Analisis del Real Decreto Ley 16/2012. Realizado por Guillermo

Análisis del Real Decreto Ley 16/2012, de 20 de
abril; BOE 24 abril 2012
Autor: Guillermo Jubierre Altable
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28 de abril de 2012
El gobierno manifiesta que la aplicación de este RDL permitirá un
ahorro superior a los siete mil millones de euros en el gasto
sanitario.
En la Federación de Sanidad y sectores sociosanitarios de Euskadi (FSS-CCOO Euskadi)
analizamos el llamado "Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes
para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y
seguridad de sus prestaciones." Tiene 35 páginas, de las cuales seis y media son de
exposición de motivos. La parte dispositiva está organizada en cinco capítulos: (I) De la
asistencia sanitaria en España, (II) De la cartera común de servicios del Sistema Nacional
de Salud, (III) Medidas de cohesión y de garantía financiera del Sistema Nacional de
Salud, (IV) Medidas sobre la prestación farmacéutica, y (V) Medidas en materia de
recursos
humanos.
Tiene
cuatro
Disposiciones
Adicionales,
tres
Disposiciones
Transitorias, una Disposición Derogatoria única y nueve Disposiciones Finales, la última
sobre la entrada en vigor de este RDL el día de su publicación. La mayor parte del RDL
consiste en la modificación de varias leyes que actualmente están en vigor.
Entre otros, modifica aspectos sustanciales de la Ley de cohesión y calidad del SNS, de la
Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, de la Ley de
ordenación de las profesiones sanitarias, del Estatuto Marco del personal estatutario de los
servicios de salud, de la Ley General Tributaria, de la Ley Orgánica de Extranjería, etc. Los
cambios que introduce son de tal calado, que lo lógico hubiera sido que el Gobierno
hubiera tenido un previo diálogo con las fuerzas parlamentarias, además de la participación
de los sujetos legitimados y de los agentes afectados. En todo caso, todas estas
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El autor ha utilizado, entre otros, textos de: Confederación Sindical de CCOO; Federación de Sanidad de CCOO; FADSP; José Manuel Freire; Portal Jurídico Lex
Nova; Editorial el Mar Novedades Legislativas; Página Web de la Moncloa; Amnistía Internacional.
modificaciones hubieran requerido de la tramitación parlamentaria como un proyecto de
ley, y no utilizar el procedimiento excepcional del Real Decreto Ley, cuando además buena
parte de las medidas que se proponen van a tardar tiempo en poder ser aplicadas.
El retroceso más importante del RDL se sitúa en el cambio del principio del "derecho
universal a la atención sanitaria" por el de la "condición de asegurado", excluyendo de la
misma a grupos poblacionales como los inmigrantes no regularizados. Otros retrocesos
son: la fragmentación de la cartera de servicios en tres carteras comunes a todo el Sistema
y una cuarta voluntaria para las CCAA que así lo decidan, abriendo la puerta a la exclusión
del SNS de prestaciones hoy incluidas, incrementando copagos y estableciendo la
participación en el coste de otras que hasta ahora no exigían copago; el incremento de la
aportación en el coste del producto farmacéutico de la mayoría de la población activa y el
establecimiento por primera vez del copago de los pensionistas; la adopción de medidas
sobre RRHH sin la negociación preceptiva con las organizaciones sindicales; por el
contrario las medidas de racionalización de la gestión y del gasto son muy escasas y con
poca precisión y nivel de exigencia.
Un Real Decreto Ley es una legislación especial que se justifica por su carácter
extraordinario y urgente, tal como establece el artículo 86 de la Constitución. Pero resulta
difícil encontrar la urgencia extraordinaria en el repaso de la mayor parte de los contenidos
de este RDL. Aprovechando el contexto de crisis fiscal y económica, el Gobierno intenta
encajar multitud de medidas que nada tienen que ver con el déficit o la sostenibilidad del
SNS, y que más bien parecen una ley ómnibus sanitaria cargada de ideología. Ninguna
medida de recorte del gasto público, por muy necesaria que le parezca al Gobierno, debe
poner en peligro el derecho a la salud. Las medidas que se incluyen en este RDL no
aportan ningún análisis sobre el potencial impacto que esta reforma puede tener sobre los
colectivos más vulnerables (migrantes irregulares, ancianos, colectivos en situación de
pobreza,...)
Una reforma que, en definitiva, es a los usuarios a quienes corresponde calificar, pero que
no puede dudarse que afecta a los pilares del sistema sanitario, y a los derechos y
obligaciones que lo definen: cobertura, gasto, prestaciones y…resultados.
El Real Decreto Ley recoge modificaciones normativas en seis grandes áreas:
- Universalidad: Se dice que garantiza la universalidad de la sanidad y que, al mismo
tiempo, se pone fin a los abusos en las prestaciones sanitarias. Se establecen controles
para evitar el denominado "turismo sanitario" y el uso fraudulento por parte de ciudadanos
extranjeros de los servicios de salud. Para ello, se adapta la normativa europea, que
permite la libre circulación, prohibiendo explícitamente desplazarse a otro estado miembro
con el único objetivo de recibir asistencia sanitaria. El Gobierno dice que se podría facturar
a sus países de origen la atención de unos setecientos mil extranjeros al año, lo que
ocasiona un gasto al estado español de 917 millones de euros en un solo año, de acuerdo
con el Tribunal de Cuentas.
FSS-CCOO Euskadi: Se enmienda la Ley de Cohesión, y además se ignora totalmente la
Disposición Adicional Sexta de la Ley 33/2011, Ley General de Salud Pública, sobre
universalización de la sanidad. Respecto al derecho a la cobertura sanitaria pública, no
solo no se avanza en considerarlo un derecho ligado a la condición de ciudadanía e igual
para todos. Al contrario, se retoma la distinción entre "titulares" y "beneficiarios", olvidando
que la asistencia sanitaria pública estaba ya definida como una "prestación universalizada
y no contributiva de la Seguridad Social". En resumen, quienes no tengan la condición de
asegurados o beneficiarios de éstos no tendrán cobertura, aunque podrán obtener la
prestación de asistencia sanitaria mediante el pago de la correspondiente contraprestación
o cuota derivada de la suscripción de un convenio especial.
El RDL introduce una cierta indeterminación sobre un aseguramiento distinto al régimen
general de la Seguridad Social, lo que supondría un grave retroceso en el modelo sanitario
actual (volviendo a la etapa anterior a la Ley General de Sanidad de 1986) y la gravísima
posibilidad de que se instauren modelos de seguros diferenciados para grupos distintos de
población (en relación a su nivel económico) lo que deterioraría inevitablemente el sistema
sanitario público.
Muy importante en este apartado, es que este RDL deje sin acceso a la sanidad pública a
los inmigrantes llamados "sin papeles" (no vale sólo con la atención de urgencias, partos y
menores de edad) Negar la atención sanitaria a los inmigrantes empadronados es cruel,
indigno y demagógico.
En cuanto al cacareado “turismo sanitario”, las modificaciones que se hacen son mínimas,
porque el principal problema en este caso es la ineptitud de las administraciones para
registrar y facturar la atención prestada.
- E-Salud y cartera de servicios común: Argumenta el Gobierno que existen diferencias
entre las prestaciones que reciben los españoles, en función de la Comunidad Autónoma
en la que residen. Se establece la cartera básica común de asistencia sanitaria, que
incluirá los servicios de prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación que se
dispensan en centros sanitarios o sociosanitarios, así como el transporte sanitario urgente,
servicios que seguirán siendo gratuitos.
FSS-CCOO Euskadi: En este apartado se ha evitado definir los contenidos de la Cartera
de prestaciones, se han definido nuevas carteras que llama suplementarias y accesorias, y
da la sensación que va preparando el terreno para posteriormente aplicar recortes en las
que no sean consideradas básicas. Si la cartera básica común significa suprimir
prestaciones ya existentes, estamos en total desacuerdo. También estamos en contra de la
introducción del copago en el transporte sanitario no urgente, y también en la llamada
Cartera común de servicios accesorios del SNS, ya que desde ahora, todos los servicios y
prestaciones que se consideren NO básicas estarán sometidas a copago, penalizando a
los enfermos crónicos y a las rentas más bajas, y que va a suponer una traba insalvable al
acceso a estos tratamientos para muchas personas.
- La Red de Agencias de Evaluación de Tecnologías y Prestaciones, similar al NICE
británico: será la encargada de evaluar la ordenación prevista en la cartera de una
manera imparcial y objetiva. Se complementa con la introducción de las nuevas
tecnologías, la llamada ESalud, lo que permitirá implantar la tarjeta sanitaria común
compatible para todas las Comunidades Autónomas y la historia clínica digital. Así se
reducirán las visitas y pruebas médicas innecesarias. Dice el Gobierno que este conjunto
de medidas permitirá un ahorro mínimo de setecientos millones de euros.
FSS-CCOO Euskadi: hace años que llevamos pidiendo estos dos puntos, el "Hispanice" y
la implantación de la historia electrónica y tarjeta sanitaria compatible. En su lugar
convierte las actuales Agencias de Evaluación de Tecnologías en una Red Española de
Agencias de Evaluación de Tecnologías Sanitarias y Prestaciones del Sistema Nacional de
Salud (necesitamos conocer cómo será el sistema de implantación, el desarrollo de la
agencia, etc.) Es necesario precisar que implantar la tarjeta única tiene unos costes muy
elevados (900-1000 millones €), con lo que el ahorro inicial es inexistente. Nos parece
acertado que se cree el Fondo de Garantía Asistencial, destinado a compensar las
actuaciones que los servicios de salud prestan a residentes de otras CCAA.
- Gasto farmacéutico y cartera suplementaria: La reforma crea un nuevo sistema de
aportaciones del usuario en farmacia. El RDL establece una aportación de los
pensionistas. Con carácter general, pagarán el 10 por 100 del precio de las medicinas. Los
titulares de pensiones no contributivas estarán exentos. Tampoco tendrán que pagar los
parados de larga duración. Los demás titulares de pensiones, los que no tengan obligación
de hacer la declaración de la renta aportarán un máximo de 8 € al mes. Para los que
tengan obligación de declarar, el máximo estará en 18 € al mes. Los pensionistas con
rentas superiores a los cien mil euros anuales pagarán el 60 por 100 de las medicinas,
pero tendrán un tope de 60 € al mes.
En cuanto a los activos, los que no tengan obligación de hacer la declaración de la renta
seguirán pagando el 40 por 100 del precio de los fármacos, como hasta ahora; los que
tengan obligación de hacerla pagarán el 50 por 100, y las rentas superiores a cien mil
euros, pagarán el 60 por 100.
Dice el Gobierno que este nuevo sistema podrá empezar a funcionar en un plazo de dos
meses (!!!! Creemos que no será posible)
El RDL incluye un nuevo sistema de actualización del Nomenclátor de medicamentos, que
sacará los fármacos obsoletos o sin eficacia terapéutica, a la vez que se incorporan otros
innovadores. Asimismo, se fijarán precios de referencia y precios seleccionados para
abaratar las medicinas. También se potenciará el uso de genéricos, y se adecuarán los
envases a la duración de los tratamientos.
El Gobierno cree que con estas medidas se ahorrarán 3.550 millones de €.
FSS-CCOO Euskadi: Radicalmente en contra del copago-repago. Este RDL muestra un
sesgo ideológico contrario a los principios de equidad y solidaridad que han inspirado el
SNS español y la sanidad pública en las sociedades avanzadas. En un país con un
sistema fiscal manifiestamente mejorable, el RDL se empeña en introducir copagos según
tramos de renta, sin reparar en sus costes, la gran complejidad de su implantación y el
rendimiento recaudatorio.
Se abandona el principio al que responde la sanidad pública de las sociedades más
decentes, y en los que nosotros creemos, que el sistema se tiene que financiar únicamente
mediante impuestos, generando un sistema de solidaridad intergeneracional (de jóvenes
con mayores), de rentas (en el que contribuyen más los que más tienen), y de necesidad
(de los sanos con los enfermos) También en contra de la nueva redacción del apartado 1
del artículo 89 de la Ley 29/2006, cuando dice …”el Ministerio de Sanidad…podrá someter
a reservas singulares las condiciones específicas de prescripción, dispensación y
financiación de los mismos en el SNS…” unido al apartado 2 del mismo artículo que dice
…”Tampoco se financiarán los medicamentos indicados en el tratamiento de síndromes y/o
síntomas de gravedad menor, ni aquellos que, aun habiendo sido autorizados de acuerdo a
la normativa vigente en su momento…”
Se establece la incorporación en los informes de prescripción y terapéutica para los
pacientes de los costes de los tratamientos, la llamada “factura sombra”, aunque parece
que nadie ha evaluado ni los costes de hacerlo ni sus supuestos beneficios.
En resumen, este RDL afecta a numerosos aspectos regulatorios del medicamento, se ha
hecho con precipitación, sin ninguna participación de los agentes implicados y con una tan
mala redacción que genera ambigüedad y que en el futuro generará recursos y
controversias importantes en su interpretación.
- Medidas de eficiencia: Se va a crear una Plataforma de Compras Centralizada, que se
extenderá a toda la sanidad (se aplicará tanto para medicamentos hospitalarios, como para
tecnología médica) Dice el Gobierno que con este sistema se generará un ahorro mínimo de
1000 millones de €, que podría llegar a mil quinientos millones.
FSS-CCOO Euskadi: En todas las medidas que mejoren la eficiencia podemos estar de
acuerdo, aunque en la redacción del RDL todo se queda en que el Consejo Interterritorial
“fomentara” la “compra conjunta y centralizada” (esto es poco menos que no decir nada).
Sobre el Plan de ahorro energético de los centros, dice que las CCAA “adoptaran las
medidas oportunas” (esto es poco menos que no decir nada). Sobre el plazo de 6 meses
para adecuar los envases a las pautas y tiempos habituales de tratamiento, se abandona
cualquier intento de prescripción por tratamientos y no por envases comerciales, de
manera que el despilfarro de medicamentos (una de las supuestas razones en las que se
basa el RDL) seguirá más o menos igual.
- Ordenación de los recursos humanos: Se va a elaborar un catálogo homogéneo de
categorías profesionales donde se establezcan equivalencias. Dice el Gobierno que con
estas medidas se ahorrarán 500 millones de euros.
FSS-CCOO Euskadi: Parece correcta la creación del Registro Estatal de Profesionales
Sanitarios (aunque en teoría ya estaba establecido desde 2003). Deja dudas el Art. 15
modificado, de la Ley 55/2003 del Estatuto Marco, sobre la creación, modificación y
supresión de categorías, que corresponde en exclusiva al Ministerio de Sanidad, y en este
asunto NO vemos cual es su urgencia, además de que creemos imprescindible que se
haga partícipes a los profesionales y a las organizaciones sindicales.
Muy importante e inquietante es la modificación del apartado 3 del artículo 41, que vincula
la cuantía de las retribuciones del personal del SNS a la evaluación del desempeño. Este
sistema de retribuciones de acuerdo con la evaluación del desempeño, podría ser positivo
si se establecen unos criterios claros, justos y bien conocidos, ligados a la calidad y con
controles y participación de los profesionales y de los agentes sociales, pues en el caso
contrario lo que se consigue es empeorar la calidad del sistema sanitario y las relaciones
laborales.
La Disposición Adicional decimoquinta que se añade al Estatuto Marco, deja en manos de
las CCAA aplicar o no la prestación económica que compense el salario en casos de IT
(esto se traduce en la pérdida de este complemento que ha costado tantos años conseguir)
La integración de médicos, practicantes y matronas titulares nos parece correcta. Las
nuevas retribuciones del personal de cupo y zona, y la supresión del Art. 151 del antiguo
Estatuto de personal sanitario no facultativo, parecen agresiones a grupos y categorías que
han prestado un servicio necesario y que ahora se vuelan de un plumazo.
- Pacto sociosanitario: La reforma incluye mecanismos para que el sector de la Sanidad y
el de los Servicios Sociales funcionen de manera coordinada, y así se aprovechen los
recursos de forma ordenada. De este modo, por ejemplo, se garantizará que se recibe la
atención adecuada en una residencia de mayores cuando no es necesario el uso de una
cama hospitalaria. Con este sistema se ahorraría en torno a 600 millones de euros.
FSS-CCOO Euskadi: podríamos estar de acuerdo, aunque es necesario que se aclare
porque han incluido a los centros sociosanitarios para desarrollar actividades asistenciales
de prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación. Puede parecer lógico como
medida de ahorro la utilización de estos centros, por lo que supone de diferencia de costes
entre los hospitales de agudos y las instituciones sociosanitarias. Si va a ser así, deberían
incluirse las medidas de exigencia para la acreditación de esos centros sociosanitarios.
Algunas CONCLUSIONES de la FSS de CCOO Euskadi
1º.- El mecanismo legislativo utilizado, el RDL, está fuera de lugar, ya que no se justifica la
urgencia aludida. Su nombre poco tiene que ver con su verdadero contenido, ya que las
medidas, con carácter general, y salvo excepciones, no contribuyen ni a la sostenibilidad
del Sistema, ni son medidas que mejoren la calidad y seguridad de las prestaciones. En la
mayoría de los casos son medidas para reducir algunos derechos de la ciudadanía y para
incrementar los porcentajes de copago-repago o instaurar nuevos copagos. Muchas de las
medidas que impone, rompen importantes consensos sociales existentes hasta ahora en la
sociedad y en la política sanitaria española.
2º.- Las medidas que recoge el RDL no van a producir ni en el mejor de los casos el
supuesto ahorro de 7000 millones de € que el Gobierno ha anunciado. Además el RDL no
se acompaña de una memoria económica que analice ninguna de las partidas indicadas.
3º.- Las medidas establecidas en cuanto a los RRHH en el Sistema, aún compartiendo
alguna que ha sido propuesta por CCOO, son débiles y carecen de consenso, ya que se
ha negado a las Organizaciones Sindicales el debate y la negociación sobre las mismas.
4º.- Con la definición del concepto de asegurado y beneficiario se rompe uno de los
principios en los que se ha basado el Sistema Nacional de Salud, el de la universalidad.
Ahora el derecho a la prestación sanitaria se vincula al concepto de "asegurado" a la
Seguridad Social.
5º.- El colectivo de inmigrantes está en la diana de las políticas del Partido Popular y éste
RDL y la modificación de elementos de la Ley de Extranjería lo demuestran. No se ha
constatado que este colectivo abuse del SNS, y lo mismo sería extrapolable a los
ciudadanos de la Unión Europea.
6º.- En cuanto a los nuevos copagos, dos merecen nuestro total rechazo, el que se aplican
a las pensiones mínimas y las formas en que sus beneficiarios van a percibir por parte de
las CCAA los reembolsos del exceso que hayan gastado en Farmacia (si se confirma que
estos reembolsos se realizarán a los asegurados y por tanto, previamente deberán abonar
el 100% de los medicamentos) y el del transporte sanitario no urgente, en el que estarían
incluidas todas aquellas personas que tienen que acudir al hospital en varias ocasiones
para recibir tratamientos de diálisis, de rehabilitación, etc. El Gobierno ha optado por lo
más fácil, que es que el coste recaiga sobre los más débiles antes de establecer medidas
organizativas y de control, para conseguir que el gasto abonado se corresponda con el
trabajo realizado.
7º.- Convendría que se explicase mejor porque han incluido a los centros sociosanitarios
para desarrollar actividades asistenciales de prevención, diagnóstico, tratamiento y
rehabilitación. Podría parecer lógico como medida de ahorro la utilización de estos centros
por lo que supone de diferencia de costes entre los hospitales de agudos y las instituciones
sociosanitarias. Si va a ser así, deberían incluirse las medidas de exigencia para la
acreditación de esos centros sociosanitarios.
8º.- En cuanto a la cartera común básica del SNS y la cartera de servicios complementaria
de las CCAA, parece más enfocado a que se va a impedir que cualquier CCAA decida
incrementar su cartera, y deja en manos del Ministerio la adecuación de la cartera básica
con criterios muy laxos, que pueden ir disminuyéndose sin criterios claros.
9º.- En cuanto a la prestación farmacéutica más allá del copago, es necesario conocer con
mayor profundidad las condiciones que se han impuesto a la industria farmacéutica y si el
esfuerzo del ciudadano es también el de éstas y el que se establece para las oficinas de
Farmacia.
10º.- Las medidas con respecto a las áreas de capacitación específica y la creación de
nuevas áreas, parece que ponen en dificultad el desarrollo de la buscada Troncalidad, en
los términos que se recogían en el borrador de RD que no llegó a publicarse en la anterior
legislatura.
11º.- Las medidas en cuanto a los RRHH no aportan mejoras organizativas ni de ahorro al
SNS. Además son materias básicas de Negociación Colectiva con las organizaciones
sindicales y ésa negociación se ha evitado. El complemento de compensación por IT, que
pasa a ser una competencia de las CCAA, ya era una evidencia por la vía de los hechos,
pues ya se están aplicando en muchas de ellas. La estatutarización del personal
funcionario no aporta nada, más allá de unificar la relación laboral en el sector sanitario. Es
positiva la desaparición del personal de cupo y zona y su adscripción total como personal
estatutario. Respecto a la Acción Social y la derogación del artículo 151 del estatuto de
Personal Sanitario no Facultativo, va a suponer que un número indeterminado de jubilados
del SNS puedan dejar de percibir el complemento procedente de los fondos de Acción
Social, y sin lugar a dudas, va a impedir que nadie más pueda prejubilarse bajo el amparo
de dicho artículo, si bien es cierto, que no deben quedar muchos trabajadores en activo
que reúnan los requisitos de haber cotizado con anterioridad al 1 de enero de 1967.