1 LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA DE LAS ENTIDADES

LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA DE LAS ENTIDADES LOCALES
(Jornadas Interadministrativas sobre Contratación Pública)
José Miguel Carbonero Gallardo
Escuela Regional de Administración Pública
Toledo, 12 de diciembre de 2008
1.- Introducción.
La Ley de Contratos del Sector Público ha seguido casi por
completo la estela de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas en cuanto al tratamiento de las especialidades de la
contratación de las Entidades Locales.
Sistemáticamente ha optado, igual que lo hizo la anterior Ley,
por ubicar dichas especialidades en una única disposición, y situarla
al final de la Ley, como adicional. En esta ocasión se trata de la
Disposición adicional segunda. Esta ubicación ha sido objeto de crítica
individualizada desde el ámbito municipalista, pues parece conceder
poca
relevancia
a
las
particularidades
organizativas
y
procedimentales de las Entidades locales.
Pero, al fin y al cabo, esto es ya irremediable y lo que debemos
es analizar el contenido concreto de esa Disposición. Eso si, también
debemos saber que las especialidades de la contratación local no son
sólo las que aparecen en los trece apartados de la Disposición
adicional segunda. A lo largo del texto de la LCSP podemos encontrar
algunas otras que merecen también algunos comentarios.
2.- Órganos con atribución para contratar en las Entidades Locales.
Los cuatro primeros apartados de la Disposición adicional
segunda tienen por objeto la determinación de los órganos locales
con atribución para contratar.
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El primer comentario que debemos hacer sobre esta nueva
regulación es muy crítico, y es que lo apropiado es que el reparto de
atribuciones para contratar venga efectuado por la Ley básica sobre
régimen local, y no por la Ley básica de contratación pública.
Además, la LCSP ha optado por la peor fórmula posible, pues ni
siquiera ha optado por dar nueva redacción a los preceptos que
regulan la cuestión, sino que los ha derogado y dejado sin contenido
(arts. 21.1. ñ) y p), 22.1.n) y o), 33.2.l) y n), 34.1.k) y m)).
Dicho esto, el primer apartado de la Disposición adicional
segunda atribuye a los Alcaldes y Presidentes la competencia para
contratar obras, servicios, suministros, gestión de servicios públicos,
contratos administrativos especiales y contratos privados cuando no
superen el 10 % de los recursos ordinarios del presupuesto ni, en
cualquier caso, los seis millones de euros, incluidos los de carácter
plurianual cuando su duración no sea superior a cuatro años, siempre
que el importe acumulado de todas sus anualidades no supere ni el
porcentaje
indicado,
referido
a
los
recursos
ordinarios
del
presupuesto del primer ejercicio, ni la cuantía indicada.
Corresponden
también
a
los
Alcaldes
y
Presidentes
la
adjudicación de las concesiones sobre los bienes y la adquisición de
bienes inmuebles y derechos sujetos a la legislación patrimonial
cuando su valor no supere el 10 % de los recursos ordinarios del
presupuesto ni el importe de tres millones de euros, así como la
enajenación del patrimonio, cuando su valor no exceda ni el
porcentaje ni la cuantía indicados.
De este apartado hay que destacar su mejor referencia a los
tipos de contratos, dejando a un lado los contratos de concesión de
obra pública, que habrá que entender de competencia plenaria en
todo caso.
Las atribuciones para contratar del Pleno se definen en el
apartado segundo por exclusión respecto al apartado anterior.
Corresponde al Pleno la contratación que exceda del límite permitido
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a Alcaldes y Presidentes. Además, corresponderá en todo caso al
Pleno la enajenación de los bienes declarados de valor histórico o
artístico, cualquiera que sea su valor.
Una de las características de la Disposición adicional segunda es
la adecuación al régimen jurídico de los municipios de gran población
que introdujo la Ley 57/2003, de Medidas de Modernización del
Gobierno Local (LMMGL). En este sentido, el apartado tercero
establece que en tales municipios (art. 121 LRBRL), las competencias
que se describen en los apartados anteriores se ejercerán por la
Junta de Gobierno Local, cualquiera que sea el importe del contrato o
la duración del mismo.
El apartado cuarto está dedicado a las Juntas de contratación
en el ámbito local (en el que ciertamente han sido poco utilizadas).
Las Juntas de Contratación son órganos de contratación cuya
constitución
es
potestativa
para
las
Entidades
locales.
Concretamente, es al Pleno de la Entidad a quien corresponde el
acuerdo de constitución de la Junta de Contratación, así como la
determinación de su composición. Respecto de ésta última cuestión,
el precepto que ahora comentamos establece que en todo caso
formarán parte de las mismas el Secretario o el órgano que tenga
atribuida la función de asesoramiento jurídico de la Corporación (este
es uno de los incisos que se adecua al régimen de los municipios de
gran población), y el Interventor de la misma.
El ámbito objetivo de actuación de las Juntas de Contratación
está limitado por la propia Ley a los contratos de obras que tengan
por
objeto
trabajos
de
reparación
simple,
de
conservación
y
mantenimiento, contratos de suministro que se refieran a bienes
consumibles o de fácil deterioro por el uso, y contratos de servicios
(en los que a partir de ahora se subsumen los que hasta la entrada
en vigor de la LCSP calificábamos como consultoría y asistencia
técnica) cuando su importe no supere el 10 por ciento de los recursos
ordinarios de la Entidad, o cuando superen este importe las acciones
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estén previstas en el presupuesto del ejercicio a que corresponda y se
realicen de acuerdo con lo dispuesto en sus bases de ejecución. Las
características
de
los
contratos
enumerados,
así
como
los
mencionados límites cuantitativos pueden ser inferiores, si así lo
determina también el Pleno en los municipios de régimen común o la
Junta de Gobierno Local en los de gran población (estos acuerdos han
de tomarse a propuesta del Alcalde o Presidente en caso de que éstos
sean los competentes para contratar según las normas generales de
atribución).
En los casos de actuación de las Juntas de Contratación se
prescindirá de la intervención de la Mesa de contratación.
3.- La Mesa de contratación.
La primera novedad de interés en la regulación de la Mesa de
contratación local se refiere a la presidencia de la misma. Según el
apartado décimo de la Disposición adicional segunda, esta presidencia
puede desempeñarla cualquier miembro de la Corporación (es decir,
no sólo ya el Alcalde o Presidente) o un funcionario de la misma.
Los vocales de la Mesa serán el Secretario o, en su caso, el
titular del órgano que tenga atribuida la función de asesoramiento
jurídico, y el Interventor, así como aquellos otros que se designen por
el órgano de contratación entre el personal funcionario de carrera o
personal laboral al servicio de la Corporación, o miembros electos de
la misma, sin que su número, en total, sea inferior a tres.
La Secretaría de la Mesa ha de estar desempeñada por un
funcionario de la Corporación.
Como última novedad relevante, se facilita la formación de las
Mesas a los pequeños municipios, de forma que en ellas puede
integrarse personal al servicio de las correspondientes Diputaciones
Provinciales o Comunidades autónomas uniprovinciales.
4.- Cooperación provincial en materia de contratación.
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En este epígrafe queremos resaltar varias posibilidades que
contempla la Disposición adicional segunda y que permiten, fomentan
y en algún caso obligan a que las Diputaciones provinciales ofrezcan
cooperación a los municipios en esta materia. Se trata de seguir la
misma línea apuntada por las reflexiones y propuestas que en los
últimos años han tenido notable acogida (Libro Blanco para la
reforma del Gobierno Local (2005), Anteproyecto de Ley básica del
Gobierno y Administración Local (2006), e Informe para el estudio y
diagnóstico sobre la situación de la contratación pública (2004)).
Por un lado, el apartado quinto de esta Disposición adicional
establece que en los municipios de población inferior a 5000
habitantes las competencias en materia de contratación podrán ser
ejercidas por los órganos que, con carácter de centrales de
contratación, se constituyan en la forma prevista en el artículo 188,
mediante acuerdos al efecto.
La segunda posibilidad admitida por esta Disposición es la de
concertar convenios de colaboración en virtud de los cuales se
encomiende la gestión de los procedimientos de contratación a las
Diputaciones
Provinciales
o
a
las
Comunidades
Autónomas
uniprovinciales.
Por último, el apartado duodécimo expresa que la supervisión
de los proyectos de obras municipales podrá efectuarse por las
oficinas o unidades competentes de la propia entidad contratante o,
en
el
caso
de
municipios
que
carezcan
de
ellas,
por
la
correspondiente Diputación provincial. No se trata de una posibilidad
nueva, pues ya estaba prevista como disposición final en el RGLCAP,
pero ahora se agrupa junto al resto de especialidades en la LCSP.
5.- Procedimiento negociado por razón de la cuantía.
Ya no se establece modulación alguna en función de los
recursos ordinarios del presupuesto en orden a la utilización del
procedimiento negociado por razón de la cuantía. Luego este
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procedimiento podrá utilizarse por las Entidades locales por debajo
del umbral establecido con carácter general por la LCSP para cada
tipo de contrato (resumidamente: un millón de euros para los
contratos de obras, quinientos mil en los de gestión de servicios
públicos cuya duración sea inferior a cinco años, y cien mil en los de
suministro y servicios), sin que haya que agregar a ese límite el que
anteriormente se estableció en el 10 % de los recursos ordinarios del
presupuesto (mediante modificación que el TRLCAP efectuaba sobre
el art. 88 LRBRL, artículo que queda expresamente derogado por la
LCSP).
Esta
generosidad
para la
utilización
del
procedimiento
negociado por razón de la cuantía ha sido muy criticada durante la
tramitación del proyecto de ley, pues permitirá que gran parte de las
Entidades locales adjudiquen prácticamente todos sus contratos sin
desarrollar licitaciones públicas, sino mediante este procedimiento
que debe ser de uso excepcional, restrictivo porque desplaza los
principios fundamentales de la contratación pública.
6.- Derogación normativa.
La Disposición derogatoria única de la LCSP tiene una especial
trascendencia en el ámbito local, por cuanto clarifica una serie de
aspectos que eran controvertidos en los últimos años. Dicha
Disposición deroga explícitamente los preceptos de la LRBRL que
contienen las atribuciones para contratar de los órganos municipales
y provinciales, como ya hemos dicho.
Queda derogado también el art. 88 LRBRL. De esta derogación
cabe destacar que en el mismo se expresaba que la competencia para
contratar de los distintos órganos había de regirse por la propia
LRBRL y por la legislación sobre régimen local de las Comunidades
Autónomas, cuestión que ya hemos visto que cambia con la LCSP al
optar ésta por regular dicha cuestión en su Disposición adicional
segunda. No presenta mayor trascendencia la derogación de sus
apartados 2 y 4, pues queda claro en la LCSP que los supuestos de
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incapacidad e incompatibilidad para contratar con las Entidades
locales se regirá por la legislación básica del Estado y que las fianzas
deben depositarse en la Caja de la Entidad local contratante. Y
también hemos comentado en el apartado anterior la trascendencia
de la derogación del art. 88.3 relativo al procedimiento negociado por
razón de la cuantía.
Resultan derogados también una serie de preceptos del TRRL
(Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en
materia de Régimen Local) relativos a la contratación local. Así,
desaparecen
del
ordenamiento
jurídico
vigente
los
apartados
correspondientes a los arts. 23, 24, 28 y 29 que se referían a las
atribuciones para contratar de los órganos locales. Queda derogado
también el artículo 89, que clasificaba las obras municipales en
ordinarias y de urbanización, y que había perdido su sentido.
También carece de sentido el apartado segundo del art. 95, relativo
al arrendamiento como forma de gestión de los servicios públicos
locales, en consonancia con que esta forma de gestión desapareció
del elenco de las formas de gestión que ofrece el art. 85 LRBRL en la
nueva redacción dada al mismo por la Ley 57/2003. No se deroga, en
cambio, su apartado primero, en el cual se prohíbe la gestión
indirecta de los servicios locales que impliquen ejercicio de autoridad,
a pesar de que la misma previsión está establecida con carácter
básico y por lo tanto, de aplicación para todas las Administraciones
Públicas, por el art. 251 LCSP (similar comentario puede hacerse con
relación al art. 111 TRRL, que no resulta derogado, y cuya previsión
equivale a la proclamación de la libertad de pactos que efectúa el art.
25 LCSP).
La derogación expresa afecta también al art. 112 TRRL, que
establecía el régimen jurídico aplicable a la contratación local en
general, y a cada uno de los tipos de contratos en particular; no tiene
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sentido mantener esta disposición porque la propia LCSP establece
con carácter básico la definición de ese régimen jurídico.
Quedan derogados también los arts. 113, 115, 116, 118, 119,
120, 121, 122, 123, 124 y 125 TRRL. Estas derogaciones suponen en
su mayoría la racionalización del ordenamiento jurídico sobre la
contratación local, puesto que muchas de las previsiones que
contenían estos preceptos estaban superadas por la legislación sobre
contratos de las Administraciones Públicas y habían sido consideradas
tácitamente derogadas (y algunas de las especialidades que se
contienen en dichos preceptos del TRRL se han agrupado ahora en la
Disposición adicional segunda que ya hemos comentado, lo que
acabará con la dispersión normativa y las dudas sobre la vigencia).
Pero en cualquier caso, es mejor la derogación expresa, para no dar
lugar a interpretaciones encontradas que conducen a la confusión de
los operadores jurídicos. Esto es lo que ha ocurrido en los últimos
años con el art. 122, que exigía la publicación de los pliegos por plazo
de ocho días en el BOP. La Junta Consultiva de Contratación
Administrativa había considerado que este precepto estaba derogado
tácitamente por la LCAP, que con carácter general para todas las
Administraciones Públicas establecía el régimen de los pliegos y no
exigía ya su publicidad como trámite diferenciado junto a un plazo de
presentación de reclamaciones a los mismos. Sin embargo, el
Tribunal Supremo no había considerado tal derogación tácita, por lo
que los operadores jurídicos del ámbito local encontraban en esta
cuestión un motivo de preocupación e inseguridad. Es, por lo tanto,
muy positivo que ahora la Disposición derogatoria de la LCSP deje
claros estos aspectos.
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