el texto
del Acuerdo, así como su propuesta de decisión y la exposición de motivos, de modo que el Parlamento pueda, si lo considera aconsejable, expresar su opinión a la
Comisión y al Consejo» [Comunicación relativa a la aplicación del protocolo sobre la política social presentada
por la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo,
COM (93) 600 final, 14 diciembre 1993, pág. 17].
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ra, ha sido «todo menos ritual, habiéndose
materializado en textos voluminosos que han
explorado a fondo los acuerdos colectivos antes de certificar su legalidad» y dar el placet
a su asunción por una decisión del Consejo14.
No parece, sin embargo, que, ante la petición
conjunta de las partes sociales de que el
Acuerdo que han pactado se incorpore a una
decisión del Consejo, la Comisión pueda en
ejercicio de sus prerrogativas negarse a llevar el Acuerdo ante el Consejo. Puede, desde
luego, informar en contra de su asunción por
el Consejo, pero debe elevar la propuesta al
Consejo15.
5ª) En quinto lugar, el hecho de que, incluso en el supuesto de que el texto normativo sea pactado entre los interlocutores sociales europeos, para que pueda considerarse
«Derecho comunitario» y resulte garantizada
su aplicabilidad, para que goce de «indiscutible relevancia jurídica-comunitaria»16, debe
incorporarse a una decisión del Consejo. Trámite que, además, el Consejo puede rechazar
si entiende que el acuerdo vulnera el Derecho comunitario o si –entiendo– discrepa del
contenido del mismo.
Como ha sido expresivamente afirmado,
para que el acuerdo se convierta en fuente
del Derecho comunitario debe ser «devorado»
por una decisión del Consejo17: el precio de la
garantía de su eficacia es la transformación
de su naturaleza jurídica. Cuando el acuerdo, en efecto, se incorpora a una Directiva co-
A. LO FARO, «Europei, comunitari e comunitarizzati: i contratti collettivi nell’era della sovranazionalità»,
Rivista giuridica del lavoro, 2000, nº 4, pág. 875.
15
En este mismo sentido, A. JACOBS, «La concertación social europea», en Comisión Consultiva Nacional
de Convenios Colectivos (ed.), La negociación colectiva
en Europa, Madrid 2004, pág. 354.
16
A. LO FARO, Funzioni e finzioni della contrattazione collettiva comunitaria, Milán 1999, pág. 128.
17
U. ROMAGNOLI, «I profili istituzionali della contrattazione collettiva europea», en A. LETIERI y U. ROMAGNOLI (ed.), La contrattazionje collettiva in Europa, Roma
1988, pág. 25.
14
munitaria «deja de existir para confundirse
con el instrumento normativo que lo acoge»18, con todas las consecuencias que de ello
se derivan. Esta vía permite, sin embargo,
eludir –todo sea dicho– la delicada cuestión
de la representatividad de los actores europeos19.
Creo que las notas expuestas permiten
afirmar que, aunque por economía verbal se
aluda con frecuencia a la negociación colectiva europea para referirse al procedimiento
de participación institucional en el proceso
legislativo descrito, ésta «negociación colectiva» dista mucho, genética, morfológica y
funcionalmente, de la que conocemos y, en
consecuencia, el aparato conceptual e interpretativo elaborado para ésta dificilmente va
a ser aplicable a aquella. En realidad, el mecanismo de consulta/negociación previsto en
el Tratado es una suerte de procedimentalización del proceso legislativo comunitario en
materia social, cuyo principal valor añadido
es aportar legitimación a las normas fruto
del mismo. No comparto, sin embargo, las
críticas de quienes reprochan a este procedimiento no ser lo que quisieran que fuera y
renglón seguido le niegan las indudables virtualidades que tiene. El diálogo social, con
las limitaciones que se quieran, ha prestado
buenos servicios al proceso de construcción
de la «Europa social» y constituye ya un elemento de identidad del «modelo social europeo». Un elemento que viene desplegando
también positiva influencia en la cultura
política de algunos países miembros que, siguiendo la pauta europea, superan viejas resistencias internas a la institucionalización
de la participación de los agentes económicos
y sociales.
18
A. LO FARO, Funzioni e finzioni della contrattazione collettiva comunitaria, Milán 1999, pag. 215.
19
M. D’ANTONA, «Contratazione collettiva e concertazione nella formazione del diritto sociale europeo», en A. LETIERI y U. ROMAGNOLI (ed.), La contrattazionje collettiva in Europa, Roma 1988, pág. 109.
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2. 2. La negociación colectiva
«autónoma»
Frente a esta «negociación legiferante», la
regulación en el Tratado de la «negociación
autónoma» presenta numerosas debilidades.
En realidad, como en su día afirmamos, por
lo que se refiere a la posibilidad de suscribir
convenios colectivos comunitarios «libres», lo
que el Tratado hace es reconocer el principio
de autonomía colectiva, sin establecer un
marco jurídico regulador para la negociación
colectiva europea20. El art. 139 TCEE se limita a hacer, en efecto, «un mero reconocimiento por parte del Ordenamiento comunitario de la autonomía de los interlocutores
sociales, al que se refuerza con previsiones
normativas destinadas a garantizar la efectividad de los acuerdos que se alcancen»21. Este reconocimiento se produce, además, en un
contexto poco propicio al desarrollo de la negociación colectiva libre: sujetos colectivos
insuficientemente articulados22 y de representatividad discutible, un mercado de trabajo europeo segmentado sometido a reglamentaciones dispares, la ausencia de percepción
de un nivel de conflicto europeo, ausencia de
prácticas relevantes cuantitativa y cualitativamente de negociación colectiva europea,
etc.
La existencia de estos problemas estructurales, unida al hecho de que la única previsión normativa establecida en el Tratado para los «acuerdos autónomos» venga referida a
la aplicación de los mismos cuando no se op-
20
F. PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL, El Derecho social
comunitario en el Tratado de la Unión Europea, Madrid
1994, pág. 136.
21
Ibidem.
22
«El problema de la contratación colectiva europea –ha escrito ANTONIO LETIERI– es en efecto el de la
existencia de un sindicalismo europeo. En otros términos, el de la superación de la histórica heterogeneidad
de sus reglas y estrategias» (A. LETIERI, «La ‘frontiera’ europea del sindacato», en A. LETTIERI y U. ROMAGNOLI, La
contrattazionje collettiva in Europa, Roma 1988, pág.
15).
244
te por solicitar del Consejo que los incorpore
a una decisión y remita «a los procedimientos
y prácticas propios de los interlocutores sociales y de los Estados miembros», ha hecho
que a estos acuerdos no pueda atribuírseles
la consideración de «Derecho comunitario»,
con las consecuencias que de tal calificación
derivan, y que, con el arsenal de instrumentos disponibles, no pueda garantizarse la
aplicación general y efectiva de los mismos.
La transposición de los acuerdos se lleva a
cabo a través de la muy heterogénea negociación colectiva interna de los países miembros, sin que existan ni instrumentos coercitivos más allá de los endoasociativos para
exigir su observancia, ni mecanismos de control sobre su efectiva aplicabilidad. El paso
del nivel comunitario al nivel estatal en la
práctica –pudo escribirse en su día y puede
repetirse hoy– «se revela, desde un punto de
vista general, irrealizable y, por eso mismo,
letal para la posible negociación libre a nivel
comunitario»23.
Los magros resultados de la negociación
colectiva autónoma a nivel interconfederal,
los temas de no nucleares abordados en la
misma –el teletrabajo y el estrés en el trabajo– y las dificultades de implementación con
que se ha topado dan buena cuenta de lo que
digo24. Muy significativo resulta, en este sen-
23
A. LETTIERI, «La ‘frontiera’ europea del sindacato»,
en A. LETTIERI y U. ROMAGNOLI, La contrattazionje collettiva in Europa, Roma 1988, pág. 14.
24
Recientemente, el Tribunal Supremo ha debido
pronunciarse sobre la licitud de una modificación sustancial de condiciones de trabajo fruto de un pacto colectivo mediante el cual se transformaban en supuestos
de teletrabajo contratos de trabajo comunes. En el supuesto fue alegado el contenido del «Acuerdo marco
europeo sobre el teletrabajo», cuyo art. 3 insiste en el
carácter voluntario de esta nueva figura, alegación que
el Tribunal rechazó afirmando que «el Acuerdo no es
aplicable todavía en nuestro ordenamiento, pues su publicación como Anexo del Acuerdo Interconfederal para la Negociación Colectiva no equivale a una recepción en Derecho interno a través de la negociación
colectiva, al tener el mencionado Acuerdo Interconfederal sólo una eficacia obligacional para las partes que
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tido, que la Comisión Europea, en una reciente Comunicación de título «Colaboración para el cambio en una Europa ampliada: potenciar la contribución del diálogo
social europeo», tras valorar con carácter
general positivamente, como no podía ser de
otra forma, las experiencias de diálogo social
autónomo realizadas, y singularmente la
abundancia de los llamados textos de nueva
generación, subraya, sin embargo, la necesidad de discriminar entre estos los textos que
incorporan verdaderos acuerdos de aquellos
que abren un proceso de colaboración y consultas, pues, a su juicio, el impacto real de
muchos de estos textos deja mucho que desear, de un lado, porque se formulan en términos vagos e imprecisos, y de otro, porque no
se prevén medidas que garanticen su aplicación a nivel estatal, dada la ausencia de una
eficaz interacción entre el nivel europeo y el
nacional de relaciones industriales25. La crítica sobre los acuerdos autónomos, adoptados ex art. 139.2 del Tratado, contenida en el
texto, abunda en la misma dirección, esto es,
en la inexistencia de garantías sobre la aplicabilidad real de los mismos y en la insuficiencia de mecanismos de control. Para incentivar la corrección de estas insuficiencias,
la Comisión afirma que va a llevar a cabo su
propio control sobre la aplicación de los
acuerdos y no excluye, si constata el incumplimiento, adoptar al efecto iniciativas legislativas26. Se diría que la Comisión, consciente de que su espada de Damocles ha sido
eficaz para estimular los acuerdos de legiferantes, parece decidida ahora a blandirla pa-
lo suscriben en orden al respeto de las orientaciones y
criterios que han de seguirse en la negociación, y en esta materia las organizaciones empresariales y sindicales
firmantes sólo se comprometen ‘a promover la adaptación y el desarrollo’ del Acuerdo Marco Europeo «a la
realidad española» (STS 11- IV- 2005).
25
COM (2004) 557 final, 12 agosto 2004, pág. 6. La
crítica llueve sobre mojado, pues es reiteración de la
contenida en la Comunicación sobre «El diáologo social
europeo, fuerza de modernización y cambio»,
COM(2002) cit. pág. 18.
26
COM (2004) 557 final, 12 agosto 2004, pág. 11.
ra asegurar la aplicación de los acuerdos
autónomos a través de los sistemas nacionales de negociación colectiva.
Como apuntábamos más arriba, este desequilibrio entre la regulación de los acuerdos
legiferantes y los acuerdos autónomos en el
que incurre el Tratado, quizás no sea una carencia inocente del legislador comunitario sino una opción de política del Derecho. Es
muy probable que el legislador comunitario
no haya ido más lejos en su regulación de la
negociación colectiva porque no ha que querido hacerlo y que así como ha instituido, poco menos que de la nada, una intensa participación de los agentes sociales europeos en el
proceso legislativo en materia social, por lo
que se refiere a la negociación colectiva no ha
querido hacer otro tanto, sino que se ha limitado a reconocer la autonomía colectiva, pretendiendo que la negociación colectiva europea se haga a sí misma. En este sentido,
probablemente el embrión de la «futura» negociación colectiva europea no haya que buscarlo en los acuerdos interprofesionales en la
cúspide sino en las interesantes experiencias
de negociación colectiva que a nivel sectorial
y a nivel de empresa empiezan a arraigar.
Seguramente serán estos ámbitos los laboratorios dónde se visualicen los «intereses colectivos», que siguen siendo el «humus» sin el
que la práctica de una auténtica negociación
es inconcebible. El nivel sectorial es generalmente considerado «un nivel eficaz de intervención sobre las cuestiones de empleo, organización del trabajo y mejora de las
condiciones de trabajo, pues es el más cercano a la base y el mejor capacitado para anticipar los cambios»27. Es allí –ha dicho la Comisión Europea– donde «se encuentran los
desafíos económicos y sociales: en relación
con la reestructuración industrial, la introducción de nuevas tecnologías, los cambios
en las ocupaciones y la apertura a la compe-
27
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN, «Adaptación y fomento del diálogo social a escala comunitaria», COM
(1998) 322 final, 20 mayo 1988, pág. 14.
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245
ESTUDIOS
tencia»28. El diálogo social y la negociación
colectiva autónoma han producido ya a nivel
sectorial frutos estimulantes. Son ya apreciables los sectores implicados y, curiosamente, se empiezan a abordar questiones
que han sido un auténtico tabú comunitario,
como la materia retributiva29. Por su parte,
como la propia Comisión reconoce, el diálogo
social a nivel de empresa «ha conocido un inmenso éxito» y los acuerdos adoptados en el
seno de los grupos de empresa europeos son
numerosísimos30. La constitución de alrededor de 700 Comités de Empresa Europeos ha
supuesto la creación de un nivel de negociación, que ya vive una dinámica propia, como
evidencian el volumen de los acuerdos adoptados y la amplitud de los temas tratados en
los mismos. «Gracias a la intervención y a la
mediación del Comité de Empresa Europeo
–ha podido escribir Blanke– se han evitado
traslados de la producción ya previstos o se
han reducido notablemente su envergadura
y sus repercusiones, se han abandonado ‘planes de outsourcing’, se han negociado planes
sociales, se han iniciado negociaciones sobre
la concesión de compensaciones a los trabajadores que desempeñen sus tareas en su
propio domicilio y se han constituido nuevos
órganos de composición paritaria»31.
Ibidem, pág. 15.
Cfr. M. CILENTO, «Il dialogo sociale europeo di
settore», Diritto delle reazioni industriali, 2001, n.1,
págs. 90 y 91. Más escépticos sobre las potencialidades
de la negociación sectorial se muestran S. CLAUWAERT, R.
HOFFMANN, J. KIRTON-DARLING y E. MERMET, «Diálogo social y coordinación de la negociación colectiva en Europa», en Comisión Consultiva Nacional de Convenios
Colectivos (ed), La negociación colectiva en Europa, Madrid 2004, págs. 322-325.
30
COM (2004) 557 final, 12 agosto 2004, pág. 8.
31
T. BLANKE, «Acuerdos del Comité de Empresa Europeo: tipos, contenidos y funciones, naturaleza jurídica», Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos (ed), La negociación colectiva en Europa, Madrid
2004, pág. 401. Vid. asimismo, A. PERULLI, «Contrattazione transnazionale nell’impresa europea e Cae: spunti di riflessione», Diritto delle relazioni industriali, 2000,
n. 2, pág. 187 y ss.
28
29
246
No cabe duda de que la opción abstencionista del Tratado ha tenido mucho que ver
con el actual raquitismo de la negociación colectiva europea, pero quizás sea una opción
más respetuosa con lo que ha sido la historia
general de la institución y a la postre con el
desarrollo natural de la misma. La negociación colectiva debe nacer desde la base y responder a una genuina relación de fuerzas.
De la impostura institucional, por importante que sea, no nacerá nunca un sistema de
negociación colectiva solvente. Esto no significa, obviamente, que se rechacen aquí, ni
mucho menos, las intervenciones comunitaria de promoción de la negociación colectiva,
seguramente, sin embargo, estas intervenciones deben centrarse en el fortalecer las estructuras representativas de empresarios y
trabajadores, en procurar que cuajen las experiencias de negociación europea que vienen desarrollándose a nivel de empresa y
sectorial y, madurado el momento, en garantizar la eficacia real –jurídica y personal– de
los acuerdos suscritos.
3. LA REPRESENTATIVIDAD
DE LOS AGENTES SOCIALES
EUROPEOS
Una de las carencias que, sin duda, están
dificultando enormemente la conformación
de un sistema europeo de negociación colectiva es la inexistencia de reglas solventes que
certifiquen la representatividad de quien pretende negociar, máxime después del último
proceso de ampliación. El Acuerdo relativo a
la Política Social del Tratado de Maastricht,
al establecer el doble deber de consulta que
hacer recaer sobre la Comisión y al prever la
negociación colectiva autónoma, se refirió
una y otra vez a los «interlocutores sociales»,
mas sin definir nunca quiénes eran éstos y
qué requisitos había que acreditar para ser
considerados como tales. En aquel momento,
la referencia en el Acuerdo a los interlocutores sociales no pudo ser interpretada sino como una alusión a quienes hasta ese momen-
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to habían sido protagonistas de las prácticas
de diálogo social32, pero con posterioridad no
se han introducido cambios normativos, y
ello pese a que la cuestión, como veremos, se
ha manifestado problemática y la ampliación
al Este ha complicado las cosas. El silencio
del Tratado sobre quienes sean los interlocutores sociales, en efecto, perdura hasta nuestros días, pues ni en Ámsterdam, ni en Niza
–de los que el proyecto de Constitución en
proceso de ratificación sigue los pasos– se
produjo clarificación alguna sobre el particular.
Los principales esfuerzos por clarificar y
dotar de contenido a la noción de «interlocutor europeo» los ha hecho la Comisión, que ya
en 1993 dictó una «Comunicación relativa a
la aplicación del protocolo sobre la política
social presentada por la Comisión al Consejo
y al Parlamento Europeo» donde abordó la
cuestión, retomada en textos posteriores, y
que ha elaborado continuos estudios sobre la
representatividad de los agentes sociales europeos33. La Comisión ha distinguido tres niveles o formas de participación en el diálogo
social: una amplia actividad de información
y consulta sobre temas generales, a disposición de todas las organizaciones que la requieran; la doble consulta prevista en el Tratado sobre la posible orientación de una
acción comunitaria y sobre el contenido de la
misma; y la negociación colectiva autónoma
que puede requerir para su implementación
de una decisión del Consejo o del concurso de
la negociación colectiva de los países miembros.
32
Cfr. F. PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL, El Derecho social comunitario en el Tratado de la Unión Europea, Madrid 1994, pág. 138.
33
En la reciente COMMUNICATION DE LA COMMISSION
«Partenariat pour le changement dans une Europe élargie –Renforcer la contribution du dialogue social européen», la Comisión prevé que se acelere el ritmo de
los estudios en curso de realización, así como su actualización periódica y publicidad [COM(2004) 557 final,
pag. 10].
A efectos de seleccionar los sujetos de la
participación, la Comisión distingue claramente entre la doble consulta, esto es, la participación de los interlocutores sociales europeos en el proceso legislativo ordinario en
materia social, para la que establece y exige
la observancia de una serie de criterios, y la
negociación autónoma, respecto de la cual
mantiene una actitud abstencionista sólo rota cuando, concluido el acuerdo autónomo,
las partes de consuno requieren del Consejo
su aplicación mediante una «decisión».
Para participar en el proceso de consultas,
la Comisión viene exigiendo de las organizaciones el que respondan globalmente a los siguientes criterios: 1) «ser interprofesionales,
sectoriales o de una categoría de trabajadores,
y estar organizadas a nivel europeo; 2) estar
compuestas por organizaciones que, a su vez,
formen parte integrante y reconocida de las
estructuras de interlocutores sociales de los
Estados miembros, tengan la capacidad de
negociar acuerdos y sean, en lo posible, representativas en todos los Estados miembros; y
3) disponer de las estructuras adecuadas que
garanticen su participación efectiva en el proceso de consulta»34. Sobre la base de este
«principio general», la Comisión ha evacuado
consultas con hasta cinco categorías diferentes de organizaciones: a) organizaciones interprofesionales de carácter general: la Unión de
Confederaciones de la Industria y de los Empresarios de Europa (UNICE), el Centro Europeo de la Empresa Pública (CEEP) y la Confederación Europea de Sindicatos (CES);
b) organizaciones interprofesionales que representan a determinadas categorías de trabajadores o de empresas: la Unión Europea de
Artesanos y de la Pequeña y Mediana Empresa (UEAPME), la Confederación Europea de
Cuadros (CEC) y Eurocadres; c) organizaciones específicas: Asociación de Cámaras de Co-
34
COMUNICACIÓN relativa a la aplicación del protocolo sobre la política social presentada por la Comisión
al Consejo y al Parlamento Europeo, COM (93) 600 final, 14 diciembre 1993, pág. 13.
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mercio e Industrias Europeas (EUROCHAMBRES); d) organizaciones sectoriales (veintitrés organizaciones de sectores diversos); y
e) federaciones sindicales europeas afiliadas a
la CES (quince federaciones)35.
Para el supuesto de la negociación autónoma, la doctrina establecida es muy diferente:
«la Comisión no puede intervenir en las negociaciones», «son los interlocutores sociales
quienes han de decidir quien se sienta a la
mesa de negociación y quienes han de llegar
a los compromisos necesarios»36. No hay, por
consiguiente, en la negociación autónoma, a
diferencia de lo que ocurre en la legiferante,
ingerencia alguna de la Comisión sobre la representatividad de las partes que negocian:
son ellas en ejercicio de su autonomía quienes se reconocen como interlocutores válidos
y suscriben libremente los acuerdos. «El respeto al derecho de cualquier interlocutor social a elegir con quien quiere negociar –ha
afirmado con rotundidad la propia Comisión
Europea– es un elemento clave de la autonomía de los interlocutores sociales»37. En el
caso, sin embargo, de que las partes contratantes requieran una decisión del Consejo para aplicar el acuerdo concluido, la Comisión,
«como guardián de los Tratados», elaborará
la propuesta de decisión que someta al Consejo «teniendo en cuenta el carácter representativo de las partes contratantes»38, esto es,
su «representatividad suficiente» dado «el alcance del tema objeto de la negociación»39. La
35
Anexo I, 35 COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN
«Adaptación y fomento del diálogo social a escala comunitaria», COM (1998) 322 final, págs. 21 y 22.
36
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN «Adaptación y fomento del diálogo social a escala comunitaria», COM
(1998) 322 final, pág. 13.
37
Ibidem.
38
COMUNICACIÓN relativa a la aplicación del protocolo sobre la política social presentada por la Comisión
al Consejo y al Parlamento Europeo, COM (93) 600 final, 14 diciembre 1993, pág. 17.
39
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN «Adaptación y fomento del diálogo social a escala comunitaria», COM
(1998) 322 final, pág. 17.
248
no ingerencia de la Comisión en la negociación autónoma cesa, en consecuencia, cuando
se pretende la incorporación del acuerdo al
Derecho comunitario, entonces la Comisión,
guardiana de los Tratados, realiza un control
de representatividad y otro de legalidad.
La modulación del control de la representatividad en las diversas fases del procedimiento legislativo es, para la Comisión Europea, una manifestación de respeto hacia la
autonomía colectiva de los interlocutores sociales europeos. A la vista de las reflexiones
realizadas más arriba, cabe, sin embargo,
apuntar otra interpretación: el control de la
representatividad se ejerce cuando la participación institucional de los interlocutores sociales europeos se inserta en el procedimiento legislativo ordinario, esto es, cuando sirve
a la legitimación de las normas comunitarias40, y se deja en manos de los propios interlocutores sociales cuando éstos negocian a
su suerte y cuando el producto de la negociación no va a insertarse en el sistema de fuentes.
Repárese en que toda la construcción sobre el control de la representatividad reseñada, y particularmente la modulación de su
intensidad en las distintas fases del proceso
legislativo, es una elaboración de la Comisión Europea, que ha hecho una lectura muy
«creativa» de los mismos. Tan creativa que la
misma ha sido objeto de impugnación judicial y ha obligado al Tribunal de Primera
Instancia de las Comunidades a pronunciarse sobre el particular.
El conflicto es conocido. La UEAPME
(Unión Europea de Artesanos y de la Pequeña
y Mediana Empresa), que se encuentra entre
las organizaciones representativas reconoci-
En este mismo sentido, la doctrina ha dicho que,
en este caso, «la representatividad es un concepto cuya
función consiste en legitimar el proceso de formación
de la actividad legislativa comunitaria» (A. BAYLOS, «Rappresentaza e rappresentatività sindacale nella globalizzazione», GDLRI, 2002, n. 98, pág. 186).
40
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das por la Comisión (vid. supra) y que había
participado en la doble consulta sobre la posibilidad de una iniciativa comunitaria en materia de permiso parental y sobre el contenido
de la misma, fue luego excluida de la negociación del Acuerdo autónomo, pues en ella sólo
participaron las principales organizaciones
interprofesionales, es decir, la UNICE, la
CEEP y la CES. Este acuerdo, a petición conjunta de las partes sociales, fue luego asumido por el Consejo que lo incorporó como anexo en la Directiva 96/34/CE que regula los
mecanismos de aplicación del mismo.
Pues bien, ante tal situación, la UEAPME
recurrió ante el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades solicitando la anulación del Acuerdo, básicamente por entender
que se le había negado su derecho a negociarlo, un derecho que derivaría de su condición de organización representativa «reconocida» y de «disposiciones superiores del
Ordenamiento jurídico comunitario»41; a su
juicio, su exclusión arbitraria habría venido
a viciar «la regularidad de la extensión» erga
omnes que su implementación a través de
una Directiva supuso.
La cuestión fundamental que centraba el
litigio era, por consiguiente, la de decidir
cuales eran –y son– las relaciones existentes
entre el derecho de los interlocutores sociales
a participar en la fase de doble consulta que
inicia el procedimiento legislativo en materia
social y el derecho a negociar acuerdos reconocido a los interlocutores sociales en el siguiente párrafo en el propio texto del Tratado. Las organizaciones consideradas por la
Comisión representativas a efectos de la doble consulta, ¿tenían –y tienen– derecho a
41
Un segundo motivo contenía el recurso sobre el
que, por razones obvias, no voy a detenerme. Me refiero a la alegación de que la Directiva no tenía en cuenta
las exigencias de las pequeñas y medianas empresas y
violaba, por tanto, el art. 2. 2 del APS según el cual las
«Directivas evitarán establecer trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y desarrollo de pequeñas y medianas empresas».
participar en la negociación del acuerdo llamado a sustituir la iniciativa de la Comisión? ¿O, por el contrario, la consulta y la negociación son procedimientos independiente
regidos por distintas reglas?.
La Comisión Europea, como hemos visto,
había con anterioridad ya optado por esta segunda interpretación, arrogándose la función de controlar la representatividad de los
interlocutores sociales en dos momentos, el
de la consulta y el de la incorporación del
Acuerdo a una Directiva, y dejando en manos
de los propios agentes sociales la selección de
sus interlocutores válidos para la fase de negociación. El Consejo hizo suyas durante el
proceso y reprodujo en sus alegaciones las tesis de la Comisión, solicitando del Tribunal
la desestimación del recurso.
Y esta interpretación fue la que, al cabo,
asumió el Tribunal en su sentencia de 18 de
junio de 1998, con la que resolvió el conflicto42. La principal doctrina de esta importante sentencia puede sintetizarse como sigue:
1º) El Tribunal hace suya la doctrina «oficial», contenida en la conocida Comunicación
de la Comisión de 1993, que distingue claramente entre los procedimientos de consulta y
negociación del acuerdo. El Tribunal afirma
que estamos ante «procedimientos alternativos» (sic), que integran «actividades diferentes, que atienden objetivos diferentes y se desenvuelven con sujetos diferentes» 43.
42
Un comentario crítico a esta sentencia en M. E
CASAS BAAMONDE, «La negociación colectiva europea
como institución democrática (y sobre la representatividad de los ‘interlocutores sociales europeos’)», Relaciones Laborales, 1998, pág. 71 y ss.; A. BELLAVISTA, «Contrattazione collettiva europea e rappresentatività
cumulativa suficiente», Diritto delle relazioni industriali,
1999, nº 3, págs. 301 y ss.; F. SCARPELLI, «I nodi del neocorporativismo al pettine del Diritto comunitario», Rivista Giuridica del Lavoro, 1999, n. 2, págs. 306 y ss.
43
M. E. CASAS BAAMONDE, «La negociación colectiva
europea como institución democrática (y sobre la representatividad de los ‘interlocutores sociales europeos’)», Relaciones Laborales, 1998, pág. 78.
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ESTUDIOS
2º) El procedimiento de doble consulta,
previsto en el Tratado, se materializa en la
evacuación por la Comisión de estas consultas con las organizaciones que consideró representativas en la ya citada Comunicación
de 1993. «Ello no implica, sin embargo, –dice
el Tribunal– que todos los interlocutores sociales consultados por la Comisión, a saber,
los interlocutores sociales que figuran en la
relación recogida en el Anexo 2 de la Comunicación, tienen derecho a participar en las
negociaciones que se lleven a cabo». El derecho a la consulta, por así decirlo, no comporta el derecho a participar en la negociación
autónoma.
3º) La negociación, en efecto, se desarrolla libremente entre las organizaciones que
la entablan, que deben formar parte del catálogo de las reconocidas por la Comisión como
representativas. El criterio de selección que
rige esta negociación autónoma no es otro
que el del mutuo reconocimiento. La negociación –dice el Tribunal– «depende de la exclusiva iniciativa de los interlocutores sociales
que deseen entablarla». «Los interlocutores
sociales afectados por dicha fase de negociación –sigue diciendo– son, en consecuencia,
aquellos que hayan manifestado mutuamente su voluntad de iniciar el proceso previsto
en el artículo 4 del Acuerdo y de concluirlo».
«Serán los interlocutores sociales implicados
–remacha la sentencia– quienes decidan negociar entre sí. La conclusión de tal Acuerdo
está enteramente en manos de las diversas
organizaciones».
4º) Concluido el Acuerdo, si las partes,
para garantizar su aplicación, requieren del
Consejo su incorporación a una «decisión»,
la Comisión debe, antes de proponer al Consejo la adopción de la misma, evaluar la representatividad de las partes sociales firmantes. Este control, que a juicio del
Tribunal derivaría del art. 3. 1 del Acuerdo,
viene exigido por el principio democrático,
fundamento del Ordenamiento comunitario
y de la propia participación de los interlocutores sociales en el proceso legislativo. «El
250
cumplimiento del principio de democracia,
en el que se basa la Unión, requiere –a falta
de participación del Parlamento Europeo en
el proceso de adopción del acto legislativo–
que la participación de los pueblos en dicho
proceso se garantice de forma alternativa,
en este caso a través de los interlocutores
sociales que celebraron el Acuerdo al que el
Consejo ... confiere un soporte legislativo a
escala comunitaria. Para controlar el cumplimiento de dicha exigencia, incumbe a la
Comisión y al Consejo comprobar la representatividad de los interlocutores sociales
interesados».
5º) Sólo cuando las partes contratantes
del Acuerdo acrediten, en el ámbito concreto
de éste, lo que el Tribunal llama una «representatividad acumulada suficiente», la Comisión debe informar favorablemente su incorporación a una decisión del Consejo y éste
llevarla a cabo. Esta noción de «representatividad acumulada suficiente» está estrechamente ligada al objeto y a la eficacia personal
del Acuerdo, hasta el punto de que dependiendo de cuales sean éstos los elementos a
valorar para ponderar a aquella serán unos u
otros. Sea como fuere, en el supuesto de que
tal representatividad no se diera, la Comisión
y el Consejo deben denegar la aplicación del
Acuerdo a escala comunitaria, pues, de lo
contrario, las organizaciones representativas
excluidas de la negociación podrían recurrir
la decisión ante el Tribunal solicitando su
anulación.
La importancia de la doctrina judicial expuesta no puede ocultar sus debilidades. Los
poderes de control de la representatividad
que la Comisión se ha arrogado no están en
el Tratado, ni está en el Tratado la modulación en la exigencia de la misma. La «representatividad acumulada suficiente», por su
parte, es un concepto evanescente, como demuestra el hecho de que sólo resulta asible
frente al caso concreto, y ha servido paradójicamente al Tribunal para salvar el statu quo
y soslayar un verdadero control sobre la representatividad de los interlocutores socia-
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68
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les44. Como ha sido expresivamente destacado, interlocutor social representativo, con la
sentencia en la mano, no es el que representa a la mayoría sino «cualquier asociación dotada de representatividad y reconocida como
tal por las otras organizaciones (a su vez, reconocidas como representativas)» 45. Quizás
sean estas debilidades las que han llevado a
las partes sociales a solucionar el problema
planteado por vía de hecho, esto es, a través
de un acuerdo entre la UEAPME y UNICE
que prevé una «cooperación estrecha» entre
ambas organizaciones y establece vías de
participación de la primera en la adopción de
decisiones de la segunda46.
La complejidad procedimental –repárese
en ello– lleva a un control diversificado de la
representatividad. En el caso de la doble consulta, el control se verifica al elaborar la Comisión sus listas de organizaciones representativas. En los supuestos de incorporación de
un Acuerdo a una decisión del Consejo, el
control se verifica también por la Comisión
antes de proponer al Consejo dicha incorporación y por el Consejo luego, y versa sobre la
concurrencia de una representatividad acumulada suficiente en las partes que han suscrito el Acuerdo. El mecanismo es un feed
back de legitimaciones mutuas: los interlocutores sociales legitiman la norma comunitaria participando en su proceso de elaboración
y dicha participación los fortalece y legitima
44
En el mismo sentido crítico, A. GARILLI, «Concertazione e contrattazione collettiva nell’Europa dell’Unione Economica e monetaria», Diritto del Lavoro,
1999, pág. 457.
45
G. ARRIGO, «Rappresentatività, contratto collettivo e processo di determinazione delle fonti nel diritto
del lavoro comunitario», Rivista giuridical del lavoro,
2000, n. 4, pág. 845.
46
Vid. in extenso, M. E. CASAS BAAMONDE, «El principio de autonomía en la organización del sistema europeo de negociación colectiva y el desarrollo de la dimensión convencional del Derecho social comunitario»,
Relaciones Laborales, 1999, T. II, págs. 68 y ss. Asimismo, vid. L. DUEÑAS HERRERO, Los interlocutores sociales
europeos, Valencia 2002, pág. 95 y ss.
en su condición de sujetos representativos 47.
En los supuestos, en fin, de acuerdos autónomos llamados a ser aplicados mediante la negociación colectiva de los países miembros,
por el contrario, no hay más control que el
que resulta del «mutuo reconocimiento» de
los signatarios del mismo. Y, de hecho, cuando ha habido problemas ha sido al cabo el
«mutuo reconocimiento» la vía para solucionarlos.
Este estado de cosas que viene prolongándose en el tiempo quizás no pueda dilatarse
sine die. Los estudios sobre la representatividad con los que la Comisión ha venido respondiendo a la cuestión de a qué sujetos debe
consultar se enfrentan ahora a la realidad
problemática de la ampliación, que va a multiplicar los problemas. El criterio del «mutuo
reconocimiento», por su parte, no mostrará
sus debilidades mientras funcione, esto es,
mientras no se genere nueva conflictualidad
jurídica, mas si ésta, como es lógico pensar,
se produce aquellas se manifestarán con toda crudeza. En fin, es inimaginable pensar
en la construcción de un sistema europeo de
negociación colectiva sin garantías de la representatividad de los sujetos que deben encarnarlo y no es claro que ese necesario sistema de garantías, si se quiere jurídicamente
eficaz, sea en la práctica viable. No parece
que la Comunidad tenga competencias para
regular la representatividad de los agentes
sociales europeos habida cuenta de que ex
art. 137. 5 excluye su intervención en la regulación de los derechos de «asociación y sindicación»48, y un acuerdo autónomo sobre la
cuestión chocaría con el problema jurídico de
la irrelevancia jurídico-comunitaria del mis-
47
Se trata de una tendencia perceptible en otros
ámbitos (Vid. M. REGINI, «I mutamenti nella regolazione
del lavoro e il resistibile declino dei sindicati europei»,
Stato e Mercato, 2003, n. 67, págs. 99-101).
48
En el mismo sentido, M. E CASAS BAAMONDE, «La
negociación colectiva europea como institución democrática (y sobre la representatividad de los ‘interlocutores sociales europeos’)», Relaciones Laborales, 1998, T. II,
pág. 72.
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ESTUDIOS
mo y con el práctico de la muy deficiente interacción entre los niveles europeos y nacionales de negociación colectiva, de la que, en
buena medida, son responsables las propias
organizaciones colectivas.
4. LA DIFÍCIL INTERACCIÓN
CON LOS SISTEMAS NACIONALES
DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA
Una de las claves fundamentales de las
que depende el buen funcionamiento del mecanismo de participación/negociación diseñado en Maastricht, es la capacidad de interactuar de la negociación colectiva europea y de
los sistemas nacionales de negociación colectiva. Esta interacción está prevista en el Tratado sobre todo en dos momentos:
1º) En primer lugar, para la aplicación de
los Acuerdos colectivos autónomos, cuando
se desecha la vía de la asunción del Acuerdo
por una decisión del Consejo. De acuerdo con
lo previsto en el art. 139. 2 del Tratado, la
primera vía prevista para la aplicación de los
acuerdos celebrados a nivel comunitario es la
de «los procedimientos y prácticas propios de
los interlocutores sociales y de los Estados
miembros».
2º) En segundo lugar, para la trasposición de las Directivas comunitarias en materia social. «Todo Estado miembro –reza el
art. 137. 3 del Tratado– podrá confiar a los
interlocutores sociales, a petición conjunta
de estos últimos, la aplicación de las Directivas adoptadas en virtud del apartado 2». «En
tal caso –sigue el precepto– se asegurará de
que, a más tardar en la fecha en la que deba
estar traspuesta una Directiva con arreglo al
artículo 249, los interlocutores sociales hayan establecido, mediante acuerdo, las disposiciones necesarias; el Estado miembro interesado deberá tomar todas las disposiciones
necesarias para poder garantizar, en todo
momento, los resultados fijados por dicha Directiva».
252
Son ya numerosas las Directivas que expresamente han considerado a la negociación
colectiva interna como el instrumento natural
para su trasposición, previendo, incluso, plazos más dilatados para que ésta pueda desempeñar dicho papel. Es, por ejemplo el caso de
la Directiva 95/34/CE relativa al Permiso Parental que prevé hasta un año suplementario
para que la negociación colectiva pueda trasponer el Acuerdo que incorpora y hace hasta
cinco llamadas a la negociación colectiva. De
otra parte, si, en su día, entra en vigor el Tratado sometido a ratificación que contiene la
Constitución Europea, la función traspositoria de la negociación colectiva interna se reforzará, pues el art. 210.4 del Tratado, extiende la posibilidad de utilizar este instrumento
no sólo para implementar leyes marcos europeas sino también reglamentos y decisiones49.
El desempeño por parte de la negociación
colectiva de estas funciones de implementación ha chocado con importantes problemas
de todo orden, hasta el punto de que la Comisión Europea en una reciente comunicación
ha reiterado con machaconería la necesidad
de mejorar la interacción existente entre la
negociación de nivel comunitario y los sistemas nacionales de negociación colectiva. «La
autonomización creciente del diálogo social
europeo, señaladamente la adopción cada
vez más frecuente de diversas iniciativas y
textos de nueva generación, cuya aplicación
debe ser asegurada por las propias partes sociales, hace –ha dicho la Comisión Europea–
que una interacción eficaz entre los niveles
europeo y nacional de relaciones industriales
sea esencial»50.
La norma se refiere más precisamente a reglamentos y decisiones que incorporen al Derecho derivado un reglamento europeo, esto es, los adoptados al
amparo del art. 212 de la Constitución, pero entiendo
que igualmente podría utilizarse la negociación colectiva para trasponer otros reglamentos y decisiones (Cfr.
FRANCISCO PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL, «Aspectos sociales de la constitución europea», en prensa).
50
COMMUNICATION DE LA COMISIÓN, «Partenariat pour
le changement dans une Europe élargie. Renforcer la
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FRANCISCO PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL
Los problemas que impiden el que la negociación colectiva interna pueda garantizar la
aplicación efectiva de los Acuerdos autónomos son, fundamentalmente, de tres tipos: la
ineficacia jurídica de los mismos, la diversidad de los sistemas nacionales de negociación colectiva llamados a implementarlos y
la ausencia de mecanismos coercitivos que
obliguen a su observancia, pues los Acuerdos
no los contemplan y los Estados miembros se
desentienden de ellos.
Los convenios colectivos europeos autónomos carecen de eficacia jurídica. No son, desde luego, Derecho comunitario porque el sistema de fuentes comunitaria los ignora.
Mientras que una decisión del Consejo no los
incorpore, son para el Derecho comunitario
«irrelevantes»51. Pero tampoco son Derecho
interno de los países miembros, pues, como
con rotundidad decía la Declaración 27 relativa al art. 139 TCEE, la aplicación de estos
Acuerdos «según los procedimientos y prácticas propios de los interlocutores sociales»,
consiste «en desarrollar el contenido de dichos Acuerdos mediante negociación colectiva y con arreglo a las normas de cada Estado», sin que ello suponga «que los Estados
miembros estén obligados a aplicar de forma
directa dichos Acuerdos o a elaborar normas
de transposición de los mismos, ni a modificar la legislación nacional vigente para facilitar su ejecución». No se trata, por tanto, de
acuerdos directamente aplicables en el Derecho interno, ni de ellos cabe derivar para los
Estados obligación alguna de trasposición o
de garantía de su aplicabilidad. En efecto,
aunque no han faltado los intentos de la doctrina por dotarlos de eficacia jurídica52, en
contribution du dialogue social européen», Com (2004)
557 final, pag. 6.
51
A. LO FARO, Funzioni e finzioni della contrattazione collettiva comunitaria, Milán 2000, pág. 163 y ss.
52
Vid. una buena síntesis en A. LO FARO, «Europei,
comunitari e comunitarizzati: i contratti collettivi nell’era della sovranazionalità», Rivista Giuridica del Lavoro,
2000, n. 4, págs. 877 y ss. Sobre esta cuestión, vid. asimismo, A. OJEDA, «Eficacia de los Convenios Colectivos
honor a la verdad, no hay tal53. La eficacia
jurídica del Acuerdo va exclusivamente a depender de la que sea capaz de prestarle el
convenio colectivo interno que lo aplique o
desarrolle54.
La diversidad de los sistemas nacionales
de negociación colectiva, y señaladamente de
la naturaleza jurídica y personal de los convenios colectivos en los distintos Estados
miembros, ahora agravada por la reciente
ampliación55, es otro de los problemas estructurales de calado. Con independencia de la
valoración que de esta diversidad se haga,
que es fruto de la historia de los diferentes
Europeos», en Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos (ed), La negociación colectiva en Europa, Madrid 2004, págs. 440-443.
53
JACOBS sostiene, sin embargo, que de la expresión
del art. 139 del Tratado «La aplicación de los acuerdos
se realizará...», puede desprenderse la vinculatoriedad
del acuerdo para las partes firmantes y, en última instancia, la posibilidad de que los tribunales los apliquen
[Cfr. A. JACOBS, «La concertación social europea», en
Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos
(ed.), La negociación colectiva en Europa, Madrid 2004,
págs.370 y ss.].
54
El Tribunal Supremo –se recordaba más arribaha tenido ocasión reciente de pronunciarse sobre la eficacia jurídica del Acuerdo Europeo sobre Teletrabajo
en ST de 11 de abril de 2005, en la que sostiene que
«el Acuerdo no es aplicable todavía en nuestro ordenamiento, pues su publicación como Anexo del Acuerdo
Interconfederal para la Negociación Colectiva no equivale a una recepción en Derecho interno a través de la
negociación colectiva, al tener el mencionado Acuerdo
Interconfederal sólo una eficacia obligacional para las
partes que lo suscriben en orden al respeto de las orientaciones y criterios que han de seguirse en la negociación, y en esta materia las organizaciones empresariales
y sindicales firmantes sólo se comprometen ‘a promover la adaptación y el desarrollo del Acuerdo Marco Europeo’ a la realidad española».
55
La ampliación, a juicio de la Comisión Europea,
va a «ampliar el abanico de las tradiciones existentes en
materia de relaciones industriales y a movilizar grupos
de negociación más grandes, lo que puede complicar la
conclusión de los acuerdos» [Cfr. COMMUNICATION DE LA
COMISIÓN, «Partenariat pour le changement dans une Europe élargie. Renforcer la contribution du dialogue social
européen», Com (2004) 557 final, pag. 3.].
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ESTUDIOS
sistemas nacionales de relaciones laborales,
una cosa es clara: esta diversidad impide la
aplicación general y homogénea de los
Acuerdos europeos. Es más, es justamente
una garantía de lo contrario, de la eficacia
dispareja. La realidad es la del «convenio colectivo fragmentado» –ahora– en veinticinco
convenios colectivos nacionales, sometidos a
veinticinco distintos regímenes de eficacia
jurídica56.
jetivos comunitarios», «se planteará la posibilidad, si ha lugar, de elaborar una propuesta de un acto legislativo».«La Comisión –sigue expresivamente la Comunicación de
marras– podrá igualmente hacer uso de su
derecho de iniciativa en todo momento, incluso durante el periodo de aplicación del
Acuerdo, si constata que uno de los interlocutores sociales tarda en realizar los objetivos
comunitarios»58.
En fin, la Comisión Europea ha hecho mucho hincapié en sus últimas comunicaciones
en la necesidad de que los Acuerdos colectivos autónomos, cualquiera que sea su nivel,
contemplen mecanismos coercitivos que aseguren su observancia. Los interlocutores sociales deben –ha dicho la Comisión– «reforzar significativamente los procedimientos de
seguimiento existentes y realizar informes
periódicos sobre la aplicación de los Acuerdos
firmados»57. Y ha afirmado que cuando el
Tratado prevé, para la aplicación de los
Acuerdos autónomos, la vía de los procedimientos y prácticas «propios de los interlocutores sociales y de los Estados miembros»,
con este último inciso permite a las autoridades públicas nacionales desempeñar un papel que facilite la aplicación de los textos europeos en determinados Estados miembros.
En todo caso, cuando en ejercicio de sus poderes de control, la Comisión constate que,
expirado el plazo para la aplicación de los
Acuerdos, éstos «no han respondido a los ob-
Los problemas que enfrenta la trasposición de Directivas a través de la negociación
colectiva europea derivan, en primer lugar,
del hecho de que, conforme a las exigencias
del Tratado y a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades, no cualquier tipo de convenio colectivo sería instrumento útil para garantizar la adecuada
trasposición de las Directivas. La necesidad
de garantizar la aplicación general de la Directiva hace, en efecto, que, en principio, solo
el convenio colectivo de eficacia erga omnes59
pueda cumplir plenamente la función traspositoria, de suerte que donde tal convenio no
existe debería el Estado «completar» la labor
traspositoria de la negociación colectiva estableciendo algún mecanismo ad hoc. Pues
bien, no puede decirse que el convenio colectivo de eficacia general sea una figura generalmente presente en los Ordenamientos de
los países miembros. Hay países –los casos
de Italia o el Reino Unido60 son paradigmáticos– en los que existen robustos sistemas de
negociación colectiva y en los que, sin embar-
56
A. LO FARO, Funzioni e finzioni della contrattazione collettiva comunitaria, Milán 2000, pág. 167. Como
clarividentemente se ha dicho «afirmar que un contrato
colectivo europeo se aplica a los trabajadores afectados
según los procedimientos y las prácticas de cada país
significa que no se aplicará de ningún modo o que sufrirá distorsiones tales que harán del acuerdo una fuente de nuevos conflictos y desigualdades» (A. LETTIERI, «La
frontiera europea del sindacato», en A. LETTIERI y U. ROMAGNOLI, La contrattazionje collettiva in Europa, Roma
1988, pág. 14).
57
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN sobre «El diálogo
social europeo, fuerza de modernización y cambio»,
COM (2002), pag. 20.
254
58
COMMUNICATION DE LA COMISIÓN, «Partenariat pour
le changement dans une Europe élargie. Renforcer la
contribution du dialogue social européen», Com (2004)
557 final, pag. 11.
59
Sobre la jurisprudencia del TSJ de las Comunidades sobre la cuestión, vid. M. E. CASAS BAAMONDE, «Directivas comunitarias de origen convencional y ejecución
convencional de las Directivas: el permiso parental»,
R.L., 1996, T. II, págs. 85 y ss; J. M. MIRANDA BOTO, «El
papel de la autonomía colectiva en la transposición de
directivas», A.S., 2003, n. 21, pags. 49 y ss.
60
Vid. C. BARNARD, EC Employment Law, Oxford
2000, págs. 79-80.
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Las aporías expuestas dan cuenta creo de
las enormes dificultades que enfrenta la
construcción de un sistema de negociación
colectiva europeo. Llevar adelante este proyecto, con los pobres mimbres disponibles en
el Tratado, es desde luego un desafío para la
interlocutores sociales europeos y también,
como hemos visto, para la Comisión. Sólo,
quizás, robusteciendo las relaciones endoasociativas y supliendo las carencias expuestas
desde la unidad y disciplina interna de las
organizaciones, podría afrontarse el reto con
ciertas garantías. No en balde se ha señalado
que, en última instancia, «el problema de la
contratación colectiva europea es el de la
existencia misma de un sindicalismo europeo»62. Mas también en este ámbito las dificultades son muchas y se han multiplicado
con la ampliación. Baste a este propósito aludir al debate interno que se ha producido en
el seno de la CES a propósito de la postura a
adoptar en el proceso de ratificación de la
Constitución Europea, y, del lado empresarial, a la tradicional postura de la UNICE
contraria al desarrollo de la negociación colectiva europea. Desde luego, no parece que
la patronal europea tenga entre sus prioridades la construcción de un sistema de negociación colectiva comunitario. En fin, si, como
resulta muy probable, estamos ante un reto
hoy por hoy inasequible, seguramente no
quepa otra salida que la de abordar seriamente el debate que con recurrentes compromisos apócrifos se ha querido eludir, a saber:
el de si verdaderamente se quiere articular
un sistema de negociación colectiva europeo,
si éste constituye, en fin, un proyecto político
factible y deseable y, caso de que así sea, qué
enmiendas habría que introducir en el Tratado para hacerlo posible.
61
Tal sería el caso italiano, A. LO FARO, «Europei,
comunitari e comunitarizzati: i contratti collettivi nell’era della sovranazionalità», Rivista Giuridica del Lavoro,
2000, n. 4, pág. 888.
A. LETTIERI, «La «frontiera europea del sindacato»,
en A. LETTIERI y U. ROMAGNOLI, La contrattazionje collettiva in Europa, Roma 1988, pág. 15.
go, la figura del convenio colectivo de eficacia
general brilla por su ausencia. Es más, la
adopción en ellos de mecanismos de extensión de la eficacia personal del convenio choca con su propia tradición jurídica, y puede,
incluso, toparse con problemas constitucionales61. Mas ni siquiera en los países en los
que el convenio de eficacia erga omnes es un
convenio común –y aquí el caso paradigmático es el nuestro– la negociación colectiva se
ha utilizado a estos efectos, quizás porque los
agentes sociales ven –no sin razón– la trasposición de las Directivas como una obligación que corresponde al Estado y prefieren
participar en los procesos de negociación legislativa informal que acompañan toda trasposición, a asumir la responsabilidad de la
trasposición. Sea como fuere, lo cierto es que,
por una cosa o por otra, la trasposición de Directivas mediante la negociación colectiva de
los países miembros continúa siendo excepcional y la interacción pretendida a su través
entre el Derecho comunitario derivado y los
sistemas nacionales de negociación colectiva
un desideratum.
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ESTUDIOS
RESUMEN
256
El presente ensayo analiza las principales limitaciones que, a juicio de su autor, dificultan
en el Tratado de la Unión Europea el desarrollo de un sistema de negociación colectiva
europeo. La primera sería la relación dialéctica que el propio Tratado establece entre la
participación de los agentes sociales europeos en el proceso legislativo laboral y la negociación colectiva autónoma, y que claramente privilegia la primera frente a la segunda. Aunque el Tratado reconoce la autonomía colectiva de los agentes sociales europeos, tal reconocimiento se ha hecho en un contexto caracterizado por sujetos colectivos insuficientemente articulados y de representatividad discutible, un mercado de trabajo sometido a
reglamentaciones dispares, la ausencia de percepción de un nivel de conflicto europeo y la
ausencia de prácticas de negociación colectiva europea. La segunda sería la ausencia de
reglas solventes que certifiquen la representatividad de quien pretende negociar. La tercera serían las dificultades de interacción entre el nivel europeo y los sistemas nacionales de
negociación colectiva. Estas limitaciones son objeto de un detenido análisis.
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